REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

UNIVERSITE DE LIKASI/UNIVERSITE PROTESTANTE DE

LUBUMBASHI/UNIVERSITE DE KALEMIE/ UNIVERSITE
OFFICIELLE DE BUKAVU
FACULTE DE DROIT

DROIT CONSTITUTIONNEL I
THEORIE GENERALEDE L’ETAT
A L’USAGE DES ETUDIANTS DE L1 LMD

PROF. KAZADI MPIANA Joseph

Professeur (UNILU)

ANNEE ACADEMIQUE 2022-2023

 QUELQUES ABREVIATIONS ET SIGLES

- ABJC : Annuaire béninois de justice constitutionnelle

- ACJC : Annuaire congolais de justice constitutionnelle
- AIJC : Annuaire international de justice constitutionnelle
- AIJC : Annuaire international de justice constitutionnelle
- ANDC: Association nigérienne de droit constitutionnel
- ART. : Article
- IJCL: International Journal of Constitutional Law
- CEEAC: Communauté économique des Etats de l’Afrique centrale
- CSJ: Cour suprême de justice
- DIR. : sous la direction
- ETD : Entités territoriales décentralisées
- P. : Page
- PP. : Pages
- PUK : Presses universitaires de Kinshasa
- RDP : Revue du Droit Public
- RBDC : Revue belge de Droit constitutionnel
- RFDA : Revue française de Droit administratif
- RFDC : Revue française de Droit constitutionnel
- RIDC : Revue internationale de droit comparé
- RGDIP : Revue générale de Droit international public
- S. : Suivant
- SS: Suivants

2
 I. AVANT-PROPOS

La réforme des programmes universitaires à la suite de l’arrimage du système universitaire au LMD a

intéressé le cours qui se double d’une partie relative aux droits et devoirs du citoyen. En réalité, l’ajout
des droits est redondant car le Droit constitutionnel moderne intègre dans son enseignement l’étude des
droits. La spécificité réside dans l’ajout des devoirs. Certaines Constitutions africaines, y compris la
Constitution congolaise du 18 février 2006 comporte, à côté des droits, des devoirs. Ce cours les prend
en considération.

Le contenu du cours de Droit constitutionnel est façonné à partir de son objet. L’enseignement embrasse
généralement l’étude de l’Etat, les institutions, la Constitution, les formes d’Etat, les régimes politiques,
la dévolution et l’exercice du pouvoir, parfois aussi la justice constitutionnelle. Les enseignants jouissent
à ce propos d’une grande liberté quant au développement de l’architecture du Droit constitutionnel. Tel
accordera par exemple une attention particulière sur telle matière au détriment de l’autre et vice versa.
Dans le cadre de ce cours nous nous proposons de fournir à l’étudiant un panorama assez large du Droit
constitutionnel, intégré par des données rarissimes dans la présentation classique du Droit constitutionnel.
En d’autres termes, nous prendrons aussi en considération quelques données constitutionnelles résultant
de la pratique constitutionnelle en Afrique. Par ailleurs le recours sporadique à quelques exemples tirés
du Droit constitutionnel congolais sera mis en relief en vue de permettre à l’étudiant de disposer aussi
bien d’un éventail de notions de théorie générale du Droit constitutionnel que de ses différentes
manifestations concrètes.

Nous devons reconnaître notre embarras de choix à propos de l’ouvrage de référence dans l’élaboration
de cet enseignement. Le Droit constitutionnel a fait l’objet de nombreuses recherches et publications
rédigées sous la plume des constitutionnalistes et politistes d’envergure tant internationale que nationale.
Chacun, avec son style et son orientation méthodologique et pédagogique, permet d’éclairer le contenu
du Droit constitutionnel. C’est ainsi qu’après avoir effectué un tour d’horizon sur quelques manuels de
Droit constitutionnel, nous avons été particulièrement séduit par la clarté de la présentation du cours
dispensé par le Professeur EL MBODJ à l’Université Catholique de l’Afrique de l’ouest (UCAO). Ce
cours portant sur la théorie constitutionnelle est consultable et téléchargeable en ligne 1. Il nous a servi de
manuel de référence dans le foisonnement de nombreux cours consacrés à cette matière.

Il est vrai qu’il n’a pas accordé la même attention au traitement des sujets en valorisant les uns (surtout
ceux relatifs à l’encadrement juridique des phénomènes politiques et à l’exercice des pouvoirs) et peut-
être en étant parcimonieux sur d’autres sujets (notamment ceux relatifs à la protection des droits de
l’homme et à l’essor de la justice constitutionnelle). Ce cours, considéré comme base dans l’élaboration
de cet enseignement, sera complété par d’autres manuels, ouvrages divers et articles rédigés aussi bien
par des constitutionnalistes étrangers que congolais 2. Loin de nous l’idée d’adosser purement et
simplement les contributions dégagées par d’autres, nous apporterons également notre modeste
contribution à la présentation du Droit constitutionnel. Tel qu’enseigné dans les Etats francophones, il
est foncièrement cloisonné dans l’approche française du Droit constitutionnel et rend moins compte des
expériences vécues sous d’autres cieux, notamment en Afrique. Or l’enseignement du Droit en France
reste fortement national et des études initiées par certains juristes recommandent l’ouverture de cet
enseignement à d’autres expériences, notamment du Droit comparé3.

1[Link] consulté au mois de février et mars 2015. Nous avons parfois

reproduit ou modifié de pans entiers des paragraphes de son cours.
2 Voy. la bibliographie.
3 Sur ce point, M-C. PONTHOREAU, « La fin du nationalisme pédagogique. Quels changements pour enseigner le droit, demain ? », in M.-

C. PONTHOREAU (dir.), La dénationalisation de l’enseignement juridique. Comparaison des pratiques, Paris, Fondation Varenne, L.G.D.J.,
2016.
3
 Notre cours s’intègre dans le renouveau du Droit constitutionnel. Ce renouveau aide à dépasser « les
limites d’un État ou d’un continent, en particulier. Il efface, dans une certaine mesure, les barrières
politiques, historiques ou géographiques. Il nourrit l’ambition de composer un jus commune
constitutionnel et de le proposer, mieux : de l’imposer, à l’ensemble des sociétés contemporaines »4. Ce
jus commune s’inscrit dans le prolongement des traditions constitutionnelles des Etats et doit reposer sur
une connaissance et une pratique intensive du Droit public comparé5.

En Afrique, nous pouvons relever, au-delà de la diversité de la pratique du Droit constitutionnel, une
certaine convergence que ce soit dans les circonstances normales ou celles d’une crise politique. Nous
sommes d’avis avec BOUREIMA N. OUEDRAOGO qui a des mots justes pour traduire la convergence
des Etats africains sur certains sujets : « Aussi en dépit des différences parfois importantes entre les pays
africains, l’on remarque qu’ils se rejoignent sur des questions politiques essentielles comme la
construction d’un Etat de droit, le respect des droits de l’homme et de la chose publique »6.
L’internationalisation des Constitutions africaines sur le versant des droits de l’homme constitue une
constance7.

Le Droit constitutionnel est dynamique en Afrique et ses sources d’inspiration se sont diversifiées à la
faveur de plusieurs facteurs (globalisation du Droit constitutionnel, circulation des idées et des solutions
constitutionnelles, rencontres fréquentes des constitutionnalistes et politistes, etc.). Dès lors le mimétisme
sous l’angle duquel ce Droit a été appréhendé pour en contester la valeur ajoutée conjugue avec un passé
révolu en dépit de la résistance de ses stigmates. En compulsant les différents manuels de Droit
constitutionnel rédigés sous la plume des constitutionnalistes et politistes aussi bien africains
qu’étrangers de l’espace francophone auquel nous sommes habitués scientifiquement, nous ne pouvons
manquer d’être frappé par un phénomène d’isomorphisme qui les caractérise. La plupart, s’abreuvant
aux mêmes sources du savoir, font office des thuriféraires ou catéchistes de la conception française du
Droit constitutionnel. Or cette conception a du mal à rendre compte du dynamisme du Droit
constitutionnel en Afrique dans ce dernier quart du siècle. Le Droit constitutionnel se développe de
manière particulière en Afrique grâce aux différentes activités comme les colloques, les Mélanges dont
certains portent directement sur la théorie constitutionnelle en Afrique 8. La doctrine africaine de Droit
constitutionnel devient de plus en plus prolifique9.

L’Afrique apparaît un vaste laboratoire où différentes expérimentations constitutionnelles ont germé et

sont parfois assorties de succès qui, bien que sporadiques, sont exposés au musée de l’obscurantisme du
Droit constitutionnel. Ainsi, l’Afrique, du point de vue du Droit constitutionnel, demeure, pour de
nombreux analystes, un parent pauvre, non pas parce qu’elle est démunie, mais parce qu’elle n’est pas
prise en considération dans les manuels de Droit constitutionnel qui préfèrent lui jeter un regard péjoratif
de « déformatrice du Droit constitutionnel » que ce soit du point de vue de la forme de l’Etat, de régimes

4 F. DELPEREE, « Le renouveau du Droit constitutionnel », RFDC, 2008/2, n° 74, pp. 227-237. Nous souscrivons aux considérations de
l’auteur tout en émettant des réserves sur l’imposition de ce jus commune constitutionnel. Ce jus, à notre avis, pourrait servir de référentiel
fondamental, mais non exclusif à une meilleure compréhension du Droit constitutionnel.
5 F. DELPEREE, « Le renouveau du droit constitutionnel », RFDC, 2008/2, n° 74, pp. 227-237, spéc. à la p. 233. Souligné dans le texte par

l’auteur.
6 BOUREIMA N. OUEDRAOGO, Droit, démocratie et développement en Afrique. Un parfum de jasmin souffle sur le Burkina Faso, Paris,

L’Harmattan, 2014, p. 7.
7 Voy. à titre illustratif A. ONDOUA, « L’internationalisation des Constitutions en Afrique subsaharienne francophone et la protection des

droits fondamentaux », Revue trimestrielle des droits de l’homme », 2014, pp. 437-457 ; M. KAMTO, « Charte africaine, Instruments
internationaux de protection des droits de l’homme, Constitutions nationales : articulations respectives », J-F. FLAUSS et E. LAMBERT-
ABDELGAWAD (dir.), L’application nationale de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, Bruxelles, Bruylant, Nemesis,
2004, pp. 11-47.
8
I. MADIOR FALL, (dir.), Théorie et contentieux constitutionnels en Afrique. Mélanges en l’honneur du Professeur El Hadj Mbodj. Vol.1.
Théorie constitutionnelle, Paris, L’Harmattan, 2022; I. MADIOR FALL, (dir.), Théorie et contentieux constitutionnel en Afrique. Mélanges en
l’honneur du Professeur El Hadj Mbodj. Vol.2. Contentieux constitutionnels, Paris, L’Harmattan, 2022.
9 F. HOURQUEBIE (dir.), La doctrine dans l’espace francophone, Bruxelles, Bruylant, 2014.
4
 politiques, de l’exercice du pouvoir, de la Constitution ou même de la justice constitutionnelle. Les
exemples cités dans les différents manuels sont principalement puisés dans le droit étranger de référence
peu importe le décalage temporaire alors que l’Afrique s’illustre aussi par autant d’exemples, de surcroît
relativement récents, et permettant d’éclairer la théorie du Droit constitutionnel dans un monde globalisé
où la circulation des solutions constitutionnelles est de plus en plus dense.

La conception de ce cours s’inscrit dans une grille d’analyse peu familière. Les lecteurs, nous l’espérons,
n’auront pas de la peine à y déceler quelques nouvelles pistes d’exploration et d’enseignement du Droit
constitutionnel. A titre indicatif, nous avons, dans la mesure du possible, cherché à illustrer la théorie par
des exemples principalement tirés du Droit constitutionnel en Afrique, non pas dans un esprit de
fermeture ou de chauvinisme continental, mais dans l’intention de consentir aux étudiants de disposer de
clés d’analyse pour comprendre les différentes problématiques que suscitent en Afrique l’étude et
l’enseignement du Droit constitutionnel. Il importe par conséquent de valoriser le Droit constitutionnel
se frayant un parcours dans d’autres continents, y compris l’Afrique,
Le présent Cours comporte un volume horaire de 90 heures dont 75 heures consacrées à la théorie et les
15 heures restantes distribuées entre travaux pratiques, travaux dirigés et individuels. Il porte
principalement sur la théorie générale de l’Etat et ce, même s’il ne sera pas question de traiter de la
théorie pure du Droit constitutionnel. Pour rendre intelligible l’enseignement et le contextualiser au
bénéfice de ses destinataires, nous nous efforcerons autant que de besoin d’appuyer la théorie par des
exemples concrets tirés de la pratique constitutionnelle.

Toute théorie remplit donc trois fonctions : mise en ordre des données, sélection des problèmes,
détermination des régularités et des accidents10. En effet, une théorie peut se définir comme « un corpus
de normes et de principes structurés qui donnent la substance d’une science en systématisant la
compréhension des phénomènes que cette discipline se propose d’analyser »11. La théorie du Droit
n’étudie pas les systèmes juridiques en tant que tels, mais les fondements et les instruments de travail de
la doctrine12. Une théorie juridique est définie par le Vocabulaire juridique comme une « activité
doctrinale fondamentale dont l’objectif est de contribuer à l’élaboration scientifique du Droit, en
dégageant les questions qui dominent une matière, les catégories qui l’ordonnent, les principes qui en
gouvernent l’application, la nature juridique des droits et des institutions, l’explication rationnelle des
règles de Droit ; réflexion spéculative qui tend à découvrir la rationalité du Droit sous son historicité
(…) »13.

Initialement conçu sous l’appellation de Droit constitutionnel et institutions politiques, le cours est
enseigné depuis la réforme des programmes universitaires de 2003 sous l’intitulé de Droit
constitutionnel : théorie générale de l’Etat. Cette dénomination a été maintenue à l’occasion de la réforme
des programmes universitaires due à l’arrimage au système LMD. Le recentrage de la matière sur le Droit
constitutionnel ne sacrifie pas pour autant les institutions politiques dont l’étude est comprise dans le
Droit constitutionnel. Les institutions politiques enrichissent le Droit constitutionnel par le recours aux
méthodes relevant de la science et de la sociologie politiques qui sont complémentaires à la méthode
juridique dans une compréhension à la fois des règles et du fonctionnement concret des institutions. C’est
le cas des méthodes fonctionnalistes, systémiques. En d’autres termes, le changement d’appellation
(Droit constitutionnel : Théorie générale de l’Etat) en lieu et place de « Droit constitutionnel et
institutions politiques », n’a pas ébranlé les fondements de l’enseignement tel que conçu antérieurement
à la réforme de 2003. Au contraire ce changement prend en compte l’évolution du Droit constitutionnel
10 R. ARON, Paix et guerre entre les nations, cité par G. MVELLE, Intégration et coopération en Afrique. La difficile rencontre possible entre
les théories et les faits, Paris, L’Harmattan, 2014, p. 142.
11 LABANA LASAY’ABAR & LOFEMBE BENKENYA, Coopération internationale. Evolution et Approches théoriques, Kinshasa, Medias

Paul, 2006, p. 18.

12 L. FAVOREU et alii, Droit constitutionnel, 14ème édition, Paris, Dalloz, 2011, p. 57.
13 G. CORNU, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 2009, p. 920.

5
 (normatif) revitalisé par l’apport des juridictions constitutionnelles, de la protection tant internationale
que nationale des droits de l’homme.

L’internationalisation des Constitutions, voire la globalisation du Droit constitutionnel, concourent à

mettre un accent particulier sur le développement de cette branche qui perd de plus en plus ses repères
nationaux pour s’inscrire dans une perspective plus large tirant profit des ressources du Droit
constitutionnel comparé. Le Droit international exerce une influence variable sur le Droit
constitutionnel14 et les constitutions nationales, matrices principales du Droit constitutionnel, font aussi
l’objet, selon le contexte et les modalités variées de l’internationalisation 15. Selon Sylvie TURCOL,
l’internationalisation des Constitutions est « l’harmonisation des systèmes constitutionnels étatiques
autour des standards démocratiques mais aussi comme la soumission de rapport juridique de droit interne
à des règles internationales et/ou communautaires »16. Cette internationalisation des Constitutions se
déploie aussi, de manière particulière, dans certains Etats africains et ce, sous l’influence des
organisations internationales17. Cette évolution mérite d’être prise en compte dans l’enseignement du
Droit constitutionnel moderne.

II. PLAN DU COURS

Il est subdivisé en 7 chapitres dont la taille est variée.

CHAP. I : L’ETAT
CHAP. II : LA DIVISION VERTICALE DES POUVOIRS (LES FORMES DE L’ETAT)
CHAP. III : LA DEVOLUTION DES POUVOIRS
CHAP. IV : LA DIVISION HORIZONTALE DES POUVOIRS (REGIMES POLITIQUES)
CHAP. V : LA CONSTITUTION COMME NORME FONDAMENTALE
CHAP VI : LA JUSTICE CONSTITUTIONNELLE
[Link] : LA PROTECTION DES DROITS FONDAMENTAUX

III. OBJECTIFS DU COURS

III.1 OBJECTIFS GENERAUX

Ce cours entend fournir aux étudiants les connaissances de base sur l’organisation et le fonctionnement
de l’Etat, les règles sur la dévolution, l’exercice et la limitation des pouvoirs. Cette dimension est
complétée par des connaissances relatives aux droits fondamentaux reconnus aux individus dans les
Constitutions ainsi que les devoirs des citoyens. A l’issue de cet enseignement les étudiants doivent être
en mesure de connaître, entre autres, les formes de l’Etat, les régimes politiques, les notions de la
Constitution, de la justice constitutionnelle ainsi que la protection juridictionnelle des droits

14 HANAN QAZBIR, L’internationalisation du Droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 2015 ; [Link], L’internationalisation du Droit
constitutionnel en Afrique. Tome 1, EUE, 2019 ; A.H. DIOMPY, L’internationalisation du droit constitutionnel en Afrique. Tome 2, EUE,
2019. L’académie internationale de Droit constitutionnel a réservé un numéro de son Recueil des cours 2007 à la thématique de
l’internationalisation du Droit constitutionnel.
15
C. CHAUX, Les contraintes internationales sur le pouvoir constituant national, Paris, Institut francophone pour la justice et la démocratie,
2020 ; [Link] H. TOURARD, L’internationalisation des Constitutions nationales, Paris, LGDJ, 2000.
16 Cité par Pl. MOUDOUDOU, La Constitution en Afrique. Morceaux choisis, Paris, L’Harmattan-Congo, 2012, p. 23.
17 A. TCHAGNA, « L’internationalisation des Constitutions africaines : l’exemple des Constitutions d’Afrique subsaharienne francophone »,

Revue internationale de droit comparé, 2018, n° 3, pp. 509-542 ; OUMAR BERTE, La CEDEAO face aux changements anticonstitutionnels
de pouvoir en Afrique de l’Ouest, Paris, l’Harmattan, 2022.

6
 fondamentaux ou des libertés publiques. Toutes ces matières font partie de « l’espace constitutionnel »18.
A la fin de l’enseignement l’étudiant devrait être capable de connaître les éléments essentiels du contenu
de chaque chapitre et de faire montre d’une aptitude propice aux débats et à la réflexion sur les questions
de Droit constitutionnel.

III.2 OBJECTIFS SPECIFIQUES

Les étudiants doivent être capables, entre autres, de définir l’Etat, de dégager les différences entre l’Etat
unitaire, la fédération et l’Etat régional. Ils doivent maîtriser les différents régimes politiques
(parlementaire, présidentiel et mixte) ; connaître la Constitution du point de vue de sa nature, de son
élaboration et de sa révision. A l’heure où le juge constitutionnel émerge dans de nombreux Etats et que
sa jurisprudence fait l’objet d’une attention particulière de la doctrine, les étudiants doivent, à l’issue de
cet enseignement, s’imprégner du fonctionnement de la justice constitutionnelle et surtout de son apport
au développement du Droit constitutionnel. Ce cours incite l’étudiant, entre autres, à la réflexion politique.
Les pouvoirs publics ont le devoir d’assurer la diffusion et l’enseignement de la Constitution qui est la
matrice ou le cœur du Droit constitutionnel.

IV. METHODOLOGIE D’ENSEIGNEMENT ET EVALUATION

Le Cours sera dispensé ex cathedra pour les 75 heures théoriques. Il procédera par des exposés, mais
aussi par la méthode interactive pour une efficiente participation des étudiants par le jeu de questions-
réponses avec l’enseignant. Les 15 heures restantes seront consacrées aux travaux pratiques et individuels
finalisés à l’analyse de certains sujets du Droit constitutionnel de manière plus approfondie en groupes
ou individuellement. Ils seront analysés, discutés et restitués. Ils seront complétés par au moins deux
épreuves dont une interrogation et un examen. Nous pouvons dans ce cadre proposer aux étudiants la
dissertation ou sujet théorique sur une question du Droit constitutionnel, le commentaire d’un texte ou
d’une disposition constitutionnelle, d’un jugement ou arrêt et l’étude des cas pratiques ou casus.

18 A propos du contenu de l’enseignement du Droit constitutionnel appelé comme espace constitutionnel ou fond commun, voy. P. PACTET,
« Réflexions sur le droit constitutionnel et son enseignement », Revue du droit public, Janvier-février 2010, n° 1, pp. 155-169.
7
 INTRODUCTION GENERALE

1. Définitions du Droit constitutionnel

Il y a plusieurs définitions possibles du Droit constitutionnel. Certaines mettent l'accent sur la notion
d'Etat là où d'autres insistent sur le pouvoir politique. Une partie de la doctrine réduit le Droit
constitutionnel à l'étude des règles fondamentales concernant l'organisation de l'Etat et le fonctionnement
des gouvernements. D'autres théoriciens ramènent la matière à l'ensemble des règles de Droit concernant
l'acquisition, l'exercice et la transmission du pouvoir politique. C’est dans cette optique que le Droit
constitutionnel est considéré comme un droit politique. Le Droit constitutionnel se donne pour objet
d'aménager le pouvoir politique de l'Etat tant dans sa structuration que dans son fonctionnement. A cet
effet, le Droit constitutionnel aménage ou fixe les règles du jeu politique. Pour Hugues PORTELLI, le
Droit constitutionnel est l’ensemble des règles juridiques qui encadrent l’exercice du pouvoir politique
et la compétition pour sa conquête dans l’Etat19.

Le Droit constitutionnel est une discipline juridique qui étudie les règles relatives à l'encadrement des
phénomènes politiques, à l’organisation de l’Etat ainsi qu’à la protection des libertés et droits
fondamentaux. Il occupe une place prééminente parmi les branches spécialisées du Droit public interne
du fait qu'il concerne l'organisation et les activités politiques de l'Etat, c'est-à-dire « l'appareil politique»
proprement dit. Il se situe « à un très haut niveau de la régulation sociale, un droit qui équilibre et
détermine les rapports entre gouvernants et citoyens et par la même un droit du pouvoir politique, de son
exercice et de sa dévolution »20. Pour René Carré de Malberg, le Droit constitutionnel est la partie du
Droit public qui comprend les règles ou institutions dont l’ensemble forme dans chaque milieu étatique
la Constitution de l’Etat21. Pour Paulo FERREIRA da CUNHA, le Droit constitutionnel comprend le
Droit constitutionnel de la Constitution matérielle, celui de la Constitution formelle et celui de la
Constitution instrumentale. Il est aussi le droit fondamental de l’Etat et des formes politiques similaires
(République, polis, Fédération, empire)22.

Le Droit constitutionnel est à la fois ensemble des règles et science23. On entend par Droit constitutionnel
« d’une part l’ensemble des règles juridiques qui créent, structurent et encadrent les institutions
politiques, d’autre part la science qui prétend rendre compte de cette réalité »24. Cette définition est
englobante.

Le Droit constitutionnel fait partie de branches du Droit public. Ce dernier encadre les relations qui se
situent dans le cadre de l'organisation et des activités que les personnes publiques entretiennent entre
elles d'une part, et avec les particuliers d'autre part. Le Droit public comprend généralement les branches
ci-après : Droit international public, Droit constitutionnel ; Droit administratif, Droit fiscal et les finances
publiques. L’Etat est au cœur de toutes ces branches. C’est pour mettre en relief la place de l’Etat que

19 H. PORTELLI, Droit constitutionnel, 11 è éd., Paris, Dalloz, 2015, p. 1.

20 P. PACTET, « Réflexions sur le droit constitutionnel et son enseignement », Revue du droit public, Janvier-février 2010, n° 1, pp. 155-169,
spéc. à la p. 157.
21
R. CARRE de MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’Etat. Tome 1, Paris, Sirey, 1920, réimpression, Paris, CNRS, 1962, p.1
22
P. FERREIRA DA CUNHA, Traité de Droit constitutionnel. Constitution universelle et mondialisation des valeurs fondamentales, Paris,
Buenos Books International, 2010, p. 19.
23 Cette double dimension du droit constitutionnel est reprise par Marie-Anne COHENDET. Il peut désigner l’ensemble de normes, les règles

constitutionnelles ou la discipline ayant pour objet l’étude de ces normes. M.-A., COHENDET, Droit constitutionnel. Conseils de méthodes.
Sujets d’examens et exercices corrigés, 4 ème éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 13.
24 J.M. DENQUIN, « Remarques sur la situation du Droit constitutionnel en France », Revue du droit public, 2014, pp. 1472-1482, spéc. à la
p. 1472. L’auteur établit une différence entre ces deux approches du Droit constitutionnel. Dans la première acception, les notions qui forment
le Droit constitutionnel en tant que Droit n’ont de sens que par rapport à un ordonnancement juridique positif alors que la science du droit
constitutionnel suppose la définition d’invariants.
8
 Didier TRUCHET définit le Droit public comme l’ensemble des règles juridiques relatives à l’existence,
à l’organisation, au fonctionnement et aux relations de l’État, auquel il ajoute d’autres personnes morales
telles que les organisations internationales gouvernementales ou les collectivités territoriales25.

Certaines définitions des auteurs classiques du Droit public conservent encore leur pertinence malgré le
fil du temps. Léon Duguit avait dégagé une définition du Droit public il y a plus de cent ans et qui
demeure d’actualité. Pour lui, le Droit public est « l’ensemble des règles qui s’appliquent à l’organisation
de l’État et aux rapports de l’État avec les particuliers. Ces rapports existent entre deux sujets de droit
qui ne sont pas égaux, entre un supérieur et des subordonnés, entre une personne juridique qui formule
des commandements et d’autres qui doivent y obéir. Par-là déjà ce système de droit public est
essentiellement subjectiviste, puisqu’il pose le droit subjectif de commander appartenant à l’État
personne »26. Pour René Carré de Malberg, le Droit public renvoie au « droit applicable à tous les rapports
humains ou sociaux dans lesquels l’Etat entre directement en jeu »27.

Le Droit constitutionnel est à l’intersection du Droit international et du Droit interne. Ainsi, le Droit
constitutionnel se présente, non seulement comme le « Droit des Droits », vu la constitutionnalisation de
différentes branches du droit, mais se situe en outre au cœur des branches relevant du Droit public. De
nos jours il est fréquent de parler de la constitutionnalisation du droit ou mieux de l’irrigation de toutes
les branches du droit, tant public que privé et même international par la Constitution et parfois complétée
par l’œuvre du juge constitutionnel. Le Droit constitutionnel peut servir de fondement aux autres
branches du droit public ou privé.

Le Droit constitutionnel procède à la conciliation de ces deux notions : l'autorité à certains égards et la
liberté à d'autres égards dans le cadre de l’Etat. Si ces fonctions du Droit constitutionnel sont remplies il
va de soi qu’il contribue à l’avènement d’un Etat de droit reposant sur trois piliers, à savoir l’encadrement
juridique du pouvoir, le contrôle du pouvoir et la division du pouvoir. Pour Marie-Anne COHENDET,
le Droit constitutionnel peut être entendu au sens large comme « l’ensemble des règles de droit relatives
à l’organisation et au fonctionnement du pouvoir (le pouvoir incluant la production des normes) »28.

Au regard de ce qui précède, nous pouvons définir brièvement le Droit constitutionnel comme une
branche spécifique du Droit public qui s'int’resse à l’étude des normes relatives à l’organisation de l’Etat,
au pouvoir politique ainsi qu’aux droits et libertés.

Le cours de Droit constitutionnel suppose certains prérequis tels que la connaissance des cours
d’introduction générale au droit et d’introduction à la science politique. Les étudiants ne manqueront de
relever au passage le partage de certains concepts entre ces différentes disciplines scientifiques ainsi que
les rapprochements au regard de l’objet d’étude.

2. Mutations et triple objet du Droit constitutionnel

Partant de différentes conceptions du Droit constitutionnel esquissées, il convient de retenir que ce

dernier peut être défini en tenant compte de son triple objet : un droit à la fois institutionnel, normatif et
substantiel (des libertés). Pour reprendre les termes du Doyen Louis FAVOREU, le Droit constitutionnel
moderne doit être défini en prenant en considération son triple objet : les institutions, les normes et les

25
D. TRUCHET, Le Droit public. Troisième éd., Paris, PUF, Que sais-je, 2014, p. 2.
26
L. DUGUIT, Les transformations du Droit public, Paris, Armand Colin, 1913, p. 6.
27
R. CARRE de MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’Etat. Tome 1, Paris, Sirey, 1920, réimpression, Paris, CNRS, 1962, p.1
28
M.-A., COHENDET, Droit constitutionnel. Conseils de méthodes. Sujets d’examens et exercices corrigés, 4 ème éd., Paris, LGDJ, 2019, p.
13.
9
 libertés29. Le Droit constitutionnel institutionnel comprend l’étude des institutions politiques et des
problèmes juridiques posés par celles-ci ainsi que celle des bases constitutionnelles des institutions
administratives et juridictionnelles. Le Droit constitutionnel normatif couvre le système des sources du
droit ou système normatif. Il renvoie à la manière dont s’ordonnent, se complètent, et se relient les normes
nationales et les normes locales, les normes nationales et les normes internationales, et les différentes
catégories de normes nationales entre elles. Enfin le Droit constitutionnel substantiel ou relationnel se
réfère au Droit constitutionnel des libertés. Il renvoie à l’étude de la reconnaissance et de la protection
des droits et libertés30. Le Droit constitutionnel s’inscrit dans les constitutions, les préambules et autres
normes s’appliquant au pouvoir des gouvernants et aux droits des citoyens. Il s’inscrit également dans la
jurisprudence des Cours constitutionnelles et dans le fonctionnement réel des institutions31.

Ce triple objet a retenu l’attention de certains auteurs dans l’élaboration de leurs manuels. En droit
congolais Ambroise KAMUKUNY adopte ce triple objet dans son cours relatif au Droit constitutionnel
congolais32 alors que le juge constitutionnel Jean-Louis ESAMBO KANGASHE, tout en soulignant
l’importance de la protection des droits de l’homme dans l’étude du droit constitutionnel, met un accent
particulier sur le double objet du Droit constitutionnel, à savoir les institutions (règles régissant la
dévolution et l’exercice du pouvoir) et le système normatif33. Toutefois il s’inspire de ce triple objet dans
un autre ouvrage consacré au Traité de Droit constitutionnel congolais34.

Ce triple objet du Droit constitutionnel correspond aux profondes mutations qui ont caractérisé le XXe
siècle. Le Doyen Louis FAVOREU et ses collaborateurs indiquent principalement quatre raisons qui sont
au cœur de ces mutations : - la désacralisation de la loi ; l’expansion des Constitutions et du
constitutionnalisme ; - la diffusion internationale de l’idéologie des droits de l’homme ; l’apparition de
la justice constitutionnelle35. En effet, grâce au développement des Chartes constitutionnelles et
internationales des libertés fondamentales et à l’action des juridictions constitutionnelles relayée et
confortée par celle des juridictions internationales, le Droit constitutionnel redevient le droit de la
liberté36. Il convient toutefois de ne pas réduire l’étude du Droit constitutionnel à celle des libertés ou
droits constitutionnels37.

C’est en tenant compte de cette évolution que le vocable « renouveau du Droit constitutionnel » s’est
imposé comme une nouvelle manière de concevoir le Droit constitutionnel dans une optique
quadrangulaire : la justice constitutionnelle, le Droit constitutionnel institutionnel, le Droit
constitutionnel normatif et le Droit constitutionnel substantiel38. Dominique ROUSSEAU est
péremptoire en affirmant que « le Droit constitutionnel est et reste fait de trois composantes :
l’institutionnel, la garantie des droits et l’utopie. (…). Le Droit constitutionnel se perd quand il est

29 L. FAVOREU et alii, Droit constitutionnel, 2012, 14ème édition, 2011, p. V (Préface) ; L. FAVOREU, « Le droit constitutionnel, droit de
la Constitution et constitution du droit », RFDC, n°1, 1990, pp. 71-89.
30 L. FAVOREU, « Le droit constitutionnel, droit de la Constitution et Constitution du droit », RFDC, 1990, n°1, pp. 71-89, spéc. aux pp. 74-

77.
31 P. PACTET, « Réflexions sur le droit constitutionnel et son enseignement », Revue du droit public, Janvier-février 2010, n° 1, pp. 155-

169, spéc. à la p. 156.

32 A. KAMUKUNY MUKINAY, Droit constitutionnel congolais, Kinshasa, Editions Universitaires Africaines, 2010.
33 J-L. ESAMBO KANGASHE, Le droit constitutionnel, Louvain-la-Neuve, Academia L’Harmattan, 2013 ; J. DJOLI ESENG’EKELI, Droit

constitutionnel. L’expérience congolaise (RDC), Paris, L’Harmattan, 2013 ; F. VUNDUAWE TE PEMAKO et J.M. MBOKO DJ ANDIMA,
Droit constitutionnel du Congo, 2 vol., Louvain-la-Neuve, Academia-L ’Harmattan, 2012.
34
J-L. ESAMBO KANGASHE, Traité de Droit constitutionnel congolais, Paris, L’Harmattan, 2017.
35 L. FAVOREU et alii, Droit constitutionnel, 2019, 21 è édition, Paris, Dalloz, 2019, pp. 30-31.
36 D. ALLAND et St. RIALS (dir.), Dictionnaire de la culture juridique, Paris, PUF, 2007, p. 260. Il convient toutefois de ne pas réduire

l’étude du droit constitutionnel à celle des libertés ou droits constitutionnels. Voy. à ce propos M. LUCIANI, « L’illusion de la réduction du
droit constitutionnel à une technique de protection des droits constitutionnels », RBDC, 2014/3-4, pp. 377-382.
37
M. LUCIANI, « L’illusion de la réduction du droit constitutionnel à une technique de protection des droits constitutionnels », RBDC,
2014/3-4, pp. 377-382.
38 Notre soulignement. Ces quatre angles correspondent à la charpente de l’ouvrage Le Renouveau du droit constitutionnel. Mélanges en

l’honneur de Louis FAVOREU, Paris, Dalloz-Sirey, 2007, 1783 p.

10
 emporté tout entier dans le premier, le deuxième ou le troisième terme ; il se trouve, rayonne et devient
une force vivante quand ses trois composantes s’équilibrent »39. L’institutionnel rassemble les formes
historiques d’organisation du Politique, la garantie des droits se réfère aux modes d’affirmation,
d’expression et de protection des droits fondamentaux alors que l’utopie renvoie aux imaginaires des
sociétés humaines40. Le Droit constitutionnel ne se contente plus d’étudier les seuls pouvoirs publics et
les rapports qu’ils entretiennent entre eux, mais c’est celui des droits fondamentaux, des rapports entre
les normes et de la séparation verticale des pouvoirs41.

Toutes ces trois composantes permettent d’envisager le Droit constitutionnel comme un droit global face
aux querelles doctrinales entre les constitutionnalistes qui limitent l’objet du Droit constitutionnel dans
le politique (l’institutionnel) et ceux qui ne le conçoivent qu’en vertu du droit de la garantie des droits
fondamentaux42. A ce propos certains auteurs réduisent la finalité des constitutions ou du Droit
constitutionnel à la promotion de l’homme. Pour Elisabeth ZOLLER, le but d’une Constitution, et du
Droit constitutionnel en général, n’est pas le pouvoir, mais l’homme, l’homme en qualité de membre
d’une « association politique », c’est-à-dire, d’une société organisée par des lois. Certes, une Constitution
organise le pouvoir, mais ce n’est qu’un moyen au service d’une seule fin, celle de l’homme et de ses
droits naturels et imprescriptibles » 43. Elle est rejointe par Marie-Anne COHENDET qui considère que
la raison d’être du Droit constitutionnel dans une démocratie est essentiellement d’assurer la garantie des
droits de l’homme et le fonctionnement démocratique des institutions44. Paulo FERREIRA da CUNHA
partage aussi cette vocation du Droit constitutionnel : il se préoccupe de l’Homme, de son drame et de
sa dignité. Il est connaissance, mais il est aussi sagesse et relève également de la sagesse et de la
philosophie45.

Nonobstant ce triple objet, d’autres auteurs insistent plus sur la définition institutionnelle du Droit
constitutionnel. Celui-ci est l’une des branches du droit public en ce qu’il étudie les pouvoirs publics,
leur origine, leur organisation, les relations qu’ils entretiennent entre eux et avec les citoyens 46. D’autres
mettent en exergue deux objets du Droit constitutionnel : le Droit constitutionnel institutionnel et le Droit
constitutionnel substantiel. A ce propos Jacques Djoli Eseng’Ekeli définit le Droit constitutionnel comme
la branche de droit public qui étudie les règles grâce auxquelles le pouvoir politique s’établit, s’exerce et
se transmet au sein d’un Etat en vue d’assurer le bien vivre-ensemble et la protection des droits et libertés
fondamentaux47.

Ces différentes définitions du Droit constitutionnel mettent l’accent, comme l’observe F. LUCHAIRE,
sur le contenu ou l’objet du Droit constitutionnel. En d’autres termes, selon la définition matérielle,
l’objet d’une Constitution et donc du Droit constitutionnel est, d’une part, de garantir les droits de
l’homme et du citoyen et d’autre part de séparer les pouvoirs. Il propose une définition formelle du Droit
constitutionnel à partir de sa suprématie. Pour lui, le Droit constitutionnel se compose des normes dont

39 D. ROUSSEAU, « Le droit constitutionnel continue : institutions, garantie des droits et utopie », Revue du droit public, 2014, n° 6, pp. 1517-
1533, spéc. à la p. 1533. (p. 1533).
40
D. ROUSSEAU, « Le droit constitutionnel continue : institutions, garantie des droits et utopie », Revue du droit public, 2014, n° 6, pp. 1517-
1533, spéc. à la p. 1533.
41
M. THALER et M. VERPEAUX, « Préface » in M. THALER et M. VERPEAUX, (dir.), La recherche en Droit constitutionnel comparé,
Paris, L’Harmattan, 2014, p.9.
42 D. ROUSSEAU, « Le droit constitutionnel est global ou n’est pas ! », Revue belge de droit constitutionnel, 2014, n°3-4, pp. 423-428.
43 E. ZOLLER, « La mutation des sources du droit constitutionnel », Revue de Droit administratif, Octobre 2012, pp. 33-46, spéc. à la p. 34.
44
M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel, 4ème éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 16.
45
P. FERREIRA DA CUNHA, Traité de Droit constitutionnel. Constitution universelle et mondialisation des valeurs fondamentales, Paris,
Buenos Books International, 2010, p. 53.
46 M. VERPEAUX, (dir.), Droit constitutionnel. Méthodologie et sujets corrigés. Les annales du droit 2020, Paris, Dalloz, 2019, p.1.

47J. DJOLI ESENG’EKELI, Droit constitutionnel. Tome I. Principes fondamentaux, Kinshasa, DJES, Collection Mateya, 2019, p. 11. L’auteur
évoque par la suite la triple dimension du Droit constitutionnel (normative, institutionnelle et substantielle).
11
 la suprématie s’impose à tous (du moins dans l’ordre juridique interne français) y compris au
législateur48.

Le Droit constitutionnel évolue avec le temps, y compris son objet. Les mutations du Droit
constitutionnel rendent imprévisible le futur de cette discipline qui se nourrit largement, comme l’affirme
M. LUCIANI, de « l’esprit du temps »49. Cet « esprit du temps », par ailleurs dynamique, n’échappe pas
à l’influence que le Droit international exerce sur le Droit constitutionnel. Cette influence est tellement
manifeste, surtout dans des circonstances particulières, que le Droit constitutionnel
« s’internationalise »50. Jean du Bois de GAUDUSSON observe à ce sujet la réquisition du droit
constitutionnel par la communauté internationale pour « résoudre non seulement des conflits armés d’un
nouveau type mais aussi des crises politiques graves internes ; celle-ci estime que ceux-ci relèvent
désormais de sa compétence car susceptibles de porter atteinte à la paix ou, plus nouveau, contrevenant
aux principes constitutionnels et démocratiques qu’elle proclame »51.

Les mutations du Droit constitutionnel ont été favorisées, entre autres, par l’internationalisation du Droit
constitutionnel qui contribue à l’émergence, pour paraphraser le Doyen Yadh Ben ACHOUR, d’« une
culture juridique constitutionnaliste »52. Selon cet auteur, l’internationalisation du Droit constitutionnel
au sens culturel renvoie à « l’uniformisation des standards de la culture juridique constitutionnelle, grâce
à la massification des contacts entre les élites représentant la culture constitutionnaliste ». L’auteur
observe que les activités des organisations non-gouvernementales et associations internationales de
juristes, d’étudiants, de juges, de praticiens du Droit constitutionnel contribuent fortement et renforcent
ce mouvement d’expansion planétaire de la culture juridique constitutionnaliste ».53. cette définition est
reprise de manière étoffée par Hanan QAZBIR. L’auteur considère l’internationalisation du Droit
constitutionnel comme « un processus juridique constitué par un ensemble de mécanismes traduisant une
communicabilité entre les systèmes juridiques, dans leur branche constitutionnelle. Ces mécanismes
juridiques concernent l’aspect institutionnel mais aussi les droits et libertés notamment dans les systèmes
de garantie renfermés par le Droit constitutionnel. Le processus d’internationalisation s’appréhende dans
son caractère multidirectionnel : ascendant (du niveau interne au niveau international du droit),
descendant 8du niveau international au niveau interne du droit) et transnational à travers le
développement des échanges constitutionnels horizontaux »54.

Ce nouveau Droit constitutionnel global est beaucoup plus vaste et beaucoup plus complexe que son père
le Droit constitutionnel strictement national et son grand-père, le Droit politique55.

Ces mutations du Droit constitutionnel incitent certains auteurs à utiliser l’expression du « Droit
constitutionnel mondial ». Comme le notent Anne-Charlène BEZZINA et Michel VERPEAUX, « le
Droit constitutionnel global est en ébullition. Chaque jour, la vie politique est émaillée de renouveaux
constitutionnels, d’avancées démocratiques mais également de reculs sur le plan des libertés. De
48
F. LUCHAIRE, « De la méthode en Droit constitutionnel », Revue du Droit public, N° 2, 1981, pp. 275-329, spéc. à la p. 281.
49M. LUCIANI, « L’illusion de la réduction du droit constitutionnel à une technique de protection des droits constitutionnels », RBDC, 2014/3-
4, pp. 377-382, spéc. à la p. 382.
50 H. QAZBIR, L’internationalisation du droit constitutionnel, Paris, Dalloz, Nouvelle Bibliothèque de thèses, 2015, 540 p. Voy. aussi les

différents cours dispensés par l’Académie internationale de droit constitutionnel dans son recueil des cours XVI (L’internationalisation du
droit constitutionnel), 2007, 451 p.
51J. Du Bois de GAUDUSSON, « Quel rôle pour l’ingénierie constitutionnelle et institutionnelle ? », in Déterminants des conflits et nouvelles

formes de prévention, Bruxelles, Bruylant, 2013, pp. 945-960, spéc. à la p. 949. Voy. aussi A. SYLLA, Droit international et Constitutions
dans des Etats post-conflits, Paris, L’Harmattan, 2023.
52Y. BEN ACHOUR, « Au service du droit démocratique et du droit constitutionnel international. Une Cour constitutionnelle internationale »,

Revue du droit public, 2014, n° 2, pp. 419-443, spéc. à la p. 429.

53
Y. BEN ACHOUR, « Au service du droit démocratique et du droit constitutionnel international. Une Cour constitutionnelle internationale »,
Revue du droit public, 2014, n° 2, pp. 419-443, spéc. à la p. 429.
54
H. QAZBIR, L’internationalisation du droit constitutionnel, Paris, Dalloz, Nouvelle Bibliothèque de thèses, 2015, p. 19.-
55
P. FERREIRA Da CUNHA, Traité de Droit constitutionnels, Constitution universelle et mondialisation des valeurs fondamentales, Paris,
Buenos Books International, 2010, p. 256.
12
 nouveaux enjeux internationaux fleurissent sans cesse et entrent progressivement dans la vie politique et
constitutionnelle »56. Le triple objet du Droit constitutionnel s’inscrit dans l’évolution matérielle du Droit
constitutionnel.

Malgré l’émergence de ce triple objet, certains auteurs insistent sur l’une des spécificités du droit
constitutionnel, à savoir l’encadrement des phénomènes politiques, c’est-à-dire la juridicisation de la vie
politique entendue comme la soumission du jeu politique au respect de la règle de droit57. Le droit
constitutionnel porte principalement sur le pouvoir politique. Il constitue, pour reprendre la définition de
Jean-Louis ESAMBO KANGASHE, « un ensemble des règles juridiques applicables au pouvoir
politique dans un Etat donné. Il a vocation à encadrer le comportement des acteurs politiques et des
pouvoirs publics »58.

La politique se réfère à la conduite des hommes vivant en société. La politique débouche ainsi sur une
opposition entre ceux qui commandent (gouvernants) et ceux qui obéissent (gouvernés). Le lien entre
eux s’explique par la légitimité ou mieux l’ensemble des facteurs juridiques et extra juridiques qui
fondent l’exercice du pouvoir et qui justifient de la part des gouvernés la soumission ou l’obéissance aux
gouvernants. Le cours d’introduction à la science politique est plus approprié pour cerner les contours du
concept « Politique ». La conquête et l'exercice du pouvoir politique sont régulés par le droit, plus
particulièrement le droit constitutionnel. Dans cette perspective le Droit constitutionnel apparaît comme
un Droit politique par excellence. C’est d’ailleurs en vue de « revitaliser » l’étude de l’encadrement des
phénomènes politiques à la faveur du recentrage moderne du droit constitutionnel que la Revue de droit
politique (Jus Politicum) a vu le jour59. Le Droit constitutionnel moderne englobe l’étude des institutions
politiques dont ils convient de relever la spècificité.

3. Les institutions politiques

Une part non négligeable du Droit constitutionnel est consacrée aux institutions politiques. Celles-ci ont
activement contribué à l'enrichissement du Droit constitutionnel par la prise en compte des phénomènes
politiques dans l'agencement et l'articulation des règles d'aménagement du pouvoir politique. Les
institutions politiques sont des positions de pouvoir juridiquement définies, qui structurent le champ
politique, régulent en partie les comportements des acteurs et les luttes politiques 60. Les institutions
peuvent être conçues et définies de manière différente. Pour G. RENARD, l’Etat est l’une des institutions
parmi tant d’autres et procède d’une fondation. Il tient le sommet des institutions et dispose d’un mandat
général. C’est l’institution de droit commun ayant, entre autres, pour mission, de coordonner les autres
institutions et d’assujettir à son propre bien les biens fragmentaires auxquels sont ordonnées les autres
institutions61.

Les institutions sont les choses établies par les hommes, à l’exception des données naturelles, d’une
manière durable, permanente, combinant à la fois l’union des volontés individuelles et le but commun
poursuivi. Il s'agit essentiellement des structures, organismes et des mécanismes existant dans une société
à un moment donné de son évolution. Les institutions correspondent à l’ensemble des règles du jeu d’un
56 A.-C. BEZZINA et M. VERPEAUX, Textes constitutionnels et politiques, Paris, PUF, 2018, p. 729.
57 L. FAVOREU et alii, Droit constitutionnel, 14ème édition, Paris, Dalloz, 2011, p. 278.
58 J-L. ESAMBO KANGASHE, Le droit constitutionnel, Louvain-la-Neuve, Academia L’Harmattan, 2013, p. 24 et 25.
59 Voy. le premier numéro de la revue consacré au droit politique (présentation de la Revue) publié en décembre 2008. Il est disponible en

ligne à l’adresse [Link] consulté le 18 août 2015.

60 A. TINE, « Jeux croisés : la politique à l’ombre du droit, et vice-versa ? Considérations sur une dialectique de la régulation sociale », in

Alioune SALL et Ismaila Madior FALL (dir.), Mélanges en l’honneur de Babacar Kanté. Actualités du droit public et de la science politique
en Afrique, Paris, L’Harmattan Sénégal, 2017, pp. 755-795, spéc. à la p. 769.
61 G. RENARD, « Qu’est-ce que le Droit constitutionnel ? Le droit constitutionnel et la théorie de l’institution », in Mélanges Carré de

Malberg. Faculté de Droit et des Sciences politiques de Strasbourg, 133, réimpression, Paris, Edouard Duchemin, 1977 consulté sur
[Link] le 28 février 2022, pp.483-499.
13
 système politique. En font partie les règles formelles, les procédures générales et les pratiques
standardisées qui structurent les relations entre les acteurs dans le processus politique 62.

Maurice Hauriou a développé des recherches sur la théorie positive de l’Etat qui est organique,
institutionnelle et corporative63. Deux caractéristiques principales de l’institution sont constituées par la
durée et le consentement. En effet « une organisation sociale devient durable, c’est-à-dire conserve sa
forme spécifique, malgré le renouvellement continuel de la matière humaine qu’elle contient, lorsqu’elle
est instituée, c’est-à-dire lorsque, d’une part, l’idée directrice, qui est en elle dès le moment de sa
fondation, a pu se subordonner le pouvoir du gouvernement, grâce à des équilibres d’organes et de
pouvoir, et lorsque, d’autre part, ce système d’idées et d’équilibres de pouvoirs a été consacré, dans sa
forme, par le consentement des membres de l’institution aussi bien que du milieu social. En somme, la
forme de l’institution, qui est son élément durable, consiste en un système d’équilibres de pouvoirs et de
consentements construit autour d’une idée »64. L’Etat est une institution par excellence. C’est parce que
l’Etat doit être envisagé dans la durée qu’il ne peut être conçu que sous la figure d’une institution
incorporée. Le lien de l’Etat est le lien institutionnel. La fondation et la vie de l’Etat sont juridiques au
même titre que la fondation et la vie de toute institution incorporée65.

Les institutions politiques comprennent les règles constitutionnelles, les organisations qui donnent vie à
l'Etat ou qui entretiennent avec lui des relations permanentes d'influences réciproques ou d'échanges
(partis politiques, syndicats, groupes de pression, forces religieuses, etc.). D’après OLSEN, cité par Yves
SCHEMEIL, une institution peut être conçue comme « un ensemble relativement durable de règles de
conduite imposées (dans des situations précises) et de pratiques organisées qui sont les fruits
d’attachements (à des idées et) à des identités collectives inscrites dans des structures de signification.
C’est aussi un ensemble de ressources ouvrant des opportunités d’action qui donnent du pouvoir aux
acteurs mais aussi les contraignent inégalement ».

L’on distingue généralement deux catégories d’institutions : d’une part les institutions-organes et d’autre
part les institutions-mécanismes. Les institutions-organes ou institutions-organismes ou encore
institutions-personnes ou institutions-corps sont constituées par des collectivités humaines unies par une
idéologie ou un besoin commun et soumises à une autorité reconnue et à des règles fixes. L’Etat est la
première des institutions. Les institutions-mécanismes constituent la somme d’un agencement des règles
permanentes, mieux un système des règles de droit qui se pénètre les unes des autres pour constituer un
ensemble mécanique et engendrer une série indéfinie de relations66.

Il résulte de ce qui précède que les institutions politiques sont les choses établies par la volonté humaine
dans le domaine de la vie politique de manière durable et permanente selon l’expression consacrée : « Les
hommes passent, les institutions restent ». Pour Yves SCHEMEIL, « là où les spécialistes des institutions
les pensent comme établies, durables et stables (…), les politistes s’intéressent à la dynamique de ces
institutions. Ils les voient en flux, en crise, en transformation permanente »67. Les institutions sont
diversifiées d’autant plus qu’elles peuvent se référer aux organes (à titre indicatif, le Chef de l’Etat, le
gouvernement, le parlement, la commission nationale électorale indépendante etc.) ou encore aux
différents mécanismes et règles comprenant notamment les règles constitutionnelles encadrant l’exercice
du pouvoir au sein de toute société humaine et en ce qui nous concerne dans le cadre d’un Etat.

62 Hall cité par H. KRIESI, Les démocraties occidentales. Une approche comparée, Paris, Economica, 1994, p. 6.
63 M. HAURIOU, Principes de Droit public, 2 è éd., Paris, Sirey, 1916, p. VII.
64 M. HAURIOU, Précis de Droit constitutionnel, 2 è éd., Paris, Sirey, 1929, p. 73.
65
M. HAURIOU, Précis de Droit constitutionnel, 2 è éd., Paris, Sirey, 1929, p. 76
66
J. DJOLI ESENG’EKELI, Droit constitutionnel. Tome I. Principes fondamentaux, Kinshasa, DJES, Collection Mateya, 2019,
pp. 30-31.
67Y. SCHEMEIL, Introduction à la science politique. Objets, méthodes, résultats, objectifs, 3 ème édition, Paris, Presses sciences Po, Dalloz,
2015, p. 485.
14
 Alliant règles et fonctionnement desdites règles, Marie-Anne COHENDET propose de retenir la
définition du Droit constitutionnel comme « l’étude du contenu et du fonctionnement des normes
constitutionnelles »68. Une autre définition qu’elle propose à partir des interactions entre régime politique
et système politique consiste à concevoir le Droit constitutionnel comme étant « l’étude non pas
seulement du contenu des règles constitutionnelles, mais aussi de leur fonctionnement »69.

En tant que discipline scientifique, le Droit constitutionnel recourt aux différentes méthodes qui
permettent d’éclairer son objet et se diversifient au regard des résultats recherchés par ses analystes, ses
utilisateurs (constitutionnalistes, politologues, chercheurs, enseignants, juristes etc.).

4. Méthodes de recherche en Droit constitutionnel

Par méthode, on peut entendre l'ensemble des opérations intellectuelles par lesquelles une discipline
cherche à atteindre les vérités qu'elle poursuit, les démontre et les vérifie. Il s'agit des différents procédés
d'analyse susceptibles de conduire à une explication des phénomènes observés et liés plus ou moins à un
schéma théorique préalable. La méthode est tout simplement un sentier emprunté pour atteindre un but.

Pour atteindre une connaissance scientifique dans le cadre du droit constitutionnel, il faut une méthode
de recherches et de construction. C’est la méthode qui montre aux chercheurs le but à atteindre et les
voies pour y parvenir. C’est elle qui coordonne leurs efforts, leur donne l’unité et permet d’attendre les
causes70. L’enseignement du Droit constitutionnel ne peut reposer sur une seule méthode. Elle recourt à
un agrégat des méthodes dont l’importance est variable et selon les époques. Marie-Anne COHENDET
évoque la diversité de méthodes en Droit public : « Une méthode en Droit public n’existe pas. Et quand
bien même elle existerait, elle risquerait fort de se muer en un dogme sclérosant la pensée. (…), nous
parlerons donc de méthodes de travail en droit public (…). Le recours à une méthode dans un travail
scientifique n’est pas une fin en soi. C’est un simple instrument devant permettre à l’esprit de s’épanouir,
à la réflexion de s’élargir, à l’expression de s’éclaircir »71.

Dans une contribution parue en 1933 aux Mélanges Carré de Malberg, Henry illustrait les méthodes
possibles pour l’enseignement du Droit constitutionnel : la méthode exégétique, les méthodes
dogmatiques et les méthodes expérimentales (méthode comparative et méthode historique). Après avoir
cerné les limites de ces différentes méthodes il retient la méthode historique. Pour lui, la méthode
historique appliquée aux sciences juridiques comporte, d’une part, l’observation des faits passés dans
lesquels on découvre l’origine et on détermine l’évolution de l’institution envisagée et d’autre part,
l’observation des faits actuels tels qu’ils se présentent dans la jurisprudence 72.

68
M-A. COHENDET, « La classification des régimes, un outil pertinent dans une conception instrumentale du droit constitutionnel », in
L’architecture du droit. Mélanges en l’honneur de Michel TROPER, Paris, Economica, 2006, pp. 299-314, spéc. p. 299.
69
M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel, 4ème éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 21.
70 H. NEZARD, « De la méthode dans l’enseignement du Droit constitutionnel », in Mélanges Carré de Malberg. Faculté de Droit et des

Sciences politiques de Strasbourg, 133, réimpression, Paris, Edouard Duchemin, 1977 consulté sur [Link] le 28 février 2022, pp.375-
398, spéc. à la p. 381.
71 M-A. COHENDET, Méthodes en droit public, Paris, Montchrestien, 1998, pp. 12-13.
72 H. NEZARD, « De la méthode dans l’enseignement du Droit constitutionnel », in Mélanges Carré de Malberg. Faculté de Droit et des

Sciences politiques de Strasbourg, 133, réimpression, Paris, Edouard Duchemin, 1977 consulté sur [Link] le 28 février 2022, pp.375-
398. Les principales limites de la méthode exégétique résident dans le fait que les institutions politiques ne sont pas toutes contenues
exclusivement dans une constitution. L’absence de lois ou, au contraire, la contradiction de plusieurs textes interdit l’emploi du procédé
exégétique. La méthode exégétique ne tient pas compte des évolutions historiques, des coutumes qui naissent, des pratiques qui s’établissent
et modifient l’esprit de la loi, car elle s’exerce toujours sur le même texte. La méthode comparative ne tient pas toujours un compte suffisant
de la relativité des milieux observés. Pour les méthodes dogmatiques, il n’ y a pas entre les événements sociaux de causalité rigoureuse, de
déterminisme absolu, qui permettent à l’esprit de résoudre les problèmes politiques comme ceux d’algèbre ou de géométrie. La déduction n’a
pas de rigueur mathématique. On ne peut, en effet, d’une science qui touche à la conduite des hommes, éliminer tout élément moral et
volontaire.
15
 En dépit de ses limites, il est difficile que le juriste se débarrasse de la méthode exégétique à une époque
où la floraison des textes juridiques régissant l’organisation et le fonctionnement du pouvoir au sein de
l’Etat constitue une évidence.

Les méthodes dogmatiques, dans l’une de leurs variantes, sont aussi mobilisées dans l’enseignement ou
dans l’élaboration du Droit constitutionnel. En effet, les méthodes dogmatiques ou a priori posent
certains principes généraux universels et absolus, à l’aide desquels, par le procédé rationnel de la
déduction, elles expliquent logiquement les phénomènes de la vie politique et sociale. Mais les unes
puisent ces principes premiers dans une révélation divine ou dans une intuition métaphysique (Saint
Augustin, Saint Thomas D’Aquin par exemple). Ces auteurs ont construit les sociétés politiques et fondé
l’autorité de l’Etat sur une délégation de Dieu de qui vient tout pouvoir. D’autres auteurs comme Platon,
toute l’école du droit naturel au XVII è siècle et au XVIII è siècle avec Grotius, Pufendorf, Hobbes,
Locke, Rousseau, ont laïcisé le pouvoir politique et fondé la souveraineté sur la volonté de l’homme qui
sortirait de l’état de nature par un contrat social dans lequel il abandonnerait volontairement, au profit de
l’Etat, une partie de sa liberté native73. Ce versant de la méthode dogmatique a une place trop marginale
dans cet enseignement.

Les autres adeptes des méthodes rationnelles étudient d’abord les rapports positifs établis entre les
hommes pour en faire ensuite seulement des synthèses par lesquelles suivant le procédé de l’induction,
ils dégagent ces principes premiers qui inspirent et dominent les institutions politiques. Ce n’est qu’après
avoir édifié ces principes qu’ils en déduisent les conséquences logiques pour les appliquer dans de
nouveaux rapports humains. Leur procédé de connaissance a ainsi des fondements dans la réalité. C’est
la méthode dite parfois juridique. Elle a été fréquemment mise en œuvre dans les études de droit
constitutionnel, notamment par Léon Duguit, Kelsen et Carré de Malberg74.

La détermination de la méthode du Droit constitutionnel n'est pas aisée en raison de la perspective même
d'analyse de son objet. Le Droit constitutionnel est une discipline normative qui étudie les phénomènes
politiques sous un angle juridique. QUIRINO CAMERLENGO souligne que le Droit constitutionnel est
le domaine du système juridique le plus exposé à la tension entre le droit et la politique 75. Or la règle
juridique peut ne pas correspondre au vécu réel. C’est pour compléter la méthode exégétique qu’il est
apparu nécessaire de faire recours à d’autres méthodes de science politique ou de sociologie politique.

Par ailleurs Jacques CHEVALLIER relève que « les juristes ne peuvent se désintéresser des processus
sociaux et politiques de production et d’application du droit, sauf à sombrer dans un formalisme
desséchant, ignorant tout des enjeux dont la norme juridique est porteuse ; pas plus d’ailleurs qu’ils ne
peuvent se désintéresser des valeurs sous-jacentes à l’ordre juridique et qui déterminent la légitimité de
la norme juridique. Une interrogation sur la fonction sociale et politique du droit est donc nécessaire,
pour le droit constitutionnel comme pour l’ensemble du droit ; et la sociologie apporte à cet égard les
outils d’investigation nécessaires »76. Cette mise en commun du Droit constitutionnel et de la sociologie
politique est d’autant plus intéressante, comme l’observe Luc SINDJOUN, qu’elle permet de concilier
l’approche normative et l’approche empirique 77.

73
H. NEZARD, « De la méthode dans l’enseignement du Droit constitutionnel », in Mélanges Carré de Malberg. Faculté de Droit et des
Sciences politiques de Strasbourg, 133, réimpression, Paris, Edouard Duchemin, 1977 consulté sur [Link] le 28 février 2022, pp.375-
398, spéc. aux pp. 384-385.
74
H. NEZARD, « De la méthode dans l’enseignement du Droit constitutionnel », in Mélanges Carré de Malberg. Faculté de Droit et des
Sciences politiques de Strasbourg, 133, réimpression, Paris, Edouard Duchemin, 1977 consulté sur [Link] le 28 février 2022, pp.375-
398, spéc. à la p. 389.
75 QUIRINO CAMERLENGO, « Entre le droit et la politique : l’actualité des conventions constitutionnelles », RFDC, 2015, Vol. 3, pp. 3-

25, spéc. au prologue.

76J. CHEVALLIER, « Pour une sociologie du droit constitutionnel », L’architecture du droit. Mélanges en l’honneur de Michel Troper, Paris,

Economica, 2006, pp.281-298, spéc. p. 283 et s. Notre soulignement.

77L. SINDJOUN, Les grandes décisions de la justice constitutionnelle africaine. Droit constitutionnel jurisprudentiel et Politiques

constitutionnelles au prisme des systèmes politiques africains, Bruxelles, Bruylant, 2009, p. 11.
16
 D’autres méthodes tirées du Droit comparé ou de l’histoire peuvent permettre au juriste d’élargir ses
horizons d’analyse en s’affranchissant parfois des limites intrinsèques de la méthode normative souvent
décousue du tissu de la vie concrète. Nous reprenons ci-dessous quelques méthodes fréquemment
utilisées en Droit constitutionnel et qui mobilisent les ressources d’autres sciences complémentaires.

La méthode normative que d’aucuns qualifient d’exégétique, consiste à « exposer et à analyser les textes
de loi et divers documents relatifs à la matière traitée en recherchant sans cesse le droit posé applicable
au cas d’espèce »78. C’est le propre de l’exégèse juridique.

4.1 Méthode exégétique

L’exégèse comporte deux sens : un sens général et un sens plus spécifique. Dans le premier sens
l’exégèse renvoie à « l’interprétation d’un texte ; étude critique de ses origines et de son sens ». Dans le
deuxième sens l’exégèse constitue une méthode d’interprétation appelée méthode exégétique ou
interprétation exégétique. Elle consiste dans cette optique à « rechercher ce qu’a voulu dire l’auteur du
texte à partir de celui-ci, du contexte, des travaux préparatoires et de l’objectif général de la loi, d’en
dégager le sens d’après l’intention du législateur, afin d’en régler la portée sur la ratio legis, de manière
à appliquer la règle dans la plénitude de sa raison d’être, en faisant au besoin prévaloir l’esprit sur la
lettre »79.

Il convient de noter que l’exégèse ne constitue pas un monopole des sciences juridiques. Elle est utilisée
dans d’autres disciplines comme la philologie, la théologie, la philosophie. En effet, selon le Vocabulaire
technique et critique de la philosophie, l’exégèse constitue l’« interprétation philologique et doctrinale
d’un texte, particulièrement d’un texte qui fait autorité : la Bible, les textes de loi »80.

L’interprétation peut avoir un double sens. Elle peut signifier « une opération d’explication et d’analyse
scientifique de la signification d’un texte et c’est là le propre du travail doctrinal et le fait qu’un organe
applique un texte à un cas particulier »81.

Pour le juge, le mot « méthode » peut renvoyer à un tel type de raisonnement particulier pour expliquer
ou justifier une option ou une interprétation. C’est dans ce cadre que François LUCHAIRE entend par
méthode « un instrument de recherche de la norme ou de la règle juridique »82 pour l’appliquer à une
situation donnée.

Analysant les méthodes d’interprétation utilisées par le Conseil constitutionnel français, François
LUCHAIRE regroupe d’une part les méthodes qui reposent sur les principes de l’unité du vocabulaire et
de l’effet utile et d’autre part sur le recours au contexte et au sens de la matière. A travers ces méthodes,
le juge dégage la norme juridique des textes. Il recherche parfois au-delà des textes la norme en recourant
à divers procédés tels que l’esprit du texte, le raisonnement par analogie, le recours à la logique juridique
et le recours à l’habitude juridique83. L’expression « méthodes et techniques d’interprétation » devrait
aussi être entendue dans cette optique. A titre illustratif, Babacar KANTE y entend les outils et matériaux
que le juge constitutionnel africain utilise pour donner un sens à la Constitution et s’en servir comme
norme de référence afin de vérifier la constitutionnalité des lois et des conventions internationales qui lui

78 K. KITETE, Autonomie politique et constitutionnelle du Zaïre, essai de solution d’inadéquation institutionnelle, Thèse de doctorat d’Etat,
Paris, 1980, p. II cité par ESENG’EKELI, Droit constitutionnel. L’expérience congolaise (RDC), Paris, L’Harmattan, 2013, p. 17.
79 G. CORNU (dir.), Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 2009, p. 386.
80 A. LALANDE, Vocabulaire technique et critique de la philosophie, Paris, PUF, Quadrige, 2006, p. 317.
81 L. FAVOREU et alii, Droit constitutionnel, 14ème édition, 2011, Paris, Dalloz, pp.94 et ss.
82
F. LUCHAIRE, « De la méthode en Droit constitutionnel », Revue du Droit public, N° 2, 1981, pp. 275-329, spéc. à la p. 276.
83 Pour plus de détails, F. LUCHAIRE, « De la méthode en Droit constitutionnel », Revue du Droit public, N° 2, 1981, pp. 275-329.

17
 sont soumises84. Les différentes techniques d’interprétation du Droit constitutionnel qui seront
mobilisées sous peu s’inscrivent dans la méthode ou interprétation exégétique.

A) Les techniques d’interprétation du Droit constitutionnel

Elles sont nombreuses. Elles ne constituent pas l’apanage du constitutionnaliste. Elles sont mobilisées
par les juristes selon le texte et le but poursuivi. Si les interprétations de la doctrine peuvent relever
parfois de la spéculation, elles peuvent néanmoins inspirer le juge constitutionnel dans sa mission
d’interprète de la Constitution dans certains Etats. Ainsi, en analysant les techniques d’interprétation du
point de vue des juges, nous pouvons, avec Michel TROPER, concevoir les techniques d’interprétation
comme des « types d’arguments employés par les interprètes pour justifier leurs décisions »85. Les plus
couramment admises par la doctrine sont : l’interprétation sémiologique, l’interprétation téléologique,
l’interprétation génétique, l’interprétation systémique et l’interprétation fonctionnelle.

A.1 L’interprétation sémiologique ou sémiotique

La sémiologie étudie les systèmes de signes. Elle permet de comprendre le langage de l’écriture
constitutionnelle, le pourquoi de l’utilisation de l’indicatif, de l’impératif ou du conditionnel,
l’importance de la ponctuation dans un texte de droit, l’importance d’une virgule, de l’énumération
restrictive ou extensive, l’usage des adverbes etc. Les mots reçoivent le sens qu’ils ont habituellement
dans la langue et les expressions celui qui résulte des règles de la grammaire.

A.2 L’interprétation téléologique

Elle se propose de dégager le sens du texte de la Constitution au regard de sa raison d’être. En d’autres
termes le texte constitutionnel s’interprète en fonction de l’objectif visé lors de la création de la règle de
droit. Pour Michel TROPER l’interprétation téléologique constitue une variété de l’interprétation
fonctionnelle (voir infra) dans la mesure où elle se fonde sur le but poursuivi par le constituant ou le
législateur86. L’interprétation téléologique peut également être qualifiée de « finaliste »87. Ainsi nous
pouvons imaginer que la raison d’être de la disposition limitative à deux du nombre de mandats
présidentiels en RDC telle que sanctuarisée par l’article 220 procède de l’intention du constituant de
favoriser l’alternance démocratique au pouvoir et de conjurer le risque des mandats à vie, terrain fertile
d’une éventuelle personnalisation du pouvoir.

A.3 L’interprétation génétique

Elle s’intéresse au processus de création des normes constitutionnelles, à leur formation ainsi qu’à leur
développement. Elle repose sur une connaissance de la volonté réelle de l’auteur du texte constitutionnel.
Elle accorde une attention particulière aux travaux préparatoires, aux débats parlementaires, aux
différentes réactions des parties prenantes aux différents avant-projets ou projets de Constitution et aux
circonstances qui président à l’élaboration ou l’adoption de la Constitution. L’exposé des motifs et même
le Préambule contiennent des indications pertinentes à ce sujet, même si ces dispositions demeurent
laconiques.

84 B. KANTE, « Les méthodes et techniques d’interprétation de la Constitution : l’exemple des pays d’Afrique occidentale francophone » in
F. MELIN-SOUCRAMANIEN (dir.), L’interprétation constitutionnelle, Paris, Dalloz, 2005, pp. 155-165.
85 M. TROPER, « L’interprétation constitutionnelle », in F. MELIN-SOUCRAMANIEN (dir.), L’interprétation constitutionnelle, Paris,

Dalloz, 2005, pp. 13-25, spéc. à la p. 20.

86 D. ALLAND et St. RIALS (dir.), Dictionnaire de la culture juridique, Paris, PUF, 2007, p. 842 et s.
87 M-A. COHENDET, Droit public. Méthodes de travail, Paris, Montchrestien, 1998, p. 29.

18
 A titre indicatif, pour mieux comprendre la disposition constitutionnelle de la RDC en rapport avec l’âge
requis pour la candidature à la présidence de la République (30 ans), il faudrait se placer dans le contexte
qui avait prévalu à l’époque entre ceux qui voulaient placer ce seuil à un niveau élevé dans l’intention
(non avouée) d’en exclure quelques candidats potentiels et ceux qui soutenaient ce seuil bas pour donner
l’occasion à certains candidats de ne pas être évincés de la course présidentielle. La disposition ainsi
sanctionnée à l’article 72 de la Constitution du 18 février 2006 procède d’un compromis88.

A.4 L’interprétation systémique

Cette technique permet l’interprétation de la Constitution non pas dans une lecture isolée de ses
dispositions, mais en prenant en considération d’autres articles pour en faciliter la compréhension. Elle
vise à éclairer un fragment du texte par un autre, voire par d’autres textes. Elle prend en considération
d’autres articles d’un texte ou éventuellement d’autres règles de droit pour qu’ils s’éclairent les uns des
autres89.

A.5 L’interprétation fonctionnelle

Elle consiste à attribuer à la règle une fonction objective qui peut être différente de celle visée par l’auteur.
On s’interroge non pas sur ce que l’auteur du texte a réellement voulu dire, mais, maintenant que la règle
doit être appliquée dans une situation historique différente, quel sens il convient de lui donner si l’on
veut obtenir le résultat recherché90. Elle vise à donner au texte la signification qui lui permettra de remplir
la fonction qu’on lui attribue.

Pour l’école aixoise de Droit constitutionnel privilégiant le normativisme (en situant le fondement du
droit dans une autre règle de droit) au détriment du positivisme sociologique (le fondement du droit loge
dans la réalité sociale), les techniques interprétatives les plus appropriées seraient constituées par
l’interprétation sémiotique d’une part et l’interprétation génétique d’autre part 91. Cette école recourt de
manière première et prioritaire à la jurisprudence constitutionnelle pour interpréter les énoncés
constitutionnels92. Cette méthode est formaliste.

Les Etats s’inspirant du common law ou d’autres (à l’instar de l’Italie) privilégient par contre
l’interprétation fonctionnelle dans la mesure où les juridictions compétentes interprètent les dispositions
de la Constitution dans une approche dynamique ou évolutive allant au-delà de la simple intention initiale
des rédacteurs de la Constitution ou de la signification initiale de certaines de ses dispositions. La Cour
suprême du Ghana recourt à cette technique d’interprétation93.

Le Droit constitutionnel ne peut prétendre proposer l’intelligibilité des faits juridiques qu’en établissant
des liaisons, qui peuvent aussi être dangereuses, avec les disciplines produisant une représentation des
faits- sociaux, religieux, économiques, politiques… qui se précipitent ou sont précipités dans le droit94.
Le Droit constitutionnel recourt, à titre complémentaire, aux méthodes mobilisées par les sciences
sociales, notamment la sociologie et la science politique.

88 Les péripéties de cette question sensible sont rapportées par J-L. ESAMBO KANGASHE, La Constitution congolaise du 18 février 2006 à
l’épreuve du constitutionnalisme. Contraintes pratiques et perspectives, Louvain-la-Neuve, Academia-Bruylant, 2010, pp. 71-73.
89 M-A. COHENDET, Droit public. Méthodes de travail, Paris, Montchrestien, 1998, p. 31.
90 J. DJOLI ESENG’EKELI, Droit constitutionnel. L’expérience congolaise (RDC), Paris, L’Harmattan, 2013, p. 20.
91 X. MAGNON, « Orientation théorique et choix méthodologique de l’école aixoise de droit constitutionnel : réflexions et tentatives de

reconstruction », Renouveau du droit constitutionnel. Mélanges en l’honneur de Louis FAVOREU, Paris, Dalloz, 2007, spéc. aux pp. 240-241.
92X. MAGNON, « Orientation théorique et choix méthodologique de l’école aixoise de droit constitutionnel : réflexions et tentatives de

reconstruction », Renouveau du droit constitutionnel. Mélanges en l’honneur de Louis FAVOREU, Paris, Dalloz, 2007, p. 241.
93 E. KOFI ABOTSI, « Purpose originalism in the Supreme Court: Interpretive Methodology and Problems of Certainty », University of

Ghana Law Journal, Vol. 26, 2013, pp. 173-199.

94 D. ROUSSEAU, « Le nouvel horizon du droit constitutionnel », in Renouveau du droit constitutionnel. Mélanges offerts à Louis FAVOREU,

Paris, Economica, 2007.

19
 4.2 Les méthodes sociologiques (méthodes de science politique)

Toutes les techniques d’interprétation passées en revue sont nécessaires pour permettre au juriste
d’interpréter le texte constitutionnel soumis à son appréciation ou ses différentes dispositions. Or, comme
nous l’avons énoncé, le Droit constitutionnel, en plus de ses fonctions d’organisation de l’Etat et de
protéger les droits des individus, aménage également le jeu politique en régulant l’activité des acteurs
politiques quant aux conditions de dévolution et d’exercice du pouvoir politique. Une lecture purement
normative de la Constitution n’est pas apte à décrire et à expliquer le comportement de ces acteurs 95. Il
faudrait par conséquent que le juriste s’oriente vers d’autres méthodes d’analyse susceptibles de
compléter ses connaissances constitutionnelles.

Les méthodes sociologiques sont indiquées à cette fin. Au demeurant, le texte constitutionnel n’est que
le produit des rapports de forces, de compromis. Le Droit est considéré par ailleurs comme un fait social
dans les études sociologiques. A ce propos le Droit constitutionnel, sur son versant de l’encadrement
juridique des phénomènes politiques, partage le même objet avec la sociologie politique, à savoir le
pouvoir politique. La différence réside au niveau de la méthode d’analyse du pouvoir politique. La
perspective du juriste consiste en une démarche juridique, normative alors que celle sociologique est
descriptive et explicative. Pour reprendre l’expression de Jacques DJOLI ESENG’EKELI, l’approche
sociologique vient donc « vivifier l’approche juridique momifiée par la rigidité des catégories
juridiques »96.

La méthode sociologique permet au juriste d’aller au-delà des textes constitutionnels pour en comprendre
« le jeu voilé des acteurs, les enjeux, les postures, étant donné que le texte de droit n’est souvent que le
reflet de l’évolution des rapports de forces ; il ne fait que représenter sous une forme particulière les
valeurs qui dominent dans une société donnée, à un moment historique donné »97.

Les méthodes de science politique présentent une particularité du fait qu’elles s’orientent à la
connaissance du fait politique lequel constitue un fait social d’intérêt sociologique. Bien que la science
politique et le Droit constitutionnel soient deux disciplines distinctes, elles établissent entre elles des
vases communicants. Ainsi, comme le note Antoine TINE, « la science politique et le droit public,
notamment le Droit constitutionnel, partagent au moins une part de leurs objets ou thèmes d’étude comme
l’Etat et l’administration publique, les institutions politiques, les régimes politiques, les systèmes
politiques, les normes constitutionnelles, les politiques publiques, les relations internationales »98. Le
Droit constitutionnel est parfois appelé le droit politique (jus politicum).

