Intervenants

– ADDA, Pierre Firmin

Notaire camerounais (Yaoundé) ;
– AKELE ADAU, Pierre
Professeur ordinaire et Doyen honoraire de la Faculté de Droit de
l’Université de Kinshasa ;
– BAKANDEJA wa MPUNGU, Grégoire
Avocat, Professeur, Doyen honoraire de la Faculté de Droit de l’Uni-
versité de Kinshasa,Vice-Président de l’INEADEC ;
– BALATE, Eric
Avocat, Chargé de cours à l’Université de Mons-Hainaut ;
– DREXL, Josef
Professeur, Directeur au Max Planck Institut pour la propriété
intellectuelle, le droit de la concurrence et le droit fiscal (Munich) ;
– KAMERHE, Vital
Président de l’Assemblée nationale congolaise ;
– KOLA GONZE, Roger
Professeur à l’Université de Kinshasa ;
– MABI MULUMBA, Evariste
Professeur à la Faculté des Sciences Économiques et de Gestion de
l'Université de Kinshasa ;
– MBAYA MUDIMBA, Rémy
Professeur ordinaire à la Faculté des Sciences sociales et adminis-
tratives de l’Université de Kinshasa ;
– REMICHE, Bernard
Avocat, Professeur à l'Université catholique de Louvain, Vice-Prési-
dent de l’INEADEC, Président de l’AIDE ;
– ROCARD, Michel
Député européen, ancien Premier Ministre français, Président de
l’INEADEC ;
– YUMA, Albert
Président National de la Fédération des Entreprises du Congo.

larcier 5
Remerciements
La publication de cet ouvrage n’aurait pas été rendue possible sans
l’aide et les précieuses contributions fournies par plusieurs personna-
lités et des institutions tant publiques que privées étrangères et congo-
laises.
Le Président de la République démocratique du Congo, Son Excel-
lence Monsieur Joseph Kabila Kabange a parrainé le colloque interna-
tional de Kinshasa qui portait sur une thématique intéressante pour
son pays confronté à de nombreux défis parmi lesquels le passage de
l’économie populaire (informelle) à l’économie « fiscalisée ». Il a soutenu
ce colloque en enjoignant son cabinet à recevoir et prendre en charge,
en tant qu’invité du gouvernement de la République, Monsieur Michel
Rocard, ancien premier ministre français et président de l’INEADEC.
Le Président de l’Assemblée nationale d’alors, Monsieur Vital
Kamerhe, s’est impliqué largement dans la préparation de ce premier
colloque de l’INEADEC. Il a participé personnellement à ce forum en
présentant une communication en assemblée plénière.
Le Président du Sénat, Monsieur Léon Kengo wa Dondo, a honoré
l’INEADEC de sa présence du début jusqu’à la fin des travaux du
colloque.
Que tous trouvent ici l’expression de notre profonde gratitude.
Plusieurs organismes ont contribué au financement de ce colloque. Il
s’agit de l’Institut Max Plank pour la propriété intellectuelle, le droit de la
concurrence et le droit fiscal de Munich (Allemagne) et des organismes
congolais suivants : la Société nationale d’assurances (SONAS), le Comité
de pilotage de la réforme des entreprises publiques (COPIREP), le Groupe
BELTEXCO, la Société de téléphonie cellulaire ZAIN, la Société des
grands hôtels du Congo, le Cadastre Minier (CAMI), la Direction Géné-
rale des Impôts (DGI), la Fédération des Entreprises du Congo (FEC).
Le traitement administratif de cette publication a été assuré par
Madame Catherine Efira, Assistante administrative du Bureau de
l’INEADEC et par Monsieur Nicolas Cassart, Responsable de publica-
tions du Groupe Larcier. Qu’ils en soient tous les deux remerciés.

larcier 7
D'une économie populaire à une économie fiscalisée

Le comité de coordination du colloque exprime ses remerciements

au Président de l’INEADEC, Monsieur Michel Rocard, pour sa présence
à cette première manifestation scientifique. Il a été d’un grand apport
dans la conceptualisation de la problématique du colloque et en a
accompagné la finalisation.
Enfin, il faut signaler que l’INEADEC assume entièrement la
responsabilité de l’édition finale de ce livre et souligne que les analyses
et opinions qui y sont exprimées ne reflètent pas nécessairement les
idées de l’Association.

8 larcier
 Préface
Grégoire Bakandeja wa Mpungu
Avocat, Professeur, Doyen honoraire de la Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa,
Vice-Président de l’INEADEC

j Remiche
Avocat, Professeur à l'Université catholique de Louvain,
Vice-Président de l’INEADEC, Président de l’AIDE

Économie populaire ou informelle et économie fiscalisée forment

une partition conjuguée dans un environnement économique interna-
tional comme national marqué par des crises (économique et finan-
cière). Pendant ces crises se développent et s’amplifient, à des degrés
divers, des pratiques de contournement des règles et procédures dans
le cadre du fonctionnement des économies. Ces pratiques extralégales
constituent l’économie informelle, que l’on nomme ici économie popu-
laire, salutaire pour le petit peuple des campagnes et aussi des grandes
villes en Afrique. Le paradoxe est qu’il en résulte à la fois des manques
à gagner pour le Trésor public mais aussi un droit à la vie pour les
citoyens (ménages mais aussi entreprises) qui se livrent à ces pratiques.
D’où la nécessité de trouver une méthodologie particulière pour enca-
drer ces activités extralégales et les ramener progressivement à la
formalité. C’est dans ce contexte que l’INEADEC a entendu apporter sa
contribution à cette problématique en décidant d’organiser son premier
colloque international sur le continent africain. Kinshasa a été choisi
pour abriter cette manifestation scientifique.
En effet, la plupart des pays africains offrent aujourd’hui un envi-
ronnement peu favorable à la mobilisation de ressources publiques pour
diverses raisons. Parmi les facteurs les plus décisifs, certains vont à l’en-
contre du consentement à l’impôt ; il en est notamment de l’évasion fiscale
et de diverses fraudes fiscales et douanières. D’autres affectent la capacité
contributive des contribuables et se manifestent avec le développement

larcier 9
D'une économie populaire à une économie fiscalisée

de l’économie de survie ou populaire, économie mafieuse et criminelle. Il

s’agit là des obstacles qui handicapent l’application d’une fiscalité moderne.
On notera cependant que les difficultés économiques et financières
auxquelles sont confrontés les États africains sont consécutives des poli-
tiques économiques mises en place au niveau des États, caractérisées
par une mauvaise affectation des ressources disponibles et par le déve-
loppement de la criminalité économique et d’affaires. Elles sont aussi
dues aux politiques d’ajustements structurels opérées sur recomman-
dations des Institutions financières internationales durant la décennie
1980.
Parmi les causes de la faible croissance économique des pays afri-
cains figurent les carences des États à offrir les biens publics indispen-
sables au développement économique et social, et seuls les États sont en
mesure d’offrir ces biens publics. Ces carences ont pour conséquence
de faibles niveaux d’éducation et de santé, des infrastructures collec-
tives insuffisantes et de graves défaillances dans la gouvernance. Aussi
la mobilisation des ressources publiques, principal mode de finance-
ment des biens collectifs, constitue-t-elle un enjeu crucial. L’économie
informelle, c’est-à-dire non fiscalisée, est donc un obstacle à la crois-
sance et au développement.
Combinées avec les crises politiques des années 90, les économies
en question se sont pratiquement toutes effondrées avec des consé-
quences au plan social (montée du chômage à la suite de l’amenuise-
ment des sources de financement des activités économiques, résurgence
de certaines épidémies tels le sida, la malaria, la tuberculose, etc.). Ce
déficit de financement (interne et international) a contribué à l’aggrava-
tion de la pauvreté.
Xavier Darcos confirme ce diagnostic dans sa préface à l’ouvrage
intitulé : Afrique au Sud du Sahara, Mobiliser les ressources fiscales
pour le développement. Il y écrit : « Les politiques de développement,
axées sur la réduction de la pauvreté et des inégalités ainsi que sur l’at-
teinte des objectifs du millénaire posent de manière cruciale la question
du financement du développement à long terme. Sans méconnaître la
responsabilité de la communauté internationale à cet égard, il apparaît
clairement que la fiscalité est au cœur de cette problématique. La fisca-
lité est l’instrument qui doit permettre aux États de renforcer leur indé-
pendance vis-à-vis de l’aide extérieure et de se réapproprier pleinement

10 larcier
 Préface

leurs politiques de développement ». Toujours selon cet auteur, « une

fiscalité efficace est également l’occasion pour les États d’améliorer la
qualité de la gestion de leur économie et de lutter contre la corruption.
C’est essentiel pour le développement des activités productives dans
les pays d’Afrique subsaharienne qui souffrent des distorsions dans
la concurrence occasionnées par les activités frauduleuses du secteur
informel ».
Face à ces enjeux et défis énormes, des réponses doivent être appor-
tées à cette problématique de l’informalité et tout le monde convient
qu’il faut apporter des thérapies nouvelles pour contribuer à la recherche
de solutions durables.
La structure de l’ouvrage se présente de la manière suivante.
Après un bref rapport présentant le colloque par le Professeur
Bakandeja, la première partie de l’ouvrage est consacrée à divers
rapports introductifs, sur la méthodologie à suivre, les aspects sociolo-
giques, économiques et juridiques.
Ensuite sont reprises les communications et interventions de
plusieurs orateurs dans l’ordre de passage conformément au programme
du colloque proprement dit.
Enfin, l’ouvrage se termine par la conclusion des travaux faite par
Monsieur Michel Rocard.

larcier 11
 Introduction générale
Grégoire Bakandeja wa Mpungu
Avocat, Professeur, Doyen honoraire de la Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa
Vice-Président de l’INEADEC

Excellence Monsieur le Président de l’Assemblée Nationale,

Excellence Monsieur le Président du Sénat,
Honorables Députés et Sénateurs,
Excellences Messieurs les Ministres,
Excellences Messieurs les Ambassadeurs et Chefs des missions diplo-
matiques,
Mesdames, Mesdemoiselles et Messieurs en vos divers grades et
qualités,
Distingués invités,
Chers participants au colloque,
À l’occasion de la tenue en cette date du 19 septembre 2008 du
colloque international de Kinshasa, consacré à la problématique du
passage de l’économie populaire ou informelle qualifiée aussi par
certains de souterraine, je tiens à vous saluer toutes et tous et à vous
souhaiter la bienvenue en République Démocratique du Congo. Je
remercie vivement les membres du bureau de l’INEADEC et particuliè-
rement son Président, Monsieur Michel Rocard qui nous a fait le grand
honneur de faire le déplacement jusqu’à Kinshasa.
Permettez-moi également de saisir cette opportunité pour exprimer,
au nom du bureau de l’INEADEC, notre reconnaissance à Son Excel-
lence Monsieur Joseph Kabila, Président de la République Démocra-
tique du Congo et au Gouvernement de la République pour le soutien
multiforme et fort appréciable apporté à l’INEADEC dans l’organisa-
tion de ce colloque. On ne pouvait mieux débuter ce colloque sans faire
référence à un aléa protocolaire qui participe de l’imprévisibilité et
donc de l’informalité. Comme vous le savez, la réception organisée hier
soir par Madame la déléguée du Centre Wallonie-Bruxelles, en l’hon-

larcier 13
D'une économie populaire à une économie fiscalisée

neur du Président Rocard et de la Ministre belge de la Région Wallonie-

Bruxelles s’est déroulée sans Monsieur Rocard qui était dans les airs de
notre belle Afrique centrale. Je devais l’accueillir à l’aéroport de N’Djili
avec toute la solennité voulue, puisque le Président de la République
Monsieur Joseph Kabila nous a offert toute la logistique d’accueil d’un
Hôte de la République, mais cet accueil s’est fait en pleine nuit, dans
l’informalité et c’est seulement à une heure du matin que, voulant
m’assurer de sa présence dans sa suite à l’hôtel, je me suis permis de
perturber le sommeil du Président Rocard en lui parlant au téléphone.
Bel incident protocolaire qui ne participe pas moins à l’informalité.
Revenons à notre sujet pour dire que c’est un privilège. C’est donc
un privilège pour moi de m’exprimer du haut de cette tribune pour
introduire cette grande manifestation à la fois scientifique, technique
et politique, consacrée à une problématique d’actualité, le passage de
l’économie populaire (souterraine) à une économie formalisée. Une
économie formalisée est celle qui est régie par de normes (juridiques),
c’est aussi celle qui est réglementée, celle qualifiée aujourd’hui d’éco-
nomie régulée répondant à la fois à l’éthique des affaires et à la déonto-
logie. Il semble bien que ce soit ce type d’économie dont se réclament
aujourd’hui les partisans de l’économie mondialisée. L’économie popu-
laire est celle qui intéresse tous les pays de la planète. Elle est qualifiée
d’informelle pour les pays en développement. Ce terme « informel »
ayant, pour certains, une connotation péjorative, nous lui avons préféré
celui de « populaire », terme cher au Président Rocard qui dans son
entendement tient à valoriser les activités de survie d’une grande partie
des populations en Afrique. D’autres auteurs emploient un terme plus
dur : l’économie souterraine.
Tous ces termes feront l’objet de nos débats.
Cependant, je voudrais planter le décor.
Comme vous le savez, l’économie, par définition, porte sur ce qui peut
être acheté, vendu, échangé, autrement dit tout ce qui relève d’un marché.
Mais l’économie a ses objectifs et le marché a ses lois qui n’obéissent pas à
la même logique. À titre indicatif, les marchés des changes ont leurs lois :
le marché des changes par exemple n’a que des lointains rapports avec
celui des produits agricoles et le marché de la main-d’œuvre se présente
différemment à Paris ou à Bruxelles qu’à Dakar ou Kinshasa. Il se pose
ainsi des problèmes d’interprétation et de méthodologie.

14 larcier
 Introduction générale

Dans tous les cas, on suppose que le marché fonctionne conformé-

ment aux lois édictées par les États. D’où le lien entre le droit et l’éco-
nomie, cette dernière représentant les activités des entreprises. Ceci
pour dire qu’entreprise et droit forment un couple inséparable dans une
société où règne la liberté d’entreprendre.
Cependant, lorsque l’on scrute d’un regard rétrospectif l’histoire
économique de l’Afrique, ce qui frappe le plus dans cette évolution,
c’est assurément le fait que les politiques de développement, axées sur
la réduction de la pauvreté et des inégalités ainsi que sur l’atteinte des
objectifs du millénaire, posent de manière cruciale la question du finan-
cement du développement à long terme. Il apparaît clairement que la
fiscalité est au cœur de cette problématique, cette fiscalité étant l’ins-
trument devant permettre aux États de renforcer leur indépendance
vis-à-vis de l’aide extérieure et de se réapproprier pleinement leurs poli-
tiques de développement. Une fiscalité efficace est également l’occasion
pour les États d’améliorer la qualité de la gestion de leur économie et
de lutter contre la corruption. C’est essentiel pour le développement des
activités productrices dans nos pays d’Afrique qui souffrent des distor-
sions dans la concurrence occasionnée par les activités frauduleuses du
secteur informel.
La dimension excessive de l’économie informelle (non fiscalisée) est
un défi qu’il faut relever aujourd’hui en vue d’une meilleure intégration
des économies africaines dans l’économie mondialisée.
Le dessein de la présente réflexion est d’analyser cette controverse
pour dégager la problématique actuelle de la formalisation de l’in-
formel et de constituer un cadre propice pour l’approfondissement de
la réflexion avec ici un éclairage entre experts, juristes économiques,
gestionnaires, économistes et sociologues. Tout est mis en cause : la
cohérence de la démarche, l’inspiration, les procédés et stratégies à la
fois juridiques et para juridiques.
En regroupant ces problèmes, on trouve que certains sont de fond (I)
alors que d’autres sont de méthode (II).

larcier 15
D'une économie populaire à une économie fiscalisée

I. PROBLÈMES DE FOND

Il est évident que dans un environnement comme celui de la RDC

aujourd’hui, certains pourront être choqués, offusqués, voire scanda-
lisés par les pratiques des agents économiques qui seront décrites dans
certains exposés. Que l’on se rassure, l’objectif n’est nullement de légi-
timer ces pratiques, bien au contraire. La thématique de ce colloque en
dit long.
Il est donc important de rappeler brièvement le contenu de l’éco-
nomie populaire (A), et les niveaux atteints dans certains pays (B).

A. LE CONTENU DE L’ÉCONOMIE POPULAIRE OU INFORMELLE

La complexification du concept de l’économie populaire explique

les qualificatifs utilisés par les auteurs pour définir ce phénomène et le
saisir par le droit.
L’économie populaire est une réalité quotidienne. Le cireur de
chaussures, le mécanicien du quartier, les menuisiers et les maçons, les
vendeurs ambulants et autres marqueteurs, les entreprises qui recou-
rent aux marchés parallèles de la devise et les autorités politiques
monétaires participent de l’informalité sans parfois s’en rendre compte
et donc font de l’économie populaire ou informelle. Et pourtant, tout le
monde déplore les effets néfastes de cette triste réalité sans pour autant
renoncer à ces pratiques. La question se pose donc de savoir comment
saisir l’économie populaire par la science juridique.
Le passage de l’économie populaire à l’économie formalisée, objet
de la rencontre de ce jour, est un sujet complexe. Le terme « popu-
laire » renvoie aux pratiques de survie de la majorité des populations en
Afrique. L’informel nous paraissant trop rébarbatif et avec une connota-
tion négative nous a semblé nous éloigner de l’objectif poursuivi qui est
celui de permettre aux États de remplir leurs missions en disposant des
moyens financiers nécessaires à cette fin. Ainsi, le terme « informel »
engloberait les pratiques fustigées des populations mais aussi celles de
certaines des entreprises opérant dans la plupart des États en Afrique.
En effet, depuis un certain nombre d’années, on parle, dans les pays
en développement, de la montée en puissance du secteur informel qui
prive les États d’une grande partie des ressources financières indispen-

16 larcier
 Introduction générale

sables pour leur croissance économique par rapport au secteur formel.

C’est dire qu’il s’agit donc d’un phénomène universel, vécu et ressenti
différemment selon les pays.

B. LE POIDS DE L’ÉCONOMIE INFORMELLE DANS CERTAINS ÉTATS

Parlant du poids de l’économie informelle, Samir Gharbi 1 explique

qu’avec l’aide de la Banque mondiale, l’économiste autrichien Friedrich
Schneider a réalisé la première étude globale sur l’économie infor-
melle dans les années 1999-2000. Il a essayé de « connaître le monde
inconnu ». Premièrement, en 2006, ses travaux méritent d’être vulga-
risés, sinon pris en compte dans les pays en développement. L’économie
informelle – en anglais shadow activity ou grey economy – recouvre,
selon les définitions, le secteur légal mais non déclaré au fisc (travail,
salaires et revenus) et/ou le secteur clandestin (production et trafic de
drogue et d’autres marchandises, jeux d’argent, prostitution, fraude).
Elle peut être indirectement évaluée par des indicateurs clés, comme
la consommation d’électricité et la demande de monnaie. Ces diverses
méthodes ont leurs limites, mais elles permettent d’avoir une approche
de la réalité que certaines décisions politiques viennent parfois
confirmer. Trois grands pays ont officiellement annoncé une réévalua-
tion de leur produit intérieur brut (PIB) au cours des vingt dernières
années : l’Italie en 1987 (le PIB a été accru de 15 %, pour ajouter une
part d’activités informelles estimée à 141 milliards de dollars), la Chine
en 2005 (+ 17 %, 288 milliards de dollars) et la Grèce en 2006 (+ 25 %,
55 milliards de dollars).
Ces récupérations, même partielles, permettent de mieux situer le
niveau de l’économie nationale dans un monde où les rapports de force
prédominent. Selon cette étude, aucun pays n’y échappe. Mais dans les
pays plus développés, le poids de la triche est inférieur à 20 % du PIB
global : de 9 % en Suisse et aux États-Unis, de 15 % à 16 % en France et
en Allemagne, de 27 % en Italie (après la réévaluation) et de 29 % en
Grèce (avant réévaluation). En Afrique, la moyenne est de 42 %, avec un
maximum de 58-59 % au Zimbabwe, en Tanzanie et au Nigeria, et un
minimum de 28 % en Afrique du Sud. Même dans des économies assez

1 Samir Gharbi, « Le poids de l’économie informelle », Jeune Afrique, no 2410,

Écofinance du 18 au 24 mars 2007.

larcier 17
D'une économie populaire à une économie fiscalisée

structurées, l’informel représente plus ou moins le tiers du PIB (Tunisie,

Algérie, Maroc, Égypte, Kenya, Botswana). À l’échelle mondiale, les cas
de l’informel et de la combine sont à chercher dans les pays de l’Est (67 %
en Géorgie) et en Amérique latine (67 % en Bolivie, 64 % au Panama et
60 % au Pérou).

II. PROBLÈME DE MÉTHODE

S’interroger sur les moyens de résorber ou, mieux, de formaliser

ce qui participe à la survie des populations et à l’accumulation du
capital par les entreprises conduit tout naturellement à rechercher les
pistes devant permettre une valorisation des richesses nationales sur
lesquelles se fondent les États pour assurer leur croissance économique
en vue d’un développement durable.
C’est à ce niveau qu’intervient la technique juridique. Il ne peut y
avoir de développement durable sans un minimum de règles préétablies.
La première démarche d’intelligence économique de défense va
donc être de sécuriser juridiquement le patrimoine de l’État.
Plusieurs formules ont été imaginées par les États. Elles vont des
mesures d’assainissement par l’utilisation des nouvelles technologies de
l’information et de la communication, à l’informatisation et la banca-
risation des opérations de paye des agents et fonctionnaires de l’État,
les titrisations des moyens de paiement de l’État, le recours à la micro-
finance par notamment l’encadrement des tontines qui feront l’objet
des communications dans ce colloque.
Ce faisant, on fait du droit économique ou droit de l’économie.
Certains ont pu dire qu’un tel droit est anti-libéral puisque imposant
des contraintes aux agents économiques pour les ramener à adopter
des attitudes compatibles avec les besoins de développement. Mais
c’est d’autant plus nécessaire que l’économie du droit permet justement
d’apporter des réponses à une question comme celle faisant l’objet de
nos préoccupations.
Il en résulte des enjeux juridiques et économiques présents et à
venir.
En effet, la montée en puissance du droit touche tout ou partie de nos
activités professionnelles et privées. Ce phénomène cumulé aux diffé-
rentes ondes de choc économiques, culturelles, politiques et sociales

18 larcier
 Introduction générale

du tandem mondialisation-société de l’information, a su révéler par les

défis qu’il pose aux organisations, l’importance stratégique de l’intelli-
gence juridique.
Quelle attitude adopter face à ce que l’on nomme improprement
informel ? L’informel est-il illégal et dans ce cas sanctionnable, c’est-
à-dire appréhendé par le droit pénal ? Celui-ci ne ferait-il pas fuir le
contribuable potentiel ?
Peut-on considérer que ce qui est informel n’est que ce qui n’est pas
comptabilisable ou non comptabilisé ? Et que dire des cas d’institution-
nalisation des commissions comptabilisées par les entreprises multi-
nationales dans leurs états financiers et non repris dans ceux des pays
développés ?
Autant de questions que l’on peut se poser et auxquelles on tentera
d’apporter des solutions pratiques.
Il nous appartiendra d’élucider toutes ces techniques et de faire des
choix.
Je vous remercie pour votre attention soutenue.

larcier 19
 PREMIÈRE PARTIE

RAPPORTS INTRODUCTIFS
 Exigences méthodologiques pour une approche
efficiente de la problématique du passage
de l’économie populaire (ou informelle)
à l’économie formelle
Pierre Akele Adau
Professeur ordinaire et Doyen honoraire
de la Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa

Excellences, Mesdames, Mesdemoiselles, Messieurs,

Distingués invités,
Chers Collègues et Membres de l’Institut,
Lorsque le Doyen Bakandeja m’a demandé d’intervenir dans ce
séminaire consacré à l’économie informelle ou populaire pour proposer
un cadre méthodologique susceptible de répondre aux objectifs assi-
gnés aux présentes assises, sans réfléchir, j’ai, par amitié pour lui,
accepté l’offre. Mais je ne voyais pas, lui ai-je confié, ce qu’un pénaliste
comme moi pouvait apporter d’utile à un aréopage d’économistes et de
leurs pairs juristes du droit économique. Le Doyen a insisté ; voilà pour-
quoi je me trouve aujourd’hui parmi vous, soumis à un exercice auquel,
sans prétention aucune, je voudrais me plier en deux séquences. Dans
un premier temps, j’aimerais vous proposer de construire un appareil
méthodologique adapté à la problématique du passage de l’économie
populaire à l’économie formelle. Ensuite, nous tenterons ensemble de
valider cet outil par une analyse illustrative.

I. TENTATIVE DE CONSTRUCTION D’UN APPAREIL

MÉTHODOLOGIQUE ADAPTÉ À LA PROBLÉMATIQUE DU PASSAGE
DE L’ÉCONOMIE POPULAIRE VERS L’ÉCONOMIE FORMELLE

D’emblée, il faut bien se demander ce que vient faire le pénaliste

dans cette affaire.
Si l’on considère que cet exercice se situe dans ce qu’un juriste
français de renom, le Doyen Ripert pour ne pas le citer, appelait « le

larcier 23
Rapports introductifs

sombre atelier des formes juridiques », atelier dans lequel d’après Roger
Merle et André Vitu, « le coin des pénalistes a des fenêtres plus large-
ment ouvertes sur l’extérieur », il faut alors bien admettre que la science
pénale ait quelque raison de figurer dans ce panel inter et pluridisci-
plinaire. Le thème du colloque est en effet du genre à ne pas se laisser
appréhender de façon univoque.
Par ailleurs, n’oublions pas – faut-il le rappeler – que l’histoire du
droit économique et du droit des affaires est liée à celle du droit pénal
économique et du droit pénal des affaires. Certes, il ne s’agit pas de
porter au menu de cette table le « droit pénal économique informel ». Il
s’agit de tirer profit de l’expérience méthodologique d’une science juri-
dique qui, appelée à renforcer la sanction de nombreux autres droits
autonomes comme le droit économique (qui jouxte les « fenêtres » de
son « atelier »), est contrainte, pour satisfaire pleinement aux exigences
particulières de ces différentes disciplines, de développer des proto-
coles d’approche spécifiques, infirmant ainsi l’idée fort répandue selon
laquelle le droit est une science sans méthode, ou encore qu’il n’est de
méthode juridique que l’exégèse.
La vérité est que le juriste, enfermé dans une vision dogmatique,
concentre volontiers ses recherches sur la règle de droit et néglige
l’examen des phénomènes et des faits sociaux qui la précèdent. Lorsqu’on
se met dans cette perspective, on s’interdit naturellement d’atteindre
le cœur d’un sujet comme celui-ci qui apparaît véritablement comme
un phénomène de révolte : la révolte des faits vis-à-vis du droit – ce
qui, soit dit en passant, donne en quelque sorte au droit pénal un titre
pour « fourrer son nez » (permettez-moi l’expression) dans cette affaire
d’économie informelle ou populaire. La révolte en effet fait désordre,
remet en cause les valeurs essentielles (ici les valeurs économiques) de
la société et appelle normalement une sanction. Or, nul ne conteste que
le droit pénal soit au cœur de la protection des valeurs essentielles de la
société et de la sanction des actes de désobéissance à la loi.
Cette caractéristique de l’économie populaire ou informelle est
capitale car elle nous fournit une information pertinente sur la nature
du phénomène qui nous préoccupe. Plus exactement, elle le situe dans
une topologie contextuelle spécifique qui est celle de crise. C’est sans
doute ici qu’apparaît la première pièce de l’appareillage méthodologique
de notre recherche ; une pièce qui associe l’économie populaire ou infor-

24 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

melle à un environnement ou une conjoncture de crise. L’intérêt de ce

dernier concept est dès lors manifeste. L’association « économie et crise »
n’est pas une réalité inconnue. Elle s’impose même à certains égards
comme une évidence consubstantielle aux phénomènes de produc-
tion, de distribution, de consommation et de gestion des ressources,
des biens et des services dans la société. Elle est à la fois manifestation
d’une pathologie des organismes sociaux ou d’un état d’incertitude ou
de trouble grave de l’économie (par exemple, crise monétaire, ou crise
du crédit), mais aussi tension révélatrice de mutations économiques
structurelles importantes à la recherche du progrès ou du développe-
ment 1.
Or, la « science des crises » ou « crisologie » 2 a depuis longtemps
révélé que le concept de crise emporte à la fois l’idée de perturbation,
d’accroissement des incertitudes et des désordres, de rigidification à

1 On peut ainsi dire par exemple que si la guerre, qui est un moment de crise
certain, est, à première vue, insusceptible de produire ou de susciter le développe-
ment eu égard à ses effets et à ses conséquences destructeurs et ravageurs, elle peut,
au regard de certains de ses objectifs immédiats ou plus ou moins lointains, amener
un renouveau porteur de progrès. L’Europe prospère de la fin du XXe siècle aurait-
elle pu se construire si elle n’avait connu une longue histoire belliqueuse ? Certes, la
guerre des Balkans s’est, dans la même période, rallumée à l’endroit même d’où est
partie l’étincelle qui alluma le feu de la Première Guerre mondiale. Mais comme le
disait alors l’ancien premier ministre britannique, Monsieur Tony Blair, au cours
d’un meeting des socialistes européens à Paris, « il est normal qu’après avoir dépensé
des milliards pour la guerre en Serbie, nous pensions à investir massivement dans
cette région de l’Europe pour la rehausser au même niveau de vie et lui faire partager
les mêmes valeurs que les autres pays européens ». Il y a quelques années, la guerre du
Golf pour le rétablissement de l’intégrité territoriale du Koweït s’est achevée par un
partage de marchés entre alliés pour la reconstruction de ce pays. L’Allemagne et le
Japon, vaincus en 1945 seraient-ils ce qu’ils sont aujourd’hui, c’est-à-dire de grandes
puissances économiques, s’ils n’avaient connu l’expérience amère de la défaite ? De la
guerre peut aussi sortir une économie mafieuse.
2 Sur la question, on peut consulter avec fruit : Edgar Morin, Pour sortir du ving-
tième siècle, Paris, F. Nathan Éd., 1981, notamment pp. 327 à 335 ; Edgar Morin et
Irène Nahoum, L’esprit du temps 2 – Nécrose, Paris, Éd. Grasset, 1975, pp. 27 à 138,
171 et s. ; Jean Guillaumin, « Pour une méthodologie générale des recherches sur
les crises », in Inconscient et Culture, Paris, Dunod, 1979, pp. 222-223 ; André Bejin,
« Crises des valeurs, crises des mesures », in Communications, La notion de crise,
Paris, Seuil, 1976, no 25, p. 39 ; Arthur Koestler, Le cheval dans la locomotive – Génie
et folie de l’homme, Paris, Calmann-Lévy, 1968, pp. 292 à 315 ; Edgar Morin, « Pour
une crisologie », in Communications, op. cit., p. 149.

larcier 25
Rapports introductifs

travers le jeu de blocage-déblocage-reblocage, et enfin de déclenchement

d’activités de recherches des solutions à la crise. Cette dernière idée fixe,
me semble-t-il, parfaitement le cadre théorique et méthodologique de la
problématique de notre étude et éclaire d’excellente manière le concept
d’économie informelle ou économie populaire (ou encore d’économie
parallèle, ou « seconde économie »). Elle suggère comme première pièce
de l’appareillage méthodologique à mettre au point un « paradigme
crisologique » (A). Celui-ci appelle à son tour, en appui à son approche,
un paradigme socio-juridique et « juris-sociologique » (B). Le dispo-
sitif ainsi construit trouve son point d’achèvement dans la conception
d’une méthode d’identification et d’évaluation des normes informelles
induites par l’économie populaire (C) et la mise en place des éléments
de son opérationnalisation (D).

A. PARADIGME CRISOLOGIQUE

Le modèle d’approche et d’analyse que l’on peut qualifier de « criso-

logique » s’articule autour de deux idées complémentaires qui posent
d’une part que l’économie populaire est induite par la crise, d’autre part
que celle-ci comporte une double élaboration.

1. Économie populaire induite par la crise

Le déclenchement d’activités de recherches des solutions à la crise
montre qu’il y a toujours un aspect d’éveil dans la crise. Plus la crise
s’approfondit et dure, plus elle suscite une recherche de solutions de
plus en plus radicales et fondamentales. À ce niveau, un déblocage se
produit, celui des activités intellectuelles, de l’imagination créatrice, du
processus de déploiement des stratégies audacieuses et inventives. Il y
a donc en même temps qu’une destructivité en action dans une crise qui
s’approfondit, une créativité en action. On perçoit dès lors l’ambiguïté
radicale de la crise.
Cette ambiguïté se poursuit sur un autre plan au sein même du
processus de recherche. À côté des activités intellectuelles crisiques, se
déploient des processus magiques et mythiques. On cherche à circons-
crire la culpabilité et à immoler, à liquider le mal en sacrifiant le ou les
« coupables », les agents infectieux. La recherche des responsabilités se
sépare alors en deux branches antagonistes, l’une qui cherche à recon-

26 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

naître la nature même du mal, l’autre qui court après le bouc émissaire à
immoler et produit une multiplication de coupables imaginaires, le plus
souvent marginaux ou minoritaires. Dans ces conditions, on en vient à
se rejeter facilement les responsabilités et on finit par s’enfermer dans
une causalité circulaire, infernale et contre-productive : l’économie
informelle ou populaire serait la résultante d’une économie formelle en
déliquescence ; ou au contraire la cause de l’effondrement de l’économie
formelle se trouverait précisément dans la rébellion normative et fiscale
généralisée dans laquelle s’installe l’économie populaire !
Il faut prendre garde à ces préjugés et prénotions qui opacifient
toute démarche scientifique, jettent l’anathème et l’opprobre sur un
sujet de recherche et finalement empêchent toute clarification objective
du problème posé.

2. La double élaboration du concept de crise

On peut ainsi appréhender la crise dans une double élaboration qui
est d’une part celle du vécu de la rupture et d’autre part celle du vécu de
la tension. De plus, rupture ou tension, la mise en crise est à la fois mise
à mort et mise au monde, c’est-à-dire création 3 .
– La crise comme rupture et dérèglements est menace de mort voire
mise à mort. Elle est mise à mort parce qu’elle marque la conno-
tation toujours menaçante des dérèglements qui surviennent dans
un système vivant. La crise, en ce qu’elle est rupture des équilibres
individuels ou collectifs, perturbation temporaire des mécanismes
de régulation d’un individu ou d’un ensemble d’individus, comporte
une menace aiguë pour l’intégrité du sujet, une menace de mort.
– La crise, libératrice des forces de régénération. Mise en crise, mise
à mort ; mais aussi nécessairement création. La création, dit Kaes,
c’est l’alternative de la vie aux composantes létales de la crise. La
crise libère en même temps que des forces de mort, des forces de
régénération. Cette menace de mort est donc « généralement mobi-
lisatrice de moyens d’action pour la survie, c’est-à-dire pour la mise
en œuvre de nouveaux comportements régulateurs. Toute crise est

3 Voir à ce sujet René Kaes, « Introduction à l’analyse transitionnelle », in Incons-

cience et Culture, Crise, rupture et dépassement. Analyse transitionnelle en psychana-
lyse individuelle et groupale, Paris, Éd. Dunod, Bordas, 1979, pp. 1 à 81.

larcier 27
Rapports introductifs

génératrice d’angoisse qui fonctionne comme un signal d’alarme

activateur de mécanismes d’extinction de la crise. Lorsque certaines
conditions physiologiques, psychologiques ou sociologiques ne se
trouvent pas réunies pour rendre efficaces les mécanismes d’extinc-
tion de la crise, parmi lesquels le caractère paralysant de l’angoisse
est un facteur important, la catastrophe survient ».
– Les dispositifs anticrises sont porteurs de crises ultérieures. La catas-
trophe, c’est tout acte d’agressivité. Mais, étant donné l’ambivalence
de la crise, on peut concevoir que les mécanismes de son extinction
aient eux-mêmes un caractère agressif. Ainsi par exemple, lorsque
la situation crisique consiste dans la privation d’un objet important
ou dans un dérèglement sexuel, le vol ou le viol peuvent se présenter
pour le sujet concerné comme des actions régulatrices efficaces.
Mais il est certain que les dispositifs anticrises créés restent eux-
mêmes porteurs de crises ultérieures, surtout s’ils s’inscrivent dans
une logique de déviance ou de marginalisation par rapport aux
normes formelles établies.

Ces trois composantes de la crise formulent un paradigme, c’est-

à-dire un modèle d’approche et d’analyse, que l’on peut qualifier de
« crisologique ». Le paradigme crisologique s’offre ainsi comme première
pièce de l’outil méthodologique permettant de contextualiser l’étude
du passage de l’économie informelle ou populaire vers une économie
formelle. Il fait apparaître l’économie dite informelle comme :
– une économie de rupture ou de remise en cause, et la réponse « popu-
laire » à une crise, c’est-à-dire la réponse des masses – majoritaires
dans le cas de la RDC – imposant, du fait du nombre, un renverse-
ment de la rationalité économique, et partant un renversement de la
normalité et de la normativité économique. Cette réponse populaire au
marasme économique ambiant se situe à différents niveaux d’interven-
tion économiques et implique différents acteurs – individus, familles,
entreprises, administrations, voire l’État lui-même – selon des motiva-
tions diverses (survie, recherche de profits faciles ou rapides, contour-
nement des contraintes macro-économiques), et avec des moyens
généralement frauduleux, voire carrément de la grande criminalité.
– une économie de régénération, de reconstruction ou de refondation
sur la base d’initiatives nouvelles, inventives, recherchant, hors des

28 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

sentiers battus, sans aucune entrave normative ni aucun présupposé

normatif, sans état d’âme par rapport aux cadres fixés par l’éco-
nomie formelle. Juridiquement, c’est-à-dire, formellement condam-
nable, ce renversement devient sociologiquement tolérable voire
normal dans un cadre qui à la fois élargit le champ du non-droit
formel perçu comme absence ou obsolescence des règles étatiques,
celui de l’impunité entendue comme absence de sanction. L’éco-
nomie informelle s’impose ainsi comme le lieu d’évolution d’opéra-
teurs particulièrement habiles, voire téméraires et hyper-adaptés.
– lieu de combat contre l’économie formelle, foyer de production de
nouvelles crises, d’autres déséquilibres et d’autres dysfonctionne-
ments. L’informel suppose – du moins dans sa manifestation la plus
virulente – un environnement de crise, voire de guerre et d’affai-
blissement de l’autorité de l’État ou d’effondrement de l’État. Né de
la crise, il en suscite, l’alimente et s’en nourrit pour survivre. Il la
fait ainsi perdurer le plus longtemps possible. Parce que, la fin de
la crise sonnerait également le glas de l’informel. Mais le propre
de toute crise est d’être, à un moment ou à un autre, dépassée par
d’autres crises, et comme dévorée dans un processus crisique d’au-
todestruction.

Le paradigme crisologique incite à rechercher les avantages et les

inconvénients de l’économie parallèle ou populaire en interaction avec
l’économie officielle. Il pousse à faire ressortir les éléments de conflit,
mais aussi de solidarité entre les deux formes d’économie et conduit
ainsi à relativiser le « postulat » de la nécessité du passage de l’une vers
l’autre, à les inscrire dans un processus d’évolution aboutissant à des
ajustements de convergence. Toute crise a en effet vocation à céder la
place, après de complexes « négociations », à une accalmie, et à s’offrir
comme base à partir de laquelle la construction d’une autre économie
de prospérité générale et « formelle » est envisageable.
Cette recherche requiert par ailleurs la mise en œuvre d’une
deuxième pièce méthodologique de nature socio-juridique et « juris-
sociologique ».

larcier 29
Rapports introductifs

B. PARADIGME SOCIO-JURIDIQUE ET JURIS-SOCIOLOGIQUE

Le paradigme socio-juridique et juris-sociologique introduit, dans

notre appareillage méthodologique, deux exigences : nécessité de déve-
lopper une capacité technique d’observation et de description de l’éco-
nomie informelle et nécessité de rechercher l’intelligence normative de
l’économie informelle.

1. Développer une capacité technique d’observation

et de description de l’économie informelle
Si l’économie informelle ou populaire est une révolte contre le droit,
il faut, en application de la règle méthodologique de la primauté de l’ob-
servation et de la description :
– développer des stratégies permettant de saisir qualitativement et
quantitativement le phénomène de l’économie populaire en tant
que fait social pathologique ou anomique ;
– mettre en évidence l’intelligence dont il procède ;
– caractériser et évaluer le droit contre lequel il se rebelle ;
– rechercher et évaluer la « normativité » de rechange (ou parallèle)
mise en place par la dynamique de ce processus ;
– relever finalement du tableau ainsi brossé d’éventuels espaces de
rencontre que ce processus serait capable de créer ou de générer
pour réaliser, non pas le « passage », mais des convergences mutuel-
lement profitables et attractives entre l’informel et le formel.

Cette perspective nous place dans l’optique de l’école de socio-

logie juridique animée notamment par Duguit ou Hauriou qui, comme
chacun sait, écartent toute conception métaphysique du droit pour
ne s’attacher qu’aux réalités positives. Ils dégagent ainsi une doctrine
de sociologie juridique pour qui les deux éléments principaux de la
formation et de la transformation de la règle de droit sont d’une part la
conscience collective du caractère essentiel de telle règle pour le main-
tien de la solidarité sociale, et d’autre part la conscience 4 qu’il est juste

4 Il s’agit de ce que Durkheim, grand ordonnateur et inspirateur de l’École socio-

logique, appelle « la conscience collective » et que Léon Duguit dénomme « la masse
des consciences individuelles ».

30 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

de la sanctionner. Dès lors, la conscience collective étant façonnée dans

l’expérience des faits sociaux, le travail scientifique du juriste, dépouillé
de toute philosophie et de toute métaphysique, consiste à « découvrir
sous les faits sociaux la règle de droit » et à révéler celle-ci grâce à un
travail d’art, de technique et de méthode constructive tendant à déter-
miner la portée et à garantir la réalisation de la norme.

2. Rechercher l’intelligence normative de l’économie informelle

Le développement des capacités techniques d’observation et de
description de l’économie populaire ou informelle entraîne les consé-
quences suivantes :
– le fait de l’économie informelle n’est plus considéré comme un
« donné » de la nature, une « réalité » extérieure au droit, s’impo-
sant à lui, voire engendrant le droit ou le « contraire » du droit ; ni
comme l’œuvre du sujet pensant, mais un pur construit, une élabo-
ration participant à une intelligence juridique spécifique et, sans
doute, hors standard.
– dès lors, ce qui importe ce n’est pas tant l’opposition fait – droit,
mais les rapports entre d’une part ce fait et son environnement juri-
dique hors standard, d’autre part entre celui-ci et le cadre juridique
formel ou officiel. En somme, on intègre la problématique dans un
complexe systémique et circulaire où :
• l’économie populaire (informelle ou parallèle) renvoie à un droit
informel, parallèle ou souterrain ;
• ce droit informel entre en concurrence ou en conflit avec le droit
formel et met en opposition différents agents dont les principaux
sont l’État et les opérateurs du secteur informel ; mais il n’est pas
évident que l’État se positionne toujours du côté du droit formel,
ni que les opérateurs du secteur informel défendent à tous les
coups les positions du droit informel, tant les intérêts des uns et
des autres s’imbriquent et les amènent plus souvent que l’on ne
le pense à combattre dans les mêmes tranchées ;
• finalement, le droit formel rejoint l’économie informelle dans
une tentative de trouver des espaces de convergences négociées ;
zones particulièrement mouvantes, avec des attractions diverses,
tantôt conformes aux normes formelles, tantôt s’alignant sur les

larcier 31
Rapports introductifs

contraintes des normes informelles ; zones de négociation, de

compromis voire de compromissions où règnent la corruption,
les trafics d’influence et toutes sortes de prévarications.
• le fait construit exprime une normativité et participe à une
rationalité juridique ou plus exactement, s’agissant de l’éco-
nomie informelle, à une rationalité « para-juridique », voire
tantôt « infra-juridique », tantôt « extra-juridique » où s’impose
ce qu’il est convenu d’appeler « normes informelles ». Ainsi à
économie informelle, normes informelles. Autrement dit, en
faisant abstraction de toute appréciation métaphysique de cette
situation, l’économie dite informelle ou populaire n’est en réalité
pas une économie anomique (sans normes), mais bien plutôt une
économie développant des règles parallèles ou concurrentes à
celles officielles.

Ceci introduit dans notre matériel méthodologique une nouvelle

composante, celle de la norme informelle ou parallèle, et nous fait dire
que ce n’est pas l’économie qui est informelle, c’est la norme qui l’est.
Il inscrit en même temps notre recherche dans un créneau nouveau,
celui du pluralisme juridique désordonné dans un cadre de gouvernance
étatique en état d’effondrement ou de délabrement, rendant notamment
possibles toutes sortes de pratiques prédatrices, mafieuses et insécu-
risantes (pourquoi pas « terroriste »), mais offrant aussi un certain
nombre d’opportunités pour ne pas dire d’opportunismes d’enrichisse-
ment inégalitaire.

C. MÉTHODE D’IDENTIFICATION ET D’ÉVALUATION OU RADIOSCOPIE

DES NORMES INFORMELLES INDUITES PAR L’ÉCONOMIE POPULAIRE

La création des normes parallèles apparaît en temps de crise comme

une nécessité de survie. Aussi, on ne peut prétendre comprendre
le phénomène de l’économie parallèle sans identifier et évaluer ces
normes. Il faut, pour cela, bien déterminer les objectifs de pareille
recherche ; donner à celle-ci des pistes concrètes ; avoir une claire vision
des difficultés à surmonter et des intérêts en jeu.

32 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

1. La création de normes parallèles apparaît en temps de crise

comme une nécessité de survie

La vie de l’homme en société est faite d’un enchevêtrement d’ac-

tions, d’affaires, de travail, dont la mise en œuvre s’opère à travers
divers mécanismes normatifs de régulation rendant plus ou moins
aisée la réalisation des objectifs recherchés ou la solution des problèmes
rencontrés.
Il s’ensuit que la maîtrise ou la gestion de ces mécanismes prend
une part importante dans les conditions de réussite sociale ou simple-
ment dans l’optimalisation de la socialisation des individus. Il est en
effet évident que la conduite de nos affaires individuelles, familiales,
privées, professionnelles, commerciales, industrielles… nous amène à
évoluer dans les méandres et au besoin en marge sinon carrément en
dehors des règles sociales établies. Elle nous pousse donc éventuelle-
ment à « manipuler » celles-ci au gré de nos intérêts et à les « tailler » à
notre convenance. Chacun de nous, en ces temps de crise tous azimuts,
en fait chaque jour l’expérience à travers différentes stratégies de lutte
pour la survie.
Lorsque les règles sociales paraissent non susceptibles d’orga-
niser avec une certaine efficacité la recherche du bien-être individuel
ou collectif, elles se condamnent inexorablement au dépérissement.
Laissant ainsi aux opérateurs sociaux des espaces de non-droit que
chacun gérera à sa guise. Introduisant de ce fait dans le système
social un désordre, un dysfonctionnement, une crise aux graves
conséquences et dont le règlement nécessite une certaine interac-
tion entre des mécanismes « autoritaires » ou formels et des moda-
lités informelles et libérales de participation sociale, de délibération,
de concertation en vue de découvrir des voies nouvelles de solutions
acceptables.
La crise qui frappe la société et l’État congolais depuis maintenant
plusieurs décennies offre un champ d’observation intéressante sur les
évolutions et perspectives juridiques et institutionnelles qui se profilent
d’ores et déjà à partir de l’action normative informelle collective, fruit
de l’imagination créatrice et inventive des acteurs sociaux, produit de
la population à la base. C’est précisément cette occasion que voudrait
saisir le présent projet d’étude.

larcier 33
Rapports introductifs

Cette crise a développé auprès des individus, des collectivités et de

façon générale de la population, divers moyens d’action pour la survie,
de nouveaux modes d’agir et de faire, de nouveaux comportements
régulateurs. En fait, ces moyens d’action et ces comportements se déve-
loppent en marge des standards formellement admis ou imposés par
l’État. En somme, par dépit, par instinct de conservation, par esprit de
fronde, ou simplement par nécessité et par réalisme, les individus, les
collectivités, les populations se sont rabattus vers la recherche de solu-
tions concrètes, nouvelles et non formalisées censées répondre efficace-
ment à la crise et à leurs besoins.
Une économie informelle s’est ainsi petit à petit créée et a pris une
telle ampleur qu’elle semble à ce jour dominer l’économie formelle. La
dynamique de l’informel est telle que même les fonctions publiques
administratives et judiciaires se sont « informalisées ». Les fonction-
naires ont développé différents mécanismes de privatisation de l’ad-
ministration publique, faisant ainsi fonctionner suivant leurs règles
propres l’appareil administratif de l’État, dans presque tous les échelons
de la fonction publique où la présence et l’appui de l’État font défaut.
Bien plus, le secteur judiciaire est à son tour « informalisé ». Pour faire
face aux carences de la justice formelle, on voit se développer à travers
le pays plusieurs formes de justice parallèles.
Aussi, une recherche sur l’économie informelle devrait pouvoir
s’introduire dans ce complexe interactif de la vie des Congolais où
leurs entreprises sont organisées et mises en œuvre sous la conduite
de diverses normes qui fixent et renouvellent constamment les modèles
institutionnels, relationnels et culturels d’actions et de jeux collectifs.

2. Objectifs de la recherche sur les normes parallèles

En pénétrant ce système dynamique de la vie sociale des Congo-
lais, il faut chercher à comprendre la logique et la rationalité propres
de certaines solutions pratiques produites par les activités des opéra-
teurs sociaux ; il faut s’interroger sur les tenants et les aboutissants des
problèmes que ceux-ci s’efforcent quotidiennement de résoudre ainsi
que sur les difficultés et les contraintes auxquelles ils doivent faire face.
L’objectif de pareille étude s’inscrit délibérément dans la problé-
matique du changement. Si en effet les entreprises des hommes visent
l’amélioration de leur qualité de vie, elles se doivent de rester attentives

34 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

aux évolutions porteuses de richesse et de surabondance spirituelles,

matérielles, intellectuelles, morales, éthiques, scientifiques et technolo-
giques… Elles se doivent surtout de s’intégrer dans un processus de créa-
tion collective à travers lequel les membres de notre société s’affaireront
ensemble pour apprendre, inventer et fixer de nouvelles façons de jouer
le jeu social de la coopération et du conflit qui détermine tout progrès.
Il ne s’agit pas d’un changement galvaudé et érodé par le discours poli-
tique au point d’en vider tout le contenu, mais celui qu’accompagne un
processus d’apprentissage collectif, lent, patient, et profond.

