La démocratie participative comme structure

d'opportunité et de renforcement de la notabilité

sectorielle
Le cas des agriculteurs familiaux dans le Programme de
Développement Durable des Territoires Ruraux au Brésil, territoire
Aguas Emendadas
Gilles Massardier, Éric Sabourin, Lauren Lécuyer, Mario L. de Avila
Dans Participations 2012/1 (N° 2), pages 78 à 102
Éditions De Boeck Supérieur
ISSN 2034-7650
ISBN 9782804170035
DOI 10.3917/parti.002.0078
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 78 participations

La démocratie participative
comme structure d’opportunité
et de renforcement de la notabilité
sectorielle
Le cas des agriculteurs familiaux
dans le Programme de Développement
Durable des Territoires Ruraux au Brésil,
territoire Aguas Emendadas
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›› Gilles Massardier, Éric Sabourin, Lauren Lécuyer et Mario L. de Avila

›› Résumé

À travers l’exemple de la participation des agriculteurs familiaux au Programme

de Développement Durable des Territoires Ruraux (PDSTR), cet article défend
une posture scientifique : désenclaver l’analyse des arènes participatives en les
réinsérant dans les rapports de pouvoir du policy making. Cette recherche croise
trois sociologies politiques : les structures d’opportunité politique, les trajectoires
militantes et répertoires d’action collective des participants, et l’action publique.
Il analyse l’institutionnalisation d’un « noyau dur » de participants, caractérisés
par leur militantisme institutionnel et leur « leadership transactionnel », qui
formatent techniquement et financièrement les projets de politique publique. Il
montre également la constitution d’une « coalition de cause » qui, au final, définit
le policy making et le contenu du PDSTR.
 La démocratie participative comme structure d’opportunité et de renforcement… 79

C
et article cherche à éviter deux écueils des recherches ou autres consul-
tances d’accompagnement de processus participatifs. Le premier est la
réification des instances participatives comme arènes décideuses autono-
mes. Cette version va à l’encontre des enseignements de l’action publique qui
insistent au contraire sur le polycentrisme, l’« action conjointe » (Pressman, Wil-
davski, 1973) et l’interdépendance entre acteurs, instances et organisations, sous
forme de réseaux et coalitions qui débordent et traversent institutions et orga-
nisations (Massardier, 2008). Le second est la réification d’une sorte d’« homo
consensus participus », hors sol de la réalité sociale, qui s’inscrit en faux contre
les lois sociologiques. N’est-il pas en effet scientifiquement vain d’imaginer 1 :
d’une part, un acteur qui se désocialiserait en quelque sorte en abandonnant à
l’entrée d’une arène participative ses socialisations primaires et secondaires,
ses trajectoires, ressources, positions, représentations et capitaux sociaux et
politiques ; et d’autre part, des interactions dans ces arènes qui se délesteraient
de l’épaisseur sociologique de leurs acteurs ?

Cette recherche s’était donné 2 pour objectif principal d’adopter la posture scienti-
fique du désenclavement de l’analyse des arènes participatives en les réinsérant
dans les rapports de pouvoir du policy making territorialisés, un au-delà des arènes
représentatives 3, à travers l’exemple de la participation des agriculteurs familiaux
au Programme de Développement Durable des Territoires Ruraux (sigle PDSTR
en portugais), et plus spécifiquement dans la partie du District Fédéral (DF) du
territoire Aguas Emendadas.
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Pour ce faire, en termes théoriques, cet article insiste sur la nécessité d’asso-
cier trois approches de sociologie politique. Tout d’abord, celle des structures
d’opportunité politique (Tarrow, 1996). La transition démocratique en Amérique
latine en général dans les années 1980 (Pineiro, 2003 ; Goirand, 2010), et au Bré-
sil en particulier, a ouvert l’opportunité pour « de nouveaux personnages d’entrer
en scène » (Saber, 1988) et aux « bases » d’entrer dans l’espace public où sont
« redéfinies les privations comme des discriminations illégitimes » (Goirand,
2010, p. 449). Leonardo Avritzer (2002) a montré de son côté la simultanéité entre
ce contexte d’émergence des mouvements sociaux et celle de la problématique
participative. Ce d’autant plus que le paradigme de la démocratie environnemen-

[1] Sans nier, bien entendu, l’existence de conditions de possibilité d’institutionnalisation de rela-
tions sociales durables consensuelles dans ce type d’arènes (par voie d’apprentissage des logiques
d’accord, d’une socialisation secondaire de négociateur…).
[2] Elle est le fruit d’une enquête de plusieurs années auprès des acteurs du Territoire Aguas
Emendadas. L’étude a été initiée par Éric Sabourin en 2005 et a donné lieu à de multiples missions
(Pauline Landel et Lauren Lécuyer pour des mémoires de Masters, Mario Avila pour une thèse
de doctorat, Éric Sabourin, expatrié à Brasilia, et Gilles Massardier pour des missions du CIRAD
et du projet ANR PALAPA). Nous tenons à remercier Alice Mazeaud et Magalie Nonjon pour leurs
lectures stimulantes.
[3] Ce choix nous amène, dans cet article, à n’évoquer que très marginalement le fonctionnement
interne des conseils observés, qui mériterait une analyse spécifique.
 80 participations

tale se développait simultanément à travers le monde (Barbier, Larrue, 2011),

modelant ainsi par transfert un modèle brésilien de développement territorial
qui hybride planification rurale des investissements, « développement durable »,
lutte contre la pauvreté et bien entendu « l’impératif » participatif. Cette ouver-
ture démocratique a permis, au Brésil, l’institutionnalisation de politiques de
participation directe des citoyens (Baiocchi, 2003 ; Avritzer, 2002, 2009 ; Combes,
Dabène, Garibay, 2009 ; Reis, Lima Neto, 2009). Elles ont été le fait du Parti des
travailleurs (PT), le fameux « mode de gouvernement pétiste », depuis sa conquête
locale du pouvoir, à partir des années 1990, jusqu’à ses expériences gouverne-
mentales depuis 2002 (Abers, 2000). Ces structures institutionnelles sont des
« opportunités ouvertes par le gouvernement » (Hoppe, 2011) à la participation
politique pour nombre de catégories jusque-là marginalisées du jeu politique
– femmes, pauvres urbains (Dabène, 2006 ; Saravia, 2009) et bien entendu les
petits agriculteurs. Est alors lancée, dans les zones rurales, la « dynamique
d’organisation » (Tonneau, Sabourin, 2009), à l’état embryonnaire de mouvement
social, d’associations et de structures syndicales agricoles et professionnelles,
souvent structurées en réseaux thématiques (citoyenneté, jeunes, femmes, eau,
semences, etc.) et territorialisées. Les principales conséquences de ces mobi-
lisations rurales ont été la constitution d’un mouvement social rural puis, en
2006, la reconnaissance juridique de la catégorie « agriculteur familial » (Lazza-
retti, Picolotto, 2011). Une catégorie qui est aujourd’hui, bien que composite, très
structurée : CONTAG (Confédération nationale des travailleurs agricoles), CUT
(Centrale Unique des Travailleurs), MST (Mouvement des Sans Terre), FETRAF
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(Fédération des Travailleurs de l’Agriculture Familiale), etc. Parallèlement, le
Programme de Développement Territorial Rural Durable (PDRTS) a structuré un
système participatif (encadré°1). Ces arènes participatives sont autant de lieux
d’apprentissage de prise de la parole, d’expression de besoins, de formalisation
de projets, de mobilisation de financements au profit de cette catégorie (Schnei-
der, Kunrath Silva, Morruzzi Marques, 2004 ; Tonneau, Sabourin, 2007). Cette
dernière est devenue, par l’intermédiaire de ses représentants qui ont su saisir
l’opportunité offerte par ces arènes, partenaire de l’État dans la mise en œuvre
des politiques publiques, comme cet article s’attache à le démontrer.