Pour Marie Anne COHENDET, la science politique et le Droit constitutionnel possèdent en commun
l’objet d’étude, à savoir l’étude du pouvoir dans la société. Mais le regard de ces deux disciplines sur
l’objet d’étude diverge, observe-t-elle. Pour les Politistes, l’objectif est d’étudier le pouvoir en lui-même.
Pour le juriste, il s’agit de comprendre l’élaboration, le contenu et le fonctionnement des règles de droit

95 Adama KPODAR note à ce propos : « A bien voir, la science du droit constitutionnel ne peut être ni étudiée, ni pensée en vase clos, par les
constitutionnalistes, au risque de rester dans le formalisme béat. Elle doit être éclairée par le concours d’autres sciences sociales notamment la
science politique, l’anthropologie, la sociologie etc…, car l’homme, les institutions politiques, le comportement politique ainsi que
l’environnement politique et social sont autant de facteurs qui déterminent et expliquent l’existence de la règle de droit. Ainsi, le droit
constitutionnel est-il au confluent des autres sciences ». A. KPODAR, « Bilan sur un demi-siècle de constitutionnalisme en Afrique noire
francophone », F.J. AIVO (dir.), La Constitution béninoise du 11 décembre 1990 : un modèle pour l’Afrique ? Mélanges en l’honneur de
Maurice Ahanhanzo-Glélé, Paris, L’Harmattan, 2014, pp. 89-126, spéc. à la p. 94.
96
J. DJOLI ESENG’EKELI, Droit constitutionnel. L’expérience congolaise (RDC), Paris, L’Harmattan, 2013, p. 21 et s.
97 J. DJOLI ESENG’EKELI, [Link]., p. 22.
98 A. TINE, « Jeux croisés : la politique à l’ombre du droit, et vice-versa ? Considérations sur une dialectique de la régulation sociale », in

Alioune SALL et Ismaila Madior FALL (dir.), Mélanges en l’honneur de Babacar Kanté. Actualités du droit public et de la science politique
en Afrique, Paris, L’Harmattan Sénégal, 2017, pp. 755-795, spéc. à la p. 766.
20
 relatives au pouvoir99. Francis HAMON et Michel TROPER observent que jusqu’au début du XXe
siècle, Droit constitutionnel et science politique ne formaient qu’une seule et même discipline. Cette
situation s’explique, selon eux, par deux facteurs principaux. D’une part, la distinction d’inspiration
positiviste entre le point de vue descriptif et le point de vue prescriptif n’était pas clairement établie. Et
la science politique se donnait pour tâche de découvrir le meilleur système de gouvernement. D’autre
part, même dans une perspective plus proche de la conception positiviste, décrire l’organisation et le
fonctionnement du Pouvoir, c’était décrire les règles effectivement appliquées, de même qu’on décrit et
explique un jeu en énonçant les règles100. La paire de lunette de la science politique est aussi utile pour
un constitutionnaliste car s’il faut chercher d’abord la description de la répartition réelle du pouvoir, puis
à l’expliquer, on ne peut naturellement le faire qu’en mettant en évidence les rapports sociaux. Il se
constitue donc, abondent les deux auteurs, à côté d’une discipline proprement juridique, le droit
constitutionnel qui étudie les règles, une discipline sociologique, la science politique attachée à décrire
la réalité101.

D’autres méthodes (historique, philosophique, dialectique etc.) peuvent être mobilisées dans
l’intelligibilité du Droit constitutionnel. Leur importance est relative. Toutefois nous ne pouvons sous-
estimer l’apport du Droit constitutionnel comparé dans une approche d’enrichissement de l’étude du
Droit constitutionnel par un mouvement des convergences et des divergences qui ne s’inscrit pas
forcément dans un mimétisme du type « copier-coller », mais qui participe de la circulation des modèles
constitutionnels autour des valeurs et des principes transcendant leurs frontières d’origine. Le renouveau
constitutionnel en Afrique ne se présente pas mains bredouilles au rendez-vous du donner et du recevoir
constitutionnel et ce, même si le continent ne peut offrir que ce dont il dispose, notamment en matière
d’« ingénierie constitutionnelle » correspondant peut-être au superflu constitutionnel sous d’autres cieux.

4.3 Méthode de Droit (constitutionnel) comparé

Le Droit comparé est une discipline juridique qui consiste dans l’étude scientifique de la comparaison
des droits, c’est-à-dire des systèmes juridiques et des institutions juridiques des divers Etats ou groupes
d’Etats. La méthode de droit comparé pourrait consister dans la projection du droit national sur les
systèmes étrangers afin d’aboutir à la découverte d’un étalon ou d’une grille102. L'approche comparative
confère au Droit constitutionnel une portée plus étendue que le domaine strict qui lui était assigné
traditionnellement en France. L’approche comparative a permis d'enrichir le Droit constitutionnel par
l'intégration de plusieurs dimensions qui peuvent être combinées: historique, culturelle, nationale,
internationale.

La comparaison fait partie intégrante de l’enseignement du Droit constitutionnel et présente certains

atouts. Patrice GELARD observe que l’une des voies du Droit constitutionnel comparé, réside « dans la
recherche de nouveaux fondements de cette discipline ou plus exactement dans la volonté de moderniser
l’arsenal conceptuel du droit constitutionnel »103. Il conseille par conséquent au constitutionnaliste du
Droit constitutionnel comparé à faire preuve de « modestie dans la recherche (…). Il faut étudier sans a
priori et s’immerger dans le pourquoi et le comment des systèmes étrangers »104. La méthode comparée
est considérée comme inévitable dans un monde globalisé et dans le contexte de l’internationalisation.
Alors que la comparaison des droits publics était peu développée jusqu’à une époque récente, elle est

99 M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel, 4ème éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 15.
100 F. HAMON et M. TROPER, Droit constitutionnel, 40 é éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 47.
101
F. HAMON et M. TROPER, Droit constitutionnel, 40 é éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 47.
102
D. ALLAND et St. RIALS (dir.), Dictionnaire de la culture juridique, Paris, Puf, 2007, p.454.
103 P. GELARD, « Quelques conseils au constitutionnaliste de droit comparé », Renouveau du droit constitutionnel. Mélanges en l’honneur

de Louis FAVOREU, Paris, Dalloz, 2007.

104 P. GELARD, « Quelques conseils au constitutionnaliste de droit comparé », Renouveau du droit constitutionnel. Mélanges en l’honneur de

Louis FAVOREU, Paris, Dalloz, 2007.

21
 devenue aujourd’hui incontournable et s’avère « cruciale pour comprendre les évolutions accélérées que
subissent les systèmes juridiques nationaux dans un contexte de mondialisation contractuelle des
échanges mais aussi de regroupements institutionnels régionaux »105. Maxime SAINT-HILAIRE note à
ce propos que la mondialisation actuelle du droit constitutionnel passe par la comparaison des droits
constitutionnels nationaux106. En plus cet auteur invite le comparatiste à s’efforcer de faire la part du
système, de la culture, de la langue et des autres composantes du contexte 107.

Après avoir relevé qu’en France la science du Droit constitutionnel a été dominée par deux écoles (l’école
politiste et l’école contentieuse correspondant chacune à deux conceptions bien distinctes de la
Constitution (conception institutionnelle et normative), Florent TAP observe que « faire œuvre
scientifique, c’est créer son objet (…). Le Droit comparé donne au constitutionnaliste l’occasion de créer
son objet sans tomber dans l’empirisme politiste ni dans la réitération du discours du juge. Le Droit
comparé inscrit le juriste dans une démarche théorique pure, l’observation de plusieurs systèmes
juridiques permettant de construire scientifiquement son objet sans que les contingences propres à chaque
système ni les différents langages- objets ne viennent interférer. L’approche comparative est
éminemment scientifique, précisément parce que la science du droit est toujours l’étude de tous les droits
et que c’est la limitation au seul droit national qui est antiscientifique »108. Pour Marie-Claire
PONTHOREAU, les constitutionnalistes sont depuis toujours comparatistes par vocation109. Cependant,
Elena SIMINA TANASESCU tient à préciser que le recours à cette méthode ne saurait constituer
l’unique outil d’enseignement du Droit constitutionnel110. Le renouveau du Droit constitutionnel passe
par la valorisation de l’activité des juridictions constitutionnelles. Leur jurisprudence en matière
constitutionnelle s’impose. Elles participent dès lors, à travers l’interprétation de la Constitution au
développement du droit constitutionnel jurisprudentiel.

4.4 L’apport de la jurisprudence constitutionnelle

L'essor prodigieux du contrôle de la constitutionnalité des lois a considérablement renforcé l'autorité des
règles constitutionnelles jusque-là dépourvues de toute sanction effective. La Constitution n'est plus un
chapelet ou une litanie de bonnes intentions ou tout simplement une systématisation du fonctionnement
du pouvoir, mais un ensemble de règles et principes obligatoires sanctionnés et garantis par un juge. Les
règles et principes dégagés par le juge constitutionnel à l'occasion des contentieux qu’il est appelé à régler
contribuent à rendre le droit constitutionnel plus dynamique et plus vivant.

Pour marquer davantage la contribution des Cours constitutionnelles au développement du Droit

constitutionnel, certains auteurs n’hésitent pas à qualifier le Droit constitutionnel comme le Droit de la
Constitution sanctionné par le juge constitutionnel111. En d’autres termes, il n’y a pas Droit
constitutionnel au sens moderne de la Constitution sans juge constitutionnel112. L’apport du Droit
constitutionnel jurisprudentiel dans le développement du Droit constitutionnel est moins négligeable.
Déjà ces mots prononcés en 1907 par Charles EVANS HUGHES, par la suite devenu juge constitutionnel

105 Gilles J. GUGLIELMI, Avant-propos », Gilles J. GUGLIELMI et J. MARTIN (dir.), Le droit constitutionnel des collectivités territoriales.
Aspects de droit public comparé, Boulogne-Billancourt, Berger Levrault, 2015, pp. 9-12, spéc. à la p. 11.
106 M. SAINT-HILAIRE, « Standards constitutionnels mondiaux : épistémologie et méthodologie », in M. DISANT, G. LEWKOWICZ, P.

TURK (dir.), Les standards constitutionnels mondiaux, Bruxelles, Bruylant, 2017, pp. 11-75, p. 12.
107 M. SAINT-HILAIRE, « Standards constitutionnels mondiaux : épistémologie et méthodologie », in M. DISANT, G. LEWKOWICZ, P.

TURK (dir.), Les standards constitutionnels mondiaux, Bruxelles, Bruylant, 2017, pp. 11-75 , spéc. à la p. 57.
108 Fl. TAP, « L’apport du droit comparé à la scientificité du discours constitutionnaliste », RIDC, Janvier-Mars 2018, pp. 7-25, spéc. pp. 8-10.
109 M-C. PONTHOREAU, Droit (s), constitutionnel (s) comparé (s), Paris, Economica, 2010, p. 40.
110 E. S. TANASESCU, « Méthodologie de l’enseignement du droit constitutionnel », Revue belge de droit constitutionnel, 2014, n°3-4, pp.

429-436, spéc. à la p. 435.

111 Notre soulignement. Le droit constitutionnel jurisprudentiel est le fruit de l’activité des juridictions construit es et se construisant comme

gardiennes de la Constitution. Voy. L. SINDJOUN, Les grandes décisions de la justice constitutionnelle africaine, Bruxelles, Bruylant, 2009,
p. 580.
112 L. FAVOREU, « Le droit constitutionnel, droit de la Constitution et Constitution du droit », RFDC, 1990, n°1, pp. 71-89, p. 83.

22
 à la Cour suprême des Etats-Unis, produisent encore leurs échos : « We are under a Constitution, but the
Constitution is what the Judges say it is »113. Et l’éloge du Droit constitutionnel jurisprudentiel, comme
l’écrit Frédéric Joël AIVO, est d’abord et avant tout la « reconnaissance de l’influence active et salutaire
du juge dans la reformulation de la Constitution »114. Pour Dominique ROUSSEAU, le Droit
constitutionnel actuel est jurisprudentiel115. L’enseignement du Droit constitutionnel ne peut se dispenser
de la validation assurée par la jurisprudence constitutionnelle même s’il convient d’éviter toute
« fétichisation de la jurisprudence » car celle-ci risque de faire passer la déduction, comme nous prévient
Elena Simina TANASESCU, en unique outil de connaissance116.

La célébration du Droit constitutionnel jurisprudentiel n’est pas pour autant exempte de limites.
L’audace, la témérité, l’activisme, la retenue de certains juges constitutionnels dans l’interprétation de la
Constitution exposent parfois leur œuvre à la critique de la doctrine et des observateurs avertis117. En
soulignant les limites de l’approche jurisprudentielle du Droit constitutionnel en faveur d’une approche
de Droit comparé pour la scientificité du Droit constitutionnel, Florent TAP fait observer que « si le
tournant contentieux a eu pour vocation de faire du Droit constitutionnel un véritable discours
scientifique et une discipline autonome en réaction à l’école duvergériste, il présente néanmoins le risque
de reléguer la compétence du constitutionnaliste à un simple savoir technique. En s’érigeant en vrai
juriste disposant d’un objet normatif sanctionné, le constitutionnaliste risque en effet, dans le même
temps, de s’enfermer dans l’exercice du commentaire de jurisprudence, fournissant une simple réitération
de la motivation et de la décision du juge ou prescrivant des interprétations alternatives. Cet exercice
présente par conséquent l’inconvénient épistémologique majeur de priver l’expertise du
constitutionnaliste de toute plus-value cognitive »118. L’émergence du Droit constitutionnel
jurisprudentiel et du Droit constitutionnel substantiel crée arbitrairement un fossé profond avec le Droit
constitutionnel institutionnel qu’il serait plus indiqué d’œuvrer pour un rapprochement principalement
entre le droit jurisprudentiel et le droit institutionnel119. L’Etat est au cœur du Droit constitutionnel et
mérite qu’il soit traité en toute priorité. Au fond tous les chapitres de ce cours ont comme cadre d’analyse
l’Etat.

113
La traduction non officielle : Nous sommes gouvernés par la Constitution, mais la Constitution est ce que les juges disent qu’elle est. Voy.
P. PASSAGLIA, « La réception des décisions des juridictions constitutionnelles par les pouvoirs constitués », Annuaire international de justice
constitutionnelle, XXIII Cours international de justice constitutionnelle, 2013, pp. 613-649, spéc. à la p. 615 ; F.J. AIVO, « L’erreur de droit
dans les déclarations d’inconstitutionnalité. (Décision DCC 13-171 du 30 décembre 2013 de la Cour constitutionnelle du Bénin relative à
l’inconstitutionnalité du recours au vote secret pour l’adoption de la loi de finances 2014) », Constitutions, 2015, pp. 380-387, spéc. à la p.
380.
114 F.J. AIVO, « La crise de normativité de la Constitution en Afrique », Revue du droit public, 2012, n°1, pp. 141-180, p. 162.
115 D. ROUSSEAU, « Le nouvel horizon du droit constitutionnel », Renouveau du droit constitutionnel. Mélanges offerts à Louis FAVOREU,

Paris, Economica, 2007. Des revues et périodiques spécialisés mettent en exergue le droit constitutionnel jurisprudentiel ou droit constitutionnel
appliqué. C’est notamment le cas de « l’Annuaire international de justice constitutionnelle », de « Constitutions »
116E. S. TANASESCU, « Méthodologie de l’enseignement du droit constitutionnel », Revue belge de droit constitutionnel, 2014, n°3-4, pp.

429-436, spéc. à la p. 436. Souligné par nous. L’expression « fétichisation de la jurisprudence » émane de l’auteur.
117 Voy. à titre illustratif Adama KPODAR, « Quand l’interprétation constitutionnelle menace la lisibilité du bloc référentiel. Contribution

doctrinale sur la fausse vraie idée du contrôle de constitutionnalité », Constitutions, 2015, pp. 7-19 ; F.J. AIVO, « L’erreur de droit dans les
déclarations d’inconstitutionnalité. (décision DCC 13-171 du 30 décembre 2013 de la Cour constitutionnelle du Bénin relative à
l’inconstitutionnalité du recours au vote secret pour l’adoption de la loi de finances 2014) », Constitutions, 2015, pp. 380-387.
118 Fl. TAP, « L’apport du droit comparé à la scientificité du discours constitutionnaliste », RIDC, Janvier-Mars 2018, pp. 7-25, spéc. à la p.

9.
119J.M. DENQUIN, « Remarques sur la situation du droit constitutionnel en France », Revue du droit public, 2014, n° 6, pp. 1472-1482, spéc.

aux pp. 1479-1480.

23
 CHAPITRE PREMIER: L'ETAT

1. La notion d’Etat

L’Etat est au cœur du droit constitutionnel. Toute étude du Droit public en général et du Droit
constitutionnel en particulier engage et présuppose la notion de l’Etat 120. Le mot « Etat » peut revêtir
trois significations différentes:

Au sens large il désigne une collectivité humaine géographiquement localisée et politiquement organisée,
ayant généralement pour support sociologique une Nation. L’Etat s’identifie dans cette conception à la
nation. Un Etat, selon les propos de René Carré de Malberg, est avant tout une communauté humaine.
C’est l’ensemble d’hommes et de population concourant à former un Etat et qui sont la substance
humaine de l’Etat121.

Cette identité entre la nation et l’Etat fut soulignée dès 1758 par VATTEL en ces termes : « Toute nation
qui se gouverne elle-même sous quelque forme que ce soit, sans dépendance d’aucun étranger, est un
Etat souverain. Ses droits sont naturellement les mêmes que ceux de tout autre Etat. (…). Pour qu’une
nation ait droit de figurer immédiatement dans cette grande société, il suffit qu’elle soit véritablement
souveraine et indépendante, c’est-à-dire qu’elle se gouverne elle-même par sa propre autorité et par ses
lois »122. C’est ainsi que la notion d’Etat, selon le Droit international, correspond à ce modèle
d’organisation politique qu’est l’Etat-nation123. La nation est comprise parmi les trois éléments essentiels
de l’Etat dégagés par Maurice Hauriou, en plus du gouvernement central et de l’idée et de l’entreprise de
la chose publique124. Il donne de la nation cette définition : « un groupement de formations ethniques
primaires chez lesquelles la cohabitation prolongée dans un même pays, jointe à de certaines
communautés de race, de langue, de religion et de souvenirs historiques, a dégagé une communauté
spirituelle, base d’une formation ethnique supérieure »125.

L’Etat peut précéder la nation ou vice-versa. Ou prendre la forme d’un Etat-nation. Les Etats-nations
sont ceux qui se forment ayant la nation comme substrat social. En d’autres termes, l’Etat s’identifie dans
cette optique à la nation126. L’Etat peut aussi se fonder sur un substrat social formé de plusieurs nations

120
R. CARRE de MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’Etat. Tome 1, Paris, Sirey, 1920, réimpression, Paris, CNRS, 1962, p.
1.
121 R. CARRE De MALBERG, [Link]., p. 2.
122
Vattel cité par J.D. MOUTON, « Etat et nation en droit international : de la fondation à la déconstruction ? », in I. MINGASHANG (dir.),
La responsabilité du juriste face aux manifestations de la crise dans la société contemporaine. Un regard croisé autour de la pratique du droit
par le Professeur Auguste Mampuya, Bruxelles, Bruylant, 2018, pp. 177-193, spéc. à la p. 178.
123 J.D. MOUTON, « Etat et nation en droit international : de la fondation à la déconstruction ? », in I. MINGASHANG (dir.), La responsabilité

du juriste face aux manifestations de la crise dans la société contemporaine. Un regard croisé autour de la pratique du droit par le Professeur
Auguste Mampuya, Bruxelles, Bruylant, 2018, pp. 177-193, spéc. à la p.179.
124 M. HAURIOU, Principes de Droit constitutionnel, 2 è éd., Paris, Sirey, 1929, p. 79.
125
M. HAURIOU, Principes de Droit constitutionnel, 2 è éd., Paris, Sirey, 1929, p.80.
126 Le lexique de science politique propose cette définition de l’Etat-nation : « Notion forgée au début du XX e siècle pour désigner les systèmes

politiques et sociaux dans lequel (sic) l’État (le système institutionnel) coïncide avec la nation (la communauté d’adhésion). Dans le modèle
de l’État-nation, les institutions étatiques sont considérées comme l’incarnation politique et la personnification juridique de la nation. L’État-
nation repose en général sur un système politique unitaire : la reconnaissance de l’unité nationale prime sur la diversité des communautés
vivant sur le territoire (même si certains États nationaux ont, pour des raisons géographiques et/ou historiques, opté pour un système fédéral,
comme les États-Unis ou l’Allemagne). Ensuite, la souveraineté de l’État y est considérée comme le prolongement de la souveraineté de la
nation. Enfin, au niveau des droits individuels, l’exercice de la citoyenneté (i.e. l’acquisition du droit de participer à la vie publique) est
étroitement lié à la nationalité (i.e. l’appartenance juridique à la communauté nationale) ».O. NAY (dir.), Lexique de science politique, 4 è éd.,
Paris, Dalloz, 2017, p. 361 et s.
24
 et non d’une seule. Ces Etats sont appelés plurinationaux ou multinationaux127. La Bolivie constitue un
cas d’illustration128. Cependant des nations sans Etats existent et revendiquent parfois leur droit à l’Etat.
Stéphane PIERRE-CAPS définit les nations sans Etat comme « des collectivités qui entendent remettre
en cause le cadre territorial et humain de leur existence étatique présente par la revendication et
l’affirmation d’une existence nationale propre. Elles prétendent, en ce sens, opposer un droit à l’Etat
contre l’Etat lui-même »129.

Dans un sens plus restreint l'Etat indique, au sein de cette société politique organisée, les pouvoirs
publics, c'est-à-dire les gouvernants par opposition aux gouvernés. On parlera par exemple de la place
du Chef de l'Etat dans le régime politique. C’est la conception de l’Etat-gouvernement. Pour Maurice
Hauriou, la première œuvre du gouvernement de l’Etat, c’est de réaliser l’unité de la nation, de la réaliser
politiquement en faisant de la communauté nationale inorganisée et incapable d’action suivie un corps
organisé, vivant et puissant130.

Dans un troisième sens encore plus étroit l'Etat peut s'identifier, au sein des pouvoirs publics, au pouvoir
central par rapport à ses démembrements que représentent les collectivités locales. On parlera par
exemple de la tutelle de l'Etat sur les villes, les communes, les chefferies, les entreprises et établissements
publics. C’est aussi le cas de la répartition des compétences entre l’Etat et les provinces en RDC. Le
mot » Etat » est utilisé ici dans le sens du Pouvoir central.

La notion d’Etat est liée à celles de pouvoir souverain, d’organisation permanente, de territoire et de
population. L’Etat peut être défini, selon Renaud Denoix de Saint Marc, d’un point de vue institutionnel
comme l’autorité souveraine qui exerce son pouvoir sur la population habitant un territoire déterminé et
qui, à cette fin, est dotée d’une organisation permanente131. L’Etat, c’est donc l’institution qui détient le
pouvoir politique et au nom de qui ce pouvoir s’exerce. C’est pourquoi Georges Burdeau le définit
comme le pouvoir institutionnalisé132. En tant que personne morale, l’Etat a des droits et des obligations.

L’Etat peut aussi être défini dans une optique sociologique en tant que phénomène social, c’est-à-dire en
tant que produit spécifique de la société parvenue à un stade déterminé de son évolution. Cela implique
la nécessité de tenir compte de la réalité telle qu’elle évolue dans le temps, donc de l’histoire 133.

Hugues Dumont et Mathias retiennent quatre (4) définitions de l’Etat selon quatre points de vue :
juridique, de la sociologie politique et de la philosophie politique. Du point de vue juridique, l’Etat est
le titulaire abstrait d’un pouvoir souverain et institutionnalisé. Du point de vue de la sociologie politique,
celle-ci s’intéresse à l’Etat comme fait social. Elle est la branche de la sociologie qui étudie le pouvoir
politique tel qu’il se forme, s’exerce et disparaît de fait. Le Droit public est axé, par contre, sur les règles
de droit qui prescrivent comment les pouvoirs institués dans l’Etat doivent être exercés. Les deux

127 H. DUMONT et M. El BERHOUMI, « L’Etat fédéral plurinational : tentative de définition juridique », in Liber Amicorum Yves Lejeune.
Les visages de l’Etat, Bruxelles, 2017, pp. 363-390. Selon ces auteurs, la figure juridique de l’État plurinational peut être circonscrite autour
de trois traits caractéristiques : il s’agit d’un État englobant une ou plusieurs collectivités qui prétendent former une ou des nations distinctes
de celle que cet État personnifie ; ledit État a épousé une structure fédérale ou quasi fédérale en vue d’accorder à ces collectivités une autonomie
politique et législative, en particulier dans les matières stratégiques de l’éducation, de la culture et des langues ; mais celles-ci ne s’en satisfont
pas en raison de leur identité nationale particulière de sorte qu’elles obtiennent, ou cherchent à obtenir, le bénéfice d’arrangements
institutionnels propres à leur conférer un statut particulier, celui d’entités parties à un pacte constitutionnel (re)fondateur de cet État, p. 368.
128 A titre illustratif, la revue « Cahier des Amériques latines » a consacré le volume 91 de l’année 2021 à l’Etat plurinational de Bolivie.
129 St. PIERRE-CAPS, « Le Droit constitutionnel et les nations sans Etat : le constitutionnalisme face à l’historicisme », Civitas Europa,

2017/1, n° 38, pp. 43-57, spéc. à la p. 43. L’auteur cite tour à tour les tentatives de sécession du Québec, de l’Ecosse et de la Catalogne. Si
dans les deux premiers cas le cadre constitutionnel est flexible du fait qu’un accord avec le gouvernement central est possible, en Espagne le
cadre constitutionnel est verrouillé. Dans le cadre de l’Union européenne, H. DUMONT, « Le pacte constitutionnel européen et les nations
sans Etat », Civitas europa, 2017/1, n° 38, pp. 369-409.
130
M. HAURIOU, Précis de Droit constitutionnel, 2 è éd., Paris, Sirey, 1929, p. 84.
131 Renaud DENOIX de Saint Marc, L’Etat, 3è éd., Paris, PUF, 2012, p. 3.
132 B. CHANTEBOUT, Droit constitutionnel et science politique, 13 è éd., Paris, Armand Colin, 1996, p. 10 et s.
133 P.-F. GONIDEC, Les systèmes politiques africains. 3 éd. Les nouvelles démocraties, Paris, LGDJ, 1996, p. 2.

25
 disciplines ont vocation à se compléter. La particularité de l’approche sociologique et qui fait son intérêt
pour les Constitutionnalistes, c’est de centrer l’attention sur ces conditions de fait sans lesquelles cette
institutionnalisation et cette souveraineté seraient purement formelles. La philosophie politique cherche
à comprendre et à évaluer les concepts, les principes et les catégories qui structurent la vie politique. Elle
porte ses interrogations sur la légitimité de l’Etat, sur ses fondements, son rôle et ses finalités. Son apport
à la définition de l’Etat consiste dans sa réflexion sur ce qui différencie l’Etat d’une simple structure de
pouvoir détentrice du monopole de la violence physique autorisée. Ce qui spécifie l’Etat, ou qui devrait
le spécifier, c’est sa finalité qui n’est autre que la recherche du juste et du bien commun134.

En Droit constitutionnel, l'Etat peut être utilisé tantôt dans un sens tantôt dans un autre mais le sens large
est le mieux à même de rendre compte de la consistance du phénomène étatique. L’origine de l’Etat,
selon les diverses théories, est à rechercher soit dans un fait naturel insusceptible d’explication juridique
(thèse du conflit ou thèse marxiste), soit dans l’accord intervenu entre les membres d’une société ou
encore dans les événements accidentels. Il convient à ce niveau de saisir ses éléments avant d'envisager
ses différentes formes.

2. Création de l’Etat

2.1 Théories de la naissance de l’Etat et le fait étatique

Plusieurs théories ont été échafaudées pour rendre compte de la naissance d’un Etat. Parmi ces théories
figurent celles de l’origine conventionnelle de l’Etat et des théories non-contractuelles de a fondation de
l’Etat135.

A. Les théories sur le fondement conventionnel de l’Etat

Elles reposent sur l’idée selon laquelle la naissance de l’Etat est un phénomène juridique dont la création
résulte de la volonté humaine. L’Etat naît à partir d’un concours des volontés, contrat ou convention. Les
principales théories illustrant cette origine conventionnelle de l’Etat sont la théorie du contrat social
(Thomas Hobbes et Jean-Jacques Rousseau), la théorie du contrat politique (John Locke), la théorie de la
fondation et de l’institution.
Selon Thomas Hobbes (dans son livre le Léviathan), l’Etat est le résultat d’un contrat passé entre tous les
individus, contrat en vertu duquel ces derniers ont renoncé à leurs droits en faveur d’un seul individu qui
a, alors, concentré les pouvoirs dans ses mains et créé l’Etat. Pour sa part, John Locke (dans son livre
« Essays on Civil Government ») considère que l’Etat est le résultat d’une convention passée par des
personnes réunies au sein des organisations sociales et qui ont décidé de créer l’Etat en renonçant à leurs
droits particuliers. Nous pouvons reprendre ce passage : « (…).Ainsi, chaque particulier convenant avec
les autres de faire un corps politique, sous un certain gouvernement, s'oblige envers chaque membre de
cette société, de se soumettre à ce qui aura été déterminé par le plus grand nombre, et d'y consentir :
autrement cet accord original, par lequel il s'est incorporé avec d'autres dans une société, ne signifierait
rien; et il n'y aurait plus de convention, s'il demeurait toujours libre, et n'avait pas des engagements
différents de ceux qu'il avait auparavant, dans l'état de nature (…) »136.

134H. DUMONT, et M. EL BERHOUMI, Droit constitutionnel. Approche critique et interdisciplinaire, Bruxelles, Larcier, 2021, pp. 67-
181.
135NTUMBA-LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, Kinshasa, Editions universitaires africaines, 2007, pp. 21-29.
136
J. LOCKE, Traité du gouvernement civil (1690). Edition électronique réalisée à partir du livre de John Locke. Traduction française de David
Mazel en 1795 réalisée à partir de la 5è édition de Londres publiée en 1728, spéc. à la p. 64.
26
Les hommes vont fonder la société civile ou l’Etat aux fins de préserver leur liberté, l’égalité et leur
propriété privée. Dans ce contexte l’Etat naît de l’abandon de la justice privée pour une justice socialement
organisée137. La différence entre Hobbes et Locke résulte du fait que pour le premier l’Etat s’est construit
à partir des individus alors que pour le second il s’est constitué à partir des organisations sociales.
Pour Jean-Jacques Rousseau (dans son livre « Du contrat social »), l’apparition de la propriété privée a
désorganisé l’égalité des hommes et engendré des conflits, des guerres entre eux. L’état de conflits et de
guerres a poussé les individus à conclure un contrat au terme duquel ils ont renoncé à leurs droits, à leurs
libertés naturelles en faveur de cette organisation appelée l’Etat. Quelques passages tirés de son ouvrage
« Du contrat social » illustrent mieux la portée de ce pacte social : « (…).« Trouver une forme d'association
qui défende et protège de toute la force commune la personne et les biens de chaque associé, et par laquelle
chacun, s'unissant à tous, n'obéisse pourtant qu'à lui-même, et reste aussi libre qu'auparavant. » Tel est le
problème fondamental dont le Contrat social donne la solution. (…). Si donc on écarte du pacte social ce
qui n'est pas de son essence, on trouvera qu'il se réduit aux termes suivants : « Chacun de nous met en
commun sa personne et toute sa puissance sous la suprême direction de la volonté générale ; et nous
recevons en corps chaque membre comme partie indivisible du tout. ». À l'instant, au lieu de la personne
particulière de chaque contractant, cet acte d'association produit un corps moral et collectif, composé
d'autant de membres que l'assemblée a de voix, lequel reçoit de ce même acte son unité, son moi commun,
sa vie et sa volonté. Cette personne publique, qui se forme ainsi par l'union de toutes les autres, prenait
autrefois le nom de cité (a), et prend maintenant celui de république ou de corps politique,, lequel est
appelé par ses membres État quand il est passif, souverain quand il est actif, puissance en le comparant à
ses semblables. À l'égard des associés, ils prennent collectivement le nom de peuple, et s'appellent en
particulier citoyens, comme participant à l'autorité souveraine, et sujets, comme soumis aux lois de l'État.
Mais ces termes se confondent souvent et se prennent l'un pour l'autre ; il suffit de les savoir distinguer
quand ils sont employés dans toute leur précision »138.
Les idées principales des théories conventionnelles de l’origine de l’Etat telles qu’exposées par John
Locke, Thomas Hobbes et Jean-Jacques Rousseau ont été reprises dans la Déclaration des droits de
l’homme et du citoyen de 1789 en son article 2 : « Le but de toute association politique est la conservation
des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la
résistance à l'oppression »139.
En plus de ces théories conventionnelles qui sont le plus citées nous pouvons y ajouter la théorie de la
fondation et de l’institution développée par Maurice Hauriou. Ce dernier fait reposer la création de l’Etat
sur la notion d’institution qui est une idée d’œuvre ou d’entreprise qui se réalise et dure juridiquement dans
un milieu social. La création de l’Etat s’opère à un double niveau : une opération de fondation
accompagnée d’adhésions140.

B. La théorie juridique de l’Etat (Théorie de l’institution)

Maurice Hauriou développe la nature institutionnelle de l’Etat dans ses différents travaux entre 1906 et
1929 sur la théorie de l’institution. Il constate que de la volonté d’un certain nombre d’individus de mettre
en commun les moyens dont ils disposent en vue de la poursuite d’un but déterminé, le droit fait naître des
institutions auxquelles il confère la capacité juridique d’agir, de contracter, d’ester en justice. De telles
institutions sont nombreuses aussi bien en droit privé qu’en droit public. L’Etat est l’une d’elles. Il constitue
une institution fondée au départ par le groupe des détenteurs du pouvoir et à laquelle les gouvernés ont
ultérieurement apporté leur adhésion. Mais l’Etat constitue une personne morale d’un type spécial du fait
que ses fondateurs ont mis à sa disposition lors de sa création, non pas leurs capitaux comme dans le cas
137
NTUMBA-LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, Kinshasa, Editions universitaires africaines, 2007, p. 25.
138 J.-J. ROUSSEAU, Du contrat social ou Principes du droit politique (1762). Edition numérique réalisée le 24 février 2002, révisée le 21
juillet 2015 et le 8 avril 2016 à Chicoutimi, Ville de Saguenay, Québec, p. 18.
139 Souligné par nous.
140 NTUMBA-LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, Kinshasa, Editions universitaires africaines, 2007, p. 28.

27
d’une société, ni leurs efforts comme dans celui d’une association. Ce qu’ils lui ont donné c’est le pouvoir
politique. Par conséquent, l’Etat est l’institution détentrice du pouvoir politique et au nom duquel ce
pouvoir s’exerce141. Maurice Hauriou qualifie sa théorie de l’Etat d’une théorie positive qui est organique,
institutionnelle et corporative142. Pour lui, « si l’on cherche un fondement juridique de l’Etat qui puisse
être invoqué à tout moment de l’existence de celui-ci, il faut donc avoir recours à celui des institutions. Ce
fondement juridique (…) c’est le consentement coutumier »143. On cite comme illustration de ce processus
la naissance de l’Etat anglais qui résultat d’une fondation ayant été instituée par Guillaume le Conquérant
et par ses barons144.

C. Les théories non- contractuelles de la fondation de l’Etat

Deux principales théories sont évoquées: d’une part la théorie de la création de l’Etat par l’ordre juridique
et la théorie marxiste d’autre part.

C.1 Création de l’Etat par l’ordre juridique

Carré de Malberg s’est efforcé de construire une théorie juridique de l’Etat en partant de deux éléments
essentiels ; à savoir la notion de personne collective et celle de personne souveraine. Il aboutit à la
personnalité de l’Etat, laquelle doit être entendue en ces termes : « la personnalité de l’Etat n’est pas une
formation naturelle en ce sens qu’elle préexisterait à toute organisation constitutionnelle et qu’elle
résulterait de certaines propriétés originaires des collectivités nationales ; mais elle est une conséquence
de l’ordre juridique avec l’établissement duquel a coïncidé la naissance de l’Etat. Elle est donc une notion
exclusivement juridique en ce sens qu’elle prend sa source dans le droit (…). La personnalité de l’Etat est
antérieure à toute espèce de lois émanant de ses organes. Elle découle du fait même de l’organisation
unifiante avec l’établissement de laquelle a coïncidé la naissance de sa première Constitution»145. Pour
Ntumba-Luaba Lumu, la théorie de Carré de Malberg ne soulève pas beaucoup d’objections surtout
lorsqu’on se place dans le contexte de nouveaux Etats qui, comme ceux d’Afrique, ont accédé à
l’indépendance en même temps qu’ils se dotaient d’une constitution146.

C.2 La théorie marxiste du fondement de l’Etat.

Pour la théorie marxiste, l’Etat est le produit des contradictions de classes inconciliables. Dans cette
doctrine élaborée par [Link] et F. Engels et développée par Lénine, l’Etat est le résultat de la lutte des
classes. C’est un instrument d’oppression au service de la classe dominante. S’identifiant à la bourgeoisie
dans un régime d’économie capitaliste, l’Etat correspond au prolétariat dans un régime d’économie
socialiste devant déboucher sur une économie de type communiste dans une société sans classe marquée
par le dépassement de l’Etat147.
En Droit international et Droit constitutionnel, les Etats naissant à la suite de plusieurs processus. C’est le
cas du passage de la féodalité à l’Etat moderne en Occident, de l’indépendance qui parachève la
décolonisation, la sécession, le démembrement, l’auto-détermination, l’accord, etc. Bref, il est difficile de
reconduire la naissance de l’Etat à un fait unique. L’Etat naît des suites de plusieurs trajectoires dont
certaines sont plus ou moins communes et d’autres spécifiques.

141 B. CHANTEBOUT, B., Droit constitutionnel et science politique. 13 è éd., Paris, Armand Colin, 1996, p.16 et s.
142 M. HAURIOU, Précis de Droit public, 2 è éd., Paris, Sirey, 1916, p. VII.
143 M. HAURIOU, Précis de Droit constitutionnel, 2 è éd., Paris, Sirey, 1929, p. 94.
144
J. DJOLI ESENG’EKELI, Droit constitutionnel. Tome I : Principes fondamentaux, Kinshasa, DJES, Collection Mateya, 2019, p. 103.
145 R. CARRE de MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’Etat. Tome 1, Paris, Sirey, 1920, réimpression, CNRS, 1962, pp. 2842.
146 NTUMBA-LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, Kinshasa, Editions universitaires africaines, 2007, p..27.
147 NTUMBA-LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, Kinshasa, Editions universitaires africaines, 2007, pp.28-29.
28
D’autres auteurs mettent l’accent sur l’évolution historique de l’Etat à travers ses différentes
manifestations. A. SPADARO retrace en ces termes l’évolution de l’Etat. En tant que toute organisation
juridico-politique d’une société donnée (…), l’Etat serait par exemple constitué par l’organisation sociale
la plus élémentaire, de type tribal, dans laquelle les coassociés ont en commun leur appartenance à un
même lien parental, à un clan, une lignée, ou gens. Il constate que le passage de l’Etat nobiliaire, à l’origine
le plus souvent nomade et donc sans liens particuliers avec le sol et l’environnement, au choix de la gens
de s’établir sur un territoire donné conduit à l’Etat territorial. Par la suite, la transformation du territoire et
du peuple de « patrimoines « personnels du souverain (appelé Etat féodal-patrimonial) directement aux
éléments constitutifs de l’Etat permet de faire la distinction entre droit privé et droit public et annonce
l’évolution de l’Etat pré moderne à l’Etat moderne148.
L’Etat résulte d’une évolution historique de la nation, du moins dans une perspective européiste. Pour
Maurice Hauriou, il n’y a Etat, au sens propre du mot, que lorsque, dans une nation, s’est instauré le régime
civil, c’est-à-dire, lorsque le pouvoir politique de domination s’est séparé de la propriété privée, a revêtu
l’aspect d’une puissance publique, et qu’ainsi s’est opérée une séparation de la vie publique et de la vie
privée avec accompagnement d’organisation corporative149.

Dans une perspective européiste, l’Etat serait né au lendemain des traités de Westphalie consécutifs à la
guerre de Trente ans (1618-1648). C’est dans cette perspective que Jean Denis MOUTON note que l’Etat
moderne (du moins dans la conception européenne- et c’est nous qui ajoutons), renvoie à un phénomène de
domination politique qui réalise une unité s’imposant aux micro pouvoirs150 de la féodalité mais aussi
s’émancipant de ces macro pouvoirs que furent la papauté et l’empire. Selon Hugues PORTELLI, le droit
constitutionnel est né avec l'État moderne européen. Celui-ci apparaît au XIIIe siècle en France et en
Angleterre en se différenciant de la société religieuse et de son droit, et de la société féodale et de son droit.
Le droit constitutionnel est né avec l'État moderne européen151.

D’autres formes semblables à l’Etat moderne étaient manifestes dans d’autres régions du monde à travers
les empires, les tribus, les chefferies etc.
L’Etat naît à la suite de plusieurs processus. La plupart des Etats africains sont nés à travers le processus
de décolonisation culminé par l’accession à l’indépendance. D’autres Etats naissent à partir du
démembrement d’un Etat prédécesseur152 ou encore à la suite d’une fusion153, de la sécession154, d’un
accord international155 ou d’une résolution d’une organisation internationale156. Toutes ces différentes
modalités attestent la difficulté de situer la création d’un Etat de manière globale et universelle. Les
modalités sont différentes. Ainsi, dans le monde actuel, entièrement découvert et presque entièrement
partagé, un Etat ne peut plus se créer que sur un espace déjà occupé par un autre Etat. Aujourd’hui la
question de la création d’Etat est réduite à deux cas de figure : la décolonisation ou la sécession.

148 A. SPADARO, « Les évolutions contemporaines de l’Etat de droit », Civitas Europa, 2016, n° 2, pp. 95-120, spéc. à la p. 95.
149
M. HAURIOU, Principes de Droit public, 2 è éd., Paris, Sirey, 1916, p. VII.
150 J.D. MOUTON, « Etat et nation en droit international : de la fondation à la déconstruction ? », in I. MINGASHANG (dir.), La responsabilité

du juriste face aux manifestations de la crise dans la société contemporaine. Un regard croisé autour de la pratique du droit par le Professeur
Auguste Mampuya, Bruxelles, Bruylant, 2018, pp. 177-193, spéc. à la p.
151 H. PORTELLI, Droit constitutionnel, 11 è éd., Paris, Dalloz, 2015, p. 2.
152 La République tchèque et la Slovaquie sont issues du démembrement de la Tchécoslovaquie ; la Slovénie, le Monténégro, la Serbie, la

Croatie…sont issus du démembrement de l’ancienne fédération yougoslave.

153
Les deux Allemagnes à partir de la réunification de 1990.
154 Le Kosovo de la Serbie en 2008; le Sud Soudan du Soudan en 2011 ; l’Erythrée de l’Ethiopie en 1993.
155 La création de l’Etat de la Cité du Vatican à travers la conclusion des Accords de Latran du 11 février 1929 ;
156 Israël a été créé en 1948 sur la base de la Résolution 181 de l’Assemblée générale des Nations Unies du 29 novembre 1947 relative au

partage de la Palestine.
29
2.2 Création de la RDC

C’est à partir de l’Acte général de la Conférence de Berlin du 26 février 1885 qu’ont été jetées les bases
de la naissance du Congo comme Etat. Toutefois, ce nouvel Etat, reconnu officiellement lors des assises
de cette Conférence de Berlin, avait auparavant signé des traités avec les puissances étrangères au nom
de l’Association internationale du Congo dont le fondateur était le Roi Léopold II. C’est à partir de l’Acte
de Berlin que le Roi des Belges se proclama Souverain et Chef de l’Etat indépendant du Congo, sa
propriété privée157. En vue de se conformer aux dispositions de l’article 62 de la Constitution belge du 7
février 1831 qui exigeait que le Roi fût autorisé par les Chambres à devenir aussi souverain d’un autre
Etat, celles-ci l’autorisèrent à être officiellement Chef de l’Etat indépendant du Congo par les résolutions
du 28 et 30 avril 1885, respectivement de la Chambre des Représentants et du Sénat. C’est à partir de
Vivi, première capitale de l’Etat indépendant du Congo, que l’administrateur général au Congo avait
proclamé la naissance de l’Etat indépendant du Congo. Le 1 er août 1885 et à des dates ultérieures, S.M.
Léopold II, roi des Belges, avait notifié aux puissances que les possessions de l’Association internationale
du Congo formaient désormais l’Etat Indépendant du Congo ; que sa Majesté a pris, d’accord avec
l’Association, le titre de Souverain de l’Etat Indépendant du Congo (EIC), et que l’Union entre la
Belgique et cet Etat est exclusivement personnelle.

Les frontières de la RDC avaient fait l’objet de nombreux accords de délimitation et de modification 158.
La naissance de la RDC a une origine internationale et certains auteurs soutiennent que l’Etat congolais
est une création artificielle de la Communauté internationale. C’est cette origine internationale, favorisée
notamment par l’ouverture du bassin du Congo au commerce international, qui justifierait les
interventions répétées de la Communauté internationale159.

Il convient de retenir cette naissance de la RDC ou mieux de l’EIC comme relevant d’un processus
historique dans la mesure où l’EIC, propriété exclusive du Roi des Belges de 1885 à 1908, avait été cédé
à la Belgique comme colonie jusqu’en 1960. Juridiquement la RDC est née le 30 juin 1960 à l’occasion
de la proclamation de l’indépendance. C’est cet acte juridique qui avait permis à la RDC d’accéder à sa
souveraineté internationale et interne160. Ambroise KAMUKUNY MUKINAY ne dit pas autre chose
lorsqu’il rappelle cette évidence : « La Conférence de Berlin et ses suites ne donnent pas naissance, en
Afrique, à l’Etat en tant qu’entité juridique. Celui-ci résulte de deux moments historiques dont il est la
synthèse : la décolonisation et l’indépendance. Le premier permet la réunion d’un peuplement humain
sur un territoire autonome, le second leur confère le troisième élément constitutif de l’Etat, la capacité
juridico-politique »161. Dans le cadre de la décolonisation, c’est l’indépendance qui consacre la naissance
juridique de l’Etat avec toutes les conséquences juridiques, conceptuelles et matérielles attachées à l’acte
de l’indépendance162.

3. Les éléments constitutifs de l’Etat

157 A. KAMUKUNY MUKINAY, Droit constitutionnel congolais, Kinshasa, Editions Universitaires africaines, 2011, p. 51.
158 Pour plus de détails, voy. C. NGUYA-NDILA MALENGANA, Frontières et voisinage en République démocratique du Congo, Kinshasa,
Cedi, 2006, 300 p.
159 Voy. l’ouvrage tiré de la thèse de G. BANZA MALALE MAKUTA, Les aspects juridiques dans les enjeux de crises congolaises : des

origines à nos jours (1860-2006), Kinshasa, Presses universitaires de Kinshasa, 2011, 998 p. Voy. aussi J-P. SEGIHOBE BIGIRA, Le Congo
en droit international. Essai d’histoire agonistique d’un Etat multinational, Bruxelles, Presses universitaires Ryckmans, 2011, 264 p ;
MWAYILA TSHIYEMBE, La Politique étrangère de la République Démocratique du Congo. Continuités et ruptures, L’Harmattan, Paris,
2009, 152 p.
160
Voy. à propos de la genèse de la RDC, J-P. SEGIHOBE BIGIRA, Le Congo en droit international. Essai d’histoire agonistique d’un Etat
multinational, Bruxelles, Presses universitaires Ryckmans (PUR), 2011, 264 p.
161A. KAMUKUNY MUKINAY, Droit constitutionnel congolais, Kinshasa, Editions Universitaires africaines, 2011, p. 55.
162 Fl. GALLETTI, Les transformations du droit public africain francophone. Entre étatisme et libéralisation, Bruxelles, Bruylant, 2004, p.

146.
30
 En tant que phénomène politico-social, l’existence d’un Etat requiert la réunion de trois éléments
constitutifs : un territoire, une population et des pouvoirs publics. Le premier avis rendu le 29 novembre
1991 par la Commission d’arbitrage de la Conférence européenne pour la paix en Yougoslavie avait
repris les trois premiers critères : « L’Etat est communément défini comme une collectivité qui se
compose d’un territoire et d’une population soumis à un pouvoir organisé ; la reconnaissance par les
autres Etats a des effets purement déclaratifs ; l’existence ou la disparition de l’Etat est une question de
fait».

Sur le plan international, la définition de l’Etat faisant « autorité », et qui relèverait du droit coutumier,
est celle dégagée par la Convention de Montevideo signée le 26 décembre 1933 par certains Etats du
continent américain, notamment les Etats-Unis, l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie. L’article
premier de cette Convention concernant les droits et devoirs des Etats énonce les quatre conditions de
l’Etat comme personne de Droit international : I. Population permanente. II. Territoire déterminé. III.
Gouvernement. IV. Capacité d'entrer en relations avec les autres Etats. Cette Convention se prononce
également sur la valeur de la reconnaissance. L’existence politique d’un Etat est indépendante de sa
reconnaissance par les autres Etats. La reconnaissance d'un Etat signifie tout simplement que celui qui le
reconnaît accepte la personnalité de l'autre avec tous les droits et devoirs déterminés par le Droit
international. La reconnaissance est inconditionnelle et irrévocable. En d’autres termes, la reconnaissance
d’Etat n’est plus un acte constitutif d’un Etat, mais revêt une valeur tout simplement déclarative
permettant à l’Etat reconnu et à celui qui le reconnaît d’entretenir des relations, notamment
diplomatiques. Cependant, la reconnaissance constitue une étape importante dans la vie d’une entité et
dans le cas de la contestation de la nature étatique d’une entité, le nombre de reconnaissances ou l’absence
de ces reconnaissances peuvent entraver son processus de maturation. Cela explique la quête de
reconnaissance extérieure par certaines entités infra-étatiques revendiquant leur indépendance163.

La capacité d’un Etat d’entrer dans les relations avec les autres Etats est un attribut inhérent à tout Etat
qui, de par cette qualité, est sujet de droit international. Cette condition est superfétatoire, car elle colle à
la « peau » d’un Etat et elle constitue l’une des manifestations de la souveraineté internationale d’un Etat.
L’Etat comporte généralement trois éléments (matériel, humain et politique).

3.1 Elément humain : Population.

La population est constituée par l’ensemble des personnes vivant sur le territoire d’un Etat. Cette
population peut être liée par certaines caractéristiques communes comme la langue, la culture, la race, la
religion (nation au sens objectif) et par la volonté commune de vivre ensemble malgré les diversités
linguistiques, culturelles, ethniques etc. (nation au sens subjectif). Au sein d’un Etat peuvent subsister
plusieurs nations et dans ce cadre nous évoquons l’existence d’Etats pluri ou multinationaux ou encore
l’Etat peut se fonder sur une assise sociologique constituée par une nation (Etat-nation).

Au-delà de l’équivocité du terme « population » qui peut renvoyer principalement aux nationaux, il n’est
pas exclu d’y inclure des étrangers vivant durablement sur le territoire de l’Etat et ce, même s’ils ne
forment pas une population constitutive. Tous les membres de la collectivité étatique sont rattachables,
au-delà des disparités internes, à un même ensemble étatique par le biais d’une nationalité commune. La
règlementation de la nationalité fait partie des attributs de la souveraineté territoriale164. La récente loi

163 Pour plus de détails sur la reconnaissance et sa valeur actuelle, voy. A. LAGERWALL, Le principe ex injuria jus non oritur en Droit
international, Bruxelles, Bruylant, 2016 ; E. WYLER, Théorie et pratique de la reconnaissance d’Etat. Une approche épistémologique du
Droit international, Bruxelles, Bruylant, 2013.
164 Cour permanente de justice internationale (CPJI), Avis consultatif n° 4 sur la question « Différend entre la France et la Grande-Bretagne

au sujet des décrets de nationalité, promulgués à Tunis et au Maroc (zone française) le 8 novembre 1921, et de leur application aux ressortissants
britanniques, le gouvernement français ayant refusé de soumettre à l’arbitrage la question juridique » : « … le droit de légiférer sur la
31
 congolaise sur la nationalité date de 2004165 et ses principes clés ont été réaffirmés dans la Constitution
du 18 février 2006166. Est-il que la question de la nationalité en RDC a suscité beaucoup de débats et de
passions. La doctrine n’est pas demeurée insensible à cette thématique167.

3.2 Elément matériel : Le territoire

Il n’y a pas d’Etat sans assiette spatiale. Le territoire représente la limite du pouvoir de l’Etat ou peut être
assimilé à un titre de compétence. De ce point de vue le territoire est défini comme l’espace de validité
des actes étatiques. Le territoire s’entend dans toutes ses composantes : terrestre, aérien, maritime,
lacustre168.
Les auteurs modernes s’accordent à affirmer que la relation juridique qui s’établit entre l’Etat et son
territoire, ne consiste pas en un droit de dominium, mais d’imperium : l’Etat n’a pas sur son sol une
propriété, mais seulement une puissance de domination, généralement appelée souveraineté territoriale.
La nature de ce pouvoir territorial divise la doctrine. Pour les uns le territoire est pour l’Etat l’objet d’un
droit spécial de souveraineté en ce sens qu’il y aurait dans la puissance étatique deux pouvoirs distincts ;
l’un portant sur les personnes, l’autre portant spécialement sur le territoire. Mais pour d’autres, le
territoire envisagé en lui-même n’est aucunement un objet de maîtrise pour l’Etat, mais son étendue
détermine seulement le cadre dans lequel est capable de s’exercer la puissance étatique ou impérium169.

Pour les partisans de la théorie du territoire-sujet, le territoire est envisagé comme un élément de la
personnalité même de l’Etat parce que sans territoire l’Etat ne pourrait exprimer sa volonté. Le revers de
cette théorie est qu’elle aboutit notamment à justifier la guerre et l’accroissement de l’espace vital. La
théorie du territoire-limite considère le territoire comme la circonscription à l’intérieur de laquelle
s’exerce la puissance de l’Etat. C’est la limite matérielle à l’action des gouvernants 170. Cette théorie
connaît de nos jours des tempéraments dus notamment à l’extraterritorialité des décisions adoptées par
certains Etats et dont l’application déborde les limites du territoire national ou encore l’exercice par

nationalité d'étrangers installés sur son sol est un droit souverain auquel il ne peut être renoncé sans une déclaration formelle… ». CPJI, Avis
n° 4, 7 février 1922.
165
Voy. la loi du 12 novembre 2004 dont les traits essentiels en matière de reconnaissance de nationalité d’origine sont esquissés dans l’Exposé
des motifs de la loi : « La nationalité congolaise d’origine est reconnue dès la naissance à l’enfant en considération de deux éléments de
rattachement de l’individu à la République Démocratique du Congo, à savoir sa filiation à l’égard d’un ou de deux parents congolais (jus
sanguinis), son appartenance aux groupes ethniques et nationalités dont les personnes et le territoire constituaient ce qui est devenu le Congo
(présentement la République Démocratique du Congo) à l’indépendance (jus sanguinis et jus soli) ou sa naissance en République
Démocratique du Congo (jus soli). Elle prévoit cinq modes d’acquisition de la nationalité congolaise : « 1. l’acquisition de la nationalité
congolaise par l’effet de la naturalisation ; 2. l’acquisition de la nationalité congolaise par l’effet de l’option ;3. l’acquisition de la nationalité
congolaise par l’effet de l’adoption ;4. l’acquisition de la nationalité congolaise par l’effet du mariage ; 5. l’acquisition de la nationalité
congolaise par l’effet de la naissance et de la résidence en République Démocratique du Congo”.
166 Article 10 de la Constitution du 18 février 2006 : « La nationalité congolaise est une et exclusive. Elle ne peut être détenue concurremment

avec aucune autre. La nationalité congolaise est soit d’origine, soit d’acquisition individuelle. Est Congolais d’origine, toute personne
appartenant aux groupes ethniques dont les personnes et le territoire constituaient ce qui est devenu le Congo (présentement la République
Démocratique du Congo) à l’indépendance. Une loi organique détermine les conditions de reconnaissance, d’acquisition, de pert e et de
recouvrement de la nationalité congolaise ».
167 Voy. C. NGUYA-NDILA MALENGANA, Nationalité et citoyenneté au Congo/Kinshasa. Le cas du Kivu, Paris, L’Harmattan, 2001, 310

p ; J-P. SEGIHOBE BIGIRA, « Congolité dans un pays d’instabilité politique et législative. Regards croisés sur l’évolution du droit de la
nationalité en RDC », O. NDESHYO RURIHOSE (dir.), Mélanges Célestin NGUYA-NDILA. La République démocratique du Congo : les
défis récurrents de décolonisation, de l’Etat de droit et du développement économique et social, Kinshasa, Editions Cedesurk, 2012, pp. 207-
268.
168 La Constitution du 18 février 2006 dispose, en son article 9 que « L’Etat exerce une souveraineté permanente notamment sur le sol, le sous-

sol, les eaux et les forêts, sur les espaces aérien, fluvial, lacustre et maritime congolais ainsi que sur la mer territoriale congolaise et sur le
plateau continental ». La RDC s’est dotée de la loi n° 09/002 du 7 mai 2009 portant délimitation des espaces maritimes de la RDC. En outre le
Premier ministre a adopté le décret n° 10/07 du 12 février 2010 portant création, organisation et fonctionnement de la Commission nationale
d’Etudes sur le Plateau continental de la RDC.
169
R. CARRE de MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’Etat. Tome 1, Paris, Sirey, 1920, réimpression, Paris, CNRS, 1962,
pp.3-4
170 J. DJOLI ESENG’EKELI, Droit constitutionnel. Tome 1. Principes fondamentaux, Kinshasa, DJES, Collection Mateya, 2019, p. 113.

32
 certaines juridictions étatiques de la compétence universelle en matière de répression des crimes
internationaux171.

L’Etat n’exerce pas un droit de propriété sur son territoire. Il doit veiller à ce que toute activité exercée
sous son contrôle ou dans les limites de sa juridiction ne puisse pas porter préjudice à l’environnement
dans d’autres Etats (obligations de vigilance et de prévention)172.

Le territoire national fait l’objet de délimitation. Il est délimité par une frontière qui est une ligne
déterminant l'étendue et les limites de la sphère géographique d'Etats voisins. Le droit n'impose aucune
technique particulière pour l'établissement de la frontière. Celle-ci peut être tracée par négociation,
règlement unilatéral ou collectif à la suite d'une guerre, ou en vertu d'une règle coutumière ou d'un
règlement juridictionnel ou arbitral et parfait par un accord conventionnel. Pratiquement l'opération de
détermination de la ligne de frontière se décompose en plusieurs phases:
- la phase de délimitation qui est une opération juridique et politique fixant l'étendue spatiale du ou
des pouvoirs étatiques.
- la démarcation qui est une opération technique d'exécution reportant sur le sol les termes d'une
délimitation établie.
- l'abornement qui est une opération matérialisant la frontière sur le terrain par des repères convenus
(bornes, piquets, barbelées, etc.).
Pour la détermination de ses frontières, l'Etat peut s'appuyer sur des données naturelles ou artificielles.

L’importance fondamentale du territoire en droit international est à la mesure de la susceptibilité des

Etats à son sujet. Les questions de frontières prennent une place considérable dans les relations
internationales et notamment dans le contentieux173. La RDC, partageant neuf frontières avec les Etats
limitrophes, s’est dotée, depuis 2007, d’une Commission permanente sur les frontières. La problématique
des frontières a conduit l’Union africaine à lancer le 7 juin 2007 un Programme frontières de l’UA
(PFUA)174 qui s’inscrit dans le prolongement du principe de l’intangibilité des frontières héritées de la
colonisation tel que formulé par la résolution AHG7Res. 16 (I) de la Conférence des Chefs d’Etat et de
gouvernement de l’Organisation de l’Unité africaine (juillet 1964) à l’occasion de la tenue de sa première
session au Caire. L’adoption de ce principe n’a pas pour autant empêché l’éclosion des différends
frontaliers parmi les Etats africains et leur soumission devant les prétoires internationaux. C’est dans
cette optique qu’il convient de situer l’adoption de la Convention sur la coopération transfrontalière
(Convention de Niamey) par la 23ème session ordinaire de la Conférence de l’Union tenue à Malabo du
26 au 27 juin 2014. Cette Convention est ainsi ouverte aux procédures nationales de ratification. Les
objectifs de cette Convention sont énoncés en son deuxième article175.

171 Voy. M. AUDIT et E. PATAUT (dir.), L’extraterritorialité, Paris, Pédone, Iredies, 2020.
172 Arrêt de la CIJ du 25 septembre 1997 dans l’affaire du barrage sur le Danube opposant la Hongrie à la Slovaquie.
173 A. CHAUPRADE et J-P. VETTOVAGLIA, « Frontières étatiques, territoires et conflits », J-P. VETTOVAGLIA et alii (dir.), Déterminants

des conflits et nouvelles formes de prévention, Bruxelles, Bruylant, 2013, pp. 51-61.
174 Programme Frontières de l’Union africaine (PFUA)-Unir et intégrer l’Afrique à travers des frontières ouvertes, pacifiques et prospères. Le
23 juillet 2010, le Conseil exécutif de l’Union africaine avait adopté une Déclaration sur le Programme frontières de l’UA et ses modalités de
mise en œuvre.
175 La présente Convention poursuit les objectifs suivants: 1. faciliter la promotion de la coopération transfrontalière aux niveaux local, sous-

régional et régional; 2. saisir les opportunités qui naissent du partage de frontières communes et relever les défis y afférents; 3. faciliter la
délimitation, la démarcation et la réaffirmation des frontières inter-États, conformément aux mécanismes convenus par les parties concernées;
4. faciliter le règlement pacifique des différends frontaliers; 5. assurer une gestion intégrée, efficiente et efficace des frontières; 6. transformer
les zones frontalières en éléments catalyseurs de la croissance, ainsi que de l'intégration socio-économique et politique du continent; et 7.
promouvoir la paix et la stabilité à travers la prévention des conflits, l’intégration du continent et l’approfondissement de son unité ».
33
 3.3 Elément politique : Le gouvernement.

Le gouvernement s’entend dans un sens générique et renvoie à tous les pouvoirs publics organisés au
sein d’un Etat qui ont reçu la compétence et les moyens pour assurer la gestion de l’Etat. Les pouvoirs
publics doivent par conséquent disposer de la capacité d’exercer le contrôle sur le territoire et à y assurer
un minimum d’ordre et de sécurité. Sur le plan international l’Etat s’exprime par ses organes. C’est à
travers les pouvoirs publics que l’Etat exerce une gamme des compétences aussi bien sur le plan national
qu’international176. Il existe aussi au cours de l’existence d’un Etat, que sa capacité soit affectée,
amoindrie par certaines circonstances dans sa gestion. Cette capacité réduit cet Etat à la fragilité. Ainsi,
dans le vocabulaire des institutions internationales, un Etat fragile concerne tout Etat qui n’a qu’une
faible capacité à effectuer les fonctions essentielles qui consistent à gouverner une population et son
territoire177.

Pour René Carré de Malberg, l’Etat ne devrait pas se définir par ses éléments constitutifs. Ces derniers
ne sont que des conditions de la formation de l’Etat. Ce sont les éléments de droit qui doivent prédominer
dans la définition juridique de l’Etat. L’Etat est une personne collective et une personne souveraine.
L’Etat, expression de la collectivité unifiée dispose d’une individualité globale distincte de celle de ses
membres particuliers et transitoires. Ce qui distingue l’Etat d’autres groupements dotés d’une
organisation et d’une unité, c’est la puissance dont il est doté ou la souveraineté 178. En tant que personne
morale, l’Etat, à travers ses organes, exerce un certain nombre de compétences.

4. Compétences de l’Etat
Par compétence, il faudrait entendre « le pouvoir juridique, conféré ou reconnu par le droit international
à un Etat, de connaître d’une affaire, de prendre une décision, de faire un acte, d’accomplir une
action »179. Le pouvoir d’action de l’Etat se rattache soit à des individus ou des engins assimilés à des
individus (compétence personnelle), soit à l’espace (compétence territoriale) soit à des services publics
organisés (compétence à raison des services publics) ou encore, dans le cadre du développement du droit
international pénal, l’exercice par les Etats de la compétence universelle.

4.1 La compétence territoriale

C’est celle qui s’exerce en raison du territoire. C’est le pouvoir juridique pour l’Etat d’agir dans l’espace
qui constitue son territoire. L’Etat tire un titre de compétence de son territoire (souveraineté territoriale).
Cette compétence réalise la plénitude de la compétence de l’Etat et présente trois caractéristiques : elle
est d’abord exclusive (nul autre que lui ne peut l’exercer à sa place ou en concurrence avec lui) 180 ; ensuite
elle implique une capacité pour édicter des actes juridiques (compétence législative, administrative et
juridictionnelle) ; elle est enfin opérationnelle ce qui signifie que l’Etat a la possibilité de faire exécuter
(matériellement s’il le faut par la contrainte) les actes qu’il a édictés.

176 Pour une lecture sur les éléments constitutifs de l’Etat, voy. BASUE Babu Kazadi Greg, « Relecture de certaines conditions d’existence de
l’Etat », in S. BULA BULA, (dir.), Pour l’épanouissement de la pensée juridique congolaise. Liber Amicorum LIHAU, Bruxelles, Bruylant,
Kinshasa, Presses universitaires de Kinshasa, pp.105-114.
177 J.D. MOUTON, « Etat et nation en droit international : de la fondation à la déconstruction ? », in I. MINGASHANG (dir.), La responsabilité

du juriste face aux manifestations de la crise dans la société contemporaine. Un regard croisé autour de la pratique du droit par le Professeur
Auguste Mampuya, Bruxelles, Bruylant, 2018, pp. 177-193, spéc. à la p. 191.
178 R. CARRE de MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’Etat. Tome 1, Paris, Sirey, 1920, réimpression, Paris, CNRS, 1962, pp.

9-10.
179 D. RUZIE, Droit international public, [Link]., p. 85.
180
Sentence de l’île de Palmas: “… L’indépendance relativement à une partie du globe est le droit d’y exercer, à l’exclusion de tout autre Etat,
les fonctions étatiques. Le développement de l’organisation internationale des Etats et, comme corollaire, le développement du droit
international, ont établi le principe de la compétence exclusive de l’Etat en ce qui concerne son propre territoire, de manière à en faire le point
de départ du règlement de la plupart des questions qui touchent aux rapports internationaux ». Arbitrage du 4 avril 1928 rendu par l’arbitre
Max HUBER (R.S.A., vol. II, p. 850).
34
 En résumé, à travers la compétence territoriale, l’Etat exerce toutes les fonctions étatiques sur son
territoire, il y bénéficie donc de la plénitude et de l’exclusivité de la compétence. Cette compétence
connaît toutefois certaines limites dans la mesure où son exercice ne peut porter atteinte à l’indépendance
et à la souveraineté des personnes publiques internationales.

4.2 La compétence personnelle

Elle s’exerce à raison d’un lien artificiellement défini entre l’Etat et un être déterminé (une personne
physique, une personne morale, un ensemble organisé : aéronef, navire. C’est le pouvoir juridique
reconnu à un Etat d’agir à l’égard de ses nationaux se trouvant à l’étranger en leur donnant des ordres,
en réglant leur statut personnel et en exerçant vis-à-vis d’eux sa protection. Ce lien s’exprime par la
nationalité ou mieux le lien juridique qui rattache une personne à un Etat. Chaque Etat est libre de fixer
les règles de reconnaissance et d’acquisition de la nationalité. Pour les personnes physiques, la nationalité
est soit d’origine (attribuée à la naissance suivant le critère de filiation-jus sanguinis- ou le critère du
lieu-jus soli ou les deux), soit par voie d’acquisition (obtenue après la naissance, par mariage, option,
naturalisation. Pour les sociétés, leur nationalité est parfois fonction du lieu du siège social ou du lieu de
l’immatriculation, voire de la nationalité des actionnaires.

4.3 Compétence à raison des services publics

C’est le pouvoir juridique reconnu à un Etat d’exercer son action même à l’étranger et à l’égard
d’étrangers pour ce qui concerne ses services publics. A ce titre l’Etat est compétent pour organiser et
faire fonctionner des services diplomatiques et consulaires en territoire étranger.

4.4 Compétence universelle

Elle permet de poursuivre un individu présumé coupable d’une violation grave du droit humanitaire
devant n’importe quel tribunal de n’importe quel pays 181. Cette définition est plus concise. Nous lui
préférons celle adoptée par le groupe d’experts techniques ad hoc de l’UE-UA sur la compétence
universelle. Celle-ci a été définie comme « l’affirmation par un État de sa compétence pour juger
d’infractions pénales qui auraient été commises sur le territoire d’un autre État par des ressortissants d’un
autre État contre des ressortissants d’un autre État, lorsque l’infraction alléguée ne constitue pas une
menace directe pour les intérêts vitaux de l’État qui affirme sa compétence»182.

5. L’Etat et la souveraineté

La souveraineté est une caractéristique essentielle de l'Etat dont elle est une condition nécessaire et
suffisante d'existence. La souveraineté est pour René Carré de Malberg « le caractère suprême d’un
pouvoir ; suprême en ce que ce pouvoir n’en admet aucun autre ni au-dessus de lui, ni en concurrence
avec lui. Quand on dit que l’Etat est souverain, il faut entendre par là que dans la sphère où son autorité
est appelée à s’exercer, il détient une puissance qui ne relève d’aucun autre pouvoir et qui ne peut être
égalée par aucun autre pouvoir183.

181 F. BOUCHET-SAULNIER, Dictionnaire pratique du droit humanitaire, Edition 2013, Paris, La Découverte, 2013, p. 133.
182 Rapport du 15 avril 2009.
183
R. CARRE de MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’Etat. Tome 1, Paris, Sirey, 1920, réimpression, Paris, CNRS, 1962, p.
70.
35
 La souveraineté peut être envisagée sous deux angles : elle peut être interne, c'est-à-dire tournée vers la
communauté nationale, ou externe, c'est-à-dire tournée vers la communauté internationale.

5.1 La souveraineté interne

Dans sa sphère territoriale, l'Etat jouit d'une supériorité absolue non seulement sur les individus, mais
aussi sur les groupements publics ou privés vivant à l'intérieur de son territoire. On dit qu'il est investi de
la puissance publique qui lui donne le pouvoir d'imposer sa volonté à tous ses sujets. Cette puissance
originaire de domination permet de le distinguer des autres collectivités publiques, car l'Etat seul dispose
de la faculté de s'organiser comme il l'entend et d'organiser les groupements humains qui lui sont
subordonnés. Sa liberté est totale. Il n'a pas de rivaux. Il détient l'exclusivité des pouvoirs dits de
puissance publique qui l'autorisent à intervenir quand il veut, où il veut, comme il veut. Ce pouvoir de
domination se double d'un pouvoir d'organisation originaire et illimité. Il peut poser des normes sans se
soucier d'autres règles extérieures à lui. Il détermine lui-même ses propres compétences et ses propres
règles fondamentales. Il fonde et délimite l'ordre juridique national. Il se donne sa propre Constitution,
détermine librement sa forme d'organisation politique. L'Etat a la compétence de ses compétences.
Toutefois, cette souveraineté est exercée dans les limites consenties par le droit international.

Etudiant les implications de la souveraineté interne au regard de son évolution, Blaise Knapp conclut que
sur le plan interne, la souveraineté théorique est remise en question par les activités quasi-étatiques
développées par les privés dans le cadre admis par l’Etat et par l’influence exercée par les moyens
modernes de communication sur les citoyens qui constituent le souverain 184.

5.2 La souveraineté externe

La souveraineté a aussi un aspect externe tourné vers la société internationale. Critère de l'Etat en droit
international, la souveraineté externe, également appelée souveraineté de l'Etat ou souveraineté
internationale, se traduit par son affranchissement de toute forme de domination dans le commerce
juridique international. La souveraineté ne signifie toutefois pas que l'Etat peut s'affranchir des règles de
droit international. Au contraire, il n'est souverain que s'il est soumis directement et immédiatement au
droit international. La souveraineté est à la fois le fondement de la compétence internationale et de
l'indépendance de l'Etat. La souveraineté fait de l'Etat un sujet immédiat de droit international, titulaire
et obligataire de droits, capable de s'obliger soit par la conclusion de conventions internationales soit par
l'adoption d'un fait opposable.

En résumé, au plan interne, l’Etat dispose d'une liberté absolue pour définir son régime constitutionnel
ou régir les domaines politique, économique, culturel et social de son pays. Dans ses relations avec les
autres sujets de droit international, il jouit d'une indépendance complète qui est la condition de la
souveraineté. Il n'est assujetti à aucun Etat ni soumis à aucune obligation qu'il n'ait librement souscrite.
Toutefois, ces considérations méritent d’être relativisées dans le monde d’aujourd’hui. Nous souscrivons
aux considérations ci-dessous émises par Blaise KNAPP à propos de la souveraineté aussi bien interne
qu’externe : « En un mot, la souveraineté n’est plus absolue, si elle l’a jamais été ; elle est de plus en plus
relative non seulement en raison de l’internationalisation des problèmes dans le cadre de la
mondialisation mais aussi à cause de la réduction du rôle des Etats dans la vie sociale et de la
multiplication des sources d’influence sur les citoyens chargés de l’exprimer »185.

184 Bl. KNAPP, « L’Etat souverain en 2006 : théorie et réalité ? », Mélanges en l’honneur de Jean-Pierre PUISSOCHET. L’Etat souverain
dans le monde d’aujourd’hui, Paris, Pédone, 2008, pp. 145-152, spéc. à la p. 152.
185 Bl. KNAPP, [Link]., p. 152.

36
 L’Etat exerce différentes fonctions dont certaines fonctions qui ont évolué, du moins dans la perspective
dominante européenne qu’il convient d’illustrer brièvement.

6. L’évolution des fonctions politiques de l’Etat

Confiné principalement à ses débuts à un rôle de gendarme, c’est-à-dire, qu’il devait s’abstenir de
s’ingérer dans la conduite des affaires publiques pour se limiter à ses fonctions régaliennes
essentiellement axées sur le maintien de l’ordre et la sécurité au sein de ses frontières, son rôle a évolué,
surtout après les deux guerres mondiales pour que ce dernier s’impliquât dans la gestion des crises
économiques. Il devait intervenir dans l’économie et améliorer le social à travers les différentes
prestations qu’il devait fournir. L’Etat n’était plus uniquement gendarme, mais son intervention dans le
domaine économique et social lui confère une autre mission, celle de l’Etat-providence, celui qui doit
pourvoir aux besoins essentiels de sa population. Aujourd’hui l’Etat est devenu lui-même entrepreneur,
partenaire de l’économie, régulateur de l’équilibre et du progrès économique et social. Il doit satisfaire
les revendications de ses citoyens sans cesse croissantes. Dans la réalisation de ces missions d’autres
sujets interviennent en lui assurant la complémentarité ou même la concurrence.

Du point de vue de la production des normes et de leur garantie, il est permis de distinguer l’Etat légal
correspondant au règne de la loi ou mieux à la souveraineté parlementaire et l’Etat constitutionnel qui
serait la forme d’Etat-type. Pour Tania GROPPI, l’Etat constitutionnel se caractérise par : 1) un processus
constituant démocratique, de nature conventionnelle, à travers lequel les diverses composantes de la
société pluraliste s’accordent sur le fondement de leur vivre ensemble ; 2) la présence d’une Constitution
dans le sens de règle fondamentale, située à la base du système et garantie par sa rigidité (…) ; 3) la
protection constitutionnelle des droits et des libertés, y compris les droits économiques et sociaux (…) ;
4) la protection constitutionnelle de la séparation des pouvoirs, en tant que séparation entre le circuit de
la décision politique et le circuit des garanties (parmi lesquelles, la justice constitutionnelle) ; 5) la
démocratie électorale dans le sens du déroulement d’élections libres pour le choix des titulaires du
pouvoir de décision politique ; 6) l’ouverture au droit international des droits humains, à travers des
dispositions constitutionnelles attribuant une force juridique particulière aux traités internationaux ; 7) la
décentralisation territoriale du pouvoir186.

L’une des caractéristiques de l’Etat réside dans l’exercice du pouvoir politique entendu comme autorité
exercée au sein d’un Etat. Ce pouvoir s’est manifesté de différentes manières avant de se « stabiliser »
ou de « s’institutionnaliser ». En d’autres termes le droit constitutionnel a favorisé l’institutionnalisation
du pouvoir et partant sa juridicisation.

7. Le pouvoir politique

Le pouvoir politique implique une relation d’autorité, de commandement et de soumission. Le pouvoir

politique est étroitement lié à l’Etat mais s’il ne s’épuise pas dans l’Etat. Selon Jacques DONNEDIEU
DE VABRES, le terme d’Etat évoque d’abord l’idée de pouvoir, de pouvoir efficace, protégé, organisé.
L’Etat est une forme d’organisation sociale qui garantit, contre les périls extérieurs ou intérieurs, sa
propre sécurité et celle de ses ressortissants. Il dispose à cet effet de la force armée et de multiples
mécanismes de coercition et de répression. Il n’y a pas d’Etat sans un degré élevé de cohésion sociale et
d’organisation hiérarchique, permettant au pouvoir de faire rayonner son autorité et exécuter ses
décisions187. Le pouvoir est le fruit d'un long processus historique. A l'origine, il était diffus, ensuite
personnel avant de devenir institutionnel.
186 T. GROPPI, « Nouveaux défis pour l’Etat constitutionnel de droit en Europe : quel rôle pour le dialogue des juges ? », Constitutions, n° 1,
2018, pp. 7-28.
187 J. DONNEDIEU DE VABRES, L’Etat, 3 è éd., PUF, Que sais-je, 1967, p. 6

37
7.1 Le pouvoir diffus

Il correspond à la forme primitive du pouvoir antérieur à l'apparition des formes organisationnelles des
sociétés humaines. Le pouvoir diffus n'était pas confié à un titulaire physiquement identifié mais était
dispersé dans la communauté. Tout le monde commande et obéit en même temps. Invisible, le pouvoir
était néanmoins présent en ce sens que des mécanismes de sanction existaient. Ils pouvaient être
déclenchés automatiquement en cas de violation. Des sanctions pécuniaires (amendes), morales
(réprobation), l'exclusion du groupe etc. punissaient les infractions aux règles sociales.