3. Pistes concrètes de recherche

Plus concrètement, la démarche de cette analyse consiste :
1°) à aller, sur le terrain au contact de la population et des opérateurs de
la « seconde économie », à la recherche et à la découverte :
• de ces normes informelles créées, imaginées et mises en œuvre
au niveau des individus et des familles, des commerçants et des
consommateurs, des travailleurs et des employeurs, des artisans
et des agriculteurs, etc., bref au niveau des acteurs sociaux à la
base ;
• des « institutions » et des mécanismes de fonctionnement qu’in-
duisent ces normes informelles ;
2°) à analyser ensuite ces données normatives et institutionnelles infor-
melles pour en étudier la nature, la rationalité, la validité et l’effica-
cité ;
3°) à évaluer les possibilités d’ajustement ou d’enrichissement réci-
proque entre le ou les systèmes normatifs et institutionnels infor-
mels et l’ordonnancement juridique formel.

4. Quelques difficultés à surmonter

Il faudra, dans la mise en œuvre de cette analyse, se préparer à faire
face à deux difficultés techniques majeures au niveau de la récolte des
données :
– difficulté de la reconnaissance des règles considérées comme rele-
vant de la catégorie des normes juridiques informelles. Il s’agit
d’identifier nettement ces normes non seulement par rapport aux

larcier 35
Rapports introductifs

normes juridiques formelles, mais aussi par rapport aux normes de

l’infrajuridique (droit vulgaire et droit folklorique) ;
– difficulté de l’accessibilité à ces normes eu égard au caractère fermé
des milieux où elles sont produites et à leur nature plus ou moins
clandestine.

Ces difficultés peuvent être surmontées notamment par la mise en

œuvre d’une approche empirique s’appuyant sur ces relais de l’informel
que sont les parajuristes et certaines ONG qui opèrent dans le secteur
du développement, de la justice et des droits de l’homme. Il faut iden-
tifier et sélectionner ces acteurs sociaux, partenaires de l’enquête. Il
faut également établir un questionnaire, à soumettre à ces opérateurs
socio-juridiques. Ce questionnaire visera la récolte des informations
susceptibles d’identifier les normes et institutions de l’informel recher-
chées 5, à en expliquer l’objet et le principe de fonctionnement, à relever
les types de contentieux qui naissent de la mise en œuvre de ces normes
ainsi que les mécanismes de leur règlement.
Il faut ensuite, dans une seconde phase de l’enquête, tenter de
confronter les données ainsi recueillies avec les réalités du terrain.
Deux activités peuvent être menées à ce niveau. D’une part, établir une
« cartographie socio-juridique » du milieu des enquêtés pour saisir les
besoins réels de la population de la circonscription étudiée en matière
de justice. D’autre part, interviewer un échantillon d’acteurs sociaux,
producteurs ou consommateurs de normes informelles, sur la base des
éléments recueillis dans la première phase.
Ces enquêtes peuvent être réalisées avec le concours d’étudiants en
droit, en économie et en sciences sociales dans le cadre de leurs stages
ou de leurs travaux de fin de cycle, en étroite collaboration étroite avec
différents partenaires en développement.

5 Un exemple de pareille institution nous est donné par le « kobuaka carte » pratiqué
dans bien des « ligablo » de nos marchés, véritable système d’épargne populaire et de
micro-financement.

36 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

5. Intérêt de l’étude
Le premier intérêt et la première finalité de pareille étude sont de
sortir de la clandestinité les normes informelles de façon à les faire
connaître et à les rendre accessibles aussi bien aux usagers de l’informel
qu’aux chercheurs juristes, sociologues ou autres, ainsi qu’aux déci-
deurs.
Deuxièmement, elle permet de répondre concrètement à un certain
nombre d’interrogations soulevées par l’informel normatif ayant des
incidences sur l’avenir du système normatif et du système économique
congolais.
Bref, l’étude devrait permettre :
– d’identifier et de répertorier les normes et institutions de l’informel,
de les classifier suivant leur nature et leur domaine d’intervention,
de définir leur contenu et leur principe de fonctionnement ;
– d’élaborer la cartographie socio-judiciaire des circonscriptions
étudiées ;
– de relever les avantages et les inconvénients, les limites et les percées
des normes et des institutions de l’informel ;
– d’indiquer les possibilités d’ajustements susceptibles d’être retenues
entre le droit informel et le droit formel.

C’est, me semble-t-il, la voie que nous devrions emprunter pour

assurer non pas le passage de l’économie populaire vers l’économie
formelle, mais les ajustements mutuellement profitables à ces deux
formes d’économie et sur la base desquels pourrait être envisagée la
construction d’un nouveau cadre normatif dans lequel les activités
économiques, aujourd’hui « informelles », pourraient évoluer et pros-
pérer avec les meilleures garanties de sécurité.
Le dispositif méthodologique proposé s’appuie ainsi tour à tour sur
la crisologie, la sociologie juridique et la juris-sociologie, et la radios-
copie des normes informelles. Mais les préoccupations de méthode ne
se trouvent pas encore pleinement satisfaites à ce niveau. En effet, l’ins-
trument méthodologique étant construit, il faut l’opérationnaliser pour
en tirer le meilleur bénéfice.

larcier 37
Rapports introductifs

D. OPÉRATIONNALISATION DE L’APPAREIL MÉTHODOLOGIQUE

Cette opérationnalisation exige une claire traduction de la problé-

matique posée en termes d’hypothèses clairement et judicieusement défi-
nies. Ces hypothèses peuvent se décliner en deux séries de propositions
et d’interrogations.
1°) Premièrement, le passage de l’économie informelle ou popu-
laire à l’économie formelle implique-t-il un jugement de valeur ou un
jugement hiérarchique établissant la faiblesse de celle-là et la force de
celle-ci ; ou en des termes plus contrastés encore, imposant la néces-
sité d’affaiblir celle-là pour renforcer celle-ci ? Ce schéma requiert que
l’on s’interroge sur la force attractive ou répulsive de l’une par rapport
à l’autre, de l’une sur l’autre ; et que l’on mette en balance les avantages
et les inconvénients de l’une dans l’autre et de l’une par rapport à l’autre.
Qu’est-ce que l’économie informelle ou populaire gagne en s’affran-
chissant en tout ou en partie de la sphère de l’économie formelle ? Que
perdrait-elle en s’alignant sur celle-ci ?
2°) Deuxièmement, l’idée de passage, signifie-t-elle une orienta-
tion ou une évolution univoque allant dans le sens : économie populaire
vers l’économie formelle ; autrement dit, suggère-t-elle une cinétique
de la part de l’économie informelle pendant que l’économie formelle,
juchée du haut de son piédestal, demeurerait dans un état statique, en
attente d’absorber celle-là sans autre forme de procès ? N’y a-t-il pas au
contraire un minimum de préparation, d’adaptation ou de formatage
que l’une et l’autre doivent subir pour pouvoir entrer dans une osmose
mutuellement profitable ou prospérer parallèlement de façon harmo-
nieusement complémentaire ? La destruction de l’économie informelle
ou sa réduction drastique ne ruinerait-elle pas, en fin de compte, l’en-
semble du tissu économique national qui se compose de plusieurs
entités (économie rurale, économie urbaine, économie de la périphérie
urbaine ou de la périphérie rurale, marché local, marché international
proche ou lointain, etc.) ? Quelles sont les conditions et les limites d’une
intégration optimale de l’ensemble du système économique dans lequel
l’économie dite informelle ou populaire et l’économie dite formelle ou
moderne ne sont finalement que des éléments parmi tant d’autres ?
Ainsi, lorsque par exemple le Doyen Bakandeja voit dans « la dimen-
sion excessive de l’économie fiscalisée, un défi qu’il faut aujourd’hui

38 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

relever en vue d’une meilleure intégration des économies africaines

dans l’économie mondialisée », considère-t-elle celles-là comme s’ap-
parentant à des économies populaires ou informelles qui devraient,
pour gagner les galons de la « noble économie » évoluer vers l’économie
mondialisée, sans que cette dernière n’ait à fournir l’effort de se doter
de crampons attractifs et compatibles avec ces économies sous-déve-
loppées ? Doit-on interpréter cette perception comme se pliant à la fois
à un jugement de valeur, un jugement de hiérarchie et une démarche à
sens unique ?
3°) Troisièmement, dans un système économique marqué par des
évolutions et des dynamiques croisés, allant tantôt de l’économie infor-
melle vers l’économie formelle, tantôt dans le sens contraire, il est bon
de se mettre d’accord sur la meilleure orientation qu’il conviendrait
d’imprimer à ce mouvement. Il faut donc développer des méthodes
qui permettent de saisir les dynamiques cinétiques et historiques du
phénomène ; où apparaît l’importance d’une exploration historique du
phénomène. Pas seulement de l’histoire descriptive, mais aussi de l’his-
toire comparée. Celle-ci permettrait notamment d’interroger et de s’en-
richir des expériences d’économie informelle actuelles ou anciennes, de
certains pays africains européens, américains ou asiatiques. Elle permet-
trait aussi d’établir que l’économie de la plupart des pays dits développés
s’est formée à partir des dynamiques informelles fort variées compre-
nant aussi bien des économies de subsistance familiale, des économies
de cueillette, des économies du « Far West », de bandits (maffiosi, flibus-
tiers, coupeurs de route, etc.) ou de terroristes. Il arrive un moment où
les bandits d’hier, du fait de l’âge ou du besoin de sécuriser leurs patri-
moines, éprouvent la nécessité de réglementer les jeux économiques dans
le cadre du pouvoir étatique. Aussi faut-il se donner les moyens de :
– « lire » les évolutions de l’économie informelle pour s’assurer qu’elles
progressent vers la formation d’une économie formelle remplissant
les conditions du développement durable, de juste répartition des
richesses et de soutien de la solidarité nationale ;
– identifier et mesurer les contraintes auxquelles il convient de faire
face pour assainir les voies de ce processus ;
– définir les étapes et les rythmes de ce processus pour introduire
progressivement et conséquemment les réglementations adaptées
aux paliers d’évolutions atteintes.

larcier 39
Rapports introductifs

4°) Quatrièmement – et c’est sans doute par là qu’il faut commencer

– quel entendement avons-nous de l’économie populaire ou de l’éco-
nomie informelle d’une part et de l’économie formelle ou moderne
d’autre part ? La nécessité de la clarification des concepts par une
analyse conceptuelle rigoureuse s’impose.
5°) Tout ce questionnement doit être traduit en termes d’hypo-
thèses, comme d’ailleurs doit l’être le thème du « passage de l’économie
populaire à l’économie moderne ». Ce serait tomber dans le piège des
préjugés et des prénotions – le piège du « bouc-émissaire » comme
relevé ci-haut – que de considérer le thème ainsi formulé comme une
donnée intangible.
6°) À ce stade, une question se pose : compte tenu de la complexité
et de la variabilité du phénomène, quel est le meilleur angle d’approche
pour l’exploration et la vérification des hypothèses ainsi avancées ?
Il y a certainement plusieurs façons de procéder, selon divers angles
de vues et pistes de recherche. Mais, les termes de la problématique
suggèrent que l’on amorce son écheveau :
– soit au départ de l’économie informelle vers l’économie formelle ;
– soit au départ de l’économie formelle vers l’économie informelle ;
– soit sur l’angle de l’interactivité de l’une par rapport à l’autre ;
– soit encore en intégrant ces deux formes d’économie dans le
système économique global pour y définir clairement la place, le
rôle, le contenu et la nature de chacune d’elles.

7°) Dans tous les cas, quel que soit l’angle de vue où l’on se place,
l’on se doit d’examiner les causes, les actions, les acteurs, les moyens,
les stratégies (et notamment les moyens et les stratégies normatives ou
contre-normatives) de chacune de ces formes économiques.
À titre d’illustration, si l’on retient l’angle de vue qui part de l’ana-
lyse de l’économie informelle, on peut par exemple emprunter la piste
d’une exploration d’histoire descriptive du phénomène concerné, ou
mieux une approche de sociologie et d’histoire descriptive. Voyons ce
que cela peut donner comme résultat.

40 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

II. APPROCHE D’HISTOIRE DESCRIPTIVE

DU PHÉNOMÈNE DE L’ÉCONOMIE INFORMELLE
Toute approche historique suppose des repères dans le temps. Il est
sans doute difficile de fixer dans le temps la naissance du phénomène de
l’économie informelle. On peut cependant dire que la crise induite par la
longue transition démocratique amorcée le 24 avril 1990 est un point de
référence acceptable et surtout significatif dans notre conscience collective.

A. UNE DATE DE RÉFÉRENCE

À cette date, fut annoncée la fin du système politique de la IIe Répu-

blique, et furent proposés les mécanismes formels qui allaient baliser
le processus de démocratisation. Bien vite cependant, ces mécanismes,
apparaissant à certains comme ombrageux et imprécis, à d’autres
comme perfides et trahissant l’idéal démocratique et libéral dont ils
se réclamaient, allaient être réaménagés, puis contrés par de multiples
autres schémas institutionnels et formels, au premier rang desquels
prennent place ceux élaborés par la Conférence nationale souveraine.
L’interaction de ces différents mécanismes et schémas demeurant
fondamentalement antagonique et conflictuel – le bras de fer étant de
règle – ceux-ci iront de dérapage en dérapage, enfonçant chaque jour
davantage le pays dans la spirale de la misère la plus sombre et dans la
logique infernale de la guerre civile.
Et c’est là-dessus que se sont opérés la rupture et le désengagement
civils par rapport aux forces politiques, car la population a compris que
si le lit de la misère et de la conflagration était préparé par les hommes
politiques, encore fallait-il qu’elle accepte de s’y coucher. Sur ce point,
j’en suis encore à m’interroger sur le rôle positif que les pillages et leurs
conséquences ont pu jouer sur les mentalités. Sans doute une étude
psycho-sociologique 6 appropriée sur la question serait particulièrement

6 Dans le subconscient collectif de ces hommes et femmes qui se sont livrés aux
actes de pillage, celui-ci était-il une manière de punir les « possédants » qui sont géné-
ralement les chefs ou « apparentés » aux chefs… ? Un peu comme à l’époque ancienne
où, notamment chez les Kongo, « pour punir les sorciers d’un village, les hommes
y pillaient les bananiers et capturaient la volaille » (voir Hermann Hochegger, Le
langage des gestes rituels, volume III, CEEBA publications, Série II vol. 68, Bandundu,
Zaïre, 1983, p. 392).

larcier 41
Rapports introductifs

révélatrice de la place de ces événements violents et traumatiques parmi

les facteurs de désamorçage de la dynamique « conflagratoire » qui
formait le menu des premières heures de notre processus démocratique
et parmi les déterminants poussant à la recherche d’autres mécanismes
et d’autres schémas démocratiques.
Parlant de « la longue crise que traverse le Zaïre et la misère dont
souffre la majorité de sa population, malgré les énormes richesses natu-
relles du pays », un auteur américain écrivait ceci en 1992 :
« Les salaires sont si bas comparés aux prix, que presque personne
ne reçoit un traitement qui lui permette de vivre. Le pays est affligé
de difficultés de transport et de communication insurmontables, il
souffre de l’incapacité d’une administration corrompue, d’une indus-
trie qui travaille bien en deçà de ses capacités, de pénuries de toutes
sortes et, enfin, il supporte une énorme dette extérieure. Dans un tel
système où les intérêts politiques gouvernent toutes les opérations de
l’économie, il semble qu’il reste bien peu de place pour l’optimisme.
Et pourtant les enquêtes révèlent que ce peuple qui doit faire face
aux difficultés, insurmontables en apparence, de l’existence dans de
telles conditions, prend son destin en main et parvient à organiser
une économie parallèle et à mettre sur pied des institutions sociales
également parallèles, afin de pallier l’incapacité des institutions offi-
cielles. Grâce à ce système, le peuple défie un État qui l’opprime et
restructure la société sans avoir recours à une révolution violente » 7.

B. ÉCHECS DES MÉCANISMES FORMELS ET RECOURS À L’INFORMEL

En effet, les mécanismes formels, autoritaires, unilatéraux, multi-

latéraux, voire consensuels ou parlementaires s’étant avérés finalement
inefficaces et à la limite par certains côtés dangereux, et ayant largement
émoussé tous les espoirs dont ils étaient porteurs, la population s’en est
sinon désolidarisée, en tout cas désintéressée pour se rabattre, par dépit,
par instinct de conservation ou par esprit de fronde vers des solutions

7 J. Mac Gaffey, « Initiatives de la base : l’autre cheminement social du Zaïre et la

restructuration économique », in Gouverner l’Afrique. Vers un partage des rôles, Éd.
Nouveaux horizons, 1992, no 11, p. 345, textes réunis par Goran Hyden et Michael
Bratton sous le titre Governance and Politics in Africa, publiés par Lynne Rienner
Publishers, Boulder, Colorado, 1992, 441 p., traduits de l’américain par Brigitte Delorme.

42 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

informelles. Tout se passe comme si, les dérapages politiques du processus

transitionnel de démocratisation ayant entraîné au fond de l’abîme le
peuple, celui-ci, dans un sursaut de survie, a entrepris de se dégager de la
torpeur et de l’ineptie des hommes politiques en investissant désormais,
dans un mouvement instinctif prenant quelques fois des allures de sauve-
qui-peut généralisé, des mécanismes socio-économiques, voire culturels
et politiques informels. Autrement dit, pendant que les politiques et les
politiciens se débattaient au fond du gouffre dans des combats de posi-
tionnement et des luttes de partage « équitable et équilibré » 8 des « divi-
dendes » du pouvoir – même si celui-ci n’apparaissait désormais plus que
comme un leurre conférant quelques éphémérides moins fortunes qu’in-
fortunes – les citoyens s’éloignaient ostensiblement d’eux, conscients que
leur survie individuelle était à ce prix.
Voilà l’émergence d’une société à double visage, mieux à double
« gouvernance » 9, formelle et informelle, politique et civile, évoluant
chacune dans sa direction et selon ses règles propres. Voici en réalité
l’apparition d’une société en rupture avec son cadre dirigeant et fonc-
tionnel, donnant l’image d’un État comportant les trois composantes
classiquement exigées par le droit international, à savoir un territoire,
un gouvernement et une population, mais entre lesquelles les liens
fonctionnels s’avèrent distordus, distendus, désarticulés, dissonants…

8 Selon l’expression en vogue dans la classe politique de la transition.

9 « Si l’on considère, observe Janet Mac Gaffey (op. cit., p. 346), les économies
parallèles comme des efforts spontanés visant à transformer la société, cette idée
comporte des conséquences intéressantes pour la question de la gouvernance ».
Celle-ci a, d’après Goran Hyden (cité par Mac Gaffey) « une signification bien plus
vaste que celle définissant la tâche consistant à conduire un gouvernement ou à effec-
tuer des choix importants ». Pour ce dernier auteur, « la gouvernance se caractérise
par un comportement de réciprocité et par des relations de pouvoir légitimes entre
gouvernants et gouvernés, différant ainsi des règles imposées qui ne présupposent pas
de légitimation de ces relations ». Elle « est au cœur même de la politique », celle-ci
étant l’art et la pratique du pouvoir entendu comme « un échange réciproque entre le
sommet et la base, et non pas un jeu à somme nulle ». Elle « suppose la confiance liée
à la responsabilité et elle nous permet de considérer les initiatives visant à apporter
des changements structurels, émanant de l’État et de la société, qui ont pour origine le
sommet aussi bien que la base du système ». Le concept de gouvernance ainsi compris
est nettement plus large et plus précis que celui suivant lequel la bonne gouvernance
serait le fait pour les responsables de conduire, de gérer les affaires tant publiques que
privées dans la transparence et de manière démocratique.

larcier 43
Rapports introductifs

Si l’on pouvait se permettre une comparaison, on dirait que la situa-

tion zaïroise à l’époque fait penser à un train qui s’est emballé, puis a
déraillé. La locomotive continue à courir sur des rails mal accommodés à
sa course anarchique et ne tire plus que l’ombre de lui-même, c’est-à-dire
la classe politique. Quant aux wagons, déchaînés, désaxés et désassemblés,
chacun s’évertue tant bien que mal à se frayer en solo un chemin dans « la
vallée de la mort », poussé par l’énergie du désespoir ou de l’ultime espoir,
négociant sa course au gré des aspérités et des courbes du terrain dans
une navigation à vue où la visibilité, selon d’ailleurs l’expression populaire
consacrée de l’époque, est quasiment nulle. On peut imaginer la déban-
dade ou la « struggle for life » auxquelles tout ceci donne lieu. Au point du
reste que l’informel apparaît à certains égards comme un retour à l’état
de nature ne connaissant aucune norme, ni individuelle, ni collective.
Les pillages et ses manifestations subséquentes ainsi que toutes sortes de
pratiques économiques, monétaires et administratives mafieuses abon-
damment fustigées, sont l’expression significative de cet état.
Ces pillages marquaient par ailleurs les premiers soubresauts et
spasmes d’un État agonisant, fragilisé du fait de la rupture des liens de
gouvernance entre le sommet et la base. Un État précarisé et décrédibi-
lisé auprès d’une population qui s’est résolue à gagner sa vie ou à orga-
niser sa survie autrement que selon les directives des pouvoirs publics.
Une population qui s’est donc installée dans un état psycho-sociologique
de rébellion, défiant ostentatoirement et impunément l’appareil étatique.
Une population qui a pris le parti de rejeter le système juridique étatique
qui « n’honore ni les attentes, ni les choix, ni les préférences de ceux qu’il
n’accepte pas dans ses structures » et qui, en revanche, « applique des
lois favorisant certains groupes d’intérêts et opérant une discrimina-
tion à l’encontre des intérêts de la majorité. Ainsi, les citoyens résistent
effectivement à un État qui n’a jamais su se faire l’expression de leur
volonté ni satisfaire leurs besoins, et ils ont construit à leur usage une
société qui répond à ces exigences » 10.

10 S’appuyant sur une étude de Hernando De Soto (The Other Path : The Invisible
Revolution in the Third World, New York, Harper and Row, 1989), Mac Gaffey
(p. 348) présente cette analyse à propos du Pérou et de la Hongrie ; analyse qui s’adapte
fort bien à la situation zaïroise sous examen.

44 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

C. L’INFORMEL : PERSPECTIVES MITIGÉES…

Quelles sont les réussites et les limites de l’informel ?

1. Les réussites de l’informel

De prime abord, l’avantage de l’« économie informelle » ou la
« seconde économie » 11 apparaît dans sa vocation à pallier une
économie formelle caractérisée par « la baisse d’efficacité de l’adminis-
tration de l’État […], l’impossibilité de vivre de son traitement à tous
les niveaux et les pénuries constantes de biens de consommation et de
toutes sortes (d’autres) biens » en mettant en œuvre diverses stratégies
de « qui cherche » (selon l’expression populaire à la mode), c’est-à-dire
des moyens et mécanismes de lutte quotidienne sinon pour vivre un
peu mieux, en tout cas pour survivre.
Cette économie parallèle étonne par sa vivacité et son dynamisme.
Le caractère florissant de cette lutte et donc de ces activités de
seconde économie étonne autant que la vivacité et le dynamisme de
cette dernière. S’agissant de cette économie parallèle, Hugues Leclercq,
« qui étudie depuis longtemps l’économie zaïroise, la décrit en ces
termes » :
« Cette économie mercantile fonctionne dans des conditions quasi
parfaites de concurrence grâce à l’existence de vastes marchés
urbains [qui] en constituent le pilier principal. [Ces marchés produi-

11 Janet Mac Gaffey (pp. 339-359) préfère l’expression « seconde économie »

à « économie informelle ». Cette dernière expression, observe-t-elle, évoque dans
certaines littératures « le travail clandestin, parallèle, caché, endogène, irrégulier ou
encore le travail au noir », tandis que la première enlève toute allusion à la clandesti-
nité, les « activités auxquelles elle se livre s’exercent (en effet) tout à fait ouvertement ».
Par ailleurs, le terme « seconde économie » rend bien l’idée qu’il ne s’agit pas d’une
économie « parallèle » (« parce que les activités officieuses se mêlent aux activités offi-
cielles de diverses manières fort complexes »), ni d’une économie « informelle » (« parce
que cet adjectif se rapporte surtout aux entreprises à petite échelle des pauvres villes
et qu’il ne couvre pas les activités illicites à grande échelle des riches et puissants qui
jouent un beaucoup plus grand rôle dans les comptes de la nation, ainsi que dans le
fonctionnement de la société »).

larcier 45
Rapports introductifs

sent] l’axe de communication et d’échange liant cette économie

à son hinterland rural […] la ville moderne et même les régions
voisines » 12.

1.1. Quelques exemples…

On peut palper du doigt cette vivacité et ce dynamisme lorsqu’on
considère par exemple les secteurs de transport, de logement, des entre-
prises de production des biens et des services, dans le petit commerce,
dans le domaine de la santé et de l’enseignement, dans le domaine du
commerce d’importation et d’exportation.
Les différentes illustrations rapportées ci-dessous sont empruntées
à l’étude de Janet Mac Gaffey. Elles se situent généralement dans la
période antérieure à celle qui nous intéresse ici, à savoir celle dite de la
transition démocratique des années 1990. Elles ne donnent pas moins
une idée claire des activités qui caractérisent la « seconde économie »
dans la période de crise que nous considérons. Quoi qu’il en soit, « ces
entreprises traduisent bien l’élan fantastique qui pousse les Zaïrois à
faire preuve d’initiative et d’effort dans le combat pour leur existence ;
elles constituent aussi une réaction à l’oppression et aux contraintes de
l’État, face à une situation où les chômeurs sont nombreux et les salaires
ridiculement insuffisants » 13.
– Dans le secteur des transports
« À Kinshasa, rapporte Janet Mac Gaffey, les services publics de
transport de voyageurs sont très insuffisants, aussi de nombreuses
petites entreprises privées se sont-elles créées pour boucher les
trous. Une étude datant de 1985 sur les transports “ parallèles ”
dans la ville note que le système qui fonctionne en dehors du cadre
juridique fournissait près de la moitié des transports de la ville :
la compagnie d’autobus para-étatique transporte 30.000 voya-

12 Herbert Weiss, « Le Zaïre : une société détruite, un État en survie, une entité poli-
tique à créer », in L’effondrement de l’État. Désintégration et restauration du pouvoir
légitime, Nouveaux Horizons, 1995, no 10, p. 183, ouvrage réalisé sous la direction
de I. William Zartman, traduit de l’américain par Brigitte Delorme, et publié
par Lynne Rienner Publishers, Inc., Boulder, Colorado, 1995, sous le titre Collapsed
States. The Disintegration and Restoration on Legitimate Authority ; CEDAF-ASDOC,
28 novembre 1992, p. 140.
13 CEDAF-ASDOC, op. cit., p. 355.

46 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

geurs environ ; les autres moyens (les Kimalu-malu, camionnettes

couvertes contenant de dix à vingt places ; les Fula-fula, camions
bâchés prenant de cinquante à cent personnes ; enfin les taxibus
offrant entre vingt-cinq et trente sièges) assurent les déplacements
de 27.500 personnes approximativement. […] Le système parallèle
complète donc le réseau officiel. Ses tarifs sont moins élevés, ses
itinéraires sont plus souples et il satisfait ainsi une clientèle pour
qui le réseau officiel est trop cher et qui habite trop loin des lignes.
Quand son véhicule est en bon état, un chauffeur du secteur paral-
lèle peut gagner jusqu’à 20.000 zaïres par mois, quinze fois plus que
ce que touchent les chauffeurs de la SOTRAZ » 14.
– Dans le secteur du logement
« Une étude réalisée en 1985 montrait que l’État a largement
renoncé à son rôle dans le développement urbain. […] Pour résoudre
les difficultés que causent une lourde taxation, une réglementation
tatillonne, un crédit difficile à obtenir et maints autres problèmes,
les initiatives populaires ont pris la place de l’État et font fi de son
autorité : la construction non planifiée représente quelque 70 % de
l’activité du bâtiment dans les zones résidentielles et elle fournit aux
besoins des deux tiers de la population » 15.
– Dans le secteur des entreprises de production des biens et services
« Une multitude de personnes font tourner des entreprises, petites
et moyennes, au sein du secteur “ informel ” de Kinshasa : elles fabri-
quent des meubles, travaillent le métal, produisent une multitude
d’articles et d’objets, montent des châssis de véhicules ; se lancent
dans la construction ou la culture maraîchère ; réparent les voitures,
les pneus, les bicyclettes, les chaussures, les postes de radio ou les
montres ; gèrent des restaurants, des boulangeries, des moulins à
manioc, ou des bars ; fabriquent des vêtements, se font coiffeurs, ou
encore confectionnent des plats préparés, vendus à la criée dans la
rue. Une étude conduite par le Bureau international du travail vers
1985 décomptait douze mille entreprises artisanales et commer-

14 Claude Baerhrel, Tshimanga Nsata, Nsungani Ndengo, Pierre-Yves Bellon et

Christian Monnier, Transports informels à Kinshasa, Bureau d’études, d’aménage-
ment et d’urbanisme (BEAU), 1985.
15 Philippe Delis et Christian Girard, « Gestion foncière populaire par la construc-
tion en dur à Kinshasa », in Les Annales de la recherche urbaine, Kinshasa, 1985.

larcier 47
Rapports introductifs

ciales, dont la plupart sont très petites. […] (Ces entreprises) produi-
sent des biens et des services qu’elles vendent à des prix que la popu-
lation peut payer et procurent aussi des possibilités d’apprentissage
et des emplois qui permettent d’acquérir sur le tas des qualifications
et une expérience. […] Les salaires sont parfois supérieurs à ceux du
secteur officiel. […] Le niveau de vie des commerçants et artisans
est supérieur à celui des travailleurs salariés… » 16.
– Dans le secteur du petit commerce
« Au Zaïre, les producteurs ruraux de l’intérieur se heurtent à un
système de commercialisation aussi imprévisible et désorganisé
qu’il est possible de l’être. Dans certaines régions rurales, le système
de distribution s’est totalement effondré avec le départ des grosses
sociétés étrangères de commercialisation qui ont été nationalisées
lors de la zaïrianisation ; peu de temps après, la plupart d’entre
elles durent déclarer forfait. La structure officielle de distribution
est quasiment éteinte dans bien des régions ; les récoltes pourris-
sent sur place ou sur le bord des routes, dans l’attente de camions
qui ne viendront jamais. Comme il n’existe plus d’intermédiaires
officiels, ils ont été remplacés par d’autres qui ont pris leur place.
Dans le Bas-Zaïre, dans la région de Luozi, ces intermédiaires,
que l’on a surnommés “ lutteurs ”, se déplacent régulièrement sur
les itinéraires des camions. Ils emportent des cartons et des sacs
vides qu’ils remplissent avec les denrées qu’ils achèteront, ainsi
que des produits qu’ils vendront ou échangeront : produits alimen-
taires, farine, sel, thé, sucre, poisson et confiture ; objets de première
nécessité tels que houes, couteaux, machettes, produits pharmaceu-
tiques, savon, ciment et tissus ; enfin, articles superflus, tels que des
cigarettes ou de la bière. Ils restent de deux à trois semaines dans les
campagnes, collectant des denrées qu’ils rapporteront finalement
vers les marchés de Kinshasa, à bord d’un camion. Dans l’Est du
pays, il existe une situation similaire pour le commerce du riz dans
le Haut-Zaïre. Le taux élevé du chômage pousse de nombreux indi-
vidus à se lancer dans ce genre d’échanges ; bon nombre d’entre eux

16 Marc Pain, Kinshasa : la Ville et la Cité, Paris, Éditions de l’ORSTOM, 1984 ; Ekwa
bis Isal s.j., « La PME informelle, pivot indispensable de l’édifice social et économique
du Zaïre », Zaïre-Afrique, no 207, 1986, pp. 391-395.

48 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

sont d’anciens enseignants au chômage ». […] Le petit commerce est

le moyen le plus commun grâce auquel on tente de compléter des
salaires insuffisants, ou qui permet de continuer à vivre dans les
villes si l’on est sans travail. Dans les villes, les femmes qui se sont
lancées dans le commerce font désormais vivre toute la famille. Ces
femmes […] procèdent aux ventes, soit chez elles et leurs voisines
viennent, soit sur les marchés. Les plus pauvres parviennent à
gagner quelques sous pour nourrir leurs enfants, quand les maris
sont peu payés ou au chômage. Celles qui jouissent d’une position
sociale plus élevée mettent à profit les contacts qu’elles ont et leurs
capitaux pour importer, d’Europe et de l’Ouest de l’Afrique, des
tissus imprimés et des vêtements, des bijoux et des chaussures dont
elles font un fructueux commerce. Leurs activités accroissent l’offre
de biens de consommation disponibles pour ceux qui ont suffisam-
ment d’argent pour les acheter » 17.
– Dans le secteur de la santé et de l’enseignement
« Comme si les calamités économiques ne suffisaient pas, les
services sociaux du Zaïre ont quasiment disparu. Mais, ici aussi, les
initiatives de la population œuvrent à la restructuration sociale en
tentant de pallier les défaillances du système officiel. Le déclin des
services d’hygiène publique et d’enseignement public est tel que, à
bien des égards, on peut dire qu’ils n’existent plus. […] Devant une
telle faillite des institutions de santé publique, un système privé,
organisé par la population, est en train de se créer […] Des services
de santé sont désormais entre les mains d’organisations privées […]
Les écoles privées prolifèrent dans les villes et les bourgades. […]
Pour bien des parents, l’enseignement privé paraît être la seule solu-
tion, face à l’effroyable dégradation que subit le système » 18.
– Dans les activités de contrebande (commerce, import-export, etc.)
« Le manque de devises étrangères signifie que les pénuries de biens
de consommation, de véhicules, de pièces détachées, de carburant,
de matériaux de construction, de produits pharmaceutiques et d’ali-
ments importés sont aussi chroniques que largement répandues,
mais les marchands de la seconde économie s’emploient à résoudre

17 Mac Gaffey, op. cit., pp. 358-359.

18 Mac Gaffey, op. cit., pp. 351-360.

larcier 49
Rapports introductifs

ce problème. Il est impossible d’obtenir des devises fortes par

l’intermédiaire du système bancaire officiel, aussi les marchands
commencent-ils par vendre à l’étranger en contrebande les princi-
paux produits d’exportation du Zaïre afin de se procurer les devises
qui leur permettront d’importer ou d’échanger directement les
marchandises qu’ils convoitent. […] Les principaux produits ainsi
exportés sont le diamant, l’or, le café, le cobalt et l’ivoire » 19.

À ces moyens développés par la population pour faire face à la rareté

des devises étrangères, il faut ajouter le commerce en contrebande de
voitures volées et le commerce transfrontalier et frauduleux de divers
produits manufacturés.

1.2. Quels avantages ?

L’expérience du terrain a établi que le système informel était une
école d’apprentissage de la liberté d’entreprendre dans un environne-
ment où la conduite des affaires ne s’accommode plus de l’ignorance
des paramètres politiques, économiques, financiers, sociaux et cultu-
rels qui influent positivement ou négativement sur le comportement
des producteurs, des commerçants, des consommateurs et des prix, et
donc, de façon générale, sur les flux économiques.
– Le dynamisme et la créativité du secteur informel…
Lorsque la vieille maman qui vend des arachides au petit marché du
quartier, la dame qui écoule ses beignets au coin de la rue, le jeune
homme qui a dressé son échoppe en carton au bord de la route, ou
le vendeur ambulant qui, de porte à porte, propose ses chiffons de
vaisselle tirés de l’écorce des noix de coco… vous expliquent qu’ils
ont dû ajuster leurs prix pour s’aligner sur les variations du taux des
devises fortes comme le dollar américain ou le franc belge, il y a
là véritablement une prise de conscience « capitaliste » de la néces-
sité pour chacun d’accommoder son commerce aux conditions
du marché financier et de prendre en compte la valeur de divers
éléments qui interviennent dans le processus commercial. Même
le temps, en tant que valeur intégrante dans l’appréciation de la
rentabilité commerciale, commence à être comptabilisé. Quand on

19 Idem, pp. 355-358.

50 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

sait qu’il y a à peine cinq ans, la plupart des commerçants de cette

catégorie ignoraient jusqu’à l’existence des devises et aux effets du
marché financier sur le marché des produits et des services, et que
la notion même de « bourse » de change était inconnue de la plupart
des personnes qui aujourd’hui font profession de « cambistes », on
peut mesurer le chemin parcouru 20 !
– Comment par ailleurs ne pas percevoir ce dynamisme des
femmes et des hommes de toute condition dans la recherche
et la création d’activités économiques ! Comment ne pas y voir
un processus tendant à substituer radicalement l’esprit d’entreprise
à cette espèce de « douce indolence » ou de « douce négligence » 21
qui a presque toujours marqué le Congolais, assuré par un certain
sentiment de sécurité que lui procuraient à la fois les facilités dont la
nature a comblé le pays 22, et une structure sociale solidaro-paterna-
liste plus que séculaire autour de laquelle s’est organisé un système
socio-économique spécifique qui révèle aujourd’hui ses limites.
– Lorsque les parents, traumatisés par l’expérience d’une année
scolaire et académique blanche en 1993 traduisant la démission de
l’État devant ses responsabilités en matière d’enseignement, s’im-
pliquent désormais moralement, matériellement et financière-

20 Il est loin le temps où l’on ironisait sur un haut responsable militaire, officier
général de l’Armée nationale congolaise (ANC), qui, devant visiter le siège du Marché
commun à Bruxelles, aurait marqué son désappointement et se serait étonné de ne pas
trouver sur la place un grand marché du genre de celui qui se tient tous les jours au
centre-ville de Kinshasa, autour de l’avenue Rwakadingi.
21 L’expression est du professeur Tshiunza Mbiye : « La douce négligence et les crises
actuelles », dans Zaïre-Afrique, 1975, nos 91, 92, 93.
22 Les fantastiques potentialités économiques de ce grand pays semblent produire
dans la population l’effet d’une hallucination collective, de rêves qui occultent la réalité
ou qui finissent par se confondre avec une réalité où la virtualité est faite norme. On
en oublie la vulnérabilité intrinsèque de notre système d’organisation sociale, poli-
tique et économique. Non préparé à la compétitivité, on fait semblant, on mime, on
chante, on danse (« Heureux les peuples qui chantent et qui dansent … ! »), on se satis-
fait de distractions du genre « guerre des brasseurs » ou « théâtre de chez nous »… Et
comme le drame de la misère n’a de cesse de mettre la virtualité en face des réalités, on
court à la chasse aux sorcières en même temps qu’on se réfugie dans une spiritualité
sectaire, exubérante et proliférante, où la conscience de sa propre responsabilité et
de son libre arbitre est délaissée à un Dieu mal assimilé, trafiqué, défiguré et partagé
en autant de dieux qu’il se trouve de ministres, de prophètes, de pasteurs et autres
gourous se réclamant de lui.

larcier 51
Rapports introductifs

ment dans le fonctionnement des écoles, voire des instituts supé-

rieurs et de l’université, prenant notamment à charge une partie
substantielle du traitement des enseignants… ;
…lorsque, dans le domaine des postes, téléphones et télécommu-
nications, toute sorte d’initiatives privées apparaissent pour pallier
la léthargie du secteur public ;
…lorsque par ailleurs on observe ce grand déploiement d’activités
marchandes informelles, proposant une gamme considérable de
services et de produits ;
…lorsqu’on considère l’ingéniosité de ces mécaniciens, ajus-
teurs, électriciens, tourneurs, etc. qui excellent dans l’adaptation
des pièces de rechange de toutes sortes et dans le rafistolage des
machines, moteurs, et autres outils mécaniques, électriques voire
électroniques…
…on prend alors concrètement conscience de l’effet « dynamiseur »
de ces moments de crise et de mutation sur les mentalités et sur
les comportements. On se rend également compte de l’impact réel
du secteur économique informel dans un pays qui l’a longtemps
négligé ou marginalisé, misant essentiellement sur un secteur formel
ne représentant pourtant que le cinquième des activités économiques
nationales et se fondant principalement sur des structures écono-
miques extraverties, presque entièrement commandées de l’extérieur.
On peut même avancer que si, à l’époque, le Zaïre tenait malgré
tout encore debout, en ce sens qu’il n’était pas vraiment acculé, en
dépit de son isolement diplomatique et économique au plan interna-
tional, ce n’était pas seulement du fait des facilités et des opportu-
nités qu’offraient ses nombreuses potentialités naturelles, mais sans
doute surtout grâce à toute cette panoplie de mécanismes informels
déployés par les fils et les filles de ce pays.
– Son débordement extra-territorial ou la formation d’une dias-
pora débordante… Parmi ces mécanismes, une attention particu-
lière devrait être accordée au phénomène migratoire. On estime à
pas moins de trois millions de Congolais vivant à l’étranger et consti-
tuant ce que l’on appelle la diaspora congolaise. Beaucoup d’entre
eux ont quitté le pays à la recherche de meilleures conditions de
vie, de travail ou de rémunération, ou pour mieux faire valoir leurs
talents, leur savoir-faire et leurs qualifications. Ils sont partis, pour

52 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

la plupart, à l’aventure, poussés par la nécessité et le besoin. Dans

un premier temps, le mouvement semble avoir été d’une certaine
manière favorisé ou toléré par les pays d’accueils de l’hémisphère
nord qui ont, bien souvent complaisamment distribué le statut de
réfugié politique, avec sans doute quelque arrière-pensée politique.
Par la suite, on a mis en avant le caractère humanitaire et « banale-
ment » économique de ce genre de migration en parlant de réfugiés
économiques. Plus tard, les poussées xénophobes et la montée des
discours politiques d’exclusion ont fini par avoir raison des poli-
tiques occidentaux de tous bords, et par reposer le problème du
statut de ces immigrants dont on s’applique désormais à vérifier la
légalité et la régularité du séjour au moyen de procédures musclées,
tracassières et éloignées des préoccupations humanitaires 23.

La bonne et la mauvaise diaspora !…

Réfugiés politiques, réfugiés économiques ou étrangers irrégu-
liers et indésirables ? Peu importe ! S’arrêter à ces étiquettes serait
négliger l’essentiel. Car en effet, au-delà de toutes sortes d’apprécia-
tions négatives que l’on peut, à tort ou à raison, se faire des Congo-
lais de la diaspora, il y a l’expérience forcément positive du vécu
dans un environnement étranger différent de celui du pays d’ori-
gine. Il y a aussi la perspicacité – qui est une forme d’intelligence

23 Menottés, enchaînés, bâillonnés si nécessaire jusqu’à l’étouffement, entravés,

torturés, drogués, presque soudés au siège de l’avion de ligne ou spécial qui les ramène
au pays sur un trajet de plus de 7 ou 8 heures de vol, ils reçoivent, hommes et femmes,
jeunes et moins jeunes, la rançon de ce qu’ils sont : des étrangers sans papiers. Circons-
tance aggravante : leur nationalité ! En guise de « sape », mode d’habillement excen-
trique cultivé telle une religion (religion « kitendi ») par bien des jeunes « miguelistes »,
certains se trouvent pourvus, pour cause de sécurité de ces vols de retour musclé, de
couches-culottes spéciales leur permettant de « vaquer » normalement à leurs besoins
naturels sans déranger l’équipage ou leurs accompagnateurs policiers. À l’arrivée, ils
sont presque jetés sur le tarmac, moins bien qu’une livraison à domicile, sans aucune
considération de la dignité à laquelle tout humain, en toute circonstance, a droit… Et
sans aucune réaction ni diplomatique, ni politique, ni judiciaire de la part des autorités
locales. Si le retour de l’immigration est ainsi tragique, l’aller ne l’est pas moins : des
enfants sont morts de froid sous les ailes d’un avion ; des passagers clandestins ont été
passés par-dessus bord ; des trafics d’enfants sont organisés avec de très larges compli-
cités consulaires ; pour la police des frontières, tout voyageur africain est présumé
porteur de faux documents, immigré potentiel, sans-papiers virtuel…

larcier 53
Rapports introductifs

et de sur-adaptation – de ceux qui ont appris à découvrir les failles

des systèmes d’organisation sociale, politique et économique des
pays d’accueils, à les exploiter comme par exemple ferait un bon
avocat, prompt à profiter des zones d’indétermination apparaissant
quelques fois dans les jointures et périphéries des normes sociales.
Il y a enfin le poids économique de ces Congolais de la diaspora
dont les investissements dans le secteur informel comptent certai-
nement pour beaucoup dans le soutien et le foisonnement de l’éco-
nomie informelle ou populaire. Le développement fulgurant des
entreprises de transfert d’argent et d’autres entreprises de service
s’explique en grande partie par les opérations d’appui aux familles
initiées par des Congolais de l’étranger.
Certes, on pourrait émettre sur ce point quelque jugement de
valeur. Mais on commettrait ainsi, comme d’ailleurs le stigmatisent
certains stratèges militaires 24, une double erreur : erreur d’attribu-
tion du jugement moral et erreur sur le monde dans lequel nous
vivons. L’erreur d’attribution tient à ce que l’on n’a pas besoin de
se remettre en cause lorsqu’on anathémise l’usage que les étran-
gers font de la loi en en escamotant par ailleurs les incohérences et
aberrations intrinsèques qui rendent ces pratiques possibles ou qui
y incitent. L’erreur sur le monde fait oublier ce que toute société, à
commencer par celles dites développées, sécrète ses propres contra-
dictions qui, à des degrés divers, n’en assument pas moins un rôle
important dans le fonctionnement général ou spécifique et dans
l’intégration de l’ensemble du système sociétal. Ce n’est donc pas la
moindre des opportunités que de les connaître et de les maîtriser,
voire de les contrôler pour mieux tirer profit du fonctionnement
toujours complexe des sociétés modernes et développées en parti-
culier dans le domaine économique.

La diaspora : école de vie pour le développement ?…

Dans cet ordre d’idée, ce qui me paraît fondamental, c’est le fait que
des Congolais, nombreux, de différentes couches socioculturelles,
de toutes conditions, auront pu, au contact d’autres pays, d’autres

24 Guy Labouerie, « Des principes de la guerre », in Revue Défense nationale –

Études politiques, stratégiques, militaires, économiques, scientifiques, 48e année, avril
1992, pp. 9-18.

54 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

peuples, d’autres civilisations et cultures, d’autres modes de vie,

engranger d’autres manières de penser, de faire, de vivre et d’or-
ganiser la société. Ils auront, bon gré mal gré, à travers des vicis-
situdes de tout genre, intérioriser des expériences et des valeurs,
des modèles d’organisation et de sanctions, propres aux pays déve-
loppés, qu’ils n’auraient sans doute pas connus, en tout cas pas de si
tôt, s’ils ne s’étaient pas ainsi extirpés quelque peu de la torpeur et
de l’immobilisme de leur terroir sous-développé. Grâce à ces aven-
tures bien « ambiguës » 25 des Congolais à l’étranger, ceux-ci auront
acquis d’autres points de repère susceptibles de fonder des percep-
tions critiques nouvelles, de susciter d’autres façons de penser, de
faire et d’agir plus efficaces pour le développement du pays. En défi-
nitive, l’espace étranger où prospère une diaspora congolaise faite
de femmes et d’hommes de tous les âges, de toutes les conditions
et de toutes les qualifications, apparaît véritablement comme une
école de vie pour le développement, dont les acquis ne pourront
qu’être profitables au Congo d’aujourd’hui et de demain.
On pourrait, à la limite, se demander s’il y a une différence fonda-
mentale de nature entre ces mouvements de migration et ceux qui,
du XVIIe au XIXe siècle, ont amené des centaines de milliers d’Eu-
ropéens à se répandre dans le monde entier, aux Amériques, en
Asie, en Océanie et en Afrique. Au fond, les migrations humaines
sont aussi vieilles que le monde, de même que leur répression. Et il
y a, sans doute, dans toute forme de colonisation, le développement
de diverses pratiques d’économie souterraine, informelle ou popu-
laire. À chaque époque sa forme de migration, d’informalité et de…
colonisation.
Diaspora, émigration, immigration ou colonisation (colonisation des
anciens colonisés dans les anciens pays colonisateurs, colonisation
des « opprimés », colonisation des temps modernes) ? Peu importe !
Peu importe le qualificatif que l’on veut accoler à cette expatriation.
Ce qui compte est ailleurs.
Comment ne pas se convaincre de la force de ce pays demain,
lorsqu’on apprend que rares sont les contrées de ce monde où l’on
ne rencontre pas de Congolais ! Et si les écarts marginaux des uns

25 Allusion à L’aventure ambiguë de Cheik Amidou Kane.

larcier 55
Rapports introductifs

sont souvent médiatisés et montés en épingle, on parle rarement de

ces techniciens, ingénieurs, médecins, avocats, économistes, fonc-
tionnaires internationaux, scientifiques de grande valeur qui, aux
États-Unis, au Canada, en France, en Allemagne, en Belgique, au
Japon, en Australie, au Maroc, en Afrique du Sud, ou ailleurs dans
le monde font honneur à ce qu’ils sont.
Il est vrai que, dans ce domaine comme dans d’autres, le jugement
facile est celui du nivellement négatif des situations. Et, cette posi-
tion est d’autant plus aisée à tenir en ce qui concerne l’évaluation
ou l’appréciation des mécanismes informels sous examen que
ceux-ci révèlent foncièrement des limites qui les rendent finalement
impropres à accompagner des efforts soutenus et durables de déve-
loppement. Il suffit de s’interroger sur les perspectives qu’offrent ces
succédanés informels pour s’en convaincre.

2. Les limites de l’informel

Pour être concret, voyons ces limites par rapport aux différents
exemples de réussites évoqués ci-dessus.

2.1. Les suites tracassières de l’émigration

Lorsque l’on observe par exemple l’animosité, l’agressivité et l’indéli-
catesse avec lesquelles les « expatriés » ou « immigrés », notamment afri-
cains et congolais, sont traités dans certains pays et expulsés dans des
conditions frisant la barbarie, sans que la protection diplomatique due
aux nationaux ne soit efficacement mise en œuvre, et sans qu’au besoin
les instances judiciaires locales n’actionnent des procédures appropriées
à l’encontre des policiers accompagnateurs en cas d’homicide, tortures,
violences ou autres voies de fait, on est en droit de se demander quelle
sécurité, quelle assurance et quelle dignité l’émigration, entendue
comme solution informelle aux problèmes d’épanouissement personnel
ou collectif au niveau national, est-elle à même d’apporter ?

2.2. « Occasions d’Europe » : un fond culturel négatif

Nous avons relevé l’ingéniosité des Congolais dans le domaine qu’on
pourrait appeler des techniques de rafistolage. Il est cependant clair que
si rien n’est fait pour dépasser ce stade, on ne peut attendre de pareilles

56 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

activités autre chose que la négation du développement et du progrès.

Par ailleurs, dans la mesure où ces techniques procèdent notamment
par cannibalisation et opèrent à partir de déchets ou d’intrants de
seconde main enrobés sous le label enjôleur d’« occasions d’Europe »,
elles se fondent finalement sur une culture dévalorisante qui ne peut
guère être porteuse de développement et de progrès.