Reste que, deuxièmement, ces espaces d’opportunité ne s’offrent pas à tout un

chacun. Afin d’analyser cette opportunité très sélective ouverte par ce dispositif
participatif, la recherche s’est évertuée à identifier les ressources accumulées
par les participants : i) leurs formes de militantisme ou « capital militant »
(Matonti, Poupeau, 2004) (partisan – voire entrée sur le marché électoral –, syn-
dical, communautaire, institutionnel, professionnel), sans oublier le registre ici
primordial du « militantisme institutionnel » (Politix, 2005) qui innerve le montage
des projets de politique publique, ii) leurs ressources socioprofessionnelles en
termes de capital et de réseaux sociaux (Lécuyer, 2010). La typologie des partici-
pants qui en ressort indique la nécessité de croiser l’analyse de la trajectoire des
participants dans ces types de participation politique (Lagroye, François, Sawicki,
2006) et leur accumulation de répertoires d’action collective pluriels (Tilly, 2006)
qui permettent aux acteurs de se légitimer en jouant de ces divers registres mili-
 La démocratie participative comme structure d’opportunité et de renforcement… 81

tants. Troisièmement, la sociologie de l’action publique, plus particulièrement

du policy making des projets, permet de resituer la variable participative dans le
contexte plus englobant des coalitions (Sabatier, Jenkins Smith, 2004) du PDSTR.
La configuration sociale formée par ces coalitions a été dessinée et caractéri-
sée, à divers moments de l’évolution de la Commission Territoriale du Territoire
Aguas Emendadas – COTAE – (Avila, 2011), mais également à travers des projets
qui ont été observés depuis leur conception jusqu’à leur mise en œuvre (mar-
ché bio – Landel et al., 2009 ; Centrale de Commercialisation et de Formation de
l’agriculture familiale – Avila et al., 2009 ; Avila, 2011). Nous avons également eu
recours à une sociologie des pratiques des participants en matière de négocia-
tion, formatage et coordination de ces projets (Avila et al., 2009 ; Avila, 2011) 4.

La première partie de l’article expose brièvement les spécificités du dispositif

territorialisé et participatif de « développement territorial rural durable », et sa
récente évolution, qui influent directement sur les modes de participation : la
définition collégiale paritaire de la participation entre agriculteurs et système
politico-administratif oblige les agriculteurs à verser directement dans le sys-
tème de luttes institutionnelles et de compromis proprement bureaucratiques ;
cette participation est étagée puisqu’elle s’insère dans la structure multi-
niveaux du fédéralisme brésilien ; la légitimité des participants est fortement liée
à leur capacité à représenter les communautés d’agriculteurs dont ils sont issus
et monopolisent la représentation ; au final, les espaces de définition des projets
de politique publique sont fragmentés verticalement (une structure représen-
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tative par niveau) mais aussi horizontalement (éclatement communautaire des
intérêts mais aussi par État comme il sera plus vu plus loin), altérant ainsi l’ob-
jectif de cette politique qui était de territorialiser le développement rural sur un
espace endogène.

Il n’empêche que, malgré l’extrême complexité institutionnelle du dispositif, ces

notables sectoriels et communautaires en ont saisi l’opportunité en s’interposant
comme représentants/participants et prolongent ainsi leur militance commu-
nautaire pour la « cause » de l’« agriculture familiale ». En s’appuyant sur leurs
trajectoires militantes et professionnelles, leurs répertoires d’action collective
et leurs ressources, la seconde partie reconstitue des « cercles de la participa-
tion » dont le centre est un « noyau dur » de notables dotés en capitaux sociaux
et politiques. Elle met également à jour la hiérarchie interne au « noyau dur »

[4] Les méthodes employées ont été : des entretiens semi-directifs avec les agriculteurs intégrés
dans les instances participatives, portant notamment sur les trajectoires militantes et profes-
sionnelles et sur les montages de dossiers et de projets, ainsi qu’avec les techniciens de l’agricul-
ture membres des commissions participatives ; l’observation directe de réunions de commissions
municipales et territoriales ; la consultation de dossiers de projets. Par ailleurs, une méthodo-
logie de recomposition de la configuration d’action publique en matière de développement rural
sur ce territoire a été mise en œuvre (Avila, 2011) et a notamment permis de mettre au jour les
interactions entre le système technique agricole et les agriculteurs dans et autour du dispositif
participatif.
 82 participations

(Talpin, 2012) et vérifie l’hypothèse que l’autonomie des carrières militantes est
une variable indépendante explicative de la saillance 5 en politique participative.

La troisième partie montre que ces notables investis dans la participation se

caractérisent par leur professionnalisation dans le « leadership transactionnel »
(Nay, Smith, 2002) sectoriel entre la représentation des communautés d’agricul-
teurs et les institutions publiques et politiques. L’efficacité de ce « militantisme
institutionnel » repose sur deux capacités : coordonner les niveaux de participa-
tion (la gestion des demandes de projets émanant des diverses communautés,
et les relations entre les communautés et les techniciens de l’agriculture) ; for-
mater techniquement et financièrement les projets. L’institutionnalisation de
ces figures de « passeurs » est concomitante de l’émergence d’une « coalition
de cause » (au sens de Sabatier, Jenkins-Smith, 1993) composée de ces « lea-
ders transactionnels » sectoriels et de certains techniciens (appui technique
agricole et administrations) qui, dans et surtout au-delà du dispositif participa-
tif lui-même, négocient le contenu de la politique territoriale rurale. Car, si de
manière générale, la politique participative mise en œuvre par le Parti des Tra-
vailleurs brésilien s’était assignée pour objectifs une « inversion des priorités »
entre, d’une part, le « technocratisme » et, d’autre part, le pouvoir des catégories
sociales « pauvres » et « exclues », ou tout simplement de la « société civile »
– autrement dit, une politisation des règles techniques (Gret, Sintomer, 2005) –,
la présente étude de cas montre, au contraire, que le système expert reste très
prégnant dans la définition de cette politique publique de développement rural.
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La structure multi-niveaux du « développement
durable des territoires ruraux » : prégnance
de la structure fédérale, participation étagée
et territorialisation altérée
La structure institutionnelle du Programme de Développement Durable des Ter-
ritoires Ruraux (PDSTR, encadré°1) en faveur des agriculteurs familiaux influe
directement sur les trajectoires et le mode de sélection des participants.

Le PDSTR, mis en place en 2004, trouve sa genèse, d’une part, dans des expé-
riences menées par le Parti des Travailleurs (PT) à partir de 1988 dans les
municipalités qu’il avait conquises et, d’autre part, dans un dispositif mis en
place depuis 1996 par le gouvernement Fernando Henrique Cardoso : il s’agissait
de distribuer des crédits à l’agriculture familiale par l’intermédiaire du Pro-
gramme

[5] Selon le terme employé par Bernard Manin pour qualifier le processus de distinction inhérent
au système représentatif dans lequel « l’élection favorise les individus saillants » (Manin, 1995,
p. 183).
 La démocratie participative comme structure d’opportunité et de renforcement… 83

Encadré 1. Présentation du Programme de Développement Durable

des Territoires Ruraux (PDSTR)

Ce programme a été confié à un Secrétariat au Développement Terri-

torial (SDT) qui a été rattaché au Ministère du Développement Agraire
(MDA). Il repose sur trois principes :
—— Planification fédérale déclinée avec des outils de soft law.
—— Territorialisation de projets inter-municipaux, voire inter-États fédérés
(ce qui est le cas du territoire ici étudié).
—— Participation des acteurs du développement rural via des conseils
municipaux (régionaux dans le cas spécifique du District fédéral étu-
dié présentement) et territoriaux (Sabourin, 2007 ; Tonneau, Sabourin,
2007).

