01/2024

PARDINI Jean-Jacques
Licence 2
Droit administratif 2

INTRODUCTION

On va étudier les moyens et les fins de l’activité administrative. Par activité administrative, on
vise l’activité des personnes publiques. En France, il y a trois catégories de personnes publiques :
l’Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics. Par activité administrative, on vise
également l’activité des personnes privées auxquelles des personnes publiques ont délégué certaines
tâches de gestion de service.

1ère observation : L’activité administrative doit être envisagée à travers ce que Charles
Eisenmann qualifiait la fonction sociale de l’administration. De ce point de vue, l’activité vise deux
types d’objectifs.
Le premier objectif est celui de soumettre la vie sociale à un ordre juridique déterminé.
L’activité administrative doit produire une réglementation (administrative) pour que la vie en société
se déroule dans les meilleures conditions possibles. Afin d’avoir une harmonie sociale, il faut des
contraintes à la fois individuelles mais aussi collectives. Cela signifie que les autorités administratives
édictent des règles juridiques (décrets, arrêtés, circulaires). Eisenmann appelait cela la fonction
normative de l’administration. Il y a des règles qui fixent certaines conditions comme les concours
d’accès à la fonction publique. Il y a des règles qui vont prescrire certains comportements. Ex :
interdictions, autorisations. Il est évident que la fonction normative se traduit par la production
0d’actes administratifs.
Le deuxième objectif est celui de fournir des prestations aux citoyens. On parle de fonction
de prestation de l’administration. Cela signifie que l’administration doit fournir des biens et des
services dont elle a, ou non, le monopole aux citoyens. Il faut rendre la justice, garantir
l’enseignement, soigner les malades, transporter les voyageurs, distribuer l’eau, le gaz et l’électricité,
et assurer le maintien de l’ordre public. Cette fonction de prestation implique que l’administration
procède à l’exécution de services appelés services publics mais aussi qu’elle assure une fonction de
police administrative.

2ème observation : Il faut faire référence à la grande distinction qui concerne le type de
gestion de l’administration. Il y a deux types de gestion de l’administration. Il y a d’une part une
gestion publique et d’autre part une gestion privée. Le plus souvent, enfin d’exercer son activité,
l’administration use de moyens de droit public et se situe dans le cadre d’une gestion publique. A ce
moment-là, elle utilise des prérogatives de puissance publique, dont le privilège du préalable (par
excellence). L’administration a un pouvoir d’agir unilatéralement pour satisfaire l’intérêt général. Elle
va pouvoir prendre des décisions qui vont s’imposer immédiatement et sans condition aux citoyens.
Il y a d’autres prérogatives comme l’expropriation, la réquisition de biens et de personnes, ou le fait
d’infliger des sanctions dans la fonction publique. L’administration peut également recourir aux
moyens que lui offre le droit privé. Elle se situe alors dans le cadre d’une gestion privée. Elle va
notamment passer des contrats que les particuliers peuvent conclure entre eux. Ex : achat de
nourriture entre une commune et une société de restauration pour une école.

Afin d’atteindre ces objectifs, l’administration dispose de moyens pour mener à bien son
activité. Ces moyens mêlent à la fois gestion publique et gestion privée et se traduisent par l’édiction
d’actes (partie 1). Ces moyens sont mis à la disposition des finalités de l’activité administrative, c’est-
à-dire assurer les services publics et assurer la police administrative (partie 2).
 PARTIE 1 : LES ACTES ADMINISTRATIFS, MOYENS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE

