UNIVERSITE GASTON BERGER DE SAINT-LOUIS
U.F.R SCIENCES JURIDIQUES ET POLITIQUES
SECTION DROIT PUBLIC
MASTER 2 GOUVERNANCE LOCALE ET DEVELOPPEMENT DURABLE
SEMINAIRE DE COOPERATION DECENTRALISEE
Commentaire de l’article 19 du Code général des collectivités
locales
Présenté par : sous la direction du
Djiby DIAW P25 2344 Pr Amadou Kah
Adama BA P31 5339
Balla Mamadou KEITA P31 5341
Moustapha BODIAN P31 5357
Abdoulaye Amadou BA P31 5343
ANNEE UNIVERSITAIRE 2021-2022
Plan :
Idée générale: la consécration de la coopération décentralisée.
Commentaire de l’article 19 du Code général des Collectivités territoriales.
I) Les critères d’identification de la coopération décentralisée :
A) Le critère organique, Les acteurs de la coopération décentralisée:
B) Le critère matériel : l’action internationale des collectivités territoriales
II) L’encadrement juridique de la coopération décentralisée
A) Une coopération limitée aux domaines des compétences des collectivités
territoriales
B) Des conventions contrôlées au-delà d'un certain montant
INTRODUCTION
Les Etats, les collectivités locales ou les organismes internationaux nouent souvent des
relations de diverses sortes, entre eux ou les uns avec les autres. Il peut s’agir de relations
économiques, de relations diplomatiques, de relation de coopération. Cette dernière, la
coopération, concerne généralement les collectivités locales et les organismes internationaux.
C’est ce qui ressort de l’article qui est soumis à notre réflexion.
En effet, tirée de la loi 2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code Générale des
Collectivités Locales, notamment au chapitre III, intitulé Coopération et Solidarité, du titre
premier, cet article 19 fixe le cadre général de la coopération. En d’autres termes, le
législateur sénégalais y indique le principe de la coopération, les conditions dans lesquelles
elle s’effectue et les acteurs qui l’incarnent, dans un contexte politique où la décentralisation
peinait à jouer effectivement le rôle qu’on lui assignait puisqu’elle était limitée, avec la loi de
1996, au niveau local. C’est dans un contexte de consolidation de la décentralisation que le
législateur sénégalais de 2013 a jugé nécessaire de reconsidérer la coopération, et lui donner
une dimension plus internationale.
Ainsi, le texte sur lequel nous devons apporter une réflexion est de nature législative.
Puisqu’il fait partie de la loi 2013-10 portant Code Général des Collectivités Locales.
En effet, le législateur décline deux idées centrales dans cet article à savoir les critères
d’identification de la coopération et l’encadrement des actions de coopération.
Le sujet révèle, d’une part, un intérêt législatif du fait qu’il est tiré du Code Général des
Collectivités Locales, et d’autre part un intérêt doctrinal en ce que des auteurs comme
AbdelKader Djeflat et Bruno Boidin, dans leur article intitulé ‘’coopération décentralisée et
les enjeux du développement durable’’ tout comme Bertrand Gallet dans l’article ‘’La
coopération décentralisée’’ ont évoqué ce thème.
Dans cette perspective, l’idée générale que comporte cet article est la suivante : la
consécration de la coopération décentralisée.
Ainsi nous allons axer notre réflexion dans le cadre d’un commentaire libre afin d’en
apporter une réponse qui éclairera davantage cette question parce que cette notion de
coopération décentralisée occupe une place très importante dans le cadre des relations entre
les collectivités territoriales et les partenaires avec qui elles entretiennent ces relations.
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En somme, notre travail sera concentré autour de deux idées maitresses: les critères
d’identification de la coopération décentralisée (I) et son encadrement juridique (II).
I. Les critères d’identification de la coopération décentralisée
D’après l’article soumis à notre réflexion, les collectivités locales sénégalaises peuvent
entreprendre des actions de coopération aussi bien avec les collectivités locales des pays
étrangers mais également avec les organismes internationaux publics ou privée. C’est
différents acteurs constituent le critère organique de la notion (A). Par ailleurs, étant donné
que les collectivités locales sénégalaises ne peuvent entreprendre ces coopérations qu’avec les
collectivités étrangères et les organismes internationaux, elles concernent l’action
internationale des collectivités locales sénégalaises : c’est le critère matériel (B).
A- Les acteurs de la coopération décentralisée : critère organique
D’après l’article soumis à notre disposition, la coopération décentralisée est une action de
coopération des collectivités territoriales Sénégalaises avec les collectivités locales des pays
étrangers ou avec des organismes internationaux publics ou privés. A la lumière de ce qui
précède, les collectivités territoriales sénégalaises d’une part, les collectivités territoriales des
pays étrangers et les organismes internationaux publics et privés sont considérés comme les
principaux acteurs de la coopération décentralisée.