Schéma 1. Structure institutionnelle du programme PDSTR

Ministère du
Développement
Agraire (MDA)

Secrétariat de la réforme agraire

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Secrétariat à l’agriculture familiale
(gestion du PRONAF)

Secrétariat du Développement Territorial

(gestion PROINF & PDSTR)
Programme du Développement Territorial Rural
Durable (PDSTR)

164 Territoires ruraux ou de

citoyenneté (dont Aguas
Emendadas)

Secrétariat à l’agriculture des

États fédérés Commission du Territoire
(bureau PRONAF) EMATER (COTAE)
(appui
technique)
Banque Fédérale Conseils Municipaux
« Grand
(Caisse Economique (CMDRS)
Fédérale)
Conseil »
informel

Communautés

National de Renforcement de l’Agriculture Familiale (PRONAF) et de financer des

projets d’infrastructures collectives (fonds PROINF créé à cet effet) sur la base
d’un système décisionnel participatif au niveau municipal (Schneider et al., 2004 ;
Tonneau, Sabourin, 2007 ; Duarte, Mattei, 2004). Le programme fédéral mis en
 84 participations

place par le gouvernement Lula da Silva renforce les dimensions territorialisée et

participative. Le PDSTR crée en effet des territoires ruraux rassemblant plusieurs
municipios et le système participatif est doublé d’une commission décisionnelle
collégiale (Commission du Territoire Aguas Emendadas – COTAE) au niveau de
ces territoires, sans pour autant supprimer les Conseils Municipaux de Dévelop-
pement Rural Durable (CMDRS, appelés Conseils Régionaux de Développement
Rural Durable – CRDRS – dans le District Fédéral 6) créés depuis 1996.

Il faut cependant retenir trois particularités de ce dispositif qui influent directement

sur les pratiques participatives : la participation est légalement collégialement
paritaire et multi-niveaux et elle repose sur la représentation des intérêts agri-
coles par des notables communautaires et sectoriels.

Une participation collégiale paritaire entre agriculteurs

et système politico-administratif

La composition de ces arènes participatives repose sur des collèges qui donnent
à la « participation » un design spécifique : à chaque échelle, les élus locaux et les
techniciens (agronomes et techniciens des services d’appui à l’agriculture – EMA-
TER) y sont, selon les textes de 1996, 2004 et 2008, représentés paritairement
avec les agriculteurs. De ce fait, la participation des agriculteurs est ambivalente.
D’une part, les leaders de l’agriculture familiale ont des stratégies d’autonomi-
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sation des intérêts de leur secteur. Ce partage des sièges a en effet été fatal aux
agriculteurs en 2008 lorsque, pour amplifier le rôle des Territoires de Citoyenneté
(nouvelle appellation des territoires avec la réforme de 2008), le développement
rural s’est ouvert aux secteurs bureaucratiques autres que l’agriculture (édu-
cation, santé, énergie, transports et tourisme notamment). Il a doublé ainsi le
nombre de participants à la Commission du Territoire Aguas Emendadas (COTAE)
et noyé, par conséquent, les agriculteurs dans un univers de compromis entre
administrations des municipalités des États fédérés et fédéral. Il y a là un rapport
de cause à effet direct avec la création, la même année, d’un « grand Conseil »
informel des agriculteurs du District Fédéral dont l’objectif était bien de canaliser
les intérêts des agriculteurs familiaux du District Fédéral dans un espace pro-
pre de négociation (schéma°1), espace coalisé puisque composé des huit leaders
sectoriels de l’agriculture familiale issus des huit Conseils régionaux de déve-
loppement Rural Durable (CRDRS). Mais, d’autre part, ce paritarisme collégial
est une variable explicative première de la professionnalisation de ces leaders
agricoles dans le militantisme institutionnel qui accompagne leurs pratiques
participatives (schéma 1 et III.1).

[6] Le District Fédéral n’est pas divisé en municipalités, mais en régions administratives.
 La démocratie participative comme structure d’opportunité et de renforcement… 85

Une fragmentation multi-niveaux des espaces de la représentation

et des projets de politique publique qui altère la territorialisation

La structure fédérale marque fortement ce dispositif participatif de son

empreinte en l’étageant au gré des niveaux de gestion (encadré°1). D’une part,
territorialiser ce programme à l’échelle inter-municipale marquait une volonté
du gouvernement fédéral du PT de contourner l’obstacle de l’usage clientéliste
des fonds du PROINF, pratique qui avait marqué les premières années de fonc-
tionnement des conseils municipaux de l’agriculture familiale (Duarte, Sayago,
2006), suivant en cela la tradition de la vie politique brésilienne (Dabène, 2008,
p. 103-104 ; Rouquié, 1978, p. 68). La solution institutionnelle choisie par le gouver-
nement fédéral PT a été le doublement des étages décisionnels et participatifs :
la Commission territoriale a été intentionnellement surajoutée aux Conseils
Municipaux de Développement Rural (régionaux pour le DF). Cette dépendance
au sentier fédéral se retrouve d’autre part dans le fait que les États fédérés ont
dû créer une instance décisionnelle propre (Conseil Étatique de Développement
Rural), parfois doublée d’une structure d’exécution technique de répartition du
PROINF. Ainsi, la sélection des agriculteurs investis dans le dispositif partici-
patif suit les mêmes échelles : un premier cercle est celui des participants aux
travaux des CMDR (ou CRDRS dans le District Fédéral) ; un deuxième est celui
des participants aux travaux du Collège Territorial Aguas Emendadas (COTAE) ;
un troisième est celui des participants au « grand conseil » informel du District,
où se définit une stratégie commune, notamment dans le choix des projets de
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politique publique qui sont ensuite soumis à l’accord définitif de la COTAE. Cette
architecture verticale est enfin renforcée par un échelon essentiel où les parti-
cipants puisent leur légitimité : ils émanent d’un système électif propre à leurs
communautés agricoles d’appartenance (définies comme des regroupements
d’agriculteurs sur un territoire) organisées en associations dont ils président
les destinées depuis de nombreuses années.

Un fait marquant ajoute à la complexité de cette structure décisionnelle et

participative multi-niveaux : le territoire Aguas Emendadas est, élément rare
au Brésil, une entité interétatique (trois États fédérés : Goias, Minas Gerais et
District Fédéral) 7. Cet écartèlement n’est, bien entendu, pas propice à une dyna-
mique de développement endogène de ce territoire pourtant créé à cet effet 8,
dans la mesure où les projets présentés à la COTAE émanent du regroupement
des municipalités de chacun des trois États fédérés travaillant pour la promotion
de leurs propres projets. Symbole de cette incapacité à construire une dynami-
que de développement rural propre à ce territoire, le marché des produits de

[7] Le Territoire Aguas Emendadas englobe onze municipalités et dix régions administratives du
District Fédéral, répartis sur les trois États fédérés.
[8] Une anecdote de terrain en dit long sur le ligotage de la territorialisation par le sentier fédéral.
Il n’y a pas de regroupement des dossiers de financement pour le Territoire Aguas Emendadas au
niveau du Secrétariat du Développement rural du Ministère du Développement Agraire : les dos-
siers sont classés par États fédérés.
 86 participations

l’agriculture familiale, seul projet à vocation territoriale voté par la COTAE, a

connu une trajectoire longue et semée d’embûches (Avila, 2011). Dans les faits,
si territorialisation de cette politique il y a, c’est bien dans une dynamique propre
aux regroupements des municipalités de chacun des États qu’il faut la chercher.
En fragmentant les espaces de participation et par là même les projets soumis à
la décision de la COTAE, la dépendance à la structure fédérale freine la logique
de territorialisation. Le contenu de cette politique n’est au final qu’un ensemble
de compromis entre municipalités (régions pour le DF) et entre communautés
d’agriculteurs, orchestré, comme nous le verrons plus loin, par un « noyau dur »
de représentants formant une coalition dans chacun des groupements de muni-
cipalités et régions de chaque État.