7.2 Le pouvoir personnel

Le pouvoir personnel ou individuel repose sur des rapports personnels entre le souveraineté ses sujets.
Le pouvoir s'incarne dans la personne de son détenteur respecté pour ses vertus personnelles: sa force
physique, son prestige naturel, sa puissance matérielle ou occulte etc. L’inconvénient du pouvoir
personnel est qu'il survit difficilement à la cessation des fonctions du chef en place et engendre
inévitablement des guerres de succession. Le pouvoir personnel doit être distingué du pouvoir
personnalisé. La personnalisation du pouvoir est un phénomène qu'on retrouve dans les démocraties
contemporaines qui trouve son fondement dans la concentration du pouvoir entre les mains d'une autorité
institutionnelle et l’identification sociale du pouvoir à son détenteur.

7.3 Le pouvoir institutionnalisé

Le pouvoir est dit institutionnalisé lorsqu'il est dissocié de la personne de son détenteur pour se reporter
sur une entité abstraite qui lui sert de support. Le pouvoir existe en lui-même, indépendamment de ses
agents. Il se déploie conformément à des règles générales, impersonnelles et objectives qui déterminent
son mode d'acquisition et ses conditions d'exercice. La dissociation du pouvoir avec les individus qui en
assument momentanément la charge garantit ainsi sa continuité dans le temps. Le pouvoir se distingue
désormais de ses agents d’exercice qui ne sont que ses dépositaires provisoires.

Le pouvoir qui s’exerce au sein de l’Etat peut être partagé entre l’Etat et ses différentes entités infra-
étatiques. Le troisième chapitre est consacré à l’articulation du pouvoir politique ou à sa répartition entre
l’Etat et les collectivités qui le composent ou ses différentes subdivisions administratives.

38
 CHAPITRE DEUXIEME: DIVISION VERTICALE DU POUVOIR
FORMES DE L’ETAT
Les formes de l’Etat correspondent à la division verticale du pouvoir entre le Centre et les périphéries ou
entre l’Etat et ses différentes composantes. Cette division verticale résulte généralement de Constitutions
et des lois spécifiques. Elles renvoient aux différentes structures du pouvoir étatique. L'Etat peut se
présenter sous deux aspects principaux. Il peut être structuré sous une forme unitaire ou composée.

1. L'Etat unitaire

On appelle État unitaire celui dans lequel une volonté politique unique s’impose à l’ensemble des
citoyens, lesquels sont par conséquent soumis aux mêmes lois en tous domaines188. La structure unitaire
ou simple est la forme d'Etat la plus répandue car la plupart des Etats sont organisés selon le modèle
unitaire. Cette évidence se vérifie même en Afrique dans la mesure où excepté l’Ethiopie et le Nigeria,
les autres Etats s’organisent principalement sous la forme de l’Etat unitaire. Certaines Constitutions
comportent des dispositions claires sur la forme de l’Etat unitaire. En RDC, c’est la Constitution du 24
juin 1967 qui fut la première à déterminer la nature de la forme d’Etat189.

1.1 Les caractéristiques d’un Etat unitaire

L'Etat unitaire s'articule autour du principe de l'unité. La notion d’Etat unitaire renvoie à une forme de
répartition du pouvoir de décision, et en particulier à l’unicité du détenteur du pouvoir législatif. Le
caractère unitaire de l’Etat est une question d’organisation des pouvoirs, tandis que l’unité de l’Etat
concerne le contenu des règles juridiques et l’existence ou non des normes qui définissent l’Etat et y sont
rattachées intrinsèquement »190.

Dans l’Etat unitaire le pouvoir étatique procède « d'un centre d'impulsion unique ». L'Etat lui-même qui
est le seul centre de décision et d'animation. La construction de l’Etat unitaire repose sur une seule
direction politique et administrative. L’Etat transmet sa volonté uniformément sur tout son territoire et
sur toute sa population qui est soumise à un même et unique pouvoir. Deux traits caractérisent dès lors
l'Etat unitaire: la simplicité organisationnelle et la cohésion de l'élément humain.

L’Etat unitaire ne partage pas sa souveraineté avec une quelconque entité vivant sur son territoire qui est
considéré comme un tout indifférencié uniforme et homogène sur lequel vient se projeter son autorité. A
travers son appareil il investit, structure, quadrille et recrée ce territoire en espaces administratifs
correspondant à des circonscriptions administratives locales qui constituent les cadres d'application des
politiques nationales. Il en résulte que l'Etat est un dans sa structure avec une organisation unique qui ne
comporte qu'un seul appareil de politique qui satisfait à toutes les fonctions étatiques. L'appareil d’Etat
est unique. Il est constitué d'un seul exécutif, d'un seul parlement, d'une seule organisation juridictionnelle
et d'un seul ordonnancement juridique dont le ressort s'étend sans différenciation à l'ensemble du
territoire. En conséquence, il n'existe qu'une seule organisation politique et juridique incarnée par un seul
centre d'impulsion doté de la plénitude de sa souveraineté et exprimant sa volonté uniforme pour toutes
les parties du territoire.

188
B. CHANTEBOUT, Droit constitutionnel, 26 è éd., Paris, Sirey, 2009, p. 56
189 Art.1er : « La République Démocratique du Congo est un état unitaire, démocratique et social ».
190 Voy. aussi J. FOUGEROUSE, (dir), L’Etat régional, une nouvelle forme d’Etat ? Un exemple de recomposition territoriale en Europe et

en France, Bruylant, Bruxelles, 2008.

39
 1.2 L’agencement des structures de l’Etat unitaire

L'Etat unitaire connaît des subdivisions territoriales qui apparaissent comme autant de relais entre la
population et le pouvoir central. La construction juridique de son espace administratif peut alors
emprunter des formes variables. Dans certains cas, l'Etat unitaire peut confier au pouvoir central la
direction de l'ensemble des affaires nationales et locales. A ce procédé correspond la centralisation. Dans
d'autres cas, l'Etat peut partager la gestion des affaires publiques en créant des collectivités locales dotées
de la personnalité juridique auxquelles sera confiée la gestion des affaires locales ou particulières à des
personnes publiques, l'Etat se réservant les affaires nationales. A ce procédé correspond la
décentralisation.

1.2.1 La centralisation

Il y a centralisation lorsque l’Etat est la seule personne morale de droit public qui détient tout le pouvoir
de décision (et qui l’exerce exclusivement par ses agents, soumis à son pouvoir hiérarchique et dont il
peut réformer les actes)191. La centralisation est un procédé qui consiste à confier la gestion des affaires
publiques au pouvoir central. Dans la centralisation tous les problèmes nationaux ou locaux sont pris en
charge par le centre qui ne reconnaît aucune capacité juridique à la périphérie. L'Etat est la seule personne
publique à caractère territorial dans son territoire. Il n'existe pas d'autres collectivités locales (communes,
communautés rurales etc.) pouvant prendre en charge les problèmes spécifiques à une localité
déterminée. En conséquence, l'Etat assure seul sur son budget, par ses agents, la satisfaction des besoins
d'intérêt national à travers ses services centraux confiant aux antennes locales de ces services la résolution
des questions d'intérêt local. La centralisation n'est pas incompatible avec le découpage territorial en
circonscriptions. Celles-ci peuvent exister mais ne disposent d'aucune volonté qui leur soit propre. Elles
ne sont que de simples courroies de transmission d'une volonté unique qui part du centre de l'Etat et se
transmet jusqu'aux parties les plus reculées du territoire national. La centralisation implique l’existence
d’un seul détenteur du pouvoir politique et administratif192. La centralisation présente des avantages qui
sont toutefois moindres par rapport à ses inconvénients.

a) Les avantages de la centralisation

La centralisation est un système de gouvernement qui permet à l'Etat central de soumettre toute sa
population et toutes les parties de son territoire à un traitement égalitaire. En effet la politique définie au
centre est appliquée de manière uniforme même dans les coins les plus reculés du pays. Ce procédé
permet ainsi de consolider l'unité nationale pouvant être menacée de toute part par des particularismes
régionaux ou tribaux. Il s'y ajoute un traitement égalitaire de toutes les parcelles du territoire national
introduisant ainsi un facteur d'ordre et de cohérence dans la gestion des affaires publiques. La puissance
étatique s’exerce de manière uniforme sur l’ensemble du territoire national. L’unité concerne également
l’organisation gouvernementale de l’Etat en ce sens que sur les gouvernants est incarnée l’unité de la
puissance de l’Etat et des décisions. Dans un Etat unitaire centralisé, le pouvoir est unique dans son
fondement, dans sa structure et son exercice : il n’existe qu’un seul centre des décisions politiques et
administratives.

b) Les inconvénients de la centralisation

La centralisation étouffe les libertés locales. Elle ne renforce pas la légitimité de l'Etat à partir du moment
où elle exclut la participation des populations locales à la gestion des affaires les concernant ou à
l'élaboration de la politique nationale. En outre, elle rend la solution des affaires publiques inévitablement

191 M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4è éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 224.
192 J-L. ESAMBO KANGASHE, Le droit constitutionnel, Louvain-la-Neuve, Academia L’Harmattan, 2013, p. 64.
40
 lente et rigide, le pouvoir central étant encombré dès lors où tout se décide au sommet. Les décisions
prises par le centre ne sont pas toujours adaptées car les autorités investies du pouvoir décisionnel étant
regroupées dans la capitale ne peuvent connaître à fond les questions qui leur sont soumises pour adapter
leurs décisions aux circonstances locales. Elle méconnaît les particularités locales qu’elle sacrifie.

La centralisation et la décentralisation (que nous évoquons par la suite) posent le problème du partage de
la gestion des affaires publiques entre l'Etat et les collectivités qui lui sont subordonnées. La centralisation
et la décentralisation doivent dès lors être distinguées de la concentration et de la déconcentration du
pouvoir qui posent le problème de la localisation du pouvoir de décision au sein d'une entité donnée.
Pour assouplir les méfaits et la lourdeur de la centralisation, on peut recourir à la déconcentration qui
assure un transfert d’attributions au profit des agents locaux soumis au pouvoir central. Elle constitue un
mode de gestion des services administratifs à des agents de services d’Etat spécialisés l’exécution des
décisions prises par le pouvoir central. Dans la centralisation sans déconcentration (concentration), le
pouvoir de décision appartient au centre. La périphérie se limite à la préparation des décisions et à leur
exécution.

c) La concentration et la déconcentration

La concentration du pouvoir est l’exercice de tout le pouvoir de l’Etat dans un seul lieu 193. Dans la
concentration tout se décide au sommet des services centraux. Les services locaux ne sont que des «
boîtes à lettres » ou des « courroies de transmission » entre le sommet et la base. Ils ne font que
transmettre les doléances de la base et recevoir des ordres à exécuter. Dans la déconcentration le pouvoir
ne s'exerce plus depuis la capitale, mais sur place. La déconcentration consiste dans la répartition du
pouvoir de l’Etat dans plusieurs lieux de son territoire, mais il existe toujours une seule personne morale
de droit public qui exerce ce pouvoir, c’est-à-dire l’Etat194. En d’autres termes la déconcentration est un
mode de gestion de l’Etat dans lequel les autorités du gouvernement central délèguent aux autorités
locales une fraction de l’exercice de leur pouvoir, pour un certain nombre de matières précises 195. La
déconcentration est un mode d’aménagement des structures de l’administration caractérisé, au sein d’une
même personne publique, par la remise du pouvoir de décision ou par la délégation de celui-ci à des
organes appartenant à la hiérarchie administrative et qui lui demeurent assujettis 196.

En RDC le territoire, le quartier, le groupement et le village constituent des entités déconcentrées. Elles
sont dépourvues de la personnalité juridique. Aux termes de l’article 4 de la loi organique n° 10/011 du
18 mai 2010 portant fixation des subdivisions territoriales à l’intérieur des provinces, le territoire est
défini comme un échelon d'impulsion, de coordination, d'appui conseil et d'inspection de l'action de
l'Etat et de la Province197.

Certains services publics relevant du Pouvoir central sont déconcentrés en provinces ou au sein des ETD.
C’est le cas des divisions provinciales et des bureaux relevant de ministères ou des structures
déconcentrées des Forces armées et de la Police nationale. La loi organique du 3 mai 2016 fixant
l’organisation et le fonctionnement des services publics du Pouvoir central, des provinces et des ETD
entend par service déconcentré un service qui assure par délégation le relais sur le plan provincial et local
des décisions prises par le pouvoir central, la province ou l’entité territoriale décentralisée.

193
M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4è éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 224.
194
M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4è éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 224.
195A. MAKENGO NKUTU, L’essentiel de droit public. Le cas de la République démocratique du Congo, Paris, L’Harmattan, 2014, p.28.
196G. CORNU (dir.), Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 2009, p. 271.
197 Souligné par nous. Cette loi organique a été modifiée par la loi organique n° 19-037 du 29 septembre 2018modifiant la loi organique 10/11

du 18 mai 2010 portant fixation des subdivisions territoriales à l’intérieur des provinces.
41
 Les représentants du Pouvoir central placés à la tête des circonscriptions administratives déconcentrées
sont soumis au pouvoir hiérarchique se manifestant sur leurs actes (suspension, annulation, reformation
et substitution) ou sur leur personne. C’est le cas du pouvoir de révocation, de suspension. La loi du 31
juillet 2008 portant Principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces et qui institue
le dédoublement fonctionnel du Gouverneur de province, fait de ce dernier, un agent déconcentré en sa
qualité de représentant du Pouvoir central et de coordonnateur des services publics déconcentrés en
province. A ce titre, dans l’accomplissement de cette fonction, il répond de ses actes devant le
gouvernement central. Ce dernier peut annuler les actes qu’il adopte dans l’exercice de cette fonction,
les réformer et, en cas de nécessité, peut se substituer audit Gouverneur. Aux termes de la loi organique
n° 10/11 du 18 mai 2010 portant fixation des subdivisions territoriales à l’intérieur des provinces,
l'Administrateur de Territoire est le représentant de l'Etat et de la Province dans la juridiction. A ce titre,
il veille au bon fonctionnement des services publics placés sous son autorité. Il peut, par délégation du
Gouverneur de Province, exercer la tutelle sur les actes des entités territoriales décentralisées de son
ressort. De même, il peut les appuyer dans la mise en œuvre de leurs compétences en disposant des
services publics de l'Etat et de la Province.

1.2.2 La décentralisation

La décentralisation est le procédé inverse de la centralisation. Elle consiste à transférer la gestion des
affaires locales à des collectivités autonomes et élues. En d’autres termes la décentralisation est un mode
de gestion administrative qui réalise un transfert légal de certaines tâches aux autorités locales élues, le
pouvoir central se limitant à en assurer la surveillance et le contrôle. La décentralisation traduit l’idée
d’une certaine auto-administration des entités par des organes locaux198. La décentralisation désigne,
dans un sens générique tout phénomène de transfert d’activité ou de pouvoir d’un niveau plus élevé
(généralement étatique) à des collectivités territoriales dotées d’un certain degré d’autonomie 199. La
notion de transfert des compétences de l’Etat aux entités territoriales décentralisées devrait être nuancée
dans la mesure où la décentralisation ne relève pas nécessairement d’une loi qui la réalise, mais peut être
inscrite directement dans la Constitution et ce, même si elle a besoin d’être complétée par des lois
particulières. L’élection des autorités locales peut être remplacée, dans certains Etats, par la procédure
de nomination.

La décentralisation se distingue de la déconcentration qui est une méthode de distribution du pouvoir de

décision au sein d’une même personne juridique200.

Dans la décentralisation, l'Etat n'est plus la seule personne publique. Au contraire il cohabite avec d'autres
personnes publiques infra-étatiques qui sont autant de centres de décisions et d'appareils autonomes.
Objectivement, comme le fait noter Robert MBALLA OWONA, la création d’une collectivité locale
consiste à identifier une collectivité humaine installée sur une portion du territoire bien délimitée,
reconnaître qu’elle a des affaires qui lui sont propres et dès lors conférer à cette collectivité une
personnalité morale, l’autonomie administrative et financière pour la gestion des intérêts régionaux et
locaux201. La décentralisation peut se faire sur une base territoriale ou technique.

198 J-L. ESAMBO KANGASHE, Le droit constitutionnel, Louvain-la-Neuve, Academia-L ‘Harmattan, 2013, p. 66 et s ; A. MAKENGO
NKUTU, L’essentiel de droit public. Le cas de la République démocratique du Congo, Paris, L’Harmattan, 2014, p. 29.
199L. VANDELLI, « Formes d’Etat : Etat régional, Etat décentralisé », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de

droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 53-76, spéc. p. 64.
200
D. BARANGER, Le Droit constitutionnel, 6è éd., Paris, PUF, Que sais-je, 6 è éd., 2013, p. 38.
201
R. MBALLA OWONA, « Le citoyen et le renouvellement du droit constitutionnel en Afrique », in M. ONDOA et P. E. ABANE
ENGOLO (dir.), Les transformations contemporaines du droit public en Afrique, Paris, L’Harmattan, Cercaf, 2018, pp. 133-147, spéc. à la p.
137.
42
 A. La décentralisation territoriale

La décentralisation territoriale ou horizontale s'opère sur une base géographique. Elle consiste à
individualiser une collectivité humaine circonscrite sur une portion du territoire national et à lui confier
la gestion des affaires locales. La décentralisation territoriale aboutit à la création de collectivités locales
qui sont des personnes publiques à caractère territorial. La RDC, quoiqu’elle se présente sous la forme
juridique d’un Etat régional sous la Constitution du 18 février 2006, ne connaît pas moins la
décentralisation. Le Parlement congolais avait adopté en 2008 une loi sur la décentralisation 202. La
décentralisation se traduit non seulement par l’existence de collectivités territoriales et l’ébauche de leurs
compétences dans la Constitution mais aussi par le renvoi à une loi organisant la décentralisation. En
RDC la première loi sur la décentralisation date de 1982 (loi n°82-006 du 25 février 1982 portant
organisation territoriale, politique et administrative de la République)203. La décentralisation repose sur
un partage des pouvoirs entre l'Etat qui prend en charge les affaires nationales et les collectivités
décentralisées auxquelles est confiée la gestion des affaires purement locales.

B. La décentralisation technique ou par services

La décentralisation technique ou verticale consiste à reconnaître une certaine autonomie administrative

et financière à des Etablissements publics. Selon le Vocabulaire juridique, la décentralisation technique
ou par service consiste, dans le cadre d’une collectivité publique territoriale (Etat, région, département,
commune), à conférer une certaine autonomie à tel ou tel service public à en confiant la gestion à une
personne administrative spécialisée, l’établissement public204. A titre indicatif, les universités publiques
congolaises constituent un exemple de décentralisation technique en ce sens qu’elles bénéficient d'une
autonomie juridique et financière.

En définitive, la décentralisation est par conséquent « un système de transfert des compétences de l’Etat
vers les collectivités territoriales ou institutions publiques, pour qu’elles disposent d’un pouvoir juridique
et d’une autonomie financière »205.

B.1. Les conditions de la décentralisation

La décentralisation repose sur quatre conditions cumulatives:- l'existence d'intérêts individualisés,- la

personnalité juridique,- L'existence d'autorités propres et la tutelle administrative

B.1.1 L'individualisation des intérêts

La décentralisation suppose une individualisation objective des intérêts pris en charge par la collectivité
décentralisée. Ce critère repose sur une distinction, parmi la masse des besoins auxquels l'Etat doit
pourvoir entre ceux des besoins qui intéressent l'ensemble de la nation et ceux qui sont particuliers à une

202 Voy. la loi organique n° 08/16 du 7 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées
et leurs rapports avec l’Etat et la province, JORDC., n° spécial du 10 octobre 2008. Il convient de noter que la Province ne constitue pas une
entité décentralisée sous l’empire de la Constitution du 18 février 2006. L’article 3 de la Constitution est plus explicite à ce propos : « Les
provinces et les entités décentralisées de la République démocratique du Congo sont dotées de la personnalité juridique ».
203 Un acte ayant force de loi avait régi la décentralisation en 1998 et ce, même si son application, en grande partie, n’était pas possible vu la

guerre qu’avait connu la RDC. C’est le décret-loi 081 du 2 juillet 1998 portant organisation territoriale et administrative de la république
démocratique du Congo.
204G. CORNU (dir.), Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 2009, p. 265.
205MWAYILA TSHIYEMBE, Quel est le meilleur système politique pour la République Démocratique du Congo : Fédéralisme, Régionalisme,

décentralisation ?, Paris, L’Harmattan, 2012, spéc. à la p. 23.

43
 collectivité. La consécration d'affaires locales distinctes des affaires nationales est une donnée première
de la décentralisation. Elle est le fondement du principe de la spécialité des collectivités locales. La notion
d'affaires locales est une notion résiduelle. Elle est déterminée par la loi soit par voie d'une clause générale
de compétence soit selon une méthode énumérative établissant le domaine d'intervention des collectivités
décentralisées.

B.1.2 La personnalité juridique

La personnalité juridique permet aux collectivités locales d'exister indépendamment de l'Etat. Elle leur
garantit une participation au commerce juridique en étant des sujets de droits et d'obligations. Les
collectivités décentralisées sont ainsi dotées de moyens humains, matériels et financiers distincts de ceux
de l'Etat afin de leur permettre de fonctionner de manière autonome. Toutefois l'autonomie ne signifie
pas l'indépendance. Ces collectivités sont créées par la loi de l'Etat qui s'arroge d'un droit de regard sur
leurs activités. Le contrôle aménagé à cet effet est souple car devant tenir compte des particularités de la
décentralisation. Il s'agit du contrôle de tutelle qui est un contrôle de droit traduit par cette formule « Pas
de tutelle sans texte; pas de tutelle au-delà du texte ».

B.1.3 L'existence d'autorités propres

Alors que la personnalité constitue le critère juridique de la décentralisation, l'existence d'autorités locales
autonomes traduit la réalité politique de la décentralisation. Elle suppose que les autorités locales soient
désignées en son sein, qu'elles représentent la localité et non le pouvoir central. L’élection est le procédé
par excellence de désignation des autorités. Toutefois elle peut être combinée avec d'autres techniques
(nomination par le pouvoir central). La décentralisation permet ainsi de réaliser une plus large démocratie
locale. Elle assure l’autonomie et la participation des populations locales au choix de leurs représentants
et à la prise des décisions les intéressant. C’est pour cette raison que la décentralisation est considérée
comme la meilleure école de la démocratie dès lors qu’elle confie la gestion des affaires à ceux-là même
qui sont les principaux concernés et qu’elle constitue également un facteur de développement206.

B.1.4 La tutelle administrative

Elle constitue un contrôle que l’Etat exerce, dans les limites fixées par la loi, sur les entités territoriales
ou administratives décentralisées. C’est « l’ensemble des pouvoirs limités accordés par la loi à une
autorité supérieure sur les agents décentralisés et sur leurs actes dans un but de protection de l’intérêt
général »207. Elle porte sur les organes ou agents décentralisés et sur leurs actes. La tutelle sur les actes
consiste en leur approbation (avant la prise de la décision), leur annulation (après la prise de décision),
la réformation et en cas de défaillance, le recours à la technique de substitution d’office par la prise des
décisions par le pouvoir central lui-même. Sur les personnes, la tutelle s’exerce à travers le pouvoir
disciplinaire (avertissement, blâme, suspension ou révocation) sur le personnel des organes
décentralisés208. En d’autres termes, le contrôle de tutelle « n’est qu’un pouvoir d’approuver ou
d’empêcher, parce qu’il s’exerce relativement à une initiative de l’autorité sous contrôle par l’autorité de
contrôle qui ne peut pas prendre sa place sauf situation exceptionnelle »209.

206 N. SARR, Médiation et démocratisation. Essai sur une nouvelle technique de stabilisation du pouvoir en Afrique noire francophone, Paris,
L’Harmattan, Credila, Sénégal, 2018, p. 296.
207
R. MASPETIOL et P. LAROQUE, La tutelle administrative, cité par I. M. FALL, « Le contrôle de légalité des actes des collectivités locales
au Sénégal », Afrilex, n° 5, juin 2006, pp. 64-110.
208 J-L. ESAMBO KANGASHE, Le droit constitutionnel, Louvain-la-Neuve, Academia l’Harmattan, 2013, p. 69.
209J-N. TAMA, L’odyssée du constitutionnalisme en Afrique, Paris, L’Harmattan, 2015, J-N. TAMA, L’odyssée du constitutionnalisme en

Afrique, Paris, L’Harmattan, 2015, p. 52.

44
 En RDC, la loi organique n° 08/016 du 7 octobre 2008 portant composition, organisation et
fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les provinces institue
la tutelle administrative du gouverneur de province sur les actes des entités territoriales décentralisées.
Ce contrôle s’exerce a priori ou a posteriori. A titre d’exemple l’élaboration de l’avant-projet de budget,
la création des taxes et l’émission d’emprunt, les règlements de police etc. des entités territoriales
décentralisées sont soumis au contrôle a priori dans la mesure où ils doivent être transmis au gouverneur
de province avant leur soumission à délibération ou à exécution210. C’est la traduction parfaite de la règle
selon laquelle « pas de tutelle sans loi ». La révision de l’article 197 de la Constitution du 18 février 2006
dans sa nouvelle formulation résultant de la loi du 20 janvier 2011 institue selon les uns « une nouvelle
tutelle sur les provinces » qui n’est pas conforme aux réalités politiques de la RDC211, selon d’autres une
« tutelle déguisée »212. Au Sénégal les lois sur la décentralisation de 1996 ont supprimé le contrôle
d’opportunité en retenant uniquement le contrôle de légalité lequel s’exerce a posteriori sur les actes des
autorités locales213.

Technique de partage de la gestion des affaires publiques, la décentralisation présente des avantages et
des inconvénients.

B.2 Les avantages de la décentralisation

La décentralisation présente des avantages à la fois politiques et techniques. La décentralisation est

souvent liée à la démocratie libérale. On considère que les régimes libéraux sont ceux qui réservent une
place privilégiée aux libertés locales contrairement aux régimes autoritaires dont les tendances naturelles
vont à la centralisation. La décentralisation et la démocratie partagent certaines valeurs fondamentales
qui sont le recours à l'élection, l'association des populations au processus décisionnel. A travers la gestion
des affaires locales par les propres intéressés, la décentralisation apparaît comme une école de formation
civique qui habitue les populations locales et leurs élus à être plus actifs, c'est-à-dire à participer et non
plus à subir. Elle constitue à cet égard une véritable « école de la démocratie » selon Alexis de
Tocqueville assurant l'éducation politique et la préparation des collectivités locales à l'exercice de la
démocratie dans le cadre d'un Etat dont l'emprise du pouvoir central est freinée. Il a été soutenu que la
décentralisation peut contribuer à une meilleure gestion des affaires publiques par la participation des
citoyens au processus décisionnel à travers l’élection des autorités locales214. La décentralisation favorise
ainsi la démocratie de proximité, désengorge l’Etat dans la gestion des affaires publiques et suscite le
développement à la base.

Sur le plan purement technique, la décentralisation introduit la souplesse dans le fonctionnement de l'Etat
en raison de la rapidité et de l'adaptation des décisions de l'Etat. La résolution par la périphérie des

210 Voy. les articles 96, 97 et 98 de la loi organique précitée. Les modalités et la procédure d’exercice de cette tutelle sont précisées aux articles
98, 99, 100 et 101.
211 J. CIHUNDA HENGELELA, « L’installation de nouvelles provinces en République démocratique du Congo : contraintes juridiques et

politiques », in J.-M. KUMBU KI NGIMBI (dir), La décentralisation territoriale en République démocratique du Congo sous le régime de la
Constitution du 18 février 2006. Bilan et perspectives, Kinshasa, Editions de la campagne pour les droits de l’homme au Congo, 2014, pp. 7-
30, spéc. à la p. 26. L’article 197 tel qu’il résulte de la révision de la Constitution le 20 janvier 2011 dispose : « …Lorsqu’une crise politique
grave et persistante menace d’interrompre le fonctionnement régulier des institutions provinciales, le Président de la République peut, par une
ordonnance délibérée en Conseil des ministres et après concertation avec les Bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat, dissoudre
l’Assemblée provinciale. Dans ce cas, la Commission électorale nationale indépendante organise les élections provinciales dans un délai de
soixante jours à compter de la dissolution”.
212 BALINGENE KAHOMBO, « L’expérience congolaise de l’Etat régional. Le contrôle politique du pouvoir central sur les provinces : vers

une tutelle déguisée », J.-M. KUMBU KI NGIMBI (dir), La décentralisation territoriale en République démocratique du Congo sous le régime
de la Constitution du 18 février 2006. Bilan et perspectives, Kinshasa, Editions de la campagne pour les droits de l’homme au Congo, 2014,
pp.109-133, spéc. à la p. 126.
213 I. M. FALL, « Le contrôle de légalité des actes des collectivités locales au Sénégal », Afrilex, n° 5, juin 2006, pp. 64-110.
214 L’article 102 de la Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001 dispose à ce propos : « Les collectivités locales constituent le cadre

institutionnel de la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Elles s'administrent librement par des assemblées élues. Leur
organisation, leur composition et leur fonctionnement sont déterminés par la loi ».
45
 problèmes périphériques permet de désengorger le pouvoir central. La décentralisation allège la charge
de l’Etat dans la gestion quotidienne des services publics en assurant leur prise en charge adéquate par
les autorités les plus qualifiées et en adaptant leur gestion aux conditions du milieu. En outre les
problèmes locaux sont réglés de manière plus adaptée par les intéressés eux-mêmes, d’où la diversité et
la richesse des initiatives.

B.3 Les inconvénients de la décentralisation

Ils sont d'ordre politique et technique. La décentralisation peut être un facteur d'affaiblissement de l'Etat.
Si dans les anciens Etats la collectivité locale a précédé l'Etat, le processus est renversé dans les nouveaux
Etats du tiers-monde. A l'instar de la nation, il revient à l'Etat de créer et de cultiver un cadre favorable à
la décentralisation. Or les fondements sociologiques de ces Etats sont fragiles. Le fractionnement du
pouvoir central et sa dispersion entre les différentes collectivités locales peuvent conduire à son
affaiblissement. Ce danger est d'autant plus grand que les particularismes locaux sont très intenses dans
ces Etats. La décentralisation poussée pourrait conduire à un éclatement de l'Etat, une méconnaissance
de l'intérêt général et, surtout, une exacerbation des antagonismes régionaux, tribaux ou religieux.

La décentralisation conduit à la multiplication des structures et à un dédoublement des emplois résultant

des administrations locales juxtaposées. Elle fragmente les moyens de l'Etat sans garantir la qualité de la
gestion. En effet, les tâches administratives sont confiées à des amateurs que sont les élus locaux.
Dépendant des populations locales, les autorités décentralisées pourraient être amenées à prendre des
décisions politiquement justifiables mais techniquement irrationnelles. En définitive l'option pour ou
contre la décentralisation semble opposer principalement les tenants de la liberté que sont les
décentralisateurs et les techniciens centralisateurs.

B.4 La décentralisation et le principe de la libre administration des collectivités territoriales

La décentralisation constitue un mode de gestion des affaires publiques largement répandue en Afrique
surtout à partir des années 1990. Elle est partagée dans le monde francophone africain à telle enseigne
que Jean-Nazaire TAMA conclut que la décentralisation administrative est considérée comme « un
passage obligé pour tous les Etats francophones qui aspirent au développement »215.

Il est frappant de constater que presque toutes les Constitutions africaines aménagent une place
particulière au principe de l’autonomie des entités locales couplé parfois par la libre administration des
collectivités territoriales ou locales. La décentralisation bénéficie d’une consécration constitutionnelle
dans certains Etats216. Elle est parfois corroborée par le principe de libre administration. Lorsqu’elle est
constitutionnalisée, la décentralisation ne procède plus d’un transfert des compétences de la part du
pouvoir central vers les collectivités territoriales. Le législateur se limite à traduire cette volonté du
constituant dans la législation complémentaire appropriée. En RDC, aussi bien les provinces que les

215 J-N. TAMA, L’odyssée du constitutionnalisme en Afrique, Paris, L’Harmattan, 2015, p. 57.
216 Voy. la Constitution de la République du Congo adoptée par voie référendaire le 25 octobre 2015. La Constitution du Maroc du 29 juillet
2011 renforce le fondement constitutionnel des dispositions relatives aux collectivités territoriales. Pour plus de détails, Amal MECHERFI,
« Les collectivités territoriales dans la Constitution marocaine : naissance du droit constitutionnel local », in Gilles J. GUGLIELMI et J.
MARTIN (dir.), Le droit constitutionnel des collectivités territoriales. Aspects de droit public comparé, Boulogne-Billancourt, Berger Levrault,
2015, pp. 59-79. Pour cet auteur, le Maroc est un Etat constitutionnellement décentralisé (p. 66). La Constitution tunisienne du 27 janvier 2014
est encore plus explicite en organisant la décentralisation : Les articles 131 et 132 peuvent être appelés à contribution. L’article 131 :
« L'administration locale est fondée sur la décentralisation. La décentralisation est concrétisée par des collectivités locales comprenant des
municipalités, des régions et des gouvernorats [wilayas], dont chaque catégorie couvre l'ensemble du territoire de la République conformément
à une division fixée par la loi. Pour le Cameroun, voy. notamment B. BAGAGNA, « Le principe de la libre administration des collectivités
territoriales décentralisées au Cameroun, Revue africaine de parlementarisme et de démocratie (Solon), Vol. III, n° 7, Août 2013, pp. 97-122.

46
 entités territoriales décentralisées (ville, commune, chefferie et secteur), jouissent, encore dans l’intention
du constituant et du législateur, de la libre administration et de l’autonomie de gestion de leurs ressources
économiques, humaines, financières et techniques217. Leurs compétences sont constitutionnellement
garanties218. Le principe de la libre administration place les collectivités territoriales dans une situation
d’autonomie sur le plan organique et fonctionnel.

Sur le plan organique, l’autonomie des collectivités territoriales se manifeste par l’attribution par la
Constitution à chacune de ces collectivités de la personnalité morale de droit public avec tous les attributs
qui s’y rattachent (…). Elle consiste ensuite, pour les collectivités territoriales de disposer d’organes élus
par leurs populations, à savoir une assemblée délibérante et un exécutif local qui prennent en charge la
gestion de leurs affaires (…). Sur le plan fonctionnel, l’autonomie se traduit d’un côté par des pouvoirs
de décision propre pour tout ce qui concerne la gestion de leurs affaires, leur permettant de disposer de
prérogatives de puissance publique dans le respect de la Constitution, de la loi et des règlements, d’autre
part par des moyens suffisants (humains et matériels) dont ces collectivités peuvent disposer librement en
fonction de leurs propres intérêts et dans les conditions fixées par la loi ». Le principe de libre
administration des collectivités territoriales n’est pas nécessairement détaillé dans le corps de la
Constitution. Il peut être complété et précisé par le législateur219.

A titre indicatif, en RDC la Constitution pose, à l’article 3, le principe de la libre administration des entités
territoriales décentralisées (ETD)220, mais c’est la loi organique n° 08/016 du 7 octobre 2008 portant
composition, organisation et fonctionnement des Entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec
l’Etat et les provinces qui précise la portée et le contenu dudit principe.

B.5 La décentralisation en Afrique

La décentralisation constitue un mode de gestion des affaires publiques largement répandue en Afrique
surtout à partir des années 1990. Elle est partagée dans le monde francophone africain à telle enseigne que
Jean-Nazaire TAMA conclut que la décentralisation administrative est considérée comme « un passage
obligé pour tous les Etats francophones qui aspirent au développement »221.

Les Etats africains ont levé, dans leur grande majorité, l’option en faveur de l’Etat unitaire lors de
l’accession à l’indépendance. Ce choix en faveur d’un Etat unitaire (centralisé) était justifié au regard de
la question, comme le soutient Robert MBALLA OWONA, « d’éviter les lourdeurs de la fédération et les
velléités centrifuges de cette forme d’Etat qui, de toute évidence, s’opposait à la construction impérieuse
de la nation. La structure de l’Etat devait donc répondre au besoin de canalisation des énergies vers
l’objectif de construction d’un Etat fort et d’une nation unie dans sa diversité »222.

217 L’article 3 de la Constitution du 18 février 2006 ; la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre
administration des provinces (JORDC, 49 ème année, n° spécial, Kinshasa, 31 juillet 2008, particulièrement l’article 3 alinéa 3) ; la loi organique
n° 08/016 du 7 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec
l’Etat et les provinces (JORDC, 49 ème année, n° spécial, Kinshasa, 10 octobre 2008.
218 A titre d’exemple la Constitution de la RDC du 18 février 2006 interdit toute révision de la Constitution pouvant affecter les prérogatives

des provinces et des entités territoriales décentralisées.

219 Amal MECHERFI, « Les collectivités territoriales dans la Constitution marocaine : naissance du droit constitutionnel local », », Gilles J.

GUGLIELMI et J. MARTIN (dir.), Le droit constitutionnel des collectivités territoriales. Aspects de droit public comparé, Boulogne-
Billancourt, Berger Levrault, 2015, pp. 59-79, spéc. à la p. 67.
220 Art.3 de la Constitution du 18 février 2021 : « Les provinces et les entités territoriales décentralisées de la République Démocratique du

Congo sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les organes locaux. Ces entités territoriales décentralisées sont la ville, la
commune, le secteur et la chefferie. Elles jouissent de la libre administration et de l’autonomie de gestion de leurs ressources économiques,
humaines, financières et techniques. La composition, l’organisation, le fonctionnement de ces entités territoriales décentralisées ainsi que
leurs rapports avec l’Etat et les provinces sont fixés par une loi organique ». Notre soulignement.
221J-N. TAMA, L’odyssée du constitutionnalisme en Afrique, Paris, L’Harmattan, 2015, p. 57.
222
R. MBALLA OWONA, « Le citoyen et le renouvellement du droit constitutionnel en Afrique », in M. ONDOA et P. E. ABANE ENGOLO
(dir.), Les transformations contemporaines du droit public en Afrique, Paris, L’Harmattan, Cercaf, 2018, pp. 133-147, spéc. à la p. 136.
47
Les phénomènes de décentralisation présentent beaucoup de convergences en Afrique 223. La
décentralisation, selon une certaine opinion, résulterait plus d’un choix imposé à l’Afrique, notamment par
les bailleurs des fonds, que d’une volonté autonome des dirigeants politiques africains224. Cette affirmation,
sans doute valable, ne suffit pas à rendre compte de l’option en faveur de la décentralisation et mérite d’être
nuancée. Celle-ci fait l’objet des objectifs et des principes constitutionnels communs aux Etats et que même
les Organisations internationales africaines, par le biais de plusieurs instruments, assignent aux Etats 225.

La Conférence de l’Union africaine, lors de la tenue de sa vingt-troisième session ordinaire, avait adopté à
Malabo le 27 juin 2014, la Charte africaine des valeurs et des principes de la décentralisation, de la
gouvernance locale et du développement local dont les objectifs consistent, entre autres, à la promotion, à
la protection et à l’encouragement de la décentralisation ; la promotion et le soutien de la gouvernance
locale et de la démocratie locale comme piliers de la décentralisation en Afrique (art.2 de ladite Charte).
La Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance du 30 janvier 2007 ainsi que le
protocole de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance promeuvent les principes de
décentralisation dans la gestion des Etats africains. En analysant toutes les Constitutions africaines et
certaines lois relatives à la décentralisation, nous pouvons affirmer que la décentralisation constitue la
forme juridique de droit commun de l’Etat en Afrique.

Au regard de nombreuses références et des dispositions conventionnelles relatives à la décentralisation

promues par les OIA et les textes constitutionnels et législatifs de la plupart des Etats africains en faveur
de l’autonomie des collectivités territoriales nous pouvons considérer que la décentralisation fait partie de
l’une des tendances lourdes du nouveau constitutionnalisme africain avec l’émergence d’un « droit public
africain de la décentralisation ». En outre la décentralisation a été considérée comme un moyen de rétablir
la paix civile et de dissuader les crises politiques au Niger, au Mali, au Tchad, au Cameroun. Bref, la
décentralisation y est apparue comme un moyen de prévention des conflits politiques 226. A titre indicatif,
l’Accord pour la paix et la réconciliation au Mali issu du processus d’Alger signé en mai 2015 contient des
engagements précis en faveur de la décentralisation, prioritairement pour les régions du Nord du Mali227.

223 Voy. à titre d’exemple M. FAU-NOUGARET, « Originalité et convergence des phénomènes de décentralisation en Afrique sub-
saharienne », disponible sur [Link] consulté le 1er avril 2015 ; RAOGO
Antoine SAWADOGO, L’État africain face à la décentralisation. La chaussure sur la tête, Paris, Karthala, 2001, 280 p; J. S. WUNSCH,
« Decentralization, local Governance and the Democratic Transition in Southern Africa : A Comparative Analysis », African Studies Quarterly,
Vol. 2, Issue 1, 1998, pp. 19-45.
224 Voy. à titre d’exemple M. FAU-NOUGARET, « Originalité et convergence des phénomènes de décentralisation en Afrique sub-

saharienne », disponible sur [Link] consulté le 1er avril 2015 ; RAOGO

Antoine SAWADOGO, L’État africain face à la décentralisation. La chaussure sur la tête, Paris, Karthala, 2001, 280 p. A. CABANIS et M.L.
MICHEL, Le constitutionnalisme de la troisième vague en Afrique francophone, Louvain-la-Neuve, PUR, Academia-Bruylant, 2010, notent
que « cette volonté de décentralisation répond également aux injonctions des instances internationales qui, à l’aune des normes libérales,
conditionnent leurs aides à l’allègement des charges publiques… », p. 161.
225 Voy. entre autres l’article 34 de la Charte africaine de la démocratie, des élections et la gouvernance du 30 janvier 2007 (en vigueur depuis

le 15 février 2012) dans le cadre de l’Union africaine (Les Etats parties procèdent à la décentralisation en faveur des autorités locales
démocratiquement élues conformément aux lois nationales). Notre soulignement. Dans cette même perspective nous pouvons évoquer l’article
1er, lettre d du Protocole de la CEDEAO A/SP1/12/01 sur la démocratie et la bonne gouvernance additionnel au Protocole relatif au mécanisme
de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité signé à Dakar le 21 décembre 2001. Parmi les
principes constitutionnels communs aux membres de la CEDEAO figure, à l’article 1 er, lettre d) La participation populaire aux prises de
décision, le strict respect des principes démocratiques, et la décentralisation du pouvoir à tous les niveaux de gouvernement. Notre
soulignement.
226 C. KEUTCHA TCHAPNGA, « Droit constitutionnel et conflits politiques dans les Etats francophones d’Afrique noire », Revue française

de droit constitutionnel, 2005/3, n°63, pp. 451-491, spéc. aux pp. 457-459.
227 Voy. le titre II (Questions politiques et institutionnelles) ; chapitre 3 (Cadre institutionnel et réorganisation territoriale) de l’Accord d’Alger

de mai 2015.
48
Focalisant son étude sur l’Afrique francophone de l’ouest, Ndiogou SARR souligne qu’il n’existe dans
cette partie de l’Afrique un Etat dont le pouvoir n’est pas aménagé suivant le modèle de la
décentralisation228.

La loi camerounaise de 2004 sur la décentralisation énonce, en son article 2, la définition de cette notion
et son importance dans le développement d’un Etat : « (1). La décentralisation consiste en un transfert par
l’Etat, aux collectivités territoriales décentralisées (…) de compétences particulières et de moyens
appropriés. (2). La décentralisation constitue l’axe fondamental de promotion du développement, de la
démocratie et de la bonne gouvernance au niveau local »229. Jadis relevant du domaine de la loi, la
décentralisation bénéficie dans certains Etats africains d’une couverture constitutionnelle. Lorsqu’elle est
constitutionnalisée, la décentralisation ne procède plus d’un transfert des compétences de la part du pouvoir
central vers les collectivités territoriales. Le législateur se limite à traduire cette volonté du constituant dans
la législation complémentaire appropriée.

B.6 La décentralisation en dehors du continent africain

La constitutionnalisation de la décentralisation s’observe également en dehors de l’Afrique. Les Etats de

l’Europe centrale et orientale se sont convertis, au lendemain du déclin des régimes communistes et
socialistes, très centralisateurs, à la décentralisation. La Charte européenne de l’autonomie locale, élaborée
dans le cadre du Conseil de l’Europe, et signée le 15 octobre 1985 à Strasbourg, a encouragé la
transposition des principes d’autonomie locale et de décentralisation dans les Constitutions des Etats
comme la Bulgarie et la Roumanie230. La décentralisation n’est pas non plus méconnue de la Constitution
serbe231. L’article 2 de cette Charte dispose : « Le principe de l’autonomie locale doit être reconnu dans
la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution »232. L’autonomie locale est définie à
l’article 3 comme « le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans
le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante
des affaires publiques. 2. Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus
au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs
responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens,
au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où elle est permise par la
loi »233. L’Union européenne reconnaît également le principe de l’autonomie locale et régionale des Etats
membres234.

La décentralisation s’est également diffusée dans les Etats unitaires de l’Amérique latine dans le cadre des
réformes démocratiques initiées principalement vers les années 1990 à l’occasion de la transition des
régimes autoritaires vers des régimes démocratiques et libéraux 235. La décentralisation y est associée à la
démocratisation. La décentralisation est d’ailleurs considérée par les uns en Amérique latine parmi les
tendances lourdes du droit constitutionnel des collectivités territoriales. Elle y apparaît comme « un moyen

228
N. SARR, Médiation et démocratisation. Essai sur une nouvelle technique de stabilisation due pouvoir en Afrique noire francophone, Paris,
L’Harmattan, Credila, Sénégal, 2018, p. 300.
229 Loi n° 2004/017 du 22 juillet 2004 portant orientation de la décentralisation. Art. 2. Notre soulignement.
230 V. CHIU, « La constitutionnalisation de la décentralisation en Bulgarie et en Roumanie », Gilles J. GUGLIELMI et J. MARTIN (dir.), Le

droit constitutionnel des collectivités territoriales. Aspects de droit public comparé, Boulogne-Billancourt, Berger Levrault, 2015, pp. 31-42.
231 S. GAJIC, « La décentralisation en République de Serbie : entre appréhension et résignation », Gilles J. GUGLIELMI et J. MARTIN (dir.),

[Link]., pp. 19-29.

232 Notre soulignement.
233 Cette Charte est disponible à l’adresse [Link] consultée le 27
décembre 2015. Notre soulignement.
234 L. POTVIN-SOLIS (dir.), L’Union européenne et l’autonomie locale et régionale, Bruxelles, Bruylant, 2015, 394 p.
235 A. Le QUINIO, « Le droit constitutionnel des Collectivités territoriales dans les Etats unitaires d’Amérique latine », Gilles J. GUGLIELMI

et J. MARTIN (dir.), Le droit constitutionnel des collectivités territoriales. Aspects de droit public comparé, Boulogne-Billancourt, Berger
Levrault, 2015, pp. 43-56.
49
incontournable de gouvernance, notamment dans la perspective de la dérégulation économique et de la
prise en compte de la logique de marché. La décentralisation constitue ainsi une réponse aux difficultés
économiques auxquelles les Etats latino-américains ont été confrontés »236.

Comme nous pouvons le constater, la décentralisation procède de la conjugaison de plusieurs facteurs :

politique, économique, géopolitique, ethnique, démocratie de proximité, nécessité de bonne gouvernance.
Les Constitutions modernes, et africaines en particulier, contiennent des dispositions en faveur du principe
de l’autonomie locale ou de la libre administration des collectivités territoriales ou des entités locales.
L’ancrage de la décentralisation ne se situe plus exclusivement dans la loi ou dans la disponibilité du
législateur, mais trouve de plus en plus son fondement renforcé au sein même de la Constitution. Certes la
simple prévision de la décentralisation au sein de la Constitution n’est pas suffisante si elle ne
s’accompagne pas d’une effective libre administration237. Le rapprochement normatif entre les différentes
manifestations de l’autonomie des entités locales ou des collectivités territoriales dans des Etats se
réclamant de différentes formes d’organisation politique (Etat unitaire décentralisé, Etat composé dans son
versant fédéral et l’Etat régional) donne lieu à un « droit constitutionnel des collectivités territoriales » que
le droit constitutionnel moderne ne peut ignorer 238.

Chabane BENAKEZOUH en fait le plaidoyer en ces termes, à propos de l’Algérie : « (…) ce droit
constitutionnel des collectivités territoriales, même au stade de ses premières manifestations
jurisprudentielles, mérite dorénavant une place dans l’étude du droit constitutionnel au sein des facultés de
droit »239. En outre l’ancrage constitutionnel des collectivités territoriales est manifeste en Afrique, en
Europe occidentale et dans l’Amérique latine240.

B.7 La décentralisation à la « britannique »: la Devolution

Le Royaume-Uni est considéré comme un Etat unitaire avec des degrés différents de décentralisation au
profit de ses nombreuses composantes territoriales. La « devolution » ou dévolution241 est utilisée pour
désigner un transfert des compétences. Selon Bogdanor, le processus de dévolution implique le transfert
de pouvoir d’une autorité politique supérieure à une autorité inférieure. Plus précisément, il recouvre trois
éléments : le transfert à un organe subordonné élu, sur une portion de territoire, de fonctions précédemment
exercées par des ministres ou par le parlement. Ces fonctions peuvent être soit législatives, le pouvoir de
faire des lois, soit exécutives, le pouvoir de faire des lois secondaires- actes réglementaires, ordonnances
et autres- dans un cadre légal primaire toujours défini à Westminster242.

236A. Le QUINIO, « Le droit constitutionnel des Collectivités territoriales dans les Etats unitaires d’Amérique latine », Gilles J. GUGLIELMI
et J. MARTIN (dir.), Le droit constitutionnel des collectivités territoriales. Aspects de droit public comparé, Boulogne-Billancourt, Berger
Levrault, 2015, pp. 43-56, spéc. à la p. 45.
237Chabane BENAKEZOUH constate que le droit des collectivités territoriales est constitutionnalisé en Algérie depuis la Constitution de 1963

et préexiste à la décentralisation. C. BENAKEZOUH, « La dimension constitutionnelle des collectivités territoriales en Algérie », Gilles J.
GUGLIELMI et J. MARTIN (dir.), Le droit constitutionnel des collectivités territoriales. Aspects de droit public comparé, Boulogne-
Billancourt, Berger Levrault, 2015, pp. 117-154.
238Voy. cet ouvrage qui éclaire cette thématique. Gilles J. GUGLIELMI et J. MARTIN (dir.), Le droit constitutionnel des collectivités

territoriales. Aspects de droit public comparé, Boulogne-Billancourt, Berger Levrault, 2015, 265 p.
239C. BENAKEZOUH, « La dimension constitutionnelle des collectivités territoriales en Algérie », Gilles J. GUGLIELMI et J. MARTIN (dir.),

Le droit constitutionnel des collectivités territoriales. Aspects de droit public comparé, Boulogne-Billancourt, Berger Levrault, 2015, pp. 117-
154, spéc. à la p. 121.
240 Ces aires géographiques ont été couvertes par l’ouvrage Gilles J. GUGLIELMI et J. MARTIN (dir.), Le droit constitutionnel des collectivités

territoriales. Aspects de droit public comparé, Boulogne-Billancourt, Berger Levrault, 2015, 265 p. Concernant l’Afrique deux contributions
ont été consacrées au droit constitutionnel des collectivités territoriales au Maroc et en Algérie. D’autres Etats qui n’ont pas été pris en compte
ne connaissent pas moins l’ancrage constitutionnel du droit des collectivités territoriales.
241
En italique et sans accent, l’expression est reprise comme consacrée dans la langue anglaise. Par contre dévolution constituerait une
traduction (imparfaite) de la notion anglaise. La devolution n’est pas connue dans le langage juridique français. Elle serait toutefois plus proche
de l’idée de décentralisation politique et administrative au Royaume-Uni.
242 V. BOGDANOR, Devolution in the United Kingdom, Oxford University Press, 1999, p. 2 et 3 cité par A. GUIGUE, « Le droit

constitutionnel des Collectivités territoriales au Royaume-Uni : devolution et local government », Gilles J. GUGLIELMI et J. MARTIN (dir.),
50
Selon Alexandre GUIGUE, la définition de la dévolution (mieux de la devolution) rappelle les termes
employés pour désigner les techniques que les français appellent « déconcentration », « décentralisation »
et « régionalisation »243. Elle peut être considérée comme un processus vaste de la réorganisation de la
forme de l’Etat consistant à transférer de nombreux pouvoirs d’abord aux différentes nations (Ecosse, Pays
de Galles) avant de les étendre, à travers les réformes de 1998-1999 à l’Irlande du Nord et à la Greater
London(Grand Londres) érigée de nouveau en région métropolitaine. Ensuite l’objectif d’étendre ce
processus à toute l’Angleterre ne fut guère réalisé. Elle constitue par conséquent un mécanisme de division
des pouvoirs et fonctions entre le gouvernement national et les gouvernements infra-étatiques bénéficiaires
desdits transferts244.

La devolution est asymétrique. L’Ecosse, le Pays de Galles, l’Irlande du Nord et la Greater London
disposent chacun d’un parlement aux diverses compétences. A titre indicatif les parlements de l’Ecosse et
de l’Irlande du Nord exercent une compétence législative dans les matières qui leur ont été transférées alors
que le parlement du Pays de Galles ne peut émettre que des actes de nature administrative (Assembly
Orders). Ce dernier ne peut exercer une compétence législative que sur délégation du Parlement de
Westminster. Les matières dévolues à ces différentes composantes ne sont pas identiques 245. La devolution
se concrétise par une délégation de pouvoirs qui ne prive jamais le Parlement national du pouvoir
d’intervenir, même en révoquant les pouvoirs délégués, sans que l’organe autonome éventuellement lésé
ne s’en plaigne devant un juge constitutionnel246.

La devolution avait inspiré l’adoption de la loi constitutionnelle italienne du 18 octobre 2001 modifiant le
titre V de la seconde partie de la Constitution. Elle répartit les compétences entre l’Etat, les régions, les
Communes, les Provinces, les villes métropolitaines. Les trois dernières entités exercent des compétences
administratives alors qu’à l’Etat et aux régions est reconnu l’exercice de la compétence législative dans le
respect de la Constitution et des obligations dérivant de l’Union européenne et du droit international. Deux
grilles de matières sont prévues : d’une part les matières relevant de la compétence exclusive de l’Etat et
d’autre part les matières de la compétence concurrente. Les matières résiduaires ou non expressément
attribuées à l’Etat sont de la compétence des régions. Pour certains cette « devolution » s’inscrit dans un
processus vers le fédéralisme italien. Notons que l’Italie est rangée parmi les Etats pionniers en matière de
régionalisme politique.

Une nouvelle forme intermédiaire entre l’Etat décentralisé et l’Etat composé (dans sa forme fédérale) a vu
le jour en Europe et se manifeste principalement en Italie, Espagne, Portugal. Il est difficile de rattacher
cette forme à l’une des deux formes traditionnellement établies. C’est cette nouvelle forme d’Etat appelée
Etat régional ou Etat des autonomies qui sera abordée dans cette section.

Le droit constitutionnel des collectivités territoriales. Aspects de droit public comparé, Boulogne-Billancourt, Berger Levrault, 2015, pp. 97-
114, spéc. à la p. 103.
243A. GUIGUE, « Le droit constitutionnel des Collectivités territoriales au Royaume-Uni : devolution et local government », [Link]., p. 104.
244 P. LEYLAND, « The Multifaceted Constitutional Dynamics of U.K. Devolution », International Journal of Constitutional Law, Vol. 9, n°

1, 2011, pp. 251-273.

245 Pour plus de détails sur la devolution, voy. A. TORRE, «Il Regno Unito», P. CARROZZA, A. di GIOVINE et G.F. FERRARI (dir.), Diritto

costituzionale comparato, Roma-Bari, Laterza, 2009, pp. 61-103, spéc. aux pp. 90-92.
246L. VANDELLI, « Formes d’Etat : Etat régional, Etat décentralisé », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de

droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 53-76, spéc. p. 74.
51
 2. L’Etat régional

2.1 Notion de la région et régionalisme politique

Le terme région renvoie ici à un niveau particulier d’organisation territoriale. Il découle du latin « regio »
qui désignait une province romaine247. Ce terme est ici utilisé pour identifier « l’institution territoriale à
la dimension la plus vaste à l’intérieur d’un Etat, dotée d’un caractère représentatif, apte à exprimer les
exigences de la communauté correspondante. Une communauté généralement liée par des identités
historiques, sociales, économiques, culturelles propres »248. Cette institution territoriale peut être
indifféremment dénommée : province, région, communauté. En RDC la définition précitée de la région
correspond à la province, ce qui justifie le recours au néologisme de Mwayila TSHIYEMBE
« provincialisme constitutionnel»249 pour traduire la réalité du régionalisme politique institué en RDC
sous l’empire de la Constitution du 18 février 2006.

D’après le Vocabulaire juridique rédigé sous la direction de Gérard CORNU, le régionalisme, dans une
première acception et celle qui nous intéresse ici, signifie « système de décentralisation politique et
administrative donnant à des portions du territoire d’un Etat possédant une certaine unité géographique,
historique, ethnographique ou économique, une indépendance plus ou moins importante à l’égard du
pouvoir central »250. Selon L. VANDELLI, le régionalisme indique généralement les doctrines, les
tendances ou aspirations aptes à valoriser les dimensions et les identités. Par contre, la régionalisation
renvoie à une articulation réalisée par les institutions sur le territoire correspondant 251.

Dans la conception occidentale, le régionalisme politique est apparu au XIXème siècle comme doctrine
fondée sur le principe de l’existence au sein de l’Etat des communautés culturelles, sociologiques,
économiques, correspondant aux régions et réclamant la reconnaissance politique de cette réalité. Des
conditions particulières comme les inégalités économiques, le sentiment d’oppression et d’injustice,
l’insularité et l’isolement ont contribué à l’affermissement du régionalisme 252. Le régionalisme politique
peut être considéré comme la doctrine visant la promotion et la protection des identités régionales au sein
d’une nation et d’un Etat indivisible, moyennant l’octroi d’une autonomie relative, qu’elle soit
économique ou politique253.

En RDC le régionalisme politique (couplé avec la décentralisation) ne procède pas du même fondement
occidental. Il constitue un moyen d’éradiquer l’ingouvernabilité et le sous-développement chroniques
qui ont caractérisé la gestion de la RDC 254. Pour Jacques DJOLI ESENG’EKELI, la RDC constitue en
réalité un véritable Etat régional. Il s’agit, entre autres, de la possession d’un véritable pouvoir législatif
par les provinces, de la répartition constitutionnelle des compétences et du parallélisme institutionnel qui
existe entre le pouvoir central et les provinces255.

247 J. FOUGEROUSE (dir), L’Etat régional, une nouvelle forme d’Etat ? Un exemple de recomposition territoriale en Europe et en France,
Bruxelles, Bruylant, 2008 p.3 et lire la note de bas de page n° 9).
248 L. VANDELLI, « Formes d’Etat : Etat régional, Etat décentralisé », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de

droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 53-76, spéc. à la p. 56.
249 Le provincialisme constitutionnel signifie « la constitutionnalisation des provinces comme centres d’impulsion et de développement à la

base structurelle de la territorialité de l’Etat ».MWAYILA TSHIYEMBE, Quel est le meilleur système politique pour la République
Démocratique du Congo : Fédéralisme, Régionalisme, décentralisation ?, Paris, L’Harmattan, 2012, p. 9. Souligné par nous.
250 G. CORNU (dir.), Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 2009, p. 787.
251
L. VANDELLI, « Formes d’Etat : Etat régional, Etat décentralisé », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international
de droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 53-76, spéc. à la p. 57.
252MWAYILA TSHIYEMBE, Quel est le meilleur système politique pour la République Démocratique du Congo : Fédéralisme, Régionalisme,

décentralisation ?, Paris, L’Harmattan, 2012, p. 32 et s.

253 MWAYILA TSHIYEMBE, [Link]., p. 33.
254 MWAYILA TSHIYEMBE, [Link]., p. 49.
255
J. DJOLI ESENG’EKELI, Droit constitutionnel. L’expérience congolaise (RDC), Kinshasa, L’Harmattan, 2013, p.193.
52
 Par ailleurs, l’Exposé des motifs de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant Principes fondamentaux
relatifs à la libre administration des provinces, est plus explicite sur cette forme d’Etat congolais : « …
Le statut, l’organisation et le fonctionnement de la province procèdent des dispositions constitutionnelles
qui instituent le régionalisme politique en République Démocratique du Congo, déterminent les
institutions politiques de la Province et répartissent les compétences entre elle et le pouvoir central
(articles 3 et 195 à 206 de la Constitution »256. En outre la loi portant statut des agents de carrière des
services publics de l’Etat rappelle dans son Exposé des motifs que « Depuis la promulgation de la
Constitution du 18 février 2006, la République Démocratique du Congo, engagée dans le régionalisme
constitutionnel, est organisée en deux niveaux du pouvoir d’Etat : d’une part, le pouvoir central exerçant
la plénitude de la souveraineté étatique et, d’autre part, la province jouissant de la libre administration
ainsi que de l’autonomie de gestion de ses ressources humaines, économiques, financières et
techniques »257.

La doctrine du régionalisme a favorisé l’émergence de l’Etat qualifié tantôt de régional (Italie), tantôt
d’Etat des autonomies (Espagne). Pour Hugues PORTELLI, l'État régional constitue une forme d'État
évolutive où le cadre constitutionnel reste celui d'un État unitaire mais où l'autonomie des collectivités
territoriales n'est plus seulement administrative mais aussi politique et institutionnelle, ce qui se traduit
par des compétences propres, constitutionnellement garanties et de nature législative258.

Jacques DJOLI ESENG’EKELI définit un Etat régional comme « une organisation intermédiaire
caractérisée par la reconnaissance constitutionnelle d’une réelle autonomie politique et normative au
profit des collectivités régionales, tout en sauvegardant le caractère uni de l’Etat (…). En fait, l’Etat
régionalisé n’est pas formellement différent de l’Etat unitaire décentralisé. Mais il va au-delà et se veut
être la forme extrême de la décentralisation garantie par la Constitution »259. Est-il que l’identité de
l’Etat régional comme une nouvelle forme d’Etat ne fait pas l’unanimité dans la doctrine.

2.2 Identité de l’Etat régional

L’Etat régional, appelé aussi autonomique ou Etat des autonomies, se situe dans une position
intermédiaire entre l’Etat unitaire et l’Etat fédéral260. Jacques Djoli Eseng’Ekeli utilise l’expression de
l’Etat « régionalisé » pour signifier « une organisation caractérisée par la reconnaissance
constitutionnelle d’une réelle autonomie politique et normative au profit des collectivités régionales tout
en sauvegardant le caractère uni de l’Etat »261.

Il est des auteurs qui lui préfèrent l’expression d’Etat autonomique, Etat fédéro-régional, Etat quasi-
fédéral en lieu et place de l’Etat régional dans la mesure où ils mettent un accent particulier sur les
autonomies locales ou régionales dont disposent les entités régionales262 ou les Communautés

256 Notre soulignement.

257 Loi n° 16/013 du 15 juillet 2016 portant Statut des agents de carrière des services publics de l’Etat. JORDC, 57è année, N° spécial, Kinshasa,
3 août 2016.
258 H. PORTELLI, Droit constitutionnel, 11 éd., Paris, Dalloz, 2015, p. 9.
259 J. DJOLI ESENG’EKELI, Droit constitutionnel. L’expérience congolaise (RDC), Kinshasa, L’Harmattan, 2013, p. 192.
260 G. AMBROSINI, Lo Stato regionale come tipo intermedio di Stato tra l’unitario e il federale, Rome, 1933 cité par L. VANDELLI, « Formes

d’Etat : Etat régional, Etat décentralisé », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel. Tome 2.
Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 53-76, spéc. à la p. 57.
261 J. DJOLI ESENG’EKELI, Droit constitutionnel. Tome I. Principes fondamentaux, Kinshasa, DJES, Collection Mateya, 2019, p. 134.
262 Art.114 de la Constitution italienne : « La République est constituée des Communes, des Provinces, des Cités métropolitaines, des Régions

et de l’Etat (…). Les Communes, les provinces, les Cités métropolitaines et les Régions sont des collectivités autonomes, avec leurs propres
Statuts ainsi que les pouvoirs et les fonctions suivant les principes déterminés par la Constitution (…) ».
53
 autonomes263. En Espagne la région italienne est plus ou moins équivalente à celle de communauté
autonome.

L’expression Etat régional264 ne fait pas encore l’unanimité dans la doctrine dans la mesure où les uns
l’encadrent dans l’Etat unitaire fortement décentralisé 265, d’autres dans un Etat fédéral, d’autres encore
dans un Etat intermédiaire entre les deux ou mieux l’antichambre (une forme transitoire) du fédéralisme,
comme l’a été la Belgique avant qu’elle n’aboutît à sa forme fédérale en 1993.

Si l’on considère deux points séparés et extrêmes, comme l’Etat fédéral et l’Etat unitaire, il faudrait
accepter qu’il y ait des Etats qui sont des formes intermédiaires. Partant de cette observation, il sera
possible de classer l’Etat régional comme une catégorie spécifique entre l’Etat unitaire et l’Etat fédéral 266.

L’Etat italien est considéré comme un Etat régional se définissant par la négative : « Il n’est plus un Etat
unitaire, il n’est pas encore un Etat fédéral »267. La qualité d’un Etat « régional » ou « autonomique » ne
résulte pas d’une disposition expresse de la Constitution, mais se dégage de l’articulation des rapports
entre le niveau central et le niveau intermédiaire (région) conjugué par l’apport de la doctrine et de la
jurisprudence constitutionnelle.

L’émergence du régionalisme politique (mieux régionalisation) comme une forme d’Etat autonome est
entravée par les éléments que cet Etat emprunte d’une part à un Etat unitaire décentralisé (et certains
qualifient l’Etat régional d’Etat unitaire fortement décentralisé) et d’autre part à l’Etat fédéral (d’autres
lui préfèrent l’adjectif d’Etat quasi fédéral ou d’Etat fédéral abasourdi). Pour certains auteurs, les Etats
fédéraux ne sont pas qualitativement différents des Etats régionaux268.

L’Etat régional se propose de concilier d’une part l’unité de l’Etat ou son caractère indivisible d’une part
et les autonomies des collectivités à la base d’autre part. L’article 2 de la Constitution espagnole de 1978
l’énonce clairement : « La Constitution est fondée sur l'unité indissoluble de la nation espagnole, patrie
commune et indivisible de tous les Espagnols. Elle reconnaît et garantit le droit à l'autonomie des
nationalités et des régions qui la composent et la solidarité entre elles »269. L’article 5 de la Constitution
italienne définit la forme de l’Etat en ces termes: « La République, une et indivisible, reconnaît et favorise
les autonomies locales ; elle réalise dans les services qui dépendent de l'État la plus large décentralisation
administrative ; elle adapte les principes et les méthodes de sa législation aux exigences de l'autonomie
et de la décentralisation» 270

263 L’art.137 de la Constitution espagnole du 27 décembre 1978 dispose : « L’Etat, dans son organisation territoriale, se compose de communes,
de provinces et des Communautés autonomes qui se constitueront. Toutes ces entités jouissent d’une autonomie pour la gestion de leurs intérêts
respectifs ».
264 Voy. l’une des monographies sur le régionalisme J. FOUGEROUSE, (dir), L’Etat régional, Une nouvelle forme d’Etat ? Un exemple de

recomposition territoriale en Europe et en France, Bruylant, Bruxelles, 2008, spéc. à la p. 5. L’auteur fait l’anatomie du régionalisme en
analysant toutes les positions doctrinales au sujet de l’identification de cette forme d’Etat en excluant tour à tour son encadrement dans l’Etat
unitaire d’une part et dans l’Etat fédéral d’autre part, pp.11-47.
265 A titre illustratif, le Vocabulaire juridique sous la direction de Gérard cornu, PUF, 2009, définit le régionalisme comme « système de

décentralisation politique et administrative donnant à des portions du territoire d’un Etat possédant une certaine unité géographique, historique,
ethnographique ou économique, une indépendance plus ou moins importante à l’égard du pouvoir central », p.787.
266 S. A. EVLIYAOGLU, « La question de l’Etat unitaire face aux régionalisations française et italienne », in A. LUCARELLI, et M.

VERPEAUX (dir.), Régionalisme italien et régionalisme français. Aspects constitutionnels, administratifs et fiscaux, Paris, L’harmattan,
2012, pp. 29-41, spéc. aux pp. 38-39.
267 F. LAFFAILLE, « L’Italie, un Etat régional sous tutelle juridictionnelle », in Gilles J. GUGLIELMI et J. MARTIN (dir.), Le droit
constitutionnel des collectivités territoriales. Aspects de droit public comparé, Boulogne-Billancourt, Berger Levrault, 2015, pp. 221-237,
spéc. à la p. 221.
268
G. De VERGOTTINI, « Régimes politiques », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel.
Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 113-157, spéc. p. 127.
269 Notre soulignement.
270 Constitution italienne du 22 décembre 1947 telle que révisée par la loi constitutionnelle du 11 février 2022. Cette version française est tirée

de [Link] consulté le 3 août 2022. Souligné par nous.

54
 L’Exposé des motifs de la Constitution de la RDC du 18 février 2006 reprend cette conciliation de l’unité
et de l’autonomie : « (…). Dans le but d’une part, de consolider l’unité nationale mise à mal par des
guerres successives et, d’autre part, de créer des centres d’impulsion et de développement à la base, le
constituant a structuré administrativement l’Etat congolais en 25 provinces plus la ville de Kinshasa
dotées de la personnalité juridique et exerçant des compétences de proximité énumérées dans la présente
Constitution ». C’est par rapport à l’autonomie, à l’étendue des matières relevant de la compétence des
entités régionalisées que certains auteurs soutiennent que les Etats fédéraux ne sont pas qualitativement
différents des Etats régionaux271. Ce manque d’identité propre comme forme d’Etat et le débat qui
l’entoure l’étouffent dans ce cadre précis.

2.3 Caractéristiques de l’Etat régional

Quoique le régionalisme évolue dans un cadre national et traduit certaines spécificités nationales, il y a
lieu, à partir de la pratique, parfois contingente et moins homogène, de dégager quelques critères plus ou
moins communs aux Etats qui se réclament de cette appartenance. Le régionalisme demeure marqué par
les circonstances qui ont justifié au sein d’un Etat et à un moment donné son adoption. C’est un processus
qui peut admettre certains pas à reculons. Nous utilisons de manière indifférente région ou province. La
communauté autonome y est également comprise. Les critères ci-dessous peuvent caractériser un Etat
régional :
- L’existence constitutionnelle de la région (province) ;
- La libre administration des régions par des autorités élues ;
- La répartition des compétences constitutionnellement garantie entre le pouvoir central et les
provinces (régions) ou collectivités territoriales272 ;
- La détention du pouvoir législatif primaire et réglementaire par des organes électifs de la province
(région ou communauté autonome) ;
- La soumission du pouvoir législatif provincial au contrôle de constitutionnalité à l’instar du pouvoir
législatif national ;
- L’arbitrage des conflits entre le pouvoir central et les provinces (régions, communautés autonomes)
dévolu à une Cour constitutionnelle273 ;
- La (faible) non représentation des provinces au sein de la deuxième chambre parlementaire (Sénat)
et par conséquent leur exclusion ou faible participation à la formation de la loi nationale, à l’initiative de
révision constitutionnelle et à la nomination des membres de la Cour constitutionnelle dans les Etats
réservant l’élection d’un quota de ces membres aux deux chambres réunies ;
- Le contrôle du pouvoir central sur les actes ou sur les organes des autorités régionales ;
- La possibilité que les provinces se dotent de Statuts définissant l’organisation et le fonctionnement
de ces dernières et ce, en harmonie avec la Constitution ;
- La diversification du volume des compétences détenues par les régions selon que les unes sont plus
étendues par rapport à d’autres274 ;
271
G. De VERGOTTINI, « Régimes politiques », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel.
Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 113-157, spéc. p. 127.
272 Voy. les art.117 de la Constitution italienne ; 148 et 149 de la Constitution espagnole, les articles de 201 à 206 de la Constitution congolaise

du 18 février 2006. La Constitution espagnole du 27 décembre 1978, en son article 149.1 dispose que l’Etat jouit d’une compétence exclusive
dans trente-deux matières dénombrées. Le reste relève de matières de la compétence des Communautés autonomes si elles décident d’en
disposer dans leurs Statuts. Dans les matières dites résiduelles, non expressément réservées à l’Etat et non exploitées par les Communautés, le
droit étatique dispose d’un caractère supplétif. En d’autres termes les chambres législatives (Cortes) peuvent légiférer tant que la norme
autonome n’intervient pas. St. PINON, Les systèmes constitutionnels dans l’Union européenne. Allemagne, Espagne, Italie et Portugal,
Bruxelles, Larcier, 2015, p. 360.
273
A propos de l’Italie DE VERGOTTINI, « La fonction arbitrale de la Cour constitutionnelle italienne dans l’évolution du modèle régional »,
in Renouveau du droit constitutionnel. Mélanges offerts à Louis FAVOREU, Paris, Economica, 2007, pp. 1155-1171. La fonction arbitrale est
réalisée entre les sujets et les organes titulaires de pouvoirs publics (p.1157). La Cour constitutionnelle de la RDC exerce également cette
fonction.
274 Cas de l’Italie entre les régions à statut ordinaire et celles à statut spécial.

55
 - La distribution homogène ou non des compétences à des régions plutôt qu’à d’autres suivant une
diversité des critères (linguistique, géographique, culturel)275;
- La compétence résiduelle (non expressément attribuée à la législation nationale revient aux Régions
et aux communautés autonomes)276.

Des variantes et diverses combinaisons sont possibles277. D’autres auteurs considèrent qu’un Etat
régional se caractérise par la reconnaissance d’une autonomie qui, tendanciellement est garantie sur un
plan constitutionnel, comprend des pouvoirs législatifs confiés à des organes électifs. En outre l’Etat
régional résulte d’un processus de structuration d’un Etat précédemment unitaire qui se perfectionne par
un processus juridique imputable à l’Etat lui-même278.

Jacques Djoli retient quatre caractéristiques du régionalisme constitutionnel : le caractère uni de l’Etat
régionalisé, l’affirmation de l’autonomie politique, la garantie constitutionnelle des compétences et la
reconnaissance des spécificités géo-historiques et culturelles des régions279.

L’Italie et l’Espagne sont considérées comme pionniers du régionalisme ou de la République des

autonomies. La Belgique a expérimenté cette forme comme une étape transitoire à sa forme fédérale
actuelle. Le Portugal et le Royaume uni pour différents aspects, la France selon une partie de la
doctrine280. En Italie la Constitution du 22 décembre 1947 consacre deux catégories de régions selon que
les unes bénéficient d’un statut spécial alors que d’autres sont dotées d’un statut ordinaire d’autonomie.
Les premières ont été installées dès les premières années de la mise en vigueur de la Constitution alors
que celles à statut ordinaire ont vu leur régime se préciser à partir des années 1970. La principale
différence entre les deux catégories de régions réside dans le fait que les régions à statut spécial trouvent
la source et la limite juridiques de leurs pouvoirs dans les Statuts qui doivent être approuvés par des lois
constitutionnelles et bénéficient de conditions particulières d’autonomie pouvant même déroger à la
Constitution281.

Parmi les vingt régions que compte l’Italie 5 sont dotées d’un statut spécial d’autonomie. Ce sont les
conditions géographiques et culturelles propres à ces régions qui justifient leur large autonomie,
notamment financière à l'égard du pouvoir central et contrairement aux régions à statut ordinaire282. Le

275 Les éléments linguistiques, géographiques et culturels assument une importance particulière dans le régionalisme italien et espagnol et dans
une moindre mesure dans le régionalisme congolais.
276 Art.117, al.4 de la Constitution italienne et 149, al.3 de la Constitution espagnole. La Constitution congolaise est muette à ce sujet ou tout

moins entretient un flou lorsqu’elle dispose que les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire sans
préciser si le pouvoir réglementaire appartient uniquement au gouvernement central et au gouvernement provincial.
277 J. FOUGEROUSE, (dir), L’Etat régional, une nouvelle forme d’Etat ? un exemple de recomposition territoriale en Europe et en France,

Bruylant, Bruxelles, 2008, spéc. aux pp.11-47 ; B. PIERRE-VANTOL, « Autonomie politique et réforme statutaire en Espagne : regards sur
le blindage des compétences autonomes dans le nouveau statut de la Catalogne », Revue française de droit constitutionnel (RFDC), n°81, 2010,
pp.67-103, spéc. pp.97-103 ; S. SCHMITT, « Les garanties constitutionnelles de l’autonomie financière des collectivités territoriales françaises
et des régions italiennes », RFDC, n°67, 2006, pp.651-667 ; S. GAMBINO, « La République à la carte. Etat, droits sociaux et devolution à la
lumière des récentes révisions constitutionnelles italiennes », in D. DE BECHILLON, V. CHAMPEIL-DESPLATS, P. BRUNET, et E.
MILLARD, (dir), L’architecture du droit. Mélanges en l’honneur de Michel TROPER, Paris, Economica, 2006, pp.431-440 ; MARIE-PIERRE
ELIE, « L’Italie, un Etat fédéral ? A propos des lois constitutionnelles n°1 du 22 novembre 1999 et n°3 du 18 octobre 2001 » Revue française
de droit constitutionnel, n°52, 2002, pp.749-757.
278L. VANDELLI, « Formes d’Etat : Etat régional, Etat décentralisé », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de

droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 53-76, spéc. p. 61.
279
J. DJOLI ESENG’EKELI, Droit constitutionnel. Tome I. Principes fondamentaux, Kinshasa, DJES, Collection Mateya, 2019, p. 135.
280G. MORBIDELLI, [Link], [Link], et M. VOLPI, Diritto pubblico comparato, [Link], Turin, 2004, pp.157; 224-

225. Les auteurs observent qu’après la transformation de la Belgique en Etat fédéral seules l’Italie et l’Espagne correspondent mieux à la
définition de l’Etat régional. Le Royaume uni et le Portugal ne le sont que partiellement, alors que la France constitue un Etat en voie de
régionalisation à la lumière de la loi constitutionnelle n°276/2003 conférant aux Régions et aux Collectivités d’outre-mer le pouvoir
réglementaire (p.225).
281 F. CHARNIER, « Réformes de l’autonomie locale et régionale en Italie : du fédéralisme administratif au fédéralisme fiscal », Revue

internationale de droit comparé, 2012, n° 3, pp. 663-680.