D’abord, le code général des collectivités locales consacrant la base juridique de la
coopération, fait des collectivités locales sénégalaises les principaux acteurs de la coopération
décentralisée dans la mesure où l’article soumis à notre disposition dispose que pour qu’il ait
coopération décentralisée, il faut obligatoirement la présence d’une collectivité locale
sénégalaise. D’ailleurs, depuis la réforme du 28 décembre 2013, le nouveau code des
collectivités locales consacrent deux ordres de collectivités locales devenues collectivités
territoriales en 2018. Ces dernières sont uniquement constituées par le département et la
commune. Donc, contrairement à l’ancien code, la région ne peut plus entreprendre des
actions de coopération décentralisée. Ainsi, les collectivités territoriales, dans leur recherche
de partenaire sont aidées par d’autres acteurs au niveau national. Ainsi nous pouvons citer en
guise d’illustration le Ministère des affaires étrangères qui veille à la cohérence des politiques
de coopération des collectivités locales avec la pratique diplomatique du Sénégal mais
également le Ministère qui a en charge la Coopération Décentralisée dont l’objectif est de
préparer et de mettre en œuvre une politique de coopération décentralisée en identifiant
l’ensemble des partenaires nationaux et internationaux qui sont en mesure de promouvoir la
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coopération décentralisée. Il y’a également Le Ministère en charge de la décentralisation et de
des collectivités locales qui est chargé de la préparation et de la mise en œuvre de la politique
Sénégalaise en matière de décentralisation et de développement local. D’autres acteurs locaux
interviennent dans le cadre de la Coopération Décentralisée en l’occurrence l’union des
Associations des élus locaux du Sénégal, l’Association des Présidents des conseils
départementaux, l’association des maires du Sénégal (AMS), les organisations de la société
civile (OSC) à l’instar des organisations communautaires de base (OCB), les coopératives, les
associations d’immigrés... Ces dernières participent activement dans la recherche de
partenariat stratégique. Elles Contribuent à la promotion de la décentralisation, de la
coopération décentralisée et du développement local mais aussi à l’harmonisation des
interventions des partenaires au développement.
Enfin, d’après l’article soumis à notre porté, les collectivités territoriales peuvent entreprendre
des actions de coopération avec « des collectivités locales des pays étrangers ou des
organismes publics ou privée de développement ». A la lecture de ce passage, on constate que
le code général des collectivités territoriales donne la possibilité aux collectivités sénégalaises
de nouer des actions de coopération aussi bien qu’avec leurs homologues étrangers qu’avec
des organismes internationaux. Etant donné le législateur Sénégalais a limitativement
énuméré les potentiels partenaires avec lesquels les collectivités territoriales sénégalaises
peuvent nouer des actions de coopération, force est cependant de constater que, le code exclut
à certaines entités de nouer des actions de coopération décentralisée. Ainsi, dans ce cadre, les
partenaires des collectivités sénégalaises au niveau des pays étrangers ne sauraient être des
entités non décentralisées. Ceci signifie que les collectivités territoriales sénégalaises ne
peuvent légalement en aucun cas signer des contrats de partenariat décentralisée ni avec les
Etats, ni avec les entités déconcentrées
De surcroit, le partenariat avec les organismes internationaux de développement consacre une
conception sénégalaise large de la coopération décentralisée. En effet, si en France, la
coopération décentralisée n’est possible qu’entre les collectivités territoriales Françaises et
celles des pays étrangers, au Sénégal la coopération est élargie aux organismes internationaux
publics ou privés. Cette conception large de la coopération est justifiée par le contexte
sénégalais, un pays sous développé, qui a besoin de plus en plus de partenaire et de soutien
afin de booster la politique de décentralisation.
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Par ailleurs en dehors des acteurs cités ci-dessus, l’article traite implicitement la coopération
décentralisation comme la consécration de l’action internationale des collectivités
territoriales.
B. L’action internationale des collectivités territoriales : critère matériel
Dans le cadre du principe de libre administration, les collectivités territoriales peuvent
entreprendre des actions de portée nationale ou internationale, dans plusieurs domaines les
concernant.
C’est dans cette perspective qu’il faut comprendre tout le sens des termes de l’article 19 du
code général des collectivités territoriales, je cite : « (…) les collectivités territoriales peuvent,
dans le cadre de leurs compétences propres, entreprendre des actions de coopération qui
donnent lieu à des conventions (…) ».
C’est qui veut sans doute dire que le législateur sénégalais donne possibilité aux collectivités
territoriales de nouer de relations de partenariat avec des collectivités de pays étrangers, et
éventuellement aux organismes publics ou privés internationaux.