2.3. Privatisation de l’enseignement… jusqu’où ?

Nous avons également loué les efforts des parents d’élèves et d’étudiants
grâce auxquels nos structures d’enseignement continuent à fonctionner,
bon gré mal gré. Mais jusqu’à quand sauront-ils soutenir financièrement
ce processus de privatisation généralisée et larvée de notre enseignement,
qui n’est pas sans soulever un certain nombre de problèmes moraux là
où par exemple on semble penser que la dîme payée constitue en soi un
gage de réussite puisque ce sont les parents, les élèves et les étudiants qui
« paient » les maîtres, instituteurs et professeurs ! Quelle autorité l’État
peut-il avoir dans ce secteur fondamental, notamment en matière de poli-
tique scolaire ou universitaire, de définition des programmes en fonction
des besoins réels du développement du pays, de contrôle d’application de
ces programmes, de relèvement du niveau d’enseignement… si, dans ce
secteur fondamental, il abandonne totalement entre les mains des privés
et des utilisateurs ses responsabilités salariales et de subventionnement ?

2.4. Affaires, coups ou « coops » ?

Enfin, dans le domaine économique, il est évident que les petites
et moyennes entreprises – qui s’accrochent au secteur informel duquel
elles tirent sans aucun doute quelques avantages tenant à un mode de
fonctionnement proche de la clandestinité, puisqu’évoluant par défini-
tion délibérément en dehors des normes sociales (droit du travail et de
la sécurité sociale), administratives, fiscales… et en dehors des circuits
d’affaires et bancaires internationalement normalisés – ne pourraient
de cette façon prospérer efficacement, ni constituer un tissu écono-
mique étayant solidement le développement du pays. Bien plus, fonc-
tionnant dans une logique de « coups » ou de « coops » 26 plutôt que

26 Autre variante de l’ancienne expression « article 15 : débrouillez-vous » que les

Congolais, avec l’humour sarcastique qu’on leur connaît, ont inventée dans les années
1960. « Coops » vient de « coopération », terme englobant toutes sortes de straté-

larcier 57
Rapports introductifs

d’affaires, ces entreprises tissent petit à petit, sans le savoir, des struc-
tures mafieuses qui, à la longue, finiront par avoir raison d’elles si tant
est qu’elles ne disparaissent pas avant, emportées par une concurrence
sauvage ou par les impitoyables vicissitudes de l’environnement socio-
politique et économique.

2.5. Acclimatation aux pratiques économiques nuisibles

Ce qu’il faut par ailleurs fustiger ici, c’est cette sorte d’acclima-
tation à des pratiques économiques nuisibles à terme à tout effort de
rétablissement des équilibres économiques fondamentaux. On a ainsi
vu comment les deux principales « bourses » de Kinshasa, place du
Château et d’Oshwe, ont réagi en juillet-août 1995, à l’injection massive
de dollars américains sur le marché en vue de résorber l’inflation. Après
un moment de panique et de flottement, elles sont entrées dans le jeu et
ont vite fait de reprendre le dessus dès lors qu’elles ont compris que l’opé-
ration, non soutenue par un effort appréciable de relance de production
ou d’investissements publics, ni accompagnée de mesures d’encadre-
ment appropriées, allait très certainement terminer son parcours dans
la mare indéfinissable de la « spéculation à la zaïroise » !

2.6. La criminalisation de l’économie zaïroise

On se trouve ainsi bel et bien dans ce que le professeur Nyabirungu
a qualifié « la criminalisation de l’économie zaïroise », ou encore ce que
le professeur Mabi Mulumba a appelé « les dérives d’une gestion préda-
trice » 27. Il faut en effet bien voir que « la participation des personnalités
politiques à ces activités (informelles ou de seconde économie) accéléra
encore le déclin de l’efficacité administrative, donnant un nouvel élan
à l’économie parallèle et minant plus encore l’autorité de l’État qui ne
parvenait plus à faire respecter ses directives, ni dans l’économie ni
dans la société. En même temps le pouvoir se fit encore plus préda-
teur, puisque son personnel se livrait à des extorsions de plus en plus

gies, d’activités et d’entreprises de survie, marginales et parallèles, nécessitant des

compromis ou des compromissions concertées ou négociées entre partenaires impli-
qués dans ces relations d’affaires à petite, moyenne ou grande échelle.
27 Mabi Mulumba, Les dérives d’une gestion prédatrice. Le cas du Zaïre devenu
République Démocratique du Congo, Kinshasa, Éditions du Centre de Recherches
Pédagogiques, 1998.

58 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

nombreuses sur la population » 28. Il faut également relever que l’éco-

nomie parallèle se nourrit des hauts revenus de la classe dirigeante ;
lesquels n’ont pas généralement comme source une activité productrice
soumise à concurrence, mais les fonds de l’État 29.
En fin de compte, les limites que révèle l’informel réduisent les espé-
rances de ceux qui, devant les impuissances des mécanismes formels,
ont misé sur lui.

3. Les conséquences négatives et les effets contre-intuitifs

de l’informel
On peut mesurer ces conséquences et effets par un double regard
négatif et positif.

3.1. Un regard négatif

Les conséquences négatives et les effets contre-intuitifs produits par
l’informel sont en effet particulièrement éprouvants pour les citoyens et
pour l’État :
– Abaissement constant du niveau de vie, dû notamment aux ajuste-
ments incessants imposés par une inflation sauvage, « à un point tel
que nombre de citadins ne peuvent se permettre de s’alimenter plus
d’une fois par jour » 30.
– Renforcement des disparités sociales au niveau de la population. À
côté de nombreux citoyens et des familles qui ne s’en sortent plus,
il y a toute une catégorie de personnes à qui la seconde économie
donne les moyens de survivre, voire de s’enrichir ; opportunité que
le système officiel de salaires et de traitements ne peut leur offrir.
– « La seconde économie n’est certainement pas génératrice d’équité.
L’accès aux ressources nécessaires pour y participer est extrême-
ment inégal et la concurrence farouche. Les riches et les puissants,
et ceux qui ont un emploi, ont beaucoup plus d’occasions de s’enri-
chir que les chômeurs, les pauvres des villes et les agriculteurs » 31.

28 Mac Gaffey, op. cit., p. 350.

29 Herbert Weiss, op. cit., p. 183.
30 Ibidem.
31 Mac Gaffey, op. cit., p. 365.

larcier 59
Rapports introductifs

– Résurgence du clientélisme, clanisme, ethnicisme, népotisme (rela-

tions de parenté y compris les liaisons de type « pluri-alliances
pan-régionalistes ») et tous autres rapports dans lesquels jouent les
échanges de services mutuels 32. Ces relations personnelles devien-
nent des atouts sociaux essentiels à l’acquisition des biens ; elles s’in-
tègrent dans les jeux de concurrence économique et de positionne-
ment politique et donnent lieu, par moments et par endroits à des
pratiques de chasse aux « non-originaires » que certains n’ont pas
hésité d’appeler « épuration ethnique ».
– Normalisation de la corruption : « les entreprises qui fonctionnent
en marge des lois doivent supporter les frais de la corruption qui
leur permet d’échapper aux contrôles » 33. Elle est la conséquence
logique de « l’informalisation » de l’administration publique et de la
justice.
– « Dé-moralisation » de la vie socio-économique marquée par la
pénurie de la main-d’œuvre, l’éclatement de la vie sociale, les
mauvaises conditions de travail, etc.
« Avec la légalisation de l’exploitation minière artisanale, le Zaïre a
connu une ruée vers l’or et vers les diamants, qui rappelle celles qu’a
connues l’Ouest américain. Les hommes et les jeunes gens aban-
donnent le travail salarié et leur métier pour embrasser des travaux
plus lucratifs, dans les mines ou dans la contrebande ; les ensei-
gnants et les élèves désertent leurs écoles ; les femmes non mariées
ou divorcées affluent vers les camps miniers pour gagner l’argent en
vendant des aliments, en se prostituant, ou en accomplissant des
tâches domestiques. Dans les camps des mineurs, les conditions
de vie et de travail sont lamentables, l’absence d’hygiène conster-
nante. Le dédain affiché, officiellement comme en privé, à l’égard
des mesures de sécurité provoque de nombreux accidents qui font
des blessés et des morts, dans les mines, comme à bord des camions
surchargés et des autobus qui circulent aussi bien dans les villes que
dans les campagnes ».

32 Herbert Weiss, op. cit., p. 179.

33 Mac Gaffey, p. 364.

60 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

– Dévalorisation de l’enseignement : « les écoliers et les étudiants

doivent payer les administrateurs pour obtenir leur admission
dans les écoles et les universités et verser des pots-de-vin à leurs
professeurs, en argent ou en relations sexuelles, pour pouvoir passer
leurs examens. Les bibliothèques des universités sont dépouillées
de leurs livres et de leurs périodiques, de nombreux bâtiments sont
hors d’usage, les cités universitaires sont fermées ; les laboratoires
n’ont plus de matériel et les étudiants travaillent sur leurs notes de
cours… ».
– Émergence de formations et d’une culture mafieuses, production
de biens et de services illégaux, dissimulation de revenus, opéra-
tions de troc, contrefaçons monétaires, contrebande, fraudes en
tout genre…, toutes choses qui sont illégales, ou qui, d’une façon ou
d’une autre privent l’État de revenus et consacrent l’instrumentali-
sation de celui-ci au service de quelques intérêts particuliers et au
détriment de la majorité de la population.
« La seconde économie se compose d’activités économiques qui non
seulement ne sont ni mesurées ni comptabilisées, mais qui sont
aussi, à divers degrés, illégales. C’est cette illégalité qui en fait un
phénomène essentiellement politique ; comme l’illégalité est définie
par l’État, on peut la décrire selon des critères qui servent les inté-
rêts des puissants de la politique ; la limite entre le légal et l’illégal se
modifie avec le temps et elle est vulnérable à des pressions qui, elles,
sont politiques » 34.
– Impunité : « Les citoyens évitent les sanctions légales en versant des
pots-de-vin aux percepteurs, aux autorités qui délivrent les licences
et aux fonctionnaires des douanes. Les braconniers et les mineurs
agissant illégalement donnent un pourcentage aux chefs locaux
pour acheter leur protection. Les autorités locales sont achetées et
elles ferment donc les yeux sur les vastes marchés qui existent aux
frontières et où l’on pratique uniquement le troc, ce qui est illégal.
L’évasion fiscale généralisée, le mépris des lois, tout cela sape la légi-
timité de l’État et la morale publique, et contribue aussi à la baisse
de l’efficacité de l’administration » 35.

34 Mac Gaffey, p. 351.

35 Mac Gaffey, p. 351.

larcier 61
Rapports introductifs

– Effondrement de l’État : « La responsabilité de l’État qui est de

rechercher le bien-être de ses citoyens est presque totalement
laissée de côté. En fait, il reste bien peu de choses du rôle de l’État
considéré comme pourvoyeur des soins de santé, de l’enseignement,
de la justice, de l’entretien de l’infrastructure et ainsi de suite. Tout
cela s’est bel et bien effondré. Comme l’écrivait Herman J. Cohen,
l’ancien secrétaire d’État adjoint américain pour l’Afrique : “ Dire
aujourd’hui que le Zaïre a un gouvernement serait une grossière
exagération ” » 36.
– Délabrement et nécrose de l’État : « L’infrastructure, les routes,
les moyens de communication ont disparu, les universités sont
fermées, les hôpitaux sont devenus des morgues, les campagnes de
lutte contre les grandes épidémies sont suspendues et on ne mesure
même plus les ravages du SIDA (Le Monde diplomatique, mars
1993). C’est là l’image d’une société détruite » 37.
– Retour de manivelle : le malheur des uns ne fait pas forcément
le bonheur des autres ! « Deux économies totalement distinctes
fonctionnent donc en même temps, dans le même espace ». Faute
d’ajustements, elles se gênent et se paralysent mutuellement.
« L’effondrement du réseau de transport et de tous les services,
santé, justice, ordre public, instruction (autrefois assurés par l’État)
soumet l’économie parallèle à de sévères contraintes » 38.

3.2. Un regard positif tout de même…

– Apprentissage de la liberté et de la responsabilité et valorisation de
la citoyenneté
Cependant, ces limites de l’informel ne nous éclairent pas moins
sur ce que l’on peut véritablement en attendre : à savoir un appren-
tissage de la liberté et de la responsabilité, accompagné par le senti-
ment de la nécessité de la valorisation de la citoyenneté en tant
qu’elle est source de droits, de devoirs et d’obligations. En cela, les
mécanismes informels qui conduisent en ces temps de transition,
la vie de notre société, rejoignent les enseignements apportés par

36 Herbert Weiss, p. 171.

37 Idem, p. 181.
38 Herbert Weiss, op. cit., p. 183.

62 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

nos expériences formelles qui ont également fait apparaître leurs

limites tout en soulevant en nous un certain nombre de questionne-
ments fondamentaux sur le cheminement qu’il nous faut concevoir
et pratiquer si nous sommes déterminés à sortir de l’ornière.
– Émergence de capitaux et d’un savoir-faire indigènes
Que le dynamisme de l’économie parallèle soit un fait d’impor-
tance, ceci est une évidence. Cette importance réside notamment
dans le caractère essentiellement domestique, local ou « indigène »
de ce dynamisme qui ne dépend en rien de capitaux, de prêts ou
d’experts venus de l’étranger 39.
– Valorisation des initiatives de la base
Elle se trouve également dans l’impact des initiatives de la base qui
forment l’essentiel de cette économie dans le processus de transfor-
mation d’une société qui souffre profondément des dépravations et
du délabrement de l’État.

Ce regard positif s’impose à l’entendement quand on voit aujourd’hui

par exemple le développement fulgurant des entreprises, au départ
informelles, de messagerie interprovinciale et internationale, de trans-
fert d’argent, de changes, de bureautique et cyber-café, de petit et moyen
commerce, d’import-export, d’agence en douane, de services funéraires
mettant en contact les familles de la diaspora et celles restées au pays,
pharmacies, alimentations, maraîchage. Le micro-crédit, ratissant large
auprès de ces entreprises et des petits épargnants, s’est épanoui. De
nouvelles banques, fonctionnant avec des ratios adaptés au monde et à
la culture de petits épargnants et des opérateurs de l’informel, ont pris,
en l’espace de quelques années seulement, une extension formidable,
jusqu’à s’installer dans les quartiers et les cités où les grandes banques
brillent par leur absence.

39 Ibidem.

larcier 63
Rapports introductifs

CONCLUSION

Mais qu’est-ce qui prouve que les changements apportés par le

secteur informel modifient la structure sociale et l’équilibre du pouvoir ?
Certes, l’informel a réussi à développer des activités économiques qui
sont venues pallier les insuffisances de l’État et ont réduit le pouvoir
de ce dernier. En même temps cependant, par retour de manivelle, il a
amoindri ses propres perspectives. Les avantages économiques produits
sont en fait annihilés par des inconvénients considérables.
En tout état de cause, il s’avère que si la seconde économie peut
pallier les défaillances de l’économie officielle jusqu’à un certain point,
elle est incapable de compenser le manque de planification centralisée
au niveau des instances formelles de l’État. À l’évidence, même l’expé-
rience de l’illégalité et de la marginalité dans laquelle évolue en partie
le secteur informel n’est pas parfaitement gratifiante : « aller à l’encontre
de la loi n’est pas, tout compte fait, désirable et […] le chaos appa-
rent, le gaspillage des ressources, les ingérences, le courage quotidien
forment les tentatives désespérées et têtues de ces hommes qui veulent
construire un système autre que celui qui leur a refusé sa protection ».
Finalement, les perspectives de développement qui s’offrent à cette
sorte de gouvernance ne semblent guère brillantes, sauf à relever qu’elles
donnent sans aucun doute naissance à de nouvelles forces sociales plus
averties et certainement plus exigeantes quant à leur participation à
une gouvernance démocratique.
Si donc l’informel et le formel ne peuvent réussir dans les circons-
tances de totale divergence qui les caractérisent actuellement, peut-être
faut-il sérieusement réfléchir sur les conditions de dépassement de la
discordance entre ces deux séquences concomitantes ; dépassement
seul susceptible de promouvoir une « gouvernance » qui soit capable de
créer un consensus réel entre gouvernés et gouvernants. De telle façon
que les initiatives informelles transformatrices et avantageuses de la
base rencontrent les initiatives sérieuses et responsables du sommet.
Chacun sait aujourd’hui la fin de l’histoire : faute de s’engager réso-
lument dans ce schéma de gouvernance – du fait de l’égoïsme obstiné
et suicidaire de la classe dominante autant que des funestes et imma-
tures incohérences de la classe politique – le pays a dû payer le tribut
d’une guerre révolutionnaire de « libération » largement soutenue par

64 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

la population pour mettre un terme aux turpitudes et égarements de

la IIe République, et de plusieurs années de violences qui se perpétuent
encore ici et là à travers le pays.
Ces guerres et violences ont abondamment alimenté l’informel
partout où des seigneurs de guerre se sont substitués à l’autorité de l’État.
Au fond, existe-t-il une guerre de rébellion qui n’obéisse à la logique de
l’informel ou qui ne s’installe confortablement, par une sorte d’inertie du
confort assuré par le pillage des ressources nationales, même après avoir
été victorieuse ou après avoir fait la paix, dans une culture ou une gouver-
nance de l’informel, dans le but notamment de blanchir au plus vite les
capitaux amassés ? Ce blanchiment de capitaux s’opère essentiellement
dans des placements secrets qui viennent enrichir le secteur informel,
embellir certaines de nos villes d’immeubles flamboyants… L’avantage de
l’affaire réside dans ce que le contexte politique et judiciaire international
se prête de plus en plus difficilement à des blanchiments dans les pays
occidentaux ou des ostentations mobilières ou immobilières à l’étranger.
La RDC en tire-t-elle profit ? Comme territoire et au plan esthétique, peut-
être oui ! Comme pouvoir et au plan éthique, certainement non. Mais,
après tout, existe-t-il un pays aujourd’hui développé, une ville aujourd’hui
étincelante de beauté qui ne soit passé(e) sous cette sorte de fourches
caudines ? La question est : comment éviter que le succès de tel chef de
guerre, enrichi dans l’informel des violences et du désordre, puis parvenu
au pouvoir et honoré de l’étiquette d’« Excellence », ne suscite de nouvelles
vocations d’autres jeunes ou vieux baroudeurs encouragés par l’exemple
de leurs prédécesseurs, perpétuant de la sorte le cycle infernal des guerres
avec leurs cohortes de tragédies : tueries, crimes de guerre, crimes contre
l’humanité, recrutement d’enfants-soldats, violences sexuelles et autres
crimes abjects, déplacement massif des populations, pillage des ressources
locales grâce notamment à la mise en place d’entreprises informelles fonc-
tionnant sur le mode de la maffia et du terrorisme…
Cependant, l’histoire enseigne que ce processus ne peut survivre éter-
nellement dans l’insécurité de l’informel. Il y a un temps pour tout. Il vient
toujours le temps du rappel à l’ordre, de la recherche de la sécurité des
richesses obtenues dans l’informel. Il arrive alors que l’État se souvienne
des manques à gagner dont il a été victime du fait des opérateurs, privés
ou publics, de l’informel et qu’il entreprenne de récupérer les « biens mal
acquis » ou les richesses indues. Historiquement, ceci met toujours beau-

larcier 65
Rapports introductifs

coup de temps pour survenir ; il suppose le renforcement de l’autorité de

l’État, le rétablissement de la bonne gouvernance dans le cadre d’un État de
droit, la réhabilitation de la justice, mais aussi le renforcement progressif de
l’économie formelle, auquel – et c’est là que se trouve précisément l’ironie
de la chose, le fait étant historiquement avéré – l’économie informelle, à un
certain stade de son développement, ne peut que collaborer…
Ceci montre l’importance des enjeux qu’induit l’économie popu-
laire, ou plus exactement le passage de l’économie populaire à l’éco-
nomie formelle. Ces enjeux sont politiques, économiques et techniques.
Si en effet, l’économie populaire est incontestablement le produit de
la déliquescence de l’appareil étatique, elle est tout aussi incontesta-
blement l’expression d’une liberté profonde d’entreprendre, malgré les
risques majeurs d’un cadre macro-économique incertain. Tandis que
l’économie formelle apparaît comme une économie étatique, inca-
pable de favoriser l’entreprenariat privé qu’elle entrave par ailleurs par
diverses embûches administratives, fiscalistes, prédatrices ou autres.
Deux considérations méritent d’être soulignées à ce niveau :
– L’économie populaire invite à la tribune du débat public la question
du choix de politique économique, de politique fiscale et, plus globa-
lement, une question de gouvernance.
– La recherche de la « bonne gouvernance » ne va pas forcément dans
le sens des intérêts de l’économie informelle parce que, bien vite,
les opérateurs économiques s’enhardissent dans la clandestinité
d’où certains parmi eux tirent des profits excessivement juteux. Se
créent alors des entités mafieuses de plus en plus nombreuses et de
plus en plus puissantes au sein et au détriment de l’État.

D’autre part, la « normativité rebelle, marginale ou déviante » sur

laquelle se repose l’économie informelle ou populaire développe un
pluralisme juridique si désordonné, avec une composante infra – ou
para-juridique très envahissante et une composante souterraine très
agissante. L’idéal de l’État de droit en devient dès lors d’une réalisa-
tion de plus en plus hypothétique et aléatoire. S’instaure alors ce que
j’appelle « la guerre des droits » 40, mettant en conflit des normes de

40 Pierre Akele Adau, « La guerre des droits aura-t-elle lieu ? », Congo-Afrique,

no 361, janvier 2002, pp. 46- 61.

66 larcier
 Passage de l’économie populaire (ou informelle) à l’économie formelle

nature, de niveau et d’importance différentes ; guerre où, quel que soit

le gagnant d’un moment ou d’une circonstance, le perdant est toujours
le même, à savoir la société.
On ne peut enfin s’empêcher de se demander s’il est vrai que
les entreprises de l’économie informelle sont celles qui ne relè-
vent d’aucune forme juridique et qui ne paient ni impôt, ni taxe, ni
patente…, et qui n’ont donc aucune culture fiscale, ni la moindre
conscience de la nécessité pour chacune d’elles de participer aux
efforts de solidarité nationale et de redistribution équitable des
ressources nationales que doit organiser et assurer l’État ? À cette
question, certains opérateurs rétorquent volontiers : « mais quelle
assurance avons-nous que l’impôt payé servira véritablement à cette
caisse de solidarité nationale et qu’ils n’iraient pas garnir les poches
privées de quelques administrateurs privilégiés et véreux ? » Mais,
quel profit durable peut-on véritablement retirer de l’enracinement
dans la culture de l’informel, au plan économique comme sur tous
les autres terrains du développement, de l’épanouissement humain
et de la souveraineté 41 ? L’enjeu prend alors une dimension culturelle
et psychologique, mais il demeure politique, dans ce sens qu’il met
en cause la gouvernance, plus exactement les mœurs politiques et de
gouvernance.
Au plan économique, c’est le développement qui est en jeu. La
RDC serait-elle un pays, formellement, sous-développé et informelle-
ment développé ? Est-il possible de développer un pays dans l’informel
sans créer des disparités calamiteuses au sein de la population ? Pareil
développement peut-il venir à bout de la misère du plus grand nombre
de nos concitoyens ? Si l’économie formelle s’appuie, historiquement,
sur l’informel pour prendre de l’élan et décoller, quels sont les ajuste-
ments préalables, normatifs ou autres, qui doivent être aménagés pour
autoriser cet envol ? Il appartient aux économistes et aux historiens de
répondre à cette question.

41 Pierre Akele Adau, « Guerre, crises et développement. À la quête de la bonne

gouvernance », Congo-Afrique, no 356, juin-juillet-août 2001, pp. 331 à 370.

larcier 67
Rapports introductifs

Au plan technique ou scientifique, la problématique du passage de

l’économie populaire vers une économie formelle, nécessite le déve-
loppement de stratégies intellectuelles nouvelles, sortant des sentiers
battus, exigeant notamment :
– de réhabiliter dans la doctrine scientifique congolaise l’interdis-
ciplinarité voire la trans-disciplinarité ainsi que la recherche de
méthodes objectives permettant d’examiner avec lucidité et sans
complaisance les enjeux qui se posent à notre société ;
– de réconcilier la théorie à la pratique en tentant de reconstituer le
chemin qui conduit des faits à la production de la règle ;
– de reconstruire sans aucun présupposé le droit en sachant que tout
le droit n’est pas dans la loi… ; reconstruire le droit dans le cadre
d’un État de droit… ;
– d’examiner les aspects psychologiques et socio-culturels, les menta-
lités, les valeurs et les anti-valeurs, les mœurs qui sous-tendent
l’économie informelle.

Bref, effort d’organisation, effort de méthode et de réflexion, enga-

gement moral et éthique pour l’action, en faveur du développement et
de la solidarité nationale.

68 larcier
 L’économie populaire en Afrique :
les contours du concept
Rémy Mbaya Mudimba * 1
Professeur ordinaire à la Faculté des Sciences sociales et administratives
de l’Université de Kinshasa

I. DÉFINITIONS ET CRITÈRES DE L’ÉCONOMIE POPULAIRE

En Afrique, l’économie populaire se déploie dans tous les domaines
de la vie sociale, que d’aucuns parlent du règne de l’informalité en
considérant que même les activités jadis propres au secteur formel ont
basculé dans l’économie populaire. Dans ce continent, il est indéniable
d’affirmer qu’il y a cohabitation entre l’économie populaire et l’éco-
nomie formelle ou formalisée.
Nous parlons de l’économie populaire à la place du secteur informel
parce qu’en Afrique, et surtout en République Démocratique du Congo
(RDC), il y a prééminence et omniprésence de l’informalité dans toutes
les couches de la population et à tous les niveaux de la société, chaque
personne pratiquant la pluri-activité. Cette réalité impose un renverse-
ment de la manière de percevoir les économies africaines étant donné
que, sur les plans social, économique et démographique, le secteur
formel est marginal depuis la colonisation de l’Afrique, faisant ainsi
mentir ceux qui considèrent les activités populaires en Afrique comme
relevant des vicissitudes socio-économiques récentes. Il faut néanmoins
reconnaître le renforcement de l’économie populaire par le cynisme
économique des dirigeants africains.
Des définitions contradictoires s’observent au sujet de l’économie
populaire à la suite de la confusion faite entre cette économie et les
phénomènes comme la pauvreté, la lutte pour la survie, la margina-
lisation, le chômage et le sous-emploi. Ces phénomènes peuvent se

* e‑mail : mbayamudimba@[Link], tél. (00243) 0998133947.

larcier 69
Rapports introductifs

recouper, mais leurs interactions ne constituent pas la dimension essen-

tielle de l’économie populaire. Ce qui est vrai est que cette économie a
des contours relativement flous et des frontières pas toujours précises.
Notons d’abord qu’en Afrique, et surtout en RDC, il n’est pas aisé
de faire une ligne de démarcation nette entre l’économie populaire, dite
secteur informel, et le secteur formel, dit secteur moderne. Cette situa-
tion est due aux interactions entre cette économie et ce dernier secteur.
Que l’on dise qu’il est difficile de donner une définition de l’éco-
nomie populaire réunissant tous les suffrages, les différentes définitions
de cette économie se regroupent en deux catégories : les définitions
multicritères et les définitions fonctionnelles.

A. LES DÉFINITIONS MULTICRITÈRES

Ces définitions sont généralement données par le Bureau Interna-

tional du Travail (B.I. T.) et la Banque Mondiale (B.M.). Donnée par le
B.I.T., la définition la plus connue considère que les métiers de l’éco-
nomie populaire ne se limitent pas aux emplois à la périphérie des
grandes villes et à des activités déterminées ou à des activités écono-
miques, mais ils représentent également une façon d’accomplir les
choses caractérisée par :
– la facilité d’accès aux métiers en question,
– le recours aux ressources locales,
– la propriété familiale des entreprises,
– l’échelle restreinte des opérations,
– des techniques à forte intensité de main-d’œuvre et adaptées,
– des qualifications acquises en dehors du système scolaire officiel,
– des marchés échappant à tout règlement et ouverts à la concur-
rence 1.

Selon S.V. Sethuraman, l’appartenance à l’économie populaire obéit

aux conditions ci-après : « l’emploi de 10 personnes au plus, l’emploi
d’aides familiaux, l’absence d’horaires ou de jours fixes de travail, l’ab-
sence de crédits institutionnels, une formation scolaire de travailleurs

1 B.I.T., Emplois, revenus et égalité : stratégie pour accroître l’emploi au Kenya,

Genèse, B.I.T., 1974, p. 20.

70 larcier
 L’économie populaire en afrique : les contours du concept

inférieure à six ans pour certaines activités, l’absence d’énergie méca-

nique et électrique, le caractère ambulant ou semi-permanent de l’ac-
tivité » 2.
L’auteur dit que les critères caractérisant le secteur informel et s’ap-
pliquant à celui-ci se regroupent en cinq catégories :
1. les industries de transformation,
2. la construction,
3. le transport,
4. le commerce,
5. les services.

Nos investigations montrent, par exemple, que dans le marché de

change et le petit commerce, il y a des gens travaillant avec des horaires
fixes, ayant une formation scolaire supérieure à six ans et exerçant un
travail sédentaire.
C’est donc dire que ces critères ne reflètent pas toute la réalité. Nous
avons aussi trouvé que dans le circuit supérieur de l’économie popu-
laire, il y a des gens ayant un profil renfermant des activités à petite
et grande échelles. Ainsi, certains opérateurs de l’économie populaire
s’acquittent de certaines obligations administratives : payement des
taxes et soumissions à certaines obligations officielles ou contraintes
légales et institutionnelles.

B. LES DÉFINITIONS FONCTIONNELLES

Elles sont l’œuvre des néo-marxistes, qui s’intéressent surtout aux

articulations structurelles entre le secteur formel et l’économie popu-
laire, des comptables nationaux et des statisticiens d’État. Les néo-
marxistes mettent en exergue les liens dynamiques entre le secteur
formel et l’économie populaire de production des économies des pays
du Tiers monde. Ils ont deux positions. La première, propre aux théo-
riciens de la marginalité dont les recherches, essentiellement effectuées
en Amérique latine, considèrent les modes de vie et la pauvreté comme

2 S.V. Sethuraman, cité par E.P. Lokota, La crise de l’industrialisation, la problé-

matique des activités informelles et les perspectives du développement endogène en
Afrique subsaharienne. Cas du Zaïre, Louvain-la-Neuve, CIACO, 1994, p. 10.

larcier 71
Rapports introductifs

objet d’étude et la famille, le ménage ou l’individu comme unité d’ob-

servation. Pour eux, l’économie populaire est un pôle marginal qui,
agissant comme armée de réserve des travailleurs et produisant des
biens de subsistance bon marché, favorise l’accumulation du capital
dans le secteur formel.
La deuxième position comprend les théoriciens marxistes, qui se
focalisent sur le concept de « petite production marchande. Suivant
une autre voie, particulièrement en Afrique, ils prennent l’entreprise,
l’établissement ou l’activité comme unité d’observation et les modes
d’organisation et de gestion comme objet d’étude. Ils considèrent que
l’économie populaire est subordonnée au secteur formel par des liens
permettant à celui-ci de ponctionner les surplus de celle-là et soutien-
nent que l’économie populaire exerce une pression à la baisse sur les
taux de salaire dans le secteur formel et, de ce fait, facilite aux entre-
prises capitalistes de réaliser des surprofits » 3.
Quant à eux, les statisticiens, les économistes, les comptables natio-
naux et ceux qui s’intéressent à la quantification des comptes nationaux
parlent de l’économie souterraine pour stigmatiser les activités écono-
miques se réalisant en marge des législations pénale, sociale ou fiscale
ou échappant aux recensions du comptable national. Pour eux, ces acti-
vités sont illégales, frauduleuses ou non comptabilisées.
Deux observations s’imposent ici. Premièrement, le fait de prendre,
en Amérique latine, les modes de vie et la pauvreté comme objet d’étude
et la famille, le ménage ou l’individu comme unité d’observation n’au-
torise pas de généraliser les conclusions sur tous les pays en développe-
ment.
Deuxièmement, si les néo-marxistes pensent que la petite produc-
tion marchande est assujettie au secteur formel par des liens permet-
tant à celui-ci de ponctionner le surplus de l’économie populaire, nos
investigations en RDC établissent qu’il y a prééminence de l’économie
populaire sur le secteur formel dans plusieurs domaines de la vie
sociale et économique. En outre, les démarches adoptées par différents
auteurs souffrent d’une grande lacune, celle d’appréhender les réalités
économiques des pays en développement selon les systèmes et ratio-
nalités économiques des pays occidentaux comme cadre de référence.

3 E.P. Lokota, op. cit., p. 11.

72 larcier
 L’économie populaire en afrique : les contours du concept

Que nous sachions, en matière économique, il n’y a pas de rationalité

absolue : toute rationalité et fonction du point de vue auquel on se place,
le rationnel pour l’un peut être irrationnel pour l’autre.

II. RESSEMBLANCES ET DIFFÉRENCES

ENTRE LES ACTIVITÉS DE L’ÉCONOMIE POPULAIRE
Comme dit plus haut, les réalités de l’économie populaire varient
d’un pays à l’autre, d’une région à l’autre, voire d’une ville à l’autre dans
les pays en développement. Mais on peut trouver des traits communs
aux activités de cette économie dans ces pays, régions et villes. Voulant
montrer la différence entre les économies souterraines des pays occi-
dentaux et l’économie populaire dans le Tiers monde, B. Duquesne et
B. Musyck ont présenté le cas de l’évolution de l’économie souterraine
en Belgique en suivant le modèle monétaire de J. Mont. Ils soutien-
nent que dans les pays en développement, l’économie populaire est
un phénomène structurel et qu’une de ses fonctions essentielles est de
pallier les insuffisances chroniques ou passagères du secteur formel et
que, dans les pays du Nord, l’économie populaire – nous préférons les
termes « secteur informel » – pallie les insuffisances du secteur formel
mais est moins importante par rapport à ce qu’elle est dans les pays du
Sud 4.
Partant, dans les pays occidentaux, les acteurs économiques opérant
dans les professions libérales contournent la loi ou les règlements rela-
tifs aux activités économiques, alors que dans les pays du Sud, face à
l’essoufflement du secteur formel, la grande partie de la population est
dans l’économie populaire, seule en mesure de procurer du travail à
plusieurs personnes et un revenu. Bien des gens nous ont confié qu’ils
ne savaient pas ce qu’ils seraient devenus s’ils n’avaient une activité
dans l’économie populaire.

4 B. Duquesne et B. Musyck, Le secteur informel en Afrique : approche théorique

et étude de cas : les Barons-Sarette de Zinguichor, Mémoire de maîtrise en Économie,
UCL, 1986, p. 13.

larcier 73
Rapports introductifs

Sur le plan terminologique, une différence se dégage dans la défi-

nition ou la perception de l’économie populaire. Dans le monde occi-
dental, l’économie officielle est mise en face du travail noir. Ce dernier
fait référence à la fraude ou l’évasion fiscale, interdite et répréhensible,
et à une fuite face à une série de règles sociales et administratives.
Enfin, notons la différence entre l’économie populaire au Sud et le
secteur informel au Nord. Au Sud, l’économie populaire a lieu au grand
jour, alors qu’au Nord, les opérateurs du secteur informel sont des véri-
tables clandestins. C’est pourquoi on y parle d’économie souterraine,
d’économie immergée et d’économie cachée.

III. RECHERCHE D’UNE DÉFINITION

DE L’ÉCONOMIE POPULAIRE

Considérant les définitions classiques de l’économie populaire, dite

secteur informel, secteur non structuré, économie parallèle, économie
souterraine…, les ressemblances et les différences de cette économie
selon le pays et les formalisations théoriques de ladite économie, il
apparaît que cette dernière est complexe et relativement difficile à avoir
une définition acceptée par tout le monde.
Tout est question des contextes des activités de cette économie et
de la variabilité des activités de ladite économie, selon les villes dans un
pays, les provinces ou régions de ces pays et les continents. C’est donc
dire que la définition de l’économie populaire dans un milieu doit se
garder de se référer à un autre milieu et tenir compte des particula-
rités du milieu étudié. Il faut néanmoins reconnaître que l’économie
informelle a une origine structurelle avec une causalité multiple, aux
composantes technologique, scientifique, psychologique, historique,
morale, socioculturelle, politique, morale et éthique, économique et
prenant place dans la lutte des classes sociales.
Dit autrement, en Afrique, en réalité, l’économie populaire veut
échapper aux modèles culturels du système et de la rationalité écono-
miques introduits dans ce continent par les Occidentaux. En RDC,
l’économie populaire comprend une gamme d’activités et de pratiques
visibles et invisibles. Elle doit son expansion aux défaillances du secteur
formel, et surtout aux défaillances de la composante publique de ce
secteur face à la satisfaction des besoins de la population : création

74 larcier
 L’économie populaire en afrique : les contours du concept

d’emplois, payement des salaires décents, payement des salaires régu-

liers. Ces activités sont officielles au sens de la législation ou d’une
législation juridico-institutionnelle à plusieurs degrés. Nous voulons
dire que certaines activités de l’économie populaire sont autant légales,
qu’elles sont dissimulées pour échapper aux obligations légales, alors
que d’autres sont illégales, tout en s’acquittant de certaines obligations
officielles, mais pas d’autres. D’autres activités de l’économie populaire
n’ont aucune interaction avec l’État et son administration et les revenus
qu’elles génèrent sont soit en espèces, soit en nature, soit encore en
espèces et en nature. Ces revenus sont variables, car ils dépendent de la
nature de l’activité et sont tantôt supérieurs aux salaires payés dans le
secteur formel, surtout dans la composante publique de ce secteur, soit
inférieurs à ces salaires en assurant une subsistance précaire.

IV. MODÈLES D’EXPLICATION DE L’ÉCONOMIE POPULAIRE

A. LES MODÈLES DUALISTES OU BISECTORIELS

Comme dit antérieurement, ces modèles ont vu le jour avec l’avè-

nement de la colonisation, qui a imposé au Tiers monde sa rationalité
et son système économiques. L’évolution historique des pays du Tiers
monde a fait que les populations de cette partie du monde ont quitté les
zones rurales pour s’installer en ville, à la recherche d’un emploi salarié.
Ces modèles opposaient les activités traditionnelles, basées sur le
travail et la terre, à l’activité dite moderne à base de capital et de travail
salarié en débouchant sur des classifications de type rural/urbain, tradi-
tionnel/moderne. Les motivations des migrations internes sont la résul-
tante de l’abandon des campagnes et l’attraction des centres urbains.
L’introduction du système capitaliste dans les sociétés tradition-
nelles des pays africains avait l’ambition d’absorber ces sociétés. La
marginalité des sociétés africaines est ainsi le résultat de l’échec du
processus industriel d’incorporation des migrants ruraux dans la vie et
les institutions urbaines dites modernes. L’idée de base était de réunir
deux secteurs : le secteur traditionnel et le secteur moderne.
Cette vision est inadéquate si on considère les activités de l’éco-
nomie populaire et leur spécificité dans les pays en développement,
surtout en milieu urbain. D’où, en 1971, K. Hart établira la distinc-

larcier 75
Rapports introductifs

tion entre les activités économiques formelles (comprenant l’emploi

salarié) et les activités économiques non formelles (caractérisant l’auto-
emploi). Largement utilisé par le B.I.T., le concept de secteur non struc-
turé permit de mettre l’accent sur les aspects positifs de ce secteur,
qui s’avéra, du point de vue économique, productif, créatif et rentable.
Au plan des politiques d’emploi, on note l’absorption importante des
chômeurs par ce secteur. Et, l’apparition de ce secteur a fait remettre en
question la vision dualiste de l’économie des pays en développement au
profit d’une vision trialiste.

B. LES MODÈLES TRIALISTES OU TRISECTORIELS

Nous venons de voir, au niveau des modèles dualistes, que l’éco-

nomie populaire doit son existence à l’exode rural. D’où, se fondant sur
les théories de l’exode rural, des auteurs comme M.P. Todaro mettront
sur pied des modèles trialistes en remplacement des modèles dualistes.
Dans ces modèles, on considère que les gens qui étaient sous-employés
dans l’agriculture en milieu rural et ceux qui ont quitté ce milieu pour
s’installer en ville avec l’espoir d’y trouver un emploi salarié dans le
secteur formel ont été déçus de n’y avoir pas trouvé d’emploi. Cette
déception les a poussés dans l’économie populaire pour y exercer des
activités exigeant un faible capital, capital n’offrant que des revenus de
subsistance et sans qualification professionnelle 5.
Selon nos enquêtes, certaines caractéristiques de l’économie popu-
laire ci-dessus ne se vérifient pas. Aussi, les mouvements de main-
d’œuvre se réalisent généralement dans le sens secteur formel-écono-
mique populaire plutôt que dans le sens contraire à la suite des revenus
relativement élevés qu’offre cette économie, par rapport au secteur
formel et le salariat dans l’économie populaire est souvent une situa-
tion transitoire, les acteurs de cette économie préférant généralement
travailler à propre compte qu’être salariés 6.

5 M.P. Todaro, « L’exode rural en Afrique et ses rapports avec l’emploi et les
revenus », dans B.I.T., L’emploi en Afrique, aspects critiques du problème, Genève,
B.I.T., pp. 49-77.
6 J. Charmes, « Débat actuel sur le secteur informel », Revue Tiers monde, XXVIII,
no 112, octobre-décembre, p. 858.

76 larcier
 L’économie populaire en afrique : les contours du concept

À la suite des insuffisances des modèles dualistes, différents auteurs

se sont penchés sur les modèles trialistes en les considérant comme
adaptés à la situation des pays du Tiers monde. Ces modèles distinguent
les secteurs économiques de ces pays selon leur intensité capitalistique
avec les secteurs d’activités suivants :
– secteur moderne : il a des exigences, en capital et en techniques,
supérieures aux possibilités des investisseurs individuels et son
accès aux capitaux institutionnels permet d’obtenir une large part
de son investissement ;
– secteur intermédiaire : il regroupe les activités dont les contraintes
en capital constituent une barrière relative à l’accès aux capitaux
institutionnels ;
– secteur résiduel ayant des activités n’exigeant qu’un volume de
capital négligeable.

C. LES MODÈLES SYSTÉMIQUES

S’opposant aux modèles dualistes, H. Coing, H. Lamicq, C. Maldo-

nado et C. Monnier proposent l’approche systémique pour toute
recherche sur l’économie populaire. Cette approche renvoie à la globa-
lité de l’économie urbaine et se base sur l’analyse des sous-systèmes
composant l’écheveau urbain et leurs relations 7.
Optant pour l’approche systémique, J.J. Guibert critique les modèles
dualistes en ce qu’ils ne tiennent en compte que d’une partie des acti-
vités urbaines qui, bien que ne profitant pas de la même manière des
bénéfices de la croissance, donnent des contributions indiscutables à la
totalité de l’économie urbaine.
Pour sa part, A.R. Kioni préconise le dépassement du trialisme
structurel : secteur moderne, secteur traditionnel et secteur informel
en prenant l’économie dans sa globalité selon le modèle du pluralisme
économique ou de la démarche systémique 8.

7 H. Coing et al., « Contradiction dans l’analyse ou la réalité ? », dans I. Debré et

Ph. Hugon, Vivre et survivre dans les villes africaines, 1re éd., Paris, PUF, 1982, p. 223.
8 A.R. Kioni, « Du concept fourre-tout, secteur informel, vers deux nouveaux
concepts : économie tradi-moderne et économie clandestine », Revue africaine des
sciences sociales et humaines, vol. 1, no 1, p. 24.

larcier 77
Rapports introductifs

D. L’APPROCHE ANTHROPOLOGIQUE

Considérant que l’économie populaire est, au sens anthropologique

du terme, un travail, soutient M. Alaluf, le travail, au sens contemporain
et industriel, désigne généralement toutes les activités permettant, sous
plusieurs formes, d’arracher à la nature des moyens matériels d’exis-
tence. Selon G. Friedmann, les différentes définitions de travail doivent
se référer aux rapports sociaux (de production) concrets 9.
Quant à lui, E.P. Lokota dit que des néo-marxistes, comme
M. Pénouil, J.P. Lachaud et P. Mettelin, repèrent dans l’économie popu-
laire un processus de transformation lente des structures socio-écono-
miques des pays du Tiers monde et une dynamique de croissance inégale
et symbolisée par le renforcement progressif des caractères modernes
face aux caractères traditionnels 10. Il est soutenu ici que le développe-
ment, comme phénomène de société se réalise par la transition et que
l’économie populaire contribue à la création d’une société en mutation
lente, allant de la société traditionnelle à la société capitaliste.

CONCLUSION
L’économie populaire en Afrique est à percevoir comme une réponse
ou une réaction populaire, une forme de désobéissance civile, la plus
populaire ou la plus spectaculaire, aux réalités du milieu, un sanctuaire
des stratagèmes de résistance à l’ordre établi, au statu quo. Elle est l’ex-
pression d’une interpellation adressée à divers acteurs sociaux. Premiè-
rement, aux chercheurs en sciences sociales qui, faute d’une méthode
et d’une vision pluridisciplinaire, cautionnent une idée non réaliste,
partielle et superficielle de l’économie populaire.
Deuxièmement, aux populations, qui ont besoin d’une conscien-
tisation sur une originale dynamique de développement dont ils sont
porteurs. Troisièmement, aux dirigeants politiques auprès de qui se
réclame une reconversion des mentalités, reconversion sans laquelle
le cynisme économique peut renaître de ses cendres secundo-républi-

9 M. Alaluf, Sociologie du travail (Notes de cours ronéotypées), Bruxelles, Presses

universitaires de Bruxelles, 1997, p. 32.
10 E.P. Lokota, op. cit., p. 16.

78 larcier
 L’économie populaire en afrique : les contours du concept

caines. Ces dirigeants et d’autres personnes socialement bien position-

nées dans la société utilisent leurs statuts dans le secteur formel pour
exercer des activités dans l’économie populaire.
Historiquement, en Afrique, l’économie populaire est le fruit de la
non-adaptation de la rationalité et du système économiques occidentaux
au système et à la rationalité économiques des pays de ce continent. En
effet, dans ces pays, avant l’avènement de l’économie de marché, appor-
tées par les colonisateurs, les activités économiques étaient marquées
par une symbiose entre la vie économique et la vie sociale. L’imposi-
tion aux colonies africaines de la vision économique occidentale par
l’Occident a fait apparaître en Afrique des situations inattendues, s’ac-
centuant après les indépendances des pays de ce continent. Il est au
fond une question d’opposition entre le système et la rationalité écono-
miques communautaires, en ayant une dynamique interne propre,
qui caractérisent les sociétés africaines et le système et la rationalité
économiques capitalistes marchands. Basés sur la solidarité, le système
et la rationalité économiques communautaires réclament que tous les
acteurs sociaux accèdent aux moyens de production et aux sources
de richesse. L’entraide, les effets de cette entraide et la vie sociale elle-
même n’étaient possibles que quand l’organisation économique de la
société permet à chaque acteur social de produire et de consommer
sans inégalités majeures.
Le système et la rationalité économiques capitalistes marchands ont
supprimé la production et la consommation solidaires, qui étaient la
condition de la vie sociale en Afrique où il n’y avait ni capitaliste, ni
prolétaire, ni salariat. Ils mettent de nombreux producteurs, effectifs et
potentiels, hors circuit de production, exerçant de ce fait une rupture
entre la vie sociale et la vie économique.
Nous soutenons que l’économie populaire congolaise est struc-
turée pour ses opérateurs d’autant qu’il entretient des interactions avec
le secteur formel. Elle renferme des réalités complexes plus ou moins
difficiles à maîtriser au plan conceptuel du fait qu’il a ses assises sur
les réalités et valeurs socioculturelles en ayant des activités mesurables
et non mesurables ou difficiles à mesurer. Voilà pourquoi la définition
de cette économie renferme les termes secteur informel, économie non
officielle, secteur non structuré, seconde économie, économie cachée,
économie parallèle, économie populaire, économie non enregistrée,

larcier 79
Rapports introductifs

économie clandestine, économie occulte, économie illégale, économie

alternative, économie périphérique, économie invisible, économie de
survie économique…
Tenant compte des faits, nous pensons que ces différents concepts
sont à réexaminer. Et, le concept d’économie populaire nous paraît
approprié pour désigner ces différentes activités. Car, les activités de
l’économie populaire se réalisent au grand jour en étant même en
interaction avec le secteur formel dans les relations d’affaires et pour
le payement de certaines obligations officielles. Pour nous, l’économie
populaire renferme les activités économiques et sociales, de petites et
de grandes tailles, s’effectuant en milieux rural et urbain et échappant
totalement ou partiellement au contrôle de l’État.
En RDC, le comportement de l’administration publique face
aux opérateurs de l’économie populaire revêt l’aspect de prévarica-
tions qui incitent cette économie à se développer. Cette économie
n’est pas totalement informelle dans la mesure où elle entretient
des interactions avec le secteur formel en se conformant à certaines
obligations administratives et pas à d’autres. Les opérateurs de
cette économie perçoivent l’État et son administration comme des
voleurs des prédateurs. Ce qui explique le fait qu’ils ne paient pas
certaines obligations administratives. Ils volent l’État en considé-
rant que celui-ci les vole par diverses taxes, les unes justifiées, les
autres injustifiées. Dans ce pays, tout est régenté par une culture de
pauvreté, qui consacre un sous-développement durable. À la place de
cette culture, il faut une culture de l’excellence, culture qui conduit
à un développement durable. Et, il faut ajouter que la responsabi-
lité des dirigeants est pour beaucoup dans cette situation car elle
récuse l’ignorance. Une des voies du passage de l’économie popu-
laire à l’économie formalisée et l’application à celle-là d’une fiscalité
spéciale révisée à la baisse.

BIBLIOGRAPHIE
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80 larcier
 L’économie populaire en afrique : les contours du concept

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larcier 81
 Aspects économiques de la problématique du
passage de l’économie populaire (souterraine)
à l’économie formalisée
Évariste Mabi Mulumba
Professeur à la Faculté des Sciences Économiques et de Gestion
de l'Université de Kinshasa

Mon exposé va comporter quatre points :

1) De la définition de l’économie informelle
2) L’économie informelle en République Démocratique du Congo
3) Pourquoi le passage de l’économie souterraine à l’économie forma-
lisée
4) Les mesures susceptibles de permettre le passage de l’économie
informelle à l’économie formalisée

I. DE LA DÉFINITION DE L’ÉCONOMIE INFORMELLE

Parler de la problématique du passage de l’économie populaire à

l’économie formalisée, c’est poser le problème du développement écono-
mique et en même temps celui des politiques économiques appropriées
pour atteindre cet objectif.
Dans cette optique, l’économie informelle est perçue comme la
conséquence d’un dysfonctionnement affectant la dynamique sous-
tendant les principes fondamentaux du fonctionnement de l’économie
moderne.
Avant de relever les forces et les actions qui pourront pousser l’éco-
nomie informelle à se diluer dans l’économie formalisée, l’approche
logique qui s’impose est celle d’identifier d’abord l’informel.
Si aujourd’hui il n’existe pas de consensus autour d’une définition
globalisante de l’économie informelle en raison de l’hétérogénéité qui
la caractérise et de la diversité des activités qu’elle couvre, il est néan-

larcier 83
Rapports introductifs

moins possible de saisir ce phénomène par une définition plus ou moins

pragmatique complétée par un recensement des éléments qui compo-
sent l’économie informelle ainsi que des acteurs qui l’animent.
En ce qui nous concerne, notre option porte sur les deux définitions
ci-après qui nous paraissent appropriées :
1° l’économie informelle est l’ensemble des activités économiques qui
se réalisent en marge de la législation économique, fiscale, pénale et
sociale et échappe à la comptabilité nationale ; ou
2° l’économie informelle est l’ensemble des activités qui échappent à la
politique économique, sociale et donc à toute régulation de l’État.