282 Les cinq régions à statut spécial sont : 1) Val-d ’Aoste (présence d’une minorité francophone) ; 2) Le Trentin-Haut-Adige (minorité

germanophone) ; 3) Le Frioul-Vénétie Julienne (minorités slovène et germanophone) ; 4) La Sicile (région insulaire) ; 5) Sardaigne (région
56
 statut d’autonomie fonde un système d’autogouvernement, mais au niveau de la hiérarchie des sources,
il reconnaît qu’il est subordonné à la Constitution, dans un sens formel et matériel. A titre illustratif, le
statut de la Province de Tyrol du Sud doit se développer en harmonie avec la Constitution et avec les
principes du code juridique de l’Etat et avec le respect des obligations internationales et des intérêts
généraux. Les compétences sont très larges et les seules exclues sont celles qui peuvent se rapporter aux
fonctions administratives à caractère national, comme l’administration de la justice, le code civil ou
pénal, les forces armées, etc.283.

Plusieurs lois ont été adoptées pour renforcer le régionalisme italien à telle enseigne que certains y voient
un processus vers le fédéralisme. La loi constitutionnelle n° 3 du 18 octobre 2001, en procédant à une
nouvelle répartition de la compétence législative entre l’Etat et les régions, procède de cette perspective
« fédéraliste »284. Ce régionalisme est dynamique concernant la répartition des compétences entre l’Etat
et les régions. Celle-ci a évolué au fil des temps sous le coup de différentes réformes 285.

Vu le rôle croissant de la Cour constitutionnelle dans la protection aussi bien de l’unité et de

l’indivisibilité de l’Etat que de l’autonomie régionale certains auteurs qualifient l’Etat italien d’Etat
régional sous tutelle juridictionnelle286. Cette affirmation de LAFAILLE est confirmée par un article
d’Andrea DEFFENU dans lequel la Cour constitutionnelle italienne, en sa qualité d’arbitre
institutionnel, a étouffé les velléités indépendantistes de certaines régions italiennes en insistant sur
l’unité et le caractère indivisible de la République. Pour cet auteur, « les réformes constitutionnelles de
1999 et 2001 n’ont donc pas transformé la République italienne en un Etat fédéral. Mais l’Italie doit
continuer à être classée comme un Etat régional dans lequel peuvent être reconnues des formes plus
larges d’autonomie, mais aucune forme de souveraineté régionale »287.

Certains auteurs considèrent que le régionalisme italien est original et s’explique par plusieurs facteurs.
Ce ne sont pas seulement les velléités sécessionnistes de certains territoires, Sicile, Sardaigne et Val
d’Aoste dont les institutions régionales ont précédé la Constitution qui expliquent le choix régionaliste,
les diversités entre territoires d’ordre social, économique, culturel ou linguistique, héritées de l’époque
pré unitaire, ont également eu un impact certain. Les Franquistes et les nazis ayant été à l’origine de
l’abandon des expériences régionalistes et fédéralistes dans leurs pays, le choix du régionalisme en
Italie après le fascisme constituait un signal fort de la démocratie en Italie. L’Italie présente une forme
d’organisation administrative originale puisant son inspiration dans les modèles unitaires, fédéralistes,
mais également dans le modèle régionaliste espagnol. Cette diversité d’inspiration en fait une de ses
spécificités288. Antonio D’ATENA nous renseigne que le régionalisme italien institué par la
Constitution de 1947 s’était largement inspiré du prototype de l’Etat régional espagnol de 1931 et de la
fédération allemande289.

insulaire). Ce statut spécial a permis de ménager certaines tendances séparatistes dues aux différences culturelles ou encore à la position
géographique.
283 [Link], « Le droit constitutionnel italien et l’autonomie en Tyrol du sud », in [Link] et M. VERPEAUX (dir.), La recherche

en Droit constitutionnel comparé, Paris, L’Harmattan, 2014, pp.11-20, spéc. à la p. 18.

284 J. FOUGEROUSE, « La révision constitutionnelle du 18 octobre 2001 : l’évolution incertaine de l’Italie vers le fédéralisme », Revue

internationale de droit comparé, Vol. 55, 2003, n° 4, pp. 923-961 ; F. CHARNIER, « Réformes de l’autonomie locale et régionale en Italie :
du fédéralisme administratif au fédéralisme fiscal », Revue internationale de droit comparé, 2012, n° 3, pp. 663-680.
285 Pour un aperçu de cette évolution dans la répartition des compétences, voy. S. CALZOLAIO, Il cammino delle materie nello Stato regionale.

La definizione delle competenze legislative nell’ordinamento costituzionale, Torino, G. Giappichelli Editore, 2012, 330 p.
286 F. LAFFAILLE, « L’Italie, un Etat régional sous tutelle juridictionnelle », in Gilles J. GUGLIELMI et J. MARTIN (dir.), Le droit

constitutionnel des collectivités territoriales. Aspects de droit public comparé, Boulogne-Billancourt, Berger Levrault, 2015, pp. 221-237. Voy.
aussi DE VERGOTTINI, « La fonction arbitrale de la Cour constitutionnelle italienne dans l’évolution du modèle régional », in Renouveau du
droit constitutionnel. Mélanges offerts à Louis FAVOREU, Paris, Economica, 2007, pp. 1155-1171.
287
A. DEFFENU, « La frontière entre l’autonomie et l’indépendance : l’unité nationale et les instances territoriales dans l’évolution du
régionalisme italien », Civitas Europa, 2017, pp. 271-286, spéc. à la p. 282.
288 [Link], « Le régionalisme italien : un modèle original » in A. LUCARELLI, et M. VERPEAUX (dir.), Régionalisme italien et

régionalisme français. Aspects constitutionnels, administratifs et fiscaux, Paris, L’harmattan, 2012, pp. 13-27, spéc. aux pp. 15-16.
289 A. D’ATENA, « Le régionalisme italien et ses racines culturelles », Civitas Europa, 2013/1, n° 30, pp. 41-53.

57
 En Espagne, les régions et les nationalités se voient reconnaître le droit de se constituer en
Communautés autonomes selon « le principe dispositif»290. Les considérations historiques, culturelles
précèdent la constitution des communautés autonomes comme le prévoit l’article 143, alinéa 1 er de la
Constitution espagnole de 1978 : « Dans l'exercice du droit à l'autonomie reconnu à l'article 2 de la
Constitution, les provinces limitrophes présentant des caractéristiques historiques, culturelles et
économiques communes, les territoires insulaires et les provinces constituant une entité régionale
historique pourront accéder à l'autogouvernement et se constituer en communautés autonomes
conformément aux dispositions du présent titre et de leurs statuts respectifs ». Les 17 Communautés
autonomes jouissent d’un droit constitutionnel à l’existence et d’un droit à l’attribution de compétences.
Tous ces deux droits sont garantis au plus haut niveau de l’ordre juridique291.

Le droit à l’autonomie se caractérise fondamentalement par sa nature politique et réside dans

l’attribution d’un pouvoir législatif considéré par le Tribunal constitutionnel comme un pouvoir dérivé
et limité qui n’existe que parce que la Constitution le consacre et pour autant qu’elle le détermine. Le
droit à l’autonomie suppose un pouvoir de direction politique, distinct de celui de l’Etat ; les autonomies
territoriales jouissent, à la différence des entités locales disposant d’une simple autonomie
administrative, d’une véritable autonomie politique, ainsi qu’en témoignent leurs pouvoirs législatif et
gouvernemental292. En d’autres termes, l’Etat autonomique se caractérise par la reconnaissance à des
entités autres que l’Etat d’une autonomie organisationnelle, normative et politique 293. Et pourtant la
Constitution du 27 décembre 1978 n’a défini la forme d’organisation territoriale de l’Etat. Elle a défini
un système ou « modèle » largement ouvert de séparation verticale des pouvoirs en faveur de
l’institution des communautés autonomes294.

La forme de l’Etat espagnol ne fait pas l’unanimité en doctrine malgré la convergence de la situer dans
l’Etat des autonomies vu les compétences reconnues aux Communautés autonomes qui disposent par
ailleurs de statuts les régissant. Le projet de la forme de l’Etat proposé par la Commission
constitutionnelle était de nature fédérale. Cependant la Constitution de 1978 n’avait pas retenu cette
perspective au profit d’une formule moins définie et impliquant des développements ultérieurs par le
biais des statuts et des lois générales de l’Etat. Les nouveaux statuts des communautés autonomes
accroissent leurs compétences et les renforcent à travers ce qui est appelé « le blindage des
compétences »295. Le Statut constitue la norme institutionnelle fondamentale de chaque communauté
autonome et l'État les reconnaît et les protège comme partie intégrante de son ordre juridique296.

290 C’est sous l’empire de ce principe que l’Etat des autonomies a été en pratique construit à partir de l’indétermination constitutionnelle initiale.
291
[Link], « De l’indétermination des fondements de l’Etat des autonomies au droit constitutionnel de l’Etat des autonomies », in Gilles
J. GUGLIELMI et J. MARTIN (dir.), Le droit constitutionnel des collectivités territoriales. Aspects de droit public comparé, Boulogne-
Billancourt, Berger Levrault, 2015, pp. 239-256, spéc. à la p. 242.
292
[Link], « De l’indétermination des fondements de l’Etat des autonomies au droit constitutionnel de l’Etat des autonomies », in Gilles
J. GUGLIELMI et J. MARTIN (dir.), Le droit constitutionnel des collectivités territoriales. Aspects de droit public comparé, Boulogne-
Billancourt, Berger Levrault, 2015, pp. 239-256, spéc. aux pp. 251-252.
293DE VERGOTTINI, « La fonction arbitrale de la Cour constitutionnelle italienne dans l’évolution du modèle régional », Renouveau du droit

constitutionnel. Mélanges offerts à Louis FAVOREU, Paris, Economica, 2007, pp. 1155-1171, spéc. à la p. 1156.
294H. ALCARAZ et O. LECUCQ, « L’Etat des autonomies après l’arrêt du Tribunal constitutionnel espagnol sur le nouveau Statut de la

Catalogne », RFDA, mars-avril 2011, pp. 403-422, spéc. à la p. 404. L’article 137 de la Constitution du 27 décembre 1978 est rédigé en ces
termes : « L'État distribue son territoire entre les communes, les provinces et les communautés autonomes qui se constituent. Toutes ces entités
jouissent de l'autonomie pour gérer leurs intérêts propres ». Cette traduction est tirée de [Link]
consultée le 30 décembre 2015.
295 Cette expression a pour objet d’éviter que le législateur national et le tribunal constitutionnel ne puissent faire entrer telle ou telle composante

particulière d’une compétence communautaire dans une compétence de l’Etat, par exemple en matière d’économie ou de législation
commerciale. Voy. P. SUBRA DE BIEUSSES, « Un Etat unitaire ultra-fédéral », Pouvoirs, n° 124, 2008, pp. 19-34, spéc. à la p. 29. Ce
blindage serait l’une des manifestations de supra-fédéralisme. Voy. aussi B. PIERRE-VANTOL, « Autonomie politique et réforme statutaire
en Espagne : regards sur le blindage des compétences autonomes dans le nouveau statut de la Catalogne », Revue française de droit
constitutionnel (RFDC), n°81, 2010, pp.67-103.
296 Cette définition du Statut est contenue dans l’article 147 de la Constitution espagnole du 27 décembre 1978.

58
 Partant de l’articulation des compétences reconnues aux Communautés autonomes par rapport à l’Etat,
la répartition des compétences et les modalités d’exercice desdites compétences, certains auteurs
affirment que l’Etat espagnol ait emprunté la forme fédérale. D’autres au contraire mettent l’accent sur
l’unité et l’indivisibilité de l’Etat espagnol pour y déceler la forme unitaire de l’Etat.
Pour concilier ces deux points de vue, Pierre SUBRA DE BIEUSSES formule une synthèse en partant
des énoncés de la Constitution, de l’exercice des compétences par les communautés autonomes qui
peuvent les étendre dans le cadre de leurs statuts et au regard du développement de la législation de
l’Etat, conclut que « l’Etat espagnol est donc bien, tout à la fois, unitaire et fédéral, mais d’un
fédéralisme qui, dans sa version actuelle, loin d’être « ultra-fédéral », est au contraire entaché de
quelques insuffisances dont la principale concerne la configuration du Sénat »297.
Est-il que cet Etat des autonomies n’a pas jugulé toutes les velléités indépendantistes de certaines
communautés autonomes comme la Catalogne dont le gouvernement avait proclamé unilatéralement
l’indépendance en 2017 jugée inconstitutionnelle et conduisant le gouvernement central à recourir aux
pouvoirs extraordinaires prévus à l’article 155 de la Constitution298. En effet, ces communautés sont
liées à l’Etat par le principe de loyauté à l’égard du respect de l’intérêt général. Ce principe permet au
gouvernement d’agir à l’égard de ces communautés autonomes pour faire prévaloir l’intérêt général
méconnu par ces dernières à travers le recours (exceptionnel) audit article. Le Tribunal constitutionnel
espagnol s’est opposé à plusieurs résolutions, initiatives et actes de la Catalogne tendant à se séparer de
l’Espagne en lui opposant l’unité et l’indissolubilité de la République299.
C’est au regard de la complexité du régionalisme que Jean FOUGEROUSE conclut : « L’Etat régional
est donc un objet juridique difficile à identifier et à classer, il tend à bousculer les repères habituellement
consacrés et il produit des mécanismes juridiques parfois incompréhensibles ou contradictoires, de toute
manière d’une rare complexité. Son instabilité, la subtilité de ses mécanismes en font une organisation
fragile et soumise à rude épreuve, d’autant que l’autonomie politique régionale produit des forces
centrifuges parfois difficiles à contenir… »300.

Cette affirmation n’est pas dénuée de fondement. L’Etat régional partage beaucoup d’éléments communs
avec l’Etat fédéral au regard des objectifs poursuivis. Ces derniers peuvent être schématiquement
présentés dans les exigences de trouver des points de référence institutionnels moins larges et moins
éloignés des besoins des citoyens que ne le sont les Etats ; apporter dans cette perspective une réponse à
la crise de l’Etat national et à l’inadéquation de toute solution qui tendrait à concentrer le pouvoir
démocratique dans un centre unique ; trouver des solutions adaptées aux instances et aux particularités
locales assurant la garantie des minorités, la prévention et la limitation des inégalités territoriales etc.301.

La RDC est rangée, depuis la Constitution du 18 février 2006, parmi les Etats régionaux. L’unanimité
n’est pas acquise en doctrine à propos de cette identité. Nous procédons par exposer l’articulation
verticale des pouvoirs entre l’Etat et les provinces sous l’empire de la Constitution précitée et des lois

297P. SUBRA DE BIEUSSES, « Un Etat unitaire ultra-fédéral », Pouvoirs, n° 124, 2008, pp. 19-34, spéc. à la p. 26.
298 Pour un éclairage sur les antécédents et enjeux de cette proclamation unilatérale (inconstitutionnelle) de l’indépendance de la Catalogne,
NILSA ROJAS-HUTINEL « La vulnérabilité de l’Etat de droit espagnol dans le contexte de revendication indépendantiste catalane », Civitas
Europa, 2018, n° 1, pp. 179-199. Art.155, al. 1er : « Si une communauté autonome ne remplit pas les obligations que la Constitution et la loi
lui imposent ou si elle agit d'une façon qui nuit gravement à l'intérêt général de l'Espagne, le gouvernement, après une mise en demeure au
président de la communauté autonome et, dans le cas où il n'en serait pas tenu compte, avec l'accord de la majorité absolue du Sénat, peut
prendre les mesures nécessaires pour obliger cette communauté à l'exécution forcée de ses obligations ou pour protéger l'intérêt général
mentionné ».
299 Pour une analyse de cette jurisprudence, J. DAVID, « Le Tribunal constitutionnel et l’avenir de la Catalogne au sein de l’Etat autonomique

espagnol », Revue du Droit public, 2018, n° 2, pp. 547-572.

300J. FOUGEROUSE, (dir), L’Etat régional, une nouvelle forme d’Etat ? un exemple de recomposition territoriale en Europe et en France,

Bruylant, Bruxelles, 2008, p.47. Notre soulignement.

301L. VANDELLI, « Formes d’Etat : Etat régional, Etat décentralisé », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de

droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 53-76, spéc. à la p. 60.
59
 d’application avant de recenser les différents points de vue de la doctrine, principalement congolaise, sur
la forme de l’Etat.

2.5 L’Etat régional congolais à la lumière de la Constitution du 18 février 2006

2.5.1 Régionalisme politique et décentralisation administrative

Le régionalisme politique congolais traduit une synthèse ou mieux un compromis entre les thèses
unitaristes et fédéralistes qui ne cessent d’animer le débat politico-institutionnel en RDC depuis la tenue,
à Bruxelles, de la Table ronde de janvier-février 1960. La loi fondamentale relative aux structures du
Congo du 19 mai 1960 peut être considérée comme le premier texte de nature constitutionnelle à avoir
consacré, sans le dire, le régionalisme politique comme solution d’équilibre entre les deux thèses
opposées. A ce propos MWAYILA TSHIYEMBE constate que le régionalisme politique constitue « le
système politique originel de la République démocratique du Congo depuis 1960, bien que de temps en
temps, il soit confondu avec le fédéralisme »302.

La Constitution de Luluabourg du 1er août 1964 s’était inscrite dans une optique fédérale. Cependant son
existence éphémère n’avait pas permis son application. La Constitution de la IIe République du 24 juin
1967, ses nombreuses révisions (ou nouvelles Constitutions ?) ainsi que les textes constitutionnels
transitoires et provisoires avaient instauré un Etat unitaire, principalement décentralisé à partir de 1982.
La préoccupation permanente dans le choix de la forme appropriée de l’Etat congolais réside dans la
recherche de la conciliation entre la nécessité de maintenir l’unité (ou encore l’indivisibilité) de l’Etat et
celle de favoriser le développement à la base. En d’autres termes comment assurer un équilibre entre
forces centrifuges et centripètes qui dominent la scène politique congolaise.

Cette recherche de la forme de l’Etat optimale ou de la meilleure forme de l’Etat congolais a inspiré
l’ouvrage de Mwayila TSHIYEMBE 303. C’est en tenant compte de ces deux impératifs que l’exposé des
motifs de la Constitution du 18 février 2006 énonce : « Dans le but d’une part, de consolider l’unité
nationale mise à mal par des guerres successives et, d’autre part, de créer des centres d’impulsion et de
développement à la base, le constituant a structuré administrativement l’Etat congolais en 25 provinces
plus la ville de Kinshasa dotées de la personnalité juridique et exerçant des compétences de proximité
énumérées dans la présente Constitution »304. Ce passage est significatif et justifie le choix d’une forme
de l’Etat ne pouvant être perçue comme consacrant la victoire des uns sur les autres.

En examinant l’articulation du pouvoir entre le niveau central et le niveau provincial, l’on est frappé par
le rapprochement de la forme de l’Etat congolais avec l’Etat fédéral. Ce rapprochement se situe dans la
perspective du régionalisme politique. Par ailleurs, l’Exposé des motifs de la loi n°08/012 du 31 juillet
2008 portant Principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, est plus explicite
sur cette forme d’Etat congolais : « … Le statut, l’organisation et le fonctionnement de la province
procèdent des dispositions constitutionnelles qui instituent le régionalisme politique en République
Démocratique du Congo, déterminent les institutions politiques de la Province et répartissent les
compétences entre elle et le pouvoir central (articles 3 et 195 à 206 de la Constitution »305. La plupart
de caractéristiques de l’Etat régional esquissées précédemment se manifestent dans la Constitution

302 MWAYILA TSHIYEMBE, Quel est le meilleur système politique pour la République Démocratique du Congo : Fédéralisme,
Régionalisme, décentralisation ?, Paris, L’Harmattan, 2012, p. 10. Souligné par l’auteur.
303 MWAYILA TSHIYEMBE, Quel est le meilleur système politique pour la République Démocratique du Congo : Fédéralisme,

Régionalisme, décentralisation ?, Paris, L’Harmattan, 2012, 115 p.

304 Notre soulignement.
305 Notre soulignement.

60
 congolaise et dans les lois spéciales et ce, sans toutefois évacuer de l’ordre juridique congolais certaines
séquelles de la forme de l’Etat unitaire à travers la décentralisation306.

En effet, nous convenons avec Jacques Djoli que la Constitution institue le régionalisme constitutionnel
avec l’autonomie politique des provinces. Cependant, à l’intérieur des provinces, elle consacre le principe
de décentralisation »307. Mwayila Tshiyembe voit dans le binôme régionalisme politique avec la
décentralisation de l’Etat congolais la singularité de la Constitution du 18 février 2006. A travers le
régionalisme politique congolais, Emmanuel RAMAZANI SHADARY MULANDA plaide en faveur de
la promotion d’un Moyen-Etat en RDC308.

Nous pouvons affirmer que l’organisation politique et administrative territoriale instituée par cette
Constitution instaure le régionalisme politique dans les rapports entre l’Etat et les provinces d’une part
et la décentralisation administrative d’autre part dans les relations entre l’Etat/ETD et provinces/ETD 309.
Ce binôme est présenté comme la solution idoine face au rejet du fédéralisme 310. La RDC présente une
particularité sous l’empire de la nouvelle Constitution dans la mesure où le régionalisme, la
décentralisation et même la centralisation à travers la déconcentration sont prévues 311.

Cependant, si nous nous limitons à l’examen des interactions entre le pouvoir central et les provinces,
nous pouvons affirmer que la thèse de la forme régionale se dégage de l’architecture constitutionnelle et
même législative. Nous privilégions le régionalisme politique en analysant uniquement l’articulation des
rapports entre le pouvoir central et les provinces en partant de compétences qui leur sont confiées 312, car
c'est cette articulation qui fonde principalement le nouvel ordre constitutionnel congolais. Ce choix
n’évacue en rien la décentralisation qui est également constitutionnellement prévue et garantie313.
Toutefois, la décentralisation ne régit pas les rapports entre l’Etat et les provinces, qui constituent les
deux principaux échelons du pouvoir en RDC, mais les rapports entre l’Etat et les provinces d’un côté
avec le pouvoir local de l’autre côté qui s’exprime dans le cadre des entités territoriales décentralisées
(ETD). Il est vrai que les ETD et les provinces partagent certaines caractéristiques communes 314.

GIUSEPPE MORBIDELLI et alii soutiennent que l’on ne peut parler d’un Etat régional au sens propre
que seulement lorsque les régions trouvent leur propre fondement dans la Constitution et se caractérisent
comme des entités politiques autonomes comprenant tout le territoire national et sont titulaires des

306 Voy. aussi D. POLLET-PANOUSSIS, « La Constitution congolaise de 2006 : petite sœur africaine de la Constitution française », RFDC,
2008/3, n° 75, pp. 451-498.
307 J. DJOLI ESENG’EKELI, Droit constitutionnel. L’expérience congolaise (RDC), Paris, l’Harmattan, 2013, p. 196 ; A. KAMUKUNY

MUKINAY et J. CIHUNDA HENGELELA, « Régionalisation, décentralisation et naissance effective des vingt-cinq nouvelles provinces en
RD Congo : défis et perspectives de prévention des conflits », Congo-Afrique, n°434, Avril 2009, pp.295-310, spéc. à la p. 300.
308
E. RAMAZANI SHADARY MULANDA, Régionalisme politique et développement des provinces : plaidoyer pour la promotion d’un
Moyen-Etat en RDCongo, Paris, L’Harmattan, 2021.
309 Voy. aussi J-M. KUMBU Ki NGIMBI, « Le statut juridique des provinces dans la Constitution congolaise du 18 février 2006 : des entités

« régionalisées » dans un Etat uni(taire) ? », O. NDESHYO RURIHOSE (dir.), Mélanges Célestin NGUYA-NDILA. La République
démocratique du Congo : les défis récurrents de décolonisation, de l’Etat de droit et du développement économique et social, Kinshasa,
Cedesurk, 2012, pp. 943-965, spéc. à la p. 943. ETD (Entités territoriales décentralisées).
310 MWAYILA TSHIYEMBE, Quel est le meilleur système politique pour la République Démocratique du Congo : Fédéralisme,

Régionalisme, décentralisation ?, Paris, L’Harmattan, 2012, p. 12.

311F. TOENGAHO LOKUNDO, « La réforme sur la décentralisation et le découpage territorial : portée, forces et faiblesses », Actes des

Journées sociales du CEPAS (du 03 au 5/11/2008) : enjeux et défis de la décentralisation in Congo-Afrique, n°433, Mars 2009, Kinshasa,
pp.213-231, spéc. à la p. 224. L’auteur y évoque l’instauration simultanée de trois modes de gestion des entités territoriales (Le régionalisme
politique, la décentralisation territoriale et la déconcentration).
312 Voir les articles 201, 202, 203 de la Constitution ; l’article 35 de la loi du 31 juillet 2008 qui détermine les champs d’application des édits

provinciaux et l’article 36 les domaines dans lesquels l’assemblée provinciale peut légiférer. Dans un parallélisme avec le gouvernement
central, toutes les matières non expressément attribuées aux assemblées provinciales sont du domaine réglementaire.
313 Voy. J-M. KUMBU KI NGIMBI, (dir), La décentralisation territoriale en République démocratique du Congo sous le régime de la

Constitution du 18 février 2006. Bilan et perspectives, Kinshasa, Editions de la campagne pour les droits de l’homme au Congo, 2014.
314Elles jouissent de la libre administration et de l’autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques.
Elles sont dotées de la personnalité juridique et gérées par les organes élus. Les ETD sont : la Ville, la commune, le secteur et la chefferie).
61
 compétences législatives315. Les provinces congolaises, au regard de ce qui précède, remplissent mieux
ce critère même en présence d’autres critères rapprochant l’Etat congolais de la décentralisation, mais
celle-ci régit principalement des rapports autres que ceux intervenant entre le pouvoir central et les
provinces.

En effet, la décentralisation régit les rapports entre l’Etat, la Province d’une part avec les entités
décentralisées d’autre part assujetties à une double tutelle : provinciale et nationale. Elle est énoncée dans
la Constitution, mais organisée par la loi. En effet la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes
fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces dispose à l’article 5 que « la ville, la
commune, le secteur et la chefferie sont des entités territoriales décentralisées dotées de la personnalité
juridique. Le territoire, le quartier, le groupement et le village sont des entités territoriales déconcentrées
dépourvues de la personnalité juridique »316. Le pouvoir central et le pouvoir provincial exercent la
tutelle sur les actes des ETD. La loi organique n° 08/016 du 7 octobre 2008 régit la composition,
l’organisation et le fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et
les provinces317.

2.5.2 Incidence de la révision constitutionnelle du 20 janvier 2011 sur le régionalisme

Pour une certaine doctrine, la révision du 20 janvier 2011, spécialement sur le pouvoir reconnu au Président
de la République de dissoudre l’Assemblée provinciale et de relever le gouverneur de province de ses
fonctions, conduit à « la défloration de l’Etat régionalisé fondé sur la Constitution du 18 février 2006. En
d’autres termes, « le régionalisme politique n’est plus identique à celui que le constituant originaire a
organisé en 2006. Il a perdu fondamentalement son carcan constitutionnel qui pourra les empêcher de jouir
de l’autonomie de leur gestion et de leur libre administration. Il s’agit d’une véritable défloration juridique
et politique de cette forme de l’Etat, impliquant une sorte de tutelle déguisée sur les provinces »318.

Cette thèse ne manque pas de pertinence. Cependant il convient de la relativiser. Les conditions de la
dissolution de l’assemblée provinciale sont objectives et elles ont été précisées par la loi du 22 janvier 2013
modifiant et complétant la loi du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre
administration des provinces (voir supra). Le pouvoir du Président de la République de dissoudre
l’Assemblée provinciale est encadré et ne peut s’exercer en dehors du schéma prévu par la loi précitée. De
ce point de vue il serait juridiquement difficile de soutenir la thèse d’une « minoration » des prérogatives
des provinces telles que cristallisées à l’article 220 de la Constitution.

Le régionalisme politique tend à concilier unité de l’Etat et diversité dans l’Etat. Le principe de la libre
administration des provinces et la garantie constitutionnelle de leurs compétences n’affectent pas les
différentes épiphanies du pouvoir central, lorsqu’elles sont conformes à la Constitution et aux lois, de
prévenir et gérer les risques d’une crise grave et persistante entre les institutions provinciales (Assemblée
provinciale et Gouvernement provincial). Vincent KANGULUMBA MBAMBI, critiquant ce « droit
d’ingérence ou devoir d’ingérence » de l’institution « Président de la République », ne définit pas au
préalable ce qu’il faut entendre par crise politique grave et persistante. Ensuite cette intervention d’une
Institution dans le fonctionnement d’une autre ne peut se justifier au regard de l’économie générale de la
Constitution du 18 février 2006319.

315G. MORBIDELLI et alii, Diritto pubblico comparato, Turin, [Link], 2004, pp.224 et s.
316 Souligné par nous.
317 JORDC, n° spécial, 10 octobre 2008.
318 BALINGENE KAHOMBO, « L’expérience congolaise de l’Etat régional. Le contrôle politique du pouvoir central sur les provinces : vers

une tutelle déguisée », J.-M. KUMBU KI NGIMBI (dir), La décentralisation territoriale en République démocratique du Congo sous le régime
de la Constitution du 18 février 2006. Bilan et perspectives, Kinshasa, Editions de la campagne pour les droits de l’homme au Congo, 2014,
pp.109-133, spéc. p. 125 et s.
319 V. KANGULUMBA MBAMBI, “ L’écriture de la Constitution du 18 février 2006 : quel regard ? et si c’était à refaire ou à réécrire », in I.

MINGASHANG (dir.), La responsabilité du juriste face aux manifestations de la crise dans la société contemporaine. Un regard croisé
62
En revanche c’est au niveau du pouvoir du Président de la République de relever de ses fonctions le
gouverneur de province que les réflexes ataviques d’une certaine centralisation du pouvoir refont surface.
En effet la loi du 22 janvier 2013 (modifiant la loi précitée du 31 juillet 2008 portant Principes
fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces) accorde des pouvoirs exorbitants au
Président de la République contrairement aussi bien à l’esprit qu’aux dispositions de la Constitution du 18
février 2006 que de la loi du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration
des provinces.

Le pouvoir du Président de relever de ses fonctions le gouverneur de province notamment lorsque ce

dernier pose des actes contraires aux lois et règlements de la République lesquels menacent ou
interrompent le fonctionnement régulier des institutions politiques provinciales constitue un droit
exorbitant s’écartant de l’équilibre des pouvoirs au sein de l’Etat. Les actes contraires aux lois et règlements
de la République qu’aurait commis le gouverneur de province peuvent être attaqués devant les cours
administratives d’appel et que sa responsabilité pénale est engagée au niveau de la Cour de cassation. La
méconnaissance de cette procédure est susceptible de conduire à l’arbitraire et de légitimer une immixtion
non autorisée du Président de la République dans le fonctionnement de l’une de ses composantes, c’est-à-
dire la province. Celle-ci est distincte du pouvoir central et jouit d’une libre administration et de
l’autonomie de gestion de ses ressources économiques, humaines, financières et techniques. Elle exerce,
par ses institutions politiques, les compétences qui lui sont dévolues par la Constitution et les lois
postérieures.

La nouvelle philosophie des rapports institués entre les provinces et l’Etat sous l’empire de la Constitution
du 18 février 2006 n’est pas encore suffisamment intériorisée par les acteurs politiques aussi bien au niveau
national que provincial. Les tendances du pouvoir central d’influer sur le fonctionnement des organes
délibérants et des exécutifs provinciaux s’intensifient alors que nombre de provinces demeurent timorées
ou méconnaissent les prérogatives que la Constitution leur confère pour agir, en cas de besoin, contre les
actes adoptés par le pouvoir central au niveau de la Cour constitutionnelle. Il faudra du temps pour que le
régionalisme politique congolais soit pleinement effectif.

Le dédoublement fonctionnel du gouverneur de province (Chef de l’Exécutif provincial et représentant du

pouvoir central dans la province) alimente la confusion sur le statut du gouverneur de province et ne permet
pas la lisibilité du contrôle que le pouvoir central peut exercer sur ce dernier. Ce dédoublement fonctionnel
constitue « un véritable goulot d’étranglement à la libre administration de la province »320. Ce contrôle ne
peut juridiquement se justifier qu’au regard de son rôle de représentant du pouvoir central, et à ce titre, ses
actes sont susceptibles d’annulation. En outre le pouvoir central peut exercer un contrôle hiérarchique sur
le Gouverneur de province pouvant aboutir à une éventuelle suspension en sa qualité d’agent déconcentré
représentant le pouvoir central en province321.

autour de la pratique du droit par le Professeur Auguste Mampuya, Bruxelles, Bruylant, 2018, pp. 471-507, spéc. aux pp. 504-505. Dans une
optique similaire, D. KALUBA DIBWA, « Le constitutionnalisme africain : de la domestication du pouvoir constituant dérivé en droit
constitutionnel congolais », Annuaire congolais de justice constitutionnelle, Vol.2, 2017, pp. 256-299.
320F. TOENGAHO LOKUNDO, « La réforme sur la décentralisation et le découpage territorial : portée, forces et faiblesses », Actes des

Journées sociales du CEPAS (du 03 au 5/11/2008) : enjeux et défis de la décentralisation in Congo-Afrique, n°433, Mars 2009, Kinshasa,
pp.213-231, spéc. à la p. 227.
321
Les articles ci-après de la loi n°08/12 portant Principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces peut être rappelés :
Article 65 : « Dans l'exercice de sa mission de représentation du Gouvernement central et de coordination des services publics déconcentrés
en province, le Gouverneur de province répond de ses actes devant le Gouvernement central ».Article 66 : « Les actes posés par le Gouverneur
de province dans ces matières sont susceptibles d'annulation. En cas de nécessité, le pouvoir central peut réformer ou se substituer au pouvoir
du Gouverneur de province ».

63
En sa qualité de représentant de l’Etat en province et des services publics, le gouverneur de province agit
comme agent déconcentré dans le cadre de la « déconcentration par les relations »322. Le Gouverneur de
province représente le gouvernement central en province. Il assure, dans ce cadre, la sauvegarde de l’intérêt
national, le respect des lois et règlements de la République et veille à la sécurité et à l’ordre public dans la
province323. Or l’exercice du contrôle du pouvoir central sur le gouverneur de province peut affecter
l’exercice de ses fonctions en tant que Chef de l’Exécutif provincial. Les gouverneurs des provinces
hostiles au pouvoir central peuvent courir le risque d’être évincés sur le fondement de cette qualité de
représentant du pouvoir central en province.

Une tendance, contraire à l’esprit du régionalisme se développe dans l’interprétation par certains ministres
ayant les affaires intérieures dans leurs attributions, d’interférer dans le fonctionnement des institutions
provinciales, limitant, de facto, leur marge de manœuvre.

Rappelons que le ministre ayant dans ses attributions l’Intérieur n’est pas le supérieur hiérarchique des
Gouverneurs de provinces. Par ailleurs ses attributions sont circonscrites par les ordonnances fixant les
attributions des ministères. A titre illustratif, parmi les attributions reconnues au ministère de l’Intérieur,
sécurité, décentralisation et affaires coutumières par l’ordonnance n° 22/003 du 7 janvier 2022 fixant les
attributions des ministères, figurent, entre autres :
- La politique d’administration du territoire ;
- La coordination des rapports entre les membres du gouvernement et les Gouverneurs de provinces ;
- Le maintien de l’ordre public, de la sécurité publique et la protection des personnes et de leurs biens ;
- Pouvoir hiérarchique sur la Police nationale et les services de sécurité ;
- Mise en œuvre des stratégies et des mécanismes de la politique gouvernementale sur la
décentralisation ;
- Mise en œuvre de la Caisse nationale de péréquation et suivi de son fonctionnement en collaboration
avec les ministères ayant les finances, le budget et le plan dans leurs attributions.
- Coordination des rapports entre les membres du gouvernement et les Gouverneurs de provinces en
matière de décentralisation ;
- Suivi de la mise en œuvre du découpage territorial en collaboration avec le ministère ayant l’intérieur
dans ses attributions ;
- Mise en œuvre du transfert des compétences et des responsabilités aux entités territoriales
décentralisées et aux provinces ;
- Coordination et canalisation des appuis à la décentralisation des partenaires au développement et
encadrement de la coopération décentralisée.
Les initiatives du ministre de l’intérieur tendant à suspendre les Gouverneurs de province ou à s’opposer
aux actes des assemblées provinciales n’ont aucun fondement dans le cadre du régionalisme politique en
vigueur depuis la Constitution du 18 février 2006 et de la loi portant Principes fondamentaux relatifs à la
libre administration des provinces. Celle-ci institue un dédoublement fonctionnel du Gouverneur de
province car, en plus de sa qualité de chef du gouvernement provincial, il assume aussi la fonction de
représentant du pouvoir central et de coordonnateur en province des services publics du pouvoir central qui

322 La déconcentration par les relations signifie que “ les autorités déconcentrées exercent leurs compétences par délégation de l’Etat et agissent
dans le cadre d’un pouvoir hiérarchique détenu de plein droit par l’autorité supérieure, qui peut intervenir soit pour raison d’opportunité, soit
pour raison de légalité. Ce pouvoir hiérarchique s’exerce aussi bien sur les personnes (nomination, notation, discipline) que sur les actes
(réformation, annulation) ».MWAYILA TSHIYEMBE, Quel est le meilleur système politique pour la République Démocratique du Congo :
Fédéralisme, Régionalisme, décentralisation ?, Paris, L’Harmattan, 2012, p. 29.
323 Voy. l’article 63 de la loi du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces.

64
sont déconcentrés324. Dans l’exercice de cette fonction il répond de ses actes devant le gouvernement central
qui ne peut recourir qu’à l’annulation ou à la substitution.
Par conséquent aucune tutelle n’est prévue et encore moins l’exercice d’un pouvoir disciplinaire de la part
du gouvernement central. L’hypothèse prévue est la prérogative conférée au Président de la République de
mettre fin aux fonctions du gouverneur de province en cas d’une crise persistante entre l’Assemblée
provinciale et le gouvernement provincial. C’est de manière erronée que le ministre de l’intérieur peut se
fonder sur un texte de 1998 dont de nombreuses dispositions ont été abrogées pour exercer un pouvoir
disciplinaire sur les gouverneurs de provinces325. L'Arrêté Ministériel
n°25/CAB/VPM/MININTERSEDECAC/AOK/045/2021 du ministre de l’Intérieur du 08 décembre 2021
portant suspension de Monsieur MALAGO KASHEKERE Marc de ses fonctions de Vice-Gouverneur du
Sud-Kivu est sans fondement sur le plan de la compétence.
Dans un obiter dictum, la Cour constitutionnelle a rappelé les compétences limitées du ministre ayant dans
ses attributions l’Intérieur. Ce dernier ne dispose pas d’un droit d’injonction à l’égard des autorités
provinciales. Dans son arrêt du 8 février 2022, « la Cour considère que, par ailleurs, en vertu des articles 3,
195, 197 et 198, alinéa 3 de la Constitution, 65 de la loi n° 08/12 du 31 juillet 2008 portant principes
fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces telle que modifiée et complétée par la Loi n°
13/008 du 22 janvier 2013 et l’ordonnance n° 20/017 du 27 mars 2020 fixant les attributions des ministères
tel que cela est repris par l’ordonnance n° 22/003 du 7 janvier 2022 fixant les attributions des ministères,
le pouvoir central ne peut s’impliquer légalement dans la gestion d’une province qu’en cas de crise grave
persistante ou dans le cas où le gouverneur assume mal ses charges de représentation du pouvoir central et
que par ailleurs, dans le premier cas, c’est le Président de la République qui prend la décision mais après
avoir pris l’avis des autres institutions nationales alors que, dans le second cas, seul le gouvernement donc
le Premier ministre est habilité à intervenir ce qui exclut toute injonction du ministre de l’Intérieur dont le
rôle se limite à une simple coordination des rapports entre les membres du Gouvernement et les
Gouverneurs de provinces et que, de ce fait, l’injonction du ministre de l’Intérieur ne peut empêcher de
manière dirimante le fonctionnement des provinces (…) »326.

2.5.3 Que retenir de l’Etat régional

La diversité d’opinions sur la forme de l’Etat congolais se reflète également en Espagne où les uns
encadrent cette monarchie constitutionnelle dans la forme unitaire, d’autres dans la forme régionale,
comme forme transitoire vers le fédéralisme, alors que d’autres encore la situent déjà dans le fédéralisme
de fait et non encore de droit. Le trait saillant de ce régionalisme est constitué par l’indétermination des
compétences dont les communautés autonomes (comunidades Autonomas) peuvent se doter en harmonie
avec la Constitution espagnole à travers leurs Statuts. Ces statuts, nonobstant le fait qu’ils ne soient pas
assimilables aux Constitutions des Etats fédérés, sont néanmoins considérés comme des micro-
constitutions. S’il est vrai que certains auteurs précités encadrent la forme régionale dans la forme d’Etat
unitaire, il convient de souligner que cette forme régionale est une forme intermédiaire, transitoire vers le
fédéralisme ou définitive. C’est ce qui explique la diversité d’opinions dans l’ancrage définitif de l’Etat
régional au sein de l’Etat unitaire (fortement décentralisé) ou quasi fédéral.

324 Le dédoublement fonctionnel est une expression employée le plus souvent pour qualifier la situation d’une autorité intervenant au titre de
deux types de fonctions différentes et même au nom de deux personnes publiques différentes. AGATHE VAN LANG, Dictionnaire de Droit
administratif, 8 è éd., Paris, Sirey, 2021, p. 184.
325 Décret-loi n° 082 du 02 juillet 1998 portant statut des autorités chargées de l’administration des circonscriptions territoriales. Art.7 : « Le

ministre des Affaires intérieures peut, par arrêté motivé, suspendre toute autorité chargée de l’administration des circonscriptions territoriales,
pour compromission dans l’exercice de ses fonctions ou manquement aux devoirs de sa charge ». Cette disposition est incompatible avec la
nouvelle forme de l’Etat instaurant le régionalisme.
326 Cour constitutionnelle. [Link].1703. En cause : La requête de Monsieur Théo Ngwabidje Kasi, Gouverneur de la Province du Sud-Kivu

en inconstitutionnalité de la motion de censure votée le 02 décembre 2021 par l’Assemblée provinciale du Sud-Kivu contre le gouvernement
provincial. Arrêt du 8 février 2022, inédit, Dix-septième feuillet.
65
L’Italie résume cette particularité de la forme régionale : « Oscillant entre régionalisme et fédéralisme, le
modèle italien semble réfractaire à toute catégorisation, qui s’avérerait en tout état de cause difficile tant
la frontière entre ces deux types d’organisation est parfois tenue, comme pourrait en témoigner la
comparaison entre certains modèles étrangers »327.

Au regard de tout ce qui précède, et malgré la diversité d’opinions, nous pouvons souscrire à cette thèse
de Jacques DJOLI selon laquelle le régionalisme constitue « une synthèse originale qui tente une symbiose
nouvelle entre l’unité et la diversité qui se montrent parfois rebelles à toute conceptualisation fondée sur
la distinction théorique entre un Etat unitaire et un Etat composé. Il reste que l’Etat régionalisé, qui n’est
pas non plus un Etat unitaire, reste un Etat uni, puisque l’ordre juridique demeure un, contrairement aux
Etats fédéraux où coexistent deux ordres »328.

Cette opinion rejoint celle de Philippe Lavaux et Armel Le Divellec qui concluent que le critère de
distinction entre l’Etat régional et l’Etat fédéral est essentiellement juridique. Cette différence juridique est
expliquée en ces termes : « Dans l’Etat régional, il n’existe qu’un ordre constitutionnel, celui de l’Etat
central originaire, et c’est la Constitution de celui-ci qui détermine des modalités essentielles du statut et
des attributions des organes régionalisés, mais selon le principe fédéraliste d’une répartition horizontale
des compétences législatives. L’Etat fédéral, en revanche, comporte une dualité d’ordre constitutionnel,
celui de l’Etat fédéral et celui des Etats fédérés. Il n’en demeure pas moins que, d’un point de vue
substantiel, l’Etat des communautés autonomes en Espagne est plus proche du fédéralisme très atténué de
la RFA (République fédérale allemande, notre ajout) que celui-ci l’est du fédéralisme américain, quelles
que soient par ailleurs les tendances contemporaines de toute structure fédérale à la centralisation »329.

L’existence d’une seule Constitution au sein de l’Italie et de l’Espagne, une participation limitée des
régions et communautés autonomes à l’exercice du pouvoir étatique et une autonomie contrôlée
constituent, selon la doctrine française, la différence entre l’Etat régional et l’Etat fédéral 330. L’autonomie
politique ou la libre administration s’exerce dans le cadre de la Constitution331. En RDC, les compétences
des provinces sont déterminées par la Constitution mais exercées par les institutions politiques dans le
cadre tracé par la Constitution et complété notamment par la loi n° 08/12 du 31 juillet 2008 telle que
modifiée et complétée jusqu’à ce jour portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des
provinces.

L’Etat fédéral fait partie de la catégorie des Etats composés au même titre que la confédération d’Etats et
s’oppose ainsi à l’Etat unitaire.

327
[Link], « Le régionalisme italien : un modèle original » in A. LUCARELLI, et M. VERPEAUX (dir.), Régionalisme italien et
régionalisme français. Aspects constitutionnels, administratifs et fiscaux, Paris, L’harmattan, 2012, pp. 13-27, spéc. à la p. 27.
328 J. DJOLI ESENG’EKELI, [Link]., p. 197.
329 Ph. LAUVAUX et Armel Le Divellec, Les grandes démocraties contemporaines, 4ème édition mise à jour, Paris, PUF, 2015, p. 183.
330 S. A. EVLIYAOGLU, « La question de l’Etat unitaire face aux régionalisations française et italienne », in A. LUCARELLI, et M.

VERPEAUX (dir.), Régionalisme italien et régionalisme français. Aspects constitutionnels, administratifs et fiscaux, Paris, L’harmattan, 2012,
pp. 29-41, spéc. à la p. 38.
331 Art.114 de la Constitution italienne du 22 décembre 1947 dans sa version ajournée au 9 mars 2022 : « La République se compose des

communes, des provinces, des villes métropolitaines, des régions et de l'État. Les communes, les provinces, les villes métropolitaines et les
régions sont des entités autonomes ayant un statut, des pouvoirs et des fonctions propres, conformément aux principes établis par la
Constitution. Rome est la capitale de la République. Son statut est réglé par la loi de l'État ». Souligné par nous. Art.137 de la Constitution
espagnole du 27 décembre 1978 : « L’État, dans son organisation territoriale, se compose de communes, de provinces et des Communautés
autonomes qui se constitueront. Toutes ces entités jouissent d’autonomie pour la gestion de leurs intérêts respectifs ». Art.143 : « 1. En
application du droit à l’autonomie reconnu à l’article 2 de la Constitution, les provinces limitrophes ayant des caractéristiques historiques,
culturelles et économiques communes, les territoires insulaires et les provinces ayant une entité régionale historique pourront se gouverner
eux-mêmes et se constituer en Communautés autonomes, conformément aux dispositions du présent titre et des statuts respectifs (…) ».
66
 3. L’Etat composé

La structure matérielle de l'Etat peut être éclatée. L'Etat peut se décomposer en plusieurs entités qui se
présentent comme des Etats dépouillés de certains de leurs attributs et entre lesquelles existent des liens
d'union. Historiquement on est passé de formes primitives à des formes modernes d'Etats composés.

3.1 Les formes primitives d’Etats composés

Les formes primitives d'Etats sont liées au phénomène dynastique si bien qu'elles ne présentent de nos
jours qu'un intérêt historique. Les unions personnelles et les unions réelles d'Etats constituent les
principales formes primitives d'Etats composés. Jean-Claude ACQUAVIVA regroupe parmi les
« composés d’Etats », les unions personnelles, les unions réelles ainsi que les confédérations332.

A. Les unions personnelles

Les unions personnelles trouvent leur terrain de prédilection dans les anciennes monarchies. Elles étaient
souvent une conséquence de la dévolution du pouvoir royal qui pouvait faire occuper deux trônes par un
même souverain. Ainsi deux ou plusieurs monarchies pouvaient avoir le même souverain lequel avait,
dans chacune d'elles, une part de la souveraineté. Seules les règles constitutionnelles relatives à la
dévolution du pouvoir étaient communes aux Etats et l'unité cessait naturellement lorsque ces règles
différaient. Les modalités d'exercice du pouvoir sont du ressort exclusif des gouvernements des entités
unies. Chaque gouvernement garde son indépendance organisationnelle vis-à-vis de l'autre. Les
institutions ne sont pas communes. Chaque Etat garde ses propres structures et organes politiques si bien
que les principes et institutions peuvent être très différents d'un Etat à un autre. Tel fut le cas de l'union
personnelle entre le royaume de Belgique et l'Etat indépendant du Congo de 1885 à 1908. Ce fut aussi le
cas de l’Union de l’Angleterre et du Hanovre de 1714 à 1837.

Pour le Lexique de Droit constitutionnel, l’union personnelle est une condition de deux Etats unis par un
même monarque, par suite du jeu spontané des règles successorales. C’est le cas des Pays-Bas et de
Luxembourg de 1815 à 1890 et de l’Union précitée de l’Angleterre et du Hanovre 333.

Malgré leur relégation aux musées de Droit constitutionnel, de nouvelles formes d’Unions personnelles
survivent compte tenu d’un certain héritage politico-institutionnel commun. A titre illustratif, l’Australie,
la Nouvelle Zélande, le Canada partagent un même Chef d’Etat avec le Royaume-Uni de la Grande
Bretagne et de l’Irlande du Nord (la reine d’Angleterre). La reine est Chef d’Etat et elle est représentée
dans ces Etats par un Gouverneur général formellement désigné par elle334. Depuis l’adoption du Statut
de Westminster en 1931, la Couronne canadienne est considérée comme distincte de la Couronne
britannique. Le monarque reste une seule et même personne. Eu égard à l’existence de la Couronne
canadienne, un représentant de la reine est chargé de la prérogative royale. Il s’agit du Gouverneur
général. Formellement nommé par la reine, le Gouverneur prend en réalité ses recommandations auprès
du Premier ministre du Canada pour agir. Formellement, la reine est une partie du Parlement canadien,
mais son rôle, exercé par le Gouverneur général, se limite à octroyer aux projets de loi la sanction royale
devenue automatique335.

332 J.-C. ACQUAVIVA, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Galino Lextenso, 2020, p. 60.
333
P. AVRIL, J. GICQUEL, Lexique de Droit constitutionnel, 6è éd., Paris, PUF, Que sais-je, 2020, p. 115.
334 Pour plus de précisions sur cet aspect moderne des Unions personnelles, voy. T. E. FROSINI, « Le derivazioni dirette del sistema inglese :

Australia, Canada, Nuova Zelanda », P. CARROZZA, A. Di GIOVINE et G.F. FERRARI (dir.), Diritto costituzionale comparato, Roma-Bari,
Laterza, 2009, pp. [Link] Etats présentent certaines caractéristiques: le Chef de l’Etat demeure la reine d’Angleterre, la fonction
législative revient à chaque parlement national; la fonction exécutive est confiée à un Gouverneur général (Représentant direct de la Reine sur
place), nommé par elle sur proposition du gouvernement local; la fonction juridictionnelle est de la compétence de chaque Etat.
335 A.-C. BEZZINA et M. VERPEAUX, Textes constitutionnels et politiques, Paris, PUF, 2018, p. 692.

67
 En bref, l’union personnelle est le « lien éphémère entre des Etats qui, selon le hasard des règles de
succession dynastique (…) ou de la politique (Belgique-Congo, 1885-1908), ont un même Chef d’Etat.
Celui-ci peut constituer le dernier lien entre des Etats issus d’une partition ou d’une dissolution d’un Etat
ancien (Commonwealth) »336.

B. Les unions réelles

Par opposition à l'union personnelle qui s'incarne dans la personne du Chef d'Etat, l'union réelle associe
les Etats relativement à leur objet ou leur activité commune. Elle est plus volontaire qu'accidentelle. Elle
débouche sur une unité de Chef d'Etat et d'organes ou de services administratifs communs. L’Union réelle
est généralement diplomatique. Elle peut aussi se réaliser dans le domaine de la défense nationale et des
finances. Seulement le gouvernement reste distinct dans ses autres branches et notamment pour ce qui
est de la législation. Nous pouvons citer le cas de l’Union réelle entre l’Autriche et la Hongrie de 1867 à
1918. Pour le Lexique de Droit constitutionnel, l’union réelle est la condition de deux Etats unis par un
même monarque, par suite d’un acte de volonté (traité). Pour illustrer ce cas de figure il cite l’union entre
la Suède et la Norvège (1815-1905) et l’union précitée entre l’Autriche et la Hongrie 337.

Les Unions réelles appartiennent désormais aux musées du Droit constitutionnel et leur intérêt
pédagogique n’est qu’historique. Deux nouvelles formes d’Etats composés se sont affermies à travers
l’histoire (confédération et fédération)

3.2 Les formes modernes d’Etats composés

De nos jours l'Etat composé peut emprunter deux formes différentes: la confédération et la fédération.

A. La Confédération

La Confédération n'est pas un Etat, ni même une véritable union d'Etats. Elle est une association d'Etats
au sens du droit international au sein de laquelle les Etats membres acceptent d'harmoniser leurs
politiques en coopérant dans un certain nombre de domaines, tout en conservant, à titre principal, leur
souveraineté. La Confédération constitue un « Groupement d’États, au sens du Droit international,
reposant sur un traité, qui, tout en conservant à titre principal leur souveraineté, coopèrent en certaines
matières (défense, économie et monnaie). Cette alliance structurée n’emporte pas cependant, à l’opposé
de la fédération, création d’une structure étatique. La dynamique de la confédération conduit à son
dépassement : une fédération est une confédération qui a réussi338.

La Confédération apparaît comme une forme d'organisation transitoire. Elle est relativement instable en
ce sens qu'elle évolue vers la fédération ou la dissolution. Nous pouvons citer quelques exemples des
confédérations : la Confédération des Etats-Unis de l'Amérique du Nord de 1778 à 1787 date de sa
transformation en fédération; la Confédération sénégambienne de 1981 à 1989 et surtout - la
Confédération Helvétique du 15ème siècle jusqu'en 1848, époque à laquelle elle fut transformée en un Etat
fédéral par la Constitution suisse du 12 Septembre 1848. Cependant la Suisse conserve encore
officiellement le titre de Confédération, mais reste un Etat fédéral. En lisant sa Constitution fédérale du
18 avril 1999 telle qu’ajournée au 1er janvier 2016, l’expression « Confédération » est fréquemment
reprise339, alors que du point de vue constitutionnel, la Suisse présente les caractéristiques d’une

336 Y. LEJEUNE, Droit constitutionnel belge. Fondements et institutions, Bruxelles, Larcier, 2010, p. 34.
337
P. AVRIL et J. GICQUEL, Lexique de Droit constitutionnel, 6è éd., Paris, PUF, Que sais-je, 2020, p. 115.
338 P. AVRIL et J. GICQUEL, Lexique de Droit constitutionnel, 6è éd., Paris, PUF, Que sais-je, 2020, p. 25 et s.
339 L’article 1er de ladite Constitution dispose : « Le peuple suisse et les cantons de Zurich, de Berne, de Lucerne, d'Uri, de Schwyz, d'Obwald

et de Nidwald, de Glaris, de Zoug, de Fribourg, de Soleure, de Bâle-Ville et de Bâle-Campagne, de Schaffhouse, d'Appenzell Rhodes-
68
 fédération. Dans la Constitution helvétique, les termes « fédéral » et « confédéral » sont utilisés sans que
le Constituant ne précise la portée de chacun de ces deux termes. Antonino SPADARO note que les
différences entre fédération et confédération sont notoirement controversées. Il estime que la cession de
souveraineté par les Etats membres est plus importante dans la fédération- et il utilise une métaphore-
car le lien qui unit les Etats membres est similaire à celui d’un mariage indissoluble- alors que dans la
confédération le lien qui unit les membres ressemble aux fiançailles, lesquelles portent soit au mariage
soit à la rupture340.

Pour illustrer le fonctionnement d’une confédération, nous prenons l’exemple de la Confédération

américaine et de la Sénégambie (Confédération entre le Sénégal et la Gambie).

A.1 La Confédération américaine

La Confédération américaine était la résultante des anciennes 13 colonies anglaises des Etats-Unis au
lendemain de leur accession à l’indépendance. La version définitive des articles de la confédération et
de l’Union perpétuelle fut approuvée en 1777 et entra en vigueur en 1781 après sa ratification par tous
les Etats. Chaque État conserve sa souveraineté, sa liberté et son indépendance et tous les pouvoirs,
juridiction et droits qui ne sont pas expressément dévolus aux États-Unis par la Confédération assemblée
en Congrès. Chacun desdits États accepte de conclure avec les autres une solide ligue d'amitié pour
assurer la défense commune, la préservation des libertés, le bien-être mutuel et commun, les obligeant
à assister chacun d'entre eux contre toute agression motivée par la religion, la souveraineté, le commerce
ou tout autre prétexte.

Les Etats s’engagent aussi à promouvoir la libre circulation de leurs habitants, le droit de résidence et
d’établissement à l’intérieur de l’espace confédéral à l’exception des indigents, des vagabonds. Ils ont
institué à cet effet un congrès réunissant les délégués des membres de la confédération. Chaque Etat y
dispose d’une voix. Les affaires étrangères des Etats membres sont encadrées car aucun d’eux ne peut
exercer le droit de légation actif ou passif sans le consentement des Etats-Unis assemblés en Congrès.
Ce dernier dispose aussi du pouvoir de faire la guerre et la paix, de réglementer le titre et la valeur de la
monnaie frappée sous leur autorité ou de différents Etats. Cette Confédération fut transformée en
fédération par l’adoption de la Constitution de Philadelphie de 1787.

A.2 La Confédération sénégambienne

La Sénégambie a été instituée entre le Sénégal et la Gambie à travers le Pacte signé à Dakar le 17
décembre 1981341. Plusieurs protocoles ont complété ce Pacte, notamment le Protocole relatif à la sécurité
confédérale et à l’intégration des forces de sécurité de la République de Gambie et de la République du
Sénégal pour la constitution des forces de sécurité de la confédération de la Sénégambie signé à Banjul
le 12 janvier 1983. L’article 2 du Pacte contient les dispositions fondamentales pour la confédération. Il
précise que chacun des Etats maintient son indépendance et sa souveraineté. La Confédération est fondée
sur :
- L’intégration des Forces armées et des Forces de sécurité de la Gambie et du Sénégal pour défendre
leur souveraineté, leur intégrité territoriale et leur indépendance ;

Extérieures et d'Appenzell Rhodes-Intérieures, de Saint-Gall, des Grisons, d'Argovie, de Thurgovie, du Tessin, de Vaud, du Valais, de
Neuchâtel, de Genève et du Jura forment la Confédération suisse ». Souligné par nous. L’art.2, al.1er : « La Confédération suisse protège la
liberté et les droits du peuple et elle assure l'indépendance et la sécurité du pays », l’art.5, al.4 : « La Confédération et les cantons respectent le
droit international. La Confédération et les cantons respectent le droit international ». Souligné par nous.
340 A. SPADARO, « Les évolutions contemporaines de l’Etat de droit », Civitas Europa, 2016, n° 2, pp. 95-120, spéc. aux pp.
341 Plusieurs protocoles ont complété ce Pacte, notamment le Protocole relatif aux institutions de la confédération signé à Banjul, le 2 juillet

1982 ; le Protocole relatif à la sécurité confédérale et à l’intégration des Forces de sécurité de la République de Gambie et de la République du
Sénégal pour la constitution des forces de sécurité de la Confédération de la Sénégambie signé à Banjul le 12 janvier 1983.
69
 - Le développement de l’Union économique et monétaire ;
- La coordination de leur politique dans le domaine des relations extérieures ;
- La coordination de leur politique en matière de communications et dans tous autres domaines dans
lesquels les Etats confédérés conviendraient d’exercer en commun leurs compétences ;
- Des institutions communes (Président et Vice-président de la Confédération ; le Conseil des
ministres de la Confédération et l’Assemblée confédérale)342.

Contrairement aux confédérations américaine et helvétique qui se sont transformées en fédérations, la

Sénégambie a été dissoute à travers la signature de l’accord portant dissolution de la Confédération de
la Sénégambie (avec Protocole d’application) signé à Banjul le 21 septembre 1989.

Avant d’évoquer la fédération ou l’Etat fédéral, il importe de rendre compte, quoique brièvement de la
nature juridique de l’Union européenne. Celle-ci demeure pour l’essentiel une organisation
internationale créée par des Etats, dotée d’organes propres, de la personnalité internationale et exerçant
des compétences d’attribution. Toutefois, au-delà de cette nature d’une Organisation internationale,
certains Etats voient dans l’Union européenne une nouvelle forme de confédération pouvant aboutir, à
terme, si les résistances des Etats sont surmontées, à un Etat fédéral dont elle présente par ailleurs
certaines caractéristiques partant de la répartition des compétences.

Marie-Anne COHENDET est d’avis que l’Union européenne se présente au départ et demeure pour
l’essentiel une Organisation internationale fondée sur des traités. Mais elle est devenue une
confédération tellement poussée qu’elle est presque un Etat fédéral, et elle génère un droit quasi
constitutionnel ». Les éléments de la Confédération résultent du fait que l’Union européenne est fondée
non pas sur une Constitution, mais sur des traités internationaux. Les Etats demeurent souverains. L’UE
n’est pas souveraine car n’ayant pas la compétence de déterminer sa propre compétence, pas plus
qu’elle ne peut fixer celle des Etats. Elle ne peut exercer que les pouvoirs qui lui ont été transférés par
les Etats et eux seuls peuvent réviser les traités qui sont le fondement de ses compétences. L’UE n’est
pas par conséquent un Etat fédéral343. Pour Jacques Djoli, l’Union européenne est une structure se
situant à un niveau d’intégration très supérieure à celui d’une confédération, mais inférieur à celui d’un
Etat fédéral344.

B. La Fédération (Etat fédéral)

Il existe une différence entre fédéralisme et fédération. Le fédéralisme est une idée politique alors que la
fédération est similaire à l’Etat en ce qu’elle repose sur des institutions345.
Les Etats fédéraux ou les fédérations, quoiqu’ils soient assez peu nombreux, représentent près de 40 %
de la population mondiale. Dans une contribution publiée en 2006, 24 Etats au monde se sont dotés d’un
système fédéral alors que plus d’une vingtaine utilisent les principes du fédéralisme dans leur système
politique346. Les Etats les plus vastes et parfois les plus puissants sont, en effet, des Etats fédéraux (Etats-
Unis, Brésil, Inde, Russie, Argentine, Australie, Canada, Mexique). Cette affirmation peut se vérifier, à
certains égards, au sein de l’Afrique. Les deux Etats fédéraux, à savoir le Nigeria et l’Ethiopie figurent

342 Pour une analyse historique de cette Confédération, PH. C. AKA, « The Continued search for appropriate structures for governance and
development in Africa in the 21 St Century: The Senegambia Confederation in historical and Comparative Perspective”, California Western
International Law Journal, Vol.47, n° 2, 2017, pp. 109-156.
343 M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4 è éd., Paris, LGDJ, 2019, pp. 313-317.
344 J. DJOLI ESENG’EKELI, Droit constitutionnel. Tome I. Problèmes fondamentaux, Kinshasa, DJES, Collection Mateya, 2019, pp. 138-

139.
345 O. BEAUD, « Fédéralisme et souveraineté. Notes pour une théorie constitutionnelle de la Fédération », Revue du droit public, n°1, 1998,

pp. 83-122, spéc. à la p. 85.

346J.A. SCHIAVON, « The Central-Local division of power in the Americas and Renewed Mexican federalism : Old Institutions, new Political

Realities”, International Journal of Constitutional Law, Vol. 4, n° 2, April 2006, pp. 392-410, spéc. à la p. 395.
70
 parmi les Etats « influents» d’Afrique. Le Nigeria constitue l’Etat le plus peuplé d’Afrique. La Suisse et
la Belgique échappent à cette règle.

Un État est dit fédéral quand les unités territoriales qui le composent sont dotées, en matière
constitutionnelle, législative et juridictionnelle, d’une autonomie telle qu’elles méritent le nom d’États,
bien qu’elles n’aient pas en principe de compétences internationales. L’État fédéral est donc un État
composé de plusieurs autres États avec lesquels il partage les compétences qu’exerce ailleurs l’État
unitaire347.

L’Etat fédéral est un Etat composé non seulement de collectivités locales, mais aussi de collectivités
publiques dotées de la plupart des fonctions étatiques : constituante, législative, gouvernementale,
juridictionnelle348. Il s'agit de respecter leurs identités respectives. La Constitution du 1 er août 1964
instituait le fédéralisme en RDC, mais celui-ci n’avait pas eu le temps nécessaire pour s’appliquer à cause
notamment du changement de régime intervenu le 24 novembre 1965.

Deux typologies de fédéralismes ont été proposées en partant de leur configuration. D’une part le
fédéralisme territorial et d’autre part le fédéralisme communautaire. Le premier renvoie au système
d’organisation et d’administration de l’Etat fédéral alors que le second est axé sur la fédération des
ethnies ou des communautés en fonction de leur origine ou de leur religion 349. La Belgique développe
ces deux formes de fédéralismes dans la mesure où les régions (assises territoriales) et les communautés
(assises culturelles, linguistiques) sont érigées en entités fédérées avec des compétences spécifiques. Ce
fédéralisme de superposition ou mieux de juxtaposition tient compte de l’histoire de la Belgique dominée
par les deux principales communautés linguistiques (wallonne et flamande) auxquelles correspondent
plus ou moins des assises territoriales avec la région bilingue de Bruxelles-capitale.

Le fédéralisme confessionnel est organisé au Liban. C’est un Etat unitaire qui, au lieu d’une répartition
géographique et territoriale, les Communautés confessionnelles (Chrétiens et Musulmans) sont
organisées selon une autonomie législative et une participation au pouvoir sur la base d’une proportion
communautaire350.

En Afrique, l’Ethiopie développe un fédéralisme ethnique structurant l’Etat en 9 régions suivant les
limites ethniques et linguistiques351. Le poids des groupes ethniques est accentué en Ethiopie. Le
Préambule et même la Constitution de 1994 en soulignent l’importance352. De même l’article 39 consacre
leur droit à l’autodétermination, y compris le droit de sécession de la fédération. En vertu de l’article 8
le pouvoir souverain réside dans les Nations, les Nationalités et les Peuples d’Ethiopie. Sabine PLANEL
commente cette place de choix des groupes ethniques en ces termes : « Le critère ethnique est aujourd’hui
le fondement de toute revendication politique et le garant légitime de l’autorité »353. Le fédéralisme
nigérian est aussi largement tributaire de ses composantes ethniques. Une étude réalisée dans quelques
Etats asiatiques (Népal, Myanmar et Sri Lanka) ayant entrepris des réformes internes en vue de leur
fédéralisation part d’un constat selon lequel le fédéralisme est généralement considéré comme la forme

347 B. CHANTEBOUT, Droit constitutionnel, 26 è éd., Paris, Sirey, 2009, p. 61.

348Y. LEJEUNE, Droit constitutionnel belge. Fondements et institutions, Bruxelles, Larcier, 2010, p. 53.
349 MWAYILA TSHIYEMBE, Quel est le meilleur système politique pour la République Démocratique du Congo : Fédéralisme,

Régionalisme, décentralisation ?, Paris, L’Harmattan, 2012, p.19.

350 SAM DALLA, « La Constitutionnalisation du confessionnalisme. De l’exemple libanais », RFDC, 2015, pp. E1-E25, spéc. à la p. e13.
351 LEGESSE TIGABU MENGIE, « Ethnic Federalism and Conflict in Ethiopia: What Lessons can other Jurisdictions draw? », African

Journal of International & Comparative Law, Vol. 23, n° 3, 2015, pp. 462-475; Ch. Van der BEKEN, « Federalism, Local Government and
minority Protection in Ethiopia: Opportunities and Challenges », Journal of African Law, 2015, Vol. 59, pp. 150-177.
352
Le Préambule de la Constitution éthiopienne de 1994 évoque les Nations, les Nationalités et les Peuples d’Ethiopie comme les auteurs de
la Constitution et non le Peuple éthiopien. De même l’article 39 consacre leur droit à l’autodétermination, y compris le droit de sécession de la
fédération.
353 S. PLANEL, « Du centralisme à l’ethno-fédéralisme. La décentralisation conservatrice de l’Ethiopie », Afrique contemporaine, 2007/1, n°

221, pp. 87-105, spéc. à la p. 92.

71
 d’Etat la plus appropriée pour des Etats structurellement répartis sur base ethnique 354. La Russie
développe aussi un double fédéralisme : territorial et ethnique avec ses 85 unités constitutives appelées
sujets de la fédération et comprenant différentes typologies : républiques, Territoires, Régions, villes,
etc.355.

B.1 Les principes fondamentaux du fédéralisme

B.1.1 Une association d'Etats ou une dissociation d’Etat

La fédération est une union d'Etats au sein de laquelle des Etats jusqu'alors souverains acceptent de se
regrouper sous une bannière unique en transférant une partie de leurs compétences à un super Etat. Le
mot même « fédéralisme » dériverait du latin « foedus » et qui signifie « alliance »356. Cette association
est fondée sur des relations de droit public interne, précisément de droit constitutionnel, et non point des
relations de nature internationale comme c'est le cas de la confédération. La fédération trouve sa source
dans une Constitution. Elle débouche sur l'existence d'un super Etat qui contient tous les Etats particuliers
dans son sein, de telle sorte qu’il est le seul à bénéficier de la personnalité juridique internationale. Cette
forme de fédéralisme se réalise par l’association d’Etats antérieurement souverains qui décident à un
moment de leur histoire de déléguer une partie de leur souveraineté, de leurs compétences à une
superstructure appelée Etat fédéral. Ce fédéralisme est aussi appelé fédéralisme par agrégation. Dans
cette optique ce dernier naît d’un processus d’intégration. C’est notamment le cas du fédéralisme aux
Etats-Unis, en Suisse et en Allemagne. La fédération est le terme générique qui désigne, selon Joël
MEKHANTAR, l’entité qui se superpose aux diverses collectivités regroupées357.

Olivier BEAUD a consacré une partie de ses recherches sur la fédération en étudiant le fédéralisme
uniquement de ce point de vue (par association). Il refuse d’assimiler la fédération à l’Etat fédéral ou
mieux la fédération ne constitue pas un Etat, mais une forme politique autonome par rapport à ce dernier.
La fédération est à la fois une Union d’Etats et une institution qui fait coexister ensemble deux puissances
publiques. Cette distinction résulte de la souveraineté, caractéristique de l’Etat ne permettant pas de
rendre compte de la forme fédérale. L’Etat souverain se définit par l’unicité et l’exclusivité du pouvoir
sur un même territoire alors que la fédération s’en distingue par la dualité des pouvoirs. En acceptant
volontairement de donner naissance à la fédération, les Etats-membres ne renoncent pas à leur
souveraineté pour être traités comme de simples subdivisions d’un Etat. Ils conservent leur
souveraineté358.

C’est dans cette optique que nous pouvons concevoir la souveraineté des cantons suisses telle qu’affirmée
par la Constitution fédérale du 18 avril 1999 ajournée en 2016 à l’article 3 : « Les cantons sont souverains
en tant que leur souveraineté n’est pas limitée par la Constitution fédérale et exercent tous les droits qui
ne sont pas délégués à la Confédération ». L’article 40 de la Constitution mexicaine ajournée en 2010
procède de la même logique en disposant : « La volonté du Peuple mexicain est d’Etre constitué en une
République représentative, démocratique et fédérale, composée d’Etats libres et souverains en ce qui
concerne l’organisation de leurs régimes intérieurs, mais unis en une Fédération ».

Le fédéralisme par dissociation consacre la naissance d’un Etat fédéral à partir des transformations d’un
Etat unitaire prédécesseur. La Belgique illustre mieux cette forme de fédéralisme dans la mesure où elle

354 M. G. BREEN, “ The Origins of Holding-Together Federalism: Nepal, Myanmar, and Sri Lanka”, The Journal of Federalism, Vol. 48, n°
1, 2017, pp. 26-50.
355 Pour plus de détails, [Link] TRABUCCO, « Il federalismo nella trasformazione della Russia”, in T. GROPPI et A. TORRE (dir.), Le

trasformazioni costituzionali del secondo millennio. Scenari e prospettive dall’Europa all’Africa, Santarcangelo di Romagna, Maggioli Editore,
2016, pp. 83-108.
356 MWAYILA TSHIYEMBE, Quel est le meilleur système politique pour la République Démocratique du Congo : Fédéralisme,

Régionalisme, décentralisation ?, Paris, L’Harmattan, 2012, p. 17

357 J. MEKHANTAR, Introduction au Droit public. Principes constitutionnels, Paris, Editions ESKA, 2019, p.35.
358 O. BEAUD, « La répartition des compétences dans une Fédération. Essai de reformulation du problème », Jus Politicum, n°16, 2016.

72
 s’était constituée en 1830 comme Etat unitaire, avant de devenir un Etat fédéral à la suite de l’adoption
de la loi constitutionnelle du 14 juillet 1993. La Constitution belge, en son article 1 er dispose : « La
Belgique est un Etat fédéral qui se compose des communautés et des régions ». L’Autriche, le Mexique,
le Brésil s’inscrivent dans ce même schéma de fédéralisation, c’est-à-dire, des transformations internes
d’un Etat unitaire à un Etat fédéral à travers la révision de la Constitution359.

La création des Etats fédéraux est motivée par des contingences historiques diverses ainsi que des
finalités poursuivies dans le choix du modèle de la fédération retenue. A titre indicatif, VICKI
[Link] nous renseigne que le fédéralisme américain est né de la nécessité de trouver une approche
plus pragmatique de la gouvernance que celle qui existait dans le cadre de la forme confédérale
antérieure, qui était faible, en même temps qu’il fallait réaliser des compromis entre les grands et les
petits, et entre les Etats plus ou moins attachés à l’esclavage. En Russie le fédéralisme constitue un moyen
de satisfaire des groupes ethniques différents dans différentes parties du pays. Au Canada, le fédéralisme
est inextricablement lié au statut du Québec et à la Communauté francophone du pays. En Allemagne le
fédéralisme est perçu comme un rempart contre la tyrannie et prouve l’attachement de l’Allemagne
moderne au respect de la démocratie et des droits de l’homme 360. A propos du Canada, certains auteurs
notent que le fédéralisme apparaissait dès l’origine comme un moyen permettant d’unir, dans la diversité,
des composantes nationales distinctes, notamment linguistiques et religieuses, soucieuses de mettre en
commun certaines attributions tout en préservant leur autonomie et leur spécificité quant à d’autres
champs de compétence361.

Indépendamment des modalités de sa formation (par association ou dissociation), le fédéralisme repose

sur une superposition entre l’Etat fédéral et entités ou Etats fédérés. Les réalités couvertes par le
fédéralisme sont diversifiées et traduisent parfois certaines spécificités ou voies particulières du
fédéralisme selon les Etats. L’exemple typique du fédéralisme en tant qu’illustration est représenté par
la forme fédérale américaine. Ainsi les différentes caractéristiques du fédéralisme dégagées par la
doctrine dominante se réfèrent principalement au fédéralisme américain. Tout en adhérant à cette
approche dominante, nous soulignerons autant que de besoin, certaines spécificités caractérisant certaines
fédérations ou Etats fédéraux.