En effet, ces relations de partenariat portent sur des réalisations de projets dans plusieurs
aspects de la vie de la collectivité, notamment en termes d’infrastructures, de formation,
d’appui technique et financier visant ainsi le développement local.
C’est l’exemple de l’Association de Partenariat Lille-Saint-Louis du Sénégal qui date de
1981, s’inscrivant dans le cadre de réalisation de projets notamment, la collecte-évacuation et
traitement des ordures ménagères, la restructuration du marché de Sor (Saint-Louis du
Sénégal), et formation du personnel municipal.
Cet article 19, bien entendu, fonde toute la base juridique des relations extérieures des
collectivités territoriales qui prennent librement aujourd’hui, des initiatives et de mener des
actions en parfaite collaboration avec d’autres entités étrangères pour le renforcement de
l’action publique locale.
Il est lieu de noter ici, que la « convention », telle qu’elle est soulignée dans cet article reste,
le seul moyen juridique liant les collectivités territoriales dans leurs rapports de partenariat.
Cependant, elle peut prendre plusieurs appellation : accord, traité, charte, contrat, mais la
valeur juridique reste la même. La loi Thiollière française de 2017 l’a définie « comme tout
contrat ou acte signé entre des collectivités françaises et étrangères comportant de
déclarations, des obligations et des droits opposables à l’une ou l’autre partie ».
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C’est le cas d’ailleurs, des conventions opérationnelles précisant les modalités d’intervention
des parties au contrat dans le cadre de leurs rapports de coopération.
Les relations extérieures des collectivités territoriales reste alors, encadrées, c’est ce qu’a
voulu montrer le législateur lorsqu’il évoque, je cite : « Dans le cadre de leurs compétences
propres, les collectivités territoriales peuvent entreprendre des actions de coopérations ».
A cet effet, il décline les domaines de compétence des collectivités territoriales, en matière de
coopération décentralisée tendant ainsi, à limiter le champ d’application de leurs relations
extérieures.
II. L’encadrement juridique de la coopération décentralisée
La coopération décentralisée est juridiquement encadrée par le législateur car selon l’article
soumis à notre réflexion, la coopération n’est possible que dans les domaines de compétences
propres des collectivités territoriales (A) et dans le respect de conditions prévues par le code
qui renvoient à l’approbation du représentant de l’Etat sur les conventions financières de
coopération internationale comportant des engagements d’un certain montant (B).
A. Une coopération limitée aux domaines des compétences des collectivités
territoriales
Si aux termes de l’article 19 de la loi numéro 2013-10 du 28 décembre 2013 portant code
général des collectivités territoriales, les collectivités locales peuvent entreprendre des actions
de coopérations avec des collectivités extérieures et des organises internationaux, il n’en
demeure pas moins que ces actions sont juridiquement encadrées. Ainsi, conformément à la
constitution qui proclame le principe de l’unité de l’Etat, confère à l’exécutif la conduite des
relations internationales, le législateur a légalement limité les actions extérieures des
collectivités territoriales dans leurs domaines de compétences. De surcroît, l’article soumis à
notre réflexion dispose que les collectivités locales ne peuvent entreprendre des actions de
coopération que dans le cadre de « leurs compétences propres ».
A travers le code général des collectivités territoriales, base textuelle de la décentralisation, le
législateur prévoit les domaines propres aux collectivités locales. Ces dernières sont
constituées par les compétences générales et les compétences transférées. Si à travers les
compétences générales, le législateur a entendu confier aux collectivités locales la gestion de
leurs propres affaires, par les compétences transférées, l’Etat leur transfère une partie de ses
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prérogatives. C’est ainsi que la loi N° 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de
compétences a transféré aux communes neufs domaines de compétences conformément au
principe de subsidiarité, c'est à dire suivant le niveau le plus adéquat d'exercice des
compétences. Ces compétences transférées sont reprises dans le nouveau code général des
collectivités territoriales de 2013 à son article 86 en ces termes : « Outre les compétences
générales, le conseil municipal prend des décisions dans tous les domaines de compétences
transférées aux communes par la loi ».
A la lumière de ce que précède, en dehors de leurs compétences générales et transférées
constituant leurs compétences propres, les collectivités territoriales ne peuvent nouer des
accords de coopération décentralisée dans des domaines qui échappent à leurs compétences
ratione materie.
Théoriquement, cet encadrement juridique trouve sa source dans la constitution, norme
suprême de l’ordre juridique sénégalais dont doivent se conformer les lois. C’est dans cette
logique que le préambule de la constitution sénégalaise du 22 janvier 2001, partie intégrante
de la constitution proclame : « le principe d’intangible de l’intégrité du territoire national et
de l’unité nationale ». En effet, d’après cette disposition, le Sénégal est un Etat unitaire et
indivisible. Cela signifie que L'Etat, seul détenteur de la souveraineté dans sa sphère
territoriale, a la compétence des compétences dans le mesure où il détient seul la prérogative
de créer d’autres personnes morales de droit public parmi lesquelles les collectivités locales.