Les deux définitions se recoupent en ce qu’elles affirment qu’un pan

plus ou moins important de l’économie selon les pays se soustrait au
contrôle de l’État donc au pouvoir régulateur.
Ceux des auteurs qui tentent d’assimiler l’économie informelle à la
notion de secteur économique se heurtent à la difficulté de classer l’in-
formel en constatant que dans les trois secteurs traditionnels (primaire,
secondaire et tertiaire) se retrouvent représentées également les acti-
vités faisant partie intégrante de l’informel (l’agriculture traditionnelle,
les menuiseries, les ateliers de réparation, les banques traditionnelles ou
tontines, etc.).

II. L’ÉCONOMIE INFORMELLE EN RÉPUBLIQUE

DÉMOCRATIQUE DU CONGO AUJOURD’HUI
A. CATÉGORISATION DE L’ÉCONOMIE INFORMELLE

Dans leur ouvrage intitulé L’économie informelle au Zaïre ; (sur)vie

et pauvreté dans la période de transition 1, Tom De Herdt et Stefaan
Marysse caractérisent ainsi l’économie informelle en milieu urbain en
République Démocratique du Congo.

1 Cahiers Africains, Institut Africain-CEDAF, Bruxelles, 1996.

84 larcier
 Aspects économiques de la problématique du passage

1. Un premier groupe d’activités constituant l’économie

de survivance
Il s’agit des activités qui assurent à la famille sa survie quotidienne,
dans un contexte où le revenu formel ne suffit plus à couvrir les besoins
courants. Celles-ci tendent à occuper une position dominante au sein
du secteur informel urbain en République Démocratique du Congo.

2. Un deuxième groupe d’activités se rattachent à la petite

production marchande, réalisée par des micro-entreprises
Celles-ci ne sont pas enregistrées. L’emploi dans ce groupe est basé
sur des facteurs difficilement reproductibles. Les relations sociales
jouent un rôle important aussi bien dans l’utilisation de la main-d’œuvre
que dans la recherche des débouchés.

3. Un troisième groupe d’activités relèvent de ce que les auteurs

appellent « Capitalisme sauvage »
Il s’agit d’activités criminelles ou illégales, prohibées par la loi mais
s’exercent parce que la loi est foulée aux pieds largement dans la société.
Les acteurs exerçant ces activités subordonnent toute la structure écono-
mique à leur logique propre. Le commerce international est organisé
en grande partie d’une manière illégale, au point que ce « capitalisme
sauvage » est devenu un maillon indispensable à l’ensemble du système
économique. En pratique, le pan de l’économie considérée comme
formelle finit par s’impliquer dans ce système. Un cas de dysfonction-
nement du marché des changes en République Démocratique du Congo
peut servir d’illustration de cette situation.
Ayant adopté un régime des changes fixes sans disposer de suffi-
samment de devises, les autorités monétaires ont dû assister impuis-
santes à l’apparition d’un important marché alimenté dans une large
mesure par des devises provenant des exportations frauduleuses.
Il est même arrivé à la Banque Centrale de s’approvisionner sur ce
marché.

larcier 85
Rapports introductifs

B. L’ORIGINE DE L’ÉCONOMIE INFORMELLE ET SON FONCTIONNEMENT

Quel que soit le niveau de développement de l’économie d’un pays,

il est constaté une coexistence de l’économie souterraine et de celle dite
formalisée.
C’est en évaluant l’importance de chacun de ces deux pans de l’éco-
nomie que la différence entre eux se dégage.
En effet, la part de l’économie souterraine dans les pays industria-
lisés est marginale même si elle est significative eu égard à l’attention
que de nombreuses études accordent à ce phénomène en tenant compte
de son impact sur la vie sociale.
Dans les pays en développement, l’économie souterraine est
une donnée considérée comme majeure. Tom De Herdt et Stefaan
Marysse 2 estiment, en ce qui concerne la République Démocratique
du Congo, que 30 à 50 % environ du revenu urbain serait généré par
l’économie informelle. En réalité les villes congolaises sont en mesure
de compenser les pertes de revenu provenant de l’économie formalisée
grâce à un accès géographique aisé à des richesses potentielles énormes
ainsi que des revenus du secteur minier désertant les circuits formels
pour alimenter l’informel.
En 1990, le revenu officiel de la population urbaine serait tombé,
selon ces auteurs, à 35 % de ce qu’il représentait en 1968. Ce déclin
spectaculaire est cependant compensé en grande partie par la crois-
sance tout aussi spectaculaire de l’économie informelle urbaine.
Si l’économie congolaise est aujourd’hui dominée par l’informel, les
facteurs explicatifs de cette situation remontent à la crise socio-poli-
tique des années 1990 caractérisée par les pillages en 1991 et 1992 qui
ont détruit une portion appréciable de l’outil de production. À cela, il
faut y ajouter les conséquences des différents conflits armés connus par
le pays et que le pays continu à vivre.
Cette crise généralisée de l’économie congolaise est à la base de
l’évolution négative en ce qui concerne l’emploi et la formation. Ainsi
s’explique l’accroissement de la paupérisation de la population congo-
laise avec l’exacerbation du chômage.

2 L’économie informelle au Zaïre ; (sur)vie et pauvreté dans la période de transition,

Paris, CEDAF/L’Harmattan, 1996, pp. 13 et 14.

86 larcier
 Aspects économiques de la problématique du passage

« Les données brutes indiquent qu’en République Démocratique du

Congo, la population en age d’activité, c’est-à-dire entre 15 et 64 ans, est
de 80 %. Cette catégorie est occupée par les activités agricoles dans les
exploitations familiales et le secteur informel » 3.
En 2000, l’emploi représente 2 % de la population totale, 4 % de la
population active et 8 % de la population masculine contre respective-
ment 8 %, 18 % et 35 % en 1958.
Conscients de leur marginalisation et en vue d’assurer leur survie,
les « chômeurs » s’organisent pour exploiter de petites unités de produc-
tion, de distribution, de transport, etc.
S’il est constaté que le secteur informel est souvent animé par des
analphabètes, des déscolarisés et des jeunes diplômés sans emploi, il
comprend aujourd’hui en République Démocratique du Congo une
proportion appréciable de personnel dégraissé des entreprises, formé
justifiant une expertise certaine et en âge de continuer à travailler.
À ces catégories, un rapport de la Banque Centrale du Congo y
associe une partie de la population active composée des employés tant
de l’administration publique que du secteur privé qui, mal rémunérés,
sont à la recherche d’un complément de revenu au travers d’activités
parallèles.
Le secteur informel n’est pas intégré dans le cadre juridico-insti-
tutionnel de l’État et de l’économie moderne. Généralement les entre-
prises de ce secteur sont dépourvues de statut légal et ne tiennent
aucune comptabilité.
Par son ignorance de la législation sociale et son importance dans
les différentes activités économiques, le secteur informel représente un
vaste espace de déshumanisation du travail.
Située dans la perspective d’une économie en mutation, l’économie
informelle est considérée comme une zone tampon entre le secteur
traditionnel rural et le secteur moderne en voie d’absorption de la
main-d’œuvre d’origine rurale.

3 Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSCRP), juillet 2006,

p. 78.

larcier 87
Rapports introductifs

Il se fait que la population rurale va gonfler l’économie informelle

que le secteur moderne ne peut capter. En réalité une partie de cette
population est absorbée par la fonction publique avec un développe-
ment du chômage déguisé. C’est ainsi qu’est né l’informel dans un
contexte de mutations économiques.
Cependant en considérant la situation vécue par les pays en dévelop-
pement et particulièrement le cas de l’informel en République Démo-
cratique du Congo, le développement de l’économie informelle trouve
son origine dans l’émergence de la mauvaise gouvernance dominée par
une criminalisation de l’économie et paradoxalement dans le cadre des
mesures prises pour rétablir les équilibres fondamentaux de l’économie,
notamment dans le cadre des Programmes d’Ajustement Structurel (PAS).
Certains économistes reprochent au Programme d’Ajustement
Structurel d’accentuer l’économie informelle en affirmant que l’adop-
tion et la mise en œuvre des politiques d’ajustement structurel avec ses
effets pervers tels que la réduction des salaires, la diminution des effec-
tifs de la Fonction publique, la privatisation des entreprises d’État ont
contribué à la dévalorisation du secteur public et donc au gonflement
du nombre des agents opérant dans l’économie informelle, alors que
l’objectif que se propose d’atteindre le PAS est la relance économique.
En réalité, pour saisir la portée de la politique d’Ajustement Struc-
turel, il faut prendre en compte la part non négligeable de son aspect
incitatif aux investissements privés que doit mettre en exergue les
mesures d’accompagnement dont notamment l’amélioration du climat
des affaires avec l’instauration de la sécurité juridique et judiciaire.
Dans la plupart des cas, ce second volet de l’ajustement structurel ne
se réalise pas. À cet effet, la Banque Africaine de Développement (BAD)
relève que les politiques suivies en Afrique dans le cadre du Programme
d’Ajustement Structurel (PAS) n’ont pas pu relancer l’économie et l’in-
vestissement. Particulièrement la chute du taux d’investissement est
liée à deux facteurs : 4
a) le recul de l’investissement public, à la suite de la réduction des
dépenses publiques qui fait partie des mesures d’austérité prises
dans le cadre du PAS ;

4 « Ajustement, rôle de l’État et Administration publique », in BAD, Rapport sur le

Développement en Afrique, 1995, pp. 287-288.

88 larcier
 Aspects économiques de la problématique du passage

b) l’incapacité de l’investissement privé d’augmenter, en dépit des

mesures de réforme économique visant la promotion du secteur
privé ; la réticence du secteur privé tenant principalement au carac-
tère aléatoire de la durabilité des programmes de réforme écono-
mique des gouvernements

III. POURQUOI L’INÉVITABLE PASSAGE DE L’INFORMEL

À L’ÉCONOMIE FORMALISÉE S’IMPOSE-T-IL ?

C’est parce qu’il faut mettre fin à la criminalisation de l’économie

que comporte l’informel et qu’il est impératif de défendre les valeurs
éthiques et morales qui fondent une société ouverte au progrès.
Une économie criminalisée par la tolérance de la fraude et des anti-
valeurs avec comme caractéristique le non-respect des lois et règle-
ments aboutissant à des décisions économiques non appropriées ne
peut que faire régresser la société :
– l’économie informelle échappe à toute évaluation et ne dispose pas
des canaux de transmission fiables des instruments de la politique
économique ;
– elle est à la lisière de la légalité ;
– elle ne s’acquitte pas de toutes ses obligations envers l’État et de ce
fait concurrence de manière déloyale le circuit organisé ;
– en échappant au fisc, l’informel prive l’État des revenus importants ;
– alimenté généralement par le trafic ou la contrebande, le petit
commerce informel peut offrir les mêmes produits et services à un
prix qui met en difficulté le secteur formel ;
– en bref, l’informel contribue au dérèglement des fondements de
l’économie nationale.

Il faut cependant reconnaître quelques avantages retirés de l’in-

formel, notamment :
1) Il forme la main-d’œuvre qu’il utilise et qu’utilise aussi le secteur
formel.
2) L’informel fournit un revenu palliatif à une catégorie quoique
employée ne retire pas un revenu suffisant.

larcier 89
Rapports introductifs

3) L’informel constitue une soupape de sûreté et un gagne-pain aussi

bien pour les employés que les chômeurs.
4) L’informel occupe une main-d’œuvre qui bénéficie de maigres
revenus, certes mais de revenus prouvant la possibilité de pouvoir
augmenter les consommations collectives et individuelles. Bien
qu’en marge du système formel, il n’est pas moins une dynamique
socio-économique réelle, par la demande et l’offre qu’il crée, par la
concurrence qu’il exerce.

« Cette prise de position ne signifie pas que l’économie informelle

doit être considérée comme un secteur marginal destiné à être absorbé,
à terme, dans un processus de modernisation. Elle doit être prise en
compte beaucoup plus comme une donnée structurelle faisant partie
intégrante de toute stratégie de développement ».
Cela implique que son dynamisme soit, dans une politique volonta-
riste, orienté vers l’économie formalisée.
Toutefois, en mettant en balance les faiblesses et les avantages
provenant de l’informel, celle-ci penche pour une politique d’élimina-
tion progressive de l’informel. Car celui-ci est à la base du dysfonction-
nement de l’économie.
En définitive, c’est l’incapacité de l’État de répondre aux besoins
fondamentaux de la population dans les domaines de l’emploi, de la
santé, du logement et de l’éducation qui est à l’origine du foisonnement
du secteur informel.

IV. LES MESURES SUSCEPTIBLES DE TRANSFORMER

PROGRESSIVEMENT L’INFORMEL EN ÉCONOMIE FORMALISÉE

Les mesures à adopter devront comporter aussi bien celles liées à

la stabilisation du cadre macro-économique que celles s’intégrant dans
le processus d’amélioration de la gouvernance politique avec un accent
particulier sur le respect du principe de redevabilité.
Pour ce qui est spécialement de l’élimination progressive de l’in-
formel, il est conseillé de mettre en place des structures d’encadre-
ment dans le domaine de gestion des Petites et Moyennes Entreprises
évoluant dans l’informel.

90 larcier
 Aspects économiques de la problématique du passage

Des associations en coopératives, un système fiscal simplifié en

faveur de cette catégorie de PME et d’incitations à l’émergence des
systèmes de micro-crédits constituent des structures de transition
appropriées pour rétrécir progressivement la sphère de l’informel et
d’étendre celle de l’économie formalisée.

larcier 91
 Aspects juridiques de la problématique
du passage de l’économie populaire
à l’économie formalisée
Grégoire Bakandeja wa Mpungu
Avocat, Professeur, Doyen honoraire de la Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa
Vice-Président de l’INEADEC

L’économie populaire vit au milieu de nous. À ce titre, elle concerne

autant le juriste et l’économiste que le citoyen et bénéficie, aujourd’hui de
l’attrait de l’actualité. Mais il y n’a pas de développement économique sans
un minimum de normes. À l’heure du développement des processus de
privatisation de plusieurs activités, on constate que dans la plupart de pays
qui hier vantaient les mérites de la planification du développement écono-
mique, se réclament presque tous aujourd’hui comme étant des fervents
partisans de l’économie de marché. Cette évolution n’est pas accompagnée
dans tous le cas par une déréglementation des conditions de l’exercice de
l’activité économique. Bien au contraire, on assiste à une inflation juridique
pour mieux encadrer cette évolution. En effet, une expansion du marché
devrait correspondre à une régulation plus efficace et efficiente, des citoyens
plus informés sur leurs droits et des autorités effectivement capables d’ac-
complir leur mission. C’est pour dire que l’adaptation du droit à la réalité
qu’il veut réguler est une condition indispensable pour cette efficience.
Cette montée en puissance du droit économique dans tous les
domaines est un phénomène incontestable, tandis que sa maîtrise
présente, pour toutes les organisations, un intérêt stratégique qui va crois-
sant. Parallèlement, sa perception et son utilisation sont en pleine évolu-
tion : de simple cadre, le droit devient outil, en même temps qu’il se révèle
source à la fois des risques et d’opportunités. Il est évident que la judi-
ciarisation de la société, le développement des règles nationales et inter-
nationales créent un contexte d’incertitude juridique, dont il importe de
se prémunir au mieux par la connaissance. A contrario, ceux qui savent
utiliser le droit à des fins stratégiques peuvent en retirer un avantage
significatif. C’est pourquoi il est de la plus haute importance non seule-

larcier 93
Rapports introductifs

ment de sensibiliser à ces enjeux les décideurs, publics ou privés, qui sont
les premiers concernés, mais aussi de faire connaître les actions et les
outils disponibles et favoriser l’émergence de solutions appropriées. C’est
en ce sens qu’il nous faut comprendre le défi que l’intelligence juridique
se propose de relever, en tant que voie d’organisation et d’utilisation des
ressources juridiques au service de la prise de décisions stratégiques.
C’est parce qu’elle se place, de manière croissante, au cœur des préoc-
cupations politiques, économiques, et culturelles guidant l’amont et l’aval
de l’action des décideurs publics, que la dimension du droit s’intègre
progressivement et intelligemment à leurs processus de prise de décision.
Ce faisant, elle crée un besoin et une nécessité. Un besoin en termes d’ac-
quisition et de traitement d’informations juridiques toujours plus denses
et complexes à mettre en perspective. Une nécessité en termes d’organi-
sation des compétences et des outils utiles à sa valorisation stratégique et
tactique. C’est ce besoin et cette nécessité qu’une intelligence juridique
étatique doit prendre en compte. Ainsi, elle apportera l’aide attendue par
les décideurs publics pour faire face aux défis présents et à venir mettant
leurs responsabilités et leur légitimité au centre des attentions portées
par les autres acteurs sur leurs actions.
La problématique du passage de l’économie populaire (souterraine)
à l’économie formalisée, loin de constituer un casse-tête peut être
résolue par intériorisation d’une telle donne. Formaliser ce qui n’est pas
appréhendé par les normes. Tel est le cas lorsqu’on parle de l’économie
populaire-informelle ou souterraine et parallèle. Autrement dit, une
économie qui dans l’entendement des juristes formés à l’école occiden-
tale est comme celle des hors-la-loi. En face des hors-la-loi, la société
oppose la loi pénale et la sanction et la garde. Mais la responsabilité
n’incombe pas seulement aux seules populations qui s’y livrent pour
leur survie, elle est aussi le fait de mauvaises politiques économiques
des États, lesquels y recourent aussi souvent.
La problématique de l’informel se rattache en fait au concept de
crise économique qui sévit dans la plupart des pays en développement
et particulièrement en Afrique. Essayer de comprendre le phénomène
et les instruments utilisés par les juristes pour le combattre présente un
intérêt certain en raison de l’inefficacité des politiques publiques mises
en œuvre. L’économie informelle a ses normes, a une forme que les
pouvoirs publics n’arrivent pas à appréhender en vue d’une fiscalisation.

94 larcier
 Aspects juridiques de la problématique du passage

En ce sens, la maîtrise et l’organisation intelligente des ressources

juridiques et para-juridiques peuvent donner aux décideurs publics
initiés un avantage stratégique important pour les organisations qu’ils
servent. Ceci passe par la médiatisation du domaine du droit (I), et une
meilleure utilisation de l’intelligence juridique au service de l’État (II).

I. LA MÉDIATISATION DE LA DIMENSION
DU DROIT AU SERVICE DES ORGANISATIONS
A. LES LIENS ÉTROITS ENTRE L’ÉCONOMIQUE ET LE DROIT
DANS LE CONTEXTE DE L’ÉCONOMIE MONDIALISÉE

On admet aujourd’hui le caractère presque universel de l’économie

populaire. Les études économiques l’ont bien démontré. Et ce serait
méconnaître gravement son impact que de le ravaler à un simple point
de vue événementiel. La passion intellectuelle que l’on éprouve, à son
égard, ne saurait être dissociée de la réflexion.
En effet par échange de bons procédés, l’espace médiatique et la
dimension du droit se croisent, se mêlent et s’unissent pour servir leurs
différents objectifs. Pas un jour sans que l’actualité ne s’attarde sur tel
problème juridique, n’alerte sur tel risque légal ou sur telle absence de
règles, n’appelle à plus de responsabilités d’acteurs économiques et poli-
tiques, ou ne décrive avec passion les chroniques judiciaires nationales
et internationales. On le constate mieux aujourd’hui, les professionnels
du droit sont eux-mêmes portés au devant de la scène médiatique. Et
si la dimension du droit accroît son espace public, elle constitue désor-
mais un creuset stratégique de taille 1.
L’intelligence juridique n’est pas du conseil juridique. On peut la
définir comme une approche intelligente et stratégique de la ressource
juridique et para-juridique 2 au service de la prise de décision. L’éco-
nomie populaire ou informelle ou non fiscalisée constituant, on le
rappelle, un problème pour plusieurs États et principalement ceux en
développement et aussi pour les entreprises qui s’y adonnent parfois

1 Institut des Hautes Études de Défense Nationale – Merkatis, L’intelligence juri-

dique – un nouvel outil stratégique, Paris, Economica, 2004, p. 1.
2 Information juridiques, para-juridiques, compétences humaines nécessaires à son
traitement, outils matériels et immatériels dédiés à sa mise en œuvre opérationnelle.

larcier 95
Rapports introductifs

avec joie, il importe de pousser la réflexion pour que la voie juridique

ne vienne pas en ajouter aux malheurs du plus grand nombre bien que
faisant le bonheur de la seule personne morale publique qu’est l’État et
ses démembrements. D’où, l’intérêt des approches à développer.
Une approche intelligente devrait être basée sur l’organisation ration-
nelle de l’information, soutenue par les technologies de l’information
et de la communication. C’est dans ce cadre que l’intelligence juridique
s’inscrit dans la famille des disciplines de l’intelligence stratégique.
Pour revenir à ce qui nous occupe, il s’agit de vulgariser auprès des
décideurs publics et privés, juristes et non-juristes, l’importance des
enjeux liés aux rapports entre l’économique et le droit dans le cadre
d’une mondialisation des échanges qui demande une gestion commune
et intelligente de l’information que ces disciplines génèrent.
On devrait comprendre que l’intelligence juridique s’inscrit dans
un environnement dépassant de loin le simple cadre du droit. C’est ce
que nous appelons la jurisphère ; zone d’interaction et d’interpénétra-
tion locale, régionale et internationale entre les dimensions politique,
économique, socioculturelle et informationnelle, ayant pour centre de
gravité la dimension du droit sous toutes ses formes.
La densité des enjeux en présence intéressant la majorité des acteurs
publics ou privés, nationaux ou transnationaux, nécessite de leur part
une gestion stratégique et transversale des ressources juridiques et
parajuridiques, des risques et des opportunités portés par le droit.
Globale, la jurisphère intègre une succession de couches locales,
nationales et supranationales gardant pour centre de gravité commun
le droit, et au sein desquelles circule un important magma d’informa-
tions juridiques et para-juridiques.
Dès lors, la maîtrise des capacités d’approche 3, d’analyse, d’utilisa-
tion et de transcription médiatique des problématiques cimentant cette
jurisphère devient un enjeu de taille pour tous les opérateurs nationaux
et internationaux concernés.

3 Il faut y voir les capacités organisationnelles techniques et humaines de la sensi-

bilisation jusqu’à la mise en place de dispositif de veille. La Mutualisation d’Observa-
toire de jurisphère est une voie à privilégier en matière de rééducation des coûts pour
les organisations.

96 larcier
 Aspects juridiques de la problématique du passage

B. LES CHAMPS D’APPLICATION DE L’INTELLIGENCE JURIDIQUE

Avec des champs d’application multiples – économique, politique,

social, culturel… –, l’intelligence juridique doit être un outil de déci-
sion et un facteur de stabilisation dans un environnement mouvant et
complexe. Le présent colloque s’inscrit dans le cadre d’une dynamique
partenariale innovante et riche de contenu, illustrant la capacité des
différents acteurs – secteur privé, administrations, professionnels de
l’intelligence économique et du droit – à se réunir pour affronter les
grands enjeux imposés par la mondialisation et le développement de la
société de l’information.
C’est ainsi que dans la plupart des États, les ministères de l’Éco-
nomie, des Finances et de l’Industrie sont appelés à conduire, en
direction des acteurs économiques opérant sur leurs territoires, une
action permanente de l’intelligence économique – volet partenarial
de la défense économique – et constituer des laboratoires d’idées et
lieu d’échanges pour les décideurs intéressés par l’action publique en
matière économique financière et industrielle. En RDC, la table ronde
économique (État – secteur privé) qui vient d’être organisée en ce lieu
en est une preuve. Nous espérons que les résolutions prises ne se limi-
teront pas qu’aux discours développés pour la consommation.
La diversité et l’importance des questions qui feront l’objet de nos
débats et échanges, démontreront que c’est bien l’ensemble de la société
qui est concerné. C’est-à-dire non seulement les professionnels du droit,
mais aussi les chefs d’entreprises de toute taille, les responsables publics,
les citoyens et les organisations agissant sur le plan international. Les
intervenants à ce colloque n’ont pas été choisis au hasard. Ils brosseront
un panorama clair des enjeux. Ils présenteront de façon concrète les
dispositifs existants, y compris au-delà de nos frontières, cela avec un
réel souci de pragmatisme. En effet, face aux phénomènes de l’informel
en économie on peut agir et réagir de la même façon selon que l’on est
une entreprise unipersonnelle ou une multinationale, un syndicat ou
un ministère, une commune ou une organisation internationale, une
association ou une profession réglementée. À titre indicatif, signalons
les cas de nombreux cadres frappés par le chômage qui trouvent leur
compte en se transformant en leaders religieux recevant à longueur des
journées des dîmes des fidèles, s’enrichissant ainsi sans cause. De même,
les formes de solidarité contribuent à entretenir l’activité informelle.

larcier 97
Rapports introductifs

Outil de prise de décision, l’intelligence juridique constitue aussi un

formidable moyen de développer les approches collectives aux niveaux
sous-régional, régional, international et mondial. De fait, dans un
monde ouvert, les approches solitaires sont perdantes et nourrir une
réflexion stratégique tournée vers l’action impose de disposer d’une
analyse fondée sur des sources riches et diversifiées.

II. L’INTELLIGENCE JURIDIQUE AU SERVICE DE L’ÉTAT

De nombreuses études dans le monde démontrent que les erreurs
en matière de gestion économique et financière sont dues à une insuffi-
sance de connaissance du droit et à sa négation.
Nous essayerons de montrer, dans un premier temps, comment, à
partir des cas avérés connus à l’étranger, l’intelligence juridique peut
être produite, en tant qu’outil stratégique d’aide à la décision, par ou
pour les décideurs qu’ils appartiennent à la sphère publique, écono-
mique, associative ou juridique ; en second lieu, comment dans les
conditions actuelles, concilier les deux intelligences juridique et écono-
mique dans la recherche des solutions en vue de retrouver une crois-
sance économique et un développement durables.

A. L’INTELLIGENCE JURIDIQUE AU SERVICE DE L’ÉTAT 4

On l’a dit, l’intelligence juridique crée un besoin et une nécessité

qu’il faut prendre en compte. Ainsi, elle apportera l’aide attendue par les
décideurs publics pour faire face aux défis présents et à venir mettant
leur responsabilité et leur légitimité au centre des attentions portées
par les autres acteurs sur leurs actions 5.
Voyons comment, à partir de quelques exemples tirés des expé-
riences vécues ailleurs et en RDC, la maîtrise et l’organisation intel-
ligente des ressources juridiques et para-juridiques ont pu donner aux
décideurs publics initiés un avantage stratégique important pour les
organisations qu’ils servent.

4 Institut des Hautes Études de Défense Nationale – Merkatis (M. Cuny,

E. Frederic et L. Kabongo Kongo), L’intelligence juridique, un nouvel outil straté-
gique, Paris, Economica, 2004.
5 Merkatis, op. cit., p. 155.

98 larcier
 Aspects juridiques de la problématique du passage

1. L’urgence d’une intelligence juridique étatique 6

1.1. L’intelligence juridique pour l’État veilleur et l’État acteur 7
Le professeur Jean Bernard Auby écrit : « nécessairement le mana-
gement public rencontre la réalité juridique de façon très importante,
beaucoup plus que dans n’importe quel autre type d’organisation » 8.
Cette confrontation naturelle des structures de l’État au droit, qu’il
s’agisse d’administrations, centrales, déconcentrées ou décentralisées
ou d’établissements publics, vient du fait qu’elles sont faites par le
droit, qu’elles produisent du droit, qu’elles « fonctionnent au droit » 9. La
maîtrise de la dimension juridique est aussi l’une des clefs de la réus-
site de leurs projets et de leur développement. Trois facteurs accentuent
cela, poursuit l’auteur :
– premièrement, les organisations publiques subissent, tous domaines
confondus, un droit de plus en plus abondant et générateur de
risques 10 ;
– deuxièmement, le processus de décentralisation provoque une
profonde redéfinition des compétences de chacun. Cela oblige les
acteurs de chaque niveau à redéfinir la surface de la dimension du
droit devant être prise en compte dans leurs processus de prise
de décision, incluant mais dépassant la problématique des seules
responsabilités ;
– troisièmement, le développement de la « gouvernance » multiplie les
interactions entre les acteurs publics et les acteurs privés, engen-
drant des confrontations dans lesquelles les représentants de l’État
sont insuffisamment armés d’un point de vue juristratégiques.

6 G. Bakandeja wa Mpungu, « Intelligence et meilleure gouvernance au service

de la croissance et du développement durables », in Participation et responsabilité des
acteurs dans un contexte d’émergence démocratique en RDC, Actes des Journées scien-
tifiques de la Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa, 18-19 juin 2007, Kinshasa,
PUK, p. 250 et s.
7 Idem, p. 156.
8 Jean-Bernard Auby, « Entretien Merkatis », 27 février 2002, in L’intelligence juri-
dique, un nouvel outil stratégique, op. cit., p. 156.
9 Jean-Bernard Auby, op. cit.
10 R. Hertzog, Université Robert Schuman de Strasbourg, Lettre de l’association
française des collectivistes locales, no 6, décembre 2001, repris in Intelligence Juridique,
Paris, Economica.

larcier 99
Rapports introductifs

On en a pour preuve actuellement avec la gestion budgétaire publique

qui est informelle puisque basée sur des lois obsolètes et parfois sans
une base légale. L’exemple le plus frappant est celui de la mise en œuvre
par les provinces, des dispositions constitutionnelles consacrant une
clé de répartition des ressources publiques entre le Pouvoir Central
et les Provinces, en l’absence des lois organiques. La question se pose
de savoir s’il faut appliquer aveuglément une disposition constitution-
nelle sous la pression alors que les textes en vigueur n’ont pas subi des
modifications. Par ailleurs, une application mécanique de l’article 175
de la Constitution en cette phase d’émergence démocratique poserait
de problèmes tant au niveau provincial (détermination de la répartition
entre les entités décentralisées) qu’au niveau national en amenuisant les
ressources de l’État central. La loi no 08/012 du 31 juillet 2008 portant
principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces
ne semble pas, à notre avis, avoir résolu ce cas délicat de transfert des
ressources financières aux provinces, ce transfert devant s’accompagner
logiquement des charges correspondantes.
En effet, en diminuant les ressources du Pouvoir Central, la ques-
tion se pose de savoir qui, du pouvoir central ou de celui provincial,
prendra à sa charge les nombreux fonctionnaires de l’État des provinces
actuelles et futures. De plus, cette méconnaissance du droit peut être
relevée dans le chef des constituants eux-mêmes (Parlement de la tran-
sition) qui ont consacré cette répartition mécanique dans la constitu-
tion sans une réflexion profonde et mûrie des problèmes qu’elle pour-
rait (disposition) susciter, pour satisfaire les partisans du fédéralisme.

1.2. Le cas des collectivités locales

a. La réalité de l’intelligence juridique au service des collectivités
locales
Le cas des collectivités territoriales est assez illustratif du peu
d’intérêt attaché à la prise en compte du droit dans la prise des déci-
sions publiques. Il est un constat qu’en RDC, si des pratiques d’intelli-
gence juridique sont observées surtout en matière d’interprétation des
dispositions constitutionnelles principalement en matière électorale
aujourd’hui, la dimension du droit est encore loin d’être intégrée systé-
matiquement aux prises des décisions des décideurs publics. Ceux-ci
n’en ont pas forcément conscience. Peu d’administrations publiques

100 larcier
 Aspects juridiques de la problématique du passage

disposent de service juridique. Même lorsqu’elles recourent à des

services juridiques extérieurs, c’est principalement dans le but d’assurer
la défense des intérêts présents de ces administrations que de prévenir
les contentieux à venir. Seule une attitude proactive permet de tirer
parti de la dimension du droit dans l’organisation administrative.
b. Les enjeux
Il s’agit de ceux qui devront être relevés par les collectivités terri-
toriales dans les mois et années à venir sur les grandes questions les
concernant. La décentralisation, l’exercice de la démocratie au plan
local et leur propre organisation.
Dans chacun de ces domaines, la capacité à connaître, comprendre
et intégrer la dimension du droit dans la prise de décision s’avérera stra-
tégique puisqu’elle assurera à l’organisation stabilité et sécurité dans la
réalisation de ses projets. L’enjeu n’est donc pas de transformer chaque
décideur en technicien du droit, mais de permettre à chaque décideur
d’accéder à plus grande maîtrise de son environnement.
La décentralisation
Elle est aujourd’hui le principal enjeu des collectivités territoriales.
Devant être la nouvelle architecture des pouvoirs, la décentralisation a
franchi une étape capitale avec la promulgation de la Constitution du
18 février 2006 que devra consacrer la loi organique en chantier pour
déterminer la clé de répartition des ressources publiques et les compé-
tences des collectivités territoriales décentralisées.
Pour les collectivités territoriales, l’enjeu est double et on le constate
depuis la mise en place de nouvelles institutions provinciales. D’une
part, il leur faut être à même d’agir lors de l’élaboration et de l’adop-
tion des textes ; d’autre part, elles devront être capables de définir de
véritables stratégies d’action et d’alliance lors de la mise en application.
Dans les deux cas, leur capacité d’influence et de maîtrise de leur envi-
ronnement sera liée à leurs capacités juristratégiques.
Au regard des nouveautés introduites (autonomie financière,
nouvelles compétences), ce devoir de maîtrise de l’environnement se
traduira par la nécessité pour chaque collectivité d’organiser, seule ou
avec d’autres, ses ressources juridiques et parajuridiques internes ou
externes, qu’elles soient abondantes ou non, afin d’accompagner ses
projets et réalisations.

larcier 101
Rapports introductifs

Par ailleurs, au niveau de l’État, il y a lieu, compte tenu de l’expé-

rience du passé lointain avec la mise en place de nouvelles provinces,
d’apprécier la nouvelle configuration de l’État que nous impose la
Constitution en tenant compte de nos moyens actuels et futurs dans un
contexte, marqué par la pauvreté.

Les rapports avec les citoyens

L’attention portée par les collectivités dans leurs relations avec leur
population s’est concentrée sur la proximité, la transparence et sur le
recours progressif aux techniques de l’information et de la communi-
cation. Ce mouvement général trouve notamment ses fondements dans
l’adoption ou la préparation de plusieurs lois servant de socle à la démo-
cratie de proximité. Plus qu’un phénomène de mode, ces textes posent de
nouvelles exigences à toutes les collectivités territoriales en termes d’in-
formations des citoyens qui se traduisent par de nouvelles règles et procé-
dures obligatoires comme, par exemple : le droit à l’information prévu à
l’article 24, alinéa 1, de la Constitution, ce qui bien entendu devra obliger
les administrations territoriales à prendre les bonnes habitudes d’accuser
réception des lettres des administrés ; le droit d’adresser individuellement
ou collectivement une pétition à l’autorité publique qui y répond dans les
trois mois (art. 27 de la Constitution). Ces pratiques sont encore parfois
inconnues dans un certain nombre de collectivités.
La répercussion sur le fonctionnement des collectivités est directe.
D’une part, la prise de décision publique est entourée d’obligations
nouvelles pouvant remettre en cause la légalité des procédures en cas
de non-respect ; d’autre part, les élus et les responsables publics des
collectivités territoriales disposent de nouveaux moyens pour conduire
la relation que la collectivité entretient avec ses citoyens.

Les rapports avec les acteurs économiques

La mise en œuvre de la décentralisation et la recherche accrue de
la transparence dans le fonctionnement des administrations locales
modifient la nature des rapports entretenus jusque-là par les collecti-
vités territoriales avec les acteurs économiques. Autrefois réduits au
statut de prestataire ou d’administré, les acteurs économiques sont
aujourd’hui en position de partenaire grâce au principe de gouvernance
locale. La gestion de ces nouveaux rapports est en soi un enjeu pour les
collectivités, souvent moins préparées que leurs interlocuteurs, rompus

102 larcier
 Aspects juridiques de la problématique du passage

aux approches transversales et sachant tirer parti de façon statique des

ressources juridiques et parajuridiques dans leurs domaines d’activités.
Poussées à développer de nouvelles relations – partenariats public-
public et public-privé, possibilité de mise en œuvre du financement par
émission d’emprunt à court terme, notamment de billets de trésorerie,
pour le financement de certaines dépenses provinciales –, les collec-
tivités territoriales doivent acquérir une capacité à maîtriser, préa-
lablement et indépendamment de leurs partenaires, les règlements,
procédures, législations, normes ou régimes de responsabilité de façon
stratégique. Autrement dit, leurs connaissances devrait pouvoir accom-
pagner la prise de décision sans s’imposer à elles et la prise de décision
doit pouvoir en tirer parti sans jamais être contrainte.

B. UNE INTELLIGENCE DISPONIBLE POUR LES COLLECTIVITÉS

TERRITORIALES ET LES ENTREPRISES

1. La réalité de l’intelligence juridique au service des collectivités

locales
Le cas des collectivités territoriales est assez illustratif du peu
d’intérêt attaché à la prise en compte du droit dans la prise des déci-
sions publiques. Il est un constat qu’en RDC si des pratiques d’intelli-
gence juridique sont observées surtout en matière d’interprétation des
dispositions constitutionnelles principalement en matière électorale, la
dimension du droit est encore loin d’être intégrée systématiquement
aux prises des décisions des décideurs publics. Ceux-ci n’en ont pas
forcément conscience. Peu d’administrations publiques disposent de
service juridique. Même lorsqu’elles recourent à des services juridiques
extérieurs, c’est principalement dans le but d’assurer la défense des inté-
rêts présents de ces administrations que de prévenir les contentieux à
venir. Seule une attitude proactive permet de tirer parti de la dimension
du droit dans l’organisation administrative.

2. Les enjeux
Il s’agit de ceux qui devront être relevés par les collectivités terri-
toriales dans les mois et années à venir sur les grandes questions les
concernant. La décentralisation, l’exercice de la démocratie au plan
local et leur propre organisation.

larcier 103
Rapports introductifs

Dans chacun de ces domaines, la capacité à connaître, comprendre

et intégrer la dimension du droit dans la prise de décision s’avérera stra-
tégique puisqu’elle assurera à l’organisation stabilité et sécurité dans la
réalisation de ses projets. L’enjeu n’est donc pas de transformer chaque
décideur en technicien du droit mais de permettre à chaque décideur
d’accéder à plus grande maîtrise de son environnement.

2.1. La décentralisation
Elle est aujourd’hui le principal enjeu des collectivités territoriales.
Devant être la nouvelle architecture des pouvoirs, la décentralisation a
franchi une étape capitale avec la promulgation de la constitution du
18 février 2006. La deuxième étape vient d’être franchie avec la loi du
31 juillet 2008 précitée malgré son caractère limité sur la question. Sans
attendre la promulgation de cette loi, les autorités placées à la tête des
collectivités territoriales appliquaient elles-mêmes déjà la politique de
la décentralisation informellement.
Au regard des nouveautés introduites par la constitution du
18 février 2008 (autonomie financière, nouvelles compétences) ce devoir
de maîtrise de l’environnement devra se traduire par la nécessité pour
chaque collectivité d’organiser, seule ou avec d’autres, ses ressources
juridiques et para juridiques internes ou externes, qu’elles soient abon-
dantes ou non, afin d’accompagner ses projets et réalisations.
Par ailleurs, au niveau de l’État, il y a lieu, compte tenu de l’expé-
rience du passé lointain avec la mise en place de nouvelles provinces,
d’apprécier la nouvelle configuration de l’État que nous impose la
constitution en tenant compte de nos moyens actuels et futurs dans un
contexte, marqué par la pauvreté.

2.2. Les rapports avec les citoyens

L’attention portée par les collectivités dans leurs relations avec leur
population s’est concentrée sur la proximité, la transparence et sur le
recours progressif aux techniques de l’information et de la communi-
cation. Ce mouvement général trouve notamment ses fondements dans
l’adoption ou la préparation de plusieurs lois servant de socle à la démo-
cratie de proximité. Plus qu’un phénomène de mode, ces textes posent
de nouvelles exigences à toutes les collectivités territoriales en termes
d’informations des citoyens qui se traduisent par de nouvelles règles

104 larcier
 Aspects juridiques de la problématique du passage

et procédures obligatoires comme par exemple le droit à l’information

prévu à l’article 24, aliéna 1 de la Constitution ce qui bien entendu devra
obliger les administrations territoriales à prendre les bonnes habitudes
d’accuser réception des lettres des administrés ; le droit d’adresser indi-
viduellement ou collectivement une pétition à l’autorité publique qui y
répond dans les trois mois (article 27 de la Constitution). Ces pratiques
sont encore parfois inconnues dans un certain nombre de collectivités.
La répercussion sur le fonctionnement des collectivités est directe.
D’une part, la prise de décision publique est entourée d’obligations
nouvelles pouvant remettre en cause la légalité des procédures en cas
de non-respect ; d’autre part, les élus et les responsables publics des
collectivités territoriales disposent de nouveaux moyens pour conduire
la relation que la collectivité entretient avec ses citoyens.

2.3. Les rapports avec les acteurs économiques

La mise en œuvre de la décentralisation et la recherche accrue de
la transparence dans le fonctionnement des administrations locales
modifient la nature des rapports entretenus jusque-là par les collecti-
vités territoriales avec les acteurs économiques. Autrefois réduits au
statut de prestataire ou d’administré – les acteurs économiques sont
aujourd’hui en position de partenaire grâce au principe de gouvernance
locale. La gestion de ces nouveaux rapports est en soi un enjeu pour les
collectivités, souvent moins préparées que leurs interlocuteurs, rompus
aux approches transversales et sachant tirer parti de façon statique des
ressources juridiques et parajuridiques dans leurs domaines d’activités.
Poussés à développer de nouvelles relations – partenariats public-
public et public-privé, possibilité de mise en œuvre du financement par
émission d’emprunt à court terme notamment de billets de trésorerie
pour le financement de certaines dépenses provinciales, les collectivités
territoriales doivent acquérir une capacité à maîtriser, préalablement
et indépendamment de leurs partenaires, les règlements, procédures,
législations, normes ou régimes de responsabilité de façon stratégique.
Autrement dit, leurs connaissances devraient pouvoir accompagner
la prise de décision sans s’imposer à elle et la prise de décision doit
pouvoir en tirer parti sans jamais être contrainte.

larcier 105
Rapports introductifs

C. UNE QUASI-INEXISTENCE DES DISPOSITIFS D’INTELLIGENCE

JURIDIQUE FAVORISANT LE DÉVELOPPEMENT DE L’ÉCONOMIE
INFORMELLE

En termes juristratégiques, les pays développés du monde occidental

ont mis en place des structures permettant de répondre aux enjeux liés
au développement du commerce international, à la compétition concur-
rentielle entre États pour disposer des outils d’analyse d’évaluation et
d’anticipation. Ce qui leur a permis de formaliser plusieurs pratiques
informelles. Tel est le cas avec les incoterms qui ont été modifiés par la
Chambre de commerce internationale. Ceci justifie que les économies
des pays développés qui n’ignorent pas les activités informelles sont à
plus de 85 % formalisées.
En effet, la conquête des marchés est au prix d’une formalisation des
activités économiques permettant une visibilité et une traçabilité des
opérations financières. La collecte d’informations utiles pour la mise en
œuvre des politiques publiques est donc nécessaire pour assurer cette
transparence.

1. L’utilisation de la ressource juridique au service de l’économie

dans les États africains

Plusieurs pays africains consacrent des moyens importants pour

développer l’intelligence juridique et économique au mieux des inté-
rêts de leurs peuples et de leur sécurité. Un tel dispositif semble quasi
inexistant en RDC. Renforcement de l’État de Droit et de la démocratie,
développement économique et sécurisation de l’environnement juri-
dique, négociation et mise en œuvre des accords internationaux, déve-
loppement local et décentralisation, les défis portés par la dimension
du droit sont aujourd’hui nombreux pour les pays en développement.
En ce sens, nombre de ces pays considèrent désormais la ressource juri-
dique comme une matière première indispensable. Disposer de l’infor-
mation et des compétences juridiques et para juridiques n’est plus un
luxe, réservé aux seuls pays riches, mais devient pour eux un impératif
pour la réalisation de leurs objectifs juristratégiques. Si de nombreux
obstacles – manque de moyens financiers, humains et matériels empê-
chent de recourir à l’intelligence juridique, celle-ci reste l’une des voies
pour réaliser certaines performances économiques.

106 larcier
 Aspects juridiques de la problématique du passage

2. Le développement de l’intelligence juridique comme parade

efficace pour relever les défis de la mondialisation

Dans ce contexte de la compétition concurrentielle, on dit volontiers

que le monde « de la mondialisation » est une « jungle ». Mais une recti-
fication s’impose : il ne s’agit pas d’un monde de non-droit, autrement
dit informel ou illégal ; il s’agit plutôt d’une jungle juridique. Les lois, les
chartes, les conventions, les traités, les règlements voient leurs volumes
augmenter chaque jour. Les sources du droit ne cessent de se multiplier.
Les États n’en ont plus le monopole. Le droit s’est privatisé, dans une
large mesure. Les États prennent parfois des lois de protection des inté-
rêts privés. Il existe des jurisphères contradictoires les unes des autres.
La hiérarchie entre textes juridiques est souvent introuvable. Seule l’in-
telligence juridique permet de contourner ces difficultés. D’où l’intérêt
de la formalisation de ce qui est non-droit c’est-à-dire non fiscalisé.
Toute transaction, dans la mondialisation, s’appuie sur un accord,
sur un contrat, sur une licence, sur une autorisation, sur une conven-
tion, etc., bref, sur des clauses juridiques. Du fait que la clause juridique
à inscrire dans un contrat portant sur une transaction n’est plus un
outil neutre mais un dispositif défensif ou offensif pour les parties au
contrat, l’intelligence juridique est dès lors intimement liée à la mondia-
lisation et au marketing. Pour revenir au cas spécifique du Congo, on
remarquera que les entreprises congolaises, publiques ou privées, sont
concernées par la mondialisation et par les méthodes modernes de
gestion. Elles ne peuvent se permettre d’en faire l’impasse et prétendre
avoir le droit de survivre. Pour ce faire, elles sont obligées d’évoluer
dans la transparence en réalisant des opérations financières (présenta-
tion des bilans non falsifiés, comptabilisation des opérations).
Il se pose réellement, en ce moment, la question de l’institution au
Congo d’un organisme d’intelligence économique et juridique au profit
des entreprises publiques et privées. Elle (institution) a peut-être intérêt
à avoir un statut mixte : la raison principale en est que seul un orga-
nisme fondé sur la nécessité de survivre peut bien se préoccuper d’en
faire survivre d’autres.
La crise multiforme connue en RDC au cours des deux dernières
décennies du XXe a eu comme conséquence économique majeure la
destruction des principales unités de production, génératrices des

larcier 107
Rapports introductifs

ressources pour l’État. Elle a accéléré la voie vers l’informel dans lequel
tous les acteurs économiques se retrouvaient. Fixation autoritaire des
prix sur les marchés, instauration des régimes des changes rigides avec
des taux imposés, la voie de l’informel est ainsi tracée.
L’utilisation de l’intelligence économique et juridique, à partir des
années 2001, a permis à la République de renouer avec les bailleurs de
fonds internationaux. Ces derniers ont apporté des appuis financiers
importants qui ont favorisé la relance de l’économie nationale. Mais
les bailleurs de fonds ont leurs objectifs qui ne coïncident pas toujours
avec les priorités du Gouvernement. Le pays doit donc trouver des
hommes et des femmes ayant des capacités de négocier, de convaincre
afin d’orienter les programmes financés par les bailleurs vers les objec-
tifs de développement (promotion de l’éducation, éradication des fléaux
tels le Sida, le paludisme). Comme l’écrit Monsieur Hugon 11, le déve-
loppement économique, au-delà des débats doctrinaux, peut être défini
comme un processus endogène et cumulatif de long terme, de progrès
de la productivité et de réduction des inégalités, permettant à un
nombre croissant de passer d’une situation de plus grande précarité, de
vulnérabilité et d’insécurité à une situation de plus grande maîtrise de
l’incertitude, des instabilités et de satisfaction des besoins fondamen-
taux grâce à l’acquisition de droits, à la mise en œuvre d’organisations
et d’institutions et de modes de régulation permettant de piloter des
systèmes complexes. Il importe de ne pas confondre les fins (satisfac-
tion des besoins, développement des capacités, réduction des inégalités)
et les moyens (la croissance du PIB).
Un de mes collèges, Gérard Farjat dit : « là où il y a économie infor-
melle, il n’y a pas d’État de droit ». L’État se manifeste à travers l’appli-
cation des lois et la plus importante de ces lois est la loi de Finances.

11 Ph. Hugon, « Renouveau et évolution de l’économie du développement dans un

contexte de mondialisation », in Dynamiques de développement, Paris, Montchrestien,
2003, p. 108.

108 larcier
 DEUXIÈME PARTIE

DIVERSES CONTRIBUTIONS
 Les titres-services ou un modèle de réflexion
pour la formalisation du marché de l’emploi
Éric Balate
Avocat,
Chargé de cours à l’Université de Mons-Hainaut

INTRODUCTION
Nous connaissons tous la loi de Gresham selon laquelle la mauvaise
monnaie chasse la bonne.
Faut-il néanmoins considérer que, devant le développement sans
cesse croissant d’un marché informel de l’emploi, les pouvoirs publics
doivent rester silencieux ?
Ne disposent-ils pas d’outils leur permettant de formaliser progres-
sivement ce secteur ?
La présente contribution n’entend pas développer un modèle
universalisable mais simplement a pour ambition de transmettre, dans
le cadre de ce colloque de l’Institut Euro-Africain de Droit économique,
les termes d’une réflexion qui a été menée dans un État de l’Union euro-
péenne, en l’espèce la Belgique.
Le principe est simple. Il convient de réfléchir comment une inter-
vention massive de l’État permet de contrôler le marché de l’emploi et
de rendre à ceux qui sont ainsi reconnus, non seulement leur dignité
mais aussi l’accès à un système de sécurité sociale convaincant.
Nous examinerons ainsi le principe de la loi du 20 juillet 2001 visant
à favoriser le développement des services et d’emplois de proximité en
Belgique 1.

1 M.B., 11 août 2001.

larcier 111
Diverses contributions

I. DÉFINITION

La loi définit le titre-service comme un titre de paiement émis par

une société émettrice qui permet à l’utilisateur de régler, avec l’aide
financière de l’État revêtant la forme d’une subvention à la consomma-
tion, une prestation de travaux ou de services de proximité à effectuer
par une entreprise agréée (article 2, § 1er 1° de la loi).
La loi a défini les travaux et services de proximité comme étant
des activités, marchandes ou non marchandes, créatrices d’emplois qui
visent à rencontrer des besoins individuels, personnels ou familiaux
dans le cadre de la vie quotidienne.
Le système fédéral belge a conduit les Régions à sélectionner les
activités qui peuvent être ainsi rémunérées.
Évidemment, le lecteur attentif aura compris combien le système
est souple puisque la définition des travaux et services permet d’étendre
manifestement le domaine d’application de la loi.
En d’autres termes, en l’état, le titre-service est donc un moyen de
paiement avec lequel une personne physique règle sa part dans le prix
de travaux ou services tels que le législateur les définit et qu’il a fait
exécuter par une entreprise, évidemment, agréée.
L’autre part du prix des travaux ou services prestés est prise en
charge par l’État.