Une participation… représentative : le dispositif participatif

comme structure d’opportunité pour des notables communautaires
et sectoriels

Cette fragmentation est renforcée par l’effet « représentation » de la démocra-

tie participative, c’est-à-dire « la capacité du système représentatif 9 à absorber
dans sa propre logique les instruments participatifs » (Blatrix, 2009, p. 97), qui
est confirmé par cette étude de cas : la légitimité des participants de la « société
civile » rurale repose sur leur capacité à représenter les intérêts des communau-
tés d’agriculteurs 10, donnant une définition communautaire marquée aux projets
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de politique publique. Il a également amplifié la légitimité des leaders agrico-
les qui avaient d’abord acquis leur notabilité en monopolisant les présidences
des associations communautaires depuis de nombreuses années 11. Le PDSRT
(2004, réformée en 2008 avec les Territoires de Citoyenneté) a renforcé les posi-
tions d’agriculteurs dont la notabilité communautaire faisait d’eux des « éligibles
naturels » et qui étaient déjà investis dans les structures participatives exis-
tantes au niveau du District Fédéral (depuis1995). Forts de ces représentativité
et légitimité communautaires, ces militants ont saisi l’opportunité du dispositif
participatif territorial multi-niveaux pour donner lieu, au final, à un mécanisme
pyramidal de sélection des participants. « L’entrée en participation » des agricul-
teurs est une variable dépendante de cet attribut communautaire.

Ces leaders communautaires et « entrepreneurs de cause » des droits des petits

agriculteurs ont mutualisé l’action collective puis élargi ensuite leurs revendi-
cations aux besoins en infrastructures rurales (routes, électricité, téléphone),

[9] Notons bien qu’il s’agit ici du système de représentation des intérêts sectoriels et non de la
démocratie représentative.
[10] Une communauté peut regrouper jusqu’à 2000 agriculteurs qui élisent un bureau d’associa-
tion. Ce bureau désigne un représentant (le plus souvent le président) pour siéger au CRDRS. Seuls
huit agriculteurs (un par région) participent au « grand conseil » informel et à la COTAE.
[11] Chaque participant représente plusieurs communautés au niveau du « grand conseil » et de
la COATE.
 La démocratie participative comme structure d’opportunité et de renforcement… 87

sociales (écoles, postes de santé, églises, etc.) ou de police pour la sécurité

rurale. De ce travail politique de représentation des intérêts communautaires a
émergé une « coalition de cause » de l’agriculture familiale, où sont partagées
une « raison pour agir » et une définition stratégique de celle-ci. Ils partagent un
investissement militant ancien pour la régularisation foncière, qui est un point
central des revendications des mouvements sociaux et associatifs à Brasilia
depuis les années 1970-1980 12.

Face à la fragmentation verticale et horizontale du dispositif, les « grands élus »

si l’on peut dire, représentants des communautés des huit régions du DF, se
retrouvent dans le « grand conseil » informel pour définir une stratégie com-
mune (schéma°1). Cette partie rejoint ainsi des conclusions forgées sur d’autres
terrains d’étude : le décalage entre « l’échelle de la décision » et « l’échelle des
problèmes » (Leresche, 1996) amène les acteurs à construire des territoires et
des instances à l’échelle des enjeux, des problèmes qu’ils rencontrent et des
solutions qu’ils inventent, et au final, à fabriquer des « espaces politiques perti-
nents » d’action publique (Balme et al., 1996). C’est bien la question du bricolage
de la « bonne échelle de décision » qui se pose ici : les acteurs (politiques, admi-
nistratifs, économiques…) cherchent le niveau adéquat pour le développement
de leur action.
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[12] S’il existe bien un système de type électif dans les communautés (vote, parfois à main levée),
la concurrence électorale n’est toutefois pas de mise tant leur « éligibilité » (Abeles, 1989) ne fait
aucun doute. Celle-ci repose sur une légitimation acquise durant les mobilisations des mouve-
ments sociaux (syndicats d’agriculteurs familiaux et mouvements de « sans terre ») mais aussi des
associations plus localisées qui ont émergé dans les années 1960 et 1970 lorsque la concurrence
foncière inégale entre constructibilité des terres du DF et petite production agricole a conduit au
déplacement des petits producteurs, ceci sans indemnisation. En effet, le territoire Aguas Emen-
dadas englobe la métropole urbaine du District Fédéral (2 800 000 habitants) et trouve la raison
même de son découpage en 2004 dans la croissance exponentielle de la conurbation du DF depuis
sa création. Cette donnée économique et démographique (entre 1960 et 1970, la population du
District Fédéral est multipliée par quatre, passant de 140 000 à 537 000 habitants, en 2011 elle
atteint 2 800 000 habitants) souligne des éléments sociologiques des agriculteurs participants
au dispositif. D’une part, la croissance urbaine menace directement l’implantation de certaines
communautés d’agriculteurs dont les revendications se portent en priorité sur la sécurisation
foncière (qui n’entre d’ailleurs pas dans le mandat du PDSTR). Cette situation instable et précaire
des agriculteurs familiaux se trouve renforcée par le caractère temporaire des concessions de
terres attribuées au titre de la réforme agraire (une génération actuellement et vingt ans aupara-
vant lors de la construction du DF). D’autre part, les agriculteurs les plus saillants dans le dispo-
sitif participatif du territoire Aguas Emendadas sont issus de familles du DF qui, depuis plusieurs
générations, ont été contraints de déplacer leurs terre et productions à la périphérie toujours plus
lointaine du centre de Brasilia. Leur trajectoire sociale est marquée contradictoirement par cette
forme de déclassement mais aussi par la proximité des espaces d’ascension sociale (Université,
emplois publics). Diplômés, ils ont connu la pluriactivité (travail de la terre et professions tertiai-
res) ou des trajectoires professionnelles tertiaires hors de l’agriculture suivies d’un « retour à la
terre », et sont caractérisés par un militantisme ancien de lutte pour la préservation de la terre
familiale.
 88 participations

Une participation captée par un « noyau dur »

de participants dotés en capitaux et ressources
Les effets de ce dispositif territorial participatif sont pluriels. D’une part, il a ren-
forcé la notabilité d’agriculteurs déjà dotés en ressources sociales et politiques
propices aux conditions de leur sélection. Il a contribué, d’autre part, à renfor-
cer le processus d’institutionnalisation de leur position et répertoires d’action de
représentants des intérêts des communautés d’agriculteurs, notamment leur
militantisme institutionnel.

Des notables dotés en ressources politiques et sociales :

« cercles de la participation » et « noyau dur » de la participation

Au sein du DF, la catégorie « agriculture familiale » présente une hétérogénéité

de situations sociales et productives assez marquée allant des travailleurs sans
terre, donc d’une agriculture vivrière, aux petits et moyens entrepreneurs ruraux,
certains agriculteurs patronaux bénéficiant d’ailleurs illégalement du pouvoir de
représentation des agriculteurs familiaux, voire des subventions destinées à cette
catégorie (pluriactifs, retraités de la fonction publique ou exploitant ayant plus de
deux salariés permanents). Ce sont ces derniers qui ont très majoritairement
investi le dispositif participatif. Les observations confirment des constats effec-
tués sur bien d’autres terrains à travers le monde (Blondiaux, 2008 ; Mazeaud,
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Talpin, 2010 ; Talpin, 2012) : les ressources sociales répartissent très inégalement
les chances de stabilisation dans les procédures participatives au détriment des
principaux bénéficiaires ciblés.