CHAPITRE PRELIMINAIRE : PRECISIONS SEMANTIQUES PREALABLES

Section 1 : L’acte administratif est un acte juridique

Si on s’attache au sens usuel du terme « acte », il vient du latin ago qui signifie mettre en
mouvement, faire avancer, agir. On évoque donc un fait matériel qui est soit un fait actif, soit une
abstention. Il y a l’idée d’action ou d’inaction humaine. Agir renvoie donc aux actes matériels. La
finalité d’un acte matériel n’est pas de produire des effets de droit. Cela ne signifie pas pour autant
que l’acte matériel ne va produire des effets de droit. Cela veut simplement dire que ce n’est pas ce
qui est recherché. Ex : Lorsque l’administration crée un dommage par des actes matériels, il y a mise
en jeu de la responsabilité de l’administration (par ses conséquences).
L’acte juridique s’oppose à l’acte matériel car la finalité première d’un acte juridique est de
produire des effets de droit. Lorsqu’on parle d’acte juridique, c’est par lui-même, et non par ses
conséquences (acte matériel), qu’il va produire un ou des effets de droit. Ex : le fait de créer un droit,
une obligation, une prescription. Autrement dit, l’acte juridique est un acte de volonté de
l’administration qui est destiné à introduire un changement dans les rapports juridiques qui existent
au moment où il intervient. C’est cela qui est recherché.

Les actes administratifs sont des actes juridiques qui émanent de l’administration ou des
personnes privées qui la secondent. Ce ne sont pas des actes matériels.

Section 2 : La summa divisio : acte administratif unilatéral et contrat

Les actes administratifs se divisent en deux catégories. Soit on est en présence d’ actes
administratifs unilatéraux, soit on est en présence de contrats. Les contrats sont appelés également
actes bilatéraux (un seul co-contractant) ou multilatéraux (plusieurs co-contractants). Pour remplir
ses missions, l’administration recourt à l’un ou l’autre de ces instruments dont les caractéristiques
sont différentes.

L’acte administratif unilatéral est l’acte par lequel l’administration impose sa volonté en vue
de satisfaire l’intérêt général. Ici, il n’y a pas d’échange de volontés en vue de créer un effet de droit.
Il y a l’expression d’une volonté unilatérale. L’administration va unilatéralement modifier
l’ordonnancement juridique. Cet acte fonde le droit administratif. Ex : Lorsque le maire d’une
commune prend un arrêté réglementant la circulation dans sa ville, il ne va pas demander l’avis des
habitants de la commune.
L’acte unilatéral peut être le résultat d’une volonté individuelle. Ex : L’arrêté d’un ministre,
d’un président de Conseil départemental ou du président de l’Université de Toulon. L’acte unilatéral
peut également être le résultat d’une volonté collective. Ex : Une délibération du Conseil municipal
ou le Conseil d’administration de l’Université.

Depuis 40 ans, les pouvoirs publics se sont attelés à atténuer l'autorité de l’acte administratif
unilatéral. Il faut peut-être réduire autant que possible la soumission des administrés à l’égard de
l’administration. Il faut faire attention à la volonté imposée, qui s’adresse à des administrés qu’il faut
prendre en compte. C’est la raison pour laquelle le vocabulaire a évolué. Le terme « administré » est
devenu « citoyen » par une loi, dite DCRA (droit des citoyens dans leurs relations avec
l’administration), du 12 avril 2000. La loi du 17 juillet 1978 relative à l’accès des administrés aux
documents administratifs. La loi du 11 juillet 1979 relative à l’obligation de motiver certains actes
administratifs. Un décret du 28 novembre 1983 a eu pour objet d’améliorer les règles relatives à
l’élaboration ou aux effets des décisions. L’ensemble de ces textes ont été codifiés en 2015 dans le
Code des relations entre le public et les administrations (CRPA) du 23 octobre 2015.
Finalement, ces réformes témoignent toutes d’une même tendance. Selon Jean Rivero, c’est
« une meilleure prise en compte de la finalité de l’administration qui, dans une société démocratique,
est la personne de l’administré ».

Le contrat est le procédé de base dans les relations entre les personnes privées car elles sont
dans un rapport d’égalité juridique. Pour produire un effet de droit, il faut un accord de volontés.
L’administration peut aussi recourir au contrat dans les mêmes conditions que les particuliers. A ce
moment, ces contrats seront qualifiés de contrats de droit privé. Mais elle peut aussi imprimer des
caractères particuliers à ces contrats. Dans ce cas, il s’agira de contrats administratifs. Lorsqu’il y a
contrat administratif, il y a l’idée d’une inégalité entre l’administration et le co-contractant qui
s’explique par l’intérêt général.