II. LES OBJECTIFS

De manière générale, les objectifs du titre-service répondent à deux

besoins.
Lutter contre l’économie informelle en réintégrant au sein du marché
du travail régulier les activités qui en sont exclues et rencontrer éventuel-
lement des besoins sociaux que la sphère marchande n’assure pas.
Créer des emplois pour des demandeurs d’emploi généralement peu
qualifiés en leur octroyant un véritable contrat de travail et les droits
propres à la sécurité sociale.
En d’autres termes, ces personnes ainsi peuvent accéder à de
nombreux domaines de l’économie formalisée : le crédit à la consom-
mation, le crédit immobilier mais plus fondamentalement, c’est bien de
leur dignité dont il est question.

112 larcier
 Les titres-services ou un modèle de réflexion pour la formalisation du marché de l’emploi

III. RÉMUNÉRATION
À titre indicatif, le prix aujourd’hui pour l’utilisateur en Belgique
est de 7 € le titre-service.
Or, grâce aux subsides du Gouvernement fédéral, le titre-service a
une valeur de 20 € par heure de prestation pour une valeur d’achat de
7 € pour le particulier.
Les sommes payées pour l’achat des titres-services donnent en outre
droit à une réduction d’impôts de 30 %.
Il s’en déduit de manière générale que les utilisateurs des titres-
services ont un coût réel de 4,90 €.
L’intervention de l’État est de 13,5 € et le salaire des travailleurs a
été fixé de manière barémique en fonction de leur ancienneté.
La limite hebdomadaire de la durée de travail est de 38 heures.

IV. QUELS SONT LES ACTEURS ?

Les utilisateurs sont toutes personnes physiques privées ayant son
domicile en Belgique.
Le législateur a estimé que les titres-services ne pouvaient être
utilisés que pour différentes activités d’ordre privé et en aucun cas,
pour des activités d’ordre professionnel.
Ainsi, les activités accessoires sont exclues.
Néanmoins, une extension des utilisateurs aux professionnels et au
secteur associatif pourrait faire l’objet d’une réflexion qui a d’ailleurs
été menée en droit belge lors d’une récente proposition au Sénat 2.
Les travailleurs, quant à eux, sont des personnes qui doivent être
recrutées par une entreprise agréée.
Toute personne peut être engagée en tant que travailleur dans le
cadre du titre-service et il n’est pas nécessaire d’être inscrit comme
demandeur d’emploi.

2 Voir, à ce sujet, proposition de loi modifiant la loi du 20 juillet 2002 ; voir

V. Duwaerts, « Économie sociale et titres-services : mode d’emploi et perspectives.
Préparez-vous à un sérieux bagage avant d’embarquer », [Link], p. 19.

larcier 113
Diverses contributions

De la sorte, l’on voit l’avantage global du système pour la reconnais-

sance de ceux qui recherchent un emploi.
Enfin, la loi devait également définir quelles étaient les sociétés
émettrices et les entreprises agréées.
Il convenait de centraliser l’activité de délivrance des titres-services
entre les mains d’une seule entreprise.
Celle-ci a été sélectionnée au terme d’un appel d’offres.
Quant aux entreprises agréées, ce sont celles qui fournissent les
travaux ou services de proximité.
En d’autres termes, elles garantissent la qualité et la sécurité de ces
travaux au profit de l’utilisateur (article 2, § 1er, 6° de la loi).
L’agrément est octroyé par l’État.
Une commission spéciale examine si oui ou non ces entreprises
doivent être reconnues.
Les entreprises visées par le système des titres-services sont des
entreprises commerciales, des entreprises de travail intérimaire mais
également des C.P.A.S. (centres publics d’action sociale).
Il s’agit en quelque sorte de reconnaître aux pouvoirs publics le droit
d’intervenir comme entreprises agréées.

V. FONCTIONNEMENT

Il est opportun pour le législateur qui voudrait s’inspirer du système

belge de pouvoir comprendre le mécanisme.
Ainsi, l’utilisateur qui souhaite acquérir des titres-services paie un
montant de 7 € par titre-service à la société émettrice.
Ce titre-service est une monnaie particulière qui ne peut être
utilisée que pour rémunérer le temps de travail presté. Il s’agit toutefois
d’un titre cessible. La commande doit concerner un minimum de dix
titres-services et ce, afin de réduire les coûts de distribution. Ce titre-
service a une durée de validité de huit mois.
Pour pouvoir valoriser ce titre-service, l’utilisateur remet celui-ci
signé et daté à l’entreprise agréée et le travailleur qui a presté appose sa
signature sur le titre-service, ce qui constitue la reconnaissance lorsque
le travail a été effectivement fait.

114 larcier
 Les titres-services ou un modèle de réflexion pour la formalisation du marché de l’emploi

La valeur de remboursement du titre-service ainsi utilisé est de 20 €

et la durée de validité de ce droit de créance vis-à-vis de l’État est de
neuf mois.
L’Office National de l’Emploi paie en Belgique, au nom et pour
compte de l’utilisateur à la société émettrice, une intervention d’un
montant complémentaire par heure effectuée sur une base du nombre
de titres-services validés par la société.
Enfin, la société émettrice verse au compte bancaire de l’entreprise
agréée dans les dix jours ouvrables à compter de la réception des titres-
services envoyés par celle-ci, la valeur des titres-services augmentée du
montant complémentaire versé par l’État, soit 13,50 € en l’état actuel
des choses par titre-service.
Tous les ans, la société émettrice envoie à l’utilisateur une attesta-
tion fiscale qui permet d’obtenir la déduction recherchée.
Une formation peut également être organisée par les entreprises
agréées. Les remboursements partiels des frais de formation peuvent
être accordés.
On le voit, le système est donc particulièrement utile.
Il mériterait une réflexion sereine des États pour tenter de rentrer
dans le mécanisme.
Néanmoins, il convient d’être attentif aux propres limites que
génère le système.
En effet, plusieurs difficultés se sont posées qu’il ne faut pas sous-
estimer.
Le dispositif mis en place neutralise toute forme de concurrence. Le
travail est en effet accompli sur la base d’un prix unique imposé par les
autorités.
La question qui s’est posée assez rapidement est de voir si, fiscale-
ment, le système était neutre.
En effet, si une structure était assujettie et une autre ne l’était pas,
l’encaissement du produit était variable. Il convenait donc évidemment
d’exonérer de toute taxe indirecte l’opération.
À titre d’information en Belgique, les chiffres dont on dispose
permettent de montrer que le système a été rapidement un réel succès.
En 2004, 652 entreprises avaient été agréées dont 63 % en Région
flamande, 297 en Région wallonne et 35 en Région de Bruxelles-Capitale.

larcier 115
Diverses contributions

8.941 travailleurs ont été engagés, ce que représente un pourcentage

important.
Rappelons que le titre-service est limité en Belgique à des secteurs
déterminés.
L’outil de ce service est donc manifestement une opération qui est
encouragée puisque la demande est solvabilisée ou soutenue par l’État.
Le caractère parallèle de cette monnaie est avéré puisqu’il s’agit
d’un prix du travail fixé de manière exogène à l’entreprise.
Il est intéressant de constater que la réflexion qui a été faite pour
calculer ce prix exogène a été menée sur une étude tendant de déter-
miner quel était le prix du travail informel.
C’est dire que pour justifier de cette intervention, l’État doit d’abord
tenter de voir quels sont les besoins que rencontre l’économie infor-
melle.
Enfin, il nous paraît utile de signaler qu’aujourd’hui, le coût pour les
autorités fédérales était de l’ordre de près de 300.000.000 €.
Certes, une diminution totale des interventions de l’État dans le
domaine de la couverture du non-emploi est à relever et une augmenta-
tion constante des cotisations sociales et impôts est également à relever.
Il s’ensuit que la charge est ainsi partiellement neutralisée. L’on
évalue le retour à 33 %. Mais de manière globale, le titre-service permet
à des hommes et des femmes de pouvoir manifestement retrouver leur
dignité.
Le ministre fédéral de l’Emploi avait évidemment constaté qu’en
Belgique, cette opération était victime de son succès.
Il n’est pas impossible qu’en 2009, le budget global de ces titres-
services atteigne [Link] €.
600.000 personnes utilisent ces titres-services et aujourd’hui, près
de 2.000 entreprises sont agréées.
Il est donc évident que l’État doit être particulier attentif face à ce
succès grandissant.
Il n’en est pas moins vrai que l’objectif premier, comme nous l’avons
dit, est sans doute de restaurer la dignité et de permettre à des hommes
et des femmes d’accéder au marché de l’emploi en toute régularité.

116 larcier
 Économie informelle ou nourrissante ?
Son Excellence Vital K amerhe
Président de l’Assemblée nationale congolaise

Je voudrais vous remercier sincèrement d’avoir pensé à organiser,

en République Démocratique du Congo, ce colloque sur le passage de
l’économie informelle ou populaire à l’économie formelle ou fiscalisée.
En effet, le sujet me semble tellement pertinent que nul ne peut en
ignorer l’intérêt en ce qui concerne notre pays. Surtout pas les intellec-
tuels congolais, tant qu’on ne sera pas au premier débat sur la question
dans nos milieux. J’aimerais saisir l’opportunité qui m’est accordée de
présenter ma communication à l’ouverture de ce forum pour souli-
gner l’intérêt particulier que j’y accorde, non seulement en ma qualité
de Président de l’Assemblée Nationale, organe chargé de légiférer,
c’est-à-dire de jeter les bases du formel, mais aussi en celle de diplômé
en Sciences Économiques du pays et au pays. Le sujet me paraît très
ordinaire et d’actualité quasi permanente. Pourtant, il n’est pas sans
complexité tant que la façon de le comprendre dépend de celle d’en
engager les conclusions et les recommandations.

I. MA COMPRÉHENSION DU SUJET

Le passage de l’économie informelle ou populaire à l’économie

formelle ou fiscalisée semble renvoyer à l’idée d’un processus allant
d’un point de départ, l’économie informelle à un point d’arrivée (ou
d’achèvement) l’économie formelle. À ce sujet, j’aimerais souligner que
nous parlons bien de l’Économie Nationale et, plus particulièrement
celle de la République Démocratique du Congo.
De toute évidence, l’Économie Nationale est formelle en ce sens
qu’elle est régie par des textes. Et les textes, on le sait, ont un carac-
tère général et impersonnel. Néanmoins, une certaine économie peut
s’installer et fonctionner comme si les textes n’existaient pas. Combien
sont en effet, ceux qui savent qu’avant d’installer toute activité, il faut

larcier 117
Diverses contributions

obtenir un permis d’exploitation des services de l’Environnement ? Ce

qui signifie que si ces services jugent l’activité projetée, non respec-
tueuse des normes d’un environnement sain, ils ne doivent pas en
décerner le permis d’exploitation. Mais si par ignorance les activités
s’installent sans permis et qu’elles se développement de fois à des tailles
plus importantes que celles de même nature qui sont couvertes par
un permis d’exploitation ; qui tiennent la comptabilité ; qui déclarent
et paient l’impôt, faut-il considérer ces premières comme versées dans
l’économie informelle ?
Le risque qu’il y a lieu d’éviter dans ce genre de forum, c’est de
définir l’économie formelle par la seule fiscalisation comme si la fisca-
lité pouvait être sélective alors qu’elle a un caractère général. Ce qui
est encore plus pernicieux, c’est le fait de considérer comme économie
informelle, celle qui échappe au contrôle de l’Administration. Au fait,
le caractère informel se présenterait comme, non pas le fait de ne pas
être soumis à une quelconque formalisation, mais plutôt celui de s’y
soustraire. Dans notre pays en effet, et ce n’est pas le sujet de ce forum
qui me contredira, nous avons souvent tendance à définir l’économie
informelle comme étant celle qui échappe au contrôle de l’Administra-
tion, et plus particulièrement au fisc. Nous oublions que de ce fait, nous
légitimons des manquements et, même nous tolérons l’immoralité.
Le système fiscal congolais étant déclaratif, il revient à chacun
dont un fait générateur d’impôt se manifeste dans son chef, de le
déclarer au fisc et surtout de payer ce qu’il doit à cet effet. Il revient
évidemment à l’Administration fiscale de contrôler par la suite pour
se rassurer que tout celui qui doit l’impôt, le déclare et le paye, et que
toutes les déclarations sont sincères, c’est-à-dire qu’elles ne minorent
pas les droits de l’État. Pour éviter toute confusion dans les esprits, il
convient tout de suite de préciser notre pensée. En effet, on a souvent
tendance à confondre la fraude fiscale avec l’économie informelle. Car
une activité peut s’exercer avec toutes les autorisations requises sans
se déclarer au fisc. Elle tombe dans le cas de la fraude fiscale et non
dans l’économie informelle. Selon notre compréhension, l’économie
informelle renvoie à toute activité économique non réglementée. Je
suis convaincu que cette perception va ouvrir un débat de fond tant
il est vrai que dans cette salle à l’instar du professeur Bakandeja, qui
compte parmi les grands fiscalistes de notre pays, d’aucuns limitent

118 larcier
 Économie informelle ou nourrissante ?

la notion d’économie informelle à toute activité qui échappe au fisc.

Pour moi, je reste convaincu et j’appelle au débat là-dessus qu’une
activité qui s’exerce avec toutes les autorisations requises sans toute-
fois se déclarer au fisc, relève toujours de l’économie formelle mais
elle est à considérer comme une activité frauduleuse dans le formel.
Ce fléau incombe à la fois aux opérateurs économiques véreux, mais
aussi à l’administration fiscale. Il n’est pas rare de voir un agent de
l’administration fiscale inciter un opérateur économique à modifier
son bilan au détriment du trésor public. Vous me direz que le redres-
sement fiscal existe.
À partir de la même année et à la suite de la déliquescence de l’Ad-
ministration Publique en général et celle des agents du fisc en particu-
lier, constatant que les agents du fisc étaient devenus corruptibles, les
opérateurs économiques de toutes les tendances confondues, expatriés
et nationaux, voulant maximiser leurs profits d’une part et échapper
aux tracasseries de tout ordre d’autre part, ont créé un quasi-monopole
d’intermédiation entre eux et le fisc, qui a généralisé le phénomène de
redimensionnement des états financiers en fin d’exercice pour inventer
des chiffres à présenter au fisc au détriment du Trésor Public, bien
entendu, tout en prévoyant une provision pour gérer tout contrôle fiscal
ultérieur. Cela s’appelle tout simplement corruption pour les agents du
fisc et fraude fiscale pour les opérateurs économiques. Et dans ces deux
cas, il incombe à l’État de sévir et d’assainir l’Administration fiscale
pour la rendre efficace.

II. MA SUGGESTION

Si nous sommes d’accord que chez nous, il y a l’économie infor-

melle, non pas par manque de formalisation, parce que ce ne sont pas
des textes à cet effet qui font défaut, mais plutôt par soustraction à
la formalisation, alors je souhaiterais qu’au cours de ce colloque, des
réflexions soient menées en vue de trouver des voies de sortie. J’aimerais
voir ce forum dégager des interpellations à l’égard des opérateurs tant
publics que privés se fondant sur le fait que l’État étant de manière clas-
sique la garantie de la sécurité sociale par excellence, adopter délibé-
rément un comportement qui l’affaiblit, c’est creuser sa propre tombe.
J’aimerais que nous puissions demander à l’Administration pourquoi

larcier 119
Diverses contributions

elle fait de la complaisance dans le contrôle. J’aimerais que nous puis-

sions demander aux opérateurs économiques pourquoi ils ne déclarent
pas avec sincérité leurs activités ainsi que ce qu’ils doivent payer à l’État.
À cet effet, j’aimerais demander à chacun d’entre nous qui a une ou
des propriétés immobilières s’il déclare chaque année l’impôt foncier
et si sa ou ses propriétés sont données en location, s’il déclare chaque
année l’impôt foncier sur le revenu locatif, bref, s’il est dans l’informel
ou dans le formel. Dans ce même contexte, j’aimerais demander à l’Ad-
ministration fiscale quel mécanisme elle compte mettre en place pour
contraindre tous les contribuables à s’acquitter de leurs obligations.
Enfin, j’aimerais que l’on constate les méfaits de l’économie infor-
melle en reconnaissant qu’il s’agit en général d’une soustraction au
contrôle de l’État et, n’ayons pas peur des mots, de fraude, et que l’on
propose des recommandations pour tout faire passer à l’économie
formelle. Je souhaite plein succès à ce colloque sur le passage de l’éco-
nomie informelle ou populaire à l’économie formelle ou fiscalisée.
Je vous remercie.

120 larcier
 L’expérience camerounaise de la tontine
Pierre Firmin Adda
Notaire camerounais (Yaoundé)

Monsieur le Président de l’INEADEC,

Messieurs les Vice-présidents,
Monsieur le Secrétaire Général,
Mesdames, Messieurs les membres,
Mesdames, Messieurs les participants,
C’est avec une très grande joie que j’ai accueilli mon invitation à
participer au présent colloque organisé par l’Institut Euro-Africain
de Droit Économique, et dont la thématique est « La problématique
du passage de l’économie populaire à l’économie formalisée ». Il m’a
été demandé de présenter l’expérience camerounaise de la tontine en
rapport avec le thème de la rencontre de ce jour.
Mon exposé s’articulera autour des points ci-après :
– Intérêt du sujet.
– Définition de la tontine.
– Typologie des tontines camerounaises.
– Caractère informel de la tontine.
– Évolution camerounaise de la tontine dans l’économie camerou-
naise.
– Conclusion.

I. INTÉRÊT DU SUJET

C’est un sujet intéressant typiquement lié aux pays en voie de

développement dans lesquels on observe un accroissement de la
pauvreté sous-tendu par une croissance démographique galopante
qui fait que les initiatives individuelles supplantent l’ordre établi de
l’économie.

larcier 121
Diverses contributions

La caractéristique principale dans ces pays est qu’une grande partie

de la population évolue dans des activités informelles pour répondre à
ses besoins existentiels.
Les études menées par Noël Gautier alors Assistant Technique à la
Direction de la Statistique et des Comptes Nationaux dans la décennie
90 révèlent que le secteur informel représente 52 % du PIB et plus de
80 % des emplois.
Économie populaire, économie formalisée : deux concepts et deux
réalités face à face, antinomiques voire antagonistes.
L’économie populaire ou économie parallèle est celle-là qui se déve-
loppe en marge de l’État, c’est-à-dire dans la clandestinité totale.
L’économie formalisée est celle qui se développe dans un cadre juri-
dique bien précis car on a à la base une déclaration ou une reconnais-
sance légale et par la suite une imposition. C’est cette réglementation
étatique qui vaut la dénomination d’économie formalisée.
Aussi, pour accomplir leurs activités, les acteurs de l’économie
informelle ont développé des mécanismes de coopération répondant
mieux à leurs attentes.
C’est dans ce cadre que se développent les tontines sous différentes
formes ; la finalité étant la mise en commun de la solidarité du groupe
dans le but de satisfaire les principaux besoins de l’individu et notam-
ment l’accès au capital.
Il convient de souligner que les tontines ne sont pas une spécificité
camerounaise. Elles existent depuis plus de dix-huit siècles en Asie où
on a trouvé des traces en Chine et au Japon. Elles se pratiquent partout
où il y a l’homme sous différentes formes et sous différentes appella-
tions :
– « Ke societies » en Corée ;
– « Susu union » à Trinité et Tobago ;
– « Chit Fund » en Inde ;
– « Likelimba » en République Démocratique du Congo ;
– « Ndjangui » au Cameroun.

122 larcier
 L’expérience camerounaise de la tontine

II. DÉFINITION DE LA TONTINE

Il est utile de se poser cette question apparemment anodine pour

nous tous ici, mais dont une réponse claire, nette et précise, semble ne
pas être évidente.
Le dictionnaire Larousse reprend les termes de Lorenzo Tontine,
banquier napolitain qui, pour renflouer les caisses de l’État, avait
proposé en 1653 au Cardinal Mazarin de constituer une Association
d’épargnants à l’expiration de laquelle l’avoir serait distribué entre les
survivants ou entre les ayants droit des membres décédés.
Nous sommes ici face à une définition relativement éloignée de ce
que tout Africain pense ou croit savoir de la tontine telle que prati-
quée sur notre continent. Surtout que le Larousse précise in fine que
« La tontine a pratiquement disparu ». À la lecture de cette assertion,
n’importe quel Camerounais se pincerait pour se demander s’il s’agit
bien de la même tontine que celle qui rythme la vie de 90 % de l’activité
informelle de leur pays.
À côté de cette première définition dans laquelle les Africains
auraient du mal à se reconnaître, il en existe une autre, donnée par Le
lexique des termes juridiques DALLOZ. Dans ce bréviaire terminolo-
gique, la tontine désigne « une pratique coutumière en Afrique ou en
Asie par laquelle chaque membre verse périodiquement une certaine
somme d’argent. Le capital ainsi réuni étant utilisable à tour de rôle par
chacun des membres ».
Le contenu du terme « tontine » a beaucoup évolué en Afrique.
Selon Morse Nzemen, économiste-statisticien camerounais, elle est
perçue :
– D’une part « comme une association informelle, fondée sur le
respect de la parole donnée et des critères homogènes, dont le but
est de promouvoir toute action de solidarité ou de constituer pério-
diquement un marché financier informel et fermé, permettant à
ses membres de placer leurs épargnes pour les uns, et d’accéder au
crédit pour les autres. C’est un système rotatif. Les ayants droit des
membres décédés répondent des obligations et jouissent des droits
de ceux-ci vis-à-vis de l’association ».
– D’autre part, « comme un groupe de personnes qui utilisent les
moyens non réglementés pour suivre des objectifs légaux. Ce sont

larcier 123
Diverses contributions

des formes de financement traditionnel qui permettent de satisfaire

les besoins prioritaires de la population ».

C’est ainsi que les tontines financent aussi bien le secteur informel
que le secteur formel de l’économie camerounaise.

III. TYPOLOGIE DES TONTINES CAMEROUNAISES

D’une manière générale, il faut noter qu’au Cameroun deux grands
groupes de tontines se dégagent :
– Un premier groupe appelé « tontines de solidarité » très implantées
et très répandues dans toute la société.
– Un deuxième groupe appelé « tontines économiques et financières »
mieux implantées en zone urbaine.

A. LES TONTINES DE SOLIDARITÉ

Dans les tontines de solidarité, le mode d’attribution des tours est

fondé sur un tirage au sort, un ordre déterminé soit en fonction de la
programmation des problèmes sociaux des membres, soit en raison du
niveau de rentabilité de chaque projet présenté par un membre, et tout
ceci de manière rotative.
À chaque séance, la somme des cotisations représente la valeur
tontinale qui est perçue par le bénéficiaire sans frais d’acquisition. Le
cycle se termine quand chaque membre a eu son tour.
On distingue différentes formes de tontine de solidarité.

1. La tontine de travail
C’est une association de personnes qui mettent ensemble leur force
de travail à tour de rôle au profit de chaque membre pour réaliser des
travaux champêtres ou toute autre réalisation nécessitant le travail à
forte intensité d’énergie humaine.
Cette catégorie se pratique dans les zones rurales (plantations,
construction de maison, etc.)

124 larcier
 L’expérience camerounaise de la tontine

2. La tontine d’argent ou la tontine simple

Ici les cotisations des membres se font en monnaie d’où l’appellation
de tontine d’argent.
À chaque séance, les membres ayant gagné apportent respective-
ment les mises qui leur ont été faites par les autres membres lors des
séances précédentes. Les membres non encore bénéficiaires cotisent au
taux de leur choix mais un minimum de taux est fixé par l’association.
Les membres se concertent pour arrêter le mode d’attribution
(tirage au sort, consensus, rentabilité du projet, rang inversé, etc.)
L’adhésion se fait selon les critères définis par l’association en vue de
la recherche de son homogénéité (sexes, tribu, lieu de résidence, profes-
sion, etc.).
Un montant fixe d’argent est exigé de chaque membre pour
alimenter un fonds de solidarité.
Les membres empruntent sur ce fonds à très court terme (un mois,
deux mois, etc.). Ce fonds de solidarité permet d’apporter une assis-
tance financière ou matérielle à un membre victime d’un événement
malheureux ou heureux.

3. La tontine de projet
Elle regroupe des personnes oyant chacune un projet à réaliser. Ici
on met en commun les moyens d’information de manière à mobiliser
des ressources financières pour permettre à chaque membre de réaliser
un projet dont le financement nécessite des mois équivalents d’épargne.

4. La tontine de société
Les membres réalisent en commun un projet sous forme de création
d’une société où ils constituent tous le conseil d’administration de la
société.

B. LES TONTINES ÉCONOMIQUES

C’est sur cette catégorie de tontines que notre exposé va s’attarder

compte tenu de l’importance des flux financiers qu’elles génèrent et de
leur impact dans le financement de l’économie nationale.

larcier 125
Diverses contributions

Contrairement à la tontine de solidarité qui se fonde sur les tours,

la tontine économique s’appuie sur la vente aux enchères ou à prix fixe
du produit de la tontine.
La tontine de marché est une spécificité camerounaise ; une tontine
sui generis, c’est-à-dire d’un genre propre. Il en existe plusieurs types
avec différents modes opératoires.

1. Modèle d’enchères libres

Les enchères sont libres (l’association ne fixe aucune limite à la
montée des enchères).

2. Modèle à prix fixe

Il est caractérisé par la détermination exacte du prix de cession des
capitaux sur le marché principal des tontines.
L’association arrête dans son règlement intérieur les modalités de
fixation des prix d’équilibre par séance.

3. Modèle de marché jumelé

Deux tontines sont jumelées quand elles ont le même nombre
de membres, pratiquent le même taux et forment un seul groupe de
membres au niveau de la demande de tontine.
Il y a autant de marchés principaux qu’il y a de tontines « en jume-
lage ».
Le jumelage permet de faire participer tous les amis à la tontine en
diminuant le nombre de séances et réduit les cycles techniques employés
en période de décroissance économique dont l’horizon est incertain.

IV. CARACTÈRE INFORMEL DE LA TONTINE

A. ACTIVITÉS

Il convient de constater que :

– les tontines se pratiquent dans la clandestinité, fonctionnant comme
des clubs privés, exerçant une activité essentiellement financière et
spéculative ;

126 larcier
 L’expérience camerounaise de la tontine

– la règle y est l’auto-édiction :

– elles créent elles-mêmes les règles qui leur sont applicables.

En pratique, ce sont les statuts et le règlement intérieur qui font

office de loi et qui sont assez exhaustifs pour prévoir les règles de fonc-
tionnement et de règlement de conflits éventuels.
Et de ce fait, l’immatriculation légale ne semble plus nécessaire.

B. ABSENCE D’IMMATRICULATION

Si l’on considère alors les tontines comme des associations, elles

devraient se déclarer à la préfecture en vue d’une reconnaissance juri-
dique dans le sens de la loi No 90/53 du 19 décembre 1990 (article 7).
Mais les tontines ont pour règle essentielle la discrétion. La sécurité de
toutes les transactions tontinales est assurée parle respect de la parole
donnée.
La reconnaissance juridique préconisée par la loi de 1990 dénature-
rait les tontines. Leur immatriculation limiterait alors leur champ d’ac-
tion. L’objet énoncé dans les statuts ne cadrerait pas avec l’activité réelle
comme le dirait Monsieur M. Lelart, « Il n’existe pas de cadre préétabli
s’imposant comme un modèle […]. Ce ne sont pas les personnes qui
s’adaptent à un schéma, c’est la tontine qui s’adapte aux besoins de ses
membres ».
L’on comprend donc pourquoi le champ d’action des tontines est si
diversifié.

C. CAS PRATIQUE DE FONCTIONNEMENT D’UNE TONTINE

ÉCONOMIQUE

Afin d’illustrer mes propos, je vous présente un exemple connu de

fonctionnement d’une tontine dont je tairai le nom.
La tontine X comprend 274 membres :
– Chaque membre cotise 2.000.000 FCFA par mois.
– La cagnotte à chaque séance représente un montant de 548.000.000
FCFÀ qui est mise en vente par lots variant entre 50.000.000 et
100.000.000 FCFA en fonction de la demande du jour.
– La mise à prix est de 10 % et peut varier jusqu’à 40 %.

larcier 127
Diverses contributions

– Les produits de la vente qui sont perçus, diminués sur la valeur

tontinale, sont replacés aussitôt en plus petits lots avec mise à prix
de 10 %.
On note bien que les intérêts sur la cagnotte principale sont payés
séance tenante alors que les intérêts sur la cagnotte secondaire sont
différés et payés au jour du remboursement des petits lots deux
mois plus tard.
– De même, l’absence de tout membre à la séance est sanctionnée par
une pénalité de 100 000 francs CFA.
Or il est à constater que ne viennent en général à cette espèce de
tontine que les membres qui ont des besoins.
Environ 25 % de l’effectif, soit 206 membres absents.
– Cet argent est également mis aux enchères à la même mise à prix.
– Il est prélevé à chaque séance sur ces sous produits une petite part
de 10 % pour alimenter une caisse de solidarité ou caisse de secours
à titre de prévoyance sociale (événement heureux, malheureux).

Le récapitulatif des sommes brassées lors des opérations de cette

tontine à chaque séance donne les résultats suivants :
– Capital réuni  548.000.000 FCFA
– Revenus de la cagnotte
principale pour une moyenne
de 30 % de taux d’intérêts 164400 000 FCFA
– Revenus de la cagnotte
secondaire pour une moyenne
de 20 % de taux d’intérêts 32.880.000 FCFA
– Pénalités d’absences 20.600.000 FCFA
– Revenus cumulés 217.880.000 FCFA

On voit clairement par cet exemple le montant des transactions

financières qui échappe à toute fiscalité d’où une grande perte de
revenus pour l’État pour une seule tontine et lorsqu’on imagine que
dans le mois il se tient plus d’une centaine de tontines plus ou moins
importantes, rapportées dans l’année le calcul sera astronomique.
Il s’agit à n’en plus douter d’un véritable marché financier incon-
trôlé, dont les effets peuvent être néfastes du fait d’un manque à gagner

128 larcier
 L’expérience camerounaise de la tontine

important pour l’État, doublé de la pratique de l’usure qui est une acti-
vité illicite.
C’est ainsi que l’on a pu comprendre et mesurer comment, en l’es-
pace de vingt à trente ans, les Bamilékés (une tribu camerounaise),
grâce à ce mode d’octroi de crédit informel, ont réussi l’émergence et
la consolidation de colossales fortunes qu’aucune banque n’aurait pu
financer, surtout que les souscripteurs à ces crédits étaient dénués de
la moindre garantie.
En effet, dans les années 1980-1990, les tontines ont prospéré à
cause de la défaillance de l’État et du dysfonctionnement du système
bancaire ; c’est-à-dire que le Cameroun vivait dans un système faillible.
Au niveau de l’État on a observé :
– Une compression budgétaire.
– Le non-paiement de la dette intérieure.
– La déflation du personnel de l’État, premier employeur.
– L’arrêt des recrutements de personnel.

Au niveau des banques :

– La faillite de la majorité des banques.
– La rareté des liquidités dans les banques.
– Le désengagement bancaire.
– Le durcissement des conditions d’octroi de crédit.

V. ÉVOLUTION DE LA TONTINE
DANS L’ÉCONOMIE CAMEROUNAISE
L’expérience camerounaise qui cadre avec le passage de l’économie
populaire à l’économie formalisée s’étale sur trois grandes périodes :
– jusqu’en 1985 ;
– de 1985 à 1992 ;
– et de 1992 à nos jours.

larcier 129
Diverses contributions

A. PREMIÈRE PÉRIODE : JUSQU’EN 1985

La crise économique qui s’est installée au Cameroun autour des

années 1984 a renforcé les pratiques tontinières par la grande masse
de la population. Ainsi, une étude réalisée par l’INSEE pour la période
1984/1985 indiquait des flux financiers de 140 milliards de FCFA dans
ce secteur.
Dans la foulée, la fermeture de certaines banques privera plusieurs
épargnants de leurs ressources semant par là une perte de confiance à
l’égard de ces institutions. Cette catégorie de clientèles et d’autres ne
trouveront plus la nécessité de déposer leurs fonds en banque.
Dans la même période les bailleurs de fonds exerçaient une pression
sur le gouvernement afin de l’amener à formaliser le secteur informel
sur des schémas inadaptés à l’environnement.
Face à cette situation, l’État camerounais mettra en place une cellule
d’étude pour apprécier l’importance des flux financiers brassés par les
tontines et leur impact sur l’économie formalisée.

B. DEUXIÈME PÉRIODE : 1985 À 1992

Compte tenu de ce qui précède et afin d’avoir un regard sur les

activités et les flux monétaires drainés dans les tontines, le législateur
camerounais adoptera en 1992 la loi No 92/006 du 14 août 1992 rela-
tive aux sociétés coopératives et aux groupes d’initiatives communes
et son décret d’application No 92/455/PM du 23 novembre 1992. Ces
structures dénommées couramment Établissements de Micro-finance/
Institutions de Micro-finance (EMF/IMF) dont la création était rendue
facile ont permis à plusieurs tontiniers de mettre en place leurs propres
structures. La pratique et l’expérience de la tontine justifiant alors le
dynamisme des Camerounais dans le monde de la micro-finance.

C. TROISIÈME PÉRIODE : 1992 À NOS JOURS

La prolifération de ces structures a eu des effets néfastes pour des

raisons de mauvaise gestion et de dérapages de toutes sortes.
Les dirigeants privilégiaient leurs activités personnelles au détri-
ment des épargnants. Ce désordre a conduit l’État et les autorités moné-
taires à prendre des mesures coercitives en instituant des contrôles

130 larcier
 L’expérience camerounaise de la tontine

périodiques de la COBAC (Commission Bancaire d’Afrique Centrale)

et une catégorisation des EMF.
– Sont classés en Première Catégorie, les établissements qui procè-
dent à la collecte de l’épargne de leurs membres qu’ils emploient en
opérations de crédit, exclusivement ou profit de ceux-ci.
– Sont classés en deuxième catégorie, les établissements qui collec-
tent l’épargne et accordent des crédits aux tiers.
– Sont classés en Troisième Catégorie, les établissements qui accor-
dent des crédits aux tiers, sans exercer l’activité de collecte de
l’épargne.

Les formes juridiques des EMF sont, pour chaque catégorie, préci-
sées par règlement de la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale.
Durant les périodes ci-dessus, on a observé la formation des réseaux des
EMF/IMF aux premiers rangs desquels :
– La CAMCCUL (Cameroon Cooperative Credit Union League), orga-
nisme fédérateur de caisses populaires qui existe depuis 1963 dans
la partie anglophone et qui a toujours eu une formidable capacité de
mobilisation de l’épargne populaire.
– Les Mutuelles Communautaires de Croissance (MC2) nées depuis
1994.

De par l’importance incroyable de leurs ressources financières,

alors même qu’elles n’ont pas, vocation à distribuer le crédit, elles ont
été amenées :
– Pour la première à la création de la « Union Bank of Cameroon » et
au renforcement de la trésorerie de celle-ci. La CAMCCUL y est
actionnaire en même temps qu’elle y dépose tous les fonds collectés
auprès des épargnants.
– Pour la deuxième ; au renforcement de la trésorerie de Afriland First
Bank.

Il faut noter que ces structures font la collecte de l’épargne tant en

zone rurale qu’en zone urbaine. La UBC Bank et Afriland First Bank
sont toutes des banques camerounaises. Ces deux réseaux constituent
aujourd’hui les plus grands créneaux (circuits) de collecte de l’épargne
populaire au profit de ces banques. Le constat qui se dégage de cet

larcier 131
Diverses contributions

environnement est que les EMF constituent désormais entre autres des
structures intermédiaires entre les tontines et les banques classiques.
La masse populaire s’étant tournée vers ces petites structures finan-
cières de proximité.

CONCLUSION

Les économies des pays en voie de développement en général, celle

du Cameroun en particulier, rencontrent d’énormes difficultés pour
leur politique interne de financement.
Les multiples structures issues de l’initiative citoyenne : tontines,
réunions, cotisations, micro-finance… ne sont pas une collection de
personnes à la recherche de leurs seuls intérêts individuels mais révè-
lent que les citoyens sont prêts à s’organiser pour prendre en charge
leurs besoins collectifs que le marché ne satisfait pas ou satisfait mal et
pour se développer.
On peut faire le constat de l’émergence d’une économie sociale,
c’est-à-dire ni capitaliste ni publique certes encore à la lisière de la léga-
lité mais dont la démocratie peut se construire, ses valeurs à défendre,
ses objectifs à redéfinir.
De cet état de choses doivent naître des politiques publiques qui
sans les détruire les réglementeront pour assurer une meilleure sécurité
et un meilleur épanouissement pour tous dans un ordre économique et
social moderne au moment où il faut relever le défi de la mondialisation.

INDICATIONS BIBLIOGRAPHIQUES
Bekolo Ebe, B., « Le système de tontines : liquidité, intermédiation et compor-
tement d’épargne », Revue d’économie politique, 99 (4), juillet-août 1989,
pp. 616-638.
Nzemen, M., Monnaie, franc CFA et tontines – La monnaie dans les réalités afri-
caines, Yaoundé, Mandara, 1997, p. 86.
Nzemen, M., Théorie de la pratique des tontines ou Cameroun, Yaoundé,
SOPECAM, 1988.
Nzemen, M., Tontines et développement ou le défi financier de l’Afrique, Yaoundé,
SOPECAM, 1993.
Togolo, Odile, Faculté des Sciences Juridiques et Politiques, Université de
Yaoundé II-SOA dont le texte révisé d’une Communication aux Premières
Journées Scientifiques du GEREA/Université de Douala du 5 ou 8 mai 1998.

132 larcier
 Les conséquences de l’économie souterraine
sur les activités des entreprises
en République Démocratique du Congo
Albert Yuma
Président National de la Fédération des Entreprises du Congo

Monsieur le Président de I’INEADEC,

Distingues Invités,
Mesdames, Messieurs,
C’est pour moi un honneur et un plaisir de prendre la parole, au
nom de la Fédération des Entreprises du Congo, à l’occasion de ce
colloque international organisé par l’Institut Euro-Africain de Droit
Economique, INEADEC en a, sur le thème « Le passage de l’économie
informelle ou populaire à l’économie formelle ou fiscalisée ».
La Fédération des Entreprises du Congo attache une grande impor-
tance à toute réflexion qui contribuerait à proposer des mesures
capables de réduire l’importance d’une économie informelle puissante
qui gangrène les finances publiques et étouffe les opérateurs écono-
miques soucieux du respect de l’éthique dans la pratique des affaires.
Étant engagée dans le processus de relance économique par le renfor-
cement de la compétitivité du secteur privé formel, la FEC pense que ce
colloque pourra contribuer à la réflexion devant concourir à asseoir des
propositions de mesures qui permettront de résorber progressivement
le secteur informel, sinon le conduire vers le secteur formel.
Voilà pourquoi, je tiens sincèrement à féliciter l’Institut Euro-Afri-
cain de Droit Economique pour son initiative et à le remercier d’avoir
bien voulu m’associer à cette réflexion.
Mesdames, Messieurs,
II m’a été demande de faire une présentation sur les conséquences
de l’économie souterraine sur les activités des entreprises en République
Démocratique du Congo.

larcier 133
Diverses contributions

Comme vous le savez, aujourd’hui, l’économie congolaise est mise

à mal par l’émergence d’une économie souterraine qui prend de l’am-
pleur au point de ne laisser qu’un espace réduit à l’économie formelle.
Les données en notre possession montrent que les activités infor-
melles qui, par leur nature, échappent au contrôle, manipulent prés de
70 % des flux financiers au travers des activités essentiellement commer-
ciales, ne transitant pas par le système bancaire.
Certains orateurs qui m’ont précédé ont eu à le relever parfois avec
force détails. La prolifération de l’économie informelle dans notre pays
a été accélérée par notamment des tensions sociales exacerbées par les
crises politiques, les pillages des unités industrielles et commerciales en
1991 et 1993, la récession économique ainsi que la baisse de plus en plus
croissante des revenus des ménages.
Aussi, les éléments liés à l’absence d’un environnement favorable
aux affaires, notamment une fiscalité et une parafiscalité complexes et
asphyxiantes, une insécurité juridique et judicaire ainsi que des tracas-
series administratives et policières, constituent les principaux obstacles
à l’intégration de l’informel dans l’économie formelle.
La conjugaison de tous ces éléments a poussé beaucoup de congo-
lais à développer des activités informelles de survie pour joindre les
deux bouts du mois.
Mais dans mon propos de ce jour, je ne parlerai pas ici de cette caté-
gorie d’opérateurs qui développent des activités de survie, à l’exemple
de nos jeunes et de nos mamans commerçants qui se débrouillent pour
nourrir leurs familles, et qui représentent un grand potentiel en termes
de création d’entreprises. Car cette catégorie pourrait s’épanouir si les
obstacles que doivent affronter ceux qui entreprennent peuvent être
surmontés.
Mais, je parlerai plutôt de ces operateurs qui ont développé, au fil
des années, des réseaux maffieux et qui sont devenus puissants, profi-
tant de la faiblesse de l’État, grâce à des alliances avec les élites poli-
tico-militaires et les cadres des services publics, échappant ainsi à leurs
obligations douanières et fiscales.
Ces activités, que je qualifie non pas d’informelles mais de paral-
lèles, concernent actuellement presque tous les secteurs de l’activité
économique, partant du commerce d’importation, de l’industrie, de

134 larcier
 Les conséquences de l’économie souterraine sur les activités des entreprises

l’agro-industrie mais surtout aujourd’hui du secteur minier qui proli-

fère à l’Est du pays et entretient l’insécurité.
Cette économie parallèle est à l’origine d’une fraude massive et
entretient une corruption active des fonctionnaires de l’État, faisant
ainsi échapper des centaines de millions de dollars au trésor public.
Cette économie informelle et parallèle se caractérise notamment
par :
– les opérations s’inscrivant hors du cadre réglementaire et adminis-
tratif, ce qui entraîne le non-respect des lois, règlements et obliga-
tions fiscales, laissant ainsi une charge non méritée aux employeurs
de l’économie formelle, tout en entrainant une perte de recettes
pour le trésor public ;
– un manque de protection sociale, de sécurité et de droits appro-
priés ;
– une concurrence formelle ;
– de bas niveaux des salaires et de mauvaises conditions de travail ;

Mesdames, Messieurs,
Quelles peuvent être alors les conséquences de l’économie parallèle
sur les activités des entreprises en République Démocratique du Congo ?
Aujourd’hui, les conséquences des activités parallèles sur les entre-
prises formelles sont largement reconnues et peuvent comprendre
notamment :
– une évasion fiscale et le travail au noir qui pénalisent les quelques
entreprises qui respectent les lois et, par conséquent, supportent
un lourd fardeau fiscal additionnel, mais surtout et essentiellement
l’État, qui perd d’énormes moyens financiers pour la réalisation de
sa politique de développement entrainant ainsi des tensions et des
crises sociales, terreau de l’instabilité politique. Dans ces conditions
et pour faire face à ses multiples obligations, le Gouvernement n’a
plus d’autres moyens à sa disposition que l’augmentation de la pres-
sion fiscale sur le secteur formel. En effet, il est inacceptable pour la
FEC, qui regroupe plus de 70 % des sociétés formelles et identifiées
par l’État, que ses affiliés contribuent à plus de 80 % des recettes
publiques, alors qu’elles ne manipulent que 20 % des flux financiers
réels du pays. Le reste est aujourd’hui entre les mains d’un secteur

larcier 135
Diverses contributions

informel mafieux qui prolifère à cause de la déliquescence et de la

corruption de l’administration publique ;
– une concurrence déloyale et préjudiciable aux opérateurs formels,
avec le risque de voir ces derniers poussés par nécessité et par réflexe
de survie à se reconvertir aussi dans des activités souterraines ;
– une utilisation inefficace des ressources, entraînant des gains écono-
miques plus faibles et un impact négatif sur la croissance nationale
et sur les performances sociales et économiques en général.
– le rétrécissement, voire la disparition du tissu industriel et agro-
industriel, débouchant inéluctablement sur la baisse de la produc-
tion locale et la disparition des emplois. Le textile congolais victime
pendant plusieurs années de la fraude douanière a l’importation en
est l’exemple patent ;

Mesdames, Messieurs,
L’économie parallèle doit être combattue car ses effets sur l’éco-
nomie nationale sont néfastes et dangereux. Le principal défi du
Gouvernement Congolais, pour relancer une économie prospère et qui
profite à tous, sera de reconstruire un État de droit fort, assis sur une
administration publique compétente et motivée. II doit s’engager réso-
lument dans une lutte sans merci contre la corruption généralisée des
services publics En ce qui concerne le passage de l’économie informelle
vers l’économie formelle, les principaux objectifs politiques devraient
viser non à étendre cette économie sur la base de son potentiel à créer
des emplois, mais à surmonter les obstacles que rencontrent ceux qui y
opèrent afin de les inciter a revenir vers le secteur formel.
La mise en place d’une telle politique devrait notamment se fonder
sur :
– la simplification des formalités et procédures administratives de
création d’entreprises et la réduction de leurs coûts ;
– la baisse des taux d’imposition couplée à l’élargissement de l’assiette
fiscale. Dans cette perspective, il est plus qu’impérieux d’accélérer le
processus de mise en place du numéro de l’identifiant fiscal unique
à toutes les catégories professionnelles. S’agissant toujours de ce
deuxième volet, la Table Ronde Economique qui s’est tenue du 8 au
10 septembre ici même a, à la demande insistante de la FEC, recom-

136 larcier
 Les conséquences de l’économie souterraine sur les activités des entreprises

mandé au Gouvernement que tout opérateur économique soit affilié

à une organisation professionnelle reconnue en République Démo-
cratique du Congo.

Mesdames, Messieurs,
Tels sont les quelques éléments que j’ai voulu partager avec vous
sur la problématique des conséquences de l’économie informelle sur les
activités des entreprises du secteur formel.
Je vous remercie pour votre aimable attention.

larcier 137
 Analyse de l’économie populaire
et de sa formalisation
en République Démocratique du Congo
Roger Kola Gonze
Professeur à l’Université de Kinshasa

INTRODUCTION
L’économie « populaire » ou « informelle » se situe à l’antipode de
l’économie « officielle » ou moderne » génératrice des biens et services
dans les pays nantis. Certains y voient également un simple résidu de
l’économie pré – industrielle avec un manque de l’État – Providence.
L’expression « secteur informel » ou « secteur non structuré » que
nous allons souvent utiliser en lieu et place de l’économie « populaire »
nous paraît identique dans le développement sous analyse. Elle vient de
l’organisation internationale du travail.
L’expression « secteur informel » est apparue pour la première fois
dans le rapport de la mission globale de cette organisation sur l’emploi
au Kenya, à la demande de son gouvernement en 1972 1.
L’une des principales conditions de cette mission fut que, dans
les pays en développement comme le Kenya, le véritable problème
n’était pas le chômage, mais l’existence d’une importante population
de « travailleurs pauvres » dont beaucoup peinaient pour produire des
biens reconnus, enregistrés, protégés ou réglementés par les pouvoirs
publics 2. Le rapport parlait à ce sujet du « secteur non structuré ».

1 Phaka Mabiala, De la problématique de l’économie informelle en droit positif

zaïrois, Mémoire de licence, Faculté de Droit, UNIKIN, 1995-1996, p. 80.
2 Idem.

larcier 139
Diverses contributions

Cette terminologie était utilisée pour couvrir un type particulier

d’activités dans les centres urbains où une frange d’adultes qui n’oc-
cupaient pas d’emplois recensés mais occupés à d’autres emplois four-
nissaient de façon rentable des biens et des services de la population
urbaine.
Depuis lors, le terme « secteur informel » ou « secteur non struc-
turé » est resté d’actualité dans la littérature sur les pays du Tiers
monde ; car on constate aujourd’hui une prolifération de ces activités
dans tous les centres urbains des pays africains, en général et au Congo
en particulier, où pour certains, plus de la moitié de la population
évolue dans ce secteur 3, pour d’autres, 95 %, la comptabilisation de ces
activités s’avérant particulièrement délicate puisqu’elles ne se prêtent à
aucune statistique officielle.
« La littérature économique lui reconnaît diverses dénominations :
économique non formelle, souterraine, partielle, dissimulée, fantôme,
endogène, irrégulière, noire, occulte, périphérique etc. » 4.
Au Congo, le secteur informel naît de l’association de deux
facteurs essentiels : le développement du capitalisme urbain et de
l’exode provoqué essentiellement par la politique d’industrialisation
de grandes villes du Congo au détriment des milieux ruraux condui-
sant au gonflement spectaculaire de la force de travail 5 par rapport
aux possibilités du marché du travail. L’incapacité de l’État à satisfaire
la demande globale de l’ensemble de la population rurale qu’urbaine,
provoque ainsi la naissance de plusieurs activités ayant pour fonction
de trouver des palliatifs au système de planification rigide, ou de la
prise en charge d’excédent de travail dans les villes du Tiers monde
en général et du Congo en particulier, conduisant ainsi à la prolifé-
ration des petites activités marchandes fonctionnant hors du cadre
officiel. C’est une réalité vivante actuellement en République Démo-
cratique du Congo 6.

3 Cidiadia Luvungu Nshimbi, Le secteur informel et la fraude fiscale en RDC :

Cas de la Ville de Kinshasa, Mémoire, Faculté de Droit, UNIKIN, 2005, p. 12.
4 Mac Gaffey, J., On se débrouille sur la deuxième économie du Zaïre, Paris, Éd.
Karthala, 1993, p. 20.
5 Milandu, « La dynamique du secteur informel », in RSSH, vol. 1, p. 95.
6 Ph. Hugon, cité par Kioni, K.B., « Du concept formel tout comme secteur
informel, deux nouveaux concepts », in RSSH, vol. 1, pp. 82-83.

140 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

C’est dire que le secteur informel alimente depuis quelques années

un débat aussi vieux que le secteur lui-même. Il est régulièrement à
l’ordre du jour à travers des chroniques de presse souvent savoureuses
où le spectaculaire reste toujours de premier plan. Débat qu’il faut aussi
chercher à circonscrire à tout prix autour notamment de sa défini-
tion, ses caractéristiques, son importance, ses origines et ses causes,
ses activités et ses conséquences sur le développement de la RDC, ses
problèmes et quelques dispositions pour sa formalisation.
Ainsi, pour plus de clarté, la présente étude sera axée sur les trois
grands ensembles ci-après :
Le contenu de l’économie « populaire » ou secteur « informel » en
RDC.
Les activités de l’économie « populaire » et leurs conséquences sur
le développement de la RDC.
L’analyse des problèmes de l’économie « populaire » et de sa forma-
lisation en RDC.