Il en est de même des ressources politiques. Les trajectoires militantes des par-
ticipants à la COTAE et au « grand conseil » (tableau 1) leur octroient la capacité
d’acquérir les formes de la discussion politique traditionnelle et la grammaire
discursive délibérative indispensable, mais coûteuse pour ceux qui n’en dispo-
sent pas, pour entrer et demeurer dans la délibération (Blondiaux, 2008, p. 73) :
les participants aux différents étages PDSRT ont tous accumulé les ressources
nécessaires et suffisantes à cette condition première qui les distingue nettement
de l’ensemble des agriculteurs des communautés qu’ils représentent (comme
permettent de l’observer les réunions des associations communautaires et
Conseils régionaux de développement rural durable). Ces observations confir-
ment l’existence de « cercles de la participation » et d’un processus de sélection
interne aux dispositifs participatifs où se constituent des « noyaux durs » (Talpin,
2012). Un des effets du dispositif participatif est l’apparition d’une « élite de la
participation » propre aux agriculteurs qui n’hésitent pas à en faire, pour cer-
tains, une rampe de lancement vers la compétition électorale (type 3, tableau°1).
Mais cette élite est elle-même hiérarchisée. Les types 1 et 2/3 ne montrent pas
les mêmes dispositions à intégrer les cercles décisionnels. La preuve en est de
la séparation très nette entre ceux (type 1) qui s’investissent pleinement dans la
COTAE, dont l’observation des réunions montre que ce niveau de participation
 La démocratie participative comme structure d’opportunité et de renforcement… 89

n’est pas le plus déterminant dans le dispositif participatif car il est peu déci-
sionnel, et les types 2 et 3 qui investissent pleinement les niveaux régional et du
« grand conseil » car il est au contraire très décisionnel (du fait de l’altération de
la territorialisation due à la répartition politique informelle des projets entre les
trois États fédérés).

Les observations de terrain ont permis d’établir une typologie (tableau 1) des par-
ticipants du premier cercle, c’est-à-dire les douze agriculteurs du DF participants
ou ayant été participants au « grand conseil » et à la COTAE à partir du croisement
des critères de leurs trajectoires militantes et politiques, de leurs répertoires
d’action collective, de leurs ressources (politiques, sociales, militantes) et de
leurs capacités à agir dans mais aussi hors des instances participatives.

Tableau 1. Typologie des participants à la COTAE et au « grand conseil »

Type 1 :
Type 2 : Type 3 :
Mouvements
Pratiques et ressources Institutionnels Institutionnels
politiques et sociaux,
autonomes autonomes/isolés
associations

Représentations des
communautés ++++ +++++ +++
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d’agriculteurs

Militantisme politique + ++ - ++

Militantisme dans les

+++++ --+ ---
mouvements sociaux

Militantisme dans les

+++++ +- --
syndicats d’agriculteurs

Militantisme professionnel -- ++ + ++

Militantisme institutionnel +- +++++ +++++

Capital social ---- +++ ++++

Capital scolaire ---- +++ ++++

Investissement dans le
conseil des territoires +++++ +- +-
(COTAE)
Investissement dans le
+- +++ ++++
« grand conseil »
 90 participations

La hiérarchie interne au premier cercle de la participation : l’autonomie

des carrières militantes comme variable indépendante de la saillance en
politique participative

Le type 1 (un profil plus axé sur les ressources du militantisme associatif, politi-
que et des mouvements sociaux) est caractérisé par une intégration très active
dans le mouvement des « sans terre ». Le répertoire d’action acquis à cette
occasion est celui de l’occupation de terres, de la lutte pour la reconnaissance
des droits de propriété. Par exemple, l’une des représentantes est présidente de
l’association d’une communauté du DF de 1800 agriculteurs issue de la réforme
agraire (assentamento) installée irrégulièrement sur des terres mais ayant
obtenu leur régularisation après une lutte de plusieurs années. Elle a initié sa
carrière militante avec le Mouvement des Sans Terre qu’elle a quitté rapidement
après la reconnaissance des terres de son assentamento. Reste qu’elle doit à ce
mouvement social sa formation à l’action militante et à la pratique agricole. Elle
est aussi l’héritière d’une tradition (familiale) de syndicalisme agricole. Elle est
membre de la direction du syndicat des travailleurs ruraux du DF – FETADF –
et de la confédération des travailleurs ruraux (CONTAG) qui a joué un rôle très
important dans la reconnaissance de la catégorie de l’agriculture familiale. Elle
a par la suite contribué à la fondation et milité dans l’association de producteurs
de sa communauté qu’elle préside depuis sept ans et, à ce titre, elle a intégré
les commissions participatives du développement rural territorial du DF puis du
Territoire Aguas Emendadas. Elle a participé également au processus participatif
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du budget du DF mis en place par le PT lorsqu’il présidait aux destinées du DF
au milieu des années 1990. Ces dernières expériences l’ont propulsé vers un
répertoire d’action militante différent de celui acquis au MST : celui de la négo-
ciation dans les arcanes du système participatif multi-niveaux et dont elle a été
nommée coordonnatrice pour le DF (sans rémunération mais elle dispose d’une
voiture et d’un chauffeur). Son registre discursif militant reste, certes, porté vers
le « nous » et celui du « combat » et des « victoires » qui ont forgé la carrière
militante des représentants de ce type 1 (Lécuyer, 2011), caractérisé par l’atta-
chement à des répertoires d’action collective et politique (mouvements sociaux
et partis de gauche). Cependant, l’entrée dans le dispositif participatif de cette
catégorie de participants produit un effet de « militantisme institutionnel ». Cette
participante est en effet aujourd’hui intégrée, certes beaucoup moins que les
« participants » des types 2 et 3, dans les rouages politico-institutionnels pro-
mus par le dispositif participatif qui a associé ces militants à la mise en œuvre de
la politique de développement rural durable. Elle explique d’ailleurs ses distan-
ces avec le MST par « l’agressivité » de ses modes d’action. Les représentants
du type 1 savent toutefois jouer sur les deux types de ressources et de réper-
toires accumulés durant leur carrière militante. Cette présidente d’association
communautaire sait à la fois remobiliser ses réseaux du MST et négocier avec le
système politico-administratif, comme le montre sa position lors de la dernière
campagne de reconnaissance de propriétés agricoles lancée par le DF en 2010.
Cette posture installe durablement les participants du type 1 dans le dispositif
participatif.
 La démocratie participative comme structure d’opportunité et de renforcement… 91