B.1.2 Une superposition d'Etats

La fédération apparaît comme une construction à deux étages. A l'étage inférieur se trouvent les entités
fédérées qui conservent une série de compétences étatiques et à l'étage supérieur siège la nouvelle
collectivité étatique, le super-Etat dénommé Etat fédéral. Technique de partage du pouvoir étatique, la
fédération repose sur un compromis entre la souveraineté internationale de l'Etat et la souveraineté interne
limitée des Etats fédérés.

a) La souveraineté internationale de l'Etat fédéral

L'Etat fédéral englobe les Etats fédérés mais ne les absorbe pas si bien que la fédération réalise selon
Gicquel « la synthèse entre l'Etat unitaire et la Confédération, entre la solidarité et l'autonomie ». C'est la
première différence de principe avec la confédération d'Etats qui, elle, n'a pas de personnalité juridique
propre superposée aux Etats membres et avec la décentralisation qui n’accorde qu'une personnalité
interne limitée aux collectivités territoriales. Dans certains cas des compétences internationales directes
sont prévues au profit des Etats fédérés. Mais elles ne dénaturent pas le principe même du monopole

359
Y. LEJEUNE, Droit constitutionnel belge. Fondements et institutions, Bruxelles, Larcier, 2010, p. 53.
360VICKI C. JACKSON, « Fédéralisme-Normes et territoires », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit
constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 5-52, spéc. p. 14.
361 P. TAILLON et A. BINETTE, « Le fédéralisme canadien : sources, pratiques et dysfonctionnements », Civitas Europa, n° 40, 2018/1, pp.

237-261, spéc. à la p. 237.

73
 fédéral. Elles sont étroitement spécialisées et originairement autorisées comme principe par la
Constitution fédérale elle-même.

A titre illustratif le fédéralisme belge (asymétrique et de superposition) 362 ne reconnaît pas aux
communautés et aux régions le droit de disposer des forces de police même d’un appareil judiciaire
propre, prérogatives reconnues notamment aux Etats fédérés des Etats-Unis. Si en Belgique et au Canada
les régions et communautés belges d’une part et les provinces canadiennes d’autre part 363,
particulièrement le Québec, jouissent de la compétence de conclure des accords internationaux rentrant
dans le cadre de leur compétence, en Allemagne les Länder ne peuvent conclure dans le cadre de leur
compétence législative des accords internationaux qu’avec l’approbation du gouvernement central. En
Suisse, nonobstant les larges compétences dont disposent les Cantons, les affaires étrangères relèvent de
la compétence de la fédération364.

b) La souveraineté interne des Etats fédérés

La fédération repose sur la reconnaissance de principe des attributions étatiques aux entités fédérées.
Pour Olivier BEAUD, la fédération n’est pas assimilable à un Etat car elle se caractérise par la
coexistence de deux pouvoirs sur un même territoire. La souveraineté y est divisée alors qu’elle est une
et absolue au sein d’un Etat365. L’autonomie est l’un des traits caractéristiques des Etats fédéraux.

B.1.3 Le principe de l'autonomie constitutive

La fédération ou l’Etat fédéral s'articule autour de principes organisateurs fondamentaux: le principe de

l'autonomie et le principe de la participation. Pour C. J. FRIEDRICH, cité par Olivier BEAUD, « … Il
n’y a fédéralisme que si une série de communautés politiques coexistent et interagissent entre elles
comme des entités autonomes unies dans un ordre commun possédant son autonomie propre. Il ne peut
pas y avoir de souverain dans un système fédéral. Dans un tel ordre politique, l’autonomie et la
souveraineté s’excluent mutuellement »366.L'autonomie est garantie par le statut constitutionnel des
entités fédérées qui restent largement maîtres de leur destin constitutionnel. Dans le cadre du fédéralisme
par association, les Etats fédérés participent à la fondation de l'Etat central. A cet égard ils partagent la
souveraineté dès l'origine et cette autonomie continue durant la vie de l'Etat fédéral puisque toute révision
de la Charte fondamentale implique leur accord. Les Etats fédérés sont des « corps constituants » dotés
d'une autonomie existentielle. Chaque Etat a sa propre Constitution qui est distincte de la Constitution
de l'Etat fédéral, dispose de compétences législatives, judiciaires, exécutives, d'un drapeau et d'un hymne
distincts de ceux de la fédération.

A titre d’exemple, aux Etats-Unis les Etats disposent d’un parlement appelé legislature , généralement
bicaméral. Le pouvoir exécutif est exercé par un gouverneur élu au suffrage universel direct dans la
plupart des Etats pour une durée différente de celle de la legislature. Le pouvoir juridictionnel dans

362 Y. LEJEUNE, « Le droit fédéral belge des relations internationales », Revue Générale de Droit international public (RGDIP), 1994, pp.577-
627.
363 D. TURP, « L’émergence d’un droit québécois des relations internationales » , Droit du pouvoir, pouvoir du droit. Mélanges offerts à Jean

Salmon, Bruxelles, Bruylant, 2007, pp.681-710.

364 L’art.54 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (St. RIALS et J. BOUDON, Textes constitutionnels étrangers, PUF. Coll. Que

sais-je, 2009, p.91. La même situation prévaut aux Etats-Unis dans la mesure où la section 10 de la Constitution interdit aux Etats fédérés la
prérogative de conclure des traités internationaux. Il y a un anachronisme dans l’emploi du terme Confédération qui, malgré la mutation de la
Confédération suisse en Etat fédéral, continue dans le vocabulaire juridique suisse.
365 O. BEAUD, « Fédéralisme et souveraineté. Notes pour une théorie constitutionnelle de la Fédération », Revue du droit public, n° 1, 1998,

pp. 83-122, spéc. à la p. 88.

366 C.J. FRIEDRICH, Tendances du fédéralisme en théorie et en pratique cité par O. BEAUD, « Fédéralisme et souveraineté. Notes pour une

théorie constitutionnelle de la Fédération », Revue du droit public, n° 1, 1998, pp. 83-122, spéc. à la p. 83.
74
 chaque Etat est coiffé par une Cour suprême et les juges sont recrutés dans la plupart des Etats à travers
l’organisation d’élections367.

Le pouvoir judiciaire est unique dans la fédération russe. En Russie les entités fédérées ayant la
dénomination de République disposent d’une Constitution alors que les autres entités fédérées (Régions,
provinces, villes, etc.) ne bénéficient que du droit de se doter de statuts. Fabio RATTO TRABUCCO
nous situe la différence entre ces deux expressions résidant dans la modalité d’adoption de ces deux
textes fondamentaux pour les entités fédérées. Les Républiques disposent de la pleine liberté quant à la
procédure d’adoption de leurs Constitutions. Celles-ci peuvent résulter du référendum, de la voie
législative ou encore à travers une assemblée constituante. Par contre la Constitution fédérale prescrit la
modalité d’adoption des statuts uniquement par les législateurs des entités autres que les Républiques 368.

L’autonomie est également fonctionnelle. Cependant il importe de préciser que l’étendue de l’autonomie
dont bénéficient les entités fédérées est relative et ne se manifeste pas de la même manière. A titre
d’exemple les entités fédérées belges (régions et communautés) ne disposent pas d’un appareil judiciaire
propre369. La Belgique développe un fédéralisme qualifié de superposition (double strate) dans la mesure
où il concerne non seulement les entités territoriales (régions), mais aussi les communautés qui
constituent la richesse culturelle (linguistique) de la Belgique. Les entités fédérées russes en sont aussi
dépourvues.

Ces différences induisent à soutenir que les entités fédérées ne disposent pas de la plénitude de toutes
les compétences étatiques (constitutionnelles, législatives, exécutives, administratives et
juridictionnelles) contrairement au point de vue soutenu par Emmanuel Ramazani Shadary Mulanda
pour lequel « les pouvoirs dévolus aux entités fédérées sont de nature étatique. Ces derniers bénéficient
donc de toutes les compétences institutionnelles. De ce fait, l’entité fédérée a son gouvernement, son
parlement, ses juridictions et sa Constitution »370.

L’autonomie des entités fédérées peut être comprimée dans certaines fédérations ou Etats mettant en
doute la nature du fédéralisme. L’Union indienne peut servir d’exemple à cause de la part belle faite au
Centre et de l’avis de certains auteurs, le fédéralisme indien serait sui generis. Anne VAUGIER-
CHATTERJEE note à ce propos : « le système fédéral indien trouve difficilement sa place dans les
typologies classiques du fédéralisme : structure quasi fédérale, État unitaire avec des principes fédéraux
subsidiaires plutôt qu’État fédéral avec des traits unitaires subsidiaires, système fédéral à deux niveaux,
la gamme des définitions est des plus larges »371.

Le fédéralisme canadien se distingue aussi du fédéralisme organisé aux Etats-Unis, en Suisse ou en

Allemagne. Certains auteurs le qualifient de fédéralisme pervers, imparfait ou encore d’une conception
centralisatrice du fédéralisme s’inspirant largement de l’Etat unitaire britannique dans lequel le centre
domine la périphérie. Ainsi au Canada le pouvoir fédéral dispose de pouvoirs exorbitants d’interférer
dans le fonctionnement des provinces et ce, au mépris de la règle de la répartition des compétences. A
titre indicatif, le lieutenant-gouverneur qui représente la couronne au sein des provinces canadiennes
est directement nommé par le Gouverneur général sur proposition du Premier ministre fédéral et il est

367 Ph. LAUVAUX et Armel Le Divellec, Les grandes démocraties contemporaines, 4ème édition mise à jour, Paris, PUF, 2015, p. 274.
368 F. RATTO TRABUCCO, « Il federalismo nella trasformazione della Russia”, in T. GROPPI et A. TORRE (dir.), Le trasformazioni
costituzionali del secondo millennio. Scenari e prospettive dall’Europa all’Africa, Santarcangelo di Romagna, Maggioli Editore, 2016, pp. 83-
108, spéc. À la p. 97 et s.
369 Les Communautés et les régions détiennent une autonomie juridictionnelle partielle du fait de la création par décret de juridictions

administratives dans certains domaines relevant de leur compétence. Voy. Y. LEJEUNE, Droit constitutionnel belge. Fondements et
institutions, Bruxelles, Larcier, 2010, p. 220.
370 E. RAMAZNI SHADARY MU LANDA, Les institutions provinciales face au défi du développement de la RDC, Paris, L’Harmattan RDC

Congo, 2018, p.53.

371 A. VAUGIER-CHATTERJEE, “ Le fédéralisme entre centralisation et décentralisation », Pouvoirs, n° 90, 1999, pp. 25-41, spéc. à la p. 25.

75
 rémunéré par les autorités fédérales. Une certaine forme de subordination de l’autorité provinciale à
l’égard de l’autorité fédérale. Exploitant la clause des matières résiduaires relevant de la compétence du
pouvoir fédéral, les autorités fédérales peuvent contourner les règles de répartition pour se saisir de
matières qui relèvent normalement de la compétence des provinces 372.

En principe les entités fédérées jouissent d'une autonomie politique respectée par la fédération. Le
contrôle de tutelle y est absent. Ils ont la liberté de rédiger leur Constitution comme ils l'entendent sauf
à respecter les prescriptions imposées par la Constitution fédérale. La conformité des Constitutions des
Etats ou entités fédérés à la Constitution fédérale est considérée comme l’un des éléments essentiels du
principe de la suprématie fédérale373. Ils peuvent voter des lois, les exécuter et disposer de juridictions
propres. L’autonomie ne postule pas l’indépendance du pouvoir central. Il existe des mécanismes de
collaboration sous forme des délégations des pouvoirs mutuels entre les deux échelons et dans la plupart
des cas, la législation fédérale prime sur la législation des Etats fédérés dans le cadre de l’exercice des
compétences concurrentes. En outre la clause de « loyauté fédérale » traduit la synergie qui doit
imprégner le fonctionnement du fédéralisme. Les Constitutions des entités fédérées sont soumises au
respect de la Constitution ainsi que de la législation fédérale. Le contrôle de constitutionnalité est prévu
aux fins de faire respecter la suprématie de la Constitution fédérale sur les Constitutions et les lois des
entités fédérées374.

L’article 37 de la Loi fondamentale allemande de 1949 institue la « contrainte fédérale » permettant au

gouvernement fédéral de prendre des mesures nécessaires à l’égard d’une Land ne remplissant pas ses
obligations de caractère fédéral lui incombant en vertu de la Loi fondamentale ou d’une autre loi
fédérale375. En Autriche, le Président fédéral peut, en vertu de l’article 100 de la Constitution, sur
demande du gouvernement fédéral et après approbation à la majorité des deux tiers du Sénat, dissoudre
le parlement d’un Etat fédéré. . En Suisse, la fédération (Confédération) intervient lorsque l'ordre est
troublé ou menacé dans un canton et que celui-ci n'est pas en mesure de le préserver, seul ou avec l'aide
d'autres cantons376. En Belgique, par contre la Constitution prévoit l’égalité hiérarchique entre l’autorité
fédérale et les entités fédérées. De même les normes fédérales sont strictement équipollentes aux normes
fédérées377. Au Canada, à travers l’immixtion des autorités fédérales dans le fonctionnement des
provinces, se traduit une certaine idée de subordination des provinces à l’égard du pouvoir fédéral. En
outre, le Gouverneur général, représentant de la Couronne au niveau fédéral, peut, sur instruction du
Premier ministre fédéral, même si cette disposition est tombée en désuétude, désavouer une loi
provinciale légitimement adoptée pour des motifs d’opportunité politique et ce, sans avoir à justifier ou
à motiver sa décision378.

Le principe de la primauté de la législation fédérale sur celle des entités fédérées est l’un des principes
du fédéralisme surtout dans l’exercice des compétences concurrentes. La Belgique fait exception à cette

372 Pour plus de détails, P. TAILLON et A. BINETTE, « Le fédéralisme canadien : sources, pratiques et dysfonctionnements », Civitas Europa,
n° 40, 2018/1, pp. 237-261.
373 M. STANKOVIC, « The Significance of Judicial Review of Sub-National Constitutions and Laws in Federal States”, Annals Fac. L.

Belgrade Int’l Ed., 2014, pp. 74-86.

374 Pour plus de détails, voy. M. STANKOVIC, « The Significance of Judicial Review of Sub-national Constitutions and Laws in Federal

States », Annals FLB-Belgrade Law Review, Year LXII, 2014, n° 3, 2014, pp. 74-86.
375 Article 37 (Contrainte fédérale): “ (1) Si un Land ne remplit pas les obligations de caractère fédéral qui lui incombent en vertu de la Loi

fondamentale ou d’une autre loi fédérale, le Gouvernement fédéral peut, avec l’approbation du Bundesrat, prendre les mesures nécessaires
pour obliger ce Land, par la voie de la contrainte fédérale, à remplir ses obligations. (2) Pour la mise en œuvre de la contrainte fédérale, le
Gouvernement fédéral ou son délégué dispose du pouvoir d’instruction à l’égard de tous les Länder et de leurs administrations ».
376
Art. 52 in fine de la Constitution.
377
Ch. BEHRENDT et S. VANDENBOSCH, « Le réamenagement de la répartition des compétences dans le fédéralisme asymétrique belge »,
Civitas Europa, 2017/I, n° 38, pp. 241-254, spéc. à la p. 248.
378
P. TAILLON et A. BINETTE, « Le fédéralisme canadien : sources, pratiques et dysfonctionnements », Civitas Europa, n° 40, 2018/1, pp.
237-261
76
 règle car il n’existe aucune hiérarchie entre le pouvoir central et le pouvoir des autorités fédérées. Pour
harmoniser les normes, un seul principe domine le système qui est celui des compétences exclusives 379.

Le fédéralisme peut être coopératif ou compétitif entre les différentes entités fédérées constituant la
Fédération. Le fédéralisme coopératif se caractérise par l’affirmation de trois principes fondamentaux :
le principe de subsidiarité, le fédéralisme fiscal et le principe de collaboration 380. Le fédéralisme
coopératif ou collaboratif désigne l’Etat fédéral dans lequel les gouvernements des Etats fédérés sont les
agents de la Fédération. Ce fédéralisme suppose la collaboration des pouvoirs et fonctions entre les
différentes entités de gouvernement381.

B.1.4 Le principe de la participation

Les entités fédérées concourent à la vie de la fédération qui est une création volontaire des entités fédérées
dans le cadre du fédéralisme par intégration ou de la volonté de l’Etat unitaire prédécesseur. L’Union
fédérale du Canada constituée en 1867 entre les colonies majoritairement de langue anglaise et la
province du Québec majoritairement francophone s’était constituée sans la volonté du Québec. C’est
pourquoi certains auteurs évoquent l’idée d’une Constitution imposée qui aurait dû être un pacte entre
plusieurs nations déterminées à coexister dans un même ensemble fédéral se révèle n’être que
l’imposition de la volonté du plus fort ou, du moins, du plus grand nombre, soit celle des provinces
anglophones- aux autres nations minoritaires qui composent historiquement la fédération 382.

Les entités fédérées sont parties prenantes de la fédération. Certaines y participent dès la création par le
processus du fédéralisme par association et qu’elles sont associées au processus de révision
constitutionnelle. La participation des entités fédérées se manifeste également dans la procédure de
révision constitutionnelle. Au Nigeria où la fédération est composée de 36 Etats fédérés, la révision
constitutionnelle est adoptée en plus de la majorité requise au Sénat et à l’Assemblée nationale, du vote
positif d’au moins 24 Etats fédérés sur les 36. En Ethiopie les Etats fédérés appelés « Killliloch » sont
représentés de manière inégalitaire au sein du Sénat (House of Federation) composé de groupes
nationaux.

Le bicaméralisme est l’une des caractéristiques d’un Etat fédéral. Il est une garantie de la participation
des entités fédérées aux institutions fédérales, notamment à travers la Chambre qui assure leur
représentation (Sénat, Bundesrat (en Allemagne). Ces entités y sont représentées sur un pied d'égalité
quelle que soit leur importance démographique ou économique. Aux Etats-Unis chaque Etat a droit à
deux sénateurs. Les entités fédérées participent ainsi à l'exercice des pouvoirs constituant et législatif
ainsi qu'au contrôle du pouvoir exécutif selon les prescriptions des constitutions des Etats fédéraux.

Cette participation des entités fédérées à travers la deuxième chambre doit être relativisée dans le cadre
du fédéralisme canadien. En effet, comme le soulignent certains auteurs, contrairement à la situation en
Allemagne, en Suisse ou aux Etats-Unis, les provinces canadiennes ne participent ni de près ni de loin
aux prises de décisions des organes législatifs centraux. Les sénateurs sont nommés par le Gouverneur
général sur proposition du Premier ministre fédéral et ce, sans consultation de ses homologues
provinciaux. Par ailleurs les sénateurs n’agissent pas comme les représentants de leur province d’origine,
mais plutôt comme ceux du parti politique fédéral auquel ils sont affiliés à la suite de leur nomination ou
379 A.-C. BEZZINA et M. VERPEAUX, Textes constitutionnels et politiques, Paris, PUF, 2018, p. 697.
380G. MORBIDELLI, L. PEGORARO, A. REPOSO, M. VOLPI, Diritto pubblico comparato, Turin, G. Giappichelli Editore, 2004, pp. 218-
219.
381
C. CERDA-GUZMAN, « Le droit constitutionnel des collectivités territoriales dans les Etats fédéraux latino-américains », in Gilles J.
GUGLIELMI et J. MARTIN (dir.), Le droit constitutionnel des collectivités territoriales. Aspects de droit public comparé, Boulogne-
Billancourt, Berger Levrault, 2015, pp. 207-220, spéc. p. 217.
382 P. TAILLON et A. BINETTE, « Le fédéralisme canadien : sources, pratiques et dysfonctionnements », Civitas Europa, n° 40, 2018/1, pp.

237-261.
77
 ceux de l’ensemble du Canada lorsqu’ils choisissent de siéger à titre de sénateurs indépendants. La
représentation des entités fédérées demeure bien faible du fait de cette procédure de nomination des
sénateurs par l’exécutif élu du gouvernement central383. La Belgique développe un fédéralisme
consociatif aménageant une coexistence paritaire au sein des institutions entre les deux grands groupes
linguistiques (les Néerlandophones et les Francophones). Cette parité se reflète notamment au sein du
parlement fédéral, du gouvernement fédéral et de la Cour constitutionnelle384.

La participation ne constitue pas une spécificité de l’Etat ou de la fédération. Elle concerne aussi, dans
certains Etats, les entités régionalisées. En RDC, non seulement les sénateurs sont désignés par les
assemblées provinciales, mais aussi le sénateur représente sa province. Toutefois son mandat est national.
Parmi les organes du Sénat figure le Groupe provincial. Le Groupe provincial est un organe chargé de
soulever et de traiter les questions particulières liées aux intérêts de sa province385.

B.1.5 Le principe de la subsidiarité

Ce principe tend à protéger les entités fédérées des interventions de l’Etat fédéral, celles-ci n’étant
autorisées que lorsqu’elles sont jugées nécessaires pour coordonner ou atteindre efficacement la réalisation
de l’intérêt général. Pas de fédéralisme si les entités fédérées ne peuvent pas exercer leurs compétences sur
certaines matières, qu’elles soient résiduaires ou d’attribution. La répartition constitutionnelle des
compétences entre le niveau fédéral et le niveau fédéré constitue l’illustration du principe de la subsidiarité.
L’article 30 de la Loi fondamentale allemande contient le principe de subsidiarité sans l’énoncer en
disposant que l’exercice des pouvoirs étatiques et l’accomplissement des missions de l’Etat relèvent des
Lander, à moins que la Loi fondamentale n’en dispose autrement ou n’autorise une règle différente.
L’article 3 de la Constitution suisse du 18 avril 1999 telle que révisée à ce jour, comporte en filigrane le
principe de subsidiarité : « Les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n'est pas limitée par
la Constitution fédérale et exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération »386. Il est
explicitement énoncé à l’article 5 : « L'attribution et l'accomplissement des tâches étatiques se fondent sur
le principe de subsidiarité ». L’article 43 a, introduit par la votation populaire en 2004 précise : « La
Confédération n'assume que les tâches qui excèdent les possibilités des cantons ou qui nécessitent une
réglementation uniforme par la Confédération ». En Australie, les entités fédérées disposent de
compétences de droit commun alors que la communauté (fédération) ne dispose que des compétences
spécifiques. Beaucoup de compétences sont aussi concurrentes387. Au contraire au Canada les matières
résiduaires relèvent de la compétence du pouvoir fédéral388.

B.2 Le fonctionnement de la Fédération ou de l’Etat fédéral

Le fédéralisme repose sur le principe d'un dualisme fonctionnel et structurel entre l'Etat fédéral et les
Etats fédérés. Il en résulte un partage de compétences souvent organisé par la Constitution et régulé par
un pouvoir judiciaire indépendant. La Constitution fédérale recourt à plusieurs techniques et critères pour
opérer la répartition des compétences entre l’échelon national et provincial ou fédéré.

383 P. TAILLON et A. BINETTE, « Le fédéralisme canadien : sources, pratiques et dysfonctionnements », Civitas Europa, n° 40, 2018/1, pp.
237-261, spéc. aux pp. 251 et s.
384 D. SINARDET, “ Le fédéralisme consociatif belge : vecteur d’instabilité ? », Pouvoirs, n° 136, 2011, pp. 21-35.
385 Règlement intérieur du Sénat du 16 septembre 2019.
386
Notre soulignement.
387 Pour une lecture du principe de subsidiarité dans le fédéralisme australien, N. ARONEY, « Federalism and Subsidiarity : Principles and

Processes in the Reform of the Australian Federation », Federal Law Review, Vol. 44, 2016, pp. 1-24.
388 P. TAILLON et A. BINETTE, « Le fédéralisme canadien : sources, pratiques et dysfonctionnements », Civitas Europa, n° 40, 2018/1, pp.

237-261.
78
B.2.1 Le partage des compétences

Les critères de répartition des compétences de l'Etat fédéral et des Etats fédérés sont multiples. En se
basant sur une approche du droit comparé la tendance dominante est celle de privilégier dans la répartition
des compétences le pouvoir central. Ainsi il a été observé qu’en Autriche, en Argentine, au Mexique, en
Inde, au Nigeria, en Australie, au Canada, en Allemagne, à titre indicatif, la répartition des compétences
favorise le pouvoir central. Ces Etats développent un fédéralisme coopératif s’accompagnant d’une forte
centralisation389. Les compétences peuvent être d’attribution ou de droit commun, selon le cas soit au
profit du pouvoir central, soit au profit des Etats fédérés. Les compétences peuvent être exclusives
d’attribution, exclusives parallèles, partagées, et concurrentes. Celles qui ne sont pas expressément
attribuées relèvent du domaine de la compétence résiduelle.

Les compétences (exclusives) d’attribution constituent « les compétences matérielles énumérées par ou
en vertu de la Constitution et expressément attribuées soit aux autorités fédérales, soit aux autorités
fédérées ; les compétences (exclusives) parallèles évoquent « les compétences identiques attribuées d’une
part aux autorités fédérales, d’autre part aux autorités fédérées ; les compétences partagées sont « les
matières dans lesquelles les autorités fédérales peuvent exercer leur compétence sous forme de lois-
cadres, les autorités fédérées restant maîtres de fixer les détails par voie législative ; les compétences
concurrentes se réfèrent aux « matières dans lesquelles les autorités fédérées peuvent exercer leur
compétence tant que, et dans la mesure où, les autorités fédérales s’abstiennent de le faire ; toute loi
fédérale adoptée dans ce domaine prime les lois fédérées existantes et interdit aux autorités fédérées de
légiférer à l’avenir sur le même objet. Le domaine de compétence résiduelle comprend « toutes les
compétences matérielles qui ne sont pas expressément attribuées soit aux autorités fédérées et qui
reviennent à titre de « reste » aux autorités fédérées dans le premier cas, aux autorités fédérales dans le
second ; dans la majorité des Etats fédéraux, la compétence résiduelle appartient aux autorités
fédérées »390.

On retient généralement trois critères de partage des compétences: les critères « autonomiste »,
« centraliste » et « mixte ».

a) « Le critère « autonomiste »

Le critère autonomiste est plus fidèle à la philosophie fédéraliste fondée sur un transfert par les entités
fédérées de certaines de leurs prérogatives de souveraineté. Certains Etats ont adopté ce mode de répartition
(Etats-Unis, Suisse, Argentine). Le critère autonomiste consacre la règle de la compétence d'exception ou
d'attribution de l’Etat fédéral face à la compétence de droit commun des Etats fédérés. Dans cette hypothèse
l'Etat fédéral n'a qu'une compétence limitée à celle qui lui est expressément et limitativement réservée par
la Constitution. Le principe de la compétence de droit commun des Etats aux Etats-Unis avait été confirmé
dans le 10ème Amendement à la Constitution américaine en [Link] ce qui n'est pas expressément
attribué relève de la compétence des entités fédérées qui bénéficient de clauses générales de compétence.
Ce critère est également en vigueur en Australie392.

L’article 3 de la Constitution fédérale suisse est plus clair à ce propos : « Les cantons sont souverains en
tant que leur souveraineté n'est pas limitée par la Constitution fédérale et exercent tous les droits qui ne
sont pas délégués à la Confédération ». La Belgique s’inspire aussi de ce critère à la lecture de l’article 35

389 Chr. HECKLY, Aspects budgétaires du fédéralisme, Paris, LGDJ, Lextenso, 2016.
390
Y. LEJEUNE, Droit constitutionnel belge. Fondements et institutions, Bruxelles, Larcier, 2010, p. 54.
391 “The Powers not delegated to the US by the Constitution, nor prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the

people”.
392P. CARROZZA, A. Di GIOVINE et G.F. FERRARI (dir.), Diritto costituzionale comparato, Roma-Bari, Laterza, 2009, pp. 104-126,

spéc. P. 108.
79
de la constitution fédérale de 1993 : « L'autorité fédérale n'a de compétences que dans les matières que lui
attribuent formellement la Constitution et les lois portées en vertu de la Constitution même.
Les communautés ou les régions, chacune pour ce qui la concerne, sont compétentes pour les autres
matières, dans les conditions et selon les modalités fixées par la loi. Cette loi doit être adoptée à la majorité
prévue à l'article 4, dernier alinéa ». La Constitution irakienne du 15 octobre 2005 répartit les compétences
entre le niveau central et le niveau régional avec des compétences exclusives et des compétences
concurrentes. Les matières de droit commun relèvent de la compétence des régions.

b) Le critère « centraliste »

Cette technique de partage est celle qui a été adoptée notamment par le Canada et l’Inde. Elle repose sur
une compétence générale ou de droit commun de l'Etat fédéral et compétence d'attribution aux entités.
En d’autres termes, l’exercice des compétences résiduelles est reconnu à l’Etat fédéral. A titre illustratif,
l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 (du Canada) énonce que toutes les matières ne tombant
pas dans les catégories de sujets par la présente loi relèvent de la compétence du Parlement fédéral 393. La
Constitution sud-africaine, qui n’établit pas expressément un Etat fédéral, recourt à ce critère dans la
répartition des compétences. Les annexes à la Constitution sud-africaine du 18 décembre 1996 telle
qu’ajournée en 2012 établissent d’une part la liste des matières de la compétence concurrente entre le
pouvoir central et le pouvoir provincial et une autre liste des matières relevant exclusivement de la
compétence du pouvoir provincial. Les annexes définissent aussi les matières relevant de la compétence
des autorités locales.

c) Le critère « mixte »

Ce critère a cours, notamment en Allemagne, en Australie, en Inde. Il repose sur la reconnaissance du

principe de la double compétence des entités fédérale et fédérées. La Constitution réserve deux domaines
distincts d'intervention. Il y a deux listes énumératives de compétences respectives de l'Etat fédéral et des
Etats membres de la fédération. Entre les deux domaines existe un espace libre qui relève de la
compétence commune ou « concurrente ». Cette compétence partagée n'est que potentielle car le premier
qui s'en saisit et y légifère a la priorité sur l'autre.

Le critère de répartition des compétences aménagé dans la Constitution nigériane du 5 mai 1999 s’inscrit,
avec quelques spécificités, dans ce schéma. En effet, la liste des matières de la compétence exclusive du
pouvoir (législatif) central ainsi que celle des matières de la compétence concurrente sont annexées à la
Constitution. Nous pouvons conjecturer que les Etats fédérés, sous réserve de la liste des matières de la
compétence concurrente, bénéficient de la clause de la compétence de droit commun. La Constitution
éthiopienne est plus explicite sur ce point. Après avoir énuméré les matières relevant de la compétence
de l’Etat fédéral, énoncé celles qui sont de la compétence des Etats fédérés et celles qui relèvent de la
compétence concurrente, précise à l’article 52 que les matières non expressément attribuées au pouvoir
fédéral et sous réserve des matières énoncées et de celles à compétence concurrente, sont de la
compétence des Etats fédérés394.

Il convient de noter que la répartition des compétences n’est pas rigide. A titre d’exemple, au Canada, à
travers les délégations interparlementaires, la répartition initiale des compétences peut ventiler au gré des
circonstances au profit de certaines entités fédérées et ce, sans que ces délégations ne profitent à tous les

393 Pour un commentaire de cette clause, voy. P. TAILLON et A. BINETTE, « Le fédéralisme canadien : sources, pratiques et
dysfonctionnements », Civitas Europa, n° 40, 2018/1, pp. 237-261, spéc. à la p. 256
394 Art.52 (1) de la Constitution éthiopienne du 8 décembre 1994 dispose : « 1. All powers not given separately to the Federal Government, or

powers not given expressly and concurrently to the States and the Federal State, are reserved to the States”. Souligné par nous.
80
 potentiels bénéficiaires395. Ces délégations interparlementaires participent du fédéralisme asymétrique.
L’asymétrie permet la reconnaissance, la protection et le développement de singularités propres à certains
territoires, qu’elles soient d’ordre linguistique et national (la province du Québec) ou qu’elles découlent
des diversités tenant à la géographie, l’histoire, l’économie (les provinces de l’Ouest canadien) 396. Même
en Australie des formes de collaboration ou des délégations des compétences entre les deux échelons du
titulaire du pouvoir sont prévues. Indépendamment du critère retenu, le fonctionnement du fédéralisme
permet de mettre en relief des Etats ou des Fédérations dans lesquels les tendances centralisatrices sont
plus prononcées (Allemagne, Inde)397 et ceux dans lesquels les tendances décentralisatrices
s’épanouissent (Etats-Unis, Suisse).

B.3 La régulation judiciaire du fédéralisme

Le pouvoir judiciaire joue un rôle important dans une fédération. En sa qualité d’arbitre des conflits
entre les entités fédérées et l’Etat fédéral, il se présente avant tout comme un organe de régulation du
fédéralisme chargé de veiller notamment au respect de la répartition des compétences. Il est chargé à cet
effet de vérifier la conformité des lois, tant fédérales que fédérées, à la Constitution. Le pouvoir judiciaire
est en outre un organe protecteur du fédéralisme chargé de veiller à la fois à protéger l'Etat fédéral contre
les tendances souverainistes des Etats fédérés et ces derniers contre les tendances centralisatrices du
premier. Il veille ainsi à l'équilibre instauré par la Constitution. Cette présentation de la régulation
judiciaire du fédéralisme est aussi en vigueur en Belgique, en Allemagne.

Bien que la Cour suprême des Etats-Unis soit universellement reconnue pour son rôle dans la régulation
du fédéralisme, d’autres juridictions constitutionnelles peu étudiées par la doctrine s’inscrivent dans cette
optique de régulation du fédéralisme en connaissant de conflits de compétences entre le pouvoir central
et les entités fédérées d’une part soit entre les entités fédérées elles-mêmes398.

Au contraire, le Canada présente des traits particuliers. La Cour suprême du Canada a été instituée en
1875 par une loi fédérale. En dépit du fait qu’elle constitue l’organe de dernier mot sur l’interprétation
des règles constitutionnelles en général et sur celles relatives au partage des compétences en particulier,
elle ne présente pas, du point de vue des provinces une institution de garantie. En effet les neuf juges de
cette Cour sont unilatéralement nommés par l’exécutif fédéral et ce, sans participation des provinces 399.
Cette situation contraste avec le fédéralisme judiciaire américain dans lequel les juges de la Cour suprême
sont nommés par le Président des Etats-Unis avec l’approbation du Sénat lequel constitue la chambre
représentative des Etats fédérés américains.

En Ethiopie, la régulation du fédéralisme relève de la compétence du Sénat (House of the Federation)

avec l’appui du Council for Constitutional Inquiry, un organe composé des experts et dont le mandat se
limite à présenter des recommandations au Sénat.

395 Pour plus de détails sur le fonctionnement de ces délégations, la position du juge constitutionnel canadien, Voy. G. TUSSEAU, « Sur une
technique de fédéralisme coopératif : les délégations interparlementaires au Canada », in L’architecture du droit. Mélanges en l’honneur de
Michel Troper, Paris, Economica, 2006, pp. 961-976.
396G. TUSSEAU, [Link]., p. 965 ; P. CARROZZA, A. Di GIOVINE et G.F. FERRARI (dir.), Diritto costituzionale comparato, Roma-Bari,

Laterza, 2009, pp. 104-126, spéc. p. 115.

397 A titre exemplatif le cas de l’Inde peut être évoqué. Son fédéralisme a développé des tendances centralisatrices instituant une sorte de

tutelle sur les entités fédérées à travers le régime d’administration directe permettant au Centre de se substituer, dans des circonstances
exceptionnelles, à certaines entités fédérées , notamment dans des cas d’instabilité politique. Pour de plus amples détails sur la nature du
fédéralisme indien et son évolution, voy. A. VAUGIER-CHATTERJEE, « Le fédéralisme entre centralisation et décentralisation », Pouvoirs,
n° 90, 1999, pp. 25-41.
398
La Cour constitutionnelle belge est compétente pour réguler le fédéralisme. Pour une étude y relative, L. Dalla PELLEGRINA, Jef De Mot
et alii, « Federalism. An Empirical Analysis of Decisions of the Belgian Constitutional Court”, European Constitutional Law Review, 2017,
Vol. 13, n° 2, pp. 305-346.
399 P. TAILLON et A. BINETTE, « Le fédéralisme canadien : sources, pratiques et dysfonctionnements », Civitas Europa, n° 40, 2018/1, pp.

237-261, spéc. aux pp. 248 et s.

81
 C. Le fédéralisme en Afrique
L’Afrique ne constitue pas un terrain fertile pour le fédéralisme. La preuve est que la plupart des Etats
africains ont opté pour la forme unitaire avec la décentralisation dont le degré varie d’un Etat à un autre.
Deux Etats africains sont traditionnellement considérés comme ayant adopté la forme de l’Etat composé
dans son versant fédéral (l’Ethiopie et le Nigeria). Dans ces deux Etats, les entités fédérées exercent aussi
bien des compétences législatives que des compétences exécutives et juridictionnelles. La somalie s’est
aussi dotée, depuis la constitution provisoire ou transitoire de 2012, d’un Etat fédéral s’inscrivant dans
la perspective de la paix au sein de cet Etat aux prises pendant longtemps avec de nombreuses factions.

Malgré la gamme des compétences reconnues aux provinces sud-africaines, notamment le droit d’établir
leurs propres Constitutions, l’Afrique du Sud n’est pas unanimement considérée par la doctrine comme
un Etat fédéral, mais plutôt sa forme se rapproche de celle d’un Etat régional. Pour les uns la forme serait
fédérale400 alors que pour d’autres il s’agirait d’un Etat régional ou autonomique ou encore provincial401.
D’autres préfèrent utiliser toutes les deux expressions devant le mutisme du constituant. Ainsi la forme
de l’Etat sud-africain résulterait d’une sorte de « fédéralisme-régionalisme »402. En scrutant les
compétences du pouvoir central et des Etats au Soudan sous l’empire de la Constitution nationale
intérimaire de 2005 et au Soudan du sud sous celui de la Constitution intérimaire de 2011, les deux Etats
empruntent largement beaucoup de techniques de fonctionnement du fédéralisme. Les Etats au Soudan
comme au Soudan du sud disposent de la compétence d’adopter leurs propres constitutions, conformes à
la constitution nationale et exercent les compétences législatives, exécutives et juridictionnelles. Ils
disposent de compétences d’attribution comme les pouvoirs centraux, lesquelles peuvent être exclusives
ou concurrentes. La clause de répartition de la compétence résiduaire est fonction de la pertinence de la
matière envisagée. Si elle est pertinente à l’exercice des pouvoirs que la constitution reconnaît au pouvoir
central, la clause joue en sa faveur.

Il est évident que dans certains Etats les mécanismes fédéraux ou similaires n’existent que dans les textes
sans effectivité dans la réalité. Cela renvoie à cette vague des Constitutions africaines s’inspirant du
constitutionnalisme sans pour autant l’instituer à cause du hiatus entre le texte constitutionnel et sa
pratique. Les mécanismes fédéraux ou similaires sont figés dans les textes sur fond d’un centralisme
pratique et réel dans le chef des gouvernements centraux403. Dans certains Etats affectés par les conflits
ethniques, le fédéralisme est apparu comme une stratégie à même de sauvegarder l’unité de l’Etat 404.

Les formes d’Etat correspondent à l’agencement vertical du pouvoir au sein d’un Etat. Mais ce pouvoir
d’où tire-t-il sa source et selon quel mécanisme est-il exercé ou dévolu. A cette interrogation répond le
troisième chapitre.

400VICKI C. JACKSON, « Fédéralisme-Normes et territoires », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit
constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 5-52, spéc. à la p. 14. Nous pouvons y lire ce qui suit : « En Afrique
du sud, le terme même de « fédéralisme » est empreint de connotations, liées aux politiques racistes d’une minorité blanche (…). La
Constitution de 1996 évoque des gouvernements interdépendants coopératifs agissant dans différents domaines ».
401 .L. SINDJOUN, Les grandes décisions de la justice constitutionnelle africaine. Droit constitutionnel jurisprudentiel et Politiques

constitutionnelles au prisme des systèmes politiques africains, Bruxelles, Bruylant, 2009, p.146. Dans une optique similaire et en ancrant la
forme de l’Etat sud-africain dans la forme régionale ou autonomique, voy. X. PHILIPPE, « Le contrôle des lois constitutionnelles en Afrique
du Sud », Les Cahiers du Conseil constitutionnel, n°27. Dossier : Contrôle de constitutionnalité des lois constitutionnelles, janvier 2010, article
disponible en ligne [Link]
[Link] visité le 25 juillet 2015.
402 Voy. X. PHILIPPE, « La démocratie constitutionnelle sud-africaine : un modèle ? », Pouvoirs, 2009/2, n° 129, pp. 157-168, spéc. à la p.

161.
403 Pour plus de détails, Nico STEYTLER, « Domesticating the Leviathan: Constitutionalism and Federalism in Africa”, African Journal of

International and Comparative Law, Vol. 24, n° 2, 2016, pp. 272-292.

404 Nico STEYTLER, « Domesticating the Leviathan: Constitutionalism and Federalism in Africa”, African Journal of International and

Comparative Law, Vol. 24, n° 2, 2016, pp. 272-292, spéc. à la p. 279.

82
 CHAPITRE TROISIEME: DEVOLUTION DU POUVOIR

La dévolution du pouvoir renvoie aux mécanismes permettant de conférer l’exercice de ce dernier aux
gouvernants. Le fondement de ce pouvoir réside dans des théories qui ont été élaborées et puisées de la
souveraineté.

1. Les théories de la souveraineté

La souveraineté est un pouvoir de commandement originaire et suprême. Elle se déploie aussi bien au
niveau extérieur qu’intérieur d’un Etat. Selon François LUCHAIRE, la souveraineté interne est apparue
lorsque les hommes de la Révolution ont voulu mettre fin à la toute-puissance du roi ; ils ont donc
transféré la souveraineté du monarque à la nation405. Plusieurs théories ont été échafaudées sur la
souveraineté. Elles se proposent toutes de donner une réponse à la même question fondamentale : à qui
appartient, dans l'Etat, le pouvoir de commander et de contraindre ? Qui est le détenteur de la souveraineté
? Qui est le souverain à un moment donné dans une société donnée ? D'où tient-il son pouvoir ?

Banalisant la souveraineté nationale comme un « concept inutile », François LUCHAIRE retrace ainsi le
parcours de la souveraineté, du moins dans la dynamique française : du monarque la souveraineté a été
transférée, par l’effet de la Révolution, à la nation et au peuple. Ce dernier l’a transféré à son tour à l’Etat
et de l’Etat aux institutions de la République. Il constate qu’aucune des institutions ne dispose d’un
pouvoir de commandement illimité, ce qui revient à vider de toute substance le concept de
souveraineté406. La souveraineté repose sur des fondements que certains ont pu identifier dans la divinité
(fondements théocratiques) alors que d’autres dans le Peuple entendu comme universalité des citoyens
ou comme une entité abstraite correspondant à la nation (fondement démocratique).

1.1 Les fondements théocratiques de la souveraineté (conception judéo-chrétienne)

Saint Paul affirmait, dès le début du christianisme que « Nulla potestas nisi a Deo », il n’est pas de
pouvoir qui ne vienne de Dieu. Il s’agit d’établir que le fondement du pouvoir n’est plus ni la volonté des
citoyens comme à Athènes, ni la seule force, mais la volonté de Dieu407.

Tout pouvoir vient de Dieu (Omnis potestas a Deo). Les théories théocratiques en principe reposent sur
l'origine divine du pouvoir. Celui-ci en créant la société, a voulu qu'une autorité s'exerce sur la
communauté. Si le consensus existe sur l'origine du pouvoir, les théologiens se séparent lorsqu'il s'agit
d'expliquer l'attribution du pouvoir à son titulaire. Pour les uns, celui-ci tient directement son pouvoir de
Dieu qui en est à la fois le propriétaire et l'agent d'exercice : c'est la théorie de droit divin surnaturel.
Cette théorie est aussi appelée la doctrine de l’investiture divine directe des gouvernants. Le pouvoir est
considéré comme venant de Dieu qui choisit directement le gouvernant. C’est par cette investiture directe
que s’était opéré le choix du Roi David par le prophète envoyé par Dieu408. Pour les autres, le fondement
du pouvoir est bien divin en ce sens que toute son autorité repose sur la volonté de Dieu, mais sa forme
d’expression emprunte une forme humaine. Ce sont les gouvernés, inspirés par la providence, qui
choisissent le détenteur du pouvoir : c'est la théorie du droit divin providentiel ou encore doctrine de
l’investiture providentielle. Une autre doctrine ou théorie fut celle de la nature divine des gouvernants.
Ces derniers étaient considérés comme des représentants directs de Dieu sur terre. Ils participent à la
nature divine.

405
F. LUCHAIRE, « Un concept inutile : la souveraineté », in Renouveau du droit constitutionnel. Mélanges en l’honneur de Louis FAVOREU,
Paris, Dalloz, 2007.
406F. LUCHAIRE, « Un concept inutile : la souveraineté », [Link].
407 M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4ème éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 46.
408 NTUMBA-LUABA LUMU, [Link]., p. 98.

83
 Le fondement théocratique du pouvoir se développe pendant le Moyen Age et bénéficie de l’influence
de l’église et de ses penseurs. L’Eglise légitime et renforce le trône, lequel la protège et l’aide à se
développer en contrepartie. Les papes, et notamment Grégoire le Grand (540-604) affirment que Dieu
seul détient la plenitudo potestas, à savoir le pouvoir général et illimité, et qu’il délègue le dessein de
faire triompher la religion en attribuant.
- au Pape l’auctoritas, la plus haute fonction, le pouvoir spirituel, et :
- au roi la potestas, à savoir le pouvoir temporel. Chacun de ces deux pouvoirs est souverain en son
domaine409. La monarchie s’est développée en s’appuyant sur cette conception divine du pouvoir
légitimée par l’Eglise. Cette conception du fondement divin du pouvoir fut remise en question par les
idées libérales qui se sont développées à partir du XVII è siècle et qui ont donné lieu à l’émergence du
fondement démocratique du pouvoir.

1.2 Les fondements démocratiques de la souveraineté (conception gréco-romaine)

Pendant l’Antiquité, les Grecs, puis les Romains, avaient, au cours de leur histoire, pratiqué la
démocratie, en tant que pouvoir du peuple. Le fondement du pouvoir reposait dans la volonté du Peuple.
Cette conception avait disparu pendant tout le Moyen-âge au profit du fondement théocratique du
pouvoir. Pendant les Temps modernes, les théories démocratiques de la souveraineté retrouvent leur
origine dans la philosophie des Lumières. Elles s’inscrivent dans une perspective de rejet des théories
théocratiques du pouvoir pour les substituer à la souveraineté à contenu laïc. Formulées à partir de la
dénonciation, de la désacralisation et de la laïcisation du pouvoir jusqu'alors considéré comme un attribut
divin, ces théories situent la source du pouvoir dans le peuple. La souveraineté du peuple traduit sur le
double plan idéologique et politique la victoire de la démocratie sur les conceptions théocratiques
(souveraineté de droit divin surnaturel ou providentiel) ou absolutistes (souveraineté monarchique) qui
prévalaient jusqu'à la fin du 18èmesiècle. Le peuple justifie ainsi l'obéissance au pouvoir autrement que
par la contrainte. Il donne aux gouvernés les raisons de se conformer à la volonté des gouvernants.

Dans l’histoire, la démocratie pluraliste s’est affirmée en réaction contre la monarchie avec les
révolutions du XVIII è siècle. Si le monarque était le titulaire de la souveraineté, les théoriciens politiques
et les révolutionnaires lui ont imposé une nouvelle conception de la souveraineté trouvant son fondement
dans le Peuple ou dans la Nation410. Tous les penseurs de l’époque, (SPINOZA, John LOCKE.
MONTESQUIEU, ROUSSEAU), souligne Dominique ROUSSEAU, avaient consacré leurs réflexions à
concevoir une réorganisation démocratique de l’Etat. D’abord, à reconcevoir son origine. Elle ne serait
plus un décret de Dieu, de la nature ou du Prince, mais un contrat que les hommes auraient passé entre
eux pour garantir leurs droits et assurer leur sécurité et qu’ils peuvent revoir si l’Etat qui en est issu
manque à ces missions. L’Etat ne serait donc pas une structure imposée aux hommes mais voulue par
eux, de sorte qu’en lui obéissant ils n’obéiraient qu’à eux-mêmes411. Cette idée est traduite, en d’autres
termes, dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 24 juin 1793 à son article 35 : « Quand
le gouvernement viole les droits du peuple, l’insurrection est, pour le peuple et pour chaque portion du
peuple, le plus sacré des droits et le plus indispensable des devoirs »412.

Le fondement démocratique du pouvoir ne constitue pas une innovation des théories libérales du XVIII
è siècle. Comme le rappelle Marie-Anne COHENDET, avant le XVIII è siècle, il y eut quelques
expériences démocratiques. Dans l’Antiquité, après la Grèce, Rome avait connu des institutions
républicaines. Cependant, à cette époque les régimes démocratiques étaient très exceptionnels, la plupart
des institutions politiques étant oligarchiques et/ou autoritaires. Mais l’influence de ces premières
409 M.-A. COHENDET, [Link]., p. 46.
410 J. MEKHANTAR, Introduction au Droit public. Principes constitutionnels, Paris, Editions ESKA, 2019, p. 50.
411 D. ROUSSEAU, Radicaliser la démocratie. Propositions pour une refondation, Paris, Editions du Seuil, 2015, p. 86 et s.
412 Notre soulignement.

84
 démocraties a été très grande, notamment sur les Constitutions américaine et française de la fin du XVIII
è siècle413.

La souveraineté du peuple fait du corps social la source et la finalité de tout pouvoir politique. En
conséquence, elle implique la participation du peuple au choix des gouvernants à travers l'élection qui
est le mode de désignation démocratique par excellence des titulaires des rôles politiques de l'Etat. La
dévolution monarchique du pouvoir n’est pas contraire au principe démocratique dans la mesure où elle
repose sur l’adhésion ou mieux l’acceptation des membres du corps social et elle est constitutionnalisée.
Les monarchies modernes sont constitutionnelles. A titre d’exemple, l’article 1er de la Constitution
marocaine du 29 juillet 2011, en son premier alinéa dispose : « Le Maroc est une monarchie
constitutionnelle, démocratique, parlementaire et sociale »414. Les partis politiques sont appelés à ne pas
porter atteinte, entre autres, au régime monarchique. Les conditions de dévolution au trône sont précisées
dans la Constitution415. La forme monarchique de l’Etat constitue une disposition non susceptible de
révision dans le droit constitutionnel marocain.

Le pouvoir de suffrage est la forme moderne de légitimation de l’Etat en ce que son exercice permet par
voie directe ou indirecte la désignation par le peuple des titulaires de l’autorité de l’Etat 416. Pour Pierre
ROSANVALLON, l’élection favorise tout simplement une démocratie d’autorisation qui est mise en
place, un permis de gouverner qui est accordé. Cette démocratie d’autorisation est trop limitée. Elle
mérite, selon l’auteur, d’être prolongée par la démocratie d’exercice. Celle-ci a pour objet de déterminer
les qualités attendues des gouvernants et les règles organisant leurs relations entre les gouvernés 417. Le
pouvoir du suffrage présuppose l’existence du corps électoral. Ce dernier est constitué par l’ensemble
des personnes ayant juridiquement le droit de voter. C’est l’agent d’exercice par excellence de la
souveraineté nationale418.

Le pouvoir du peuple repose sur des théories de souveraineté qu’il convient de présenter. La notion de
peuple est cependant complexe. On peut l'appréhender différemment selon que l'on met l'accent sur
l'universalité des citoyens qui le composent ou sur la communauté qu'ils forment. Il peut alors
correspondre à une réalité objective ou une simple abstraction. De cette situation découlent deux
conceptions différentes de la souveraineté : la souveraineté nationale et la souveraineté populaire. La
théorie de la souveraineté nationale et la théorie de la souveraineté populaire ont été souvent opposées
l'une à l'autre. Mais la distinction a actuellement beaucoup perdu de sa netteté initiale.

Cette dichotomie entre Peuple et nation, souveraineté nationale et souveraineté populaire est ignorée par
la plupart des Constituants disposant que la souveraineté nationale appartient au peuple. Ce dernier est-
il identifié à la nation ou à l’universalité des citoyens ? C’est au regard de cette absurdité que
Mouhamadou Mounirou SY soutient que ne serait-il donc pas temps, pour ne plus aller d’absurdités en
absurdités, de professer d’ores et déjà que la seule souveraineté qui puisse exister est et reste la
souveraineté du Peuple. Celle de la nation ne relève que d’une conception hypothético-logique comme

413 M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4ème éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 47.
414 L’article 42 de la même Constitution précise : « Le Roi Chef de l’Etat, son représentant Suprême, Symbole de l’unité de la Nation, Garant
de la pérennité et de la continuité de l’Etat et Arbitre suprême entre ses institutions, veille au respect de la Constitution, au bon fonctionnement
des institutions constitutionnelles, à la protection du choix démocratique et des droits et libertés des citoyennes et des citoyens, et des
collectivités, et au respect des engagements internationaux du Royaume… ».
415 Au Maroc, l’article 43 définit les conditions d’accès au trône : « La Couronne du Maroc et ses droits constitutionnels sont héréditaires et se

transmettent de père en fils aux descendants mâles en ligne directe et par ordre de primogéniture de sa Majesté le Roi MOHAMMED VI, à
moins que le Roi ne désigne, de son vivant, un successeur parmi Ses fils, autre que son fils aîné. Lorsqu’il n’ y a pas de descendants mâles en
ligne directe, la succession au trône est dévolue à la ligne collatérale mâle la plus proche et dans les mêmes conditions ».
416
D. REMY-GRANGER, « Le pouvoir de suffrage », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit
constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 369-412, spéc. p. 370.
417 P. ROSANVALLON, Le bon gouvernement, Paris, Editions du Seuil, 2015, pp. 20-21. Souligné par l’auteur.
418
J.C. ZARKA, Les systèmes électoraux, Paris, Ellipses, 1996, p. 7.

85
 celle de la Norme fondamentale de Hans Kelsen dans sa démarche normativiste. Il ajoute que la
disposition de l’article 3 de la Constitution du Sénégal du 22 janvier 2001, reprenant l’article 3 de la
Constitution française du 4 octobre 1958, lequel a inspiré par ailleurs plusieurs constituants africains aux
termes de laquelle « la souveraineté nationale appartient au Peuple », la nouvelle réécriture donnerait
cette lecture : « la souveraineté appartient au Peuple ». Ainsi, conclut-il, il ne sera plus question de la
qualifier de nationale ou de populaire dans la mesure où il n’existe réellement qu’une seule-pas deux-
souveraineté, celle du Peuple419.

A. La souveraineté nationale

La doctrine de la souveraineté nationale a été posée par les révolutionnaires français. L'article 3 de la
Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 Août 1789 est rédigé en ces termes : « Le principe
de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer
d'autorité qui n'en émane expressément ». La souveraineté réside dans la collectivité nationale dans son
ensemble. Cette théorie fait de la nation la source et le titulaire exclusifs de tout pouvoir au sein de l’Etat.

Or la nation est une fiction juridique dépourvue de toute substance physique. La Nation est un être
collectif et indivisible distinct des individus qui la composent. Pour Jean Denis MOUTON, la Révolution
française avait contribué à faire triompher le principe selon lequel la nation, expression d’une collectivité
unifiée, constitue un corps autonome à la base de l’Etat420. Elle est un corps juridique doté d'une existence
propre, un être réel distinct de ses membres. Elle est un groupement humain dans lequel les individus
sont liés par des liens objectifs tels que la race, la religion, la coutume ou les traditions (conception
allemande) et/ou des liens subjectifs tels que la commune volonté de vivre ensemble pour atteindre des
idéaux communs (conception française). La « Nation-Personne » est titulaire de droits et obligations qui
ne se confondent pas avec ceux des individus qui la composent. Pour Joël MEKHANTAR, la
conséquence politique du principe de la souveraineté, comme nous aurons à le relever, sera surtout
d’écarter l’emprise directe du Peuple en prohibant le mandat impératif421.

B. La souveraineté populaire

La paternité de la théorie de la souveraineté populaire est attribuée à Jean Jacques ROUSSEAU. La théorie
de la souveraineté populaire fait des citoyens ou du peuple, le détenteur exclusif du pouvoir. La
souveraineté populaire repose sur la prise en considération du peuple concret, du peuple objectivement
situé qui se ramène à l'universalité des citoyens. La souveraineté populaire est l'apanage de chaque
individu. Celui-ci est à la fois sujet et porteur d’une parcelle de souveraineté qui lui permet de participer
au tout. C'est pour ces raisons qu'on parle de souveraineté fractionnée, divisée, atomisée ou partagée entre
tous les individus qui composent le peuple car chaque citoyen est détenteur d'une fraction du mandat que
les gouvernés donnent aux gouvernants.

Cette théorie a inspiré la Constitution française du 24/06/1793 qui la consacre dans son article 7 : « le
Peuple souverain est l’universalité des citoyens français »422 avant d’ajouter aux articles 25 et 26 de la
Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, intégrée à la Constitution de 1793 que « La souveraineté
réside dans le peuple ; elle est une et indivisible, imprescriptible et inaliénable (art.25). Aucune portion
du peuple ne peut exercer la puissance du peuple entier ; mais chaque section du souverain assemblée

419 Mouhamadou Mounirou SY, “L’insoutenable arythmie de la notion de Constitution. Analyse autour de la philosophie de Derrida et
Habermas », in Alioune SALL et Ismaila Madior FALL (dir.), Mélanges en l’honneur de Babacar Kanté. Actualités du Droit public et de la
science politique en Afrique, Paris, L’Harmattan Sénégal, 2017, pp. 347-379, spéc. à la p. 358.
420
J.D. MOUTON, « Etat et nation en droit international : de la fondation à la déconstruction ? », in I. MINGASHANG (dir.), La responsabilité
du juriste face aux manifestations de la crise dans la société contemporaine. Un regard croisé autour de la pratique du droit par le Professeur
Auguste Mampuya, Bruxelles, Bruylant, 2018, pp. 177-193, spéc. à la p. 182.
421 J. MEKHANTAR, Introduction au Droit public. Principes constitutionnels, Paris, Editions ESKA, 2019, p.55.
422 Notre soulignement.

86
 doit jouir du droit d'exprimer sa volonté avec une entière liberté (art.26). Joël MEKHANTAR s’empresse
de souligner que cette seule Constitution de 1793 qui la consacrait n’avait jamais été appliquée 423. D’après
certains auteurs la théorie tendant à soutenir l’incompatibilité entre la souveraineté nationale et la
souveraineté populaire est erronée424. Ces deux théories ont des implications du point de vue de la nature
du suffrage, du mandat exercé et du rôle du peuple qu’il soit entendu comme nation ou universalité des
citoyens.

2. Les conséquences institutionnelles des théories démocratiques de la souveraineté

Les théories démocratiques de la souveraineté commandent toute l'organisation du pouvoir politique.

Elles légitiment la structure du pouvoir, le choix des gouvernants et la nature des relations que ceux-ci
entretiennent avec les gouvernés. Seulement les conséquences institutionnelles ne se posent pas dans les
mêmes termes selon que l'on est en présence de la souveraineté nationale ou de la souveraineté populaire.

2.1 Les conséquences de la souveraineté nationale

La théorie de la souveraineté nationale situe le fondement du pouvoir souverain dans le corps de la nation.
La théorie de la nation - personne, combinée avec l'idée de représentation, ne conduit pas nécessairement
à un régime républicain. L'exercice de la souveraineté peut fort bien être confié à un monarque qui peut
légitimement représenter la nation sans même être élu (Grande Bretagne, Espagne, France sous l'empire
de la Constitution de 1791 qui affirmait que le Roi était, avec l'Assemblée, un des deux représentants de
la nation). Or la nation est une fiction juridique dépourvue de tout substratum physique. Ne pouvant pas
exprimer elle-même sa volonté, elle est obligée de recourir à des représentants pour agir en son nom et
pour son compte. La souveraineté nationale débouche ainsi dans une démocratie représentative
caractérisée par une liberté de manœuvre du représentant renforcée par la nature du pouvoir de suffrage
ainsi que celle du mandat le liant aux représentés. Etant un être abstrait, la nation ne peut s’exprimer
directement. Elle a besoin d’intermédiaires, appelés représentants de la nation choisis et habilités par elle.
L’élection n’est pas le moyen obligé de la désignation des représentants425.

A. Nature du suffrage

L'élu est le représentant, le mandataire de la nation. Il agit au nom de la nation qui supporte toutes les
conséquences des actes qu'il est appelé à prendre. L’acte de choix de l'élu n'est pas un droit mais une
simple faculté que la nation accorde à ceux-là qu'elle juge les plus dignes et surtout les plus aptes ; c'est-
à-dire ceux qui ont la qualité de citoyen de la nation. On parle alors « d'électorat-fonction » qui permet de
justifier les restrictions apportées au droit de vote. Ainsi dans la souveraineté nationale le suffrage peut
être universel, c’est-à-dire ouvert à tous, ou bien restreint c'est-à-dire réservé à quelques privilégiés,
comme sous l'empire de la Constitution du 3 septembre 1791 où le suffrage était censitaire, c'est-à-dire
élitiste.

Le suffrage censitaire est un suffrage restreint limité à ceux qui paient des impôts ou qui justifient une
certaine fortune. Par contre le suffrage capacitaire est aussi restreint en ce qu’il subordonne la qualité
d’électeur aux capacités intellectuelles ou niveau d’instruction ou encore à la qualité de l’homme ou de
la femme. C’est au nom de ce suffrage que pendant longtemps les femmes étaient exclues du vote 426. Le
vote est une fonction publique.
423
J. MEKHANTAR, Introduction au Droit public. Principes constitutionnels, Paris, Editions ESKA, 2019, p. 52 et s.
424
H. DUMONT, « Le concept de démocratie représentative : de SIEYES à la Constitution belge de 1831 », in REUCHAMPS et F. BOUHON
(dir.), Les systèmes électoraux de la Belgique, 2ème édition, Bruxelles, Bruylant, 2018, p.23.
425 D. ROUSSEAU, Radicaliser la démocratie. Propositions pour une refondation, Paris, Editions du Seuil, 2015, p. 45.
426 A. MAKENGO NKUTU, La théorie générale du droit constitutionnel et les institutions politiques. Sous la Ière, II è et IIIè République de

la République démocratique du Congo, Paris, L’harmattan, 2016, p. 64.

87
 C’est en vertu de la théorie de l’électorat-fonction qu’en Belgique le vote obligatoire a été institué depuis
1893 et que ceux qui manquent à ce devoir sont passibles de poursuites ou d’amendes427. C’est au regard
de ce vote obligatoire que la participation électorale en Belgique enregistre des pourcentages de plus de
90 % contrairement aux Etats dans lesquels le vote est facultatif. A part la Belgique, le vote est aussi
obligatoire au Venezuela, en Grèce, et en Australie. Une amende de faible niveau frappe dans ces Etats
ceux qui ne remplissent pas cette obligation électorale. Bien que le vote obligatoire soit traditionnellement
présenté comme une conséquence de l’électorat-fonction et de la théorie de la souveraineté nationale, il
s’est révélé comme un remède efficace à l’abstention électorale dans les Etats qui l’observent 428.

B. Le statut des représentants

Le statut des représentants, et dans ce cadre, des parlementaires, a pour but de garantir leur indépendance
contre toute pression extérieure, d’où qu’elle vienne. Il trouve son meilleur épanouissement dans la
théorie de la souveraineté nationale429.

Dans la souveraineté nationale les élus ne représentent pas une circonscription territoriale, un groupe
ethnique ou un parti politique. Le représentant ne reçoit pas mandat d'une circonscription électorale
déterminée mais de la nation tout entière, le mandat est national. L'élu est présumé être un mandataire de
la nation tout entière. Le mandat est parfait car son objet est de donner au représentant le droit de prendre
des décisions au nom de la Nation. Le représentant est investi de la plénitude des compétences. Son
mandat est non seulement illimité mais encore irrévocable. Il existe une présomption de conformité des
actes des représentants à la volonté de la nation. L'élu jouit d'une indépendance juridique vis-à-vis des
électeurs. Une fois l'élection acquise, l'élu ne relève que de sa conscience et vote selon son intime
conviction. Il agit en conséquence librement sans contrôle du représenté ; ne reçoit aucune injonction
initiale pour agir dans un sens ou dans un autre et n'est soumis à aucune vérification a posteriori à partir
du moment où son mandat est représentatif et non impératif.

Comme le note Adrien MULUMBATI NGASHA, « les représentants du peuple-nation reçoivent de ce

dernier un mandat représentatif collectif qui leur donne le droit de parler en son nom, de poser des actes
et de prendre des décisions qui ont la même force que si elles émanaient du corps national et n’ont pas
besoin d’être ratifiées par lui. Il en résulte que les représentants du peuple-nation n’ont pas à se justifier
devant lui et encore moins devant leurs électeurs dont ils ne tiennent pas leur pouvoir »430.

Le mandat impératif se définit par une dépendance étroite du député à l’égard de ses électeurs ; celui-ci
s’engage pendant la durée de son mandat à ne faire que la politique définie par eux. Le non-respect de
ses engagements entraîne automatiquement sa révocation431. Ce mandat impératif est l’une des
caractéristiques de la souveraineté populaire.

L’interdiction de tout mandat impératif comme de tous les mécanismes qui pourraient limiter la liberté
des représentants constitue le signe distinctif du système représentatif432. Le mandat impératif, comme le
souligne Jean-Claude MASCLET, établit dans son principe une relation de très forte dépendance entre
l’élu et ses électeurs : le candidat s’engage non seulement à leur rendre compte de son mandat mais aussi
à voter en fonction de leurs instructions. Le mandat impératif, poursuit-il, abolit la liberté des élus en les

427 Pour plus de détails, MIN REUCHAMPS, S. DEVILLERS, D. CALUWAERTS et F. BOUHON, « Le vote obligatoire », REUCHAMPS
et F. BOUHON (dir.), Les systèmes électoraux de la Belgique, 2ème édition, Bruxelles, Bruylant, 2018, p. 403.
428
J.C. ZARKA, Les systèmes électoraux, Paris, Ellipses, 1996, p. 18.
429 B. CHANTEBOUT, Droit constitutionnel et science politique, 13 è éd., Paris, Armand Colin, 1996, p. 580.
430
A. MULUMBATI NGASHA, Le peuple et la démocratie en Afrique, Louvain-La-Neuve, Academia L’Harmattan, 2019, p. 116.
431 P. LALUMIERE et A. DEMICHEL, Les régimes parlementaires européens, 2 è éd., Paris, PUF, 1978, p. 27.
432
D. ROUSSEAU, Radicaliser la démocratie. Propositions pour une refondation, Paris, Editions du Seuil, 2015, p. 42.
88
 privant de tout pouvoir d’appréciation personnelle. Sur un plan doctrinal, il exprime l’idéal d’une
démocratie directe où le peuple déciderait par lui-même433.

La discipline de vote imposée aux parlementaires dans le cadre de leurs partis politiques n’est pas
incompatible avec la prohibition du mandat impératif dans la mesure où le parlementaire, à travers le
vote, exprime une liberté de choix, de conscience434.

La Constitution congolaise du 18 février 2006 prescrit la nullité de tout mandat impératif à propos des
sénateurs et des députés435. Dans son arrêt du 15 janvier 2021 enregistrée sous [Link].1453, la Cour
constitutionnelle de la RDC avait précisé la portée du caractère non impératif du mandat parlementaire
ainsi que ses conséquences sur l’exercice dudit mandat. Pour la Cour constitutionnelle, La disposition
constitutionnelle à interpréter est ainsi libellée : « Tout mandat impératif est nul ». La Cour d’emblée
note qu’au-delà de sa clarté apparente, cette disposition constitutionnelle est le socle de la démocratie
représentative prévue déjà à l’article 5 de la même Constitution. En effet, la bonne intelligence de cette
disposition appelle celles des articles 5 et 6 de la même Constitution. Aux termes de l’article 5 de la
Constitution, « la souveraineté nationale appartient au peuple. Tout pouvoir émane du peuple qui l’exerce
directement par voie de référendum ou d’élections et indirectement par ses représentants. Aucune fraction
du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice (…). La Cour observe prima facie qu’il
s’agit d’abord de la souveraineté nationale qui appartient au Peuple qui l’exerce par ses représentants.
Ces deux dispositions constitutionnelles entraînent les développements théoriques abondants, mais l’on
peut retenir que la souveraineté entendue comme le pouvoir du pouvoir, relève d’un caractère
idéologiquement ambigu. En effet, il existe la souveraineté populaire à côté de la souveraineté nationale.
La conciliation opérée par le constituant entre ces deux conceptions de la souveraineté est pourtant la
bienvenue. En effet, c’est bien au nom de la nation, communauté humaine transcendant les générations,
que s’exprime le peuple, c’est-à-dire plus précisément ceux qui remplissent les conditions pour être
électeurs. Ainsi l’élu au suffrage universel représente la nation entière. Du reste, la souveraineté définie
dans la disposition constitutionnelle sous analyse ne peut être tant dans son fondement que dans son
exercice, que nationale et que seuls peuvent être regardés comme participant à l’exercice de cette
souveraineté les représentants du peuple élus dans le cadre des institutions de la République. Donc, par
la délimitation du corps électoral, le peuple est constitué en pouvoir : c’est le pouvoir du suffrage.

En effet, en accédant au statut constitutionnel d’élus du Parlement, les députés et même les sénateurs
détiennent un mandat représentatif et à ce titre représentent l’ensemble de la nation en exerçant un
pouvoir qui leur est accordé par la Constitution. C’est la volonté de la nation tout entière que, dans le
cadre de délibération publique et contradictoire qui la valorise, les députés et sénateurs expriment, et ceci
quel que soit leur nombre en séance, la volonté de la nation et non celle des électeurs de leurs
circonscriptions respectives ou de groupes de représentation professionnelle que sont ici les partis
politiques. Dès lors, est non conforme à la Constitution le mandat impératif qui est une forme de mandat
politique dans lequel le pouvoir est délégué à un élu, en l’occurrence, un député ou un sénateur, en vue
de mener une action définie dans la durée et dans la tâche, selon les modalités précises auxquelles il ne
peut déroger. Ainsi motivée, la règle de la nullité du mandat impératif qui s’oppose au mandat
représentatif, est traditionnelle ; elle n’a de signification que sur le plan juridique : le mandat
parlementaire est irrévocable et toute lettre de démission en blanc non datée remise par l’élu à ses
électeurs ne saurait produire d’effet sur le plan du droit. Cette protection de l’indépendance du
parlementaire dans l’exercice de son mandat est d’ordre public. Ainsi donc, le mandat du député est un
mandat politique et représentatif possédant la caractéristique d’être général, libre et non révocable. C’est-

433
J-C. MASCLET, « Nomadisme politique et clause de fidélité », in Prévention des crises et promotion de la paix. Volume II. Démocratie
et élections dans l’espace francophone, Bruxelles, Bruylant, 2010, pp. 477-487, spéc. à la p. 480.
434 J-C. MASCLET, [Link]., p. 479.
435 Les articles 101 et 104 de la constitution congolaise du 18 février 2006. L’art. 101 8 al. 4 et 5 : Le député national représente la nation. Tout

mandat impératif est nul. Art. 104, al. 2 et 3 : Le sénateur représente sa province, mais son mandat est national.
89
 à-dire que le représentant peut agir en tous domaines à sa guise au gré des intérêts non pas de son parti
politique, mais plutôt de la nation, sans être l’obligé ni de ses électeurs, ni de son parti politique encore
moins du regroupement politique auquel appartient son parti politique. Il résulte de ces développements
que l’élu reste maître de ses opinions dans l’Assemblée nationale et de ses appartenances politiques au
sein de celles-ci(…). En effet, comme explicité ci-dessus, le mandat qu’exerce l’élu appartenant à la
nation, son exercice ne peut être que libre, aucun intermédiaire entre la Nation et lui ne devant
s’interposer. Ainsi, la règle de nullité du mandat impératif donne lieu à celle de la liberté d’exercice du
mandat par le parlementaire. S’agissant des votes et opinions, il les émettra dans la liberté absolue de
l’exercice de son mandat436.

La Cour constitutionnelle du Mali, dans son arrêt n°06-173 du 15 septembre 2006 corrobore le principe
de la nullité du mandat impératif en ces termes : « Considérant que la nullité du mandat impératif signifie
que le député ne peut être contraint à voter dans tel ou tel sens fixé soit par les ou des électeurs de sa
circonscription électorale, soit par une organisation sociale ou parti politique ou groupe de partis
politiques. Considérant que cette nullité du mandat impératif a pour conséquence directe que le vote du
député est personnel et que c’est exceptionnellement que la délégation de vote (vote par procuration) est
autorisée dans les conditions fixées par une loi organique »437.

Le mandat est en outre irrévocable en cours de législature même si le représentant démissionne de son
parti ou refuse d'assumer ses engagements électoraux. Son mandat ne peut prendre fin que dans les cas
qui ont été expressément prévus par la Constitution : dissolution de l'Assemblée, décès, démission ou
empêchement définitif du mandataire. Le mandat représentatif garantit l'indépendance et la dignité du
représentant qui apprécie en âme et conscience les intérêts de la nation et confère à l'élu un pouvoir
discrétionnaire qui l'habilite à agir à son gré, à sa guise sans être lié en aucune façon par des instructions
précises qu’il aurait reçues des électeurs.

Les parlementaires exercent un mandat. Selon le dictionnaire du Droit public interne, le mandat
parlementaire désigne « la mission (et le support de cette dernière) que les électeurs confient à leurs
représentants de participer à l’exercice du pouvoir politique en tant que membres de l’institution
parlementaire. Il se définit par ses modalités d’attribution : une élection au suffrage universel direct pour
l’assemblée nationale ; une durée (cinq ans pour l’AN) et par la relation juridique qui lie l’électeur et son
représentant (en l’occurrence un mandat dit représentatif. Ce mandat représentatif est défini par quatre
caractéristiques : 1) il est global, c’est-à-dire confié par la Nation tout entière et non par une fraction de
celle-ci ou du peuple ; 2) il est général et dès lors, le parlementaire représente la Nation dans son ensemble
et non ses seuls électeurs ; 3) Il est libre. Le parlementaire n’est pas tenu par les engagements pris devant
ses électeurs (il s’oppose ainsi au mandat lié ou impératif qui implique que le mandaté doit toujours faire
ce que ses mandataires lui indiquent de façon obligatoire ou impérative ; 4) Il est irrévocable, le
parlementaire étant assuré, sauf dissolution ou démission, de demeurer en fonction pendant toute la durée
de son mandat (ceci s’oppose au mandat impératif). Le mandat représentatif confère au parlementaire
une véritable liberté et une indépendance très forte. Celles-ci sont d’abord garanties par les immunités
(souvent absolues) qui protègent le parlementaire de toute poursuite pour des actes commis à raison de
son mandat. Le second mécanisme de protection est l’inviolabilité (souvent relative et qui peut donc être
levée) qui suspend les poursuites contre un parlementaire ayant agi en qualité de simple citoyen. Des
incompatibilités empêchent le parlementaire de cumuler certaines fonctions, à le soustraire aux risques
de conflits d’intérêts438.

436 Cour constitutionnelle (RDC). [Link].1453. Arrêt du 15 janvier 2021.

437 Cité par L. SINDJOUN, Les grandes décisions de la justice constitutionnelle africaine. Droit constitutionnel jurisprudentiel et Politiques
constitutionnelles au prisme des systèmes politiques africains, Bruxelles, Bruylant, 2009, p. 130.
438 M. TOUZEIL- DIVINA, Dictionnaire de Droit public interne, Paris, LexisNexis, 2017, p. 302.

90
 Les immunités parlementaires protègent le mandat du parlementaire. Ces immunités sont de deux types :
l’irresponsabilité et l’inviolabilité.

L’irresponsabilité met le parlementaire à l’abri de toute poursuite en raison des opinions ou des votes
émis par lui dans l’exercice de ses fonctions. Elle s’étend également aux journaux qui rapportent
exactement et de bonne foi les propos émis par les parlementaires dans le cadre de leurs fonctions. Cette
irresponsabilité n’empêche pas les sanctions internes prévues par les règlements parlementaires frappant
de censure les parlementaires qui se livreraient à des attaques personnelles ou créeraient du désordre439.

L’inviolabilité protège le parlementaire des poursuites pénales que le Gouvernement pourrait

entreprendre arbitrairement contre lui pour l’empêcher de siéger ou l’amener à infléchir ses positions.
Elle consiste à subordonner ces poursuites à l’accord de l’Assemblée à laquelle il appartient, sauf en cas
de flagrant délit ou de simple contravention440.

Le système de protection de l’institution parlementaire et des parlementaires est un type de garantie

fonctionnelle de l’institution parlementaire car le bien juridique protégé est la fonction parlementaire, et
non la personne du parlementaire en tant que citoyen. Cette protection vise uniquement à garantir, comme
le souligne KAYAMBA TSHITSHI NDOUBA, la liberté dans le processus de formation de la volonté
des Chambres. Quant à la nature juridique de ces prérogatives fonctionnelles, la doctrine s’accorde
presque unanimement à souligner trois caractères principaux :- Elles ne constituent pas un droit subjectif,
mais un ensemble de règles de droit positif qui conférant au parlementaire une situation d’intérêt légitime,
ce dernier étant le destinataire physique de ces normes de droit ; - Ces règles s’appliquent d’office même
si le titulaire ne les sollicite pas ; -Elles sont irrévocables de la part du parlementaire. Toute révocation
est nulle441.

Le mandat représentatif confère au parlementaire une véritable liberté et une indépendance très forte.
Celles-ci sont d’abord garanties par les immunités (souvent absolues) qui protègent le parlementaire de
toute poursuite pour des actes commis à raison de son mandat. Le second mécanisme de protection est
l’inviolabilité (souvent relative et qui peut donc être levée) qui suspend les poursuites contre un
parlementaire ayant agi en qualité de simple citoyen. Des incompatibilités empêchent le parlementaire de
cumuler certaines fonctions, à le soustraire aux risques de conflits d’intérêts442.

Toutefois, il convient de préciser avec Jacques CHEVALLIER que si les gouvernants disposent d’une
marge d’indépendance par rapport aux électeurs (marge garantie par l’absence de mandat impératif et de
révocabilité), ils n’en restent pas moins placés sous le contrôle permanent des citoyens : ceux-ci sont en
droit de former librement leur opinion et de l’exprimer sous des modalités diverses (manifestations,
pétitions) en dehors des moments électoraux. Les gouvernants sont tenus de soumettre en permanence leurs
faits et gestes au regard de l’opinion publique et leurs décisions sont soumises à l’épreuve du débat et du
jugement critique. Plus profondément, la représentation apparaît comme la condition même de la
démocratie dans la mesure où elle permet de construire l’espace de délibération indispensable à son
exercice : la démocratie implique que les choix collectifs soient mis en débat ; et les assemblées
parlementaires constituent le lieu par excellence au sein duquel peuvent se développer les processus
délibératifs qui sont au cœur de la logique démocratique443.