De ce fait, les compétences dont disposent ces collectivités sont des compétences d'attribution
dans la mesure où elles leur sont confiées à travers la législation. Donc, c’est l’Etat, le seul
détenteur de la souveraineté dans sa sphère territoriale, qui détermine les domaines de
compétences des collectivités territoriales. Par ricochet, il est tout à fait légal que la
coopération décentralisée soit limitée dans les domaines de compétences propres des
collectivités territoriales.
Néanmoins, sur le plan pratique, force est de constater que cet encadrement juridique
constitue un obstacle à l’action extérieure des collectivités territoriales. En fait, les
collectivités territoriales ne sont pas libres de contracter des conventions de partenariat dans
des domaines qui échappent à leurs compétences. Cette limite, constituant une atteinte au
principe de la libre administration des collectivités locales, réduit la marge de manœuvre des
collectivités territoriales dans le cadre de leurs prérogatives de contractualisation des actions
de coopération décentralisée. Ces obstacles affectent plus les collectivités du monde rural dont
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les principales sources d’activités constituées de l’agriculture et de l’élevage, ne peuvent en
aucun cas nouer des contrats de partenariat dans ces secteurs réservés exclusivement à l’Etat
central.
Par ailleurs, en dehors de cette limite liée au domaine de compétence des collectivités
territoriales, il y a celle relative à l’approbation de l’Etat sur les conventions financières de
coopération atteignant un certain montant.
B. Des conventions contrôlées au-delà d’un certain montant :
D’après l’article mis à notre disposition, les conventions de coopération décentralisée sont
contractées dans le respect des conditions prévues par le code général des collectivités
territoriales. Ainsi, d’après l’article 245 du code général des collectivités territoriales, « Par
dérogation au caractère exécutoire des actes prévus aux articles 243 et 244 du présent code,
reste soumis à l'approbation préalable du représentant de l'Etat les actes pris dans les
domaines suivants:
« …les conventions financières de coopération internationale comportant des engagements
d'un montant fixé par décret, etc.». Conformément à l’article 19, l’article 245, au-delà d’un
certain seuil, le montant d’une convention financière doit être soumis au préalable à
l’approbation du représentant de l’Etat. C’est ainsi que le législateur renvoie au pouvoir
exécutif le soin de fixer le seuil des conventions financières au-delà duquel, le montant de la
coopération décentralisée est subordonné à l’aval du représentant de l’Etat. Suivant la
procédure, le Président de la République, dans l’application de ce pouvoir réglementaire
dérivé, décrète : « En application de l’article 336 du code général des collectivités locales de
1996 devenu article 245 du nouveau code datant de 2013, « Les conventions financières de
coopération internationale comportant les engagements d’un montant global supérieur ou
égal à 100 millions de franc CFA sont soumises à l’approbation du représentant de l’Etat ».
En effet, malgré la suppression du contrôle de tutelle par la loi de 2013, le législateur
sénégalais subordonne toujours la légalité des conventions de partenariat décentralisée à l’aval
du représentant de l’Etat.
Cette limite notée dans le cadre financier est un obstacle à l’émergence de la coopération
décentralisée dans la mesure où elle empêche les collectivités territoriales à contracter
librement les conventions. L’approbation du représentant de l’Etat peut constituer un obstacle
à la coopération décentralisée car en plus de retarder l’exécution d’une convention de
partenariat, elle peut conduire à l’annulation d’une convention de coopération décentralisée.
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Cette large marge de manœuvre accordée à l’exécutif constitue ainsi un véritable frein à la
mise en œuvre effective du principe de la libre administration des collectivités locales posé
par l’article 102 de la constitution qui indique que « les collectivités locales constituent le
cadre institutionnel de la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques.
Elles s’administrent librement par des assemblées élues. »
Les collectivités locales bénéficient donc d’une licéité constitutionnelle qui leur permet
d’entreprendre des actions en dehors de l’ordre juridique national.
Ainsi, une bonne partie de la doctrine estime que la coopération décentralisée est fille de la
décentralisation. Pour Charles Autexuer, l’action internationale des collectivités locales doit
être considérée comme l’expression de la libre administration et que la possibilité pour une
collectivité territoriale de mener une action extérieure est indissociable de la liberté qui lui est
reconnu par la constitution de s’administrer. Les collectivités locales bénéficient donc d’une
licéité constitutionnelle qui leur permet d’entreprendre des actions en dehors de l’ordre
juridique national et aucun chevauchement des intérêts des collectivités territoriales et ceux de
l’Etat ne peuvent justifier un seuil financier des actions internationales des collectivités
territoriales s’inscrivant dans le cadre logique de la décentralisation.