I. LE CONTENU DE L’ÉCONOMIE « POPULAIRE »

OU SECTEUR « INFORMEL » EN RDC

Le contenu de l’économie « populaire » ou du secteur « informel »

s’entend de sa définition, ses caractéristiques, son importance et de ses
origines.

A. DÉFINITION DE L’ÉCONOMIE « POPULAIRE » OU DU SECTEUR

« INFORMEL »

Il y a certes, beaucoup de divergences autour de la dénomination

de l’économie « populaire » ou du secteur « informel ». Mais aucun de
ces qualificatifs ne saurait à notre avis épuiser le contenu de ce secteur.
Ses contours sont loin d’être entièrement saisissables. C’est pourquoi
jusqu’à ce jour son usage reste marqué par l’absence d’une définition
acceptable par tous.
Néanmoins, certains organismes internationaux et quelques
auteurs ont tenté de la définir chacun de sa manière. D’autres défini-
tions sont avancées à partir de l’interprétation de divers textes légaux,

larcier 141
Diverses contributions

soit en matière commerciale, soit à travers la réglementation des prix et

de change, ou encore des législations minière et fiscale en RDC.
La définition internationale du « secteur informel » adoptée en 1993
vient de la 15e Conférence Internationale des Statisticiens du Travail
(CIST) de 1993 qui rappelle que le secteur informel se caractérise d’une
façon générale « comme un ensemble d’unités produisant des biens et
services en vue principalement de créer des emplois et des revenus pour
les personnes concernées. Ces unités, ayant un faible niveau d’organisa-
tion, opèrent à petite échelle et de manière spécifique, avec peu ou pas
de division entre le travail et le capital en tant que facteurs de produc-
tion.
Les relations de travail, lorsqu’elles existent, sont surtout fondées
sur l’emploi occasionnel, les relations de parenté ou les relations person-
nelles et sociales plutôt que sur des accords contractuels comportant
des garanties en bonne et due forme ».
L’article 23 de la déclaration universelle des droits de l’homme
de Paris en 1948 dispose à ce propos que : « Toute personne a droit
au travail, au libre choix de son travail, à des conditions équitables et
satisfaisantes de travail et à la protection contre le chômage. Tous ont
droit, sans aucune discrimination, à un salaire égal pour un travail
égal. Quiconque travaille a droit à une rémunération équitable et satis-
faisante lui assurant ainsi qu’à sa famille une existence conforme à la
dignité humaine et complétée, s’il y a lieu, par tous autres moyens de
protection sociale » 7.
Pour le père Guy Verhaegen, le secteur informel désigne toute acti-
vité économique, spontanée échappant en grande partie à l’adminis-
tration, en marge souvent des obligations légales non recensées dans
les statistiques officielles bénéficiant rarement des activités promotion-
nelles de l’État 8.

7 La conférence B.I.T., 1993, a et b, citée par Jacques Charmes, Secteur informel,

emploi informel, économie non observée : méthodes de mesure et d’estimation appli-
quées aux économies en transition. L’exemple de la Moldavie, Centre d’Économie
et d’Éthique pour l’Environnement et le Développement (3 ED UMRTRD/UVSQ,
Université de Versailles Saint Quentin en Yvelines).
8 G. Verhaegen, « Rôle du secteur informel dans le développement économique du
Zaïre », in Revue CADICEC-INSO, no 44, 4e trimestre, 1985, p. 37.

142 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

D’après J. Mac Gaffey, ce sont « des activités économiques qui sont

incommensurablement, inqualifiables et à des degrés divers illégales » 9.
Il s’agit essentiellement de :
– la production légale des biens et services cachés en vue d’éviter le
paiement des taxes et autres charges ;
– la production des biens et services illégaux ;
– les revenus cachés résultant du troc ;
– les autres revenus illégaux ou qui dans une certaine mesure privent
l’État d’une source de revenus.

Selon M. B. Lautier, « le secteur informel regorge l’ensemble de

petites activités lucratives de débrouillardise qualifiées tantôt de
chômage déguisé, tantôt d’entreprises de subsistance ou de survie
n’ayant pas été clairement identifiées par l’État » 10.
Quant à M. O. Brun, « l’économie informelle est l’ensemble des
petites activités marchandes de production et de distribution des biens
et services non agricoles et non modernes » 11.
Pour le Professeur Mubake Mwene, « le secteur informel regroupe
en son sein toutes les activités qui échappent aux circuits officiels ou
qui ne sont pas saisis par les statistiques officielles » 12.
Pour sa part, le Professeur Ndongala Tadi Lewa, ajoute que « l’éco-
nomie informelle peut-être décrite comme une activité lucrative entre-
prise publiquement mais non déclarée officiellement. Elle a lieu lorsque
la personne qui l’entreprend n’a ni registre de commerce, ni une quel-
conque patente l’autorisant à exercer l’activité commerciale » 13.

9 J. Mac Gaffey, op. cit., p. 114.

10 B. Lautier, « L’économie informelle : solution du problème », in Cahiers des
sciences, no 50, 1995, pp. 26-47.
11 O. Le Brun, « L’éléphant et les fourmis, l’État et les petites activités marchandes »,
in Économie populaire et phénomène informel au Zaïre et en Afrique, no 34, Bruxelles,
1992, pp. 198-207.
12 Mubake Munene, « Économie souterraine et secteur informel au Zaïre : caracté-
ristiques et fonctions », in Zaïre-Afrique, no 188, 1984, p. 7.
13 Ndongala Tadi Lewa, « L’apport de PME africaines au développement écono-
mique de l’Afrique subsaharienne », CADICEC-Information Compac-Afrique, no 3-4,
5 février 1989, pp. 51-59.

larcier 143
Diverses contributions

Le Professeur Buabua wa Kayembe, de son côté, renchérit en affir-

mant que le secteur informel est défini comme « toute activité écono-
mique entreprise en dehors des exigences légales et qui échappe aux
mécanismes de contrôle de l’État » 14.
Pour M. Opanga Ekanga, il donne une définition basée sur les
critères objectifs et analyse les liaisons du secteur formel sur le secteur
informel. Le secteur informel relève-t-il, est un « ensemble d’activités
économiques échappant en grande partie au contrôle de l’administra-
tion ». Le plus souvent, elles restent en marge des obligations légales, ne
sont pas recensées dans les statistiques officielles et bénéficient rare-
ment des activités promotionnelles de l’État 15.
Pour notre part, nous sommes d’avis avec M. Soumanou
I. Moudjaïdou que « le secteur informel est celui qui évolue en marge
de la légalité, c’est-à-dire sans respecter les dispositions législatives et
réglementaires, à la fois au plan fiscal, douanier, technique environne-
mental, sanitaire, sécuritaire, etc. » 16.
De toutes ces définitions, il en résulte que les activités du secteur
informel ne sont pas réglementées. Les opérateurs économiques de ce
secteur évoluent en marge des normes légales. Pourtant, la loi impose au
commerçant les normes auxquelles il doit se soumettre avant d’exercer
ses activités commerciales.
La loi astreint les opérateurs économiques à une série d’obligations,
particulièrement en ce qui concerne l’exercice du commerce en RDC.
À titre indicatif, nous citons :
– l’article 2 du décret du 2 août 1913 sur les commerçants et la preuve
des engagements commerciaux au Congo énumère les actes qui
sont qualifiés ou réputés commerciaux. Un grand nombre d’actes
du secteur informel ne se retrouvent pas parmi ceux qui sont quali-
fiés par la loi comme acte de commerce.

14 Buabua wa Kayembe, Fiscalisation de l’économie informelle au Zaïre, Kinshasa,

Éd. PUZ, 1995, p. 17.
15 Banque Centrale du Congo, Rapport annuel, 1994, p. 26.
16 Soumanou I. Moudjaïdou, Application du droit et de la politique de la concur-
rence au secteur informel, Communication du Bénin, cinquième conférence des
Nations Unies chargée de revoir tous les aspects de l’ensemble de principes et de règles
équitables convenus au niveau multilatéral pour le contrôle des pratiques commer-
ciales restrictives, Antalya, Turquie du 14 au 18 novembre 2005, p. 2.

144 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

En outre, aux termes de cette loi, une activité est qualifiée commer-
ciale lorsqu’elle est exercée de façon habituelle et à titre de profes-
sion. La personne concernée doit avoir la capacité commerciale. Or,
parmi celles qui sont dans l’informel, il y en a qui sont des mineurs,
élèves, mais le font de façon occasionnelle. D’autres sont des fonction-
naires de l’État et s’y livrent parce que leurs salaires sont insuffisants
avec parfois une avalanche d’arriérés qui ne leur permettent pas de
nouer les deux bouts du mois. Difficile par conséquent de qualifier ces
activités de commerciales sinon que celles qui s’imposent pour leur
survie.
À côté de ces conditions, s’ajoutent d’autres obligations qui sont
spécifiques aux commerçants 17 :
– l’obligation de se faire immatriculer au nouveau registre de
commerce 18. Et s’agissant des commerçants étrangers, leur imma-
triculation au registre de commerce est subordonnée à une garantie
financière notamment, à la possession dans une banque congolaise,
d’un avoir en compte de dépôt d’un montant de 50 millions de
francs 19 ;
– l’obligation de tenir les livres de commerce 20, d’après les principes
d’une comptabilité régulière et de conserver pendant dix ans, ces
livres, leurs inventaires et leurs correspondances commerciales 21 ;
– l’obligation de publier les conventions matrimoniales ;
– l’obligation de faire une concurrence loyale ;
– l’obligation d’avoir un numéro d’identification nationale 22.

17 Buka eka Ngoy, Cours de droit commercial général G3, Faculté de Droit, Univer-
sité de Kinshasa, 2004-2005, p. 12.
18 Article 2 du décret du 6 mars 1951 créant le registre de commerce.
19 Article 2 de l’ordonnance-loi no 66-260 du 24 avril 1966 subordonnant à des
garanties financières, l’immatriculation au registre de commerce des étrangers, des
sociétés étrangères et de certaines sociétés congolaises.
20 Article 1 du décret du 31 juillet 1912 sur les livres de commerce.
21 Idem art. 4.
22 Article 1 de l’ordonnance no 73-236 du 13 août 1973 portant création d’un numéro
d’identification nationale.

larcier 145
Diverses contributions

Par ailleurs, l’exercice de petit commerce est réservé aux seuls

nationaux moyennant la détention d’une patente 23.
La tenue d’une comptabilité plus ou moins sommaire de ses opéra-
tions commerciales est également exigée.
Concernant la réglementation des prix, elle est considérée par la
doctrine comme la voie par laquelle les pouvoirs publics remettent en cause
le principe des prix du marché issu de la loi de l’offre et de la demande 24.
Elle a pour objet d’empêcher les entraves à ladite réglementation et
de réprimer tout comportement qui tend à augmenter ou à diminuer
intentionnellement les prix des biens et services sur le marché.
Il en est ainsi des pratiques commerciales restrictives très fréquentes
dans l’économie « populaire » et qui sont sévèrement sanctionnées par
le décret loi du 20 mars 1961 relatif aux prix tel que modifié et complété
par l’ordonnance-loi no 83-026 du 12 septembre 1983 sur les prix.
Il s’agit essentiellement de la pratique :
– Des prix illicites qui sont, d’après les dispositions du décret – loi
précité, des prix supérieurs aux prix normaux. Le prix est anormal
lorsqu’il entraîne la réalisation d’un bénéfice anormal quand bien
même ce bénéfice serait égal ou supérieur à la marge bénéficiaire
éventuellement fixée par l’arrêté.
Les prix illicites sont des prix qui entraînent la réalisation d’un
bénéfice anormal 25.
– Du refus de vente : le fait pour le commerçant, industriel, produc-
teur agricole ou artisan, de refuser de satisfaire dans la mesure de
ses possibilités, aux demandes des prestations des services lorsque
ces demandes ne présentent aucun caractère anormal et qu’elles
émanent de demandeurs de bonne foi. Ce refus de vente peut occa-
sionner une hausse anormale des prix.
– De la détention et la rétention des stocks : elles permettent à leurs
acteurs de créer la rareté de certains produits sur le marché de

23 Article 5, al. 1 de l’ordonnance-loi no 79-021 du 02 août 1979 portant réglementa-

tion du petit commerce.
24 Kande Buloba, Réglementation des prix en droit positif zaïrois, thèse de doctorat,
UNAZA/Kinshasa, 1972-1973, p. 9.
25 Masamba Makela, Pour une loi sur les pratiques commerciales restrictives au
Zaïre, Bruxelles, De Boeck, 1986, p. 23.

146 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

manière à provoquer la hausse des prix et leur procurer par la suite

les bénéfices exorbitants. Pour les raisons évoquées ci-dessus, l’État
interdit aux commerçants industriels, producteurs agricoles, la
détention et la rétention des stocks.
– Du défaut d’affichage des prix : le prix d’un produit ou d’un
service ne doit pas être tenu secret par l’opérateur économique.
Les prix doivent être affichés sur les marchandises offertes à la
vente. Dans les entreprises commerciales importantes, il existe
des catalogues sur lesquels les marchandises sont indiquées ainsi
que leurs prix.

Les activités informelles étant généralement clandestines, leurs prati-

quants tombent sous le coup de la loi sur les pratiques sus énumérées.
En ce qui concerne la réglementation de change, la persistance
du marché informel de change appelé également marché parallèle de
change à côté du marché officiel de change a des conséquences parfois
néfastes sur l’économie congolaise.
La Banque Centrale du Congo « BCC » en vertu des pouvoirs lui
conférés par l’ordonnance-loi no 62/272 du 23 juin 1967 relative au
contrôle de change telle que modifiée et complétée à ce jour, édicte les
règlements applicables aux opérations de change. La Banque Centrale
du Congo peut charger certains intermédiaires de tout ou d’une partie
de ses pouvoirs réglementaires.
La qualité d’intermédiaires agréés doit être sollicitée par écrit
auprès de la BCC. Ce droit est accordé par un acte d’agrément signé par
le gouverneur de celle-ci. Il peut être retiré sur décision du gouverneur
de cette banque lorsque le bénéficiaire ne se conforme pas aux engage-
ments souscrits.
Sous cet angle, les intermédiaires bancaires qui sont les bureaux
de change regroupent les cambistes qui sont habilités à recevoir des
monnaies étrangères contre cession de franc congolais ou paiement
des services rendus. L’article 24 de la réglementation, plus précisément
l’alinéa 3 de la réglementation portant création d’un bureau de change
dispose que « tout citoyen résidant au Congo, désireux de faire des
opérations d’achats et ventes des monnaies étrangères, sa profession
habituelle, doit obtenir de la BCC une autorisation d’ouverture d’un
bureau de change » (agrément).

larcier 147
Diverses contributions

Mais actuellement, cette réglementation n’est pas observée sur le

terrain. Les cambistes ne sont pas toujours regroupés, certains opérant
dans leurs coins sans être inquiétés.
Pour la seule ville de Kinshasa, on dénombre entre autres les
marchés parallèles ci-après :
– KIN-CENTRAL : Marché central, Oshw, ISC/Gombe, Kandakanda,
Rond Point Ngaba, Université de Kinshasa ;
– KIN-EST : Masina/Pascal et N’Djili Sainte Thérèse ;
– KIN-OUEST : Marché/IPN et Binza Delvaux.

Ce qui occasionne le bradage et la méfiance à l’égard de la monnaie

nationale sans compter l’injection de la fausse devise par les contrefac-
teurs, la thésaurisation, l’augmentation des prix des produits alimen-
taires, des produits pétroliers et du coût de transport.
Pour faire respecter l’arsenal juridique, le législateur a érigé en
infraction toutes violations des dispositions relatives au change.
Mais le constat fait sur terrain montre que nombreux sont les
acteurs dudit secteur qui violent au vu et au su des officiers de police
judiciaire de la Banque Centrale du Congo cet arsenal juridique.
Cette situation est due principalement au fait qu’à l’heure actuelle, le
cambiste formel recule face à l’ampleur que prend de plus en plus le
marché parallèle.
Sur le plan de la législation minière, les règles qui gouvernent l’ex-
ploitation minière artisanale et la commercialisation de ses produits
sont établies dans le Code minier en vigueur. Mais elles sont rarement
observées sur le terrain.
La seule catégorie des personnes que le code reconnaît pouvoir
participer légalement à l’exploitation artisanale est le titulaire d’une
carte d’exploitant artisanal qui coûte 25$ US, renouvelable chaque
année et est émise par les bureaux provinciaux du ministère des Mines
(Division des mines). Officiellement tous les creuseurs devraient être
munis de cette carte, mais peu le sont.
Les bureaux provinciaux du ministère des Mines octroient des
permis à certains exploitants de mines artisanales de plus grande taille,
quand bien même que le code ne le prévoit pas. Il reconnaît pourtant
deux types de négociants en ce qui concerne les produits de l’exploita-

148 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

tion minière artisanale : le titulaire d’une carte de négociant et le comp-

toir agréé (bureau d’achat muni d’un permis d’exportation) 26.
La carte de négociant coûte 500$ US par année et le permis d’ex-
portation 250.000$ US par année (voire plus). Tous les négociants
devraient avoir l’un ou l’autre de ces permis mais la majorité d’entre
eux n’en possèdent pas.
Le centre d’expertise, d’évaluation et de certification en sigle
« CEEC » a fait un constat sur les exportations illicites et sur le contrôle
qui est exercé. Le CEEC admet que les contrôles sur les exportations
illicites sont faibles, les frontières sont trop poreuses. Aucune tentative
systématique n’est faite pour surveiller la circulation des diamants de la
mine au comptoir.
De la mine au comptoir en passant par le trafiquant appelé « négo-
ciant », il n’y a aucun mécanisme prévu pour conserver un dossier
complet des diamants vendus. L’État est mis à l’écart, ce qui constitue
un manque à gagner pour le trésor public.
Plus de la moitié des recettes du pays en devises étrangères provien-
nent de l’exportation des diamants entre 500.000 et 1.000.000 de
personnes creusent les diamants 27. Ces mineurs artisanaux travaillent
dans des circonstances difficiles pour gagner de l’argent. La plupart
d’entre eux ne sont pas identifiés. Ceux qui le sont ne renouvellent pas
leurs cartes et évoluent dans l’informel. Ils font rarement rapports des
opérations de vente qu’ils ont réalisées au bout de six mois aux autorités
compétentes. Les minerais achetés par les comptoirs agréés passent
souvent par la contrebande.
Il faut ajouter à ce constat le conflit dans les zones minières entre le
droit écrit et le droit coutumier d’un côté, la corruption des agents de
l’État commis dans le secteur minier de l’autre côté.
Le code minier actuel ne traite aucunement du rôle que jouent les
chefs et les collectivités locales dans l’attribution de droits miniers
pour les mineurs artisans exploitant les lieux. Ces droits sont régis
par la coutume et ne sont généralement pas consignés par écrit. Ce
qui revient à dire que plusieurs zones minières sont couvertes par ces
derniers et rarement par l’autorité gouvernementale. Chaque creu-

26 PAC, Revue annuelle de l’industrie des diamants, RDC, 2007, p. 2.

27 Source CEEC.

larcier 149
Diverses contributions

seur paie une taxe mensuelle auprès du chef local en plus d’un sac de
gravier que lui doit tout groupe de creuseurs. Les agents de la divi-
sion des mines et d’autres services publics (de la police, de service des
renseignements) font souvent incursion dans la mine en vue d’extor-
quer aussi ce gravier.
Sur le plan fiscal, aux termes de l’article 1er de la loi no 004/2003
du 13 mars 2003 portant réforme des procédures fiscales telle que
modifiée et complétée à ce jour, toute personne physique ou morale,
exonérée ou pas, redevable d’impôts, droits, taxes, acomptes ou
précomptes perçus par l’administration des impôts doit se faire
connaître dans les quinze jours qui suivent le début de ses activités,
en formuler une demande de numéro impôts conforme au modèle fixé
par l’administration fiscale.
Cette disposition vise expressément la lutte contre le secteur popu-
laire.
Comme on peut le remarquer, les dispositions légales et celles non
énumérées ici, sur l’activité de commerçant et de sa déclaration ont
entre autres, pour but :
– d’octroyer une existence transparente sinon légale au commerçant ;
– de faciliter ses relations d’affaires avec les personnes physiques ou
morales de droit public et privé intéressées ;
– de connaître l’évolution quotidienne de son patrimoine en vue d’en
assurer une bonne gestion.

B. CARACTÉRISTIQUES DU SECTEUR « POPULAIRE »

Au fur et à mesure que la RDC s’enfonçait dans une crise profonde

touchant plusieurs aspects : social, politique, juridique, culturel, écono-
mique, la problématique de l’économie informelle prenait dans les
mêmes proportions, une ampleur exceptionnelle.
Le secteur informel regroupe des agents économiques qui échap-
pent toujours au recensement officiel des opérateurs économiques.
En d’autres termes, ce sont des agents économiques qui ne sont pas
répertoriés au tableau des agents en règle, quelle que soit la hauteur de
leurs activités.

150 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

Il s’agit notamment des écoles privées, des cambistes, de sectes reli-

gieuses, des commerçants détaillants, des intermédiaires commerciaux
et d’autres agents d’affaires, des bailleurs d’immeubles, des exploitants
du transport rémunéré des personnes et des marchandises.
Toutes ces activités exercées d’une façon illégale ne peuvent
permettre de procurer des gains substantiels qu’auprès de ceux œuvrant
dans ce secteur ; les cambistes, et les trafiquants des pierres précieuses,
en sont une preuve qui démontre à suffisance ce cas, car ceux – là mani-
pulent des grosses sommes d’argent.
Le Bureau International du Travail, en sigle B.I.T., dans un rapport
sur le Kenya, énumère sept critères qui sont :
– La facilité d’entrée ou la facilité d’accès aux activités ;
– Le marché de concurrence non réglementée ou le marché échap-
pant à tout règlement et ouvert à la concurrence ;
– L’utilisation des ressources locales ;
– La propriété familiale des entreprises ;
– La petite échelle des activités ou l’échelle restreinte des opérations ;
– Les technologies adaptées à forte intensité de travail ou l’utilisation
des techniques simples et le nombre réduit de travailleurs ;
– Les formations acquises en dehors du système scolaire 28 ; les quali-
fications qui s’acquièrent en dehors du système scolaire officiel.

À ces caractères énumérés par le Bureau international du travail,

nous pourrons ajouter les caractéristiques fondamentales suivantes :
1. L’absence du grand capital
Les opérateurs de ce secteur se lancent dans les affaires relativement
modestes. Cette caractéristique ne vise que les petites entreprises
alors que dans le secteur informel évoluent également les personnes
physiques ou morales qui brassent d’importantes sommes d’argent.

28 I.L.O. (B.I.T.), Employment, inconnue and Egality : a strategy for crasing producti-
vity employment in Kenya, Geneva, B.I.T., 1972.

larcier 151
Diverses contributions

2. L’absence du recours aux crédits bancaires

En général, ce sont l’épargne individuelle, les ressources familiales
ainsi que les réinvestissements du profit réalisé qui constituent la
ressource principale du capital.
3. L’absence des investissements immobilisés de valeurs
Pour produire, servir ou commercialiser, le secteur informel réalise
rarement de gros investissements en infrastructure et en machines.
En général, à l’exception peut-être des ateliers de couture, l’outillage
est très simple et manuel. Certaines petites entreprises recourent
à la récupération de vieilles machines abandonnées ou fabriquent
elles-mêmes leurs outils de travail.
4. Le recours à une main-d’œuvre pléthorique
En l’absence d’équipements, le secteur informel emploie une main-
d’œuvre très nombreuse sans qualification.
5. L’absence de la tenue de comptabilité
Le secteur informel ne se soucie pas du tout de la tenue d’une comp-
tabilité régulière normalisée.
Dans ce secteur, la gestion du patrimoine investi des entreprises est
à confondre avec la gestion du ménage de l’exploitant propriétaire.
6. L’absence d’organisation de marketing et d’un approvisionnement
stable
Dans toute organisation administrative, le propriétaire est au centre
de la gestion. C’est lui qui gère l’essentiel des activités de son entre-
prise.
Cependant, il est à constater dans la plupart de cas que le marke-
ting est organisé d’une manière aléatoire avec un canal publicitaire
réduit de bouche à oreille.
Le renouvellement de stock pose assez de problèmes du fait des
prélèvements incontrôlés effectués par le propriétaire tant au niveau
de sa trésorerie qu’au niveau des marchandises destinées à la vente.
Ce qui nécessite la constitution constante et perpétuelle du capital.
7. Le faible rayon d’action
Les activités se déroulent dans un espace d’action très limité en
fonction de la clientèle généralement située autour de PME.

152 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

8. La forte mobilité et l’absence de siège social stable

Les entreprises du secteur informel n’ont pas en général de lieu très
sûr où se regrouperait leur vie juridique et administrative. Tantôt
les opérations sont effectuées au marché, au bord de la route, à
domicile, tantôt dans un kiosque près de chez soi. Mais, lorsque les
affaires ne tournent pas normalement, il y a une forte propension à
plier bagage sans laisser de traces.
Devant un simple harcèlement de policier ou d’un agent de l’admi-
nistration fiscale, les opérateurs de ce secteur disparaissent dans la
nature pour émerger ailleurs, ou revenir sur les lieux après quelques
jours.
9. La précarité de leur situation
La plupart des petites et moyennes entreprises du secteur informel sont
fragiles. Elles sont souvent menacées de faillite à cause de plusieurs
facteurs notamment : la fuite des employés, l’initiation, la concurrence
des grandes entreprises et d’autres petites entreprises, etc.
Il est intéressant de constater à Kinshasa que lorsqu’un kiosque
s’ouvre au coin d’une rue, un autre ne tarde pas à apparaître seule-
ment quelques jours après et sur la même rue. La perturbation, même
passagère de cet environnement entraîne des conséquences sur son
organisation et son fonctionnement. D’où l’instabilité constante, le
risque permanent de déconfiture, l’incapacité de concurrence, le
recours incessant à la main-d’œuvre temporaire et sous-rémunérée,
etc.
10. Le faible revenu des clients et de faibles rendements des travailleurs
Le groupe ciblé par le secteur informel est très souvent à faible
revenu, tout comme le personnel qu’il emploie est à rendement
faible.
Cette liste des caractéristiques du secteur informel n’est pas limi-
tative, elle peut s’allonger car les données dans ce secteur sont très
dynamiques.
De ce qui précède, il se dégage que les activités du secteur informel
présentent la particularité d’échapper au cadre légal qui régit l’éco-
nomie d’un pays à savoir, l’obligation fiscale ou sociale, formalités
administratives, etc. Ces activités sont le produit de l’imagination
créatrice populaire dont la satisfaction des besoins spécifiques nés

larcier 153
Diverses contributions

de l’urbanisation, face à l’incapacité de l’État dans une période

de crise à fournir un travail salarié légal à l’ensemble de la main-
d’œuvre disponible.
La crise économique et la conjoncture entraînent cependant une
accélération notable du phénomène. L’État a une attitude ambiguë
face à ce secteur, oscillant entre la régression et la tolérance 29.
De toutes ces caractéristiques, on peut préciser que l’Afrique subsa-
harienne dont fait partie la RDC, se caractérise par un secteur
informel essentiellement constitué d’indépendants et aides fami-
liaux (90 % de l’emploi informel) tandis qu’en Afrique du Nord, il
s’agit davantage de micro-entreprises 30.

C. IMPORTANCE DE L’ÉCONOMIE « POPULAIRE » CONGOLAISE

Depuis trois décennies la part du secteur informel a connu des

évolutions, notamment dans le secteur de l’auto – emploi non agricole.
À l’échelle mondiale, ce dernier est passé de 22,6 % dans les années 1970
à 28 % dans les années 1990 de la population active non agricole. Mais
c’est l’Afrique qui a connu la plus grande évolution, celle-ci passant de
28 % en 1970 à 55 % en 1990 31.
La contribution du secteur informel au PIB est, quant à elle, infé-
rieure à sa part en emploi : dans les années 1990, en Afrique subsaha-
rienne (hors Afrique du Sud), la contribution du secteur informel dans
le PIB non agricole est de 39,4 % et 25,9 % dans le PIB total 32.
Le secteur informel joue un rôle prépondérant dans l’économie
congolaise dans la mesure où il paraît, nous l’avons déjà dit, comme un
palliatif aléatoire aux insuffisances du secteur formel.
Les activités du secteur informel congolais sont en principe une
imagination créatrice de la population, dans une tentative de satisfaire

29 Muluma Mumanga, « Le secteur informel et l’économie sociale de marché, cas

de la Ville de Kisangani », in Économie sociale de marché, 1992, pp. 37-483.
30 J. Charles, Définition et évolution du secteur informel, laboratoire du Centre
d’économie et d’éthique pour l’environnement et le développement (C3ED) exposé-
débat HCCI, 18 décembre 2000, Versailles Saint Quentin, p. 2.
31 J. Charles, Définition et évolution du secteur informel, op. cit., p. 1.
32 Idem., p. 2.

154 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

ses besoins spécifiques face à l’incapacité, mieux à la démission soit de

l’État, soit des entreprises en crise.
Il ne serait pas superflu de rappeler que l’importance de ces acti-
vités est une particulière parce quelles représentent un poids considé-
rable dans l’économie congolaise, notamment le commerce informel, la
formation du capital, la création d’emplois, les revenus de ménages, la
création des secteurs nouveaux d’activités.
Le secteur informel répond donc à des besoins précis d’une popu-
lation bien donnée et d’une main-d’œuvre disponible laissée pour
compte.
L’importance du secteur informel est indéniable, les chiffres tels
qu’avancés sont révélateurs ; en 1984 par exemple 138.000 emplois ont
été offerts contre 128.000 pour le secteur formel à Kinshasa.
Il y a eu par ailleurs, selon les statistiques arrêtées à Kisangani en
1984, les activités du secteur informel ont engagé plus ou moins 180.420
personnes sur une population de 377.871 habitants soit 39,8 % 33.
Il nous faut donc retenir en substance ce que le secteur informel
est autofinancé à 100 %. Il n’a accès ni au crédit bancaire ni au crédit
public. Ce secteur assure lui-même la formation professionnelle de
grande majorité de ses membres et leur rémunération et il contribue à
la satisfaction des besoins essentiels de gagne-petit.

D. ORIGINE ET CAUSES DE L’ÉCONOMIE « POPULAIRE » EN RDC

Beaucoup de citoyens ont tendance à considérer que l’économie

informelle est née avec la crise actuelle, qui aurait commencé pour
certains en 1990, c’est-à-dire avec le déclenchement de la transition
politique.
D’autres, plus éclairés, situent le début de la forte paupérisation
pendant la décennie 1970-1980.
En réalité, cette crise a commencé juste après 1960. Elle s’est accen-
tuée en 1980. Souvenons-nous de l’année 1970 – 1979 où le pays a
connu le même phénomène que l’on connaît actuellement, caractérisé
par de grandes difficultés de transport et de nombreuses files et piétons
par moment, peu avant le fonctionnement de la société de transport

33 Muluma Munanga, op. cit., p. 43.

larcier 155
Diverses contributions

SOTRAZ, en 1980. Cette année a été également marquée par le début

du phénomène des ONGD (Organisation non gouvernementale de
développement). La prolifération des ONGD est un facteur de mesure
de la démission de l’État congolais en matière d’encadrement socio-
économique de la population.
L’informel a toujours existé à côté du formel, tant dans nos pays
en développement que dans les pays développés. C’est ici le lieu de
rappeler, comme le reconnaît Mbala Mudimba, que l’action des entre-
prises privées ne peut mieux contribuer au développement d’une nation
que lorsqu’elle se situe aux conflits du système économique libéral et du
système économique de planification centralisée 34.
L’ouvrage de deux chercheurs belges d’Anvers, MM. Tom De Herdt
et Stefaan Marysse, L’économie informelle au Zaïre ; (sur)vie et pauvreté
dans la période de transition, est évocateur à ce sujet :
– En 1955 : 39 % de la population active urbaine, c’est-à-dire âgée de 15
à 59 ans, se trouvait dans le secteur formel, et 61 % dans l’économie
non structurée.
– En 1961 : 29,1 % s’y trouvaient encore, pour 70,9 % dans le secteur
informel.
– En 1990 : 5 % seulement de la population active urbaine pouvait
encore compter sur le revenu formel.

Au vu de ces données, nous estimons personnellement qu’au-

jourd’hui, en 2008, après l’échec de la politique de Zaïrianisation, de
radicalisation et de rétrocession, après l’adoption et la mise en œuvre
de la politique de l’ajustement structurel des Institutions de Bretton
Woods, avec ses effets pervers (réduction des salaires, diminution
des effectifs de la fonction publique, privatisation des entreprises de
l’État…), après une transition tumultueuse, après les tristes pillages de
1991, 1993, après la guerre de libération de 1997 et la guerre d’agres-
sion de 1998, on ne peut plus compter raisonnablement que sur plus
de 5 % de la population active dans le secteur formel. Ce qui paraissait

34 Mbaya Mudima, Le développement endogène au Zaïre : conception de la majorité

silencieuse, Mémoire, Faculté Catholique de Kinshasa, 1987, p. 66.

156 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

négligeable devient, par son dynamisme, un phénomène économique

structurel avec lequel il faut désormais compter sur toute l’étendue de
la RDC.
Lorsqu’on examine les causes de l’économie « populaire », il y a lieu
de se rendre compte que celles-ci varient selon notamment les pays, les
provinces ou le niveau de vie de la population.
Il apparaît que l’existence même de l’économie « populaire »
témoigne des faiblesses de nos systèmes sociaux qui ne semblent pas
être capables de répondre aux besoins de l’ensemble de la population.
Cela vaut pour les pays du Tiers monde, mais également pour les pays
développés 35. Néanmoins ces causes peuvent être politiques, écono-
miques et administratives.

1. Les causes politiques

La mauvaise gestion des affaires étatiques, l’échec des politiques
économiques appliquées et le comportement de l’administration sur
un certain nombre des marchés, constituent principalement les causes
politiques de l’expansion du secteur informel.

1.1. La mauvaise gestion des affaires étatiques

Elle est ressortie par un certain nombre de tares, de comportement de
la part des tenants du pouvoir public notamment « le manque de décision
politique de développement, l’incapacité à répondre aux besoins de la popu-
lation, le détournement en vue de soutenir le régime politique, le refus de
poursuivre des politiques macro-économiques prudentes et transparentes,
l’interférence de l’armée, de la police et de la juridiction à des fins de gain
personnel, le découragement des investisseurs privés et plus particulière-
ment des étrangers et enfin la méfiance à l’égard des bailleurs de fonds » 36.
Dans cet ordre d’idées, M. Nzanda Buanda Kalenga fait remarquer
que le manque de calcul économique, les improvisations, les pillages et
la recherche de prestige paraissent être des facteurs qui entretiennent et
aggravent le fond de la crise économique et sociale.

35 A. Rolando et V. Gérard, Les entreprises informelles dans le monde, Canada,

1996, p. 6.
36 Kalonji Ntalaja, « Le miracle économique de l’Asie de l’Est : Quelles leçons
pour le Zaïre, en marge du rapport de la Banque Mondiale », in Zaïre-Afrique, no 292,
février 1995, p. 8.

larcier 157
Diverses contributions

Cette mégestion de la chose publique a provoqué à cet effet, des

troubles dans l’ordre social comprenant les motivations qui conduisi-
rent au processus de dysfonctionnement fait de concussion, de corrup-
tion, d’absentéisme, d’absence quasi totale de l’autorité de l’État.
Sous l’influence de toutes ces pratiques qui étaient en quelque sorte
officialisées, le Président Mobutu n’avait pas hésité de dire lors d’un
discours, le 20 mai 1971 : « si vous désirez voler, volez un peu et intelli-
gemment. Si vous volez pour que vous deveniez riche en une seule nuit,
vous serez attrapé ».
Ce faisant, celui qui détient la petite parcelle de l’autorité illégale-
ment, peut acquérir argent, bien, prestige ou peut se soustraire à toutes
sortes d’obligations. Pire encore, le citoyen qui demande simplement
à faire respecter ses droits les plus élémentaires est soumis à une taxe
invisible qui est alors ouvertement empochée par les officiels. Ainsi, le
droit d’être entendu par un organe de la loi, d’obtenir un document est
assujetti à cette taxe, qui bien qu’invisible, est connue de tous.
À ce sujet, Lautier souligne que « les employeurs entretiennent des
relations des corruptions avec le pouvoir, particulièrement dans les
bâtiments et les travaux publics. Il était très douteux que les admi-
nistrateurs et leurs collaborateurs fassent l’éloge de ces pratiques
philanthropiques qui fournissent des emplois à une main-d’œuvre
non qualifiée » 37.
Au demeurant, ce genre de comportement a également occasionné
un échec des politiques économiques appliquées dans notre pays.

1.2. L’échec des politiques économiques appliquées

Cet échec est dû principalement à la mauvaise application des
programmes économiques, à l’impunité des gestionnaires de la chose
publique. Eu égard à la mauvaise application des programmes écono-
miques, soulignons que les activités de l’économie informelle tiennent
surtout au manque de réussite de la tentative de modernisation écono-
mique et sociale ; plus exactement l’échec du projet de développement
global construit sur l’expérience de l’occident érigée en modèle.

37 B. Lautier, L’économie informelle dans le Tiers monde, Paris, La Découverte,

1994, p. 21.

158 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

Sur ce point, le professeur Masamba Makela dit que plusieurs

programmes de développement économique et social qui se sont
succédé et des mécanismes juridiques originaux qui ont fait leur appa-
rition dans notre pays durant les décennies 1980 et 1990 visaient à réta-
blir l’équilibre économique et à réhabiliter les infrastructures, l’agricul-
ture et l’industrie. Parmi ces programmes, nous pouvons citer :
– le plan Mobutu (1979-1981) ;
– le plan relance économique (1982-1984) ;
– le plan quinquennal de développement économique et social (1986-
1990) ;
– le programme intérimaire renforcé « PIR » (2001-2002) ;
– le programme économique du gouvernement « PEG » (2002-2005) ;
– le document de stratégie pour la réduction de la pauvreté « DSRP »
(depuis 2002).

Ainsi quoi qu’il en soit, ces différents programmes sont restés sans
succès à ce jour, faute d’assainissement des mœurs, de volonté politique
réelle. Bref, de l’environnement politique 38.
En ce qui concerne l’impunité des gestionnaires de la chose
publique, nous disons qu’elle est aussi l’une des causes primordiale de
l’échec des diverses politiques économiques appliquées au Congo. Elle
se fait remarquer par des nombreux détournements des deniers publics.
Cette situation a conduit à l’inévitable crise qui a fait qu’une large partie
de la population puisse survivre grâce à l’économie informelle.

1.3. Le comportement de l’administration sur un certain nombre

de marchés
La cause de longue existence de l’économie informelle dans notre
pays a été le comportement de l’administration sur un certain nombre
de marchés et spécialement les marchés de change et des biens ainsi
que des services. Les interventions des pouvoirs publics sur ces deux
marchés ont de tout temps été à la base de l’existence et même de l’am-
plification de l’économie souterraine. Ainsi, les multiples obstacles créés
par les réglementations de change, le contrôle et surtout de blocage

38 R. Masamba Makela, Droit économique : cadre de développement au Zaïre,

Kinshasa, CADICEC, 1995, p. 84.

larcier 159
Diverses contributions

des prix dans des situations de pénurie ou de raretés persistantes ont

toujours donné naissance à des activités de spéculation, de fraude à l’ex-
position et de gonflement des prix en détail.
Il est important de préciser que l’argument de la faible capacité de
contrôle de l’administration comme cause majeure de l’informalité est
particulièrement avancée en matière fiscale : même si l’administration
contrôle le territoire (en termes de sécurité et de tranquillité publique) ;
elle a une capacité structurelle à fiscaliser certaines activités écono-
miques. Cet argument n’a pas de pertinence économique. Le coût du
contrôle fiscal est toujours inférieur aux entrées d’impôts parce qu’il ne
permet pas toujours aux impôts collectés d’être reversés entièrement
dans la caisse de l’État.
La faible capacité de contrôle de l’administration est un argument
qui marque deux attitudes de sa part : son incapacité à payer certaines
catégories des fonctionnaires, et l’obligation politique où il est toléré
que les prélèvements se fassent par les tenants des pouvoirs publics
pour leurs propres comptes. Ce qui est généralement un maillon dans
la chaîne des rétributions clientélistes.
Par ailleurs, la persistance d’un environnement politique et écono-
mique malsain et hostile a aussi comme soubassement les causes écono-
miques.

2. Les causes économiques

La longue crise économique et l’exode rural expliquent les causes
économiques. Cette longue crise s’est accentuée à travers plusieurs
avènements dont les pillages, la guerre d’agression…

2.1. La longue crise économique

Cette longue crise a eu un taux d’exode rural élevé sur les condi-
tions d’existence de la population, en proie à des difficultés énormes :
chômage, effritement de pouvoir d’achat, flambée des prix sur le marché,
accès difficile de gagne-petit aux bienfaits de la civilisation moderne,
notamment l’eau potable, l’électricité, l’éducation, la santé, etc.
Par ailleurs, cette longue crise économique accentuée par des
conflits et autres tensions sociales, a été marquée par des actes des
pillages ou de vandalisme ayant provoqué l’ébranlement du tissu écono-

160 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

mique congolais. La population s’est engagée, par cette situation, de

plus en plus à des activités parallèles ou au noir mais qui ont l’avantage
de procurer aux uns et aux autres les moyens de subsistance 39.
En effet, l’existence de l’économie souterraine et surtout son amplifi-
cation ont souvent été causées par l’absence d’une solution collective à la
baisse du pouvoir d’achat des consommateurs. La multiplicité de compor-
tements individuels de correction de la baisse de revenu nominal élargit
aussi la base de l’économie souterraine, de la cause majeure de l’exode rural.

2.2. L’exode rural

Il convient de faire remarquer que la migration de campagne vers
des villes, est due à la suite de politiques de développement inadaptées,
aux situations locales et régionales. Ces politiques ne sont pas encore
sérieusement définies, moins encore mises en œuvre. L’on assiste aux
migrations permanentes des populations des territoires vers les centres
urbains. Ainsi Kinshasa, capitale de la République Démocratique du
Congo, regorge plus ou moins 6.000.000 habitants sur son étendue.
Mais ce qui pose problème est l’approvisionnement des villes qui ne
sont ni conçues, ni préparées pour y faire face.
En effet, il est impérieux de constater que cet accroissement rapide
s’est accompagné à la fois d’une multiplicité des PME informelles,
constamment une réponse ou un palliatif au problème de chômage. À ce
titre, nous constatons que l’informel est un secteur de récupération qui
permet sans doute de résoudre tant soit peu la crise en cette matière.
D’une manière générale, la plupart des travailleurs de l’économie
informelle sont des nationaux. Non seulement la loi exclut les étran-
gers de sphère des petits commerces mais aussi, le caractère acces-
soire, rudimentaire et insalubre de ce secteur empêche les expatriés de
s’adonner aux activités de ce secteur. On trouve également moins des
femmes dans ce secteur. La nature des activités (garage, menuiserie,
atelier d’ajustage, chauffeur de taxi bus ou service de réparation, etc.)
explique bien la faiblesse féminine.
Ainsi, la ville de Kinshasa qui héberge actuellement plus de
6.000.000 d’habitants subit cet exode rural. La population n’a plus de
choix de chercher du travail dans le secteur formel chargé d’offrir un

39 Buabua wa Kayembe, op. cit., p. 5.

larcier 161
Diverses contributions

grand nombre d’emplois à toute personne apte pour pouvoir nourrir

sa famille. Il s’agit d’une prise en charge de sa situation et celle de sa
famille étant donné que le secteur officiel n’a pu donner des solutions
appropriées aux problèmes d’emploi et des distributions des revenus à
la population.

3. Les causes administratives

Les causes sont dites essentiellement à l’excès de la réglementation
et la faible capacité du contrôle étatique.
En effet, les activités de l’économie informelle émergent à cause de
la taxation trop élevée des bénéfices : ce qui pénalise l’initiative privée
régulière d’autant plus que la complicité de la bureaucratie engendre
un nombre et surtout une durée des démarches impressionnantes. Au
temps, s’ajoutent les frais 40.
Ainsi, nous développons quatre causes principales des abus sus
identifiées, à savoir : le manque de contrôle efficace ou opérationnel
par les services compétents, la non-motivation des agents chargés
de contrôle, la difficulté pour l’administration d’engager un nombre
élevé des contrôleurs, la participation des autorités de l’État à l’activité
commerciale.

3.1. Le manque de contrôle efficace ou opérationnel

L’article 2 de l’ordonnance-loi du 12 septembre 1983 précité prévoit
un contrôle a posteriori qui doit être exercé par les agents des affaires
économiques et de la commission de la police de commerce. Si les agents
des affaires économiques exercent, tant bien que mal leur contrôle, la
commission de la police de commerce, elle, n’a jamais fonctionné faute
de budget ou de subventions. C’est ainsi que cette commission n’arrive
pas à veiller de manière permanente au respect de la législation écono-
mique et commerciale en vigueur.

40 H. Desoto, L’autre sentier, la révolution informelle dans le Tiers monde, Paris, La

Découverte, 1994, p. 102.

162 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

3.2. La non-motivation des agents chargés du contrôle

À la suite de leur rémunération insuffisante, les agents des affaires
économiques sont exposés à la corruption et à la concussion. Ils cèdent
à la corruption des opérateurs économiques qu’ils sont censés surveiller
ou contrôler. Ce qui occasionne l’existence des rapports complaisants
et des documents falsifiés.

3.3. La difficulté pour l’administration d’engager un nombre élevé

des contrôleurs
Elle résulte du fait que l’administration ne dispose pas d’un budget
adéquat. Ainsi, les quelques agents de contrôle qui existent sont noyés
dans l’amalgame des commerçants personnes physiques ou morales.
Ce manque de contrôle pousse ces derniers à appliquer impuné-
ment les prix qu’ils désirent 41. En plus, les entreprises n’hésitent pas à
gonfler les frais généraux et à les incorporer dans les prix de revient.
Elles échappent ainsi au contrôle, du reste inefficace, des agents des
affaires économiques.

3.4. La participation des autorités de l’État à l’activité commerciale

Cette participation des autorités de l’État à l’activité commerciale
entrave souvent l’action des agents habilités à contrôler les prix sur
le marché. L’on sait en effet, que les agents des affaires économiques
doivent présenter leurs rapports aux autorités de l’État qui se trou-
vent être en même temps, soit des opérateurs économiques, soit des
commerçants, soi des protecteurs de ces derniers. Ils sont ainsi juges
et parties et ne peuvent, par conséquent, prendre des sanctions contre
eux-mêmes.
Il existe aussi une continuelle flambée des prix sur le marché congo-
lais. La liberté de fixer les prix accordée aux opérateurs économiques
ne peut bénéficier aux consommateurs qu’en cas d’abondance des biens
sur le marché, en vertu de la loi de l’offre et de la demande. La libérali-
sation des prix dans une conjoncture économique difficile avec pénurie

41Kande Buloba, Réglementation des prix en droit positif zaïrois, thèse de doctorat,
UNAZA/Kinshasa, 1973, p. 147.

larcier 163
Diverses contributions

des biens de consommation attire davantage la misère de la population.

Il est donc impérieux de revoir la réglementation sur les prix notam-
ment en instituant un contrôle efficace.
À défaut, pour les pouvoirs publics d’instituer un contrôle a priori
des prix, ce qui permettrait d’uniformiser ceux-ci. Il importe d’étendre
le champ d’application de l’article 3 de l’ordonnance-loi du 12 septembre
1983 à d’autres secteurs comme ceux des produits pharmaceutiques,
des biens de consommation de première nécessité où la spéculation des
prix est plus forte.
Le contrôle des prix est un élément déterminant dans le maintien de
niveau de vie de la population. Il est si important que l’autorité compétente
doit y accorder une attention particulière. Une réorganisation du service
chargé du contrôle des prix est donc impérative. Ce service pourra être
sous tutelle du ministère de l’Économie nationale qui a le monopole de la
réglementation sur les prix et ses agents devront bénéficier d’un régime de
motivation particulier (rémunération suffisante, prime d’encouragement,
sanctions sévères en cas de corruption), d’une formation technique et d’une
moralité sans faille. Un tel contrôle est aussi souhaitable pour enrayer les
abus similaires dans le domaine des services au consommateur.

II. LES ACTIVITÉS DE L’ÉCONOMIE « POPULAIRE » ET LEURS

CONSÉQUENCES SUR LE DÉVELOPPEMENT DE LA RDC
Il sera d’abord question de ces activités avant les conséquences
proprement dites.

A. LES ACTIVITÉS DE L’ÉCONOMIE « POPULAIRE » EN RDC

L’économie « populaire », comme on l’a vu, est multiforme. On y

trouve pêle-mêle dans des petites entreprises de production, des petits
commerçants et prestataires de service, des activités délictueuses et des
activités licites 42.

42 B. Lautier, L’économie informelle dans le Tiers monde, Paris, La Découverte,

1994, p. 50.

164 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

L’économie « populaire » est constituée non seulement de l’artisanat,

du petit commerce, de petites et moyennes entreprises non formelle-
ment identifiées par l’État, mais également des opérateurs économiques
qui se livrent à des activités lucratives échappant à l’imposition.
Mac Gaffey cite parmi ces activités, le transport parallèle, les
sociétés de construction, les petites et moyennes entreprises de pneus,
de chaussures, la gestion de restaurant, les boulangeries, les moulins
de manioc, les bars, la fabrication des vêtements, le commerce des
produits manufacturés et d’autres biens tels que les véhicules, les pièces
détachées, les produits pharmaceutiques, les aliments, la contrebande à
large échelle sur diamant, le café, le cobalt, l’ivoire… 43.
Ce secteur existe dans toutes les économies modernes du monde
entier et chaque gouvernement s’emploie à l’organiser, à le promouvoir
en vue de le fiscaliser. C’est ce qui a amené le gouvernement congolais
à s’intéresser de plus près à ce secteur, lequel concentre la très large
partie de l’activité économique nationale 44.
La spécialité d’activité est l’un des facteurs déterminants de l’éco-
nomie informelle dans un milieu. Elle représente bien les réalités sur
terrain. Sur ce, le tableau ci-après reprend la liste des PME informelles
en fonction du secteur d’activités à Kinshasa 45.
Secteurs d’activités Catégories
Alimentation Restaurant, boulangerie, meuniers, bouchers,
boutiques
Construction Constructions métalliques, action, briquetiers
Cuir Cordonniers, chausseurs, cireurs
Électricité Réparateurs radio, moteurs électriques, appareils
électroménagers
Garnissage impression Garnisseurs, imprimeurs
mécanique générale Garages, mécaniciens, quincailliers, ajusteurs

43 Kalonji Ntalaja, op. cit., p. 14.

44 Selon les estimations de la Conférence Nationale Souveraine, le secteur informel
représenterait 60 % de l’ensemble de l’économie zaïroise (rapport de la commission de
finances, banque, monnaie et crédit) in Zaïre-Afrique, no 275, mars 1983, p. 176.
45 OPEC, « Problématique de la PME informelle au Zaïre », Bulletin CADICEC,
no 01/1988, p. 61.

larcier 165
Diverses contributions

Secteurs d’activités Catégories

Mécanique de précision Horloge
Métaux précieux Bijoutier (or)
Peinture Décorateurs, peintres
Photocopie Photocopieurs
Photographie Photographes
Divers Quado, kadhaffi, fabriquant et réparateurs de
matelas
Santé Coiffeurs d’hommes, dames, pharmacien
Usinage Savonnerie, bonbonnerie, traitement café.