439
B. CHANTEBOUT, Droit constitutionnel et science politique, 13 è éd., Paris, Armand Colin, 1996, p. 587 et s.
440 B. CHANTEBOUT, Droit constitutionnel et science politique, 13 è éd., Paris, Armand Colin, 1996, p. 586.
441 KAYAMBA TSHITSHI NDOUBA, Agonie et fin de la première République du Congo-Kinshasa, Paris, L’Harmattan, 2018, p. 74.
442 M. TOUZEIL- DIVINA, Dictionnaire de Droit public interne, Paris, LexisNexis, 2017, p. 302.
443 J. CHEVALLIER, L’Etat post-moderne, 5 è éd., Paris, LGDJ, 2017, p. 208.

91
 2.2 Les conséquences de la souveraineté populaire

La théorie de la souveraineté populaire est fortement liée à l'idée démocratique. Elle fait de chaque citoyen
un membre actif du corps social. Elle se préoccupe essentiellement de la promotion et de la protection du
citoyen grâce à un système de participation aussi directe, active et sincère que possible. Elle débouche
logiquement sur la démocratie directe dans la mesure où l'aménagement institutionnel du pouvoir qu'elle
implique fait du citoyen la source et la fin de toute organisation sociétale. A la différence de la souveraineté
nationale qui est compatible aussi bien avec la monarchie qu'avec la République, la souveraineté populaire
qui traduit la volonté momentanée des citoyens vivants ne peut se mouvoir, s'exprimer et s'épanouir que
dans un cadre républicain. En effet, prenant en considération le peuple concret, elle vise à traduire
objectivement la volonté des citoyens qui vivent à un moment donné de l'évolution sociale.

A. La nature du suffrage

La souveraineté étant partagée entre les différentes composantes du corps social, on ne peut écarter de
l'expression de la volonté nationale un citoyen pour une raison ou une autre. L’élection est un droit destiné
à garantir la participation indispensable de chaque citoyen à l’exercice de sa part de souveraineté. On
parle alors « d'électorat-droit ». Le vote constitue un droit qui appartient à tout citoyen en tant que
détenteur d'une parcelle de souveraineté. On ne peut dénier à un individu, ayant l'âge requis et la capacité
mentale, le droit de voter. N'étant pas une fonction, le citoyen est libre d'exercer ou non ce droit. La
souveraineté populaire exige logiquement le suffrage universel.

B. Le statut des représentants

La doctrine de la souveraineté populaire conduit à la démocratie directe. Le peuple participe directement

à l'exercice du pouvoir politique en désignant ses représentants ou en s'impliquant dans le processus
décisionnel. L’exercice de la démocratie directe est devenu rarissime car il est rare d’impliquer les
citoyens à la prise des décisions. De nos jours la démocratie directe devrait s’entendre dans le sens de
certains mécanismes à travers lesquels les citoyens sont consultés ou se prononcent sur des votations, des
choix politiques. La souveraineté populaire admet le système de la représentation politique. Seulement,
les représentants sont liés aux représentés par un mandat impératif qui permet aux seconds de donner aux
premiers des directives qu'ils sont tenus d'appliquer.

La représentation est ici liée au peuple réel. Cette représentation dont la concrétisation est difficile de nos
jours, devrait signifier, comme le note Adrien MULUMBATI NGASHA, pour certains, la reproduction
fidèle, les représentants du peuple devant ainsi, dans la conduite des affaires publiques, penser, parler,
faire ou agir comme le peuple réel. Dans cette perspective, le représentant d’une circonscription
électorale devrait reproduire, incarner les intérêts de sa circonscription, c’est-à-dire de ses électeurs444.
L'élu peut être révoqué s'il ne respecte pas les instructions de l'électeur. Il ne formule pas la volonté
générale mais expose la volonté de son mandant. En conséquence, l'élu est directement responsable
devant les électeurs qui peuvent le désavouer ou le sanctionner. C'est le principe de la révocabilité des
mandats qui justifie la perte du mandat d'un élu qui a été exclu ou qui a démissionné de son parti car il
est avant tout un mandataire des électeurs de sa circonscription électorale. Le mandat impératif est un
correctif pratique aux difficultés d’organiser la démocratie directe. Pour Jean-Jacques ROUSSEAU cité
par Joël MEKHANTAR, les députés du peuple ne sont donc ni ne peuvent être ses représentants, ils ne
sont que ses commissaires ; ils ne peuvent rien conclure définitivement445.

444
A. MULUMBATI NGASHA, Le peuple et la démocratie en Afrique, Louvain-La-Neuve, Academia L’Harmattan, 2019, p. 117.
445 J. MEKHANTAR, Introduction au Droit public. Principes constitutionnels, Paris, Editions ESKA, 2019, pp. 57-58.
92
 L’expression « démocratie directe » est perçue comme indispensable pour remédier à la crise de la
représentation ; la démocratie représentative devrait être complétée par des éléments de démocratie semi-
directe, destinés à en corriger les abus et à réduire la distance entre gouvernants et gouvernés 446.

Les citoyens disposent de plusieurs moyens pour participer à la direction des affaires publiques ou pour
influencer cette direction dans un sens comme dans un autre. Ces moyens sont diversifiés. Quelques-uns
méritent d’être illustrés. Nous les qualifions des techniques d’expression du peuple.

3. Techniques d’expression du peuple

Les techniques d’expression du peuple constituent des mécanismes de valorisation de la démocratie

participative. Ils sont plus utilisés en Amérique latine et en Suisse et à des degrés différents dans d’autres
Etats. Pour l’Amérique latine, ces techniques d’expression ou de participation citoyenne dans l’exercice
du pouvoir de contrôle politique sont instituées notamment par la Constitution du Venezuela, de la
Bolivie et de l’Equateur447.

Plusieurs techniques d'expression du peuple sont mobilisées. Elles sont utilisées de manière variable par
les différents Etats. Elles participent de la mise en œuvre de la démocratie semi-directe. Celle-ci est une
forme de démocratie combinant la démocratie représentative et la démocratie directe : le pouvoir est
normalement exercé par des représentants, mais les citoyens peuvent, dans certaines conditions,
intervenir directement dans son exercice en évitant que ne se développe le sentiment d’une classe
politique coupée des soucis des citoyens, puisque ceux-ci peuvent décider de la loi, directement au moyen
du référendum.

La démocratie semi-directe renvoie au système dans lequel, bien que les lois soient normalement votées
par des assemblées élues, le peuple peut participer à leur élaboration, soit en prenant l’initiative, soit en
s’opposant à leur promulgation ou à leur maintien en vigueur (veto populaire) 448. Nous pouvons la
concevoir comme l’ensemble des moyens assurant la participation des citoyens à la direction des affaires
publiques en influençant le processus décisionnel d’ordre constitutionnel, législatif et autre.

La démocratie semi-directe, soutient Jacques CHEVALLIER, réintroduit bel et bien les citoyens en tant
qu’acteurs du jeu politique, en cassant le monopole des représentants : son extension montre qu’elle est
devenue, dans les sociétés contemporaines, indispensable pour pallier les insuffisances et corriger les
faiblesses de la démocratie représentative ; aussi certains n’hésitent-ils pas à préconiser, poursuit l’auteur,
la restructuration complète du jeu politique autour de ses mécanismes dans le cadre d’une démocratie
directe partisane449. La Suisse fait partie des Etats dans lesquels le recours aux mécanismes de démocratie
semi-directe est de plus en plus mobilisé par les citoyens et embrasse aussi bien des questions d’ordre
constitutionnel que des questions variées. Malgré la rareté des manifestations des démocraties directes,
celles-ci intéressent la démocratie450.

Le nouveau constitutionnalisme latino-américain met un accent particulier sur les moyens de

participation du Peuple. L’article 70 de la Constitution du Venezuela du 30 décembre 1999 en constitue
le fondement : « Constituent des moyens de participation et d'élection du peuple pour l'exercice de sa
souveraineté politique : l'élection aux charges publiques, le référendum, la consultation populaire, la

446 J. CHEVALLIER, L’Etat postmoderne, 5 è éd., Paris, LGDJ, 2017, p. 254 et s.

447 KAYAMBA TSHITSHI NDOUBA, Le néoconstitutionalisme africain. Tendances et trajectoires, Paris, L’Harmattan, 2019, pp. 31-32.
448
B. CHANTEBOUT, Droit constitutionnel et science politique, 13 è éd., Paris, Armand Colin, 1996, p. 220.
449 J. CHEVALLIER, [Link]., p. 256.
450 R. MAGNI-BERTON, et L. MOREL, (dir.), Démocraties directes, Bruxelles, Bruylant, 2022.

93
 révocation du mandat, l'initiative législative ; constitutionnelle et constituante, session ouverte,
l'assemblée de citoyens et de citoyennes dont les décisions seront d'un caractère inaliénable, entre autres;
dans le social et l’économique, les constantes de prévoyances citoyennes celles à caractère financier, les
caisses d'épargne, l'entreprise communautaire et autres formes associatives guidées par les valeurs de
coopération mutuelle et de solidarité. La loi établit les conditions pour le fonctionnement effectif des
moyens de participation prévus dans cet article »451. La Constitution colombienne du 4 juillet 1991
énumère à l’article 103 les différentes formes de participation démocratique : le vote, le plébiscite, le
référendum, la consultation populaire, la réunion du conseil ouvert, l’initiative législative et la révocation
populaire.

Faisant abstraction de l’élection et de la révolution, les principales techniques d’expression du peuple

sont constituées par le veto populaire, la révocation populaire, l’initiative populaire, le droit de pétition
et le référendum. Ces techniques trouvent parfois leur fondement dans la Constitution.

a) Le veto populaire

Le veto est la décision prise par le corps électoral de refuser qu’une loi normalement adoptée par le
Parlement, ou éventuellement qu’une mesure administrative prise par l’autorité compétente, et qui lui est
soumise pour sanction entre en vigueur ou continue d’avoir effet juridique 452. Cette technique permet au
peuple, par le dépôt d'une pétition revêtue du nombre requis de signatures et suivie d'une consultation,
de s'opposer à la mise en vigueur ou d'obtenir l'abrogation totale ou partielle d'une loi déjà promulguée.
Cependant dans ce dernier cas, c’est-à-dire l’initiative populaire visant à l’abrogation totale ou partielle
d’une loi déjà en vigueur s’appelle référendum abrogatif ou abrogatoire.

En Suisse, le veto populaire fut institué, au niveau fédéral, contre les lois ordinaires depuis 1874 et,
depuis 1921, contre les traités internationaux engageant la Suisse pour plus de quinze années 453. Le droit
de veto s’est aussi développé aux Etats-Unis et dans les Etats latino-américains. A titre illustratif, le droit
de veto populaire a été introduit entre la fin du XIX è siècle et le début du XXe siècle, dans les
Constitutions de certains Etats fédérés. Le droit de veto populaire s’y exerce par voie de pétitions qui
doivent recueillir, selon les Etats, entre 5 et 10 % des signatures des électeurs inscrits dans un délai en
général fixé à 90 jours après le vote de la loi contestée. Les lois des Etats où fonctionne ce droit de veto
n’entrent en principe en vigueur qu’une fois expiré ce délai454.

b) La révocation populaire

Cette technique est très proche du veto populaire. Elle permet aux électeurs d'une circonscription,
toujours par le dépôt d'une pétition donnant lieu à votation, de mettre fin avant le terme normal à un
mandat électif. En d’autres termes, la révocation populaire consiste dans l’exercice du pouvoir reconnu
aux électeurs de mettre prématurément fin au mandat d’un agent élu. La Constitution du Venezuela,
approuvée par le référendum populaire le 15 décembre 1999, à travers son article 72, prévoit la révocation
populaire de certains élus par le biais du référendum455.
451 Notre soulignement. Voy. aussi l’article [Link] de la Constitution de la République plurinationale du 7 février 2009 de la Bolivie. Les articles
61, 95et 100 de la Constitution de l’Equateur de 2008 énumère les différents moyens de participation populaire. Voy aussi KAYAMBA
TSHITSHI NDOUBA, [Link]., pp. 31-32.
452 Ph. LAUVAUX et Armel Le Divellec, Les grandes démocraties contemporaines, 4ème édition mise à jour, Paris, PUF, 2015, p. 143.
453
B. CHANTEBOUT, Droit constitutionnel et science politique, 13 è éd., Paris, Armand Colin, 1996, p. 221.
454
B. CHANTEBOUT, Droit constitutionnel et science politique, 13 è éd., Paris, Armand Colin, 1996, p. 221.
455
L’art.72 de la Constitution de la République bolivarienne du Venezuela du 30 décembre 1999 dispose : « Toutes les charges et magistratures
de l'élection populaire sont révocables. Passée la moitié de la période à laquelle a été élu, le ou la fonctionnaire, un nombre qui ne peut être
inférieur à vingt pour cent des électeurs ou électrices inscrit(e)s dans la circonscription correspondante pourra solliciter la convocation d'un
référendum pour révoquer son mandat. Quand le nombre d'électeurs ou d’électrices, égal ou supérieur, à vingt-cinq pour cent des électeurs ou
électrices inscrit(e)s aura voté la révocation, on considère le mandant révoqué. On procédera immédiatement à couvrir la vacance du poste
94
 La Constitution de l’Egypte de 2014 prévoit, dans des conditions particulières, l’institution d’une forme
de révocation populaire du Président de la République dans le cadre du processus de destitution
parlementaire du Président de la République.

La révocation populaire, individuelle ou collective qui fut une pratique courante dans les démocraties
socialistes, est rarement prévue par les textes constitutionnels pluralistes, qui dans l'ensemble, proscrivent
le mandat impératif. Dans certaines Constitutions sud-américaines (Bolivie, Venezuela, Pérou, Equateur
etc.), la révocation populaire y constitue un moyen de participation directe des citoyens au
fonctionnement du système politique. Dans certains Etats fédérés des Etats-Unis la révocation populaire
ou le « Recall » est prévue. Cette procédure a été utilisée pour la première fois en Californie le 7 octobre
2003, entraînant la révocation du Gouverneur dudit Etat456.

c) L’initiative populaire

Elle confère au peuple le droit de proposer l'adoption d'une disposition constitutionnelle ou législative.
On parle d’initiative populaire lorsqu’il existe des procédures qui permettent à un nombre déterminé de
citoyens de déclencher un référendum portant sur l’adoption ou l’invalidation d’un acte législatif 457. La
procédure débute par le dépôt d'une pétition458. Ensuite le principe de la révision constitutionnelle ou de
la modification législative est soumis aux organes représentatifs et si ceux-ci sont défavorables à
l'ensemble des électeurs par un référendum de consultation. Il reste ensuite à élaborer et faire ratifier le
projet de révision ou de modification. En Suisse, c’est à partir de la Constitution de 1848 que le droit
d’initiative populaire en matière de révision constitutionnelle a été institué et étendu, par la suite, à
l’ensemble des cantons459.

La Constitution togolaise de 1992 prévoit le référendum d’initiative populaire pouvant être organisé à la
demande d’au moins 500.000 électeurs représentant plus de la moitié des préfectures. La demande devra
porter sur un même texte (art. 4, al. 2). Au regard de l’encadrement de la procédure de révision de la
Constitution ne conférant le droit d’initiative qu’au Président et à 1/5 au moins des députés composant
l’Assemblée nationale, il est exclu que le référendum d’initiative populaire porte sur la procédure de
révision d’une constitution, mais de la modification ou de l’adoption d’un texte législatif (loi
référendaire). Au Brésil, en Bolivie, au Pérou le droit d’initiative populaire en matière législative est
autorisé par la Constitution. En Colombie toutes les deux formes d’initiative sont prévues (législative et
constitutionnelle). En Equateur, l’article 103, al. 4 de la Constitution de 2008 institue cette procédure au
moyen d’une pétition signée par au moins 1% d’électeurs inscrits dans le registre électoral.

conformément aux dispositions de la présente Constitution et la loi. La révocation du mandat pour les membres du corps se réalisera en
conformité avec la loi. Durant la période de son mandat, le ou la fonctionnaire ne peut subir plus d'une sollicitation de révocation de son
mandat ». Souligné par nous.
456 J. CHEVALLIER, L’Etat postmoderne, 5 è éd., Paris, LGDJ, 2017, p. 254.
457F. HAMON, « La loi référendaire », in H. DUMONT et S. VAN DROOGHENBROECK « La loi », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD

(dir.), Traité international de droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 573-603, spéc. p. 579.
458 Celle-ci constitue une faculté de saisir une autorité aux fins de lui soumettre certaines doléances ou de solliciter l’adoption de certaines

mesures particulières. La pétition peut être individuelle ou collective. Voy. G. MORBIDELLI, L. PEGORARO, A. REPOSO, M. VOLPI,
Diritto pubblico comparato, Turin, G. Giappicchelli Editore, 2004, p. 349. En RDC la pétition est régie par deux principales dispositions de
la Constitution du 18 février 2006. L’article 27 : « Tout Congolais a le droit d’adresser individuellement ou collectivement une pétition à
l’autorité publique qui y répond dans les trois mois. Nul ne peut faire l’objet d’incrimination, sous quelque forme que ce soit, pour avoir pris
pareille initiative » ; l’article 218 : « L’initiative de la révision constitutionnelle appartient concurremment : 1. au Président de la République;
2. au Gouvernement après délibération en Conseil des ministres; 3. à chacune des Chambres du Parlement à l’initiative de la moitié de ses
membres ;4. à une fraction du peuple congolais, en l’occurrence 100.000 personnes, s’exprimant par une pétition adressée à l’une des deux
Chambres. Chacune de ces initiatives est soumise à l’Assemblée nationale et au Sénat qui décident, à la majorité absolue de chaque Chambre,
du bien-fondé du projet, de la proposition ou de la pétition de révision. La révision n’est définitive que si le projet, la proposition ou la pétition
est approuvée par référendum. Toutefois, le projet, la proposition ou la pétition n’est pas soumis au référendum lorsque l’Assemblée nationale
et le Sénat réunis en Congrès l’approuvent à la majorité des trois cinquième des membres les composant ».Notre soulignement.
459
B. CHANTEBOUT, Droit constitutionnel et science politique, 13 è éd., Paris, Armand Colin, 1996, p. 220.
95
 L’initiative populaire de révision de la Constitution est rarement prévue par les Constituants. Ceux de la
Suisse, de la RDC, du Burkina Faso, du Kenya, de l’Equateur par exemple y font exception. L’article
218 de la Constitution congolaise du 18 février 2006 prévoit l’initiative populaire en matière de révision
constitutionnelle qui se concrétise par le dépôt d’une pétition signée par au moins 100.000 personnes et
adressée à l’une ou l’autre Chambre du parlement. Il en est de même de la Constitution du Burkina Faso
du 2 juin 1991 telle que modifiée jusqu’à la loi du 11 juin 2012. Le nombre de signatures requises pour
la recevabilité de la pétition est de 30.000 personnes. En Suisse les articles 138 et 139 de la Constitution
du 18 avril 1999 (dans son état du 18 mai 2014) prévoient l’initiative populaire en matière de révision
totale ou partielle de la Constitution moyennant la présentation d’une pétition signée par au moins
100.000 personnes jouissant du droit de vote460. Au Kenya la Constitution de 2010 prévoit ce mécanisme.
La pétition doit être signée par au moins 1.000.000 (un million) d’électeurs inscrits. Cette pétition peut
consister en une suggestion générale ou en la présentation d’un projet élaboré 461.

Le Traité de Lisbonne sur l’Union européenne met aussi en place l’initiative européenne citoyenne en
vue de remédier au déficit démocratique de l’Union. Le dispositif est entré en application le 1 er avril
2012. Pour être recevable elle doit être soutenue par au moins un million de citoyens provenant d’au
moins un quart des Etats membres. Le sort de cette initiative dépend de la Commission qui dispose d’un
délai de trois mois pour l’examiner et décider de la suite à lui accorder 462.

d) Le référendum

La quatrième et principale technique demeure le référendum. Celui-ci est la consultation du corps social
par laquelle on demande aux citoyens de répondre à une question qui peut porter en particulier sur
l’adoption d’un texte, leur réponse ayant le plus souvent valeur normative. C’est donc le procédé par
lequel les citoyens votent pour adopter directement une décision qui est généralement une norme en
répondant par oui ou non à une question463. Le texte ne deviendra définitif qu'en cas de réponse positive.
Il peut s'agir d'un texte constitutionnel ou législatif. Le référendum est obligatoire pour la révision de la
Constitution dans certains Etats. C’est le cas en Suisse, en Irlande, au Danemark. Cette obligation a été
récemment introduite dans certains Etats latino-américains (Equateur, Colombie, Bolivie, Venezuela)464.
En RDC le référendum portant sur cet objet est facultatif.

Le référendum peut être consultatif ou décisionnel. Dans le premier cas il ne modifie pas le droit existant
alors que dans le deuxième la consultation est suffisante pour modifier le droit positif. Il est législatif ou
constituant selon la nature de la norme en cause. Il est abrogatif quand il peut entraîner l’abrogation d’un
texte qui, si cette procédure n’avait pas été mise en œuvre, aurait été définitivement adopté 465. Le
référendum abrogatif est prévu notamment en Italie. Pour sa recevabilité il doit être soutenu par au moins
500.000 électeurs ou par 5 conseils régionaux (parlements régionaux). Ce référendum abrogatif ne vise
pas uniquement une loi, mais aussi un acte ayant force de loi (décret-loi ou décret législatif). Certaines

460 Les deux initiatives populaires produisent des conséquences relatives selon qu’elles visent la révision totale ou partielle de la Constitution.
La proposition de révision totale de la Constitution est soumise au vote du peuple tandis que l’initiative visant la révision partielle peut revêtir
la forme d’une proposition conçue en termes généraux ou celle d’un projet rédigé. L’article 139 in fine dispose : « Si l’Assemblée fédérale
approuve une initiative populaire conçue en termes généraux, elle élabore la révision partielle dans le sens de l’initiative et la soumet au vote
du peuple et des cantons. Si elle rejette l’initiative, elle la soumet au vote du peuple, qui décide s’il faut lui donner suite. En cas d’acceptation
par le peuple, l’Assemblée fédérale élabore le projet demandé par l’initiative. 5 Toute initiative revêtant la forme d’un projet rédigé est soumise
au vote du peuple et des cantons. L’Assemblée fédérale en recommande l’acceptation ou le rejet. Elle peut lui opposer un contre-projet ».
461 Les deux modalités ainsi que les conditions d’organisation de la votation sont régies par l’article 257 de la Constitution précitée.
462 J. CHEVALLIER, [Link]., p. 255.
463
M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4ème éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 112.
464 A propos des Etats latino-américains, voy. R.V. PASTOR et R.M. DALMAU, « Aspects généraux du nouveau constitutionnalisme latino-

américain », in C.M. HERRERA (dir.), Le constitutionnalisme latino-américain aujourd’hui ; entre renouveau juridique et essor
démocratique, Paris, Kimé, 2015, pp. 29-53, spéc. à la p. 42.
465 J-M. DENQUIN, « Référendums consultatifs », Pouvoirs, n° 77, 1995, pp. 81-95, spéc. à la p. 84.

96
 matières ne sont pas admissibles à cette modalité de votation populaire. Il s’agit de lois fiscales et
budgétaires, d’amnistie et de remise de peine, d’autorisation à ratifier des traités internationaux 466. Il est
aussi organisé de manière assez détaillée par la Constitution du Venezuela publiée au Journal officiel le
30 décembre 1999.

Le référendum facultatif vise à empêcher l’adoption définitive d’une loi récemment votée par le
Parlement mais non encore entrée en vigueur. Il a un effet suspensif. Cette procédure a été instituée en
Suisse depuis 1874 et sa recevabilité est soumise à la présentation d’une pétition d’au moins 50.000
signatures467. Elle est aussi admise en Italie, notamment dans le cadre des lois de révision
constitutionnelle où elle prend la forme d’un référendum confirmatif. Aucun quorum n’est exigé pour la
validité de la votation468. Elle est aussi prévue par la Constitution vénézuélienne du 15 décembre 1999469.

Certains auteurs distinguent aussi le référendum de décision au niveau national qui existerait en Suisse,
en Italie et en Espagne ; prévu en Allemagne mais non encore pratiqué d’une part et le référendum
national de consultation. Il a été utilisé en Grande-Bretagne470.

e) Référendum d’initiative partagée

Il a été introduit dans le droit français par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 étendant la nature et
la portée du référendum prévu à l’article 11 de la Constitution471. Ce nouveau mécanisme tend à concilier
d’une part l’exercice par le peuple de sa souveraineté, mais sous l’encadrement de ses représentés. Il
traduit une certaine défiance de la démocratie représentative à l’égard des formes d’expression de la
démocratie directe ou semi-indirecte, ce qui contraste avec le principe à la base de la représentation et de
la souveraineté.

466 J. GIUDICELLI, « La motivation des décisions de la Cour constitutionnelle italienne : fondements, fonctions et débats », AIJC, XXVIII,
2012, pp. 53-60.
467 F. HAMON, « La loi référendaire », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel. Tome 2.

Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 573-603, spéc. à la p. 580.
468
A titre d’exemple, les Italiens ont été appelés à se prononcer, par le bais d’un référendum confirmatif, sur la loi de révision constitutionnelle
adoptée en avril 2016.
469 L’art. 71 de cette Constitution dispose : « Les matières de droit international pourront être soumises à référendum consultatif sur l’initiative

du Président (e) de la République en Conseil des Ministres; après accord de l'Assemblée Nationale, approuvé par un vote à la majorité de ses
membres ; ou à la demande d'un nombre qui ne saurait être inférieur à dix pour cent des électeurs et électrices du registre d'état civil et électoral.
Pourront, également être soumises à référendum consultatif les matières particulières, municipale, communale et étatique. L'initiative est du
ressort de l'Assemblée Communale, du Conseil Municipal et du Conseil législatif, avec l'accord des deux tiers de sa composante; le maire,
homme ou femme, et le gouverneur ou la gouverneur de l'Etat ou à la demande d'un nombre qui ne peut être inférieur à dix pour cent du total
des inscrits dans la circonscription correspondante ».
470 Ph. LAUVAUX et Armel Le Divellec, Les grandes démocraties contemporaines, 4ème édition mise à jour, Paris, Puf, 2015, p. 141.
471
Art. 11 : « Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des
deux Assemblées, publiées au Journal Officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics,
sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou
tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.
Lorsque le référendum est organisé sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie
d'un débat.
Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement,
soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d'une proposition de loi et ne peut avoir
pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an.
Les conditions de sa présentation et celles dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions de l'alinéa précédent
sont déterminées par une loi organique.
Si la proposition de loi n'a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la
soumet au référendum.
Lorsque la proposition de loi n'est pas adoptée par le peuple français, aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet
ne peut être présentée avant l'expiration d'un délai de deux ans suivant la date du scrutin.
Lorsque le référendum a conclu à l'adoption du projet ou de la proposition de loi, le Président de la République promulgue la loi dan s les
quinze jours qui suivent la proclamation des résultats de la consultation ». Souligné par nous.
97
 Selon le Lexique de Droit constitutionnel, le référendum d’initiative partagée (RIP) est une
« Présentation, par un cinquième des parlementaires soutenus par un dixième des électeurs inscrits sur
la liste électorale, d’une proposition de loi soumise au Conseil constitutionnel. Celle-ci ne peut avoir
pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an (art. 11, al. 3 C).
Le président de la République la soumet à référendum si elle n’a pas été examinée par les deux
assemblées dans le délai de six mois. La proposition « Aéroports de Paris » a échoué en 2020 faute
d’avoir obtenu le nombre de signatures requis. Présentation, par un cinquième des parlementaires
soutenus par un dixième des électeurs inscrits sur la liste électorale, d’une proposition de loi soumise au
Conseil constitutionnel. Celle-ci ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative
promulguée depuis moins d’un an (art. 11, al. 3 C). Le président de la République la soumet à référendum
si elle n’a pas été examinée par les deux assemblées dans le délai de six mois. La proposition « Aéroports
de Paris » a échoué en 2020 faute d’avoir obtenu le nombre de signatures requis »472.

f) L’arbitrage populaire de conflits entre les pouvoirs publics constitutionnels.

En cas de conflit important entre deux pouvoirs publics, comme le Chef de l’Etat et l’assemblée, l’un des
deux peut faire appel au peuple, qui se prononcera en faveur de l’un ou l’autre, et celui qui n’a pas reçu le
soutien du peuple est contraint à la démission. Selon Marie-Anne COHENDET, cette procédure existe
actuellement en Autriche, quoique non encore utilisée et en Roumanie où elle a déjà fait l’objet
d’application. Son existence peut suffire à dissuader l’un des organes concernés d’abuser de ses pouvoirs,
mais elle risque aussi d’être détournée de manière plébiscitaire473. La Constitution égyptienne de 2014
instaure aussi cette procédure dans les rapports entre le parlement et le Président de la République 474.
Parmi les techniques d’expression du Peuple énoncées précédemment, la Constitution de la RDC en retient
trois : le référendum, l’initiative populaire et le droit de pétition. Le référendum est facultatif pour
l’adoption de la révision constitutionnelle. Il est obligatoire, entre autres, pour déplacer le siège de la
capitale vers un autre lieu ou encore en cas d’adjonction, de cession ou d’échange de territoires.
L’initiative populaire est prévue en matière de révision constitutionnelle et requiert le dépôt d’une pétition
soutenue par au moins 100.000 signatures et adressée à l’une de deux Chambres parlementaires.

Les formes de participation citoyenne se sont multipliées et prennent plusieurs facettes. C’est le cas par
exemple du budget participatif. En effet, la logique participative a été plus poussée avant à Porto Alegre
promu au rang de laboratoire d’une démocratie municipale régénérée : après que des assemblées de quartier
ont défini des priorités au niveau des quartiers, un budget participatif est élaboré par un Conseil ad hoc
avant d’être arrêté par le Conseil municipal ; la population a ainsi la possibilité d’être directement consultée
sur les services et investissements ä réaliser. La formule a connu une rapide extension au Brésil avant de
se répandre en dehors du Brésil. Le budget participatif devient l’outil privilégié d’une démocratie
participative appelée, au niveau local aussi, à remédier aux insuffisances de la représentation.
L'exploitation des technologies numériques semble offrir la possibilité de formuler leur point de vue sur
les choix politiques et d’être associés à l’élaboration des textes475.

472 P. AVRIL et J. GICQUEL, Lexique de Droit constitutionnel, 6 è éd., Paris, PUF, Que sais-je, 2020, p. 96.
473 M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4ème éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 141.
474 Art.161 : « La Chambre des représentants peut proposer un retrait de confiance au Président et la tenue d'une élection présidentielle anticipée,

à la demande écrite et motivée de la majorité des membres de la Chambre des représentants au moins et l'approbation des deux tiers de ses
membres. La motion de censure pour les mêmes motifs ne peut être présentée plus d’une fois au cours du mandat présidentiel. Une fois la
motion de censure approuvée, il revient au Premier ministre de la soumettre au référendum avec la proposition d'une élection présidentielle
anticipée. Si la majorité est favorable, le Président est destitué, son poste déclaré vacant et une élection présidentielle anticipée a lieu dans les
soixante jours suivants les résultats du référendum. Si la majorité est contre; la Chambre des représentants est considérée dissoute et le Président
appelle à élire une nouvelle Chambre dans trente jours à compter de la date de la dissolution »
475
J. CHEVALLIER, [Link]., p. 257 et s.
98
La souveraineté réside dans le peuple ou dans la nation. Il est parfois fait allusion à la souveraineté nationale
ou à la souveraineté populaire pour des raisons pragmatiques et non par référence aux conséquences de
deux théories de la souveraineté. L’article 3 de la Constitution tunisienne du 27 janvier 2014 dispose que
« Le peuple est le dépositaire de la souveraineté et la source des pouvoirs qu’il exerce à travers ses
représentants ou par référendum ». Joël MEKHANTAR écrit à ce propos : « A l’étranger, si certaines
Constitutions se réfèrent expressément à cette idée de souveraineté populaire, cette référence n’est bien
souvent que formelle. En effet, elle n’emporte pas les conséquences juridiques de la souveraineté populaire,
notamment celle du mandat impératif. Là encore, le choix de la souveraineté nationale s’est imposé 476.

4. Réception par les constituants des théories de souveraineté nationale et populaire

Les différents constituants ont repris la théorie du fondement démocratique du pouvoir. Son titulaire
demeure la nation ou le peuple. Le Constituant haïtien dispose dans une formule alambiquée que « la
souveraineté nationale réside dans l’universalité des citoyens »477. Les constituants ont repris certaines
vertus de deux formes de souveraineté jusqu’en faire une synthèse principalement en faveur de la théorie
de la souveraineté nationale. En réalité, il n'y a aucun Etat qui ait tiré toutes les conséquences logiques
de l'une et de l'autre notion. Celles-ci sont le plus souvent étroitement imbriquées si bien que pour
concilier les principes de la souveraineté, le constituant congolais énonce, à l’article 5, al. 1 er que « La
souveraineté nationale appartient au peuple. Tout pouvoir émane du peuple qui l’exerce directement par
voie de référendum ou d’élections et indirectement par ses représentants »478. L’alinéa 2 complète, en
vue de faire ressortir le caractère indivisible et inaliénable de la souveraineté nationale qui appartient à
tout le peuple en disposant « qu’aucune fraction du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer
l’exercice »479. L’article 7 de la Constitution algérienne du 8 décembre 1996 telle que révisée par la loi
n°16-01 du 6 mars 2016 dispose : « Le Peuple est la source de tout pouvoir. La souveraineté nationale
appartient exclusivement au peuple ». Ces deux formules imbriquent les deux notions de peuple et nation.
Il a été noté qu’en droit constitutionnel, l’expression « peuple » a un sens plus circonscrit car elle renvoie
au corps électoral et ne se confond pas avec la nation : il est un organe institué détenteur de la souveraineté
étatique480.

Cette formulation « La souveraineté nationale appartient au peuple. Tout pouvoir émane du peuple qui
l’exerce directement par voie de référendum ou d’élections et indirectement par ses représentants » est
reprise, parfois avec de légères nuances, par beaucoup de Constitutions africaines. Soit le peuple est
détenteur de la souveraineté ou celle-ci réside dans la nation. Il y est affirmé que le Peuple exerce le
pouvoir directement par voie de référendum ou par ses représentants. Les Constitutions africaines
francophones comportent des dispositions généralement identiques sur ce point 481. La Haute Cour
constitutionnelle de Madagascar a eu l’occasion de préciser la portée de cette formulation. En effet, « (…)
qu’en énonçant en son article 5 alinéa premier que «la souveraineté appartient au peuple, source de tout
pouvoir, qui l’exerce par ses représentants élus au suffrage universel direct ou indirect, ou par la voie du
référendum. Aucune fraction du peuple, ni aucun individu ne peut s’attribuer l’exercice de la souveraineté
démocratique », la Constitution du 11 décembre 2010 entend soumettre le fonctionnement des institutions

476
J. MEKHANTAR, [Link]., p. 56.
477 Art. 58 de la constitution du 10 mars 1987 telle que révisée le 19 juin 2012 (publication au Moniteur officiel).
478 Notre soulignement. Cette disposition, reprise par ailleurs par de nombreux constituants, se réfère aussi bien à la démocratie directe, semi-

directe que représentative. Pour les définitions de ces trois formes de démocratie, voy. Ph. LAUVAUX et Armel Le Divellec, Les grandes
démocraties contemporaines, 4ème édition mise à jour, Paris, PUF, 2015, p. 98.
479 Notre soulignement.
480
St. PIERRE-CAPS, « Le Peuple à l’interface du droit constitutionnel et du droit international », Civitas Europa, 2014/1, n° 32, pp. 5-20,
spéc. à la p. 10.
481 Pour un examen de cette disposition dans le nouveau constitutionnalisme africain, voy. H. AKEREKORO, « L’exercice de la souveraineté

nationale reconnue au peuple dans le constitutionnalisme africain », [Link] consulté

le 19 janvier 2017.
99
 de la République aux principes de la démocratie représentative au sein de laquelle le suffrage universel et
l’élection constituent les seules sources de la légitimité démocratique… »482.

La Haute Cour constitutionnelle précise mieux la portée de l’article 5 précité de la Constitution que « la
souveraineté démocratique à Madagascar est mise en œuvre dans le cadre d’une démocratie semi-
directe ; qu’elle implique la coexistence d’organes représentatifs comme le Président de la République
ou les Assemblées parlementaires et de procédures d’interventions populaires directes comme le
référendum … »483.

Dans son Avis n°02/CC du 25 mai 2009, interprétant, entre autres, l’article 6, alinéa 1er de la Constitution
nigérienne du 9/08/1999 aux termes duquel « le Peuple exerce sa souveraineté par ses représentants élus
et par voie de référendum… », La Cour constitutionnelle du Niger est d’avis que le terme « Peuple » doit
être entendu « de l’ensemble des citoyens, c’est-à-dire des personnes rattachées à l’Etat par la nationalité.
Le Peuple est unique et ne peut exercer sa souveraineté qu’en corps… ».

La Constitution éthiopienne de 1994 se démarque de cette tendance en affirmant à l’article 8 que le

pouvoir souverain réside dans les Nations, les Nationalités et les Peuples d’Ethiopie. La Constitution est
l’expression de leur souveraineté. Elle consacre en outre, à son article 39, le droit des groupes ethniques
(Nations, Nationalités et Peuples d’Ethiopie) à l’autodétermination, y compris le droit à la sécession. En
outre le Préambule précise que les groupes ethniques sont les auteurs de la Constitution de cet Etat fédéral
sur fond d’ethnicisme484. Nous pouvons, à travers ces passages, soutenir que l’Ethiopie s’est inspirée, sur
ce versant du siège de la souveraineté, de la théorie de la souveraineté populaire.

Dans certains Etats, bien que les Constitutions puissent prévoir la possibilité que le peuple exerce
directement le pouvoir ou par la voie de ses représentants, c’est cette deuxième forme de démocratie qui
est en vigueur ou mieux la démocratie représentative. A titre illustratif, la Belgique connaît, depuis sa
fondation un système représentatif qui est basé sur l’élection de mandataires politiques au sein des
assemblées485.

Il convient de noter par ailleurs que le referendum ne garantit pas la participation du peuple à la gestion
des affaires publiques dans tous les cas car son exercice est souvent facultatif et qu’il est exclu sur
certaines matières, à l’instar des lois fiscales. Le Peuple est invité par d’autres institutions à ratifier ou
non par son vote un texte qu’il n’a pas rédigé 486. L’expression elle-même de démocratie directe est
contestée par une partie de la doctrine au regard de son exercice impossible dans les Etats modernes,
exception faite de certains cantons suisses dans lesquels les citoyens participent aux délibérations dans
les assemblées et disposent de la faculté de pouvoir s’y exprimer. Pour Dominique ROUSSEAU,
l’expression de la volonté du peuple ne peut être qualifiée de directe que si et seulement si tous les citoyens
sont physiquement présents- et donc non représentés- sur une place publique ou dans une assemblée pour
délibérer sur les lois487.

Les Etats africains dans leur grande majorité ont adopté la règle de nullité de tout mandat impératif. Cette
règle est reprise par ailleurs dans de nombreuses Constitutions contemporaines. Elle figure dans le droit

482 HCC, Avis n°01-HCC/AV du 12 janvier 2017 sur les dispositions constitutionnelles se rapportant à la désignation du Chef de l’opposition
au sein de l’Assemblée nationale. 6ème considérant de l’avis.
483 Haute Cour constitutionnelle de Madagascar. Avis n° 07-HCC/AV du 25 avril 2019 sur le pouvoir du Président de la République de

soumettre directement au Peuple le vote d’une loi constitutionnelle par voie référendaire. Notre soulignement.
484 Pour un commentaire sur ce fédéralisme ethnique éthiopien et sur le poids des Nations, nationalités et Peuples d’Ethiopie sur l’aménagement

du pouvoir, voy. LEGESSE TIGABU MENGIE, « Ethnic Federalism and Conflict in Ethiopia: What Lessons can other Jurisdictions draw? »,
African Journal of International & Comparative Law, Vol. 23, n° 3, 2015, pp. 462-475.
485 REUCHAMPS et F. BOUHON (dir.), Les systèmes électoraux de la Belgique, 2ème édition, Bruxelles, Bruylant, 2018.
486 D. ROUSSEAU, Radicaliser la démocratie. Propositions pour une refondation, Paris, Editions du Seuil, 2015, p. 134.
487 D. ROUSSEAU, [Link]., p.136.

100
 constitutionnel français depuis la Constitution de 1791 : « Les représentants nommés dans les
départements, ne seront pas représentants d'un département particulier, mais de la Nation entière, et il ne
pourra leur être donné aucun mandat »488. L’article 65 de la Constitution du Rwanda de 2003 telle que
révisée en 2015 précise davantage le caractère général du mandat représentatif des députés : « Chaque
membre du Parlement représente toute la Nation et non uniquement ceux qui l’ont élu ou nommé, ni la
formation politique qui l’a parrainé lors des élections ».

Cette prohibition du mandat impératif est conforme au droit constitutionnel classique qui enseigne que le
mandat parlementaire est défini comme étant général, représentatif et irrévocable489. Le mandat est
général dans la mesure où l’élu ne représente pas sa circonscription électorale, mais la Nation tout entière.
Il est représentatif en ce sens qu’il est lié au concept de la souveraineté nationale. Il confère à l’élu une
indépendance complète à l’égard de ses électeurs. Les parlementaires se déterminent librement dans
l’exercice de leur mandat et ne sont pas liés par des engagements qu’ils auraient pu prendre avant leur
élection ni par des instructions qu’ils pourraient recevoir de leurs électeurs dans le cadre de leur mandat.
En fin le mandat est irrévocable en ce sens que les électeurs ne peuvent y mettre prématurément fin à
travers l’expression anglophone de « Recall » prévue dans certaines Constitutions des Etats fédérés aux
USA et en Suisse. La discipline de vote imposée aux parlementaires dans le cadre de leurs partis politiques
n’est pas incompatible avec la prohibition du mandat impératif dans la mesure où le parlementaire, à
travers le vote, exprime une liberté de choix, de conscience490.

Le vote est obligatoire en Belgique depuis 1893 et en Australie depuis 1923. Ainsi le vote obligatoire en
Belgique a été justifié par la théorie de l’électorat-fonction (souveraineté nationale). Toute abstention
injustifiée au regard de la loi est sanctionnée par une amende ou le retrait de la carte d’électeur. Ce vote
obligatoire permet d’expliquer le taux de participation dépassant les 90 % de votants aux élections en
Belgique491. Selon un certain consensus qui se dégage dans la doctrine belge et appuyé par des avis
concordants du Conseil d’Etat, la Constitution belge, à travers la rédaction de son article 33, opte
ouvertement en faveur de la théorie de la souveraineté nationale. Dans ses avis du 15 mai 1985, du 30
octobre 2002 et du 29 novembre 2004, le Conseil d’Etat affirme, entre autres, que la nation est représentée
par des pouvoirs établis. Pour ce faire les méthodes de participation démocratique directe ne sont pas
admises.

L’article 33 de la Constitution belge de 1831, révisée le 17 février 1994 et successivement, constituerait

en Belgique, selon la doctrine dominante, un argument pertinent pour s’opposer à l’introduction des
référendums obligatoires492. Le pouvoir qui émane de la Nation doit être exercé conformément aux
procédures déterminées par la Constitution qui dispose que le pouvoir législatif fédéral s’exerce
collectivement par le Roi, la Chambre des Représentants et le Sénat (art.36). La Constitution ne prévoit
donc pas la participation directe du citoyen et par conséquent le référendum obligatoire n’a pas d’assise
dans l’ordre constitutionnel belge 493. Cette interprétation cristallisée en droit constitutionnel belge a fait

488 Constitution de 1791, titre III, chapitre 1er, Section III, art. 7.
489 J-C. MASCLET, « Nomadisme et clause de fidélité », J-P. VETTOVAGLIA, et alii (dir), Démocratie et élections dans l’espace
francophone, Bruxelles, Bruylant, 2010, pp. 477-487, spéc. à la p. 479. Voy. aussi A. CEPKO, « Le principe représentatif dans les théories
constitutionnelles d’Adhémar Esmein et de Félix MOREAU », RDP, 2016, n° 3, pp. 991-1011. Pour une étude exhaustive sur le statut des
représentants du peuple en RDC, aussi bien au niveau national, provincial que local, nous pouvons nous référer à l’ouvrage d’Evariste
BOSHAB et Matadi Nenga qui fait autorité en la matière. E. BOSHAB et MATADI NENGA GAMANDA, Le statut de représentants du
peuple dans les assemblées politiques délibérantes. Parlementaires, députés provinciaux, conseillers urbains, conseillers communaux,
conseillers de secteur ou de chefferie, Louvain-la-Neuve, Academia-Bruylant, 2010, 357 p.
490 J-C. MASCLET, [Link]., p. 479.
491 D. REMY-GRANGER, « Le pouvoir de suffrage », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit

constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 369-412, spéc. à la p. 390.
492
L’article 33 de la Constitution belge est libellé comme suit : « Tous les pouvoirs émanent de la Nation.
Ils sont exercés de la manière établie par la Constitution ». Souligné par nous.
493 Toutefois il convient de noter que les référendums non obligatoires peuvent être organisés. Ils ont été introduits au niveau local par le biais

de la révision de la Constitution en 1999 (art.41) et au niveau régional par la révision de 2013 (art.39 bis depuis 2013). Art. 39 bis, al. 1er : à
l'exclusion des matières relatives aux finances ou au budget ou des matières qui sont réglées à une majorité des deux tiers des suffrages
101
 l’objet d’un examen critique qui n’impute nullement à la théorie de la souveraineté nationale
l’impossibilité ontologique de toute forme de participation directe du peuple à l’exercice du pouvoir. Dans
cette perspective les deux auteurs concordent à relever que les référendums obligatoires peuvent être
organisés sans heurter l’article 33 dont toutes les potentialités et interprétations n’ont pas été explorées494.

En Allemagne, en dépit de l’article 20-II de la loi fondamentale affirmant que tout pouvoir d’Etat émane
du peuple, le régime constitutionnel allemand se caractérise par son aspect exclusivement représentatif.
Aucun mécanisme de démocratie semi-directe n’y est institué au niveau fédéral. Le corps électoral ne
peut se prononcer directement sur la législation495. Toutefois certains mécanismes de la théorie de la
souveraineté populaire sont présents, quoique de manière rare. C’est notamment le cas du mandat
impératif, de la révocation populaire. A titre indicatif, le mandat impératif s’applique en Allemagne au
niveau de sa chambre haute (Le Bundesrat), Sénat allemand. Il est composé de membres des
gouvernements des Lander, qui les nomment et les révoquent (Art. 51.1 de la Loi Fondamentale).

Le mécanisme de révocation d’un mandataire, c’est-à-dire le pouvoir des électeurs de révoquer un agent
élu, est prévu dans certaines Constitutions des Etats fédérés américains tout comme dans certaines
Constitutions des cantons suisses496. La révocation populaire est aussi prévue, comme précédemment
énoncé, au Venezuela et en Egypte concernant, en particulier, le Président de la République. La procédure
de révocation prévue dans le droit vénézuélien est sui generis497. La révocation populaire est autrement
connue sous l’expression anglaise de « Recall ».

Pierre ROSANVALLON nous renseigne que la procédure du « recall » américain est instituée dans dix-
neuf des Etats fédérés. Seuls sept de ceux-ci requièrent des motifs spécifiques pour provoquer son
déclenchement. A titre illustratif, en Géorgie, la procédure de recall est limitée à des faits de détournement
de fonds publics. Au Rhodes Island, elle est restreinte à des faits de manquement au Code éthique des
élus. Quant aux conditions de déclenchement de la procédure, la pétition doit recueillir 12 % des votants
de la dernière élection en Californie et de 40 % au Kansas, la moyenne étant de 25 %. Dans ces Etats, de
nombreux élus, du Gouverneur jusqu’à des positions plus subalternes peuvent être visés. Ces procédures
ont abouti dans deux cas au départ prématuré du gouverneur d’un Etat498. L’article 43 de la Constitution
de Weimar qui prévoyait que le Président du Reich puisse être déposé par un vote populaire, mais celui-
ci ne pouvait être organisé qu’à la demande des deux tiers des parlementaires499. Le Belize et le Venezuela

exprimés, les matières exclusivement attribuées aux organes régionaux peuvent faire l'objet d'une consultation populaire dans la région
concernée ». Art. 41 in fine : « Les matières d'intérêt communal, supracommunal ou provincial peuvent faire l'objet d'une consultation populaire
dans la commune, la collectivité supracommunale ou la province concernée. La règle visée à l'article 134 règle les modalités et l'organisation
de la consultation populaire ». De la lecture de ces deux dispositions rien ne permet de trancher la nature de cette consultation populaire. Pour
les auteurs qui ont étudié de près cette question ils soutiennent que cette consultation donne lieu aux référendums non obligatoires. R.
GEENENS & St. SOTTIAUX, « Sovereignty and direct democracy: Lessons from Constant and the Belgian Constitution », European
Constitutional Law Review, 2015, Vol. 11, n° 2, pp. 293-320. Ils ont recensé la doctrine belge dominante ainsi que les avis du Conseil d’Etat
pour dégager l’interprétation consensuelle de l’article 33 comme reflétant le choix en faveur de l’interprétation de la théorie de la souveraineté
nationale.
494 R. GEENENS & St. SOTTIAUX, « Sovereignty and direct democracy: Lessons from Constant and the Belgian Constitution », European

Constitutional Law Review, 2015, Vol. 11, n° 2, pp. 293-320.

495 St. PINON, Les systèmes constitutionnels dans l’Union européenne. Allemagne, Espagne, Italie et Portugal, Bruxelles, Larcier, 2015, p.

167.
496 P-A. COLLOT, « Le statut du Parlement », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel.

Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 257-285, spéc. p. 285.
497 Deux ans au moins après qu’il ait reçu le mandat, le Président peut faire l’objet d’une procédure de révocation initiée par au moins 20 %

d’électeurs inscrits dans une circonscription. Pour obtenir la révocation, le référendum doit obtenir au moins une voix en plus par rapport au
nombre de voix obtenues précédemment par le Président de la République. En cas d’une issue positive, une nouvelle élection présidentielle est
organisée. Cependant si cette procédure intervient quatre ans après l’exercice du mandat, en cas de révocation l’élection présidentielle n’a pas
lieu, mais c’est le Vice-président qui achève le mandat. Il convient de noter que toutes ces précisions ne sont pas contenues dans le texte
constitutionnel du 15 décembre 1999. Elles nous ont été rapportées au cours d’une « lectio magistralis » tenue par l’Ambassadeur vénézuélien
près l’Etat italien à l’Université de Rome « La Sapienza », le 30 novembre 2016. L’ambassadeur est Professeur de droit constitutionnel et
ancien membre de l’Assemblée nationale constituante.
498 P. ROSANVALLON, Le bon gouvernement, Paris, Editions du Seuil, 2015, p. 172.
499 Art. 43 de la Constitution de Weimar du 11 août 1919 : « Le mandat du président du Reich est de sept ans. Il est rééligible.

102
 ont mis en place un mécanisme de cette nature. Dans ce dernier, la procédure peut être déclenchée à partir
de la moitié du terme du mandat si 20 % des électeurs inscrits demandent l’organisation d’un référendum
révocatoire. La révocation est décidée si le nombre de votants en sa faveur est supérieur au nombre
d’électeurs ayant précédemment élu le Président, à condition, en outre, qu’au moins 25 % des électeurs
inscrits aient pris part au vote. En 2004, un référendum organisé sur cette base pour renverser le Président
CHAVEZ avait échoué500. La Constitution du Kenya de 2010 prévoit, à l’article 104 (1), le droit de rappel
ou mieux the right to recall à l’encontre de tout membre du Parlement avant le terme de son mandat. Ce
droit est également énoncé par la Constitution gambienne du 16 janvier 1997 telle que révisée en 2001 à
propos des membres de l’Assemblée nationale. Toutefois la Constitution laisse au Parlement
(monocaméral) le soin d’adopter une loi spécifique pour en réglementer l’exercice, les conditions, les
modalités ainsi que les effets501.

Ces instruments de démocratie directe sont rarissimes. C’est la démocratie représentative qui s’est
imposée pour plusieurs raisons notamment pratiques, d’ordre rationnel. Cette démocratie représentative
traverse, selon plusieurs auteurs une certaine période de crise.

5. Vers la crise de la démocratie représentative

Il est difficile, à l’époque contemporaine, d’expérimenter la démocratie directe. L’expression elle-même

de démocratie directe est contestée par une partie de la doctrine au regard de son exercice impossible dans
les Etats modernes, exception faite de certains cantons suisses dans lesquels les citoyens participent aux
délibérations dans les assemblées et disposent de la faculté de pouvoir s’y exprimer. Pour Dominique
ROUSSEAU, l’expression de la volonté du peuple ne peut être qualifiée de directe que si et seulement si
tous les citoyens sont physiquement présents- et donc non représentés- sur une place publique ou dans
une assemblée pour délibérer sur les lois502.

Pour Jacques CHEVALLIER, le modèle démocratique libéral qui tire son origine des révolutions
américaine et française repose sur deux aspects essentiels dont la compatibilité est problématique : d’une
part le principe démocratique et d’autre part la logique représentative. Le principe démocratique postule
que la source de tout pouvoir, le fondement de toute autorité réside dans la collectivité des citoyens : et il
n’y a de contrainte acceptable que s’appuyant sur son consentement. La logique démocratique repose sur
un principe fondamental d’égalité entre les citoyens. Par contre, la logique représentative implique
certaines modalités d’aménagement du pouvoir : dans le modèle libéral, le peuple ne saurait avoir la
responsabilité directe de la gestion des affaires publiques ; ce sont des représentants élus par lui qui sont
chargés d’agir et de décider en son nom503. Pour cet auteur, le modèle démocratique libéral est donc fondé
sur un équilibre complexe et une tension latente entre les éléments démocratiques et oligarchiques 504.

La représentation politique s’est imposée dans la vie politique à la faveur du développement de la

démocratie représentative505. Pour Bernard CHANTEBOUT, le système représentatif se définit comme
le système dans lequel la volonté d’un organe dit représentatif est venue en vertu d’un postulat

Avant l'expiration de son mandat, le Président du Reich peut être révoqué sur la proposition du Reichstag par un vote du peuple. La décision
du Reichstag est prise à la majorité des deux tiers. Par cette décision, le président du Reich est privé de l'exercice de ses fonctions. Le refus de
révocation par le vote du peuple équivaut à une réélection et entraîne la dissolution du Reichstag.
Le président du Reich ne peut être poursuivi sans l'accord du Reichstag”.
500 P. ROSANVALLON, [Link]., p. 172 et s.
501
Art. 92 de la Constitution gambienne.
502 D. ROUSSEAU, [Link]., p.136.
503 J. CHEVALLIER, L’Etat post-moderne, 4è éd., Paris, LGDJ, 2017, pp. 207-208.
504 J. CHEVALLIER, [Link]., p. 208.
505 A. MULUMBATI NGASHA, Sociologie politique, 2 è éd. Revue et mise à jour, Lubumbashi, Editions Africa, 2009, p. 112.

103
 constitutionnel irréfragable pour la volonté de la nation sans se soucier de savoir si la volonté de cet
organe coïncide avec celle du peuple réel506.

La représentation politique s’est développée à partir de deux principaux fondements: le fondement d’ordre
pratique et le fondement d’ordre rationnel. Dans le premier cas il est devenu impossible dans les
ensembles géographiques contemporains que les citoyens puissent directement exprimer leurs vœu, leurs
aspirations ou de débattre directement des questions les concernant. Dans ces conditions, il est justifié
que les citoyens se fassent représenter par des individus qu’ils considèrent compétents. Dans le deuxième
fondement (rationnel), les citoyens ne disposent pas toujours de compétences techniques appropriées
pour débattre des questions nécessitant une certaine formation technique adéquate507. La représentation
peut être faite selon plusieurs techniques telles que la nomination, l’élection, l’hérédité, la conquête 508.

La représentation politique exerce plusieurs fonctions. Georges BURDEAU en a identifié quatre : la

consécration de la légitimité des gouvernants ; l’expression de la volonté du peuple, le reflet d’une image
de l’opinion ainsi que le fait de conférer de l’autorité aux gouvernants 509. Adrien MULUMBATI
NGASHA ajoute une autre fonction de la représentation politique : celle de contribuer à la cohésion et à
l’unité de la collectivité ou du groupe social dans la mesure où elle résorbe les frustrations et les
mécontentements nés de la non représentation au sein des institutions politiques, de certaines composantes
ou certains éléments de la population510. Les représentants s’efforcent de prendre en charge, par différents
moyens, les intérêts sociaux de la population, de leurs concitoyens.

Quoique la plupart des Constitutions contemporaines affirment que le pouvoir émane de la nation ou du
peuple qui l’exerce directement ou par voie de ses représentants, Monique CHEMILLIER-GENDREAU
nuance l’effectivité de telles affirmations au regard de la pratique. Elle écrit à ce propos : « L’invocation
d’une attribution de la souveraineté au peuple ou à la nation, que ce soit dans la conception universaliste
de celle-ci, ou dans celle fondée sur l’appartenance ethnique, n’a pour fonction que de faire croire à une
adéquation entre le pouvoir et sa base humaine, là où ce pouvoir est en réalité aux mains des seuls
représentants de l’Etat. En dehors des consultations électorales (…), le peuple comme véritable titulaire
alternatif, ne s’exprime que dans des moments éphémères »511.

L’évolution de la démocratie représentative a contribué à l’affaiblissement de la démocratie directe ou semi-

directe à telle enseigne que « loin d’être alternative, la représentation se présente comme exclusive de la
démocratie directe »512. M. Haubert écrit à ce propos : « le rôle historiquement conféré aux représentants du
peuple semble largement remis en cause, précisément parce que les circonstances ont conduit à faire du
Parlement un « souverain », y compris vis-à-vis du peuple par lui représenté, en ce que les citoyens sont
exclus de la faculté d’énoncer par eux-mêmes, sur les objets relevant des décisions de leurs députés élus une
volonté autre que celle contenue dans ces décisions ».

La démocratie représentative telle que conçue, traverse, selon certains auteurs, une période de crise. A titre
indicatif, BERTRAND MATHIEU soutient que « la démocratie représentative ne fonctionne plus, ou
fonctionne mal, car elle n’est plus réellement la matrice de l’exercice du pouvoir (…). Le pouvoir est ailleurs,
il est entre les mains d’instances supranationales, non démocratiques (…), mais aussi des pouvoirs

506 B. CHANTEBOUT, Droit constitutionnel et science politique, 13 è éd., Paris, Armand Colin, 1996, p. 100.
507
A. MULUMBATI NGASHA, [Link]., p. 112.
508 A. MULUMBATI NGASHA, [Link]., p. 113.
509 Cité par A. MULUMBATI NGASHA, [Link]., pp. 113-114.
510
A. MULUMBATI NGASHA, [Link]., p. 114.
511 M. CHEMILLIER-GENDREAU, « Le concept de souveraineté a-t-il encore un avenir (1) ? », Revue du Droit public, 2014, n° 5, pp. 1283-

1309, spéc. à la p. 1289.

512 M. HAULBERT, « Le référendum d’initiative partagée : représentants versus représentés ? Commentaire des dispositions législatives et

organiques visant à l’application de l’article 11 de la Constitution », RDP, 2014, n° 6, pp. 1639-1665, spéc. à la p. 1643.
104
 économiques … »513. Ce hiatus entre les représentés et les représentants est souligné avec emphase par
Dominique ROUSSEAU qui relève le dysfonctionnement de la représentation en ces termes : « Le système
représentatif dysfonctionne ; le lien représentatif a disjoncté : les représentés ne se voient plus dans le corps
de leurs représentants, ne s’entendent plus dans leurs décisions, et les représentants ne regardent plus,
n’écoutent plus, ne connaissent plus celles et ceux qu’ils sont censés représenter »514. La crise de la
représentation se mesure, selon Jacques CHEVALLIER, à l’érosion du capital de confiance qui entoure les
représentants : en l’absence de ce rapport de confiance indispensable au bon fonctionnement du système
représentatif, c’est toute l’économie des transactions politiques qui s’effondre 515.

Adrien MULUMBATI NGASHA, la crise de représentation politique est perceptible par le fait que les
représentants politiques ne font plus ce que veulent ceux qu’ils représentent, n’agissent plus ou ne parlent
plus dans l’intérêt de ceux dont ils sont représentants. Cette crise s’explique aussi par les intérêts propres que
les représentants politiques développent pendant leur mandat et qui les empêchent d’agir ou de parler dans
l’intérêt de ceux qu’ils représentent. Ces représentants agissent plus dans leur intérêt que dans celui de ceux
qu’ils représentent516. Au fond cette crise de la démocratie représentative est plus généralisée et affecte le
modèle démocratique. Comme le note Jacques CHEVALLIER, le modèle démocratique libéral a pu
apparaître comme le seul régime politique légitime du fait de l’élimination des versions concurrentes. Ce
triomphe n’a été qu’éphémère : la démocratie libérale est en effet partout en crise, soit que la greffe n’ait pas
pris, comme en témoigne la persistance de régimes autoritaires dans de nombreuses régions du monde, soit
qu’un recul se produise à travers la promotion de versions alternatives (démocraties illibérales), soit encore
que ses mécanismes tendent à se gripper dans les pays qui s’en réclament ; l’attractivité du modèle est
désormais en régression517.

La relation entre les citoyens électeurs et les représentants connaît aujourd’hui une crise de confiance
flagrante, ce qui pousse les citoyens à s’adresser à d’autres acteurs institutionnels ou à développer d’autres
formes de démocratie, à savoir la démocratie d’opinion véhiculée notamment à travers le recours aux médias,
aux réseaux sociaux, aux sondages etc. Comme l’observe Jacques CHEVALLIER, le monopole que les
représentants étaient censés détenir sur la chose publique est désormais caduc : l’élection n’apparaît plus
comme la seule source possible de légitimité ; d’autres catégories d’acteurs sont appelés à contribuer à
l’élaboration des choix collectifs. L’on assiste à l’introduction dans le champ politique de nouvelles formes
organisées de représentation de l’opinion et à l’émergence de nouveaux modes d’expression des citoyens
débordant la logique représentative. Cette intervention de citoyens dans les processus politiques passe par
deux voies essentielles, soit qu’ils aient la possibilité de faire valoir leur point de vue dans des espaces de
discussion, soit qu’ils soient présents dans le système décisionnel lui-même. Dans cette optique la démocratie
contemporaine se présente à la fois comme une démocratie délibérative reposant sur le principe de discussion
impliquant la confrontation permanente des points de vue dans des lieux de débat construits à cet effet et
comme une démocratie participative reposant sur le principe d’inclusion et qui donnent aux citoyens prise
sur l’élaboration des choix518.

Le recours des citoyens en défense de l’ordre constitutionnel tel qu’aménagé en droit béninois participe de
ces différents mécanismes à disposition des citoyens pouvant le déclencher même dans l’absence de toute
violation de leurs droits.519. L’article 64 de la Constitution de la RDC du 18 février 2006 reconnait aux

513 B. MATHIEU, « La crise de la démocratie représentative : constats et éléments d’application », Constitutions, 2015, pp.317-323, spéc. à la
p. 319.
514 D. ROUSSEAU, Radicaliser la démocratie. Propositions pour une refondation, Paris, Editions du Seuil, 2015, p. 28.
515 J. CHEVALLIER, L’Etat post-moderne, 4è éd., Paris, LGDJ, 2017, p. 213.
516 A. MULUMBATI NGASHA, [Link]., p. 119.
517 J. CHEVALLIER, L’Etat post-moderne, 4è éd., Paris, LGDJ, 2017, p. 206.
518
J. CHEVALLIER, L’Etat post-moderne, 4è éd., Paris, LGDJ, 2017, pp. 248-249.
519 Pour plus de détails, R. MBALLA OWONA, « Le citoyen et le renouvellement du droit constitutionnel en Afrique », in M. ONDOA et P.

E. ABANE ENGOLO (dir.), Les transformations contemporaines du Droit public en Afrique, Paris, L’Harmattan, Cercaf, 2018, pp. 133-147,
spéc. aux pp. 145-146.
105
 citoyens le droit de défendre la Constitution et de s’opposer à tout exercice du pouvoir qui ne serait pas fondé
sur la Constitution520. Cette défense de l’ordre constitutionnel participe de cette démocratie qualifiée par
Dominique ROUSSEAU de “ démocratie continue”. Celle-ci ne remet pas en cause l’existence de
représentants (principe de la représentation-écart) mais cherche à réduire l’écart entre ceux-ci et le peuple:
elle se caractérise par un contrôle continu et effectif, en dehors des moments électoraux, de l’action même
des gouvernants521.

Certains auteurs distinguent deux formes de démocratie : la démocratie participative et la démocratie

substantielle. La première renvoie à la question de la participation des destinataires de la norme à son
élaboration ou légitimité procédurale alors que la seconde se réfère à une légitimité fondée, in fine, sur des
valeurs, celle par exemple des droits fondamentaux. Ces deux démocraties constitueraient des systèmes
concurrents de la démocratie représentative dont la légitimité et la fonction légitimante seraient aujourd’hui
affaiblies, comme l’affirme Bertrand MATHIEU522. Le modèle démocratique classique accorde, souligne
Jacques CHEVALLIER, toute sa place à l’idée de délibération, mais dans le cadre des principes du
gouvernement représentatif : les assemblées, parlementaires ou locales, sont conçues comme formant
l’espace normal et exclusif de délibération, c’est dans l’enceinte parlementaire que les choix collectifs sont
mis en débat et les compromis négociés. La démocratie délibérative se coule ainsi dans le moule de la
représentation. Or cette conception de la démocratie, soutient l’auteur, est dépassée : la délibération ne saurait
être l’apanage des seuls élus et cantonnée aux assemblées. Elle appelle la présence des différents intérêts
sociaux et la possibilité pour les citoyens de faire entendre leur voix. La démocratie délibérative, qui implique
la confrontation permanente des opinions, est fondée sur l’ouverture du jeu politique alors que dans la
démocratie représentative les citoyens sont relégués aux portes de l’espace de délibération qui leur reste
inaccessible et ouvert aux seuls intérêts organisés s’exprimant par l’intermédiaire de représentants 523.

Le recours des citoyens en défense de l’ordre constitutionnel tel qu’aménagé en droit béninois participe de
ces différents mécanismes à disposition des citoyens pouvant le déclencher même dans l’absence de toute
violation de leurs droits.524. Cette défense de l’ordre constitutionnel participe de cette démocratie qualifiée
par Dominique ROUSSEAU de “ démocratie continue”. Celle-ci ne remet pas en cause l’existence de
représentants (principe de la représentation-écart) mais cherche à réduire l’écart entre ceux-ci et le peuple:
elle se caractérise par un contrôle continu et effectif, en dehors des moments électoraux, de l’action même
des gouvernants525.

Les exigences de l’Etat de droit, avec le concours des organisations internationales, contribuent à relativiser
les vertus de la démocratie représentative et de l’expression de la volonté générale du peuple par le Parlement.
A titre d’exemple, la Commission de l’Union européenne a adressé à la Pologne une Recommandation du 27
juillet 2016 concernant l’état de droit en Pologne dans laquelle elle conteste certaines réformes législatives,
particulièrement sur le tribunal constitutionnel, et demande au gouvernement polonais de publier les arrêts
du tribunal constitutionnel526.

520
Art.64, al.1er : « Tout Congolais a le devoir de faire échec à tout individu ou groupe d’individus qui prend le pouvoir par la force ou qui
l’exerce en violation des dispositions de la présente Constitution ».
521 R. RAMBAUD, Droit des élections et des référendums politiques, Paris, LGDJ, 2019, p. 69 ; D. ROUSSEAU, Radicaliser la démocratie,

Propositions pour une refondation, Paris, Seuil, 2015 ; P. ROSANVALLON, La légitimité démocratique. Impartialité, réflexivité, proximité,
Paris, Editions du Seuil, 2008.
522
B. MATHIEU, « La crise de la démocratie représentative : constats et éléments d’application », Constitutions, 2015, pp.317-323, spéc.
aux pp. 322-323.
523
J. CHEVALLIER, L’Etat post-moderne, 4è éd., Paris, LGDJ, 2017, pp. 247-248.
524 Pour plus de détails, R. MBALLA OWONA, « Le citoyen et le renouvellement du droit constitutionnel en Afrique », in M. ONDOA et P.

E. ABANE ENGOLO (dir.), Les transformations contemporaines du Droit public en Afrique, Paris, L’Harmattan, Cercaf, 2018, pp. 133-147,
spéc. aux pp. 145-146.
525 R. RAMBAUD, Droit des élections et des référendums politiques, Paris, LGDJ, 2019, p. 69 ; D. ROUSSEAU, Radicaliser la démocratie,

Propositions pour une refondation, Paris, Seuil, 2015.

L’article 2 du Traité de Lisbonne (Traité sur l’Union européenne) dispose : « L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité
526

humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes
106
 Le vote, qui est l'expression du suffrage, peut emprunter plusieurs formes :-le vote plural : c'est la faculté
reconnue à une seule personne d'avoir plusieurs voix en fonction notamment de ses responsabilités sociales
ou familiales ; -le vote multiple: il permet à un citoyen de voter dans plusieurs circonscriptions ; -le vote égal:
chaque électeur ne dispose que d'une voix : « un électeur, une voix ». C’est cette troisième forme de vote qui
est généralement la plus répandue et repose sur l’égalité de tous les électeurs.

Le choix du peuple confère la légitimité à ses mandataires pour exercer le pouvoir. Ces derniers se regroupent
le plus souvent au sein des partis politiques- exception faite des indépendants, pour promouvoir et défendre
leurs idées de manière à conquérir, exercer, soutenir ou conserver le pouvoir. Ceux qui triomphent de cette
confrontation auront la charge d’exercer le pouvoir alors que les perdants se retrouvent dans l’opposition. La
règle de l’alternance démocratique veut que périodiquement, et selon la volonté des électeurs, qu’il y ait
permutation au pouvoir entre la majorité et l’opposition. Le pouvoir de suffrage est la forme moderne de
légitimation de l’Etat en ce que son exercice permet par voie directe ou indirecte la désignation par le peuple
des titulaires de l’autorité de l’Etat527.

Il importe à présent de cerner la notion des partis politiques qui figure dans toutes les Constitutions modernes.
Les élections concernent dans la grande majorité des cas des candidats issus des partis politiques. Ces derniers
concourent d’ailleurs à l’expression du suffrage.

6. Les partis politiques

6.1 Le pluralisme politique

La représentation dans les démocraties modernes est assurée de manière prépondérante par des candidats
issus de partis politiques ou soutenus par ces derniers. L’article 57 de la Constitution de la République
du Congo (Brazzaville) adoptée par voie référendaire le 25 octobre 2015 définit le parti politique comme
« une association dotée de la personnalité morale qui rassemble des citoyens pour la conquête et la
gestion pacifiques du pouvoir autour d’un projet de société dicté par le souci de réaliser l’intérêt
général »528. Si le droit de créer ou d’adhérer à un parti politique est reconnu aux citoyens, certains d’entre eux ne
peuvent exercer ce droit529.

De nos jours le pluralisme, qui se traduit principalement par le multipartisme et la liberté d’adhésion,
constitue l’un des acquis du constitutionnalisme, même s’il faut se garder de l’assimiler avec la
manifestation concrète de la démocratie. Jean-Louis ESAMBO nous prévient en vue d’éviter ce qu’il
qualifie d’ « illusion de l’algèbre politique ». Celle-ci consiste à prendre appui sur certaines équations
politiques qui, en Afrique, rimeraient avec la démocratie. On pense, en effet, qu’il n’y a de régime
démocratique que dans un système où s’exerce la compétition politique. Ainsi l’instauration du
multipartisme serait assimilée à la démocratie et le parti unique à la dictature. Cette appréhension est
erronée, abonde-t-il : la consécration d’un système à plusieurs partis politiques n’est pas une garantie
suffisante pour l’exercice de la démocratie. Elle peut amener à la dictature d’un parti politique qui, pour
plusieurs raisons, se révèle soit comme parti dominant ou parti attrape-tout »530.

appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-
discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes ».
527 D. REMY-GRANGER, « Le pouvoir de suffrage », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit
constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 369-412, spéc. p. 370.
528 Souligné par nous.
529
Art. 8 de la loi précitée du 15 mars 2004 : « Tout Congolais ayant atteint l'âge de 18 ans est libre d'adhérer au parti politique de son choix
ou de s’en retirer. Toutefois, les magistrats, les membres des forces armées, des forces de l’ordre et des services de sécurité, les fonctionnaires
et agents de carrière des services publics de l’Etat ne peuvent exercer les activités politiques ni adhérer aux partis politiques que conformément
aux dispositions des textes particuliers qui les régissent. Les Chefs coutumiers ne peuvent ni créer ni adhérer à un parti politique ».
530 J.- L. ESAMBO KANGASHE, Le droit constitutionnel, Louvain-la-Neuve, Academia L’Harmattan, 2013, p. 29 et s.

107
 Le pluralisme politique constitue une donnée récurrente dans les différentes Constitutions et lois. En
Afrique il a fait son retour depuis les années quatre-vingt-dix après plus d’un quart de siècle de
monopartisme qui avait gagné presque la totalité des Etats africains. En RDC, l’article 1 er de la loi n°
04/002 du 15 mars 2004 portant organisation et fonctionnement des partis politiques consacre le
pluralisme politique en ces termes : « Le pluralisme politique est reconnu et garanti en République
Démocratique du Congo. Il se manifeste notamment par l'existence de plusieurs partis politiques régis
par la présente loi. Nul ne peut instituer, sous quelque forme que ce soit, un parti unique sur tout ou partie
du territoire national. L'institution d'un parti unique constitue un crime de haute trahison puni par la
loi »531. L’article 2 de la même loi définit un parti politique et énonce sa mission : « il faut entendre par
parti politique, une association des personnes physiques de nationalité congolaise qui partagent la même
idéologie et le même projet de société, en vue de conquérir et d'exercer démocratiquement et
pacifiquement le pouvoir d'Etat. Les partis politiques concourent à l'expression du suffrage, à la
formation de la conscience nationale et à l'éducation civique »532.

Les partis politiques regroupent ceux qui soutiennent le pouvoir et ceux qui s’y opposent. Il importe d’illustrer le
statut de l’opposition politique.

6.2 Statut de l’opposition politique

L’opposition politique intéresse de plus en plus le Droit constitutionnel en général et de manière particulière
en Afrique. L’opposition constitue une composante de la démocratie représentative. Bien que son siège
normal se situe au sein des parlements, l’opposition peut se manifester et évoluer en dehors des enceintes
parlementaires. Elle fait de plus en plus objet de reconnaissance formelle ou informelle. Le renouveau
constitutionnel africain aménage une place à l’opposition et celle-ci est indispensable pour l’alternance
démocratique. La reconnaissance de l’opposition est considérée comme l’une des avancées de la démocratie
en Afrique533. L’opposition, dans les régimes démocratiques, désigne les « partis ou les groupements
politiques qui sont en désaccord avec le gouvernement ou le régime politique. Elle se manifeste sur trois
plans différents : l’opposition au régime, l’opposition à l’ensemble des forces politiques se partageant
habituellement le pouvoir (opposition hors système) et l’opposition au sens traditionnel qui est l’opposition
sur les plans électoral et parlementaire au pouvoir en place »534.
Il faudrait reconnaître que l’opposition politique en RDC, comme ailleurs dans beaucoup d’Etats africains,
est reconnue et que son statut a fait l’objet d’une loi535. Il en est de même de la Constitution marocaine du
29 juillet 2011 qui détaille les prérogatives de l’opposition à l’article 10. La Constitution du Congo

531 Voy. Aussi l’article 6 de la Constitution congolaise du 18 février 2006.

532 Notre soulignement. Francis HAMON définit un parti politique comme « une association dotée d’une certaine permanence, et dont l’objet
principal consiste à présenter des candidatures aux élections en vue d’être représentée au sein des institutions politiques, et d’exercer le pouvoir
à tous les niveaux (national, régional, local) ou à l’un de ces trois niveaux ». F. HAMON, « Le statut des partis politiques », M. TROPER et
D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel. Distribution des pouvoirs. Tome 2, Paris, Dalloz, 2012, pp. 413-440,
spéc. à la p. 414.
533 B. GUEYE, « La démocratie en Afrique : succès et résistances», Pouvoirs, 2009, n° 129, pp. 5-25, spéc. à la p. 10.
534 G. NAHM-TCHOUGLI, « Le juge constitutionnel face aux conflits politiques en Afrique noire francophone », Revue juridique et politique,

2012, n° 2, pp. 217-259, spéc. à la p. 227.