Le type 2 (un profil plus axé sur le militantisme associatif, professionnel et ins-
titutionnel) se caractérise par deux éléments qui le distinguent nettement du
type 1. Premièrement, si ces participants défendent la catégorie « agriculture
familiale » et s’en considèrent membres, ils en sont bien extérieurs au regard
des textes de la Loi de l’Agriculture Familiale. Ils sont propriétaires de plusieurs
dizaines, plus rarement de plusieurs centaines d’hectares de terre, et emploient
plusieurs salariés agricoles permanents. Par ailleurs, leur production agricole
ne représente souvent pas la totalité de leurs revenus (retraites, pluriactivité,
commerce). Ils sont dotés d’un capital scolaire souvent élevé (universitaire) qui
leur confère des ressources incomparables au regard des participants du type 1.
Deuxièmement, leurs luttes ne sauraient pas non plus se comparer à celles du
type 1. Par exemple, le président d’une association d’une commune du DF pos-
sédant aujourd’hui 60 hectares dédiés au maraîchage fruitier et à l’élevage, a
développé un militantisme à la fois de « déclassé » et de chef d’entreprise struc-
turant son propre marché. Suite à l’étatisation des terres du DF entre 1960 et
1970, dans le cadre de l’urbanisation du plateau, sa famille s’est vue reléguée
loin du « centre ville » et des 2000 hectares de terres familiales, sans dédomma-
gement. Cette « injustice » a propulsé cet agriculteur, héritier de la terre de sa
famille, dans une lutte incessante contre le déclassement de ces agriculteurs de
la première heure du plateau de Brasilia. Cette catégorie obtiendra en 2008, au
même titre que les petits agriculteurs, le droit de bénéficier des projets et cré-
dits qui n’étaient destinés qu’aux petits agriculteurs familiaux ainsi qu’à ceux de
la réforme agraire. Cet agriculteur moyen a alors porté dans sa région le combat
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cumulé des sans terres, des petits agriculteurs et celui de sa catégorie d’origine.
C’est à ce titre qu’il participe à la création de l’association communautaire des
agriculteurs de sa région. Cette légitimité a fait de lui un « éligible » permanent
comme président de son association communautaire depuis 1986 (six mandats
successifs) et le président du Conseil Régional de Développement Rural Durable
de sa région. Il est également membre du conseil régional de sécurité, de la
Fédération des producteurs ruraux du DF (FEPRO). D’autre part, il développe
un militantisme de chef d’entreprise agricole. Il participe en 2001, avec d’autres
agriculteurs moyens, à la création d’une association de producteurs biologiques
qui parviendra, à la marge de la dynamique du PDSTR, à la création d’un marché
biologique intégré dans le grand marché agricole régional de Brasilia. Ce militan-
tisme professionnel montre chez le type 2 l’acquisition d’une capacité à négocier
des projets avec le système technicien de l’agriculture du DF, mais aussi à des-
siner un périmètre de projet pour regrouper les agriculteurs moyens (et donc
à éliminer les petits agriculteurs). La composition de l’association des agricul-
teurs biologiques du marché de Brasilia est à ce titre révélateur (Landel, 2009).
Ceci ne les empêche pas par ailleurs, de par leur légitimité de présidents d’as-
sociations communautaires, de défendre la cause des petits agriculteurs dans
le dispositif participatif. L’accumulation d’un capital social par les participants
du type 2 13 au cours de leurs différents parcours militants, qu’il soit associatif

[13] L’agriculteur pris en exemple est membre du Conseil d’Administration de l’EMATER (agence
d’appui technique à l’agriculture du DF). Il est d’ailleurs rémunéré à ce titre.
 92 participations

ou professionnel, ou dans leurs pratiques de montage de projets, fait d’eux des

passeurs entre leurs communautés et le système technico-administratif. Leurs
communautés d’origine leur reconnaissent en retour ce rôle de défenseur et de
négociateurs de leurs intérêts auprès des instances bureaucratiques et politi-
ques qui ne s’arrêtent pas aux seuls intérêts de l’agriculture puisqu’il s’étend aux
autres équipements communautaires (routes, écoles, sécurité…).

Ces parcours militants rejoignent des analyses déjà connues sur la personnali-
sation des fonctions de représentation (Gaxie, 2006). Alors que le type 1 est plus
lié aux organisations qui ont construit et porté ces militants, le type 2 est à la fois
mieux doté en capitaux économique, culturel et social, et de ce fait a autonomisé
ses propres pratiques militantes par rapport aux groupes, organisations et com-
munautés qu’ils représentent. Le discours du « nous » est moins présent chez
eux, ne serait-ce que du fait que le « nous » est à l’évidence pluriel.

Le type 3 (le profil le plus marqué par le militantisme professionnel et institu-

tionnel et l’autonomie des parcours militants) montre des différences notoires
avec les types 1 et 2 mais une proximité avec le type 2 pour ce qui est des capi-
taux social et scolaire et du militantisme institutionnel. En effet, ces agriculteurs
ont la caractéristique de ne jamais avoir vécu totalement sur et de leur terre et/
ou d’y être arrivé tardivement. Par ailleurs, les agriculteurs de cette catégorie ne
sont pas entrés directement dans le militantisme à partir des luttes pour la terre
(même si leurs origines familiales sont rurales), si ce n’est à travers celle de
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leurs parents touchés par les expropriations. Héritiers des terres, ils sont aussi
héritiers des positions de représentants de leurs parents en devenant à leur tour
président de l’association communautaire. Ceci étant, cette forme d’éligibilité
n’empêche pas leur reconduction quasi automatique à la présidence de l’asso-
ciation communautaire locale, comme pour les types 1 et 2. En revanche, cet
héritage ne leur a pas pour autant délégué les répertoires militants de lutte pour
les terres qu’ils ont vécue à distance. Le militantisme syndical de leurs parents
leur a échappé. Pour autant, comme les deux autres catégories, ces agriculteurs
sont investis depuis de longues années au cœur du dispositif participatif et pré-
sident les Conseils de Développement Rural de leur région.

Ce type 3 regroupe des agriculteurs relativement atypiques puisqu’ils ont mené

des formations et des carrières tertiaires (commerçant, banquier, ingénieur, avo-
cat, journaliste) avant ou en même temps que leur investissement dans la terre.
Certains développent des expériences productives également atypiques : élevage
de lapins ou culture du noni 14, produits dont les marchés sont très restreints au
Brésil, ou encore du café, culture rare dans cette région du Brésil. Leur militan-
tisme est donc marqué par ces cultures de niches.

[14] Plante médicinale originaire d’Amazonie.

 La démocratie participative comme structure d’opportunité et de renforcement… 93

L’exemple de l’un d’entre eux est caractéristique de cette catégorie. D’une part,
il est président de l’association des cuniculteurs de Brasilia (groupe certes res-
treint !). Cet engagement professionnel semble premier pour lui, entretenant
régulièrement ses interlocuteurs de cette filière. D’autre part, il personnalise
son engagement, se distinguant ainsi de ses collègues membres des conseils
participatifs, en critiquant vertement le dispositif participatif du PDSTR : il aurait
dérivé d’une volonté initiale d’aménagement rural durable du territoire vers une
distribution fragmentée de subsides vers des projets peu structurants pour le
territoire dans son ensemble (ce qui se vérifie dans les faits selon nos obser-
vations). Cette personnalisation, liée à ses ressources sociales et scolaires, se
retrouve dans ces pratiques militantes : il a créé en 2009 une association dans sa
région pour promouvoir un plan de développement territorial durable conforme à
sa vision. Cette personnalisation des postures, pratiques et répertoires d’action
collective, a poussé deux agriculteurs de cette catégorie à militer au niveau du
DF, pour la création en 2008 du « conseil grand » informel des présidents des
Conseils régionaux de développement rural afin d’assurer une stratégie com-
mune de sélection des projets de politique publique au niveau du DF.

Enfin, dans la lignée de la personnalisation des répertoires militants de cette caté-

gorie, pour certains d’entre eux, le dispositif participatif les a légitimés dans une
démarche d’entrée sur le marché électoral en se présentant aux élections législa-
tives de l’État fédéré en 2010 (notamment pour le Parti Vert brésilien). Démarche
qui les a d’ailleurs en partie isolés, car elle a été mal acceptée par leurs collègues
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des types 1 et 2.

Il s’agit là d’un effet marquant du dispositif participatif : le type 3 se distingue

par sa capacité à s’emparer d’enjeux politiques (environnement, développement
notamment).

Les types 2 et 3, malgré leurs différences de parcours professionnels et militants,

se retrouvent pourtant dans leur capacité à instrumentaliser le dispositif parti-
cipatif au profit de leurs stratégies de militantisme institutionnel qui regroupe
plusieurs pratiques. D’une part, ils montent des projets favorables à leur propre
production (militantisme de niche : marché biologique, cuniculture…). D’autre
part, ils négocient des projets bénéficiant aux communautés d’agriculteurs
qu’ils président et/ou représentent. À travers ce militantisme institutionnel, ils
déploient une activité de « leaders transactionnels ». Ces pratiques les distin-
guent nettement du type 1 plus attaché à des revendications communautaires
et notamment à la reconnaissance des titres de propriété des terres des petits
agriculteurs.