Source : « Problématique de la PME informelle au Zaïre », Bulletin CADICEC, no 05/1988, p. 61.

À quelques exceptions près, ce tableau reflète la réalité informelle à

Kinshasa qui jusque-là été observée avec beaucoup de similitudes dans
les autres provinces 46.
Ces catégories d’activités se regroupent dans l’économie informelle
où l’État n’a pas le contrôle effectif sur l’activité de ménages exploitants.

1. Le cas du pain fabriqué artisanalement dans le secteur

informel
Cette activité de production des pains artisanaux rapporte beau-
coup de profits aux ménages sans pour autant que l’autorité publique
ait une mainmise.
Dans le secteur informel l’opérateur amasse des bénéfices énormes.
Mais les ménages qui se livrent à ces activités se trouvent aussi dans
l’incapacité de nouer les deux bouts du mois. La satisfaction des besoins
de ceux-ci ne leur permet pas d’épargner pour un nouvel investisse-
ment ou pour l’amélioration de matériels de production qui sont rudi-
mentaires. Malgré la liberté qu’ont ces ménages à la fixation des prix de
leurs produits finis, ils trouvent toujours que la vie est chère.

46 OPEC, « Problématique de PME informelle au Zaïre », Bulletin CADICEC,

no 01/1988, p. 61.

166 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

En effet, dans ce secteur, il n’y a pas vraiment séparation entre

apporteur des capitaux et apporteur du travail ; l’artisan est l’apporteur
des capitaux et il travaille dur à la production. L’artisan ne tient pas
vraiment la comptabilité de son activité, sinon il risque de se retrouver
avec rien comme profit. Car la vraie comptabilité doit analyser toutes
les charges voire tous les coûts supportés à la production artisanale des
pains.
En réalité, la famille de l’artisan ne vit d’ailleurs que de cette activité,
il y a donc confusion des budgets parce que l’entreprise, c’est la famille.
L’instabilité de taux de change ne permet pas à l’artisan de développer
ses matériels ou la qualité de ses pains.

2. Domaine pharmaceutique et médical dans l’économie

« populaire »
2.1. Domaine pharmaceutique dans l’économie « populaire »
L’objectif de l’activité pharmaceutique est de nos jours assimilé
injustement à l’activité marchande. Cette confusion délibérément entre-
tenue, d’une part, par les agents économiques et d’autre part, par les
exploitants des officines pharmaceutiques est à l’origine de nombreux
comportements indélicats par lesquels ces derniers se soustraient à
leurs obligations légales.
La conservation des produits dans des conditions non appropriées
La bonne conservation des médicaments garantit leur innocuité et
assure une protection certaine au consommateur des produits phar-
maceutiques. Malheureusement, l’on dénombre, à ce nouveau, plusieurs
abus commis par les tenants des officines.
Il est rare, en effet, de trouver dans plusieurs officines un réfrigéra-
teur destiné uniquement à la conservation des produits et des étagères
appropriés. Pour ce faire, souvent les produits sont exposés à des tempé-
ratures non contrôlées, voire même sur du matériel toxique. Ce qui va
à l’encontre même de leurs propriétés chimiques, des indications du
fabricant et de la législation en vigueur 47.

47 G. Pindi Mbesa Kifu, Le droit congolais de la consommation, Kinshasa,

CADICEC, 1995, p. 107.

larcier 167
Diverses contributions

Ces diverses pratiques sont favorisées par la recherche du bénéfice,

d’une part et le manque d’un contrôle efficace dans l’exercice de l’art
de vendre les médicaments, d’autre part. C’est du reste ce qui explique
l’exercice de cette profession par les non-pharmaciens. Une réglementa-
tion conséquente s’impose donc dans ce domaine, pour sanctionner ces
gens qui évoluent clandestinement dans ce secteur.
La vente des produits (même spéciaux) par des personnes non quali-
fiées
La vente des médicaments n’est pas un acte dont on peut banaliser
la portée et les implications. C’est la raison pour laquelle le législateur
réglemente de manière sévère l’exercice de cette activité en ne la réser-
vant qu’aux seules personnes qualifiées en ce domaine 48. Malheureuse-
ment, dans la pratique, nous assistons à la vente des médicaments dans
la rue, à bord de trains, des véhicules de transport, dans les « Wenze »,
etc. De simples vendeurs s’improvisent pharmaciens.
Cette pratique est très dangereuse, car elle provoque des intoxica-
tions, voire des morts d’hommes qui ne donnent lieu à aucune poursuite
judiciaire faute d’identification du coupable, le vendeur étant ambulant
ou occasionnel. Le contrôle légal devrait être renforcé à ce sujet et suivi
des sanctions immédiates et sévères.
L’absence du contrôle effectif dans le domaine pharmaceutique
L’absence quasi effective de contrôle par les pouvoirs publics fait que
les abus ont dépassé le seuil.
L’on peut même dire que dans beaucoup de cas, le manque de
contrôle est la cause essentielle de cet état de choses et que le manque
de contrôle frise la complicité des agents économiques avec les « frau-
deurs ». Il y a donc lieu de redynamiser et de motiver les services de
contrôle pour un meilleur comportement.

2.2. Domaine médical dans l’économie « populaire »

Le contrat médical est celui qui lie le malade à son médecin 49.

48 Tamba Vemba, « Le secteur pharmaceutique au Zaïre : vingt ans après l’indépen-

dance », in Cahiers économiques et sociaux, vol. XXI, numéros 1-2, janvier 1983, p. 121.
49 Dérobert, L., Hadengue, A. et Campana, J.-P., Droit et déontologie médicale,
Paris, Flammarion, coll. Médecines Sciences, 1974, p. 138.

168 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

L’acte médical d’où découle le contrat médical est ainsi un acte

scientifique, social et psychologique exigeant la capacité technique et
la conscience humaniste. Mais, le médecin ne peut valablement prester
ses services que s’il dispose d’un personnel et de moyens matériels
adéquats. Il existe un contrôle pour éviter le dérapage.
Ainsi, les abus dans ce secteur sont de trois ordres : les abus relatifs
aux conditions matérielles de travail, les abus relatifs à la prestation des
services par le médecin et ceux qui se rapportent au contrôle.
Abus relatifs aux conditions matérielles de travail
Lorsqu’on parle des conditions matérielles, l’on pense à l’infrastruc-
ture qui comprend le personnel, les bâtiments et le matériel hospitalier.

Le personnel
Les abus les plus courants à ce niveau sont l’engagement non qualifié
et la supervision par le médecin de plus de deux établissements sani-
taires.
En effet, certains infirmiers ou techniciens œuvrant au sein des
établissements sanitaires, surtout privés, n’ont pas les titres acadé-
miques ou scolaires exigés. Et pourtant, le niveau le plus bas exigé d’un
agent appelé à contribuer directement aux soins de santé doit être celui
de A2. L’engagement du personnel ne possédant pas de titre légal est, en
outre, strictement interdit. L’on peut dès lors douter de la compétence
du personnel engagé sans titre.
De même, certains médecins supervisent plusieurs dispensaires, ce
qui est interdit par le règlement. Car le médecin ne saura être auprès
de ses malades ; il risque même de les ignorer, l’efficacité des soins peut
en souffrir.

Les bâtiments
La loi n’a pas défini l’établissement sanitaire. C’est ainsi que l’on
trouve des anciennes habitations de trois chambres transformées en
cliniques et construites ente deux habitations voisines. Ainsi, l’on trouve
des établissements infestés de moustiques, alors qu’on y soigne le palu-
disme ; les malades au milieu d’un vacarme journalier parce qu’à côté de
la clinique fonctionne un débit de boissons, un bar ou une discothèque,
etc. Il faut également dénoncer l’absence de conditions d’hygiène et

larcier 169
Diverses contributions

d’hébergement. Certains établissements (surtout privés) ne disposent

ni de toilettes, ni de lavabos, ni de douche, ni de literie convenable. Et
lorsqu’il en existe, ils sont soit en état de délabrement, soit en nombre
insuffisant.

Le matériel hospitalier
Les abus constatés dans ce secteur sont : l’existence d’un matériel,
soit insalubre et non conforme à l’exercice de la profession médicale,
soit vétuste et impropre à garantir des soins consciencieux et adéquats,
soit encore l’inexistence pure et simple de tout matériel.
En définitive, le contrôle dans les établissements sanitaires n’existe
pratiquement pas. C’est ainsi que certains établissements ressemblent
beaucoup plus à des abattoirs qu’à des lieux où l’on est censé sauver des
vies humaines.

B. LES CONSÉQUENCES DE L’ÉCONOMIE « POPULAIRE »

SUR LE DÉVELOPPEMENT SOCIO-ÉCONOMIQUE DE LA RDC

La plupart des auteurs sont unanimes pour épingler parmi les

conséquences de l’économie informelle, le fait de priver l’État de ses
ressources. D’après Janet Mac Gaffey, l’informel donne lieu à l’évasion
fiscale généralisée, le mépris des lois, et tout cela sape la légitimité de
l’État et la morale de l’administration 50.
Ngaosyvathn affirme que dans la plupart des pays en voie de déve-
loppement, la masse de petits commerçants échappera totalement à
l’emprise fiscale 51.
L’économie « populaire » si elle crée pas mal d’emplois, compte
parmi ses conséquences le fait de priver l’État de revenus, en ce moment
capital où l’État a besoin de tous ses revenus pour faire face à des
charges multiples. Cependant, il sied de relever que le développement
du secteur informel entraîne des effets négatifs et positifs aussi bien sur
le plan politique que socio-économique.

50 J. Mac Gaffey, op. cit., p. 351.

51 Ngaosyvathn, P., Le rôle de l’impôt dans les pays en voie de développement,
Paris, L.G.D.J., 1974, p. 58.

170 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

1. Effets positifs de l’économie « populaire »

1.1. Du point de vue du produit offert et de l’emploi
L’économie « populaire » s’affirme comme une force économique
importante entre autres dans le domaine du commerce par la présence
d’une gamme variée des produits offerts sur le marché, la qualité de ses
services marchands. Son impact est dans l’ensemble positif, car il crée
des emplois, et on assiste à la naissance d’une nouvelle génération des
entrepreneurs.
Il assure aussi les revenus substantiels des ménages, il permet la
formation d’un certain capital.
Forts du génie créateur et de l’ingéniosité dont ils font montre, les
agents économiques de l’informel, pour la plupart victimes marginali-
sées de la crise socio-économique, ont su élaborer des stratégies indi-
viduelles ou collectives de survie, qui leur ont ouvert définitivement la
voie à l’initiative privée.

1.2. Du point de vue de l’apaisement des tensions sociales

Pour l’État congolais, incapable d’offrir un minimum vital à la
moindre majorité de sa population, l’économie informelle se présente
comme une bouée de sauvetage des gouvernements car, par le fait qu’elle
permet à ses tenants de pouvoir nouer à leurs manières, les deux bouts
du mois, elle atténue les tensions sociales et étouffe plusieurs revendi-
cations sociales.
Nous pouvons illustrer par quelques cas.
Sur les panneaux de presque toutes les stations-service de la ville
de Kinshasa, il est inscrit 24 heures sur 24. Mais il suffit d’être à court
de carburant, même sur les artères les plus fréquentées de la ville à des
heures tardives pour se rendre compte, que seuls les agents de gardien-
nage sont présents et qu’aucune goutte de carburant ne sera vendue.
La fermeture de ces stations est due à l’insécurité que l’État congolais
n’arrive pas encore à éradiquer totalement.
Mais les vendeurs de carburant communément appelés « Khadaffi »
viennent combler cette absence des stations-service en défiant les
bandits et en servant les conducteurs jusqu’au petit matin. L’activité
informelle des « Khadaffi » permet à ces conducteurs de disposer du
carburant pendant ces heures.

larcier 171
Diverses contributions

Un autre exemple est celui de la voirie, des ponts et drainage. En

faisant un tour vers la rivière Makelele, on se rend vite compte d’une
activité particulière qui s’y est développée tout le long du Camp Luka
jusque vers l’hôpital de Kintambo.
La rivière ne disposant pas de pont, les piétons sont obligés de se
mouiller les pieds pour traverser et pour rendre service, un groupe de
jeunes chômeurs ont érigé quelques ponts de fortune qui reposent sur
des pierres parsemées sur le lit de la rivière et qui constituent différents
points d’appui des planches qu’ils disposent pour faire passer quelqu’un
moyennant le paiement d’un montant convenu.
Ces désœuvrés, en faisant cette activité, ne se rendent peut-être pas
compte qu’ils jouent en fait un rôle qui est dévolu à l’État et que par
leurs services, ils évitent à ce dernier le courroux de la population qui
semble trouver une solution à ses problèmes à travers eux.

2. Effets négatifs de l’économie « populaire »

2.1. Du point de vue fiscal et budgétaire
La première retombée négative de l’économie « populaire » sur
l’État congolais est certes le manque à gagner au niveau des recettes
fiscales. En effet, étant donné que l’économie « populaire » échappe au
contrôle de l’État, il est difficile à l’État, non seulement de la fiscaliser,
mais d’estimer les revenus qu’elle procure pour pouvoir calculer les
assiettes fiscales et ses droits.
À cause de l’insuffisance de prélèvement fiscal, le pays est privé
de beaucoup de possibilités pour répondre aux multiples attentes de
la population en matière administrative, économique et sociale. Les
opérateurs informels s’adonnent à cœur joie à la fraude généralisée,
méprisant ainsi les lois du pays qui sapent la légitimité même de l’État
et le moral politique et contribue ainsi à la baisse de l’efficacité de l’ad-
ministration.
Nous ajouterons que la présence du secteur informel favorise des
détournements des fonds auprès de ceux que la loi fiscale a chargés de
collecter l’impôt et de le reverser.
Les moyens et rayons d’actions sont limités par le fait de se cacher.
En effet, la plupart des activités du secteur informel de l’économie
congolaise relèvent du petit commerce car il suffit que l’activité se

172 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

développe considérablement pour que les multiples agents percepteurs

de l’État, vrais ou faux, se précipitent pour venir piller leurs maigres
ressources. Cette clandestinité ne leur permet pas en effet de jouir des
crédits du circuit bancaire.

2.2. Du point de vue de la protection de travail

L’économie « populaire » se tient en dehors des normes de la sécu-
rité sociale. C’est ainsi que, pour ne citer que cet exemple, les tenants
des activités informelles vivant au jour le jour et n’ayant pas la possi-
bilité d’épargner se retrouvent en fin de carrière ou en cas d’accident
sans économie et passent une période de vieillesse encore plus sombre
que celle de leur jeunesse. Aucun système de sécurité sociale n’est mis
en place en charge pour assurer la retraite des travailleurs ou leur prise
en charge en cas d’incapacité due à une maladie ou un accident profes-
sionnel.
Par ailleurs, l’assurance-risque ne saurait exister dans un tel système
qui est déjà en marge de l’État. Toutes sortes de risques tels les incen-
dies, le vol et bien d’autres cas surgissent et laissent du jour au lende-
main l’agent économique sans ressources.

2.3. Du point de vue social

Ce secteur crée des inégalités dangereuses et intolérables entre les
citoyens. À la faveur de l’informel, une poignée des gens devient rapide-
ment riche à côté de la grande masse croupissant dans la misère. Cette
attitude met en péril la paix sociale.
Il est en outre générateur de l’absence de l’équité et de la générali-
sation de la corruption.

2.4. Du point de vue économique

La thésaurisation, la rétention de stock, la fixation fantaisiste des
prix, le non-rapatriement des devises, les difficultés d’accès au système
bancaire entraînent un dérèglement de l’économie nationale.
Le secteur informel qui est l’expression même de la fraude fiscale
défavorise le jeu de la concurrence. En effet, ceux qui évoluent dans
ce secteur font une concurrence déloyale aux opérateurs économiques
dont la plupart s’acquittent régulièrement de leurs droits et taxes.

larcier 173
Diverses contributions

III. L’ANALYSE DES PROBLÈMES

SPÉCIFIQUES DE L’ÉCONOMIE « POPULAIRE »
ET DE SA FORMALISATION EN RDC
Nous allons d’abord nous atteler à ces problèmes avant de nous
pencher sur sa formalisation.

A. PROBLÈMES SPÉCIFIQUES DE L’ÉCONOMIE « POPULAIRE »

La plupart des problèmes proviennent de l’environnement et des

structures, d’autres proviennent des entrepreneurs eux-mêmes.

1. Problèmes d’ordre financier

Le manque d’argent pour investir et s’étendre constitue sans doute
le problème le plus important de l’économie « populaire ».
Une activité peut être rentable et théoriquement capable de béné-
ficier de l’autofinancement, au moins en partie. Mais à cause de la
mauvaise gestion, les difficultés de commercialisation, son promo-
teur peut être dans l’impossibilité d’accéder au crédit et par ricochet,
manquer de l’argent.

2. Les difficultés de commercialisation

Les difficultés d’accéder aux marchés de vente qui sont dominés par
les grandes entreprises.
Cette situation est à la base du problème de réapprovisionnement
dû au manque de moyens financiers. Les principales causes qui limitent
l’accès aux marchés de l’économie « populaire » sont les suivantes :
– le manque de prospection et d’études du marché appropriées ;
– l’étouffement du secteur informel par les grandes entreprises ;
– le manque d’infrastructures appropriées pour l’écoulement des
produits ;
– la non-application correcte par le secteur informel de la notion de
calcul de prix de revient et de la marge bénéficiaire ;
– le manque de regroupement de l’économie « populaire » et donc
d’esprit de garantie ;

174 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

– la sous-estimation pour les pouvoirs publics du poids de secteur

informel et du rôle que pourrait jouer ce secteur au sein de l’éco-
nomie du pays ;
– la qualité généralement insuffisante des produits offerts ;
– l’attitude souvent peu encourageante des consommateurs face aux
produits de fabrication locale, leur préférant les produits d’importa-
tion.

3. Les problèmes de formation

Les problèmes de formation doivent être focalisés sur trois catégo-
ries d’agents : conseillers chargés des activités de l’économie « popu-
laire », cadres promoteurs et de collaboration.
Il est, en outre, relevé que la plupart des institutions existantes
au Congo ne répondent pas aux besoins de formation exprimés par le
secteur informel. La quasi-totalité des promoteurs du secteur informel
ne sont pas de professionnels, c’est-à-dire, des entrepreneurs possédant
une connaissance approfondie du métier qu’ils exercent (normes tech-
niques, capacité technique de gestion financière et comptable, connais-
sance du secteur d’activité, etc. Ces besoins s’avèrent plus pressants,
plus complexes et coûteux.

4. L’approvisionnement en matière première

L’absence d’un centre d’achat pouvant aider les promoteurs à s’ap-
provisionner à meilleur prix et à constituer certains stocks qui les proté-
geraient contre les pénuries chroniques constitue un sérieux problème
pour la plupart du secteur informel.
Il ressort de cette analyse que l’économie « populaire » joue un rôle
qui attire et constitue surtout un palliatif aux insuffisances de l’éco-
nomie formelle qui fait défaut dans notre pays. Il appartient à l’État
congolais de prendre des mesures efficaces susceptibles d’encadrer ce
secteur. C’est pourquoi, çà et là, on rencontre quelques mesures prises à
cet effet, dont le point qui suit tente de les apprécier.

larcier 175
Diverses contributions

B. LA FORMALISATION DE L’ÉCONOMIE « POPULAIRE » EN RDC

La fraude et l’économie « populaire » sont deux maux qui minent

profondément l’économie congolaise.
La législation fiscale en vigueur en RDC s’avérant quelque peu
inadaptée, l’État doit chercher à explorer d’autres pistes que pour-
raient prendre la fiscalisation de l’économie « populaire », à la fois pour
accroître le consentement à l’impôt, et éviter ses conséquences néga-
tives sur la pauvreté.
L’État devrait chercher à appliquer dans toutes ses formes la régle-
mentation économique pour augmenter les recettes en vue de ne pas
aggraver le déficit budgétaire.
Pour y parvenir, sa formalisation passe par :
1. La nécessité d’assurer l’application effective de la réglementation
économique en vigueur en RDC.
Désirant rendre efficace la réglementation et le contrôle des prix et
voir réaliser les objectifs qu’elles ont définis, les autorités publiques
ayant dans leurs attributions la matière économique devraient
mettre fin à tous les abus de l’économie « populaire », avec tous les
moyens dont elles peuvent disposer. La loi a prévu différents organes
de contrôle en République Démocratique du Congo.
Le pouvoir de ces agents est très étendu et leur contrôle est suscep-
tible de toucher toutes les activités « populaires ».
Cependant, le marché noir résultant notamment de l’expansion de
l’économie « populaire » échappe certainement au contrôle. C’est ce
qui prouve l’inefficacité du contrôle des prix. Les pouvoirs publics
doivent lutter pour y mettre fin par :
– La formation et la conscientisation des agents chargés du
contrôle
Les pouvoirs publics doivent intensifier la formation des agents
publics pour favoriser la connaissance par eux de la réglemen-
tation économique. La maîtrise des techniques de recherche
des infractions et des méthodes d’analyse des comportements
des potentiels délinquants économiques permettent de déjouer
leurs attitudes anti-économiques.

176 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

La formation viserait notamment, l’acquisition des méthodes

d’analyse qui permettraient aux agents de détecter les irrégula-
rités de l’économie « populaire ».
Par ailleurs, les fraudes ne sont possibles qu’en raison des
complicités dont ces délinquants économiques bénéficient de la
part des agents économiques.
Pour assurer l’intérêt des consommateurs face à la démission
des pouvoirs publics, il serait souhaitable de créer une struc-
ture de collaboration dans le contrôle de la qualité des biens de
consommation de l’économie « populaire ».
– Le renforcement du rôle de la commission de police de commerce
La libéralisation des prix à la production par l’ordonnance
de 12 septembre 1983 a apporté un élément nouveau dans le
domaine sous analyse.
Elle pourrait animer la compétition concurrentielle dans un
sens conforme aux intérêts des consommateurs 52. Mais tel n’est
pas encore le cas dans la mesure où les fraudes en général et plus
particulièrement l’économie « populaire » déjouent les prévi-
sions du législateur en la matière.
La libéralisation des prix a coïncidé avec l’institution de la
commission de la police du commerce chargée de veiller sur la
réglementation en matière de commerce.
La commission fonctionne dans la ville de Kinshasa ainsi que
dans chaque province par une sous commission constituée par
le gouverneur de province.
Il suffit que les pouvoirs publics renforcent ces organes pour
voir tant bien que mal être réduites les entraves à la réglemen-
tation et au contrôle des prix non seulement de l’économie en
général mais plus particulièrement de l’économie « populaire »
en RDC.
– L’allocation des moyens conséquents aux agents chargés du
contrôle

52 Masamba Makela, Droit économique, Kinshasa, CADIDEC, 1995, p. 42.

larcier 177
Diverses contributions

Il appartient aux pouvoirs publics d’allouer des moyens consé-

quents aux agents chargés du contrôle. Il faudrait leur allouer
une rémunération suffisante, en sus des prîmes d’encourage-
ment, à ceux qui auront particulièrement accompli avec effica-
cité leurs missions.
– L’instauration d’un système d’autocontrôle des opérateurs
économiques
Le renforcement de la discipline des professionnels constitue
l’une des étapes nécessaires pour l’assainissement des milieux
commerciaux. Il importerait donc de les initier à mieux respecter
la réglementation économique pour pallier à l’informel 53.
2. La nécessité de faire obstacle à la concurrence déloyale de l’éco-
nomie « populaire » à l’égard des commerçants formels
La liberté de commerce et de l’industrie permet à tout commer-
çant d’attirer vers ses établissements la clientèle d’un concurrent.
Celle-ci est composée d’hommes libres. Il appartient donc à tout
concurrent de se montrer dynamique et d’offrir des conditions de
vente avantageuses pour triompher dans la lutte pour la clientèle.
Cependant, la liberté connaît des limites et la compétition concur-
rentielle obéit à certains principes par la notion de loyauté. D’une
manière générale, seuls les procédés conformes aux usages honnêtes
sont tolérés 54.
3. La répression effective des actes de la concurrence déloyale de l’éco-
nomie « populaire »
La liberté pour les hommes d’affaires de se faire concurrence est la
manifestation dans le domaine économique de la liberté d’action
reconnue par le droit congolais. C’est ainsi que le dommage concur-
rentiel causé par une personne à un autre est licite dans la mesure
où ce dommage résulte des actes conformes aux usages honnêtes en
matière commerciale et industrielle 55.

53 Masamba Makela, op. cit., p. 140.

54 Idem, p. 10.
55 H. Dartois, Manuel de droit commercial zaïrois, Paris, Nouvelles éditions afri-
caines, 1971, p. 42.

178 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

Mais, contrairement à ceux-ci, les opérateurs économiques qui

œuvrent dans l’économie « populaire » ou qui accomplissent les
activités lucratives non clairement identifiées par l’État, ne se
conforment pas à la réglementation commerciale.
C’est ainsi que l’auteur de tout acte contraire aux usages honnêtes
en la matière tombe sous le coup de la loi qui réprime les actes de
concurrence déloyale.
Le commerçant victime des actes de concurrence déloyale dispose
de deux sortes d’actions : l’action en responsabilité civile de droit
commun et celle en cessation de concurrence déloyale.
4. L’encouragement de l’institution des associations des exploitants
à la « sauvette » pour les contenir et mieux les encadrer. Au lieu de
mener la politique de casse dans certaines villes où les vendeurs à
la « sauvette » sont pourchassés, les autorités des chefs-lieux des
provinces et de la capitale Kinshasa doivent envisager une politique
de concertation et de dialogue avec les opérateurs économiques de
l’informel pour leur intégration dans l’économie moderne structurée.
5. L’encouragement de la construction des marchés de proximité à
l’image de Marché de Liberté dans la Commune de Masina à Kins-
hasa.
6. La fabrication des boutiques démontables en faveur des vendeurs à
la « sauvette » comme à Douala au Cameroun.
7. L’aménagement des rues piétonnes commerçantes et touristiques
en faveur des vendeurs à la « sauvette » en se référant à certaines
rues comme celles de Kato et du Commerce respectivement dans
les communes de Kinshasa et de la Gombe.
8. La limitation de l’importance du marché parallèle de change en
rendant le marché officiel plus attractif et en rémunérant l’épargne
à un taux réaliste c’est-à-dire voisin de celui du marché parallèle.
9. La dotation par l’État congolais, des mécanismes de mise en appli-
cation stricte de la législation minière, procéder à l’identification de
tous les opérateurs de l’exploitation artisanale en commençant par
les creuseurs, les tamiseurs, les plongeurs et les comptoirs agréés en
passant par les négociants (trafiquants).
10. L’exclusivité de la compétence de l’ouverture de la zone d’exploi-
tation artisanale par l’État congolais qui doit créer un cadre de
concertation avec l’autorité coutumière.

larcier 179
Diverses contributions

11. L’application effective de la réglementation portant création des offi-

cines pharmaceutiques et des conditions de vente de leurs produits.
12. La réforme du système de sécurité sociale en vue de sécuriser, le
plus possible, les travailleurs en RDC.
13. Les mesures conçues ou à concevoir pour fiscaliser le secteur
informel. Parmi celles-ci, nous citons en l’occurrence :
– la mise en place d’un système d’imposition forfaitaire des PME ;
– la vulgarisation de la législation fiscale ;
– la réduction des taxes régionales et locales ;
– la meilleure étude de l’octroi des exemptions et des exonéra-
tions ;
– la mise sur pied d’un numéro d’identifiant fiscal ;
– la véritable répression de la fraude fiscale ;
– l’instauration de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans le
système fiscal congolais ;
– l’institution du précompte BIC ;
– le recensement, la recherche et le recoupement ;
– la simplification de la législation fiscale ;
– l’implantation des ressorts fiscaux ou des quartiers fiscaux
ou des centres d’impôts synthétiques pour se rapprocher des
contribuables ;
– l’encouragement des entreprises qui choisissent de se formaliser
en ne pas les imposer rétroactivement.

1. La mise en place d’un système d’imposition forfaitaire des PME

C’est depuis 1989 56, à travers l’ordonnance-loi no 89-038 du 17 août
1989, que les autorités de la République Démocratique du Congo se sont
mises à réfléchir sérieusement sur les PME, leur classification ainsi que
leur fiscalisation. Depuis lors des décrets-lois, des arrêtés et beaucoup
d’autres textes réglementaires se sont succédé pour suivre de près l’évo-
lution des PME et les procédures de leurs gestions.

56 C’est l’ordonnance-loi no 89-038 du 17 août 1989 instituant le régime d’imposition

forfaitaire des PME en matière d’impôt sur les revenus professionnels et d’impôt sur le
chiffre d’affaires à l’intérieur.

180 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

Le décret-loi du 10 juillet 1998 tel que modifié et complété à ce

jour portant régime fiscal applicable aux petites et moyennes entre-
prises en matière d’impôt sur les revenus professionnels et sur le chiffre
d’affaires à l’intérieur, dans son article 2, définit la petite et moyenne
entreprise comme « toute entreprise, quelle que soit sa forme juridique,
qui emploie un personnel de moins de 200 personnes et dont la valeur
totale du bilan ne dépasse pas 3.500.000Fc ».
La loi no 06/004 du 27 février 2006 portant régime fiscal applicable
aux petites et moyennes entreprises en matière d’impôt sur les revenus
professionnels et d’impôt sur le chiffre d’affaires à l’intérieur, classifie
les PME en deux catégories au lieu de quatre (4) précédemment, par
souci de simplification pour les contribuables et par souci de gestion
plus efficiente pour l’administration des impôts.
La première catégorie comprend les PME dont le chiffre d’af-
faires annuel se situe entre l’équivalent en franc congolais de 50.001
Ff et 400.000 Ff, lesquelles sont soumises d’une part, à l’obligation de
la tenue de la comptabilité, et d’autre part, au régime d’imposition de
droit commun, à savoir l’imposition du bénéfice réel.
En revanche, la deuxième catégorie comprend les PME dont le
chiffre d’affaires annuel se situe entre l’équivalent en franc congolais
(Fc) de 10.001 Ff et 50.000 Ff et qui sont également astreintes à la tenue
d’une comptabilité qui peut être de type réduit.
La suppression du régime d’imposition forfaitaire en matière des
bénéfices et profits et de chiffre d’affaires à l’intérieur à charge des PME
relevant du régime de la patente dont la gestion revient dorénavant aux
entités administratives décentralisées.
Mais les critiques formulées en l’encontre de ce régime forfaitaire
proviennent notamment :
– des activités relevant du régime forfaitaire et qui sont déterminées
unilatéralement par l’administration fiscale sans enquête monogra-
phique préalable, même de moindre importance ;
– de la non-prise en compte de la situation personnelle des contri-
buables et de leurs situations géographiques. Le forfait unique ne
peut pas valablement s’appliquer sur un territoire inégalement déve-
loppé. Ainsi la prudence s’impose, lorsqu’il faut établir le système
de forfait d’une façon pragmatique et rationnelle, pour ne pas léser

larcier 181
Diverses contributions

certains opérateurs économiques et en avantager d’autres. Il sera

également important de faire une nette distinction entre les contri-
buables patentés qui relèvent de la compétence des entités adminis-
tratives décentralisées et les contribuables forfaitisés dépendant de
l’administration fiscale centrale.

2. La vulgarisation de la loi fiscale

Une partie significative de la population congolaise est analphabète,
sinon quasi illettrée. C’est pourquoi il s’avère nécessaire et même bien-
veillant de mettre à sa portée des textes fiscaux dépourvus de tout voca-
bulaire indigeste. En d’autres termes, le langage fiscal devrait s’adapter
désormais au niveau populaire. Les textes devront être très accessibles
car beaucoup de contribuables ne savent souvent pas lire, ni écrire. À la
limite, il est souhaitable qu’ils soient traduits dans les 4 langues natio-
nales du pays.
Bien que l’administration fiscale ait déjà fait un pas dans ce domaine,
il reste encore beaucoup à faire afin de créer le vrai climat de confiance
entre l’État et les contribuables. Petit à petit, cela récréerait le phéno-
mène du civisme fiscal.

3. La réduction des taxes régionales et locales

Les Congolais dénoncent régulièrement le nombre élevé des taxes
tant au niveau de l’Hôtel de ville qu’au niveau des communes. Or, le
contribuable peu lettré ne comprend pas très bien les arcanes de la fisca-
lité, confondant taxe et impôt. Après tout cet argent est perçu par les
agents de l’État, rien ne change que ce soit appelé taxe ou impôt. C’est
n’est donc pas la fonction de cette collette qui les concerne mais plutôt
l’argent collecteur. De plus, on ne constate pas sur terrain la péréqua-
tion entre les différentes entités qui collectent cet argent.
C’est pourquoi le contribuable qui ne mesure pas très bien sur le plan
local, la portée du produit de la taxe ou de l’impôt, développe finalement
le réflexe la fuite devant l’impôt en se réfugiant dans l’économie « popu-
laire ». De plus, il est déjà très pauvre, dans la plupart de cas, la petite
activité « populaire » qu’il mène n’est qu’une bouée de sauvetage pour la
famille. Un tel citoyen laminé par la mise, ne comprend pas pourquoi il
doit payer l’impôt ou la taxe à partir du peu qu’il gagne de son activité.

182 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

Aussi, si les taxes commerciales pouvaient être regroupées afin de

permettre la réduction de son nombre, le contribuable subirait moins
la tracasserie et de l’activité souterraine qu’il développe, il émergerait
dans le formel.

4. La meilleure étude de l’octroi des exemptions et des exonérations

Beaucoup d’activités politiques et militaires échappent au paie-
ment de l’impôt. Certains hommes politiques et militaires s’arrosent
des exonérations et exemptions à volonté. Cette utilisation abusive de
la notion d’autorité et de force publique crée un impact négatif dans la
perception fiscale.
En effet, on ne mesure pas les effets réels de ces exonérations et
exemptions dans le développement du pays.

5. La mise sur pied d’un numéro d’identification fiscale

L’administration fiscale fournit un effort pour répertorier le difficile
domaine du secteur informel notamment par la mise sur pied d’un NIF.
Le nouvel identifiant fiscal a pour rôle d’immatriculer systématique-
ment tous les contribuables. Le pari est difficile, mais il peut être gagné
moyennant une volonté tenace de l’administration et une logistique
adéquate.
Pour cela, il faut peut-être monter toute une division spécialisée,
constituée en brigades de suivi et de vulgarisation dotées d’agents bien
instruits et bien éduqués. C’est seulement à ces conditions que l’ar-
ticle 1 de la loi no 004/2003 du 13 mars 2003 pourra voir ses effets dans
l’élargissement de l’assiette fiscale 57. Il faut également organiser une
vraie collaboration entre services : ministères de Justice, du Commerce
Extérieur, de l’Économie, du Travail et de la Prévoyance sociale ainsi
que la Banque Commerciale Congolaise et l’Administration fiscale.

57 Mboko Djindima, « L’identifiant fiscal unique pour la lutte contre le secteur

informel », Communication faite le 18 mai 2007 à l’intention des étudiants de l’année
de licence, option Fiscalité, ISG/Gombe Kinshasa.

larcier 183
Diverses contributions

6. La véritable répression de la fraude fiscale

L’administration fiscale dispose de tous les moyens, pour réprimer
les dérapages dans le chef des contribuables. Malheureusement tous ces
instruments ne sont pas mis en œuvre. L’on ne sent pas de véritables
menaces sur terrain. Ainsi, les contribuables affichent parfois une forte
arrogance parce que sachant qu’ils ne subiront jamais la rigueur de la
loi.
En France et en Belgique, par exemple, des sanctions pénales comme
la prison et des amendes très lourdes sont des facteurs très considé-
rables de dissuasion des citoyens à la fraude et de leurs refuges dans
l’informel 58.

7. L’instauration de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans le

système fiscal congolais
La TVA part du producteur au détaillant, en passant par le grossiste
et le demi-grossiste. Elle touche sans distinction tous les intervenants
et entraîne l’assujettissement de toute entité économique (économie
formelle et économie populaire). Elle va créer un afflux important d’ar-
gent pour le trésor public.

8. L’institution du précompte BIC

Pour fiscaliser l’économie « populaire » il a été institué un système
de précompte BIC.
Le système de précompte BIC consiste à percevoir à la source une
quotité sur le prix de l’importation et de l’exportation, sur le prix des
marchandises vendues localement au stade de gros et demi-gros ainsi
que sur le montant des factures en ce qui concerne les prestations de
services et les travaux immobiliers.

9. Le recensement, la recherche et le recoupement

Pour fiscaliser l’économie « populaire », il faut procéder à des recen-
sements, des recherches et recoupements en vue de découvrir les contri-
buables qui évoluent en marge de l’administration fiscale.

58 G. Kavula Mwanangana, Problématique de la fraude sur le développement de

la RD-Congo, TFC, UNIKIN, 2006, p. 26.

184 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

Pour le recensement, les agents sont désignés pour effectuer

des visites dans chaque parcelle en vue d’enrichir les répertoires de
nouveaux contribuables.
Pour la recherche, il s’agit d’une démarche extérieure qui consiste
en des investigations concrètes afin d’obtenir des renseignements
concernant soit un contribuable déterminé, soit une profession dans
son ensemble. La recherche est effectuée par les agents de la direction
générale des impôts.
Pour le recoupement, il se fait dans l’exercice de droit de commu-
nication lui conféré par la législation fiscale. L’administration des
impôts obtient des enseignements auprès des autres contribuables ou
certains organismes ou services qui lui permettent éventuellement de
découvrir des contribuables clandestins qui ont été en relation d’af-
faires avec eux.

10. La simplification de la législation fiscale

Pour fiscaliser l’économie « populaire », l’administration a opté
pour la simplification de la législation. Car, la complexité de la légis-
lation fiscale entrave l’activité économique et amenuise le rende-
ment de l’impôt. La législation fiscale doit garantir les contribuables,
qu’ils sont à l’abri d’abus fiscaux émanant d’elle ou de la pratique
administrative. Elle entraîne également un coût élevé pour l’admi-
nistration en terme de formation du personnel, de l’organisation de
cycle d’informations pour arriver à maîtriser tous les contours de
celle-ci.

11. L’implantation des ressorts fiscaux ou des quartiers fiscaux ou

des centres d’impôts synthétiques pour se rapprocher
des contribuables
Pour encadrer le tissu fiscal national et rapprocher la matière
imposable de l’administration fiscale enfin d’en faciliter la gestion et la
recherche, il a été retenu comme mesure la création des ressorts fiscaux
ou des quartiers fiscaux appelés aujourd’hui centres d’impôts synthé-
tiques disséminés dans chaque commune. Les agents affectés dans ces
centres font les recensements de manière systématique.

larcier 185
Diverses contributions

12. L’encouragement des entreprises qui choisissent

de se formaliser en n'imposant pas rétroactivement
C’est de cette façon qu’on peut fiscaliser les PME en création ou
existantes qui opéraient dans l’économie « populaire » et qui ont décidé
de se formaliser. Dans ce cas, il faut faire une distinction entre les PME
contraintes de payer l’impôt à la suite d’un contrôle à qui on demandera
l’imposition rétroactive des celles qui se formalisent avant le contrôle
lesquelles doivent bénéficier d’une amnistie fiscale.

CONCLUSION

L’économie « populaire » est un phénomène universel connu de tous

les pays et de toutes les époques. Elle a progressé d’une manière expo-
nentielle à partir des années 1970. il semble impossible de lutter contre
elle avec une garantie de succès total.
L’économie « populaire » a une importance considérable dans la
mesure où elle remédie aux insuffisances du secteur moderne notamment
en matière de création d’emplois et des revenus des pays en développement.
Durant les trois dernières décennies, l’économie congolaise n’a cessé
de se dégrader. Cela résulte de la combinaison de plusieurs facteurs
dont les plus importants sont : la zaïrianisation, les deux pillages, les
différentes guerres, etc.
Ces facteurs ont occasionné la destruction de la plupart des unités
économiques tant commerciales qu’industrielles avec comme consé-
quence la réduction de la grande partie des travailleurs aux chômages
réel et caché. Chômage réel parce qu’il n’y a pas d’emploi ; chômage caché
parce que la plupart des travailleurs touchent un salaire insignifiant. Ils
sont même souvent impayés et incapables de revendiquer leurs droits.
Ainsi, pour faire face à cette situation, l’homme, ou mieux, le
Congolais a dû créer des stratégies d’adaptation individuelle ou collec-
tive du secteur formel vers le secteur informel au point que ce dernier
regroupe actuellement plus de la moitié des activités et ce, dans tous les
domaines de la vie nationale.
En dépit de ses avantages, l’informel constitue une entrave dans le
développement de l’économie nationale, du seul fait qu’il évolue en marge
de la réglementation. Les pratiques commerciales restrictives qui sont

186 larcier
 Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation en république démocratique du congo

très florissantes dans l’informel sont par ailleurs, constitutives d’infrac-

tions que le législateur réprime notamment par les dispositions du décret
– loi du 20 mars 1961 sur les prix tel que modifié et complété à ce jour.
Seulement la matière commerciale étant très mouvante, la répression
de toutes ces pratiques de l’informel tout comme la réglementation écono-
mique, doivent être adaptées au dynamisme que commandent les affaires.
Aussi, le libellé des infractions a été prévu d’une matière peu
complète, sous réserve de quelques lacunes concernant certaines
matières telles que la publicité mensongère et comparative.
Dès lors, la répression comprend non seulement des sanctions clas-
siques du droit pénal telles que les peines d’amendes et de servitudes
pénales, mais aussi une action spéciale en cessation de concurrence
déloyale. Aussi, il est utile de mentionner le rôle attribué par le législa-
teur à certains organismes de droit public de veiller au respect des lois
sur la pratique et la détermination des prix ainsi que celles réglemen-
tant le commerce.
Mentionnons également le rôle des agents des affaires économiques
et de commission de la police du commerce mais qui n’est pas entrée
en fonction. Cette constatation peu heureuse, vient s’ajouter à certains
autres faits tels que l’insuffisance des agents de contrôle et le manque
d’instruction suffisante de ces agents qui font que les infractions des
prix illicites et pratiques commerciales restrictives ne sont pas répri-
mées avec efficacité.
Nous proposons, par ailleurs, que l’État congolais puisse actualiser
son arsenal juridique et des effectifs de contrôle, tant il est vrai que
le respect des règles commerciales par les opérateurs économiques lui
permettra de mener à bien sa politique économique et sociale.
Durant notre étude, nous avons pu relever que la prédominance de
l’informel est la conséquence logique de la largesse de l’État laissant
ainsi la place au libéralisme qui privilégie l’intérêt privé au détriment de
l’intérêt général. L’État se retrouve ainsi affaibli au fur et à mesure que
se développe le secteur informel qui crée de plus en plus un manque à
gagner pour le compte du Trésor public.
Tout au long de cette investigation, nous nous sommes efforcés de
relever que la contribution des agents économiques œuvrant dans l’in-
formel au budget de l’État pourrait être appréciable, car ils réalisent

larcier 187
Diverses contributions

des chiffres d’affaires importants, mais qui ne sont pas fiscalisés. Ainsi
donc leur fiscalisation est une nécessité pour les pouvoirs publics en ce
sens qu’elle servira à la maximisation des recettes de l’État.
L’économie « populaire » se présente à cet égard comme un poten-
tiel fiscal numérique capable de générer des recettes importantes et
permettre de ce fait, la réduction de la charge qui pèse lourdement sur
le secteur organisé.
Quelques pistes de solution ont été proposées pour l’amélioration
de ce régime fiscal. Pour y arriver, le gouvernement ainsi que d’autres
organismes tant publics que privés, de même que la population devront
réunir leurs efforts et leurs moyens pour atteindre l’objectif assigné.
En outre, il s’avère nécessaire de préciser que les mécanismes de
fiscalisation de l’économie « populaire » en général et des PME en parti-
culier ne doivent pas se limiter à la maximisation des recettes, mais
aussi et surtout à l’incitation aux investissements c’est-à-dire que l’État
doit mettre en œuvre un code attirant les investisseurs de même que
les opérateurs économiques œuvrant dans l’économie « populaire » en
leur octroyant certains avantages. Mais toutes ces mesures ne pourront
réussir que lorsqu’il y a amélioration des conditions de vie des agents de
l’administration fiscale.
Par conséquent, l’accroissement des recettes fiscales entraînera
aussi bien celui du budget de l’État et permettra ainsi au gouvernement
de répondre aux multiples besoins de la population pour son bien-être.
Cependant, tout ceci ne pourra réussir qu’avec la restauration de
l’autorité de l’État qui demeure l’ultime protecteur de la « res publica ».
L’économie populaire créé un environnement économique malsain et
corrosif. Elle doit être combattue du fait qu’elle mine les bases du déve-
loppement économique durable.

188 larcier
 Quelques regards sur l’impact social
du passage de l’économie informelle
à l’économie formelle
Josef Drexl
Professeur, Directeur au Max Planck Institut pour la propriété intellectuelle,
le droit de la concurrence et le droit fiscal (Munich)

INTRODUCTION

En général, ceux qui plaident pour un passage de l’économie infor-

melle à l’économie formelle le font dans l’intérêt de l’État qui cherche à
s’approvisionner des sources financières nécessaires pour agir, on l’es-
père, dans l’intérêt public. Par conséquent, on s’approche de ce thème
avant tous sous son angle fiscal. Permettez-moi en tant que non-expert
et en fonction – jusqu’à ce jour – de mon absence d’intérêt pour l’in-
formel, de tirer quelques inspirations du débat de ce colloque et d’ajouter
quelques idées sur la dimension sociale de l’économie informelle.

I. LES TROIS SOUS-SECTEURS DE L’INFORMEL

Comme vient de l’exprimer un collègue pendant le colloque, l’éco-

nomie informelle peut être divisée en trois catégories : (1) l’économie de
survie ; (2) l’économie des petites entreprises ; et (3) le secteur criminel.
Les deux premières catégories sont étroitement liées et peuvent être
considérées comme deux étapes du développement économique. Dans
l’économie de survie où se retrouve la majorité de la population des
pays africains, l’individu tente de gagner sa vie et celle de sa famille
par des travaux occasionnels ou le petit commerce. Ce secteur de l’éco-
nomie n’est rien d’autre que le résultat de la misère économique bien
connue par ceux qui ont fui – quelques fois en raison de vraies guerres
– vers les métropoles des grandes villes.

larcier 189
Diverses contributions

Dans l’économie des petites entreprises, la base économique de

l’individu devient beaucoup plus solide et durable. L’individu devient
entrepreneur dans le secteur de l’artisanat, les petits services ou le petit
commerce. Ces activités sont souvent liées à un établissement stable.
Souvent, l’économie des petites entreprises inclut l’emploi d’autres indi-
vidus dépendants. Aussi, ce deuxième secteur appartient à l’économie
informelle par le simple fait d’échapper aux règles officielles de l’État et
plus particulièrement à celle du système fiscal.
Le secteur criminel est bien différent. Il concerne surtout le
commerce illégal même de grand style, y inclus le commerce avec
les ressources naturelles du sous-sol appartenant à l’État et dont on
s’est approprié de manière illégale, les armes de guerre ou la drogue.
Ce secteur criminel se distingue des deux premiers secteurs déjà par
l’échelle de l’opération économique mais aussi par l’énergie criminelle
de l’opérateur économique. Tous les trois secteurs partagent le carac-
tère informel de l’acte commis, en échappant surtout au système fiscal.
Cependant, il faut noter que les individus qui se retrouvent dans les
deux premiers secteurs n’ont pas le choix, bien que dans le troisième
secteur l’individu est souvent conscient de son choix. Néanmoins, le
secteur criminel se nourrit par la misère qui caractérise surtout l’éco-
nomie de survie. Ceux qui entrent dans le secteur criminel en tant que
petits commerçants de drogues, par exemple, le font souvent pour tout
simplement échapper au malaise économique qui les entoure.
Dans cette analyse, il faut bien s’en rendre compte, nous avons ignoré
un secteur économique extrêmement important, celui de la population
rurale qui se trouve largement en dehors du système économique. Cela
ne veut pas dire que le développement de ce secteur n’a pas d’impor-
tance. L’intégration de l’économie rurale et son développement, bien au
contraire, à une importance énorme, aussi pour des raisons sociales,
face au nombre des individus qui en dépend et à l’intérêt majeur de
créer une situation qui peut convaincre les paysans de ne pas fuir leurs
lieux de naissance.

190 larcier
 Quelques regards sur l’impact social du passage de l’économie informelle à l’économie formelle

II. LES LIENS AVEC LE SECTEUR FORMEL

Le secteur informel ne se détache pas du tout du secteur formel.

Prenons le petit commerçant, celui, par exemple, qui vend des jour-
naux, des cigarettes ou des boissons dans la rue. Pour s’approvisionner
de ces produits, il lui faut bien sûr avoir accès au secteur formel. Même
le secteur de survie a besoin d’organisation et même d’un système de
distribution qui reste le rôle primaire des opérateurs du secteur formel.
Il faut bien noter que, à cet égard, on se retrouve face à des liens de
dépendance économique susceptibles de favoriser le développement de
structures d’exploitation.
Par rapport au secteur criminel, les opérateurs se trouvent souvent
simultanément dans le secteur formel. Officiellement, ceux qui s’occu-
pent des opérations économiques illégales de grand style peuvent tout
aussi bien être des entreprises multinationales qui, d’un coté investis-
sent dans l’économie nationale et payent des impôts mais qui, d’un
autre côté, exploitent les ressources minières, nourrissent les guerres
civiles et corrompent les autorités locales.

III. LA DIMENSION SOCIALE DE L’INFORMEL

L’économie informelle nous apparaît régulièrement comme un

phénomène qu’il s’agit de combattre. C’est vrai surtout sous la lumière
des besoins fiscaux de l’État. Mais notons aussi, par rapport à la situa-
tion qui existe dans les pays développés, que l’existence du secteur
informel a une portée sociale énorme. Les pays développés, par exemple
en Europe, ont déjà du mal à soutenir un taux de chômage qui dépasse
les 10 %, tandis que pour les pays en voie de développement, le nombre
de ceux qui cherchent un emploi peut bien toucher 80 % ou même
90 %. Dans les deux cas, le concept du « chômage » en lui-même est
bien différent. Dans les pays développés, le chômeur est soutenu par un
système de sécurité sociale qui garantit sa survie. Il est évident qu’un
tel système, qui est financé par ceux qui se trouvent dans un emploi
« formel », peut seulement fonctionner si le chômage ne dépasse pas
un certain niveau. Par conséquent, dans les pays en voie de dévelop-
pement, comme l’indique déjà cette notion, le secteur de survie a une
fonction sociale majeure qui est comparable à celle du système de sécu-

larcier 191
Diverses contributions

rité sociale dans les pays développés. Il est exact que le secteur de survie
symbolise la misère économique. Mais si on tente de détruire le secteur
de survie, par exemple par des répressions des agents de l’ordre contre
les marchés informels, on détruira aussi la seule base économique d’une
grande partie de la population. Le secteur de survie reste donc symbole
de misère mais aussi une institution sociale indispensable de l’éco-
nomie en voie de développement.