535 Loi n°07/008 du 4 décembre 2007 portant Statut de l’Opposition politique. Et pourtant à l’article 8 la Constitution réservait à la loi organique

le soin de déterminer le Statut de l’opposition politique. Nous ne pouvons cependant affirmer que toutes les dispositions contenues dans la loi
congolaise sur les partis politiques sont effectives dans toutes les circonstances ou elles sont appliquées conformément à l’objectif de ladite
loi. L’article 2 de cette loi entend par opposition politique le parti politique ou le regroupement des partis politiques qui ne participent pas à
l’exécutif et/ou ne soutiennent pas son programme d’action aux niveaux national, provincial, urbain, municipal ou local. L’article 15 dispose :
« Aucun membre de l’opposition politique ne peut être interpellé, poursuivi, recherché, détenu ou jugé en raison de ses opinions politiques
exprimées dans le respect de la Constitution, des Lois et Règlements de la République ».
108
(Brazzaville) adoptée par voie référendaire le 25 octobre 2015 reconnaît un statut constitutionnel à
l’opposition536.
Dans les différentes Constitutions ou lois régissant le statut de l’opposition, celle-ci est envisagée soit dans
sa globalité (opposition parlementaire et non parlementaire), soit uniquement dans sa spécificité (opposition
parlementaire). La plupart des droits et obligations se réfèrent à cette opposition parlementaire. Cela ressort
clairement, par exemple, de la décision de la Haute Cour constitutionnelle de Madagascar du 12 janvier
2017 : « (…). Considérant que dans son Avis n°4-HCC/AV du 17 septembre 2014 relatif à une demande
d’avis sur le cadre institutionnel d’exercice du statut de l’opposition, la Cour de céans, tout en reconnaissant
l’existence d’une opposition extraparlementaire, devant « bénéficier de garanties constitutionnelles,
notamment en matière de libertés fondamentales », souligne que le statut de l’opposition organisé par les
dispositions de l’article 14 alinéas 5 et in fine, concerne principalement « l’opposition parlementaire
constituée par l’ensemble des partis politiques qui ne forment pas la majorité parlementaire… »537.
L’article 2 de la loi congolaise (RDC) sur le statut de l’opposition politique définit celle-ci comme « le
regroupement des partis politiques qui ne participent pas à l’Exécutif et/ou ne soutiennent pas son
programme d’action aux niveaux national, provincial, urbain, municipal ou local 538. L’opposition politique
est parlementaire ou extraparlementaire selon qu’elle exerce au sein ou en dehors d’une Assemblée
délibérante »539. L’article 2 de la Loi malienne n° 2015-007/ du 4 mars 2015 portant statut de l’opposition
est plus concis et entend par opposition politique « tout parti politique ou groupement de partis politiques
qui ne participe pas au gouvernement ou ne soutient pas l’action gouvernementale… »540.
Dans l’énumération des droits et obligations, des privilèges, parfois figés dans les textes et sans application,
sont reconnus au leader de l’opposition, appelé parfois chef de file ou porte-parole de l’opposition. Au
Royaume-Uni l’opposition bénéficie de beaucoup de prérogatives. A titre illustratif, le leader du principal
parti de l’opposition est légitimé à constituer une forme de contre gouvernement, parallèle ou gouvernement
dans l’ombre (Shadow Cabinet). Il perçoit une rémunération à ce titre. Il doit être consulté, dans certaines
circonstances, aussi bien par la Reine que par le Premier ministre. Sa rémunération émarge au budget depuis
1937. A la Chambre des Communes il siège en face du Premier ministre pour les questions intéressant la
Défense, les Affaires étrangères, et le Commonwealth. Il préside un cabinet fantôme appelé Shadow
cabinet, toujours prêt à succéder au gouvernement en place541.
Les partis politiques exercent plusieurs fonctions, notamment celle de la sélection des candidats aux
différents mandats politiques. Plusieurs techniques sont utilisées pour le recrutement des candidats,
notamment la désignation par les instances du parti au regard de différents critères parfois subjectifs. L’une
des techniques émergentes, bien que restreintes à certains Etats, consiste à recourir à l’organisation des
primaires.

536 L’article 63: « L’opposition politique est reconnue en République du Congo. Elle ne peut subir de limites, quant à son existence et à ses
activités démocratiques, que celles imposées à tous les partis politiques par la présente Constitution et la loi. La loi détermine le statut de
l’opposition politique ».
537 Haute Cour constitutionnelle de Madagascar. Avis n°01-HCC/AV du 12 janvier 2017 sur les dispositions constitutionnelles se rapportant à

la désignation du Chef de l’opposition au sein de l’Assemblée nationale. Pour une analyse du statut de l’opposition à Madagascar, voy. T.
RALAMBOMAHAY, La loi sur le statut de l’opposition à Madagascar : un mal nécessaire, Paris, L’Harmattan, 2016.
538
Pour plus de détails, J. MUDIMBI KAPILU, L’opposition politique et la conquête du pouvoir en RDC, Paris, L’Harmattan,
2021.
539 Loi n°07/008 du 04 décembre 2007 portant Statut de l’Opposition. JORDC, n° spécial, 48ème année, Kinshasa, 10 décembre 2007.
540 Tout parti politique appartenant à l’opposition politique peut soutenir l’action gouvernementale ou participer au gouvernement. Toutefois,
il perd d’office cette qualité de parti politique de l’opposition et doit faire une déclaration publique (art.6 de la loi précitée).
541
J. MEKHANTAR, Introduction au Droit public. Principes constitutionnels, Paris, Editions ESKA, 2019, p. 213.
109
6.3 Les primaires

Les primaires constituent « une technique de choix par le suffrage universel des candidats aux
élections »542. Elles constituent aux Etats-Unis la procédure normale pour la désignation des candidats,
notamment à la présidence de la Fédération et elles sont organisées au sein des partis politiques.
Longtemps regardées avec méfiance par les Etats européens, les primaires se sont invitées dans certains
Etats européens pour la désignation des potentiels Chefs du gouvernement (Italie) ou des candidats à la
présidence de la République (France en 2011 pour la gauche ; en 2016 pour la droite). Les primaires
intéressent aussi la doctrine constitutionnaliste et politiste française comme objet d’étude543.

Il est à parier que ce mécanisme dans le choix de la désignation des candidats soit repris au-delà du
continent européen et quelques voix au sein de la classe politique africaine s’élèvent pour la réception de
ce mécanisme. Elles permettent la gestion des ambitions au sein des partis politiques en vue de dégager
une majorité autour de certaines candidatures considérées plus représentatives. Les candidats obtiennent
par ce biais une investiture qui scelle ainsi leur légitimité vis-à-vis de leurs partis ou coalitions politiques.
Cependant les primaires peuvent aussi exacerber les tensions internes et miner la cohésion.

L’existence des partis politiques pose le problème de leur représentation au sein d’organes du pouvoir.
La concurrence à laquelle ils se livrent permet de déterminer leur influence dans l’exercice du pouvoir.
C’est à l’aide des mécanismes de votes que les différents candidats sont départagés. Parmi ces
mécanismes figurent en bonne place les modes de scrutin.

Le droit électoral est étroitement associé au droit constitutionnel 544 surtout lorsqu’il se réfère à l’ensemble
de règles et mécanismes contribuant à la désignation des mandataires politiques au plus haut niveau de
l’Etat, notamment les Chefs de l’Etat et les parlementaires. En effet, le droit électoral étudie, au sens
classique, « les élections politiques desquelles sont désignés les représentants du peuple. Il régit les
opérations préparatoires à l’exercice du vote et les modalités de contestation de l’élection »545. Comment
assurer la représentativité de différentes opinions politiques au sein des assemblées législatives ? Telle
est la question que nous abordons sous peu dans le cadre des modes de scrutin.

Au-delà de sa dimension purement politique, l'élection pose des problèmes de techniques juridiques qui
se réfèrent entre autres à la détermination du mode de scrutin utilisé ou aux systèmes électoraux. Un
système électoral peut être considéré comme un mécanisme qui permet de transformer en sièges les
suffrages exprimés par le corps électoral. Ce système est généralement organisé par les lois électorales
en complément à la Constitution546. Le mode de scrutin est la technique utilisée pour départager les
candidats à une élection. En d’autres termes le mode de scrutin renvoie « à une technique d’organisation
et d’agencement des votations et des opérations électorales conduisant à l’identification des élus et
l’attribution des sièges »547.

Les modes de scrutins sont aussi qualifiés de « régimes électoraux » ou « systèmes électoraux ». Jean-
Claude ZARKA définit les systèmes électoraux comme « les modalités selon lesquelles l’exercice du
suffrage et le calcul des résultats électoraux sont aménagés »548. Il existe plusieurs modes de scrutins.

542 . DE VILLIERS, A. LEDIVELLEC, Dictionnaire du droit constitutionnel, 10ème édition, Paris, Sirey, 2015, p. 291.
543 NOLWENN DUCLOS, « Faire avaler un bifteck à un ruminant. A propos de l’institutionnalisation des primaires en France », RFDC,
décembre 2016, n° 108, pp. 851-864. Voy. aussi le dossier consacré aux Primaires de la Revue française d’études constitutionnelles et politiques
(Pouvoirs), n° 154, septembre 2015, 216 p.
544 Son émancipation du droit constitutionnel pour constituer une branche à part constitue une réalité dans certains enseignements de droit.
545
J-L. ESAMBO KANGASHE, Le droit électoral congolais, Louvain-la-Neuve, Academia l’Harmattan, 2014, p. 9.
546 Voy. T. E. FROSINI, « Sistemi elettorali e sistemi di partito », in P. CARROZZA, A. Di GIOVINE et G.F. FERRARI (dir.), Diritto

costituzionale comparato, Roma-Bari, Laterza, 2009, pp. 746-762, spéc. p. 749.

547 M. TOUZEIL-DIVINA, Dictionnaire de Droit public interne, Paris, Lexis Nexis, 2017, p. 307.
548 J.C. ZARKA, Les systèmes électoraux, Paris, Ellipses, 1996, p. 5.

110
 Le choix de ce mode de scrutin n'est pas neutre. Il n'est pas innocent en ce sens que la faveur accordée à
un mode de scrutin plutôt qu'à un autre a des incidences non seulement sur la désignation des candidats
mais aussi sur le nombre et la nature du système partisan, ainsi que sur la configuration de la
représentation parlementaire.

7. Les principaux modes de scrutin

Les soucis liés à l'efficacité et à la justice électorale sous-tendent le choix des différents modes de scrutin
qui peuvent être regroupés en deux principales familles : les scrutins majoritaires et la représentation
proportionnelle. Pour Jean-Claude ZARKA, les scrutins proportionnels et les scrutins majoritaires
constituent les deux grandes catégories de systèmes possibles pour permettre de désigner les élus 549.

7.1 Les scrutins majoritaires

Ce mode de scrutin est le plus facile à saisir. Les scrutins majoritaires se caractérisent par leur simplicité
relative. Ils consacrent l'élection du candidat ou de la liste de candidats qui a obtenu le plus grand nombre
de suffrages exprimés. Le scrutin majoritaire peut être uninominal ou plurinominal, à un ou deux tours.

A. Le scrutin majoritaire uninominal

Le scrutin majoritaire uninominal est celui qui, dans chaque circonscription, attribue le seul siège en
compétition au candidat qui a obtenu le plus grand nombre des suffrages exprimés 550. Dans le scrutin
uninominal, le choix des électeurs porte sur un seul nom, un candidat nommément désigné dans le cadre
d'une circonscription électorale donnée. Ce mode de scrutin est en vigueur en Angleterre, en France pour
les élections présidentielle et législatives. Il est également prévu en RDC pour l’élection présidentielle et
dans certaines circonscriptions à un siège pour les élections législatives. Le scrutin uninominal met ainsi
en exergue la personnalité des candidats. L’Australie dispose d’un mode de scrutin uninominal qualifié
d’« alternatif ». Il fonctionne comme suit : chaque électeur dispose, outre d’un premier vote, d’un second
et éventuellement d’un troisième. Pour être élu le candidat doit obtenir la majorité absolue des suffrages.
Si cette majorité n’est pas acquise lors du premier vote, l’on procède à l’élimination des candidats ayant
obtenu moins de suffrages en les redistribuant, au second vote, aux candidats qui demeurent en lice. Si
aucune majorité absolue ne se dégage, la procédure continue avec des votes successifs jusqu’à réunir la
majorité absolue requise551. Cette procédure n’est pas moins laborieuse.

B. Le scrutin majoritaire plurinominal ou des listes

Dans le cadre du scrutin plurinominal, le choix des électeurs porte sur plusieurs candidats inscrits sur un
même bulletin. C'est pour ces raisons que ce scrutin est également appelé scrutin de liste. Il se déroule
généralement dans des circonscriptions électorales plus étendues comportant plusieurs sièges à pourvoir.
Les électeurs sont ainsi invités à voter en faveur d’un nombre élevé de candidats se présentant, soit à titre
individuel, soit sur des listes552. Le scrutin de liste soumet les candidats à une plus grande dépendance
vis-à-vis des partis politiques qui confectionnent les listes. On peut dire que les électeurs choisissent les
partis politiques qui eux-mêmes cooptent les candidats. Toutefois, le scrutin de liste peut faire l'objet
d'aménagements variables.

549
J.C. ZARKA, Les systèmes électoraux, Paris, Ellipses, 1996, p. 5.

550 J.-L. ESAMBO KANGASHE, Le droit électoral congolais, Louvain-la-Neuve, Academia l’Harmattan, 2014, p. 99.
551 Pour le fonctionnement de ce mode de scrutin, voy. P. CARROZZA, A. Di GIOVINE et G.F. FERRARI (dir.), Diritto costituzionale
comparato, Roma-Bari, Laterza, 2009, pp. 104-126, spéc. P. 106 et s.
552J -L. ESAMBO KANGASHE, Le droit électoral congolais, Louvain-la-Neuve, Academia l’Harmattan, 2014, p. 99.

111
 B.1 Le vote bloqué

Il met l'électeur devant l'obligation de voter pour ou contre une liste entière. Sont élus en application de
cette modalité les candidats placés en tête des listes par leurs partis politiques en concurrence du nombre
de sièges à pourvoir dans la circonscription. Les listes sont dites bloquées. En d’autres termes, en cas de
liste bloquée, l’électeur ne peut pas toucher à la composition de la liste et qu’il doit voter en bloc pour
une liste ou l’autre553.

B.2 Le vote préférentiel

Une certaine latitude est reconnue à l'électeur qui peut modifier l'ordre de présentation des candidats sur
la liste établie par le parti en indiquant ses préférences. Est ainsi élu le candidat qui a été préféré par la
majorité d’électeurs. Les listes admettant l’expression des préférences sont également appelées listes
ouvertes.

B.3 Le panachage

Il permet à l'électeur de constituer sa liste à partir de la combinaison de plusieurs candidats figurant sur
différentes listes. Il autorise les électeurs de « rayer, sur leurs propres listes, les noms des certains
candidats pour les remplacer par d’autres, de leur choix, mais figurant sur d’autres listes. Selon cette
technique, les candidats élus sont ceux dont les noms sont repris sur la majorité des listes établies par les
électeurs »554.

Le vote préférentiel et le panachage sont des techniques visant à préserver la liberté de choix des
électeurs. Dans un arrêt du 13 janvier 2014 (Sentenza n°1/2014), la Cour constitutionnelle italienne avait
censuré certaines dispositions de la loi électorale italienne de 2005, entre autres, celle relative au vote
bloqué. Pour la Cour le vote exprime un choix de l’électeur sur des candidats proposés par une liste et
pour lesquels il vote en toute conscience et ce, sans s’en tenir à l’ordre de présentation tel qu’établi par
les partis politiques. La Cour constitutionnelle italienne se prononce ici ouvertement en faveur du vote
préférentiel555. Le vote bloqué, le vote préférentiel et le panachage sont aussi utilisés dans le cadre des
scrutins proportionnels plurinominaux.

Il convient d’ajouter qu’en dehors des listes électorales confectionnées par les partis politiques et les
regroupements politiques certains candidats peuvent se présenter en indépendants. La RDC admet les
candidatures indépendantes aussi bien au niveau de l’élection présidentielle que parlementaire alors que
la Tanzanie, par exemple n’admet pas ces candidatures. Le scrutin majoritaire peut être organisé à un ou
deux tours.

C. Scrutin majoritaire à un tour

Le candidat est élu à la majorité des suffrages obtenus à l'issue d'un scrutin unique. Ce mode de scrutin
est traditionnellement utilisé dans les démocraties anglo-saxonnes (Grande Bretagne, Etats-Unis). Il
permet l'élection d'un candidat ou de la liste qui a obtenu la majorité relative, c'est-à-dire le plus grand
nombre de voix à l'issue d'un seul tour de scrutin. Soit, par exemple, une circonscription électorale où,
pour une élection législative, les candidats se disputent 5 sièges à pourvoir pour 100.000 suffrages
exprimés. Les 6 partis en compétition obtiennent respectivement : A.29.500 voix ; B.25.000 ; C.15.000

553
M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4ème éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 122.
554 J-L. ESAMBO KANGASHE, Le droit électoral congolais, Louvain-la-Neuve, Academia l’Harmattan, 2014, p. 100.
555 Pour un examen critique de cet arrêt et sur ses effets quant à la conception de la démocratie, voy. E. BOTTINI, « Le juge et la (re) définition

de la démocratie : l’arrêt n° 1/2014 de la Cour constitutionnelle italienne », Jus Politicum, Vol. 13, Décembre 2014 disponible en ligne à
l’adresse [Link] consulté le 18 août 2015.
112
 ; D.13.000; E. 10.500 ; F.7.000. Au scrutin majoritaire à un tour, la liste A remporte tous les sièges en
jeu parce qu'il a obtenu le plus grand nombre de suffrages exprimés même si sa liste est minoritaire par
rapport à la somme des voix obtenues par les autres listes, soit 29.500 voix contre 70.500 voix. Ainsi
qu'il est loisible de le constater, ce mode de scrutin se caractérise par une simplicité et une efficacité
incontestables car il pousse l'électeur à voter utile, c'est-à-dire en faveur de ceux des candidats ou listes
ayant des chances sérieuses d'être élus. Les marginaux sont alors purement et simplement sacrifiés.

Dans les élections législatives visant à assurer la pluralité d’opinions au sein du parlement et la
représentation de toutes ou de plusieurs tendances politiques, le scrutin majoritaire n’est pas préférable.
Le scrutin majoritaire à un tour est prévu en RDC pour l’élection présidentielle depuis la révision de
l’article 71 de la Constitution du 18 février 2006 intervenue le 20 janvier 2011. En effet le nouvel article
71, al. 1er dispose que « le Président de la République est élu à la majorité simple des suffrages
exprimés ». C’est en vertu de cette révision que l’élection présidentielle du 28 novembre 2011 s’était
déroulée à un seul tour contrairement à l’élection présidentielle de 2006.

D. Le scrutin majoritaire à deux tours

Ce mode de scrutin a particulièrement cours en France où il est utilisé pour l'élection du Président de la
République et celle des députés. Il a été repris au Mali pour l'élection présidentielle et les élections
législatives. Les Constitutions du renouveau démocratique en Afrique des années quatre-vingt-dix
avaient pour la plupart instauré, pour l’élection présidentielle, le scrutin majoritaire à deux tours (Niger,
Sénégal ; Madagascar, Congo-Brazzaville, Bénin, Burundi etc.) Cependant les révisions
constitutionnelles intervenues dans certains Etats comme la RDC, le Gabon ont exprimé leur préférence
pour un scrutin unique.

Dans le scrutin majoritaire à deux tours, le candidat doit, pour être élu au premier tour, obtenir la majorité
absolue des suffrages exprimés, c'est-à-dire la moitié plus un des votants. Pour la Cour suprême de justice
de la RDC, faisant fonction de juge électoral, la majorité absolue est constituée par la somme de suffrages
dépassant la moitié des voix ou plus exactement plus de la moitié des voix556. Cette majorité absolue peut
être assortie d’une condition supplémentaire de représentativité déterminée en fonction d'un certain
pourcentage des électeurs inscrits. Si cette condition n'est pas remplie, il y aura alors ballottage et il
faudra procéder à un second tour de scrutin à l'issue duquel la majorité relative suffit (pour les élections
législatives notamment). Le ballotage est défini par le Lexique de droit constitutionnel comme « Résultat
négatif du premier tour d’une élection se déroulant au scrutin majoritaire, lorsque aucun candidat ou liste
n’a obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés. Un second tour est organisé, la semaine suivante
(quatorze jours après pour l’élection présidentielle), en vue de départager les candidats demeurant en
lice, après désistement facultatif ou retrait obligatoire conformément à la loi électorale (seuil de
représentativité) »557.

Prenons toujours, l'exemple de la circonscription électorale avec 5 sièges à pourvoir pour une élection
législative avec 100.000 suffrages exprimés ; les 6 partis en compétition obtenant respectivement : A.
29.500 voix ; B.25.000 ; C.15.000 ; D. 13.000 ; E. 10.500 ; F.7.000.

En application du scrutin majoritaire à deux tours, aucune liste ne sera élue au premier tour car la majorité
absolue, qui est de 50.001 des suffrages exprimés, n'a été atteinte par aucune des listes en lice. Il s’en
suivra un ballottage, c'est-à-dire qu'il faut procéder à un second tour à l’issue duquel sera élue la liste qui
aura la majorité relative, c'est-à-dire le plus grand nombre de voix. Au second tour, les affinités politiques
devront se regrouper pour donner le maximum de chance de victoire à la liste la mieux placée ou pour
augmenter les chances de défaite de la liste non désirée. Dans l'hypothèse d'une compétition entre la liste
556 Cité par J-L. ESAMBO KANGASHE, Le droit électoral congolais, Louvain-la-Neuve, Academia l’Harmattan, 2014, p. 101.
557 P. AVRIL et J. GICQUEL, Lexique de Droit constitutionnel, 6 è éd., Paris, PUF, Que sais-je, 2020, p. 14.
113
 A qui bénéficie du désistement des listes E, F et la liste B soutenue par les listes C et D, la liste B sera
élue au second tour puisqu'elle aura obtenu un total de 53.000 voix contre 47.000 à la liste A.

Ce mode de scrutin se caractérise, pour les élections présidentielles, par une pluralité de candidatures au
premier tour offrant ainsi aux électeurs une possibilité de choix et un regroupement des partis au second
tour par l'effet de l’élimination des candidats ayant obtenu moins de voix par rapport aux deux candidats
les mieux placés pour s’affronter au deuxième tour. En d'autres termes, dans le cadre du scrutin
majoritaire à deux tours, au premier tour on choisit et au second tour on élimine. Ce scrutin favorise une
multitude de candidatures dont les unes peuvent peser au deuxième tour après élimination et ralliement
des candidats malheureux aux deux qui sont restés en lice pour le ballottage. Ce scrutin crée la
bipolarisation et le suspens. Les résultats obtenus au premier tour ne sont pas rassurants pour garantir le
succès au deuxième tour. C’est pour éviter ce suspens (les contraintes budgétaires sont parfois évoquées
à tort ou à raison) qu’en Afrique certaines révisions constitutionnelles ont substitué, comme en RDC, au
Togo et au Gabon, le scrutin à tour unique au scrutin à deux tours pour l’élection présidentielle. De l’avis
d’observateurs politistes et constitutionnalistes ce choix relève d’une stratégie orchestrée par le parti au
pouvoir ou le candidat à sa propre succession aux dépens des candidats de l’opposition habitués à se
présenter en ordre dispersé. L’éparpillement des voix joue en faveur du candidat à sa propre
succession558.

Certaines Constitutions prévoient l’élection dès le premier tour d’un candidat à l’élection présidentielle
n’ayant pas obtenu la majorité absolue, mais au regard de son avance considérable sur son poursuivant
direct559. Le scrutin majoritaire, nonobstant sa simplicité, présente aussi des inconvénients notamment
son manque de représentativité, la mise à l’écart de certaines sensibilités de la vie politique560.

7.2 Le scrutin proportionnel

Le scrutin proportionnel, également appelé représentation proportionnelle, permet d'attribuer aux partis
un nombre de sièges au prorata des suffrages qu'ils ont obtenus. La représentation proportionnelle (RP)
constitue un mode de scrutin inspiré par le souci de justice, ou à tout le moins d’équité, qui accorde à
toutes les formations politiques en lice, au moyen du quotient électoral, un nombre de sièges au prorata
du nombre de suffrages qu’elles ont obtenus. En outre, la RP implique des constantes (un scrutin de liste
à un seul tour) autant que des variables (instauration d’un seuil de représentativité et calcul de la
répartition des restes)561.

Le scrutin proportionnel assure une représentation fidèle de toutes les nuances de l'opinion en
photographiant notamment toutes les variations du corps électoral. Ce scrutin permet la représentation la
plus fidèle du corps électoral. Il est largement utilisé dans les Etats européens et recommandé aux
différents Etats africains. Ce mode de scrutin est organisé sur la base d'un scrutin de liste à un tour.
Toutefois la loi électorale peut fixer le seuil pour prétendre bénéficier d’un siège. Il peut s’agir de
l’obligation de recueillir au moins 5% (Allemagne) de suffrages pour jouir de la représentativité au sein
du Parlement et parfois le seuil n’est pas identique pour les élections des députés et celles des sénateurs.
La représentation proportionnelle peut être corrigée par certains mécanismes dits de quotas ou des sièges
réservés à certaines minorités. Ce système est notamment prévu dans la Constitution du Burundi du 18

558 A titre indicatif, A. CABANIS et M. L. MARTIN, Le constitutionnalisme de la troisième vague en Afrique francophone, Louvain-La-
Neuve, Academia Bruylant, PUR, 2010, p. 65.
559 Voy. l’art. 134 bis de la Constitution d’Haïti (19 juin 2012) qui dispose : « A l’occasion des élections, le candidat à la Présidence le plus

favorisé au premier tour n’ayant pas obtenu la majorité absolue est déclaré vainqueur dans le cas où son avance par rapport à son poursuivant
immédiat est égale ou supérieure à vingt-cinq pour cent (25%) ». Loi constitutionnelle portant amendements de la Constitution de 1987 publiée
au Moniteur n° 96, le 19 juin 2012.
560 Pour plus de détails, N. SARR, Médiation et démocratisation. Essai sur une nouvelle technique de stabilisation du pouvoir en Afrique

noire francophone, Paris, L’Harmattan, Credila, Sénégal, 2018, p. 222.

561 P. AVRIL et J. GICQUEL, Lexique de Droit constitutionnel, 6 è éd., Paris, PUF, Que sais-je, 2020, p. 100.

114
 mars 2005 qui accorde au groupe minoritaire au moins 40 % des sièges alors que ce groupe ne représente
que moins de 10 % de la population entière. Ce mécanisme s’inscrit dans le cadre de la réconciliation
nationale et du principe de l’« inclusivité » ou du « consociatisme » à promouvoir dans la gestion des
affaires de l’Etat.

Le scrutin proportionnel présente aussi des inconvénients notamment l’émiettement ou la fragmentation

du suffrage entre les différentes listes ; ce qui ne facilite pas la formation, dans des régimes
parlementaires, des gouvernements stables. Il favorise en outre la prolifération des partis politiques dont
la consistance n’est pas démontrée et agissent plus comme les relais des partis ayant une certaine
représentativité. En outre la justice électorale dont est accrédité ce scrutin n’est qu’apparent dans la
mesure où la détermination du quotient électoral (voir infra), fait subsister des sièges non attribués dans
une première phase et qui seront ensuite attribués selon les systèmes du plus fort reste ou de la plus forte
moyenne favorisant respectivement les petits et les grands partis politiques. Par conséquent le choix entre
ces deux systèmes comporte des incidences dans la représentativité. L’ordre de présentation des candidats
sur les listes électorales n’est pas inopérant sur le choix de l’électeur selon que ces listes sont ouvertes
ou bloquées. Cette situation est dépeinte en ces termes par Ndiogou SARR : « (…), la représentativité
politique par la proportionnelle agit directement sur le choix des électeurs en déterminant la place des
candidats sur les listes à élire. Un mode qui conduit donc à l’élection de ceux qui bénéficient seulement
du soutien de l’appareil dirigeant du parti. Le fait d’être élu dépend, par conséquent, de la position
occupée dans la liste. Ce qui ne favorise pas la construction d’une majorité politique stable dans la
représentation et conduit, le plus souvent, à l’instabilité gouvernementale, prémices d’une crise
institutionnelle »562. La répartition des sièges dans le cadre de la représentation proportionnelle obéit à
des opérations complexes, à commencer par la détermination du quotient électoral.

A. La détermination du quotient électoral (QE)

Le quotient électoral (QE) constitue la première phase dans l’attribution des sièges à la représentation
proportionnelle résultant de la division du nombre des suffrages exprimés par celui des sièges à pourvoir :
chaque liste obtient un siège autant de fois que le quotient électoral est contenu dans le nombre de voix
qu’elle a recueillies. À l’issue de cette répartition, les sièges restant à pourvoir sont attribués en fonction
des suffrages non utilisés dans le calcul du quotient, selon différents procédés dont les plus connus sont les
systèmes du plus fort reste, de la plus forte moyenne et le système d’Hondt 563. C'est la base de l'opération
de répartition des sièges qui sont attribués proportionnellement aux partis en compétition en tenant compte
du poids électoral de chaque parti apprécié en fonction du quotient électoral. Pour obtenir ce quotient
électoral, on divise les suffrages exprimés par le nombre de sièges à pourvoir.

Toutefois, le quotient électoral peut être uniforme lorsqu'il est fixé à l'avance. Il peut s'agir d'un quotient
électoral national calculé à partir des suffrages exprimés par l'ensemble des sièges à répartir à l'échelle de
la nation. C’est notamment le cas du quotient électoral fixé d’avance pour les élections législatives et
provinciales de la RDC564. Tout comme il peut être obtenu en divisant le nombre total d’habitants de la
RDC par le nombre total des sièges à pourvoir à l’Assemblée nationale et dont le nombre est fixé à 500
(cinq cents)565.

562 N. SARR, Médiation et démocratisation. Essai sur une nouvelle technique de stabilisation du pouvoir en Afrique noire francophone,
Paris, L’Harmattan, Credila, Sénégal, 2018, p. 225.
563
P. AVRIL et J. GICQUEL, Lexique de Droit constitutionnel, 6 è éd., Paris, PUF, Que sais-je, 2020, p. 93.
564 Loi portant répartition des sièges par circonscription électorale pour les élections législatives et provinciales du 17 août 2011.
565 L’article 115 de la Loi n° 15/001 du 12 février 2015 modifiant et complétant la loi n° 06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des

élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales telle que modifiée par la loi n° 11/003 du 25 juin 2011
(JORDC, 56ème année, n° spécial, 17 février 2015).
115
Le quotient électoral pour les élections législatives de 2011 avait été fixé en avance en divisant le nombre
total d’électeurs enrôlés en RDC, soit 32.024.640, par 500 sièges à pourvoir à l’Assemblée nationale. Il est
(était) de 64.049,28. Il en est de même du nombre de sièges à pourvoir par province qui est égal au nombre
total d’électeurs enrôlés dans cette province divisé par le quotient électoral. Le quotient électoral peut être
local lorsqu'on ne prend en compte que le rapport entre les suffrages exprimés par les électeurs d'une
circonscription électorale déterminée autre que la nation. Ce quotient électoral local peut être urbain,
régional, départemental, communal ou rural. La détermination du quotient électoral permet de faire une
première distribution des sièges entre les listes. En effet, autant de fois ce quotient électoral est contenu
dans les suffrages obtenus par une liste, autant de fois cette liste aura d'élus.

B. La répartition des restes

Quel que soit le mode d'attribution des sièges, la représentation proportionnelle laisse toujours subsister
des voix inutilisées qu'il faut réinjecter dans le circuit de répartition des sièges lorsqu’il en reste non
encore pourvus. Les sièges restants peuvent être attribués selon deux techniques : le système des plus
forts restes et le système de la plus forte moyenne.

B.1 Le système des plus forts restes (largest remainder system)

La représentation proportionnelle au plus fort reste consiste à attribuer les sièges restant encore à pourvoir
aux listes qui ont obtenu le plus grand nombre de voix inutilisées et ce, par ordre décroissant. Ce système
favorise les petits partis car il n'est pas indispensable d'obtenir le quotient électoral pour bénéficier de
l'attribution des restes.

B.2 Le système de la plus forte moyenne

La représentation proportionnelle à la plus forte moyenne ne permet pas de procéder à l’attribution des
sièges en une seule opération car il faut raisonner, dans le cas d'espèce, au cas par cas, c'est-à-dire siège
par siège. Après une première répartition, un siège est fictivement attribué à chacune des listes de
candidats. On divise ensuite les suffrages obtenus par chaque liste par le total des sièges réels et du siège
fictif. Le premier siège à pourvoir sera attribué à la liste qui aura obtenu la plus forte moyenne. S'il reste
encore des sièges à pourvoir, on recommence la même opération pour chaque siège restant en tenant
compte à chaque fois du siège attribué lors de la distribution précédente et ce, jusqu'à l'attribution
définitive des sièges. Ce système favorise les grands partis.

Illustrons ce qui précède par les deux exemples suivants en prenant en considération la même
circonscription électorale avec 5 sièges à pourvoir pour une élection législative avec 100.000 suffrages
exprimés. Les 6 partis en compétition obtiennent respectivement : A. 29.500 voix ; B.25.000 ; C.15.000
; D. 13.000 ; E.10.500 ; F.7.000.
Pour déterminer le nombre de candidats élus pour chaque liste en présence, il faut d'abord déterminer le
quotient électoral qui, rappelons-le, est le rapport entre les suffrages exprimés par le nombre de siège à
pourvoir.

100.000
QE = --------------- = 20.000
5
Autant de fois, le quotient électoral est contenu dans les suffrages obtenus par une liste, autant de fois
celle-ci possède de candidats élus. Pour connaître le nombre d'élus de chaque liste, il faut diviser les
suffrages obtenus par la liste par le quotient électoral.

116
 29.500
Liste A = ---------------- = 1 siège ; reste 9.500
20.000

25.000
Liste B = --------------- = 1 siège ; reste 5.000
20.000
15.000
Liste C = --------------- = 0 siège ; reste 15.000
20.000

13.000
Liste D = --------------- = 0 siège ; reste 13.000
20.000

10.500
Liste E = --------------- = 0 siège ; reste 10.500
20.000

7.000
Liste F = ---------------- = 0 siège ; reste 7.000
20.000
Comme nous pouvons le noter, les 2 sièges ont été attribués après une première opération. Il reste 3 sièges à
pourvoir qu'il faudra répartir selon deux techniques : celle du plus fort reste et celle de la plus forte moyenne.

1°) Application de la représentation proportionnelle au plus fort reste

Ce mode de répartition consiste à attribuer les sièges non pourvus aux listes qui ont les plus grands restes,
c'est-à-dire de voix inutilisées. Peu importe que le quotient électoral soit ou non atteint. L’application de
cette technique de répartition des restes donne les résultats suivants:
-Liste C = 1 siège supplémentaire pour 15.000 suffrages restants.
-Liste D = 1 siège supplémentaire pour 13.000 suffrages restants.
-Liste E = 1 siège supplémentaire pour 10.500 suffrages restants.

Ce système est, à certains égards, injuste si plusieurs sièges restants sont à pourvoir car il favorise les
petits partis au détriment des grands. C'est ainsi que dans notre exemple, la liste A et la liste E ont chacune
un siège malgré l'énorme différence de voix obtenues avec 29.500 contre10.500.

2°) Application de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne

Avec cette technique, on part des sièges restants et on détermine les moyennes obtenues par chaque liste
à partir du rapport entre les suffrages obtenus et la somme des sièges réels et d'un siège fictif. La liste qui
a la plus forte moyenne disposera du premier siège restant à attribuer.

29.500
Liste A = ------------------------ = 14.750
1S réel + 1S fictif = (2)
25.000
Liste B = --------------- = 12.500
117
 1SR + 1SF = (2)

15.000
Liste C = --------------- = 15.000
OSR + 1SF = (2)

13.000
Liste D = --------------- = 13.000
0SR+1SF(1)

10.500
Liste E = --------------- = 10.500
0SR + 1SF = (1)
7.000
Liste F = ---------------- = 7.000
OSR + 1SF = (1)
La liste C disposant de la plus forte moyenne avec 15.000 voix, le premier siège à pourvoir lui sera
attribué. Son siège fictif se transformera alors en siège réel. Ensuite, on reprend la même opération pour
l'attribution du second siège restant à pourvoir.
29.500
Liste A = ---------------- = 14.750
1S réel + 1S fictif = (2)

25.000
Liste B = --------------- = 12.500
1SR + 1SF = (2)

15.000
Liste C = --------------- = 7.500
1SR + 1SF = (2)
13.000
Liste D = --------------- = 13.000
0SR + 1SF = (1)
10.500
Liste E = --------------- = 10.500
0SR + 1SF = (1)
7.000
Liste F = ---------------- = 7.000
OSR + 1SF = (1)
La seconde opération est favorable à la liste A qui a la plus forte moyenne avec 14.500. Elle aura donc
le second siège restant à pourvoir. On continue la même opération pour l'attribution du dernier siège
restant à pourvoir.
29.500
Liste A = ------------------------ = 9.833
2S réels + 1S fictif = (3)

25.000
Liste B = --------------- = 12.500
118
 1SR + 1SF = (2)
15.000
Liste C = --------------- = 7.500
1SR + 1SF = (2)

13.000
Liste D = --------------- = 13.000
0SR + 1SF = (1)
10.500
Liste C = --------------- = 10.500
0SR + 1SF = (1)

7.000
Liste F = ---------------- = 7.000
OSR + 1SF = (1)

Avec une moyenne de 13.000, la liste D aura le dernier siège restant à pourvoir.
L'application de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne au cas d'espèce donnera la
représentation parlementaire suivante :
Liste A = 2 sièges ; Liste B = 1 siège ; Liste C = 1 siège, Liste D = 1 siège.
Les listes E et F ne seront pas représentées alors que l'application du plus fort reste avait permis à la Liste
E d'avoir 1 siège. Ainsi qu'on peut le constater, cette technique est favorable aux grands partis566.

3°) La représentation proportionnelle selon la méthode d'HONDT

La technique d'Hondt, du nom du juriste mathématicien belge, Victor D’HONDT, permet d'éviter les
incertitudes provenant des restes en aboutissant plus rapidement, à la suite d'opérations mathématiques,
aux mêmes résultats que la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Pour ce faire :-on
divise successivement le nombre de suffrages obtenus par chaque liste par les nombres cardinaux 1, 2, 3,
jusqu'à proportion du nombre de listes en compétition567 ;-on classe les quotients obtenus par les listes
par ordre décroissant jusqu'à concurrence du nombre de sièges à pourvoir ;-le dernier quotient est appelé
dénominateur commun ou nombre répartiteur ;-autant de fois que le dénominateur commun contenu dans
une liste, autant de fois cette liste aura d'élus. Le système d'Hondt permet d'éviter les restes. Il est
défavorable aux petits partis car ceux qui ont obtenu un nombre de voix inférieur au dénominateur
commun ne seront pas pris en compte dans la répartition des sièges. Le diviseur commun est également
appelé highest average system.
Restons toujours dans le cadre de la circonscription électorale où 5 sièges sont à pourvoir pour une
élection législative pour 100.000 suffrages exprimés, les 6 partis en compétition obtenant respectivement
: A. 29.500 voix ; B.25.000 ; C.15.000 ; D. 13.000 ; E.10.500 ; F.7.000.

Liste A Liste B Liste C Liste D Liste E Liste F

29.500 25.000 15.000 13.000 10.500 7.000
14.750 12.500 7.500 6.500 5.250 3.500

566 Cet exercice comme tant d’autres paragraphes de notre cours sont puisés du Cours du Professeur EL MBODJ :
[Link] consulté au mois de février et mars 2015.
567 Pour Jean-Louis ESAMBO KANGASHE, Le droit électoral congolais, [Link]., p.108, le nombre de suffrages est divisé successivement par

1, 2, 3 jusqu’à concurrence du nombre de sièges à pourvoir alors que pour El MBODJ ce nombre est divisé jusqu’à concurrence du nombre de
listes en compétition comme il se dégage de l’exemple précédemment illustré. Pour le dictionnaire du droit constitutionnel, cette technique
consiste à diviser les suffrages obtenus par chaque liste par successivement 1,2,3… dans la limite du nombre de sièges à pourvoir. Les sièges
sont ensuite attribués aux listes ayant obtenu les quotients les plus élevés. M. DE VILLIERS et A. LE DIVELLEC, Dictionnaire du Droit
constitutionnel, 10ème édition, Paris, Sirey, 2015, p. 127.
119
 9.833 8.333 5.000 4.333 3.500 2.300
7.375 6.250 3.750 3.250 2.625 1.750
5.900 5.000 2.600 2.600 2.100 1.400
4.916 4.166 2.166 2.166 1.750 1.166

Pour connaître le dénominateur commun également appelé chiffre répartiteur ou diviseur commun, on
range les quotients obtenus dans l'ordre décroissant jusqu'à concurrence du nombre de sièges à pourvoir
; soit 29.500 - 25.000 - 15.000 - 14.750 - 13.000. Autant de fois, ce dénominateur commun (13.000) est
contenu dans les suffrages obtenus par une liste, autant de fois cette liste aura de sièges.
Les sièges seront ainsi répartis aux listes. A : 2 sièges ; B : 1 siège ; C : 1 siège ; D : 1 siège.
La technique d'Hondt permet de contourner les difficultés résultant des restes. Elle n’intègre pas dans la
répartition des sièges tous les partis dont le nombre de suffrages obtenus est inférieur au dénominateur
commun. Aboutissant aux mêmes résultats que le système de la plus forte moyenne, cette technique est
favorable aux grands partis.

C. Le système de la représentation proportionnelle pour les élections législatives de 2011 et pour

celles avortées de 2016 en RDC

Il convient de préciser que la loi électorale congolaise de 2006 telle que modifiée en 2011 et 2015,
aménage aussi bien les votes majoritaires que proportionnels pour les élections législatives dans la
mesure où certaines circonscriptions ne comptent qu’un seul siège à pourvoir (scrutin majoritaire
uninominal) alors que d’autres sont convoitées par plusieurs sièges à pourvoir (scrutin proportionnel).
Dans les lignes qui suivent, notre attention sera focalisée sur la représentation proportionnelle. En effet,
dans une circonscription comptant au moins deux sièges à pourvoir, le législateur congolais a prévu le
scrutin proportionnel de listes ouvertes à une seule voix préférentielle avec application de la règle de la
décimale la plus élevée ou du plus fort reste568.

Le quotient électoral pour les élections législatives de 2011 avait été fixé en avance en divisant le nombre
total d’électeurs enrôlés en RDC, soit 32.024.640, par 500 sièges à pourvoir à l’Assemblée nationale. Il
est (était) de 64.049,28. Il en est de même du nombre de sièges à pourvoir par province qui est égal au
nombre total d’électeurs enrôlés dans cette province divisé par le quotient électoral569. Dans les
circonscriptions électorales où le vote n’était pas uninominal, le législateur congolais avait adopté pour
le système de la « décimale la plus élevée » ou du plus fort reste pour pourvoir aux sièges non attribués.

La deuxième étape consiste en la répartition des sièges par circonscription à l’intérieur de chaque
province. Chaque circonscription électorale a droit à un nombre de députés égal au résultat des opérations
suivantes : - le nombre de sièges à pourvoir dans chaque circonscription est égal au nombre total
d’électeurs enrôlés de la circonscription divisé par le quotient électoral ; - un siège est attribué à toutes
les circonscriptions électorales qui ont un nombre d’électeurs inférieur au quotient électoral ; - si le
nombre total de sièges ainsi attribués aux circonscriptions de la province est inférieur au nombre de sièges
attribués à cette Province, un siège supplémentaire est attribué à chaque circonscription qui a la décimale
la plus élevée en regard du nombre de sièges obtenus, jusqu’à l’obtention du nombre total de sièges
revenant à la province570.

568 Article 118 de la Loi n° 11/003 du 25 juin 2011 modifiant la Loi n° 06/006 du 9 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle,
Législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales. Voy. aussi J-L. ESAMBO KANGASHE, Le droit électoral congolais, [Link]., p.
112.
569 Cette disposition est reprise par l’article 115 de la loi électorale du 12 février 2015 avec une légère modification. Ce dernier substitue au

nombre total d’électeurs enrôlés le nombre d’habitants.

570 La loi du 17 août 2011 dans son Exposé des motifs.

120
 La répartition des sièges des députés nationaux pour chacune des provinces visées à l’article 226 alinéa
2 de la Constitution se présente comme suit :

N. PROVINCES ENROLES SIEGES

1 Bandundu 3.553.322 55
2 Bas-Congo 1.502.939 23
3 Equateur 3.960.643 62
4 Kasaï Occidental 2.661.245 42
5 Kasaï Oriental 2.643.905 41
6 Katanga 4.627.302 72
7 Maniema 874.809 14
8 Nord-Kivu 3.003.246 47
9 Province Orientale 3.886.524 61
10 Sud-Kivu 2.022.960 32
11 Kinshasa 3.287.745 51
TO 32.024.640 500
T

Source : Article 2 de la Loi portant répartition des sièges par circonscription électorale pour les élections
législatives et provinciales du 17 août 2011.

Il découle de ce tableau que les sièges non attribués aux provinces ou sièges vacants lors de la première
opération ont été répartis aux provinces selon la règle du plus fort reste ou de la décimale la plus élevée.
A titre indicatif, à certaines provinces a été attribué un siège supplémentaire. C’est notamment le cas de
la Province orientale (61), de l’Equateur (62) et du Kasaï occidental (42) alors qu’elles avaient
respectivement obtenu 60, 61 et 41 sièges. Nous pouvons appliquer le même schéma à la répartition des
sièges au sein des circonscriptions électorales. Prenons l’exemple de la Province du Katanga qui était
répartie sous l’empire de la loi électorale de 2011 en 25 circonscriptions électorales pour un nombre total
de 4.627.302 électeurs enrôlés. Elle avait droit à 72 députés. La circonscription de Bukama avait
enregistré 301.533 électeurs enrôlés. En divisant ce nombre par le quotient électoral national fixe
(64.049,28), nous obtenons 4 sièges. Mais étant donné que tous les sièges au Katanga n’avaient pas été
répartis lors de la première opération, la seconde opération a fait obtenir à la circonscription de Bukama
un siège supplémentaire portant au total 5 sièges pour cette circonscription.

L’article 115 de la loi électorale du 12 février 2015 s’inscrit dans cette même perspective571. Elle dispose
en son article 115 que le quotient électoral est obtenu en divisant le nombre total d'habitants de la RDC
par le nombre total des sièges à pourvoir à l’Assemblée nationale. Le nombre des sièges à pourvoir dans
chaque province est obtenu par la division du nombre total d’habitants de cette province par le quotient
électoral. La répartition des sièges non attribués se fait au regard du système du plus fort reste ou de la
décimale la plus élevée comme sous l’empire de la loi de 2006 dans sa révision de 2011. Les dispositions
qui précèdent valent, mutatis mutandis, pour les élections provinciales, urbaines, municipales et locales.
Le législateur a pris soin de préciser comment et quand fonctionne la règle du plus fort reste ou de la
décimale la plus élevée572. L’article 209 quater de la loi électorale du 12 février 2015 procède à la

571
Loi n°15/001 du 12 février 2015 modifiant et complétant la loi n°06/006 du 9 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle,
législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales telle que modifiée par la loi n° 11/003 du 25 juin 2011 (JORDC, 56ème année, n°
spécial, Kinshasa, 17 février 2015).
572 L’art. 209 ter de la loi électorale du 12 février 2015 dispose : « La règle du plus fort reste s'applique suivant les modalités suivantes :1. un

quotient électoral est déterminé en divisant le nombre des suffrages par le nombre des sièges à pourvoir dans la circonscription ; 2. Pour chaque
121
 répartition des sièges au sein de la liste électorale au regard du total du nombre de voix obtenu par chaque
candidat. Il détermine en outre le critère d’attribution d’un siège disputé par deux ou plusieurs listes ayant
obtenu le même nombre de voix573.

L’annexe à la loi portant adoption de la répartition des sièges par circonscription électorale pour les
élections législatives, provinciales, municipales et locales promulguée le 8 mai 2018 et publiée au Journal
officiel le 9 juillet 2018 s’inscrit dans le prolongement des lois précédentes à la différence que la nouvelle
loi tient compte de la nouvelle cartographie des provinces de la RDC passées de 11 sous l’empire des
anciennes lois à 25 provinces plus la Ville de Kinshasa. Cet aménagement territorial a eu un impact dans
la répartition des sièges par provinces tout en conservant les grandes lignes des critères de répartition des
sièges dégagés sous l’empire des lois de 2011 et 2015. La loi n°17/013 du 24 décembre 2017 modifiant
et complétant la loi n° 06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle,
législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales telle que modifiée à ce jour apporte quelques
innovations par l’introduction d’une caution électorale et d’un seuil de représentativité déterminé par un
pourcentage (1%) que les candidats doivent réunir pour prétendre participer à l’attribution des sièges à
tous les niveaux des élections législatives, provinciales, municipales et locales. La modification de cette
loi renoue avec le système de la répartition des sièges dans chaque circonscription sur la base du nombre
des électeurs enrôlés.

Au terme de la procédure de l’identification et de l’enrôlement des électeurs, la CENI a publié la liste

définitive du nombre d’enrôlés se chiffrant à 40.371.439 électeurs pour un total de 500 sièges à pourvoir
à l’Assemblée nationale. La détermination du quotient électoral national est primordiale à toute opération
de répartition des sièges. Ce quotient est obtenu par le rapport entre le nombre d’électeurs enrôlés et le
nombre de sièges à pourvoir. En d’autres termes 40.371.439
----------------= 80.742,878.
500
D. Répartition des sièges selon l’annexe à la loi n°18/005 du 8 mai 2018 portant adoption de la répartition
des sièges par circonscription électorale pour les élections législatives, provinciales, municipales et
locales574.

PROVINCES NOMBRE D’ELECTEURS NOMBRE DE SIEGES

Bas-Uélé 477.624 7
Equateur 966.882 12
Haut-Katanga 2.461.703 30
Haut-Lomami 1.312.959 16
Haut-Uele 929.415 11
Ituri 2.238.761 28
Kasai 1.495.089 19
Kasai central 1.552.139 19
Kasai oriental 1.094.420 14

Kinshasa 4.462.245 55
Kongo central 1.931.006 24
Kwango 985.077 12

liste, le nombre des sièges obtenus est égal au nombre des suffrages obtenus par cette liste divisée par le quotient électora l; 3. S'il reste des
sièges à attribuer à la suite de cette première répartition, la règle du plus fort reste est appliquée. Les listes sont classées selon les restes ou
les décimaux dans un ordre décroissant. Les sièges sont attribués en fonction de ce classement ». Notre soulignement.
573
« L’attribution des sièges aux candidats, pour chaque liste, tient compte du nombre de voix obtenues par chacun d'entr’eux. Les candidats
de toutes les listes sont classés dans un ordre décroissant des voix qu'ils ont obtenues. Les candidats ayant obtenu le plus de voix dans la limite
du nombre de sièges obtenus par chaque liste, et des sièges attribués à chaque groupement, sont proclamés élus. Lorsque pour l‘attribution du
dernier siège à pourvoir, deux ou plusieurs listes obtiennent un nombre égal de suffrages, ce siège est attribué au candidat le plus âgé ».
574 Loi publiée au Journal officiel de la République Démocratique du Congo, le 9 juillet 2018.

122
 Kwilu 2.350.798 29
Lomami 1.245.651 15
Lualaba 1.023.187 13
Mai-Ndombe 978.786 12
Maniema 1.028.676 13
Mongala 974.249 12
Nord-Kivu 3.864.600 48
Nord-Ubangi 679.996 8
Sankuru 1.171.011 14
Sud-Kivu 2.565.934 32
Sud-Ubangi 1.332.220 16
Tanganyika 1.177.448 15
Tshopo 1.295.911 16
Tshuapa 775.652 10
TOTAL GENERAL 40.371.439 500

Source : CENI
E. Les autres variantes de la représentation proportionnelle

La représentation proportionnelle a fait l'objet de plusieurs adaptations. Nous n'en retiendrons toutefois
que trois: le système du vote unique transférable, la représentation proportionnelle personnalisée, la
représentation proportionnelle avec prime de la majorité.

1. Le système du vote unique transférable (single transferable vote)

Egalement appelé système de Hare du nom de celui qui l'a imaginé en 1857, le système du vote unique
transférable permet à l'électeur de voter d'abord pour un candidat et d'indiquer ensuite ses préférences
pour un ou plusieurs autres. Dès que le candidat choisi par l'électeur atteint le quotient électoral, les
suffrages en plus sont transférés au candidat préféré en première ligne, jusqu'à ce que celui-ci ait
également fait son plein de suffrages, les voix restantes passent alors au candidat préféré en seconde
ligne, puis à celui préféré en troisième ligne et ainsi de suite, jusqu’à l'attribution totale des sièges à
pourvoir. Les candidats les moins votés sont éliminés au fur et à mesure et leurs préférences sont
redistribuées jusqu’à l’attribution de tous les sièges 575. Dans ce système, il n'y a pas, à proprement parler
de liste mais une simple nomenclature des candidats dont les circonscriptions sont regroupées pour
permettre l'exercice des préférences. L’attribution des sièges est longue, mais ce système donne une
grande liberté aux électeurs. Le système de Hare, considéré comme la forme anglaise de la représentation
proportionnelle, est appliqué en Irlande et également en Ulster depuis 1973. Ce système proportionnel
est considéré comme le plus pur.

2. La représentation proportionnelle personnalisée ou scrutin mixte

Ce mode de scrutin qui, en réalité, est un scrutin mixte combine le scrutin majoritaire à un tour et la
représentation proportionnelle. Il est en vigueur en RFA, et au Sénégal depuis 1982 pour les élections
législatives. Dans ce système, l'électeur dispose de deux voix qu'il exprime par un seul bulletin de vote.
En mettant son bulletin dans l'urne, il choisit d'abord un candidat ou une liste de candidats en lice dans
une circonscription électorale donnée au scrutin majoritaire à un tour. Le même bulletin va entrer en
compte en faveur de la liste nationale présentée par son parti ou sa coalition à la représentation
proportionnelle à la plus forte moyenne (RFA) ou selon le système des plus forts restes (Sénégal). Dans

575Voy. T.E. FROSINI, « Sistemi elettorali e sistemi di partito », in P. CARROZZA, A. Di GIOVINE et G.F. FERRARI (dir.), Diritto
costituzionale comparato, Roma-Bari, Laterza, 2009, pp. 746-762, spéc. p. 758.
123
 le système allemand, la moitié des députés est élue au scrutin majoritaire à un tour alors que l’autre moitié
au scrutin proportionnel. L’électeur allemand reçoit un bulletin de vote dans lequel il peut exprimer deux
votes : le premier est destiné au candidat du collège uninominal ; le second vote est par contre attribué à
la liste du parti formée au niveau des 16 Länder. Le second vote permet de déterminer le nombre de
sièges des partis. Pour bénéficier de sièges au Bundestag les listes des partis doivent obtenir au moins
5% des votes au niveau national et avoir obtenu trois victoires dans les collèges uninominaux 576. Le
scrutin mixte a été en vigueur en Italie de 1994 jusqu’en 2006 (Il Mattarellum). Il organisait l’élection
des députés dans une grande partie selon le système majoritaire (75 %) et dans une moindre mesure selon
le système proportionnel (25%).

5. La représentation proportionnelle avec prime de majorité

Il existe d’autres scrutins proportionnels considérés comme hyper majoritaires. Leur raison d’être
consiste à asseoir la stabilité du gouvernement à l’aide d’une majorité parlementaire confortable. Ces
scrutins prévoient une prime de majorité en faveur de la liste ou de la coalition des listes ayant obtenu le
nombre plus élevé des suffrages. Ce système proportionnel de coalition a été instauré en Italie par la loi
électorale de 2005. Il prévoit différentes clauses pour la représentation des partis aussi bien à la Chambre
des députés (Camera dei deputati) qu’au Sénat (Senato della Repubblica). Pour la chambre des députés
les sièges sont attribués aux coalitions qui ont obtenu, au niveau national, 10 % des suffrages exprimés
et dans lesquelles (coalitions) au moins un parti a recueilli non moins de 2 % de suffrages. Pour les listes
qui se présentent en dehors des coalitions, elles doivent obtenir au moins 4 % des suffrages pour
l’attribution des sièges577. En définitive la coalition victorieuse peut compter au moins sur 55 % des
sièges à la Chambre des députés (340/630).

Ce système est de nature à garantir la stabilité du gouvernement si la coalition au pouvoir est homogène
et concordante sur son programme. Il peut compter sur une majorité parlementaire confortable qui, si elle
est disciplinée et en permanente syntonie avec le gouvernement, constitue le gage de la stabilité des
institutions. Cependant l’application de cette loi aux élections de 2006, 2008 et 2013 n’a pas garanti la
stabilité recherchée. Cette prime de majorité n’est pas prévue au Sénat au niveau national, mais elle est
attribuée dans le cadre de chaque région. Cette situation est susceptible d’aboutir à des majorités non
homogènes au sein de deux chambres. Au niveau de la justice électorale ce système est inique dans la
mesure où il assure une représentation fictive. Il suffit à une coalition d’obtenir un suffrage en plus par
rapport aux partis ou coalitions concurrents pour bénéficier de ce quotas de 55 % des sièges équivalant à
340 députés sur les 630 qui composent la Chambre basse du parlement italien578.

F. Le système des apparentements

L’apparentement constitue « une technique électorale selon laquelle, en cas de scrutin de listes, des listes
qui se sont apparentées avant le scrutin obtiennent tous les sièges à pourvoir si elles ont obtenu la majorité
absolue des suffrages exprimés, sièges qu’elles se répartissent ensuite à la proportionnelle (les listes non
apparentées sont dès lors exclues de la répartition des sièges »579. Le système d’apparentement autorise
deux ou plusieurs listes de s’unir, avant le scrutin, autour d’un programme électoral ou du choix des
candidats. Ce regroupement peut, en cas de victoire aux élections, favoriser la constitution d’un
gouvernement certes de coalition mais relativement solidaire. Si les listes apparentées obtiennent la
majorité absolue des suffrages exprimés, elles recueillent tous les sièges en compétition 580. Le lexique de

576T.E. FROSINI, “Sistemi elettorali e sistemi di partito”, P. CARROZZA, A. Di GIOVINE et G.F. FERRARI (dir.), Diritto costituzionale
comparato, Roma-Bari, Laterza, 2009, pp. 746-762, spéc. à la p. 757.
577T.E. FROSINI, [Link]., p. 758.
578 Les 55 % des sièges sont garantis lorsque la coalition victorieuse obtient moins de 340 députés.
579 M. DE VILLIERS et A. LE DIVELLEC, Dictionnaire du Droit constitutionnel, 10ème édition, Paris, Sirey, 2015, p. 12.
580 J.-L. ESAMBO KANGASHE, Le droit constitutionnel, Louvain-la-Neuve, Academia L’Harmattan, 2013, p. 174.

124
 Droit constitutionnel prévoit deux entrées de l’expression « apparentement ». 1. Association électorale
imaginée par la loi du 9 mai 1951, qui instituait un scrutin de liste majoritaire départemental à un tour.
Si le total des voix recueillies par les listes apparentées atteignait la majorité absolue, tous les sièges leur
étaient attribués. Sinon, la représentation proportionnelle s’appliquait, mais les listes apparentées étaient
comptées comme une seule liste pour la répartition des restes. (…). 2. Association d’un parlementaire à
un groupe, généralement celui d’un parti dont il n’est pas adhérent, qui lui permet de participer à ce titre
aux activités de son assemblée (nomination dans les commissions, temps de parole, etc.)581.

G. Les incidences des modes de scrutin

Le choix d'un mode de scrutin est souvent guidé par des considérations stratégiques. Un tel choix est loin
d'être innocent car les majorités politiques qui s'expriment au Parlement sont souvent enclines de choisir
un mode de scrutin qui les avantage le plus. Le choix dépend dès lors de l'option entre l'efficacité et la
justice électorale. A cet égard, il a été relevé que les scrutins majoritaires sont plus favorables à l'efficacité
alors que la représentation proportionnelle assure une plus grande justice au détriment de l'efficacité.
Maurice DUVERGER a dégagé, depuis 1946, trois lois sociologiques partant de l’incidence du scrutin
sur le système des partis politiques ; 1°) le scrutin majoritaire à un seul tour tend au bipartisme ; 2°) la
représentation proportionnelle tend au multipartisme ; 3°) le scrutin majoritaire à deux tours tend à un
multipartisme tempéré par des alliances. Il relativise ses propos en admettant que la relation entre les
régimes électoraux et les systèmes de partis n’est pas mécanique et automatique : tel système de parti ; il
pousse seulement dans le sens de ce système582.

1. L'efficacité des scrutins majoritaires

Les scrutins majoritaires permettent la constitution de majorités parlementaires stables et cohérentes en

mesure de soutenir l'action du gouvernement pendant la durée de la législature tant que la discipline est
observée au sein de la coalition politique au gouvernement et que ce dernier bénéficie de la confiance du
Parlement. A priori, le scrutin majoritaire favorise la stabilité gouvernementale (le fait qu’un parti ou une
coalition de partis est en mesure de soutenir un gouvernement durant toute la durée d’une législature).
Ce mode de scrutin oriente vers une démocratie d’alternance ou de consensus 583.

1.1 Le scrutin majoritaire à un tour et le bipartisme

Le scrutin majoritaire à un tour est brutal. Il écrase les petites formations en amenant l’électeur à voter
utile, non pas pour le parti qui reflète au mieux ses préoccupations mais pour le parti qui a le plus de
chance de remporter l'élection ou bien contre le parti dont il ne souhaite pas qu’il accède au pouvoir. Le
scrutin majoritaire à un tour a un effet déformateur car il donne une fausse représentation électorale en
amplifiant artificiellement les majorités issues du scrutin et en cultivant une sous-représentation des
minorités qui sont souvent absentes dans le cadre de la représentation parlementaire. En Angleterre, ce
mode de scrutin conduit au bipartisme qui est un système fondé sur l'exercice du pouvoir politique par la
majorité sous le contrôle de l'opposition et sous l'arbitrage du peuple. En d’autres termes, le scrutin
majoritaire à un tour concourt au renforcement du système bipartisan alors que la représentation
proportionnelle favorise la création et le maintien de plusieurs partis politiques.

1.2 Le scrutin à deux tours et la bipolarisation

Le scrutin majoritaire à deux tours réduit le nombre de partis politiques et il est propice à la constitution
de différentes coalitions. L'élection se faisant à la majorité relative au second tour, la constitution

581 P. AVRIL et J. GICQUEL, Lexique de Droit constitutionnel, 6 è éd., Paris, PUF, Que sais-je, 2020, p. 10.
582 M. DUVERGER, Introduction à la politique, Paris, Gallimard, 1964, p. 197.
583 M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4 è éd. Paris, LGDJ, 2019, p. 131.

125
 d'alliances à partir des courants et/ou des grandes familles s'avère indispensable pour ne pas disperser les
énergies nécessaires à l'élection du candidat le mieux placé. Si bien le second tour débouche sur une
bipolarisation des forces politiques et à l'avènement de majorités parlementaires de coalition mais
assurant néanmoins la stabilité de l'exécutif qu'elles soutiennent. En définitive, le scrutin majoritaire à un
tour tend à la formation de partis multiples et dépendants.

2. La représentation proportionnelle et la justice électorale

Le scrutin proportionnel permet la représentation la plus fidèle du corps électoral. Ce scrutin est
largement répandu et recommandé à certains Etats. Ce mode de scrutin ne pousse pas les partis à s'unir
mais, au contraire, tend à encourager leur émiettement ou prolifération. Il aboutit sur un multipartisme
intégral rendant difficile la constitution de majorités parlementaires cohérentes et stables. La
proportionnelle favorise a priori l’instabilité du fait qu’elle génère en principe le multipartisme et qu’il
est plus difficile de constituer une coalition de partis pour soutenir durablement un gouvernement. La
proportionnelle favorise une démocratie de consensus584.

Certains inconvénients de la représentation proportionnelle intégrale (l’instabilité de l’Exécutif, le poids

politique considérable reconnu aux petits partis, la nécessité de rechercher des compromis sur différentes
questions etc.) peuvent être corrigés, notamment par la fixation d’un seuil minimal de pourcentage pour
prétendre à la représentation parlementaire ou à travers le système de quotas permettant à certaines
couches de la population d’être représentées585.

Au contraire, l'absence de majorité parlementaire renforce le poids de l'appareil des partis à travers
l'emprise des états-majors partisans sur la volonté des militants ou sympathisants. En définitive, la
représentation proportionnelle cultive des compromis permanents et débouche sur une confiscation de la
souveraineté du peuple par les oligarchies partisanes. C’est le lieu d’évoquer, dans le cadre de la RDC,
l’existence des partis satellitaires, clientélistes qui s’identifient plus à leurs initiateurs, à un cercle restreint
plutôt qu’à une organisation radicalement structurée. Ils sont facilement manipulables au gré des intérêts
de grands partis politiques.

Au-delà de ses différentes variantes (scrutin majoritaire à un ou à deux tours), l’élection présidentielle ne
garantit pas la représentativité nationale du candidat élu. Plusieurs facteurs concourent à cette
affirmation. Le poids de l’abstention électorale peut influer sur l’élection présidentielle là où le candidat
élu peut être l’expression d’un électorat numériquement faible. En outre, lorsqu’il est élu à tour unique,
le candidat qui remporte le scrutin dans une pluralité des candidatures est parfois l’expression d’une
minorité d’autant plus qu’il suffit de recueillir une voix plus que les autres candidats pour être élu. En
outre, comme le soutient C. GIRAUD, l’un des inconvénients du scrutin majoritaire consiste dans une
négligence complète de la position des électeurs n’ayant pas voté pour le candidat qui est élu. Il peut
n’être pas du tout représentatif de l’ensemble des électeurs586.

C’est pourquoi certains auteurs préfèrent, pour l’élection présidentielle au scrutin majoritaire, la méthode
du jugement majoritaire élaborée par M. BALINSKI et R.LARAKI587 ou encore le scrutin
classificatoire.

584
M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4 è éd. Paris, LGDJ, 2019, p. 131.
585 Par exemple la représentation des minorités peut être obtenue par la réserve d’un certain nombre de sièges. En Jordanie, sur quatre-vingts
sièges, huit sont réservés aux chrétiens et trois aux Circassiens et aux Tchétchènes. Voy. D. REMY-GRANGER, « Le pouvoir de suffrage »,
M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz,
2012, pp. 369-412, spéc. à la p. 382.
586 C. GIRAUD, « Elections présidentielles : les mathématiques au service de la représentativité », RFDC, 2017/3, n° 111, pp. 621-640, spéc.

à la p. 624.
587 M. BALINSKI, R. LARAKI, « Majority Judgement: Measuring Ranking and Electing”, cité par C. GIRAUD, « Elections présidentielles :

les mathématiques au service de la représentativité », RFDC, 2017/3, n° 111, pp. 621-640.

126
 6.3 La méthode du jugement majoritaire

Cette méthode, résumée par [Link], consiste à demander d’abord aux votants d’attribuer en un tour
de vote des mentions aux candidats à l’élection présidentielle parmi les sept suivantes : 1. Excellent. 2.
Très bien. 3. Bien. 4. Assez bien. 5. Passable. 6. Insuffisant. 7. A rejeter. Il suffit pour les électeurs de
cocher sur leur bulletin la mention qui leur paraît correspondre le mieux à chaque candidat. Ensuite il
faudrait dégager après le dépouillement le pourcentage de chaque candidat à l’élection présidentielle pour
chacune des mentions. Est considéré élu le candidat ayant la meilleure mention, autrement appelée mention
majoritaire588.

6.4 Le scrutin classificatoire

Etant donné que l’élection du Chef de l’Etat (non monarque) ne garantit pas pleinement l’expression de
la volonté populaire, certains auteurs ont proposé le recours au scrutin classificatoire. En effet, selon
David ANNOUSSAMY589, pour permettre la meilleure représentation du peuple dans son ensemble, le
système doit remplir deux conditions : d’abord permettre à toutes les tendances de se manifester, puis
offrir au citoyen la possibilité d’exprimer son opinion sur tous les candidats qui se seront présentés. Le
système permettant de la réaliser est le scrutin classificatoire. Dans ce scrutin, le citoyen est appelé non
pas à choisir un candidat parmi plusieurs mais à classer tous les candidats selon ses préférences. Les voix
de première préférence sont comptées d’abord. Si l’un des candidats a obtenu la majorité de ces voix, il
est déclaré élu. Sinon, on écarte le candidat qui a obtenu le moins de voix de première préférence et on
ajoute les voix de deuxième préférence dans les bulletins qui l’ont placé en première préférence et l’on
procède comme précédemment jusqu’à ce qu’un candidat ait obtenu la majorité des voix.

Illustration de ce scrutin :

Quatre candidats A, B,C et D, en présence et 35 millions de suffrages exprimés. Leurs voix de première
préférence sont respectivement de 13 millions pour A, 12 millions pour B, 8 millions pour C et 2 millions
pour D. aucun n’a la majorité de 17 millions 500 et plus. On élimine D. Les voix de deuxième préférence
des partisans de D sont un million pour A, 1 million 500 pour B et 500 pour C. On ajoute ces voix à ces
candidats. Ils ont respectivement : 14 millions, 13 millions 500 et 8 millions 500. Aucun n’a encore la
majorité. On élimine C. Les voix de deuxième préférence des partisans de c sont 3 millions pour A et 5
millions pour B. On ajoute ces voix à A et B. Après sommation, A aura 17 millions et B 18 millions 500.
B sera déclaré élu. Pour David ANNOUSSAMY, ce scrutin présente de nombreux avantages et requiert
de l’électorat certaines vertus. Il observe que le système classificatoire, en plus de réduire la consultation
populaire à une seule, reflète l’image complète de l’opinion publique. Il ne peut se réaliser dans tous les
Etats. Il exige un électorat instruit et habitué aux urnes.

Il convient par ailleurs de noter que la réalisation de ce scrutin devient de plus en plus laborieuse au
regard du nombre élevé de candidats à la présidence de la République et exige le recours, par l’organe
de gestion électorale, aux mécanismes informatiques les plus efficaces et crédibles.

588 C. GIRAUD, « Elections présidentielles : les mathématiques au service de la représentativité », RFDC, 2017/3, n° 111, pp. 621-640, spéc.
à la p. 637.
589 D. ANNOUSSAMY, « Idées pour une meilleure élection présidentielle », RIDC, 2018, n°1, Janvier-Mars 2018, pp. 187-192.

127
CHAPITRE QUATRIEME : LA DIVISION HORIZONTALE DU POUVOIR. LES REGIMES POLITIQUES

1. L'organisation constitutionnelle du pouvoir démocratique : la séparation des pouvoirs

Le pouvoir en droit constitutionnel renvoie à deux réalités différentes : une réalité fonctionnelle (le
pouvoir en tant qu’activité- l’activité législative par exemple, exécutive et judiciaire) et une réalité
organique (le pouvoir en tant qu’organe- le pouvoir législatif pour désigner le Parlement par exemple)590

La doctrine de la séparation des pouvoirs est l’une des composantes les plus anciennes et les plus
fondamentales du constitutionnalisme libéral. Cette idéologie l’associe à deux autres instruments
juridico-politiques : les déclarations de droits et la justice constitutionnelle. Le pouvoir démocratique doit
être organisé de sorte à éviter qu'il ne dérive en despotisme et qu'il soit plus soucieux de la protection des
libertés fondamentales. La théorie de la séparation des pouvoirs est un des piliers fondamentaux du Droit
public en général et du Droit constitutionnel en particulier.

Cette théorie, esquissée par John Locke, a été systématisée par Montesquieu dans son ouvrage célèbre «
L'esprit des lois ». Elle a reçu sa consécration juridique dans la Déclaration des Droits de l'Homme et du
Citoyen de 1789 à travers son article 16 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas
assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution »591. Il est rare que des
Constitutions modernes n’organisent pas le pouvoir selon le principe de la séparation des pouvoirs. Ce
principe est considéré par ailleurs comme l’un des principes de convergence constitutionnelle engageant
les Etats membres d’une organisation internationale592. Montesquieu a légué à l'histoire politique la
théorie de la séparation des pouvoirs qui sous-tend, de nos jours, toute l'organisation constitutionnelle
des régimes politiques démocratiques.

La théorie de séparation des pouvoirs est étroitement liée au contexte historique et à la philosophie
politique du système libéral. Elle était considérée comme un moyen d’assurer la liberté 593. Renaud
Baumert préfère recourir à la notion des théories de la séparation des pouvoirs que d’une doctrine unique.
En dépit de leurs diversités, ces théories partagent certains caractères généraux. En premier lieu toutes
possèdent une grammaire commune qui suppose de distinguer les fonctions et les organes de l’Etat. Les
fonctions sont des opérations réalisées par l’appareil étatique. La plupart des théories en distinguent trois :
la législation, l’exécution et la fonction juridictionnelle. Les organes sont des opérateurs ou des
départements de l’Etat, des appareils humains juridiquement délimités auxquels la Constitution assigne
un mode de formation, un statut et des compétences. En second lieu, toutes les doctrines de la séparation
des pouvoirs partagent une même finalité politique : elles visent à adoucir l’exercice de la puissance
publique afin de ménager la liberté des individus. Toutes les théories de séparation des pouvoirs peuvent
se ramener à un même postulat : une certaine répartition des fonctions entre les organes de l’Etat serait
souhaitable parce que particulièrement favorable à l’exercice de la liberté individuelle 594.

590 A. FAYE, « La Constitution de 1958 met-elle en œuvre un modèle de régime parlementaire ? », in S. SEGALA et S. AROMATARIO
(dir.), Les modèles constitutionnels, Paris, L’Harmattan, 2016, pp. 153-177, spéc. à la p. 156 et s.
591 Notre soulignement
592 L’article 1er du Protocole de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance de 2001 énumère en son premier point la séparation

des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire comme faisant partie de principes de convergence constitutionnelle communs à tous les Etats
membres de la CEDEAO. L’article 3, point 5 de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance cite la séparation des
pouvoirs parmi les principes figurant dans ladite Charte.
593 E. HOLMOYVIK, « Deux siècles de séparation horizontale des pouvoirs en Norvège », RFDC, n° 106, 2016, pp. 323-333, spéc. à p. 324
594 R. BAUMERT, « Penser la séparation des pouvoirs », in J.-V. HOLEINDRE (dir.), Le Pouvoir. Concepts, lieux, Dynamiques, Paris,

Editions sciences humaines, Ouvrages de synthèse, 2014, pp. 74-80, spéc. aux pp. 74-75.
128
La séparation des pouvoirs conduit à un système de gouvernement modéré reposant sur une
différenciation des fonctions qui sont confiées à des organes différents.

A. L’organisation des pouvoirs

Pour MONTESQIEU, il y a dans chaque Etat, trois sortes de pouvoir : la puissance législative, la
puissance exécutrice et le judiciaire. Toutefois, les trois pouvoirs et les organes qui les expriment ne sont
pas sur un même piédestal. En d'autres termes, le législatif, l'exécutif et le judiciaire ne sont pas placés
sur un pied d’égalité et dotés chacun de pouvoirs ayant la même importance. Montesquieu dit lui-même
que la puissance de juger est nulle et invisible car, selon lui, les juges ne sont que la bouche qui prononce
des paroles de loi. Ils sont en quelque sorte des êtres inanimés. Il ne reste alors que deux pouvoirs qui
seuls comptent réellement sur le plan politique et dont chacun devrait être doté d'une faculté d'arrêter ou
d'empêcher l'autre. Le pouvoir législatif doit avoir la faculté d'empêcher, le cas échéant, l'exécutif, mais
ce dernier doit détenir la même faculté au regard du législatif. Aucun pouvoir ne peut tendre à
l'omnipotence du fait de l'enchaînement mutuel des forces.

B. L’expression du principe de la séparation des pouvoirs

La réflexion fondamentale de Montesquieu tourne autour de la mise en place des structures et d'un
système de gouvernement le mieux à même de garantir la liberté dans sa dimension individuelle. La
séparation des pouvoirs érigée en principe d'organisation et d'aménagement du pouvoir politique a été sa
principale trouvaille. Pour l'auteur de « l'Esprit des lois », en divisant le Pouvoir et en le répartissant entre
des organes séparés et indépendants, on l'affaiblit globalement car les trois organes concurrents et
équilibrés se neutralisent mutuellement au grand bénéfice des citoyens. Ce principe de la séparation des
pouvoirs a été érigé en véritable dogme constitutionnel de l'idéologie libérale. Pour les révolutionnaires
de 1789, aucune forme d'organisation juridique n'est démocratiquement recevable si elle ne se conforme
pas aux principes de la séparation des pouvoirs. Un texte ne peut accéder à la dignité de Constitution que
si, au préalable, la séparation des pouvoirs est déterminée sinon il ne pourra jamais être considéré comme
une Constitution au sens libéral du terme, même s'il l'est au sens littéral. Dans son contenu, ce principe
épouse, selon la doctrine traditionnelle, deux règles distinctes dont la combinaison est de nature à
conduire à la finalité libertaire de cette théorie: la règle de la spécialisation et la règle de l'indépendance.

B.1 La règle de la spécialisation

La règle de la spécialisation part de la relation entre la fonction et l'organe: la première est une activité
prise en charge par la seconde. L'Etat fait la loi, il l'exécute et il tranche les litiges. Il résulte de l'activité
de l'Etat trois fonctions primordiales - législative, exécutive et judiciaire -assurées par trois autorités ou
organes spécialisés chacun dans l'exercice de l'une des fonctions. Cette règle signifie, dans l'absolu, que
chaque organe de l'Etat est spécialisé dans l’exercice d'une fonction. Il ne devra exercer que cette seule
fonction, mais devra l'exercer entièrement. Toutes les lois doivent être l'œuvre du législatif et tous les
actes matériels d’exécution l'œuvre de l'exécutif et tous les actes de règlement des différends l'œuvre du
judiciaire. En conséquence, chaque organe devra s'abstenir de s'ingérer dans l'exercice des fonctions
assignées à un autre organe.