Un point commun aux trois types reste toutefois primordial : il s’agit de leur mili-
tantisme participatif. Ils ont prolongé leur expérience du budget participatif mis
en place par le PT du DF en 1995 dans les Programmes de développement rural
territorial de 1996 (PRONAF Infrastructure), 2004 (PDSTR) et 2008 (Territoires
de la Citoyenneté). Certes les ressources de chacun de ces types différencient
 94 participations

leurs capacités d’investissement dans ce dispositif, mais cette variable est une
condition importante de leur sélection comme « participants ».

Au-delà des arènes participatives :

militantisme institutionnel, leadership
transactionnel et coalition de cause
D’une participation nourrie de représentation des intérêts communautaires au
« militantisme institutionnel », il n’y a qu’un pas, franchi avec succès par ces « lea-
ders transactionnels ». De plus, en formant une coalition de politique publique
avec les techniciens, les agriculteurs (des types 2 et 3) ont renforcé la prégnance
du système expert agricole qui reste, paradoxalement étant donné les objectifs
initiaux des politiques participatives du PT, la pierre angulaire du policy making en
matière de développement territorial rural.

De la notabilité au leadership transactionnel :

militantisme institutionnel et stratégies d’accès aux guichets

On ne peut résumer les conditions sociales de la participation aux seules ressources

accumulées antérieurement à l’entrée dans le dispositif : s’il faut des ressources
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(éligibilité dans les communautés, trajectoire militante et capitaux économiques
et scolaires) pour se saisir de l’opportunité des arènes participatives, ces derniè-
res en procurent en retour pour y demeurer et y exercer un leadership. Elles se
sont accumulées avec le temps sous forme d’apprentissage du militantisme ins-
titutionnel. Les procédures participatives laissent en effet une large place, voire
renforcent, un des phénomènes très classiques de policy making local et territorial
(Dahl, 1971) : l’émergence de leaders sectoriels qui agissent entre représentation
d’intérêts (communautés d’agriculteurs et filières productives), militantisme ins-
titutionnel (accès aux guichets, négociations avec les techniciens sur la sélection
des « bons » projets et le formatage technico-financier de ces derniers), et impé-
ratifs des nouveaux rouages participatifs de l’action publique territorialisée.

Ces derniers conduisent à la professionnalisation (Nonjon, 2005) de ces leaders

qui consacrent en effet une très grande partie de leur temps à la représentation/
participation et acquièrent des pratiques spécifiques : publiciser des débats ;
parler au nom d’une catégorie fragmentée ; jouer aux « passeurs » entre plu-
sieurs échelles d’action d’une part et entre les cibles de la politique publique
et le « système politico-administratif » d’autre part ; acquérir une crédibilité de
négociateurs auprès des cibles représentées et des techniciens. Leurs prati-
ques ne se cantonnent pas à militer dans les étages du dispositif participatif,
mais aussi à négocier directement, en dehors de leur mandat de représentants
des communautés et de participants. Ils sélectionnent les « bons » projets issus
des communautés et les formatent dans les moindres détails, en fonction des
 La démocratie participative comme structure d’opportunité et de renforcement… 95

normes imposées et négociées avec le système technicien, avant même de les

injecter dans les instances participatives. Cette aisance institutionnelle leur
permet également de stabiliser un répertoire, classique dans d’autres cadres,
de stratégies d’accès aux guichets de financements pour leur communauté et/
ou projets professionnels. Ils ont donc progressivement constitué un capital de
relations sociales avec les techniciens des services d’appui à l’agriculture et les
fonctionnaires du Secrétariat de l’agriculture pour devenir des interlocuteurs pri-
vilégiés des services publics (et des ONG), ainsi que des régulateurs informels de
la politique territoriale de développement rural. Ces impératifs participatifs sont
des ressources de premier ordre dans l’institutionnalisation de leur leadership.

La participation doit donc être définie par le militantisme institutionnel dans un

espace de négociation informelle, qui dépasse de loin les seules instances par-
ticipatives, où se négocient des projets destinés aux communautés et filières
les mieux représentées par ces leaders transactionnels. Le schéma 2 décrit le
répertoire d’action de ces « leaders transactionnels » (Nay, Smith, 2002) de la
coordination multi-niveaux.

Le policy making tend par là même à s’hybrider entre plusieurs modèles d’action
publique et entre plusieurs pratiques de participation politique qui trouvent une
complémentarité : représentation communautaire ; militantisme associatif ; mili-
tantisme politique ; « entrée en politique » ; professionnalisation du militantisme
institutionnel et participatif ; militantisme professionnel en faveur de l’institu-
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tionnalisation et de la labellisation de catégories d’action publique (agriculture
familiale, agriculture biologique) ; accès aux guichets ; leadership transactionnel
qui formule le contenu de la politique publique par voie de sélection et de mon-
tage technique de projets ; et enfin prégnance de l’expertise des techniciens de
l’agriculture qui, au final, forment une coalition de politique publique avec les
leaders transactionnels sectoriels.

Prégnance de l’expertise et coalition entre techniciens et agriculteurs

La domination de l’expertise (les agronomes/techniciens des services publics,

des services d’appui à la production – EMATER –, des ONG, et les techniciens des
rouages financiers) dans le système participatif est flagrante.

Premièrement, les techniciens de l’État fédéré sont membres des Conseils muni-
cipaux de développement rural (ou Conseils régionaux pour le DF) et de la COTAE.
À ce titre, ils sont considérés eux-mêmes comme des participants. Deuxième-
ment, ces techniciens interviennent directement dans les communautés comme
« appui » technique à la mise en place du processus électif des bureaux et pré-
sidents d’associations de communautés mais aussi pour former à ces fonctions.
Troisièmement, ils accompagnent le montage des projets, depuis leur mise en
forme technique et financière jusqu’à leur mise en œuvre par les communautés
elles-mêmes. Les Conseils régionaux sont aussi des arènes d’accompagnement
 96 participations

Schéma 2. Militantisme institutionnel et leadership transactionnel

Conseil du territoire

Aguas Emendadas

(COTAE)

Conseils régionaux
(CRDR) et de l’État
F fédéré F
o o
r Représentation et r
m sélection projets m
communautaires
a a
t t
Fonctionnaires a a
Techniciens agricoles et
et représentants élus g g
Participants agronomes
niveau de l’Etat fédéré
e Type 2 et 3 e
EMATER
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p p
r r
o o
Représentation et
j sélection projets j
e communautaires e
t t
s s
Communautés
d’agriculteurs familiaux
et producteurs ruraux

et de reformatage permanents des projets en cours par les techniciens. Ces

derniers interviennent donc à tous les étages du processus participatif et à tou-
tes les étapes des projets. Ils entretiennent des liens constants, en dehors des
instances participatives, avec les agriculteurs participants des trois types qui
sollicitent en permanence leur maîtrise technique et financière des dossiers des
projets. Ils font également coalition avec certains des participants de l’agricul-
ture familiale (types 2 et 3) puisque, au-delà des relations entretenues entre eux,
la plupart des participants agriculteurs ont bénéficié d’aide et de soutien techni-
que de la part de ces techniciens dans le cadre des crédits du PRONAF pour les
besoins de leur propre exploitation. Si les représentants de l’agriculture fami-
 La démocratie participative comme structure d’opportunité et de renforcement… 97

liale militent pour obtenir des avantages matériels pour leurs communautés,
cela ne les empêche pas de s’investir pour leurs propres projets et propriétés,
et de bénéficier à ce titre des conseils des techniciens. En ce sens, techniciens
et agriculteurs investis dans le dispositif participatif font « coalition » au sens
où ils partagent un « référentiel » et la défense de la « cause » de l’agriculture
familiale, jusque dans ses référents les plus techniques.