IV. CONSÉQUENCES JURIDIQUES

Les conséquences juridiques de cette analyse sont multiples. Bien

qu’on mette souvent l’accent sur la dimension fiscale de l’économie
informelle, la dimension sociale nous semble plus importante encore.

A. PROTECTION SOCIALE DE CEUX QUI DÉPENDENT DE L’ÉCONOMIE

DE SURVIE

L’État en voie de développement doit surtout s’intéresser à la protec-

tion de ceux qui se retrouvent dans l’économie de survie. Bien sûr,
dans les pays en voie de développement, l’État n’a guère les moyens de
soutenir ses citoyens par un système social comparable à celui que l’on
connaît, par exemple, en Europe. Néanmoins, l’État doit nécessaire-
ment se positionner face à la question du traitement juridique de celui
qui dépend de l’économie de survie. Ici, il nous semble qu’il y a trois
options :
La première option est celle de l’« ignorance juridique ». Il appa-
raît que cette politique caractérise la situation dans la plupart des pays
africains. L’État ne s’intéresse pas au fonctionnement de l’économie de
survie justement parce que ce secteur se situe au niveau de l’informel.
À notre avis, cette politique est fondamentalement erronée. Elle ferme
tout simplement les yeux devant la situation économique qui touche
une grande majorité de la population. Les raisons d’une telle politique
sont pourtant évidentes. L’État n’agit pas parce que l’économie de survie
ne rapporte financièrement rien à l’État.
La deuxième option est encore plus néfaste. Elle consiste à agir acti-
vement contre l’intérêt économique de ceux qui dépendent de l’éco-
nomie de survie. Cette politique peut se caractériser par des actions qui

192 larcier
 Quelques regards sur l’impact social du passage de l’économie informelle à l’économie formelle

se dirigent contre l’existence même de ce secteur ou par une politique

qui veut s’exprimer en faveur de ceux qui se trouvent dans le formel
mais qui exploitent les individus qui tentent de survivre dans l’informel.
La troisième option est la plus raisonnable. Nous pouvons imaginer
une politique active qui accepte l’existence de l’économie de survie et
qui protège l’individu contre l’exploitation économique par ceux qui
– souvent – se trouvent déjà dans le formel. Bien évidemment, cette
politique aussi requiert un certain niveau de développement des struc-
tures étatiques qui n’est pas nécessairement atteint dans tous les pays
africains. Cependant, ce n’est pas un argument de principe contre une
telle politique. Cette politique concernerait beaucoup d’aspects juri-
diques ; elle s’adresserait au comportement des agents de police interve-
nant contre les pires actes d’exploitation, ou inclurait l’établissement de
structures de résolution de litiges alternatives.

B. POLITIQUE SOCIALE DE PASSAGE

Un deuxième élément consisterait à faciliter le passage de l’éco-

nomie de survie à l’économie des petites entreprises, et finalement vers
une économie formelle.
Le caractère ambigu de l’économie de survie – en même temps
symbole de misère et institution sociale – requiert une politique qui
facilite le passage de l’individu vers l’économie des petites entreprises.
Ce passage peut suivre deux principes. Selon le premier principe,
cette politique pourrait aider l’individu à devenir lui-même entre-
preneur. C’est une option qui n’est pas du tout illusoire étant donné
que l’individu est déjà opérateur économique indépendant dans
l’économie de survie. Cette politique consisterait donc à apporter
plus de stabilité à l’opération économique de l’individu. Cette poli-
tique peut inclure un système de micro-crédits et une politique qui
facilite l’établissement d’une coopération économique entre les indi-
vidus. Selon le deuxième principe, cette politique devrait aussi créer
des règles qui concernent la coopération entre petits entrepreneurs
et ceux qui en dépendent et qui se trouvent encore dans l’économie
de survie. Bien sûr, ces règles devraient garantir que les petits entre-
preneurs, qui agissent encore dans le secteur informel, ne devien-
nent pas eux-mêmes exploiteurs.

larcier 193
Diverses contributions

Dans une deuxième étape, cette politique sociale de passage doit

convaincre les petits entrepreneurs à faire un premier pas dans le
formel. La question la plus difficile est peut-être celle qui touche les
moyens de cette politique. Est-ce qu’il est préférable de développer une
politique de conviction ou bien une politique de force et de contrainte ?
Un passage « volontaire » à l’économie formelle dépend certainement
de l’échelle de l’opération économique individuelle. Il est conseillé à
l’État d’agir avec un peu d’imagination dans son effort de « formaliser »
l’économie. Lors d’un voyage en Chine, j’ai été surpris de découvrir un
système de recouvrement de TVA bien génial qui utilise l’intérêt écono-
mique du consommateur. En Chine, les petits opérateurs économiques,
comme les opérateurs de restaurant ou les chauffeurs de taxi, achètent
des billets de loterie qui ont été mis en circulation par les autorités
fiscales et qui en même temps servent de factures. Étant donné que les
consommateurs veulent tous participer à la loterie, ils réclament tous
ces factures. Par l’achat de ces billets, les petits entrepreneurs anticipent
au paiement de la TVA par rapport au volume de leur opération.

C. POLITIQUE D’INTERVENTION CONTRE LA CORRUPTION

Il est évident que le passage à l’informel est étroitement lié à la poli-

tique d’intervention contre la corruption. D’une part dans la mesure
où les opérateurs économiques n’ont guère envie de respecter le droit
et de payer leurs impôts si ceux-ci ne sont pas (ré)investis dans l’intérêt
de la société. Mais le problème de la corruption joue également un rôle
majeur par rapport à la politique d’intervention contre l’exploitation
sociale. Les exploiteurs sont aussi ceux qui ont les moyens financiers de
corrompre les autorités, y compris les petits agents de police et les petits
fonctionnaires, pour ne pas agir contre – ou même faciliter – l’exploita-
tion sociale des plus faibles.

CONCLUSION

De cette analyse, nous concluons que les responsables politiques

des pays en voie de développement devraient bien s’intéresser à l’éco-
nomie informelle qui, de toute façon, constitue la base économique de
la majorité des citoyens. Il ne s’agit pas de forcer le passage au formel par

194 larcier
 Quelques regards sur l’impact social du passage de l’économie informelle à l’économie formelle

une politique de répression. Bien au contraire, il nous semble évident

qu’il serait nécessaire ici d’employer une politique de « facilitation » du
passage au formel et, en même temps, une politique qui garantisse le
bon fonctionnement de l’économie formelle. Cette dernière politique ne
concerne pas seulement la relation entre opérateur privé et l’État mais
aussi les relations entre les citoyens. Par exemple, les marchés informels
peuvent bien échapper au droit commercial officiel. Mais cela ne signifie
pas que ces marchés n’ont pas de règles précises. Ces règles peuvent être
des règles informelles ou des règles coutumières. Par conséquent, les
recherches futures ne requièrent pas seulement une collaboration entre
juristes, économistes et sociologues mais aussi anthropologues.

larcier 195
 Conclusions
Michel Rocard

Mesdames, Mesdemoiselles et Messieurs,

J’ai suivi depuis ce matin les différentes communications et inter-
ventions d’éminents experts de l’INEADEC. En ma qualité de Président
de cette organisation, il me revient de conclure. Je suis très agréable-
ment surpris par la profondeur des analyses et la qualité des échanges
avec la salle qui a réuni tant de monde venant d’horizons divers et assez
représentatifs de l’intelligentsia congolaise.
Mon intervention partira d’un questionnement lié à la sémantique.
Ensuite, je formulerai quelques remarques pour terminer enfin sur une
petite conclusion.

I. QUELLES SONT NOS INTENTIONS POLITIQUES ?

Elles ne sont pas de s’entredéchirer sur du vocabulaire, cela nous

ressemble peu, elles sont de proposer, le mot a été redemandé par les
derniers intervenants dans cette salle qui voulaient en fait qu’on fasse
des recommandations. Et, il peut y en avoir sur l’art de nommer les
choses parce que c’est important.
Pour emprunter la démarche des juristes, on peut dire qu’en droit,
on ne poursuit que ce qu’on a désigné comme méritant d’être poursuivi,
donc nommé comme tel. Le mot d’« informel » est un mot qui veut dire
« illégal », qui évoque au fond une délinquance et qui appelle poursuite.
Je conviens volontiers que sur la partie criminelle ou délinquante de
l’économie informelle, les sanctions doivent être plus dures et la chasse
plus organique. Mais l’essentiel de cette économie, c’est celle qui repré-
sente 80 % de la vie quotidienne des citoyens de la RDC. Quand on est
en économie débutante et que 60-70-80 % de l’activité, de la vie des gens
d’un pays, de la grande et puissante RDC vivent de cela, on ne la tue pas.
L’histoire a même démontré que l’économie formelle et puissante sort
de l’économie informelle devenue puissante, organisée et formalisée.

larcier 197
Diverses contributions

II. LES REMARQUES

La première remarque s’appuie sur le poids de l’histoire. En effet,

l’histoire le démontre, si on a le temps – vous l’avez peu parce qu’il y
a de la concurrence, vous êtes en rattrapage et le monde est dans une
mutation économique et financière d’une extrême intensité mainte-
nant. Et ça se sent même chez vous, donc vous aurez peu de temps,
vous irez vite – on est en train de le voir en Russie, et toute l’histoire de
l’Europe et même des États-Unis.
Souvenez-vous de l’histoire de l’Occident : ce sont les acteurs de
l’informel qui mettent de la formalisation dans l’économie bien avant
que l’État ne s’en mêle, par souci de préserver leurs droits et leur fortune
une fois qu’ils les ont acquis et de mettre de l’ordre dans la concurrence.
Jacques Cœur était très épris de faire fortune dans des condi-
tions sans pareilles et sans caution réglementaire et puis de fermer la
porte devant les petits camarades. De la même manière d’ailleurs que
Mme Thatcher avait rassemblé sous British Airways toutes les compa-
gnies, il y en avait quatre, de navigation aérienne britannique avant de
venir à l’Europe et de dire qu’en Europe, il n’y a rien que la concur-
rence, plus de monopole, Air France n’aura pas le droit de faire la même
chose. Ces mœurs économiques qui consistent à créer la règle après,
elles sont connues, elles sont l’histoire de la formalisation progressive.
Les truands eux-mêmes ont besoin de la paix une fois qu’ils ont acquis
le minimum de leur survie. Et c’est comme ça que l’économie infor-
melle se formalise.
L’adaptation des règles à la situation particulière du pays. C’est la
deuxième remarque.
C’est vrai, mais ce n’est pas ce que nous voulons. Ce que nous
voulons aujourd’hui, c’est aider l’économie, quelle que soit la dénomina-
tion qu’on a, en RDC à trouver des formes collectives plus acceptables,
à contribuer au financement de ces charges collectives et à prendre en
charge l’idée que dans une économie il faut aussi prendre en charge les
droits sociaux des gens qui y travaillent, c’est-à-dire de redistribution,
de sécurité sociale ou de choses de ce genre. Et c’est pour cela que l’at-
titude de tout gouvernement devant l’économie familiale non fiscalisée
ne peut pas être de pourchasser, de condamner et de faire disparaître
comme ça le serait devant l’économie mafieuse, ça ne peut être que

198 larcier
 Conclusions

d’encourager dans des voies compatibles avec une formalisation crois-

sante. Ce n’est pas du tout pareil. Et cette attitude juridique a besoin
d’être éclairée.
Vous juristes, vous allez être partout des conseillers de gouvernants.
Vos gouvernants ont besoin d’écrire des lois. Il faut que l’administration
fiscale devant ces textes voie la différence de ces consignes ; voir où elle
cogne pour détruire le crime ! Les États-Unis sont l’exemple même de ce
que la fiscalité n’est pas une mauvaise arme pour détruire le crime ; c’est
comme ça que Chicago est venu au bon ordre, et non pas par la police –
et puis ce qu’il faut infléchir, améliorer, faire dévier dans sa trajectoire
mais encourager dans sa fonction productive, qui est l’économie dont je
souhaite qu’elle soit baptisée d’un autre nom – on avait proposé l’éco-
nomie populaire – vous avez proposé ici l’économie parallèle, moi ça
m’est un peu égal. Mon souci n’est pas du tout d’esthétique sémantique,
il est de clarté juridique. Pour fonder des textes de droit qui n’auront
pas les mêmes finalités. C’est pour cela que je crois que ce débat est
important. J’ai été presque un peu surpris de l’intensité que vous avez
continué à donner à ce débat de définition. Et apparemment, si j’ai bien
compris ce que j’ai entendu, ce n’est pas fini, on va retrouver ça à Dakar
en novembre prochain, cela paraît clair, d’autant plus que Dakar est un
haut lieu d’expérimentations variées où un tiers de l’économie produc-
tive relève de l’économie populaire. C’était mon second point.
L’attitude de l’Administration fiscale est mon troisième point. Je vous
ai dit que ces points étaient disparates et n’avaient pas de rapport entre
eux. D’abord parce que c’est un honneur, un plaisir de participer à un
colloque où M. le Directeur général des impôts du pays vient lui-même,
s’exprime, prend des positions, se compromet et il s’est compromis avec
courage. Il a peut-être envie de savoir si on peut l’aider un peu. Et je
crois que – toujours dans l’esprit de finir par des recommandations – il
y a peut-être un certain nombre d’idées sur lesquelles on peut avancer la
réflexion. D’abord j’en conviens, c’est une phrase d’un de nos question-
neurs dans la salle, le paramètre fiscal n’est pas unique. Évidemment,
il n’est même peut-être pas le principal. Le paramètre principal dans
notre affaire à mon avis, est culturel. Il est dans les cultures reçues, la
masse d’information, la référence à la collectivité qui s’appelle l’État,
tout cela est culturel avant même d’être fiscal. Donc on est bien d’ac-
cord, ce n’est pas une faute mais le paramètre culturel on le fait avancer
avec tout un colloque comme ça.

larcier 199
Diverses contributions

Je vais donc consacrer quelques secondes à l’aspect administration

fiscale…
D’abord pour redire ici quelque chose que j’ai dit bien souvent dans
mon propre pays, en étant convaincu, une bataille que j’ai perdue tout
le temps…
Mon propos est le suivant, l’administration fiscale – qui représente
des États toujours fauchés en gros, les cas où l’État n’est pas fauché sont
quand même rares et en tout cas, il n’y en a pas à l’horizon ici dans
cette Afrique centrale – elle est toujours en train de chercher trois
sous et a le réflexe de tuer toute poule aux œufs d’or qui passe à l’ho-
rizon. L’administration fiscale a besoin d’avoir dans la tête une idée du
mode de fonctionnement de l’entreprise sur le long terme, de l’État et
du fisc, des fonctionnaires du fisc. Les fonctionnaires du fisc sont des
petits fonctionnaires pas toujours très bien payés, devant quiconque vit
de manière marchande et du commerce, ils ont une jalousie. Le fisc
a toujours envie de se venger de ceux qui gagnent plus qu’eux, c’est
humain et c’est normal, j’ai vu ça partout, je suis inspecteur des finances,
je suis contrôleur du fisc, c’est mon métier d’origine. Cette revanche
est terrible, on ne peut penser philosopher le ralliement de l’économie
populaire dans le champ de l’État administré si la tentation de rester
informel pour échapper à la rapacité fiscale demeure. Il faut demander
aux gens la permission de les admettre à être cotisants de l’impôt, parce
que sinon on fera fuir. Ce qui m’emmène à quelques autres réflexions. Il
faut d’abord chercher dans cette démarche la plus grande facilité pour
l’imposer. J’ai été ulcéré, dans ma vie, pas ici mais beaucoup en Afrique.
L’acceptation de la fiscalité est liée à deux conditions. L’une c’est qu’elle
ne soit pas excessive en montants, l’autre c’est qu’elle ne soit pas inquisi-
toriale ni odieuse dans son assiette. J’ai la conviction depuis longtemps,
et je vous la propose, que la deuxième condition est encore plus grave
que la première. Après tout, payer l’impôt, si on fait un chèque une fois,
si on ne s’empoisonne pas trop la vie à déterminer le montant. Certes,
on peut être d’accord qu’il faut goudronner les routes, il faut payer les
profs, il y a des charges, on comprend… mais si on doit y passer des
jours entiers, argumenter sur des détails d’administration dont on ne
comprend pas comment ils s’appliquent et dont on a l’impression qu’ap-
pliqué à vous, tel pourcentage… finit par être une injustice à vos dépens,
là l’impôt devient intolérable. Il faut y aller à coup de forfaits. Il faut

200 larcier
 Conclusions

préférer les impôts indirects aux impôts directs. À ce moment-là, je

ferai une petite parenthèse nationale. Tout à l’heure, l’un d’entre vous
a évoqué la TVA comme invention française, c’est vrai on est très fiers,
c’est une belle invention. Mais il a dit qu’on avait fait ça vers 1925, c’est
bien plus tard que ça.

L’idée de la TVA est une idée émise par un modeste fonctionnaire

de la Direction générale des impôts français, dont naturellement l’his-
toire a oublié le nom. L’idée a été volée par son Directeur général,
M. René Ledoux, qui est donc réputé être l’inventeur de la TVA.
Cette idée géniale qui consistait à supprimer les taxes en cascade a été
discutée pendant trois ou quatre ans et n’a suscité que des colères, des
méfiances et tous les gros opérateurs économiques et surtout les fédé-
rations patronales n’en voulaient pas. Finalement, c’est en 1953, après
divers échecs de tentatives gouvernementales, qu’un homme se fâche et
va faire voter la TVA et cet homme va faire voter la TVA dans la posi-
tion où il était qui était de Président de la Commission des Finances de
l’Assemblé nationale. Il s’appelle Pierre Mendès France. Le Président de
la Commission des Finances de l’Assemblée Nationale réunit la plupart
des grands chefs de l’OPI, le Président du bâtiment, le Président de l’agri-
culture, le Président des énergéticiens… pour leur demander à quelles
conditions ils accepteraient, ce qu’il leur faut, ce qu’ils ne veulent pas.
Puis il a fait une piste de ski, un slalom entre les obstacles. Le projet de
TVA tel que proposé là était infernal parce qu’il y avait douze secteurs
exempts, des taux variés, alors que les créateurs disaient « taux unique,
aucune exemption ! », pour des raisons de simplicité. Mais c’est comme
ça qu’une première TVA a été votée dont étaient exclus l’agriculture, le
commerce, l’énergie et le bâtiment. Les plus malins et les plus rapides
ont été les énergéticiens. Ils n’ont fait confiance à aucun papier ni à
aucune réflexion. Mais il a fallu que la TVA fonctionne depuis un an
et demi pour qu’ils s’aperçoivent qu’on pouvait déduire les investisse-
ments. Et voilà les énergéticiens français, tant pétrole qu’électricité et
charbon : « On veut des raffineries, on veut construire, on a été idiots,
mettez-nous la TVA ! ». L’agriculture y est passée après, au prétexte des
citernes et chaudrons pour tous les contenants liquides qu’on asperge
dans l’agriculture. Les derniers furent les petits commerces. Si bien
qu’en huit ou dix ans, on est arrivé à la TVA progressivement. Voilà
cette histoire difficile, cela veut dire qu’en matière fiscale il ne faut pas

larcier 201
Diverses contributions

demander de réformes trop brutales, elles sont très très lourdes à faire.
Cette méthodologie reconnaît que le pouvoir fiscal est parlementaire.
Aucun gouvernement n’a une autorité suffisante pour faire vraiment
des réformes fiscales lourdes. C’est un peu moins vrai chez vous que
chez nous parce que nous sommes plus encombrés avec des impôts plus
forts, mais tout de même, cela reste une vraie vérité.
Je me suis permis ce détour, presque de méthodologie fiscale au
service du principe que lorsqu’on est en difficulté, quand on a besoin
vraiment de faire rentrer de l’argent, l’imposition indirecte est infini-
ment moins intolérable pour le contribuable que l’imposition directe.
C’est une loi absolument constante, chers amis, je crois qu’il faut s’en
souvenir un peu.
Du côté de la facilitation, la dernière suggestion, toutes catégories
d’impôts confondues, c’est naturellement qu’il faut limiter effroyable-
ment l’inquisition, le regard détaillé dans les comptes, la perquisition
comptable, elle est nécessaire parfois, c’est elle qui est odieuse plus encore
que l’impôt lui-même. Et donc la réflexion de l’appareil fiscal, doit être
d’éviter cela au maximum, c’est d’ailleurs la raison pour laquelle un petit
peu d’impôts sur le capital à côté d’impôts sur le revenu permet des
recoupements et fait tomber par le calcul et le recoupement les deux tiers
de ce qui est objet d’inquisitions dans une connaissance directe, mais
cela confirme l’affaire des impôts indirects. Mais surtout, toujours sur
l’administration fiscale, ma troisième réflexion c’est que tout le monde
n’était pas unanime dans les trois tables rondes mais j’ai entendu dans les
trois la sonorité d’une vengeance fiscale, « Ces gens de l’économie popu-
laire, ce n’est pas bien, il faut les punir ! ». Ils vous font vivre, ne cher-
chez pas à les punir. Il faut arriver à des solutions plus équilibrées. Et par
conséquent, M. le Directeur général, et tout le monde ici, il faut cher-
cher à mettre en évidence l’avantage que l’on peut concéder à des gens de
payer l’impôt. Il y a des cas limites. Il y a quinze ou vingt ans à Buenos
Aires, venait une validation et une promotion sociale de payer son élec-
tricité pour avoir la facture car on avait eu l’intelligence de décider que la
facture d’électricité avait valeur de carte d’identité et de carte électorale.
Ça a marché assez longtemps. Mais nous sommes trop étatiques centra-
lisés. Un état centralisé façon européenne occidentale ne laisse pas vivre
des choses comme ça. Ce que je vous raconte, ça a duré quinze ans, ça
a assaini toute une banlieue urbaine d’un demi-million, un million de

202 larcier
 Conclusions

personne mais a disparu aujourd’hui. Reste que le fait de reconnaître la

salubrité fiscale de la situation de M. ou Mme X devrait valoir l’attribution
d’une récompense. Peut-être un avantage sur les transports en commun
ou un avantage lié au quitus fiscal, vous inventerez bien. En tout cas, tant
par la clarté que par le respect qu’on lui donne dans le reste de l’adminis-
tration, il faut que le citoyen qui paie ses impôts soit reconnu au lieu de
lui empoisonner la vie, c’est quand même une chose importante. La RDC
par exemple, n’a pas encore un système de sécurité sociale aussi raffiné
que ceux qui le pratiquent depuis cinquante ans, vous commencez. Mais
que la carte d’identité fiscale puisse être considérée comme la base de la
carte de sécurité sociale ou comme un droit d’accès à la caisse, etc. Cher-
chez dans ces directions-là… Et puis surtout, la situation d’habitants de
bidonvilles, de travailleurs précaires, qui est celle de la plupart des gens
qui travaillent au noir comporte une instabilité foncière. Et bien souvent,
nos administrations puristes quand elles voient des bidonvilles affreux et
qu’elles veulent faire la propreté en ville songent aux bulldozers, au vidage,
au renvoi des gens pour construire bien. C’est complètement inhumain
et souvent inopérant parce que rares sont les États qui ont assez d’argent
pour honorer toute la suite. Reconnaître qu’une longue occupation, fut-
elle clandestine crée un droit foncier. Accepter ce droit du moment qu’on
paie les impôts courants. Faculté liée à la carte d’identité. Et le stabiliser
permettra aux gens de construire en dur sur leur espace. Et s’ils construi-
sent en dur sur leur espace, il ne faut pas se fatiguer beaucoup pour
qu’une petite réglementation sur l’unité des matériaux et des couleurs
commence à donner de l’allure à ce qui fut un bidonville. Je n’invente
pas. J’ai vu un de mes amis, Jacques Bugnicourt, certains d’entre vous le
connaissent peut-être, pousser à des politiques de ce genre et y réussir à
Dakar où nous allons bientôt, le bidonville des baraques.

Enfin voilà, je voulais, sur la réconciliation de l’administration

fiscale et d’un pays en difficulté, vous soumettre ces réflexions. Ce que
j’en fais aujourd’hui c’est simplement une piste de raisonnement, il faut
réfléchir davantage. J’ai été superficiel et j’ai dit des choses qui, si vous
les prenez au pied de la lettre, sont évidemment des propos aventurés
qu’on ne peut pas réaliser comme ça. Je demande simplement la mise à
l’ordre du jour de ces sujets pour nos prochains colloques mais avec la
présence de M. le Directeur général des impôts dont la contribution à
nos travaux m’a l’air compatible avec l’idée de l’évolution de la fiscalité.

larcier 203
Diverses contributions

C’était ma troisième remarque.

Ma quatrième remarque touchera une de mes surprises. Il y a un
mot que je n’ai pas entendu pendant tout le colloque, qui est celui d’agri-
culture. Or, c’est probablement l’agriculture qui est le plus gros morceau
d’économie – et là j’aime mieux l’appeler populaire qu’informelle. Et
c’est l’agriculture qui a le plus besoin d’être consolidée, valorisée, qu’on
y voit apparaître un peu de droit social mais qu’on ne la martyrise
pas si possible, à cette occasion. Et donc, dans la mesure où en effet,
les solutions pour ramener dans le système de droit, soumettre à une
fiscalité intelligente, sont spécifiques par nature d’activité, l’agriculture
mérite, surtout dans un pays humide, suffisamment humide pour être
puissamment exportateur – vous êtes la grande réserve alimentaire de
toute l’Afrique, même encore plus – et nous parlons dans une période
où une crise des produits, des prix et des quantités manifeste un drame
alimentaire mondial épouvantable. Le Congo n’a pas le droit de ne pas
être hyper performant en agriculture et c’est probablement une chance
formidable que vous avez à l’exportation à l’avenir. Vous n’allez pas faire
des kolkhozes, vous n’allez pas faire des combinats à la canadienne,
vous allez faire développer votre agriculture populaire dans des condi-
tions de meilleures en meilleures. Mais là, il faut travailler de près les
forfaits, l’imposition foncière des choses de ce genre, peut-être sur le
matériel ou des choses comme ça, une imposition de groupe de manière
à encourager une exploitation coopérative du matériel. Il faudra que
l’administration fiscale cherche à mettre en place des dispositifs inci-
tatifs à l’amélioration de l’activité économique elle-même. Et puis bien
sûr, quand on invente un nouvel impôt sur une nouvelle forme d’organi-
sation économique on laisse un ou deux ans de latence à ceux qui vont
le payer pour s’y préparer, ça ne tombe pas avant même la prochaine
récolte bien entendu. Mais, L’agriculture me paraît très importante.
Ma cinquième remarque, je l’ai d’ailleurs presque un peu dite,
mais je voudrais souligner que dans cette réconciliation de la prise de
conscience de l’État par rapport à l’économie populaire, on a besoin
d’être concrets c’est-à-dire de prendre en charge des formes très
concrètes d’activités, y compris fiscalement, mais pas seulement fiscale-
ment, socialement, l’État a tout intérêt à appuyer des formes déjà collec-
tives ou coopératives d’organisation et de vie en commun. Les coopéra-
tives sont à l’évidence, un moyen de diviser les charges fixes, un moyen

204 larcier
 Conclusions

de rassembler des efforts, un moyen de régler bien des problèmes qui

vont dans le bon sens. Et puis ce sont toutes les tontines dont il a été
beaucoup question ce matin et sur les tontines il y a un champ inouï.
Les tontines sont à l’évidence une des réconciliations possibles entre
l’économie informelle buissonnante inventive et non légale, et des
formes plus rationnelles.

Ce qui m’amène au sixième point à faire une remarque. Je ne l’aurais

pas faite si je n’avais pas entendu notre ami belge, Monsieur Balate ce
matin sur l’expérience des titres services en Belgique. Il y est allé douce-
ment. Il vous a présenté l’expérience des titres services en Belgique de
manière progressive et la surprise qui est que les autorités belges ont
laissé, peut-être en sachant ce qu’elles faisaient peut-être pas d’ailleurs,
se créer une deuxième monnaie qui circule sur le territoire de la Belgique
et grâce à laquelle on a créé, vous nous avez dit, 80.000 emplois. Cette
idée du caractère écrasant et peut-être asphyxiant de la souveraineté
monétaire et de l’unicité monétaire partout où elle passe, cette idée que
des monnaies complémentaires peuvent au fond servir à quelque chose,
est fracassante. Pour tout vous dire, je suis inspecteur des finances, la
première fois que j’ai entendu ça, j’ai crié à la folie, j’ai dénoncé l’im-
bécillité, l’irresponsabilité… mais il arrive dans la vie qu’il faille lire,
découvrir et qu’il faille donner un peu de respect à ce que les autres ont
fait et ce que les autres ont fait parfois ça marche. Il est un collègue de
M. Balate qui s’appelle Bernard Lietaer, qui est bien sous tous rapports,
puisque c’est un grand professeur d’université qui est entré dans la
banque centrale de Belgique, qui a fait la carrière bancaire et est devenu
Directeur général de la Banque. Il est le grand théoricien de tout cela.
C’est en le lisant que j’ai appris d’abord qu’on nous avait odieusement
menti, que l’unicité monétaire qui s’est fait à travers les âges était liée
à un besoin de pouvoir, un combat des détenteurs du pouvoir central
contre des pouvoirs partiels en dessous mais que, économiquement et
monétairement, rien n’est prouvé à cet égard. Que cinq, sur sept ou huit
des siècles de l’Ancien régime français avant la Révolution et après le
haut Moyen-Âge sont des siècles qui voyaient les monnaies royales être
accueillies avec précaution et quand elles étaient thésaurisées dans des
collections, etc. elles ne servirent plus à grand-chose. En même temps,
les abbayes, les princes et quelques villes ont émis leurs propres sous
monnaies qu’on appelait des « méreaux » et qui étaient en plomb ou en

larcier 205
Diverses contributions

métaux ou matériaux vils. La plupart des activités courantes pendant

quasi des siècles ont été payées en monnaies complémentaires qui ont
quasi disparu depuis. Autrement dit, les pouvoirs monétaires contem-
porains pour maintenir leur unicité ont réussi à obscurcir l’histoire. Je
vous raconte ça avec ma propre surprise et j’ai commencé par afficher
la réticence normale d’un bon inspecteur des finances de France. Or
les choses vont beaucoup plus loin que cela. D’abord, nous avons nos
surprises. Il existe quelques 10 ou 11 milliards de billets pour les km
aériens en réserve dans nos portefeuilles à cause des miles de fidélité
de nos compagnies aériennes. C’est une monnaie. Elle a l’inconvénient
d’être limitée à un seul bien, mais c’est une monnaie, elle en a toutes les
caractéristiques. Autrement dit, nous parlons de choses qui existent et
derrière lesquelles on est à la marge.
L’expérience des titres-services belge m’emmène à une autre. Elle
existe en France, mais en beaucoup plus petit ; nous avons eu moins
de courage que les Belges, ce qui est fréquent d’ailleurs, donc on n’est
pas allés si loin. Il y a quelques cas où des unités de voisinage se sont
organisées pour lutter contre le chômage essentiellement et ont décidé
d’échanger leurs services. Elles ont créé une monnaie locale qui est faite
de bons représentant des heures de travail : « je t’ai aidé 3 h à déménager
chez toi, tu vas venir 3 h me faire de la cuisine »… Complété d’un réseau
d’échanges de savoirs, nous connaissons maintenant une cinquan-
taine d’unités avec des emplois par dizaines pour chaque unité – mais
l’emploi ça se fait un par un, chaque chômeur qui devient employé ne
s’occupe pas de la statistique ou de savoir s’il est le millionième ou le
dixième. Chacune de ces unités, par la monétisation, la valorisation de
certains talents, de certaines capacités ou même simplement des heures
de travail est créatrice d’échanges de richesses derrière lesquels il peut
y avoir des emplois.
Dans l’état actuel des finances mondiales, dans l’état actuel de la
crise intellectuelle de ces gens qui nous ont fait croire premièrement
qu’un commandement monétaire absolument centralisé était néces-
saire, deuxièmement que l’équilibre des marchés étant optimal, il ne
convenait plus de s’encombrer de règles d’État. Ce sont ces hommes-là,
ces intellectuels-là qui ont mis le monde dans l’état où il est en absolue
crise. Cette crise entraîne divers résultats. Vous-mêmes devez faire face
à l’idée qu’il y aura moins d’aides publiques. Nous partons pour une

206 larcier
 Conclusions

vraie crise avec des retraits nationaux de chacun. Donc, au niveau du

développement économique de l’Afrique en général et de la RDC en
particulier il faut explorer cette piste et moi je serais le gouvernement
congolais, j’enverrais des experts pour regarder le système des titres
services en Belgique et voir comment des gens fauchés mais qui ont un
peu de temps, un peu de connaissances, quelques savoirs et quelques
ressources locales peuvent survaloriser leurs avoirs ! Et l’économie
informelle, c’est là. Parce que dans l’économie populaire – je reprends
le vocabulaire que je préfère – on est toujours en limite de ça. Et c’est
pour moi un grand soulagement mais encore une fois ce sujet est si
nouveau, je n’en ai entendu parler en France qu’une seule fois jusqu’à
maintenant, et devant un petit auditoire, et je n’aurais jamais osé en
parler ici si vous n’aviez pas commencé mais je suis sûr que ce sujet
ouvre sur une perspective formidable et qu’il y a un intérêt africain à
le regarder de très près et aussi vite que possible. Car nous sommes
dans un système du monde où la crise des subprimes va faire des dégâts
encore longtemps. Cela recrée un appel à la règle. Je ne vais par rentrer
dans les détails de cette crise, ce n’est pas vraiment notre sujet mais
par rapport à toutes les précédentes, il y a eu, disons de 1945 à 1975 à
peu près, le capitalisme reconstitué après la guerre et qui était régulé,
croissance régulière à 5 % par an dans les pays les plus avancés. Plein
emploi partout, même en France, on a oublié, 30 ans. Et jamais de crise
financière. Jamais. Depuis 1985-1990, nous nous tapons une grande
crise financière tous les cinq ans. Il y en a eu trois sud-américaines,
une entraînée par le Brésil, une par le Mexique, une par l’Argentine.
Avant, chaque crise nationale, chaque faillite nationale était cautérisée
immédiatement par une intervention de la communauté internationale
qui la limitait au pays, ce n’était pas contagieux, maintenant cela pollue
la région entière et affecte le système mondial entier. Donc trois sud-
américaines, la grande crise russe des années 1992, la crise asiatique
de 1997, la crise économique de 2001-2002. J’ai oublié la belle crise où
M. Soros a souligné le fait que les parités internes au FMI étaient fausses
et où vous avez vu la livre sterling, la peseta espagnole et la lire italienne
gicler du système monétaire européen d’un seul coup. Et maintenant
la crise des subprimes. La différence entre la crise des subprimes et
toutes les autres, c’est que toutes les autres s’expliquent par des contrac-
tions du système, des effets de cycle, des effets de logique. La crise des

larcier 207
Diverses contributions

subprimes est simplement provoquée par l’accumulation de l’immora-

lité bancaire. L’immoralité bancaire venant de la disparition des règles
et des contrôles, M. Milton Friedman ayant convaincu le monde entier
qu’on n’avait pas besoin de règles, que cela ne servait à rien et que pour
faire du profit il suffisait de satisfaire à l’équilibre optimal des marchés.
Et quand ces crises, par le fait de faire du crédit à n’importe qui, dans
n’importe quelles conditions et pour 120 % de la valeur achetée de
manière à se rémunérer sur la valeur des prêts quitte à authentifier
cette valeur par l’expropriation et la revente des maisons en oubliant
que les titulaires de ces prêts étaient des êtres humains, les banques qui
se sont trouvées dans cette situation, quand elles ont compris que les
tribunaux ne suivaient pas, qu’on ne peut pas exproprier deux millions
de familles la même année, que les élus politiques commençaient à se
dire c’est trop, ce n’est pas possible, on ne va pas mettre en l’air l’éco-
nomie sociale américaine dans ces conditions-là. Au lieu d’annoncer le
coup aux autorités de sûreté bancaire, d’évaluer le risque et de le provi-
sionner, elles ont noyé le risque dans des « packages », des paquets, en
noyant les créances floues dans d’autres créances réputées meilleures
pour les vendre un peu partout. Et l’infection du monde entier est là.
Elles ont fait ça pour des pourcentages qui sont probablement trente
à quarante fois le volume des subprimes, parce qu’il y a une démesure
complète entre les chiffres dont on nous dit qu’ils sont en cause dans
des bilans, dans des faillites qu’on lit et l’évaluation de ce qu’on a fait en
matière de subprime.
Tout cela pour vous dire, mes chers amis, que l’hypothèse selon
laquelle le monde peut se passer de règles commence à être derrière
nous. Que c’est bon pour vous et pour l’Afrique, que vous entrez – en
plus vous avez vocation à des structures organiques particulières à
l’Afrique centrale – dans la reconstruction d’une démocratie, d’une
économie et d’un pays au moment où il faut recréer des règles. Donc, je
pense que l’occasion est bonne de réfléchir à ces questions et de fonder
la règle et le rapport avec la puissance publique sans s’encombrer du
mythe de la dérégulation, déréglementation (puis utilisation) dont nous
payons le résultat aujourd’hui.

208 larcier
 Conclusions

III. CONCLUSION
Ce qui m’emmène – et je conclurai là dessus – à dire le plaisir que
j’ai eu à entendre un de nos intervenants de la salle à porter ici un
hymne à la démocratie financière et je crois que c’est une bonne chose.
Dans un pays aussi compliqué que le nôtre où il y a l’euro, je ne sais
pas comment je gérerais la chose, mais vous vous êtes plus proches du
terrain, vous êtes plus autonomes encore, vous êtes plus disponibles en
reconstruction, réglementaire, dimension des contreparties, des garan-
ties de votre monnaie, l’idée de la démocratie financière est une idée
qui me paraît devoir présider à toute la réflexion sur la reconnaissance
de ces structures économiques que nous appelons l’économie populaire
et dont nous espérons qu’elles contribueront à la prospérité de demain.
Voilà, je n’ai pu dire tout cela que parce que vous avez fourni la
matière. Ce colloque a été d’une richesse qui m’a même un peu surpris.
Je voudrais vous redire le plaisir que j’ai eu une fois de plus à me trouver
en Afrique mais aussi le plaisir à participer à un fabuleux colloque.
Merci à tous, on a fait du bon travail !

larcier 209
 Table des matières

Intervenants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  5
Remerciements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  7

Préface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  9
Grégoire Bakandeja wa Mpungu et Bernard Remiche

Introduction générale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  13
Grégoire Bakandeja wa Mpungu
I. Problèmes de fond . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  16
A. Le contenu de l’économie populaire ou informelle . . . . . .  16
B. Le poids de l’économie informelle dans certains États. . .  17
II. Problème de méthode. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  18

PREMIÈRE PARTIE
RAPPORTS INTRODUCTIFS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  21

Exigences méthodologiques pour une approche efficiente

de la problématique du passage de l’économie populaire
(ou informelle) à l’économie formelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  23
Pierre Akele Adau
I. Tentative de construction d’un appareil méthodologique
adapté à la problématique du passage de l’économie popu-
laire vers l’économie formelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  23
A. Paradigme crisologique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  26
1. Économie populaire induite par la crise. . . . . . . . . . . . .  26
2. La double élaboration du concept de crise. . . . . . . . . . .  27
B. Paradigme socio-juridique et juris-sociologique. . . . . . . . .  30
1. Développer une capacité technique d’observation
et de description de l’économie informelle. . . . . . . . . . .  30

larcier 211
D'une économie populaire à une économie fiscalisée

2. Rechercher l’intelligence normative de l’économie

informelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  31
C. Méthode d’identification et d’évaluation ou radioscopie
des normes informelles induites par l’économie popu-
laire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  32
1. La création de normes parallèles apparaît en temps
de crise comme une nécessité de survie. . . . . . . . . . . . .  33
2. Objectifs de la recherche sur les normes parallèles. . . .  34
3. Pistes concrètes de recherche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  35
4. Quelques difficultés à surmonter. . . . . . . . . . . . . . . . . . .  35
5. Intérêt de l’étude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  37
D. Opérationnalisation de l’appareil méthodologique. . . . . . .  38
II. Approche d’histoire descriptive du phénomène de l’économie
informelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  41
A. Une date de référence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  41
B. Échecs des mécanismes formels et recours à l’informel. .  42
C. L’informel : perspectives mitigées…. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  45
1. Les réussites de l’informel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  45
1.1. Quelques exemples…. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  46
1.2. Quels avantages ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  50
2. Les limites de l’informel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  56
2.1. Les suites tracassières de l’émigration. . . . . . . . . . .  56
2.2. « Occasions d’Europe » : un fond culturel négatif.  56
2.3. Privatisation de l’enseignement… jusqu’où ?. . . . . .  57
2.4. Affaires, coups ou « coops » ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . .  57
2.5. Acclimatation aux pratiques économiques nuisibles.  58
2.6. La criminalisation de l’économie zaïroise. . . . . . . .  58
3. Les conséquences négatives et les effets contre-intuitifs
de l’informel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  59
3.1. Un regard négatif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  59
3.2. Un regard positif tout de même…. . . . . . . . . . . . . . .  62
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  64

L’économie populaire en Afrique : les contours du concept . . .  69

Rémy Mbaya Mudimba
I. Définitions et critères de l’économie populaire. . . . . . . . . . . . . .  69
A. Les définitions multicritères. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  70

212 larcier
 Table des matières

B. Les définitions fonctionnelles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  71

II. Ressemblances et différences entre les activités de l’économie
populaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  73
III. Recherche d’une définition de l’économie populaire. . . . . . . .  74
IV. Modèles d’explication de l’économie populaire. . . . . . . . . . . . .  75
A. Les modèles dualistes ou bisectoriels . . . . . . . . . . . . . . . . . .  75
B. Les modèles trialistes ou trisectoriels. . . . . . . . . . . . . . . . . .  76
C. Les modèles systémiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  77
D. L’approche anthropologique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  78
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  78
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  80

Aspects économiques de la problématique du passage de

l’économie populaire (souterraine) à l’économie formalisée. . .  83
Évariste Mabi Mulumba
I. De la définition de l’économie informelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . .  83
II. L’économie informelle en République Démocratique du Congo
aujourd’hui. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  84
A. Catégorisation de l’économie informelle . . . . . . . . . . . . . . .  84
1. Un premier groupe d’activités constituant l’économie
de survivance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  85
2. Un deuxième groupe d’activités se rattachent à la
petite production marchande, réalisée par des micro-
entreprises. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  85
3. Un troisième groupe d’activités relèvent de ce que les
auteurs appellent « Capitalisme sauvage ». . . . . . . . . . . .  85
B. L’origine de l’économie informelle et son fonctionne-
ment. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  86
III. Pourquoi l’inévitable passage de l’informel à l’économie
formalisée s’impose-t-il ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  89
IV. Les mesures susceptibles de transformer progressivement
l’informel en économie formalisée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  90

larcier 213
D'une économie populaire à une économie fiscalisée

Aspects juridiques de la problématique du passage de l’éco-

nomie populaire à l’économie formalisée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  93
Grégoire Bakandeja wa Mpungu
I. La médiatisation de la dimension du droit au service des orga-
nisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  95
A. Les liens étroits entre l’économique et le droit dans
le contexte de l’économie mondialisée. . . . . . . . . . . . . . . . .  95
B. Les champs d’application de l’intelligence juridique . . . . .  97
II. L’intelligence juridique au service de l’État . . . . . . . . . . . . . . . . .  98
A. L’intelligence juridique au service de l’État . . . . . . . . . . . . .  98
1. L’urgence d’une intelligence juridique étatique . . . . . . .  99
1.1. L’intelligence juridique pour l’État veilleur et
l’État acteur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  99
1.2. Le cas des collectivités locales. . . . . . . . . . . . . . . . . .  100
B. Une intelligence disponible pour les collectivités territo-
riales et les entreprises. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  103
1. La réalité de l’intelligence juridique au service des
collectivités locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  103
2. Les enjeux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  103
2.1. La décentralisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  104
2.2. Les rapports avec les citoyens . . . . . . . . . . . . . . . . . .  104
2.3. Les rapports avec les acteurs économiques. . . . . . .  105
C. Une quasi-inexistence des dispositifs d’intelligence juridique
favorisant le développement de l’économie informelle. . . . . .  106
1. L’utilisation de la ressource juridique au service de
l’économie dans les États africains. . . . . . . . . . . . . . . . . .  106
2. Le développement de l’intelligence juridique comme
parade efficace pour relever les défis de la mondialisation. 107

DEUXIÈME PARTIE
DIVERSES CONTRIBUTIONS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  109

Les titres-services ou un modèle de réflexion pour la formali-

sation du marché de l’emploi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  111
Éric Balate

214 larcier
 Table des matières

Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  111
I. Définition. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  112
II. Les objectifs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  112
III. Rémunération. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  113
IV. Quels sont les acteurs ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  113
V. Fonctionnement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  114

Économie informelle ou nourrissante ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  117

Son Excellence Vital Kamerhe
I. Ma compréhension du sujet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  117
II. Ma suggestion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  119

L’expérience camerounaise de la tontine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  121

Pierre Firmin Adda
I. Intérêt du sujet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  121
II. Définition de la tontine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  123
III. Typologie des tontines camerounaises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  124
A. Les tontines de solidarité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  124
1. La tontine de travail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  124
2. La tontine d’argent ou la tontine simple. . . . . . . . . . . . .  125
3. La tontine de projet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  125
4. La tontine de société. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  125
B. Les tontines économiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  125
1. Modèle d’enchères libres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  126
2. Modèle à prix fixe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  126
3. Modèle de marché jumelé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  126
IV. Caractère informel de la tontine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  126
A. Activités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  126
B. Absence d’immatriculation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  127
C. Cas pratique de fonctionnement d’une tontine écono-
mique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  127
V. Évolution de la tontine dans l’économie camerounaise. . . . . . .  129
A. Première période : jusqu’en 1985. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  130

larcier 215
D'une économie populaire à une économie fiscalisée

B. Deuxième période : 1985 à 1992. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  130

C. Troisième période : 1992 à nos jours . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  130
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  132
Indications bibliographiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  132

Les conséquences de l’économie souterraine sur les activités

des entreprises en République Démocratique du Congo. . . . . .  133
Albert Yuma

Analyse de l’économie populaire et de sa formalisation

en République Démocratique du Congo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  139
Roger Kola Gonze
Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  139
I. Le contenu de l’économie « populaire »ou secteur « informel »
en RDC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  141
A. Définition de l’économie « populaire » ou du secteur
« informel ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  141
B. Caractéristiques du secteur « populaire ». . . . . . . . . . . . . . .  150
C. Importance de l’économie « populaire » congolaise. . . . . .  154
D. Origine et causes de l’économie « populaire » en RDC. . .  155
1. Les causes politiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  157
1.1. La mauvaise gestion des affaires étatiques . . . . . . .  157
1.2. L’échec des politiques économiques appliquées. . .  158
1.3. Le comportement de l’administration sur un
certain nombre de marchés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  159
2. Les causes économiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  160
2.1. La longue crise économique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  160
2.2. L’exode rural. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  161
3. Les causes administratives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  162
3.1. Le manque de contrôle efficace ou opérationnel. .  162
3.2. La non-motivation des agents chargés du contrôle .  163
3.3. La difficulté pour l’administration d’engager un
nombre élevé des contrôleurs . . . . . . . . . . . . . . . . . .  163
3.4. La participation des autorités de l’État à l’activité
commerciale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  163

216 larcier
 Table des matières

II. Les activités de l’économie « populaire » et leurs conséquences

sur le développement de la RDC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  164
A. Les activités de l’économie « populaire » en RDC. . . . . . . .  164
1. Le cas du pain fabriqué artisanalement dans le secteur
informel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  166
2. Domaine pharmaceutique et médical dans l’économie
« populaire » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  167
2.1. Domaine pharmaceutique dans l’économie
« populaire ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  167
2.2. Domaine médical dans l’économie « populaire ». .  168
B. Les conséquences de l’économie « populaire » sur le déve-
loppement socio-économique de la RDC. . . . . . . . . . . . . . .  170
1. Effets positifs de l’économie « populaire ». . . . . . . . . . . .  171
1.1. Du point de vue du produit offert et de l’emploi. .  171
1.2. Du point de vue de l’apaisement des tensions
sociales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  171
2. Effets négatifs de l’économie « populaire ». . . . . . . . . . .  172
2.1. Du point de vue fiscal et budgétaire. . . . . . . . . . . . .  172
2.2. Du point de vue de la protection de travail. . . . . .  173
2.3. Du point de vue social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  173
2.4. Du point de vue économique. . . . . . . . . . . . . . . . . . .  173
III. L’analyse des problèmes spécifiques de l’économie « populaire »
et de sa formalisation en RDC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  174
A. Problèmes spécifiques de l’économie « populaire ». . . . . . .  174
1. Problèmes d’ordre financier. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  174
2. Les difficultés de commercialisation. . . . . . . . . . . . . . . .  174
3. Les problèmes de formation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  175
4. L’approvisionnement en matière première . . . . . . . . . . .  175
B. La formalisation de l’économie « populaire » en RDC. . . .  176
1. La mise en place d’un système d’imposition forfaitaire
des PME. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  180
2. La vulgarisation de la loi fiscale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  182
3. La réduction des taxes régionales et locales. . . . . . . . . .  182
4. La meilleure étude de l’octroi des exemptions et des
exonérations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  183
5. La mise sur pied d’un numéro d’identification fiscale.  183
6. La véritable répression de la fraude fiscale. . . . . . . . . . .  184

larcier 217
D'une économie populaire à une économie fiscalisée

7. L’instauration de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

dans le système fiscal congolais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  184
8. L’institution du précompte BIC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  184
9. Le recensement, la recherche et le recoupement. . . . . .  184
10. La simplification de la législation fiscale. . . . . . . . . . . . .  185
11. L’implantation des ressorts fiscaux ou des quartiers
fiscaux ou des centres d’impôts synthétiques pour se
rapprocher des contribuables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  185
12. L’encouragement les entreprises qui choisissent de se
formaliser en ne pas les imposer rétroactivement. . . . .  186
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  186

Quelques regards sur l’impact social du passage de l’économie

informelle à l’économie formelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  189
Josef Drexl
Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  189
I. Les trois sous-secteurs de l’informel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  189
II. Les liens avec le secteur formel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  191
III. La dimension sociale de l’informel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  191
IV. Conséquences juridiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  192
A. Protection sociale de ceux qui dépendent de l’économie
de survie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  192
B. Politique sociale de passage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  193
C. Politique d’intervention contre la corruption . . . . . . . . . . .  194
Conclusions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  194

Conclusions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  197
Michel Rocard
I. Quelles sont nos intentions politiques ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  197
II. Les remarques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  198
III. Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  209

218 larcier