Ces experts de la bureaucratie de l’agriculture « sont les détenteurs des res-

sources (matérielles ou symboliques) dont les agriculteurs ont besoin. Cela se
manifeste par l’obéissance et la soumission des agriculteurs vis-à-vis de ces
intermédiaires en matière d’aide publique au développement, de crédit, etc. Ayant
presque l’exclusivité de la rédaction des projets, ils adaptent les besoins et les
demandes des agriculteurs à leurs propres expertises et compétences, favorisant
ainsi le financement direct et indirect de leurs services. Ce pouvoir confère aux
techniciens une revendication de l’exclusivité des compétences, qui se manifeste
souvent, mais de manière indirecte et discrète, par le biais de l’instrumentali-
sation des agriculteurs et des membres de la société civile » (Avila et al., 2009 ;
Avila, 2011).

Conclusion
Au résultat, le croisement de sociologies politiques (des trajectoires militantes,
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des répertoires d’action collective et des projets de politique publique) met en évi-
dence un certain nombre d’effets des dispositifs participatifs sur l’action publique.
Le premier est l’émergence d’une « coalition de cause » territoriale (techniciens
de l’agriculture et participants des types 2 et 3) qui décide, dans et au-delà du
système participatif, de l’usage des fonds destinés à l’agriculture familiale sur le
Territoire Aguas Emendadas, et pour ce qui est de notre cas d’étude, sur celui du
DF. La participation directe s’enchevêtre ici intimement avec le militantisme ins-
titutionnel et son lot d’informalité qui enjambe les murs des espaces participatifs
formels. Le second est la prégnance du formatage technique et financier des
projets. Par leur présence à tous les étages du dispositif participatif et leur capa-
cité à négocier au jour le jour les projets avec les participants les plus saillants,
les techniciens contrôlent le contenu de la politique publique.

Cette recherche met également en évidence des effets sur les participants eux-
mêmes. Le premier est la construction de trajectoires participatives sur le long
terme. L’entrée en participation dessine, à condition de disposer des ressources
nécessaires (capacité à représenter, capital politique et/ou social et/ou scolaire),
des parcours participatifs qui permettent, et il s’agit là du deuxième effet sur les
participants, l’accumulation de répertoires d’action spécifiques à la participation :
capacité à négocier les projets, capacité à intégrer leurs contraintes techniques,
capacité à inventer une posture de passeurs entre les représentés et le système
technicien, capacité à imposer la sélection entre les « bons » et les « mauvais »
projets à propulser dans le système participatif. Le troisième effet, lié aux deux
 98 participations

premiers, est le fait que les participants montrent également une capacité à
jouer alternativement des différents répertoires d’action collective accumulés
tout au long de leur trajectoire militante, ce en fonction des arènes où ils évo-
luent conjointement et/ou successivement. Chacune des ressources militantes,
mais aussi sociales, leur permet d’accroître leur marge de manœuvre dans le
dispositif participatif. Au final, cette recherche montre que les participants les
plus déterminants, c’est-à-dire ceux qui influent le plus sur la politique publi-
que, sont ceux dont les ressources permettent de s’autonomiser (type 3) le plus
possible dans la configuration d’action publique, au-delà du dispositif participatif
lui-même et de la légitimité représentative communautaire et sectorielle.

Enfin, la participation des agriculteurs dans l’action publique hisse notre réflexion
au cœur d’une contradiction de la participation directe institutionnalisée : alors
que l’action protestataire collective ouvre les opportunités d’action aux dépourvus
en ressources sociales et politiques (Tarrow, 1998, p. 87), l’institutionnalisation
de procédures d’expression participative des moins dotés en ressources, ou la
« conventionnalisation » de l’expression des less ressources actors (Tarrow, 1998,
p.  77), ne réinstaurerait-elle pas des hiérarchies et inégalités déjà observées
dans l’action politique conventionnelle (usage des « bons » mots, « bon » usage
des institutions, spécialisation voire professionnalisation des tâches dans l’accès
et la négociation avec guichet…) ? Si la participation en politiques publiques ouvre
des « opportunités politiques », la capacité de s’y engouffrer n’est pas la même
pour tous.
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Abstract – Participative democracy as an opportunity

structure and a sectorial notability strengthening.
The family farmers case in Sustainable Rural and Territorial
Program in Brazil, Territory Aguas Emendadas
Through the example of family farmers’ participation in the Program of
Territorial Sustainable Rural Development (PDSTR), this article defends
a scientific posture: open up the analysis of the participatory arenas by
reinserting them in the relationships of power of the policy making. This
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research crosses three political sociologies: the structures of political
opportunity, the militant trajectories and the repertoires of collective
action of the participants, and policy analysis. It analyzes the institutional-
ization of a “hard core” of participants, characterized by their “institutional
militancy” and their “transactional leadership”, who format technically
and financially the policy projects. It also shows the constitution of an
“advocacy coalition” which, in the end, defines the policy making and the
contents of the PDSTR.

Keywords: participations, notability, transactional leadership, opportunity

structure, institutional militancy, coalition
 102 participations

Gilles Massardier est chercheur au CIRAD (UMR ART Dev 5281). Ses travaux
comparatifs portent sur les recompositions des processus de fabrication des
politiques publiques et celles des régimes politiques. Il co-anime le réseau Po-
litiques Publiques en Amérique latine. Il a notamment publié Politiques et action
publiques, Paris, Armand Colin, 2008 ; « Les espaces non pluralistes dans les dé-
mocraties contemporaines », dans O. Dabène, V. Geisser, G. Massardier (dir.), Les
autoritarismes au XXIe siècle, Paris, La Découverte, 2008 ; « La gouvernance de
l’eau : entre procédure de concertation et régulation “adhocratique”. Le cas de la
gestion de la rivière Verdon en France », VertigO - la revue électronique en scien-
ces de l’environnement, hors série 6, 2009 ([Link]

Éric Sabourin est chercheur au CIRAD (UMR ART Dev 5281). Ses travaux portent
sur les interactions entre organisations d’agriculteurs et politiques de déve-
loppement rural en Amérique latine. Il anime le réseau Politiques Publiques et
Inégalités en Amérique latine. Il a notamment publié : « Oppression paternaliste
et exploitation capitaliste au Brésil », Lusotopie, n° 15-2, nov. 2008, p. 231-234 ;
« Les débats de politique agricole et de développement rural dans le Brésil de
Lula », Lusotopie, n° 14-2, 2007, p. 61-85 ; Paysans du Brésil, entre échange mar-
chand et réciprocité, Paris, Éditions Quae, coll. « Indiscipline », 2007 ; Sociedades
e organizações camponesas: uma leitura através da reciprocidade, Porto Alegre,
Editora da UFRGS.

Lauren Lécuyer est allocataire de recherche du CIRAD (UMR ART Dev 5281). Sa
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thèse porte sur l’analyse comparée des politiques de développement territorial
au Brésil et au Mexique.

Mario Lucio de Avila est professeur à l’Université de Brasilia, Centre de recher-

che sur le Développement Durable (CDS). Il travaille sur la politique brésilienne
de développement territorial. Il a soutenu sa thèse en 2011 : Açao Publica ter-
ritorializada de desenvolvimento rural : o caso do terriotorio Aguas Emendadas,
Universidade de Brasilia, 6/05/2011. Il a publié avec Sabourin, E., Duarte, L. M. G.,
Massardier, G., « ATER e desenvolvimento territorial: Uma análise crítica », Revista
de Extensão e Estudos Rurais, vol. 1, 2011, p. 427-448.

Mots clés
participations, notabilité, leadership transactionnel,
structure d’opportunité politique, militantisme institutionnel, coalition