B.2 La règle de l’indépendance

La séparation n'est pas seulement fonctionnelle mais aussi et surtout organique dans la mesure où les
trois fonctions séparées sont confiées à trois pouvoirs (légiférer, exécuter et juger) exercés par des
129
 organes différents et distincts les uns des autres. Chaque organe ne peut agir que sur lui-même et n'a
aucun moyen d'action dans le domaine d'intervention de l'autre. L'exécutif n’intervient pas dans l'exercice
de la fonction législative, il ne dispose pas d'un droit d'entrée dans les assemblées et ne peut dissoudre le
Parlement. De son côté, le législatif ne dispose d'aucune prérogative vis-à-vis de l'exécutif; il ne participe
pas au choix de ses membres ou à la détermination de la politique nationale et ne peut mettre fin à
l'existence juridique du gouvernement. Il en résulte une indépendance existentielle de chaque organe.

Cette théorie de la séparation des pouvoirs a connu des fortunes diverses au cours de son évolution. Elle
a subi de vives critiques et remises en cause. Même si elle a surmonté l'épreuve de l'usure des temps, la
théorie de la séparation des pouvoirs doit être relativisée, à la lumière de la dimension nouvelle qu'elle
emprunte actuellement dans les démocraties contemporaines.

C. La relativisation de la théorie de la séparation des pouvoirs

Charles Eisenmann a rénové l'interprétation du principe de la séparation des pouvoirs telle que conçue par
Montesquieu. Pour ce dernier, le cloisonnement ou le cantonnement qui ressort d'une lecture rapide de
l'Esprit des lois, ne recoupe pas la vision que Montesquieu avait de la séparation des pouvoirs. Il s’agit
plus de ne pas confier les mêmes fonctions au même organe, mais de les répartir entre les différents organes
pouvant collaborer entre eux. Il soutient qu’il n’est pas nécessaire pour que les pouvoirs – en entendant
par-là, les fonctions, soient séparés, que les organes de différentes fonctions n’aient aucun élément ou
membre commun ; il suffit qu’ils ne soient pas identiques ; les pouvoirs sont séparés dès lors qu’ils ne sont
pas confondus, c’est-à-dire dès que l’exercice n’en est pas attribué au même organe. Les organes étatiques
ne sont donc point ni maîtres d’une fonction ni spécialisées dans une seule fonction. Ils ne sont plus séparés
fonctionnellement dans le système de Montesquieu595.

Dans la construction de Montesquieu, la séparation des pouvoirs est parfaitement compatible avec la
collaboration entre des organes séparés, telle par exemple, celle qui existe souvent entre le Parlement et
le Roi dans l'exercice de la fonction législative (initiative des lois, promulgation ou veto, etc.). Pour Slim
LAGHMANI, le principe de la séparation des pouvoirs doit être radicalement repensé du fait qu’il est
« illusoire s’agissant des pouvoirs exécutifs et législatifs, plutôt que de séparer ces pouvoirs, il s’agit de
délimiter leurs compétences législatrices respectives »596. Selon la Cour constitutionnelle de Hongrie, la
séparation des pouvoirs signifie la séparation des fonctions et des compétences les plus importantes de
l’Etat et qu’aucun pouvoir ne peut dessaisir un autre de ses fonctions597. C’est dans cette même optique
que s’était prononcé le conseil constitutionnel algérien598.

D. L'évolution contemporaine de la séparation des pouvoirs

L'observation du fonctionnement des régimes contemporains met en lumière un certain dépassement de

la séparation des pouvoirs en raison de la concentration du pouvoir d'Etat entre les mains d'une majorité
parlementaire. Le phénomène majoritaire est une caractéristique générale des démocraties parlementaires
contemporaines. Il trouve son fondement dans la conjonction de facteurs institutionnels et politiques. Il

595Ch. EISENMANN, « L’esprit des lois et la séparation des pouvoirs », in Mélanges Carré de Malberg. Faculté de Droit et des Sciences
politiques de Strasbourg, 133, réimpression, Paris, Edouard Duchemin, 1977 consulté sur [Link] le 28 février 2022, pp.163-192.
596 Slim LAGHMANI, « Constitution et démocratie », L’architecture du droit. Mélanges en l’honneur de Michel Troper, Paris, Economica,
2006, pp. 593-601, spéc. à la p. 599. Voy. aussi M. BARBERIS, « Le futur passé de la séparation des pouvoirs », Pouvoirs, n° 143, 2012, pp.
5-15.
597
Cour constitutionnelle de Hongrie, arrêt n° 42/2005 du 12 novembre 2005 cité par A. SOMA, « Le statut du juge constitutionnel africain »,
F. J. AIVO (dir.), La Constitution béninoise du 11 décembre 1990 : un modèle pour l’Afrique ? Mélanges en l’honneur de Maurice Ahanhanzo-
Glélé, Paris, L’Harmattan, 2014, pp. 451-480, spéc. à la p. 476.
598 Conseil constitutionnel. Décision n°02-D-CC-89 du 30 août 1989 : « (…). Considérant que le principe de séparation des pouvoirs

commande que chaque pouvoir exerce ses prérogatives dans le domaine que lui attribue la Constitution… ».
130
 est généralement provoqué par les scrutins majoritaires (à un tour ou à deux tours) qui, par l'effet
d'écrasement qu'ils entraînent, permettent l'avènement à la chambre élue du Parlement d'une majorité
parlementaire (homogène ou de coalition) suffisamment cohérente et disciplinée pour soutenir l'action
de l'exécutif. L'Assemblée est alors politiquement contrôlée par l'exécutif qui est, en réalité, l'état-major
de la majorité parlementaire.

Dans le cadre du parlementarisme rationalisé, le gouvernement dispose d'artifices juridiques lui

permettant de discipliner les parlementaires récalcitrants de sa majorité (vote bloqué, question de
confiance, menace de dissolution, etc.). Dans les faits, l'exercice du pouvoir législatif se déplace de
l'Assemblée au Gouvernement qui conserve ses prérogatives exécutives explicites tout en orientant ou
contrôlant, selon les cas, les conditions d'élaboration et d'adoption de la loi. L'Assemblée devient une
chambre d'enregistrement ou de ratification des projets de loi déposés par l'exécutif. Les propositions de
loi émanant des députés ne deviennent des lois que si elles recueillent l'assentiment de l'exécutif.

En lieu et place d'une séparation des pouvoirs, on assiste actuellement dans les démocraties
contemporaines à une véritable concentration des pouvoirs qui, malgré tout, ne débouche pas sur un
système de gouvernement tyrannique. Au contraire, cette concentration des pouvoirs est démocratique
du fait du renouvellement périodique du mandat des gouvernants suite à des élections transparentes, du
contrôle de la légalité des actes des gouvernants et du poids de l'opinion publique qui est, de plus en plus,
prise en compte dans la gestion du pouvoir politique. La séparation des pouvoirs a une valeur heuristique
indéniable car elle permet de distinguer les différents régimes politiques. La fonction de la justice n’est
plus celle de la remorque de deux autres pouvoirs. La justice constitutionnelle, par exemple, devient dans
certains Etats, le véritable organe régulateur de la vie politique et de l’activité des institutions publiques
plaçant ainsi le juge constitutionnel au centre de l’architecture institutionnelle pour veiller à l’équilibre
dans le fonctionnement des institutions. En plus de trois pouvoirs classiques (législatif, exécutif et
judiciaire) se développent dans certains continents un ou deux autres pouvoirs nécessaires au bon
fonctionnement de l’Etat599.

En RDC le principe de séparation des pouvoirs (fonctions) est mieux explicité dans les rapports entre le
gouvernement et la justice d’une part et entre le parlement et la justice d’autre part. L’article 151 de la
Constitution du 18 février 2006 dispose : « Le pouvoir exécutif ne peut donner d’injonction au juge dans
l’exercice de sa juridiction, ni statuer sur les différends, ni entraver le cours de la justice, ni s’opposer à
l’exécution d’une décision de justice. Le pouvoir législatif ne peut ni statuer sur des différends
juridictionnels, ni modifier une décision de justice, ni s’opposer à son exécution. Toute loi dont l’objectif
est manifestement de fournir une solution à un procès en cours est nulle et de nul effet ».

2. Les régimes politiques

2.1 Définitions et critères de classification

599Le cas du continent américain peut être cité. Par exemple en Amérique latine, le pouvoir électoral est institué, notamment en Bolivie. Voy.
V. AUDUBERT, « Le continuisme de mandats présidentiels, une dérive caudilliste du pouvoir exécutif ? Réflexions à partir de la Constitution
bolivienne de 2009 », RFDC, 2016/4, n° 108, pp. 751-768. Au Venezuela la Constitution du 15 décembre 1999 établit cinq pouvoirs (en plus
de trois pouvoirs classiques figurent le pouvoir électoral et le pouvoir civil). En Afrique, quoique l’organisation des élections soit généralement
confiée à de nouvelles institutions ou Commissions électorales indépendantes, celles-ci ne sont pas érigées en un pouvoir distinct. Elles sont
généralement considérées comme des autorités administratives indépendantes, des institutions d’appui à la démocratie etc.
131
Plusieurs définitions peuvent être proposées pour cerner la notion de régime politique. Il peut signifier « un
ensemble complet d’institutions coordonnées et articulées, qui se réfèrent à la fois au fondement du pouvoir,
aux choix des gouvernants, à leur structure et à leur limitation »600. Par régime politique il faudrait également
entendre « tous les éléments de droit et de fait qui permettent de rendre compte du mode d’organisation et de
fonctionnement du pouvoir politique dans une société déterminée »601. Selon le Lexique de science politique,
le régime politique désigne les institutions d’un Etat. En Droit constitutionnel et en science politique, il désigne
« le mode d’organisation du pouvoir politique à un moment donné »602.

Le régime politique est déterminé dans son organisation tout comme dans son fonctionnement par plusieurs
facteurs dont les plus importants sont les forces socio-politiques, les cadres du régime, la philosophie sociale,
les fins que le régime politique se propose de réaliser603. Un régime politique se base sur deux éléments. En
premier lieu il se fonde sur un ensemble de règles concernant les modalités de la détention et de l’exercice du
pouvoir politique qui reposent sur différents types d’institutions politiques. Le plus souvent ces règles sont
définies dans le cadre d’une Constitution (mais aussi dans d’autres textes juridiques, en particulier les lois
organiques et les lois concernant les élections). A ces dimensions juridiques s’ajoutent des dimensions
politiques sur lesquelles la science politique met l’accent. Un régime politique combine un système juridique
(constitutionnel) et un système politique qui, lui, renvoie à l’ensemble des interactions entre les institutions et
les acteurs politiques604.

Plusieurs définitions peuvent être proposées pour cerner la notion de régime politique. Le régime politique
peut renvoyer à « un ensemble complet d’institutions coordonnées et articulées qui se réfèrent à la fois au
fondement du pouvoir, au choix des gouvernants, à leur structure et à leur limitation »605.

Dans son ouvrage consacré à l’introduction à la politique, Maurice DUVERGER définit les régimes
politiques comme « les différents types d’organisation du pouvoir. Ils résultent à la fois d’institutions
formelles, officielles, établies par les Constitutions, les lois et les textes juridiques en général et
d’institutions de fait, d’habitudes, de coutumes, d’usages, de pratiques606.

Par régime politique il faudrait également entendre « tous les éléments de droit et de fait qui permettent
de rendre compte du mode d’organisation et de fonctionnement du pouvoir politique dans une société
déterminée »607. Une autre définition plus large entend conventionnellement par régime
politique « l’ensemble des éléments qui caractérisent globalement une forme d’organisation avec une
référence particulière aux principes-valeurs et aux fins qui sont assignées à l’action des organes
constitutionnels ; mais cette notion recouvre aussi les critères relatifs à la discipline de l’Etat-
communauté, au rôle de l’individu et des groupes, et ceux relatifs à l’Etat-organisation et à ses modalités
d’intervention »608.

600 M. DUVERGER, Institutions politiques et Droit constitutionnel, Paris, PUF, 1965, p. 233 cité par A. MULUMBATI NGASHA, [Link]., p.
405.
601 M. DE VILLIERS et A. LE DIVELLEC, Dictionnaire du Droit constitutionnel, 10ème édition, Paris, Sirey, 2015, p. 318.
602 O. NAY (dir.), Lexique de science politique, 4è éd., Paris, Dalloz, 2017, p. 522.

603 A. MULUMBATI NGASHA, Introduction à la science politique, 4 è éd., Lubumbashi, Editions Africa, 2014, pp. 406-412.
604 X. CRETTIEZ, J. De MAILLARD et P. HASSENTEUFEL, Introduction à la science politique, Cours, Exercices corrigés, Paris, Armand
Colin, 2018, p. 75
605 M. DUVERGER, Institutions politiques et Droit constitutionnel, Paris, PUF, 1965, p. 233 cité par A. MULUMBATI NGASHA,

Introduction à la science politique, 4ème édition, Lubumbashi, Editions Africa, 2014, p. 405.
606 M. DUVERGER, Introduction à la politique, Paris, Gallimard, 1964, p. 157.
607 M. DE VILLIERS et A. LE DIVELLEC, Dictionnaire du Droit constitutionnel, 10ème édition, Paris, Sirey, 2015, p. 318.
608 G. De VERGOTTINI, « Régimes politiques », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel.

Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 113-157, spéc. p. 126.
132
 La forme de gouvernement est utilisée comme l’équivalent de régime politique par une partie de la
doctrine italienne609. Giuseppe De VERGOTTINI entend par « forme de gouvernement » l’ensemble des
outils créés pour atteindre les objectifs étatiques et donc les éléments qui concernent la désignation des
titulaires et l’exercice des fonctions attribuées aux organes constitutionnels. Dans cette perspective, toute
forme de gouvernement est encadrée par un régime politique plus large, qui la conditionne 610. En d’autres
termes, l’on entend par forme de gouvernement l’ensemble des règles qui caractérisent la distribution du
pouvoir parmi les organes situés au sommet de l’Etat (organes constitutionnels)611.

Il résulte de ce qui précède que la « forme de gouvernement » fait partie du régime politique612. C’est
ainsi que Giuseppe De VERGOTTINI distingue tour à tour la forme de gouvernement présidentiel (Etats-
Unis), la forme de gouvernement semi-présidentiel (France), la forme de gouvernement parlementaire
(Angleterre), la forme de gouvernement directorial (Suisse)613. D’autres auteurs y ajoutent une 5ème
catégorie de forme de gouvernement constituée par la monarchie constitutionnelle dans laquelle fait
défaut le rapport de confiance entre le Parlement et le gouvernement et les ministres sont politiquement
responsables devant le Chef de l’Etat (le monarque) titulaire du pouvoir exécutif et de l’orientation
politique614. Faisant référence aux œuvres de PLATON, ARISTOTE, HOBBES et autres
MONTESQIEU, Luc SINDJOUN estime que les formes ou types de gouvernement renvoient aux formes
ou types de régimes politiques. Ainsi, abonde-t-il, « dans la théorie constitutionnelle contemporaine, le
gouvernement stricto sensu renvoie à un organe du pouvoir exécutif ayant la mission de conduire l’Etat,
soit de manière autonome lorsque le régime est parlementaire ou présidentiel, soit de manière hétéronome
lorsqu’il est semi-présidentialiste »615.

Tout en ayant à l’esprit le concours des situations et faits non nécessairement juridiques à la
compréhension des régimes politiques, ces derniers seront principalement étudiés sous l’angle des règles
de droit. Pour Michel TROPER certains ouvrages et manuels de droit constitutionnel, particulièrement
en France, utilisent, en vue de distinguer les différents régimes politiques, la classification proprement
constitutionnelle, c’est-à-dire « une classification qui ne porte pas sur la structure, le fonctionnement du
pouvoir politique en général ou le but poursuivi par les gouvernants mais seulement sur les règles
relatives à l’exercice du pouvoir politique et notamment sur celles qui se rapportent à l’exercice des
grandes fonctions étatiques, c’est-à-dire qu’il s’agit en définitive et pour l’essentiel d’une classification
des règles relatives à l’édiction de règles »616.

609 La doctrine constitutionnaliste italienne utilise cette expression pour décrire la division horizontale du pouvoir. Voy. à titre illustratif A. Di
GIOVINE, « Le forme di governo », P. CARROZZA, A. Di GIOVINE et G.F. FERRARI (dir.), Diritto costituzionale comparato, Roma-Bari,
Laterza, 2009, pp. 705-745. Certains utilisent également l’expression « forme de l’Etat » ou « forme politique » comme équivalents de « régime
politique ». Ces expressions sont utilisées en Italie, en Espagne ou en Autriche. Voy. G. De VERGOTTINI, « Régimes politiques », M.
TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012,
pp. 113-157, p. 118.
610
G. de VERGOTTINI, [Link]., p. 126. Pour l’auteur, « le rapport entre régime politique et forme de gouvernement montre qu’on ne peut
comprendre la structure du pouvoir, telle qu’elle est définie par les règles constitutionnelles régissant la désignation des titulaires et l’exercice
des fonctions, si l’on fait abstraction des conceptions matérielles qui sont au fondement de l’ordre juridique et qui portent sur les bases
économiques, sociales et politiques et les principes qui inspirent l’action étatique », p. 127.
611G. MORBIDELLI, L. PEGORARO, A. REPOSO, M. VOLPI, Diritto pubblico comparato, Turin, G. Giappichelli Editore, 2004, 281.
612 Contra Michel TROPER. Pour lui, la classification des régimes politiques constitue une sous-classe des formes de gouvernement. Pour lui

la typologie de formes de gouvernement comporte trois classes : la monarchie, l’aristocratie et la dictature. Cette dernière pouvant s’exercer
de manière directe ou indirecte par la représentation. Voy. M. TROPER, Pour une théorie juridique de l’Etat, Paris, PUF, 1994, p. 252.
613 G. De VERGOTTINI, « Régimes politiques », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel.

Tome [Link] des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 113-157, spéc.p. 129.
614G. MORBIDELLI, L. PEGORARO, A. REPOSO, M. VOLPI, Diritto pubblico comparato, Turin, G. Giappichelli Editore, 2004, p. 287.

Cependant cette 5ème catégorie ne présente qu’un intérêt historique. Elle serait à l’origine du régime parlementaire et du régime présidentiel
(p. 288).
615 L. SINDJOUN, « Le gouvernement de transition : éléments pour une théorie politico-constitutionnelle de l’État en crise ou en

reconstruction », J. du Bois de GAUDUSSON et alii (dir.), Mélanges en l’honneur de Slobodan Milacic, Bruxelles, Bruylant, 2007, pp. 967-
1011 , spéc. aux pp. 967-968.
616 M. TROPER, Pour une théorie juridique de l’Etat, Paris, PUF, 1994, p. 251 et s.

133
 L’analyse des régimes politiques se situe traditionnellement à la limite de la science politique et du droit
constitutionnel. En réalité, elle exige les compétences de différentes disciplines scientifiques, celles de
l’historien, du politologue, du sociologue, du constitutionnaliste617.

Plusieurs critères peuvent être proposés pour classer les différents régimes politiques. En tenant compte
de valeurs et principes affirmés dans les textes constitutionnels il y a lieu, du point de vue qualitatif de
distinguer d’une part les Constitutions qui opèrent un choix entre le régime politique favorisant le
pluralisme politique (régimes démocratiques) et celles qui l’étouffent (régimes autocratiques)618. Ce
critère se fonde sur la modalité de dérivation et de gestion du pouvoir politique. Nous devons toutefois
retenir que le texte écrit d’une Constitution ne peut tout prévoir. Certains critères importants d’un régime
politique peuvent ne pas être rappelés. Cependant cette omission ne les exclut pas dans l’identification
de la Constitution619.

Le critère prioritaire permettant de distinguer les régimes politiques est tiré de la manière dont le pouvoir
est attribué aux organes constitutionnels. Pour revêtir l’aspect démocratique, il ne doit pas être concentré
mais réparti entre les différents organes constitutionnels. En outre un critère complémentaire réside dans
les relations que ces organes constitutionnels tissent entre eux dans l’exercice de leurs attributions
respectives620. C’est au regard de ce principe que la doctrine constitutionnelle et politique distingue
généralement les régimes parlementaire et présidentiel :- le premier se caractérisant par une séparation
souple impliquant une collaboration entre le gouvernement et le parlement qui expriment la volonté
politique de l'Etat.- le second se fonde sur une séparation rigide organico-fonctionnelle des pouvoirs
exécutif et législatif.

Soulignons par ailleurs que la distinction entre séparation souple et rigide n’est guère pertinente et peut
prêter à confusion comme le soulignent Philippe LAUVAUX et Armel LE DIVELLEC tout en admettant
que le principe de séparation des pouvoirs reste le concept de référence, sans doute assez formel de la
classification des régimes621. Pour Anne-Charlène BEZZINA et Michel VERPEAUX, Cette présentation
binaire entre régimes parlementaires (séparation souple des pouvoirs) et régimes présidentiels (séparation
rigide) est dépassée. La souplesse de la séparation existe dans les régimes présidentiels et des éléments
de légitimité distincts, des sphères nettement séparées pour chacun des pouvoirs peuvent se retrouver
dans certains régimes parlementaires622.

Pour Richard MOULIN, le souci d’opposer systématiquement le régime présidentiel au régime

parlementaire conduit à donner une description déformée du régime américain, en accentuant la
séparation des pouvoirs et la prééminence présidentielle 623. A l’issue d’une analyse critique des critères
retenus pour la classification des régimes politiques, Michel TROPER conclut que « la classification

617 G. De VERGOTTINI, « Régimes politiques », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel.
Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 113-157, spéc. p. 114.
618 Etymologiquement l’autocratie signifie pouvoir d’un. Les régimes autocratiques se déclinent en régime dictatorial (concentration du pouvoir

dans les mains d’un seul organe), en régime autoritaire ( se caractérisant par une forte concentration du pouvoir, par un niveau de consentement
trop faible, l’usage de la force et la répression contre l’opposition), le régime totalitaire ( l’aspiration de l’Etat à s’occuper de tous les aspects
de la vie sociale comme le fascisme). Ses caractéristiques essentielles sont : la proclamation de l’idéologie officielle de l’Etat inculquée à
travers les différents moyens de communication, la source suprême du pouvoir réside dans le parti unique dont les structures se superposent
avec celles de l’Etat, la personnalisation du pouvoir incarnée par le chef charismatique. Le totalitarisme se fonde sur une mobilisation
permanente des masses. G. MORBIDELLI, L. PEGORARO, A. REPOSO, M. VOLPI, Diritto pubblico comparato, Turin, G. Giappichelli
Editore, 2004, p. 239 et s.
619 G. De VERGOTTINI, « Régimes politiques », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel.

Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 113-157, p. 117. La qualification de « démocratique » attachée à une Constitution
ne signifie pas nécessairement qu’elle l’est du point de vue du fonctionnement des institutions.
620
G. De VERGOTTINI, « Régimes politiques », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel.
Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 113-157, p. 144.
621 Ph. LAUVAUX et Armel Le Divellec, Les grandes démocraties contemporaines, 4ème édition mise à jour, Paris, PUF, 2015, pp. 185-189.
622 A.-C. BEZZINA et M. VERPEAUX, Textes constitutionnels et politiques, Paris, PUF, 2018, p. 527.
623 R. MOULIN, « Election présidentielle et classification des régimes », Pouvoirs, n° 14, 1980, pp. 29-40, spéc. à la p.38 et s.

134
 traditionnelle présente donc toutes sortes de faiblesses : elle heurte la logique ; elle n’enseigne rien ; elle
repose sur le présupposé absurde que les régimes purs sont des êtres réels et malgré tout cela, elle ne sert
de fondement à l’argumentation que lorsqu’il existe un doute sur leur réalité ou leur substance »624. Les
opérations de classement relèvent de la convention 625.

Le degré de séparation des pouvoirs (convention) sert ainsi d’étalon de mesure pour classifier les régimes
politiques. Les classifications aboutissent, du point de vue de régimes politiques, à des modèles
constitutionnels. Ces derniers renvoient à « une construction schématique de l’organisation des
institutions. Ils sont aussi au cœur de la reprise d’institutions jugées exemplaires d’un État à un autre. Les
modèles constitutionnels ont ainsi deux significations : une représentation construite plus ou moins
abstraite comme la reprise d’une référence. S’ils restent des constructions intellectuelles, ces modèles
peuvent servir de base de travail à la rédaction d’une constitution »626.

Les modèles changent. Comme le constate Stéphane PINON, le modèle d’hier (voir la place
qu’occupaient jadis le modèle américain ou celui de Westminster) n’est plus celui d’aujourd’hui qui
pourra lui-même facilement être supplanté demain. En second lieu, il y a le risque, devant la multiplication
des analyses produites d’un système érigé en référence, de se lancer dans une représentation construite et
simplifiée (voir déformée) de la réalité du régime »627. Marie-Claire PONTHOREAU ne dit pas autre
chose lorsqu’elle estime que « le caractère statique des classifications est donc largement abandonné au
profit d’une vision plus dynamique en forme de processus en mettant l’accent sur les hybridations et la
circulation des solutions juridiques »628.

La classification des régimes politiques ne fait pas l’unanimité au sein de la doctrine dans la mesure où
les critères de classification ne sont pas pondérés de la même manière même si en droit constitutionnel
comparé, les 3 principaux régimes sont généralement admis 629. C’est ainsi qu’après avoir évoqué le
critère classique de la classification des régimes politiques (la séparation souple des pouvoirs qui équivaut
à une collaboration d’une part, et la séparation rigide des pouvoirs d’autre part), nous ferons également
allusion à d’autres critères comme la légitimité et la responsabilité proposés par Marie-Anne
COHENDET630.

2.2 Classification des régimes politiques fondée sur le critère de la séparation des pouvoirs

Les classifications ont pour ambition de « dresser une systématisation et d’offrir des points de repères
dans une réalité complexe et plurielle »631. Dans les sciences du droit les classifications sont utilisées

624
M. TROPER, Pour une théorie juridique de l’Etat, Paris, PUF, 1994, p. 262.
625 R. MOULIN, « Election présidentielle et classification des régimes », Pouvoirs, n° 14, 1980, pp. 29-40, spéc. à la p.29.
626 S. SEGALA et S. AROMATARIO (dir.), Les modèles constitutionnels, Paris, L’Harmattan, 2016, 4 ème de couverture.
627
St. PINON, Les systèmes constitutionnels dans l’Union européenne. Allemagne, Espagne, Italie et Portugal, Bruxelles, Larcier, 2015, p. 13.
628 M.C. PONTHOREAU, « La métaphore géographique. Les frontières du droit constitutionnel dans le monde global », RIDC, Juillet-

Septembre 2016, n° 3, pp. 611-628, spéc. à la p. 616.

629 A propos des régimes parlementaires, semi-présidentiels et présidentiels (et leur dégénération en présidentialismes). A. di GIOVINE, « Le

forme di governo », P. CARROZZA, A. Di GIOVINE, G.F. FERRARI (a cura di), Diritto costituzionale comparato, Bari-Roma, Laterza,
2009, pp. 705-745. M-A. COHENDET « La classification des régimes, un outil pertinent dans une conception instrumentale du droit
constitutionnel », Mélanges en l’honneur de Michel TROPER. L’Architecture du droit, Paris, Economica, 2006, pp. 299-314. F. BASTIEN, Le
régime politique de la Vème République, 5ème édition, Paris, La Découverte, collection Repères, 2011. Sur la pertinence entre les régimes
politiques et les systèmes politiques, O. DUHAMEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, seuil, 2009, pp. 368-376. En y
incluant également le régime directorial suisse, l’on aboutit à 4 régimes politiques élaborés par des constitutionnalistes à partir des formes de
gouvernement qui existent. V. à ce propos G. De VERGOTTINI, « Régimes politiques », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité
international de droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 114-157. D’autres auteurs retiennent 3
typologies des régimes politiques, à savoir le régime parlementaire, le régime présidentiel et le régime directorial. Y. LEJEUNE, Droit
constitutionnel belge. Fondements et institutions, Bruxelles, Larcier, 2010, pp. 210-211.
630M-A. COHENDET, [Link].
631 M.C. PONTHOREAU, « La métaphore géographique. Les frontières du droit constitutionnel dans le monde global », RIDC, Juillet-

Septembre 2016, n° 3, pp. 611-628, spéc. à la p. 615.

135
 pour mettre en ordre des ensembles de données d’étendue variable 632. L’observation et la comparaison
sont au cœur de la classification. Les classifications des régimes politiques sont nombreuses. Il est
possible de distinguer trois grands types de classifications :

Les classifications s’inscrivant dans le cadre de la philosophie politique mettant l’accent sur l’orientation
de l’exercice du pouvoir ;
Les classifications juridiques qui se focalisent sur les règles juridiques organisant l’exercice du pouvoir
politique ;
Les classifications de science politique qui intègrent les acteurs politiques et leurs interactions dans une
perspective plus sociologique633.

Pour le Lexique de science politique, les critères permettant de distinguer les régimes politiques sont assez
variables : le nombre des dirigeants, les procédures de désignation des gouvernants, le degré de séparation
entre les différentes composantes du pouvoir, ou encore le type de relation entre gouvernants et gouvernés
(garantie des droits de la personne, degré de pluralisme)634. En tenant compte de valeurs et principes
affirmés dans les textes constitutionnels il y a lieu, du point de vue qualitatif de distinguer d’une part les
Constitutions qui opèrent un choix entre le régime politique favorisant le pluralisme politique (régimes
démocratiques) et celles qui l’étouffent (régimes autocratiques)635.

La séparation des pouvoirs sert ainsi de repère. Ce critère est considéré comme le plus classique depuis
sa théorisation par Montesquieu dans son œuvre passée à la postériorité (Esprit des lois). Il est repris par
la doctrine dominante pour rendre compte de la classification des régimes politiques. Malgré la perte de
son étanchéité initiale et l’évolution des rapports entre les institutions politiques, le critère ne rend pas
nécessairement compte de certaines contingences et dans certains cas, il peut résulter très limité. Le rôle
du juge, principalement constitutionnel, occulté et réduit à la bouche des lois, a évolué et, dans certains
Etats, il doit être intégré dans les éléments d’appréciation du régime politique objet d’étude. Le principe
de la séparation des pouvoirs est affirmé dans le constitutionnalisme africain. Une monographie y a été
consacrée636.

Selon le critère du degré de séparation des pouvoirs, les régimes politiques peuvent se classer entre ceux
dans lesquels la séparation des pouvoirs est souple et se traduit par une forte collaboration entre les
institutions de l’Etat (régime parlementaire) d’une part, et ceux qui organisent une séparation rigide se
traduisant plus par une indépendance organique et fonctionnelle entre les institutions de l’Etat (régime
présidentiel). La distinction entre séparation souple et rigide n’est guère pertinente et peut prêter à
confusion comme le soulignent Philippe LAUVAUX et Armel LE DIVELLEC tout en admettant que le
principe de séparation des pouvoirs reste le concept de référence, sans doute assez formel de la
classification des régimes637. A l’issue d’une analyse critique des critères retenus pour la classification
des régimes politiques, Michel TROPER conclut que « la classification traditionnelle présente donc
toutes sortes de faiblesses : elle heurte la logique ; elle n’enseigne rien ; elle repose sur le présupposé
absurde que les régimes purs sont des êtres réels et malgré tout cela, elle ne sert de fondement à
l’argumentation que lorsqu’il existe un doute sur leur réalité ou leur substance »638.

632
V. CHAMPEIL-DESPLATS, Méthodologies du Droit et des sciences du Droit, Paris, Dalloz, 2016, p. 333. Notre soulignement.
633
X. CRETTIEZ, J. De MAILLARD et P. HASSENTEUFEL, Introduction à la science politique, Cours, Exercices corrigés, Paris, Armand
Colin, 2018, p. 76. Notre soulignement
634 O. NAY (dir.), Lexique de science politique, 4è éd., Paris, Dalloz, 2017, p. 522.
635
G. MORBIDELLI, L. PEGORARO, A. REPOSO, M. VOLPI, Diritto pubblico comparato, Turin, G. Giappichelli Editore, 2004, p. 239 et
s.
636 Ch. M. FOMBAD (ed.), Separation of Powers in African Constitutionalism, OUP, 2016, 448 p.
637 Ph. LAUVAUX et Armel Le Divellec, Les grandes démocraties contemporaines, 4ème édition mise à jour, Paris, Puf, 2015, pp. 185-189.
638 M. TROPER, Pour une théorie juridique de l’Etat, Paris, PUF, 1994, p. 262.

136
 L’analyse des régimes politiques s’organisant selon ce critère permet d’en relativiser les vertus
explicatives. Des régimes intermédiaires se sont développés à l’aune de ces deux régimes aux
appellations variées (régime semi-présidentiel, semi-parlementaire, directorial ou collégial, régime
présidentialiste etc.). Il n’est un secret de polichinelle que la classification des régimes politiques procède
initialement d’une conception européo-américaine d’exercice du pouvoir et la grille d’analyse de ces
régimes a servi d’étalon pour apprécier d’autres régimes qui se sont développés dans d’autres continents
à l’aune de ce critère (simplifié et parfois ambigu du degré de séparation des pouvoirs).

Pour certains auteurs les grandes démocraties développent deux formes de régimes politiques : d’une part
les démocraties de compétition (régimes parlementaires) et d’autre part les régimes de compromis
(régimes non parlementaires avec le régime présidentiel et directorial suisse comme paradigmes) 639. Les
régimes parlementaires et présidentiels sont considérés comme des modèles constitutionnels servant de
référence dans la rédaction des Constitutions. Ici par modèles constitutionnels, il convient d’entendre,
« ce qui peut servir de référence. En ce sens, l’existence d’un modèle permet, dans un cadre
constitutionnel, l’imitation par un Etat d’une institution instaurée dans un autre Etat. On s’inspire de ce
qui existe déjà ailleurs parce que cela fonctionne parfaitement (…). Ils peuvent être une représentation
construite plus ou moins abstraite comme ils peuvent être la reprise d’un exemple que l’on s’efforce de
reproduire »640.

Ces deux significations des modèles constitutionnels ne se confondent pas en dépit des rapports étroits
qu’elles entretiennent. Les modèles constitutionnels relèvent avant tout d’une construction intellectuelle.
En effet, il s’agit « à l’aide d’une construction intellectuelle de rendre compte de la relation entre
différentes données pour constituer une représentation explicative d’un phénomène, en l’occurrence
l’organisation et le fonctionnement de règles constitutionnelles pour organiser un régime politique dans
un Etat mais, dans le seul but que les règles posées soient bien respectées 641. Pour le dictionnaire des
méthodes qualitatives en sciences humaines, le modèle, dans sa forme la plus modérée, en réduisant une
part du réel à ses caractères les plus significatifs présente l’intérêt de rendre intelligibles des phénomènes
complexes, d’en saisir l’enchaînement, en déterminant les principes premiers, en établissant des
typologies. Dans une forme plus radicale, le modèle prend le sens de schéma théorique qui n’est pas
censé reproduire fidèlement un phénomène mais au contraire le simplifie suffisamment pour pouvoir
l’analyser, l’expliquer et en prédire la répétition642.

A. Le régime parlementaire

Le régime parlementaire constitue un ensemble dont les composantes semblent tantôt s’interpénétrer
tantôt se séparer plus nettement, tantôt s’équilibrer, tantôt entrer dans des rapports de hiérarchie 643.
Maurice Hauriou a proposé une définition du régime parlementaire qu’il qualifie de gouvernement
parlementaire qui s’est imposé et dont les éléments sont généralement repris par la doctrine. Par
gouvernement parlementaire il entend « une forme de gouvernement, à base de régime représentatif et
de séparation des pouvoirs souple, dans laquelle une collaboration continuelle est établie entre le pouvoir
exécutif et le Parlement, composé de deux chambres, par l’intermédiaire d’un organe exécutif, qui est le
cabinet des ministres, lequel partage avec le chef de l’Etat la direction du gouvernement, mais ne peut
gouverner qu’en s’assurant la confiance continuelle du Parlement, parce qu’il est politiquement

639 Ph. LAUVAUX et A. Le DIVELLEC, Les grandes démocraties contemporaines, 4ème édition, Paris, PUF, 2015.
640 S. SEGALA et S. AROMATARIO (dir.), Les modèles constitutionnels, Paris, L’Harmattan, 2016, p. 9.
641
S. SEGALA et S. AROMATARIO (dir.), [Link]., p. 8.
642 Cité par S. SEGALA, « Les modèles constitutionnels à travers l’histoire », in S. SEGALA et S. AROMATARIO (dir.), Les modèles

constitutionnels, Paris, L’Harmattan, 2016, pp. 11-36, spéc. à la p. 13 et s.

643 D. BARANGER et A. LE DIVELLEC, « Régime parlementaire », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de

droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 159-193, spéc. p. 166.
137
 responsable devant celui-ci »644. Notons que le bicaméralisme ne constitue pas un élément essentiel du
régime parlementaire et que la définition proposée par Maurice Hauriou part de l’Angleterre qui
constitue, selon la doctrine dominante, le berceau du régime parlementaire.

Selon Pierre LALUMIERE et André DEMICHEL, la notion de régime parlementaire inclut trois
principes de la démocratie libérale : le principe de séparation des pouvoirs, le principe représentatif et le
principe de légalité645.

Le régime parlementaire est, de nos jours, la forme d'organisation du pouvoir politique la plus répandue
dans les démocraties libérales. En Europe, le parlementarisme a été largement adopté par de nombreux
constituants646. Etudiant, dans son ouvrage de 2019, les vingt-huit Etats membres de l’Union européenne,
Marie-Anne COHENDET observe que ces Etats ont adopté presque tous des régimes parlementaires et
des systèmes presque toujours parlementaristes bien que ces Etats soient différents, car constitués d’une
part de monarchies (7) et d’autre part des Républiques (21). Elle précise davantage que sur les 28 Etats,
tous ont adopté le régime parlementaire à l’exclusion de Chypre 647.

Il est également répandu dans beaucoup d’Etats africains francophones malgré que ces derniers lui
préfèrent l’expression forgée par Maurice DUVERGER de « régime semi-présidentiel ». Le régime
parlementaire n'est pas homogène car ses applications diffèrent d'un environnement socio-politique à un
autre et, de surcroît, ce régime évolue constamment. Il peut s’agir du régime parlementaire majoritaire
en vigueur au Royaume-Uni ou du parlementarisme partitocratique de la première République italienne
ou encore du parlementarisme contrôlé ou fortement proportionnel allemand, israélien.

1. L’avènement du régime parlementaire

Le régime parlementaire n'est pas le résultat d'une construction théorique préalable mais un produit de
l'histoire politique de l'Angleterre. Il convient alors de situer l'apparition du régime parlementaire dans
une perspective diachronique car la dimension historique permet d'en saisir les données permanentes de
ce type de régime. L’avènement du régime parlementaire est lié à la conquête progressive du pouvoir
démocratique par le peuple. Pour les historiens, le régime parlementaire serait né au point d'intersection
de la courbe déclinante du pouvoir royal et de celle ascendante du pouvoir parlementaire. Plusieurs
facteurs ont contribué à cette phase ascendante du pouvoir du parlement. Dès 1215, Jean sans Terre est
contraint par les barons de signer la Magna carta, la Grande Charte selon laquelle le Roi doit accepter les
lois du Parlement. C’est la sanction royale. En contrepartie le parlement, s’il le souhaite, donnera son
consentement à l’impôt. En 1641, par la Grande remontrance, les parlementaires demandent que les
ministres aient la confiance du Parlement. En 1689 fut adopté le Bill of rights. Il prévoit le principe de
l’annualité de l’impôt. La raison majeure de l’affaiblissement du pouvoir royal réside dans les combats
menés depuis des siècles contre le pouvoir royal, et tout spécialement à l’occasion des deux révolutions,
celle de 1640 et celle de 1688, dite Glorieuse. En 1782, c’est le gouvernement tout entier qui est contraint
à la démission (gouvernement de Lord North).

644 M. HAURIOU, Précis de Droit constitutionnel, 2 è éd., Paris, Sirey, 1929, p. 196.
645 P. LALUMIERE et A. DEMICHEL, Les régimes parlementaires européens. 2 è éd., Paris, PUF, 1978, pp.17-35.
646 St. PINON, Les systèmes constitutionnels dans l’Union européenne. Allemagne, Espagne, Italie et Portugal, Bruxelles, Larcier, 2015, p.19.
L’auteur constate qu’au sein de l’Union européenne, et à l’exception du régime chypriote (de nature plutôt présidentielle), les caractéristiques
majeures du parlementarisme (bicéphalisme de l’exécutif, droit de dissolution, responsabilité politique du Gouvernement devant le Parlement)
sont présentes dans toutes les Constitutions nationales. Au total 27 Etats sur 28 (p. 19). Voy. aussi M-A. COHENDET, « La classification des
régimes, un outil pertinent dans une conception instrumentale du droit constitutionnel », in L’architecture du droit. Mélanges en l’honneur de
Michel TROPER, Paris, Economica, 2006, pp. 299-314.
647
M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4è éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 255.
138
 La responsabilité collégiale du gouvernement est née, pour la première fois, en Angleterre. Le régime est
incontestablement parlementaire648. C’est l’avènement de cette responsabilité collective et solidaire du
Cabinet devant la Chambre résultant d’une évolution lente et continue qui se poursuit tout au long du
XVIII è siècle que naît en Angleterre le régime parlementaire649.

Nonobstant cette paternité largement attribuée à la Grande-Bretagne dans l’avènement du régime

parlementaire, certains auteurs observent que c’est la Suède, à travers sa Constitution de 1719 révisée en
1720 qui énonce les fondements du régime parlementaire (la responsabilité des ministres devant le
Parlement est ainsi clairement énoncée ; l’irresponsabilité politique du roi. Tous les pouvoirs du roi sont
soumis au contreseing et il ne peut pas refuser de signer un acte. Ses pouvoirs sont donc formels et non
réels, etc.). Ce régime fonctionna dans un système parlementariste de manière particulièrement claire et
régulière à partir de 1738. Le choix et la révocation des ministres étaient dictés par la volonté de la
majorité parlementaire650.

Le propre du régime parlementaire est de mettre directement en rapport la légitimité du gouvernement et

la légitimité de la loi. Il suppose, pour son existence, un régime représentatif, une logique de liberté
politique, le principe de séparation des pouvoirs 651.

2. Critères du régime parlementaire

Le régime parlementaire, comme l’ont souligné Pierre Lalumière et André Demichel, inclut trois
principes juridiques, à savoir le principe de la séparation des pouvoirs, le principe représentatif ainsi que
le principe de la légalité. Il repose sur un critère incertain. Deux critères ont été à ce sujet proposés : le
premier critère utilisé fut la théorie de l’équilibre, autrement dit, la théorie du dualisme. Et d’autre part
la théorie de la responsabilité politique. C’est cette dernière qui s’est plus imposée en dépit de ses limites.
La théorie de l’équilibre n’a pas été écartée car elle figure dans certaines définitions du régime
parlementaire ou parmi ses traits caractéristiques.

A. La théorie de l’équilibre

Forgée par la doctrine constitutionnelle française (Esmein, Duguit, Hauriou), cette théorie de l’équilibre
repose sur deux idées principales ; une idée d’équilibre entre les pouvoirs législatif et exécutif et une idée
de collaboration entre ces deux pouvoirs. Cette théorie a été critiquée. Elle présente l’inconvénient
d’avoir été une systématisation du fonctionnement concret des régimes parlementaires à un certain
moment de leur développement historique. En effet, le régime parlementaire s’est caractérisé
historiquement par la montée politique d’une Assemblée élue dont les pouvoirs se sont lentement accrus
et par la régression simultanée du pouvoir monarchique. En outre, le dualisme de l’Exécutif n’existe
qu’au moment où le roi reste assez puissant pour conserver un rôle gouvernemental et où le cabinet est
devenu une force politique suffisamment constituée pour partager le pouvoir exécutif avec le roi. C’est
cette phase du parlementarisme qui est qualifié en France du terme d’orléanisme 652.

B. La théorie de la responsabilité politique

648
M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4è éd., Paris, LGDJ, 2019, pp. 257-259
649 B. CHANTEBOUT, Droit constitutionnel et science politique, 13 è éd., Paris, Armand Colin, 1996, p. 150.
650
M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4è éd., Paris, LGDJ, 2019, pp. 256-257.
651 D. BARANGER et A. LE DIVELLEC, « Régime parlementaire », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de

droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 159-193, spéc. pp. 162-165.
652 P. LALUMIERE et A. DEMICHEL, Les régimes parlementaires européens, 2 è éd., Paris, PUF, 1978, pp. 36-39.

139
 Selon cette théorie, il faut et il suffit, pour que l’on se trouve en présence d’un régime parlementaire, que
le gouvernement soit responsable devant le parlement- au minimum devant la Chambre basse, c’est-à-
dire qu’il soit juridiquement contraint de démissionner lorsqu’il est mis en minorité. Dans cette optique,
le rôle du Chef de l’Etat s’efface et le droit de dissolution est tout à fait subsidiaire. Il s’agit d’une théorie
moniste insistant sur la prépondérance du parlement. Cette théorie s’appuie sur un argument historique
de valeur indiscutable : la qualification de parlementaire a pu être attribuée à un régime à partir du
moment où il est devenu évident que le gouvernement devait se retirer devant un vote de défiance du
parlement. Par ailleurs la responsabilité politique a effectivement constitué l’élément essentiel des
Constitutions élaborées en Europe après la Première guerre mondiale. La doctrine postérieure à la
Première guerre mondiale s’est limitée à définir le régime parlementaire par la responsabilité politique
en abandonnant la théorie de l’équilibre devenue inutilisable pour analyser les régimes parlementaires 653.

Pour ces deux auteurs, cette théorie de la responsabilité politique comporte des limites. C’est le cas
d’accorder au régime parlementaire une extension indéfinie car elle conduit à qualifier de parlementaires
tous les gouvernements responsables devant le parlement. En outre, dans la pratique même des régimes
parlementaires, la responsabilité politique tend à perdre de son importance à cause de la rareté de
l’adoption des motions de censure. La responsabilité politique ne cesse moins d’être un critère essentiel
du fait de son usage654. L’usage de la motion de censure qui participe du régime parlementaire doit être
distingué de son utilisation ou de son aboutissement dans les procédures parlementaires.

Tenant compte de l’insuffisance du critère juridique (la théorie de la responsabilité et même de la théorie
de l’équilibre) les deux auteurs le complètent par l’intégration de la notion sociologique du régime
parlementaire qui constitue un produit de l’histoire ayant évolué et dont certaines institutions ont
conservé leur permanence. Pour ces auteurs, le régime parlementaire repose sur un contexte économique,
à savoir le capitalisme, une structure sociale oligarchique et un certain type d’idéologie, l’idéologie
libérale655. En définitive, concluent ces deux auteurs, « la notion de régime parlementaire comprend
des éléments juridiques eux aussi permanents : ce sont les principes fondamentaux du régime (séparation
des pouvoirs, principe représentatif, principe de la légalité) dont l’existence est d’ailleurs liée à leur
fondement sociologique. Le régime parlementaire est en définitive un complexe où les principes
juridiques et les éléments sociologiques sont intimement mêlés et s’expliquent les uns par les autres »656.

Il est évident que cette optique est trop restrictive car ces composantes reflètent plus le développement
du régime parlementaire dans les Etats européens et exclut par conséquent tous les Etats hors de l’Europe
qui appliquent le régime parlementaire selon leurs réalités. C’est pourquoi les traits caractéristiques ci-
dessous du régime parlementaire intègrent les deux théories précitées avec un parti pris de notre part en
faveur de l’importance du critère de la responsabilité politique qui constitue l’élément essentiel du régime
parlementaire et ce, indépendamment de ses composantes sociologiques.

3. Les traits caractéristiques du régime parlementaire

Le régime parlementaire peut être défini de manière opératoire comme un régime à base de séparation
souple des pouvoirs sous-tendue par des interférences qui traduisent une collaboration des pouvoirs.

653
P. LALUMIERE et A. DEMICHEL, Les régimes parlementaires européens, 2 è éd., Paris, PUF, 1978, pp.41-44.
654 P. LALUMIERE et A. DEMICHEL, [Link]., pp. 42-43.
655 P. LALUMIERE et A. DEMICHEL, [Link]., pp. 45-97.
656
P. LALUMIERE et A. DEMICHEL, Les régimes parlementaires européens, 2 è éd., Paris, PUF, 1978, p.46
140
 Le régime parlementaire se caractérise essentiellement par la responsabilité collective du cabinet devant
le Parlement, par les liaisons et les collaborations que cette responsabilité entraîne forcément entre le
pouvoir exécutif et le pouvoir législatif657. Le régime parlementaire est avant tout un régime fondé sur
une séparation des pouvoirs qui implique une véritable différenciation organique et fonctionnelle entre
le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.

a. Le pouvoir exécutif

Conformément à la tradition constitutionnelle et politique héritée du siècle des Lumières, le pouvoir

exécutif est chargé d'exécuter, c'est-à-dire d'appliquer ou de concrétiser la volonté du peuple telle qu'elle
est exprimée par ses représentants élus au Parlement. Le terme de pouvoir exécutif, comme le souligne
Pierre ROSANVALLON, bien que toujours utilisé, ne correspond plus vraiment au nouveau statut de ces
organes avec la connotation de passivité mécanique658.

Le pouvoir exécutif peut être monocéphale (une seule tête qui est généralement le Chef de l'Etat qui est
en même temps le chef du gouvernement) ou bicéphale (deux têtes bien distinguées : le Chef de l'Etat et
le Chef du gouvernement ou Premier ministre). En général, l'exécutif parlementaire est dual en ce sens
qu'il est formé de deux éléments : un Chef de l'Etat et un cabinet ministériel placé sous la direction d'un
Chef de gouvernement même si il faut se garder de considérer comme régime parlementaire tout exécutif
dual. Dans des régimes non parlementaires un Premier ministre peut être institué comme coordonnateur
de l’activité gouvernementale sous l’autorité et la responsabilité du Chef de l’Etat.

a. 1 Le Chef de l'Etat

Dans un régime parlementaire, la forme du Chef de l'Etat importe peu. Ce type de régime est en effet très
souple car il peut s'accommoder avec la monarchie ou avec la République. Dans un système
monarchique, le Roi est le Chef de l'Etat. Il est désigné selon les modes traditionnels de dévolution du
pouvoir, notamment l'hérédité. Seulement, sa légitimé n'est plus théocratique mais nationale, car le roi
est un représentant de la nation. Dans un système républicain, le Chef de l'Etat est incarné par un Président
de la République qui est élu au suffrage universel soit indirect (Italie, Allemagne, Ethiopie, Liban, Irak,
Turquie jusqu’à la révision constitutionnelle de 2010) soit direct (France, Autriche, Finlande, Portugal et
la quasi-totalité des Etats africains).

L'irresponsabilité politique du Chef de l'Etat est un des dogmes de l'orthodoxie parlementaire 659.
Constitutionnellement, ses pouvoirs sont très étendus. En effet, il nomme formellement le Chef du
gouvernement ainsi que les autres ministres; signe les décrets ainsi que les traités internationaux; nomme
les fonctionnaires et dispose du droit de grâce. Toutefois, si constitutionnellement les pouvoirs juridiques
du Chef de l'Etat sont très étendus, politiquement il ne les exerce pas. En réalité, son pouvoir est apparent
ou formel. Son rôle est purement honorifique. Il « règne mais ne gouverne pas » ou, plutôt, gouverne par
son influence et non par des ordres impératifs (moral persuasion). Si les décisions fondamentales sont
prises en son nom, le Chef de l'Etat n'est en réalité que « la main qui signe » les décisions du cabinet ou
du parlement. Il ne peut, lui-même, prendre aucune décision propre. Tous ses actes doivent être, en
principe, contresignés par les ministres chargés de leur exécution660.

657 M. HAURIOU, Précis de Droit constitutionnel, 2 è éd., Paris, Sirey, 1929, p.197.
658
P. ROSANVALLON, Le bon gouvernement, Paris, Editions du Seuil, Essais, 2015, p. 16.
659 Le parlementarisme sud-africain fait exception à cette règle dans la mesure où le Président de la République est responsable conjointement

avec ses ministres devant le Parlement. Ce dernier peut adopter une motion de censure à son égard.
660 Il exerce certains pouvoirs qui lui sont propres. C’est le cas de la nomination du Premier ministre, de la dissolution des Chambres etc.

141
 C’est au regard de cet élément, par exemple que Maurice DUVERGER considère que le régime
parlementaire se caractérise par la distinction du Chef de l’Etat et du chef du gouvernement, le premier
ne remplissant qu’un rôle honorifique, sans pouvoirs réels, le second assumant seul la direction de
l’exécutif, au sein d’un cabinet ministériel responsable avec lui devant le Parlement. C’est en tenant
compte de cet effacement qu’il soutient que la différence réelle entre les républiques parlementaires et
les monarchies parlementaires est très faible puisque, roi ou Président, le Chef de l’Etat n’a pratiquement
pas de pouvoir661. Cette caractéristique du régime parlementaire telle que présentée par Maurice
DUVERGER et concernant le rôle effacé ou peu de pouvoirs du Chef de l’Etat doit être relativisée. C’est
dans les monarchies parlementaires que le Chef de l’Etat est généralement effacé ou exerce des fonctions
honorifiques et non dans les républiques parlementaires dans lesquelles le Chef de l’Etat tire souvent sa
légitimité du suffrage universel direct.

L’irresponsabilité du Chef de l’Etat est relative dans certains régimes parlementaires contemporains.
C’est le cas du Chef d’Etat sud-africain qui peut faire l’objet de motion de censure conjointement avec
son gouvernement. Cette éventualité est virtuelle quant à son aboutissement positif, à moins d’un désaveu
par le parti ou la coalition majoritaire au Parlement, dans la mesure où le Chef d’Etat émane du Parlement
et dispose de la majorité parlementaire.

L’irresponsabilité de principe des gouvernants a laissé place à la responsabilité pénale engagée dans un
cadre politique. C’est dans ce contexte, qu’à l’issue de l’exercice de ses deux mandats présidentiels,
l’ancien Président français Jacques Chirac fut condamné par un juge pénal de droit commun à deux ans
de prison avec sursis pour des faits accomplis avant l’exercice de la fonction présidentielle (emplois
fictifs à la Mairie de Paris). Son successeur Nicolas Sarkozy a également des ennuis judiciaires pouvant
prospérer jusqu’à sa condamnation. Ces deux cas illustrent les spécificités d’un droit pénal des anciens
Présidents de la République662.

La figure du Chef d’Etat classique chargé d’allumer les chrysanthèmes est révolue dans le régime
parlementaire consacrant l’élection du Président de la République au suffrage universel direct et par
l’exercice des pouvoirs propres qui lui sont reconnus par la Constitution. Alors que le Chef de l’Etat
d’une monarchie conserve les stigmates de cette fonction purement honorifique et protocolaire, dans les
Etats républicains le Chef de l’Etat exerce un rôle très actif et parfois prépondérant sur la scène politique.

a.2 Le gouvernement

Le gouvernement est une institution solidaire et collégiale composée de ministres placés sous l'autorité
d'un chef de gouvernement qui prend la dénomination de Président du Conseil, de Premier Ministre ou
de Chancelier. La solidarité gouvernementale, spécificité des régimes parlementaires, constitue « une
obligation pour les différents ministres d’agir de concert après une prise de décision- normalement
commune-qui reste confidentielle (…). Cette obligation d’union est liée à la responsabilité collective du
gouvernement devant le Parlement »663. L’ordonnance régissant l’organisation et le fonctionnement du
gouvernement de la RDC dispose que ce dernier fonctionne de manière collégiale et solidaire. Les
décisions du Conseil des ministres lient solidairement tous les membres du gouvernement 664.

661 M. DUVERGER, Introduction à la science politique, Paris, Gallimard, 1964, pp. 162-163.
662 Pour une analyse du procès de Jacques CHIRAC, voy. J. JEANNENEY, « La dignité présidentielle devant le tribunal correctionnel : le
procès de Jacques Chirac », Revue du Droit public, 2018, n° 2, p. 407.
663
Chr. De NANTOIS, « La solidarité gouvernementale sous la Vè République : se soumettre, se démettre ou disparaître », Jus politicum,
2009, n°2, p.3.
664 Art. 44 de l’Ordonnance n°15/014 du 21 mars 2015 portant organisation et fonctionnement du gouvernement, modalités pratiques de

collaboration entre le Président de la République et le gouvernement ainsi qu’entre les membres du gouvernement (JORDC, 56 ème année, n°
spécial, Kinshasa, 27 mars 2015).
142
 L’entrée en fonction du gouvernement est assujettie, dans certains Etats, à la procédure d’investiture.
C’est le cas en RDC où le gouvernement est investi par l’Assemblée nationale après l’approbation par
celle-ci du programme gouvernemental. Dans le modèle parlementaire classique, c’était le vote
d’investiture qui incarnait cette dimension. Il avait pour fonction de confirmer la confiance dans la
capacité d’un gouvernement à affronter les épreuves à venir et à mettre en œuvre son programme. C’est
une dimension essentielle de la responsabilité proprement politique665.

Distinguant les fonctions gouvernementales et administratives, la Haute Cour constitutionnelle de

Madagascar relève que « la fonction du gouvernement a un rôle d’initiative, d’impulsion, de direction et
de définition de la politique à appliquer, alors que la fonction de l’administration a un rôle de conseil et
de mise en œuvre de cette politique ; que sur le plan fonctionnel, les rapports entre le gouvernement et
l’Administration sont de nature hiérarchique »666. L’action gouvernementale renvoie à la gestion
quotidienne de la chose publique, instance de décision et de commandement. Elle est le lieu d’un exercice
du pouvoir667.

Dans certains Etats, notamment de l’Afrique australe, l’exécutif est monocéphale du fait que le Chef de
l’Etat est aussi chef du gouvernement. Le gouvernement est la pièce maîtresse du régime parlementaire.
Il est l'institution privilégiée par laquelle s'opère la collaboration des pouvoirs entre le Chef de l'Etat qui
incarne la continuité et la chambre élue du Parlement qui reflète la conjoncture politique. Le
gouvernement procède du Chef de l'Etat qui nomme formellement ses membres même si, dans la pratique,
la nomination lui est imposée par les circonstances politiques. Toutefois, une fois nommé, le
gouvernement ne dépend plus, pour sa survie, du Chef de l'Etat, mais de l'Assemblée élue devant laquelle
il est politiquement responsable.

Dans d’autres Etats qui aménagent un régime politique de type dualiste ([Link]), le gouvernement est
à la fois politiquement responsable devant le parlement et devant le Chef de l’Etat. Les décisions
importantes relatives à la définition, à la conduite ou à la mise en œuvre de la politique générale de l’Etat
sont adoptées au sein du Conseil des ministres. Cette instance est dirigée, selon les cas, par le Chef de
l’Etat lui-même ou par le Premier ministre. Dans d’autres Etats, à l’instar du Madagascar, si le Président
de la République préside le Conseil des ministres668, le Premier ministre préside pour sa part le Conseil

665
P. ROSANVALLON, Le bon gouvernement, Paris, Editions du Seuil, 2015, p. 274 et s.
666
Haute Cour constitutionnelle. Avis n°04-HCC/AV du 11/08/2018 relatif à l’interprétation de l’article 39 de la Constitution, § 16.
667
P. ROSANVALLON, Le bon gouvernement, Paris, Editions du Seuil, Essais, 2015, p. 9.
668 Art. 55 de la Constitution de Madagascar du 11 décembre 2010 : Le Président de la République :

1. préside le Conseil des Ministres ;

2. signe les ordonnances prises en Conseil des Ministres dans les cas et les conditions prévues par la présente Constitution ;
3. signe les décrets délibérés en Conseil de Ministres ;
4. procède, en Conseil des Ministres, aux nominations dans les hauts emplois de l’Etat dont la liste est fixée par décret pris en Conseil
de Ministres.
5. peut, sur toute question importante à caractère national, décider en Conseil des Ministres, de recourir directement à l’expression de
la volonté du peuple par voie de référendum.
6. détermine et arrête, en Conseil des Ministres, la politique générale de l’Etat.
7. contrôle la mise en œuvre de la politique générale ainsi définie et de l’action du gouvernement.
8. dispose des organes de contrôle de l’Administration.

143
 de gouvernement669. Cette solution est aussi en vigueur au Maroc depuis la mise en vigueur de la
Constitution du 29 juillet 2011670.

La responsabilité politique du gouvernement devant le parlement (ou tout au moins devant la Chambre
élue) constitue la condition sine qua non du régime parlementaire671. Le gouvernement doit être
l'émanation de l'Assemblée ou tout au moins doit bénéficier de la confiance de cette dernière. Certaines
Constitutions imposent au Chef de l’Etat de choisir le Premier ministre, Chef du gouvernement au sein du
parti vainqueur des élections législatives672. La composition du gouvernement traduit le rapport des forces
politiques résultant des élections législatives. Le gouvernement parlementaire est une institution de
conception. Il lui revient, en effet, le pouvoir de déterminer et de conduire la politique de la Nation dont il
endosse la responsabilité devant les représentants élus de la nation. Il initie tous les actes formellement pris
par le Chef de l’Etat et gère les services essentiels à la bonne marche de la collectivité nationale. Dans les
régimes parlementaires africains la politique de la nation est conduite par le gouvernement en concertation
avec le Chef de l’Etat ou sous son autorité. En régime parlementaire le gouvernement peut être homogène,
de coalition, minoritaire ou de législature673.

b. Le Parlement

Le Parlement est une institution collégiale qui exerce la fonction législative. Le Parlement peut être
monocaméral lorsqu'il est composé d'une seule chambre qui est généralement constituée de la chambre
basse au sein de laquelle siègent les représentants élus de la nation. Il peut être bicaméral lorsqu'il se
compose de deux chambres distinctes et organiquement indépendantes: une chambre haute dont la
composition oligarchique traduit l'attachement d'un pays à ses traditions (exemple la Chambre des Lords
en Angleterre) ou à la structure fédérale ou décentralisée de l'Etat (Sénat aux Etats-Unis, Bundestag en
Allemagne ou en France et dans plusieurs Etats africains ) et une chambre basse qui représente les élus
de la nation (Chambre des Communes, Chambre des Représentants ou Assemblée nationale). Le
bicaméralisme ou bicamérisme peut être égalitaire (Italie)674 ou inégalitaire lorsque la chambre élue peut
passer outre l'opposition de la chambre haute dans la procédure législative (le Sénat en France; la
Chambre des Lords en Angleterre, l’Assemblée nationale en RDC) ou encore lorsque le Sénat est privé
de la prérogative d’adopter une motion de censure à l’égard du gouvernement alors que cette prérogative
est investie dans le chef de la Chambre basse.

En RDC le Parlement est bicaméral : l’Assemblée nationale et le Sénat. Les lois doivent être votées dans
des termes identiques par les deux chambres. En cas de discordance une Commission paritaire est mise

669 Art. 66 de la même Constitution: Le Premier Ministre préside le Conseil de Gouvernement. En Conseil de Gouvernement :

1. il fixe le programme de mise en œuvre de la politique générale de l’Etat et arrête les mesures à prendre pour en assurer
l’exécution ;
2. il exerce les autres attributions pour lesquelles la consultation du Gouvernement est obligatoire en vertu de la présente
Constitution et des lois particulières.
3. il décide des mesures de mise en œuvre des programmes nationaux de développement économique et social, ainsi que de
celui de l’aménagement du territoire, en collaboration avec les autorités des Collectivités Territoriales Décentralisées.
670 Art. 92 : « Sous la présidence du Chef du Gouvernement, le Conseil du Gouvernement délibère : - de la politique générale de l'État avant

sa présentation en Conseil des ministres ; - des politiques publiques ;- des politiques sectorielles ; - de l'engagement de la responsabilité du
gouvernement devant la Chambre des Représentants ; - des questions d'actualité liées aux droits de l'Homme et à l'ordre public ; - des projets
de loi, dont le projet de loi de finances, avant leur dépôt au bureau de la Chambre des Représentants, sans préjudice des dispositions de l'article
49 de la présente Constitution (…) ».
671 M-A. COHENDET, « La classification des régimes, un outil pertinent dans une conception instrumentale du droit constitutionnel »,
L’architecture du droit. Mélanges en l’honneur de Michel TROPER, Paris, Economica, 2006, pp. 299-314, p. 303.
672
Voy. l’article 47 (al. 1er) de la Constitution marocaine du 29 juillet 2011. Le Roi nomme le Chef du gouvernement au sein du parti politique
arrivé en tête des élections des membres de la Chambre des représentants et au vu de leurs résultats. Sous l’empire de l’ancienne Constitution,
le roi était libre de nommer le Chef du gouvernement sans être lié.
673 M. DE VILLIERS et A. LE DIVELLEC, Dictionnaire du Droit constitutionnel, 10ème édition, Paris, Sirey, 2015, p. 177.
674 Un projet de loi de réforme constitutionnelle tend à abolir ce bicaméralisme parfait ou égalitaire.

144
 en place pour harmoniser les vues et dégager un seul texte. En cas de désaccord persistant la version
adoptée par l’Assemblée nationale prévaut. En outre nous pouvons considérer qu’à certains égards le
bicaméralisme congolais est inégalitaire. Le gouvernement est investi par l’Assemblée nationale qui peut
également provoquer la mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement à travers la motion
de censure. Le Sénat congolais est dépourvu d’une telle prérogative. En outre la dissolution anticipée du
Parlement ne concerne que l’assemblée nationale.

A travers ses délibérations, le Parlement vote la loi qui est l'expression de la volonté générale, octroie
des moyens d'action au gouvernement à travers le vote du budget et contrôle l'action gouvernementale
qu'il peut sanctionner si elle s'écarte de la volonté du peuple exprimée par ses représentants.

c. Les interférences entre les pouvoirs

Le régime parlementaire repose sur une séparation souple des pouvoirs exécutif et législatif qui doivent
toujours « aller de concert ». La collaboration des pouvoirs et l'existence de moyens d'action réciproques
entre les pouvoirs juridiquement différenciés sont les principaux traits marqueurs du régime
parlementaire.

1. La collaboration des pouvoirs

Le régime parlementaire est un régime à base de séparation souple des pouvoirs. Loin d'un cloisonnement
ou d'un isolement entre les pouvoirs exécutif et législatif, cette forme de régime met les protagonistes du
jeu politique dans l'impérieuse nécessité de collaborer pour exprimer la volonté politique du pouvoir
d'Etat. Cette collaboration qui ressort au demeurant de la théorie de la séparation telle qu'elle a été
formulée par Montesquieu permet à l'exécutif de participer à l'exercice de la fonction législative et au
législateur d'octroyer des moyens et de disposer d'un droit de regard sur l'action de l'exécutif. Ces
interférences sont fondamentales. Elles s'inscrivent dans la perspective d'un équilibre des deux
principales forces politiques qui doivent collaborer sur un pied d'égalité dans une entente et non une
subordination. Daniel VERGELY constate que l’équilibre des pouvoirs constitue une utopie. Il s’agit au
contraire d’un déséquilibre institutionnel faisant en sorte que l’interprétation de la théorie de la séparation
des pouvoirs soit fluctuante et au gré de la conjoncture. Analysant l’évocation de ce principe dans
l’histoire constitutionnelle de la France, il conclut que « la séparation des pouvoirs est en réalité, une
théorie à géométrie variable dont tout équilibre trouve à se satisfaire, pour peu que la majorité s’y
reconnaisse »675.

a. La participation de l'exécutif à l'exercice de la fonction législative

Dans un régime parlementaire, l'exercice de la fonction législative n'est pas l'apanage exclusif du
Parlement. L'exécutif y est associé en ce sens qu'il dispose de l'initiative en matière législative à travers
le dépôt des projets de loi qui, adoptés par le Parlement, deviendront des lois au même titre que les
propositions de loi des parlementaires qui ont fait une sanction positive du législateur. L’exécutif dispose
d'un droit d'entrée et de parole dans les assemblées. Il a le pouvoir d'interrompre ou de clore les sessions
parlementaires car il est étroitement associé à l'élaboration de l'ordre du jour des travaux du parlement.
L’exécutif intervient également dans la procédure législative car il dispose d'un droit d'amendement qui
lui permet de corriger ou de parfaire les textes qui sont discutés dans les commissions ou en plénière. Il
peut soulever l'exception d'irrecevabilité visant à rejeter ou à écarter des discussions les amendements ou
propositions de loi des parlementaires. Une fois le texte adopté par le Parlement, l'exécutif peut retarder
sa mise en vigueur en demandant une seconde lecture ou bien s'opposer à son application en exerçant son

675 D. VERGELY, « L’équilibre des pouvoirs : une utopie constitutionnelle », RDP, 2009, n° 5, pp. 1451 et s.
145
 droit de veto. Le gouvernement peut être habilité par le parlement à adopter, dans des circonstances
déterminées, des mesures qui ressortent normalement du domaine de la loi. Enfin le Chef de l'Etat est
chargé de la promulgation des lois votées par le Parlement.

b. Le contrôle de l'exécutif par le législatif

Dans un régime parlementaire, l’exécutif ne peut gouverner que s'il jouit de la confiance des représentants
du peuple. Le Parlement se réserve ainsi d'un droit de regard sur la manière dont l'exécutif met en œuvre
son programme. Le Parlement dispose du privilège de donner à l'exécutif les moyens indispensables à
l'accomplissement de sa mission à travers le vote de la loi et du budget. Il surveille également le travail
de l'exécutif grâce aux questions posées aux ministres, à l'interpellation ainsi qu'aux commissions qu'il
peut mettre en place pour tirer au clair certains agissements de l'exécutif. Enfin, il peut même sanctionner
l'exécutif en lui retirant sa confiance et en le plaçant devant l'obligation de se retirer à travers la motion
de censure.

En bref dans un régime parlementaire, les différents moyens d’information et de contrôle de l’action du
gouvernement sont énoncés par la Constitution ou résultent de la pratique. Ils sont déterminés ou précisés
dans les différents règlements intérieurs des assemblées parlementaires. Les moyens les plus communs
sont les suivants : l’interpellation, la question écrite, la question orale, les questions d’actualité, la
commission d’enquête, l’audition en commission, l’évaluation des politiques publiques, la motion de
censure collective ou individuelle. A part la motion de censure, les autres moyens de contrôle et
d’information sont également en vigueur dans les Etats qui se sont dotés du régime présidentiel.

2 Les moyens d'action réciproques

La collaboration des pouvoirs est assortie de moyens permettant à chacun des pouvoirs de sanctionner
l'autre pouvoir. Ces moyens d'actions réciproques sont la responsabilité politique du gouvernement
devant le Parlement d'une part, et le droit de dissolution d'autre part.

A. La responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement

Etre responsable, du latin respondere, répondre, signifie devoir répondre de ses actes676. En régime
parlementaire, le gouvernement rend compte de ses actes ou de sa gestion devant le parlement ou l’une
de ses chambres. La responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement ou, à tout le moins,
devant la Chambre élue au suffrage universel, est la règle d'or du régime parlementaire, à tel point que,
pour certains auteurs, elle est un « 'élément essentiel qui caractérise le régime parlementaire »677.

Le critère essentiel du régime parlementaire, tel qu’il a été compris depuis le milieu du XIX è siècle, a
été celui d’une responsabilité politique des ministres devant les assemblées élues. Cette responsabilité
politique implique, comme le souligne Pierre ROSANVALLON, l’obligation pour les gouvernants de
répondre devant le Parlement des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions selon une procédure
spéciale déterminée par la Constitution678. Pour René CAPITANT, la responsabilité politique des
ministres est la condition du régime parlementaire. Elle consiste dans l’obligation juridique pour les
ministres de se démettre s’ils perdent la confiance de l’assemblée. Elle a pour but de maintenir l’accord
entre la politique ministérielle et la politique de la majorité de l’Assemblée. Elle entre en jeu dès qu’un

676
M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4ème éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 138.
677 M. A. COHENDET CHASLOT, Le Président de la République, Paris, 2ème édition, Dalloz, 2001, pp. 4-5 ; M-A. COHENDET, « La
classification des régimes, un outil pertinent dans une conception instrumentale du droit constitutionnel », L’architecture du droit. Mélanges
en l’honneur de Michel TROPER, Paris, Economica, 2006, pp. 299-314, spéc. p. 303 et s ; Voy. D. BARANGER et A. LE DIVELLEC,
« Régime parlementaire », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel. Tome 2. Distribution
des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 159-193, spéc. pp. 162-165, spéc. p. 172.
678 P. ROSANVALLON, Le bon gouvernement, Paris, Editions du Seuil, 2015, p. 262.

146
 désaccord se manifeste. Le régime parlementaire est donc le gouvernement d’un cabinet responsable
devant l’assemblée679.

Dans une de ses décisions, la Cour constitutionnelle du Bénin avait établi que le critère essentiel qui
définit le régime parlementaire est la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement »680.
Cet élément essentiel ou caractéristique du régime parlementaire, à savoir la responsabilité politique du
gouvernement, malgré son acceptation par la majorité de la doctrine constitutionnelle, n’est pas à l’abri
de la critique. En effet, certains auteurs observent que l’impeachment américain est une forme de
responsabilité, non seulement pénale, mais aussi politique du Président de la République devant le
Congrès. C’est au nom de cette responsabilité que Julien BOUDON refuse de considérer que le régime
politique américain constitue un régime présidentiel681. Evangelista GEORGISTI se demande « pourquoi
l’impeachment américain n’est pas une forme de responsabilité politique, certes exceptionnelle ou au
moins comment établir une distinction nette entre responsabilité politique et responsabilité pénale ? »682.

La responsabilité politique peut être engagée sur l'initiative du parlement par le biais de la motion de
censure ou bien de l'exécutif qui peut solliciter la confiance des élus de la nation (vote de confiance) sur
un programme, une question ou une déclaration générale. Il convient de noter que cette mise en jeu de la
responsabilité politique peut engager tout le gouvernement (motion de censure) ou viser tout simplement
individuellement un membre du gouvernement (question de défiance). Le régime parlementaire peut se
définir, de ce point de vue comme un mode spécifique de légitimation de l’exécutif à travers la confiance.
Celle-ci apparaît comme une manière pour la Chambre de déterminer, d’exercer une contrainte sur le
choix des personnes683. La durée du gouvernement est appréciée en fonction de la persistance de cette
confiance. Il importe de distinguer les deux formes de responsabilité politique du gouvernement par
lesquelles le parlement peut mettre en jeu la responsabilité collective du gouvernement. Il s’agit d’une
part de la motion de censure et de la question de confiance d’autre part.

1. La motion de censure et motion de défiance

La motion de censure est une procédure parlementaire par laquelle les députés prennent l'initiative de
désavouer publiquement le gouvernement et de le sanctionner, en conséquence, en lui retirant leur
confiance. Le dictionnaire du droit public interne fait ressortir en ces termes la nature juridique de la
motion de censure : « Acte parlementaire non législatif et non délibéré en commission votée par une
assemblée politique visant à mettre en jeu la responsabilité politique du gouvernement »684.
Si la motion est adoptée, le Chef du gouvernement devra remettre sa démission au Chef de l'Etat. En
raison de sa gravité, la motion de censure est enserrée dans un formalisme rigoureux rendant difficile son
adoption (signature par un nombre bien défini de députés, observation d'un délai de réflexion, adoption
à une majorité absolue des membres composant l'Assemblée). Elle constitue sans doute la conséquence
extrême de la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement ou l’une de ses deux
chambres. La motion de défiance vise à désavouer un membre du gouvernement en le contraignant à la
démission. Elle est également appelée motion de censure individuelle.

Toutefois il convient de noter que le recours à la motion de censure est devenu une tactique que
l’opposition parlementaire peut mobiliser, dans la plupart des cas sans succès au regard de son poids

679 R. CAPITANT, « Régimes parlementaires », in Mélanges Carré de Malberg. Faculté de Droit et des Sciences politiques de Strasbourg,
133, réimpression, Paris, Edouard Duchemin, 1977 consulté sur [Link] le 28 février 2022, pp. 31-57.
680 Cour constitutionnelle du Bénin. DCC 96-020 du 26 avril 1996. Souligné par nous.
681
J. BOUDON, « La séparation des pouvoirs aux Etats-Unis », Pouvoirs, 2012/4, n° 143, pp. 113-122.
682 E. GEORGITSI, « La spécificité de la Vè République et les classifications : une opposition fausse », RFDC, 2010/3, n° 83, pp. 543-564.
683 Voy. D. BARANGER et A. LE DIVELLEC, « Régime parlementaire », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international

de droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 159-193, spéc. pp. 162-165, spéc. p. 172.
684 M. TOUZEIL-DIVINA, Dictionnaire de Droit public interne, Paris, LexisNexis, 2017, p. 309.

147
 numérique peu consistant, pour mettre en difficulté la majorité et son gouvernement. Certaines
statistiques concernant quatre Etats européens ayant adopté de jure ou de facto le régime parlementaire,
nous renseignent qu’en France, sous la Vè République (à partir de 1958) une seule motion de censure
avait été adoptée (1962), une seule en Grande-Bretagne depuis 1945 (1979) ; une en Allemagne fédérale
(1982) et une seule en Italie (1948)685.

Ces statistiques peuvent signifier que la « symphonie » existant entre la majorité et le gouvernement qui
en est l’incarnation est tellement forte que tout risque de sanction extrême est d’emblée écarté. En outre
le gouvernement qui ne bénéficie plus de la confiance du parlement peut initier la procédure à travers la
question de confiance ; remettre sa démission en dehors de toute procédure parlementaire ou encore
recourir à la dissolution. Dans certains Etats l’adoption d’une motion de censure entraîne
automatiquement la dissolution ou l’auto-dissolution du Parlement, ce qui est de nature à en limiter
l’usage.

Le pouvoir du Parlement de renverser ou de provoquer la démission du gouvernement revêt de nos jours

un caractère purement théorique. La maîtrise du Parlement par un gouvernement majoritaire dilue toute
velléité d’un contrepoids parlementaire. Le modèle parlementaire-représentatif dans lequel le pouvoir
législatif dominait tous les autres pouvoirs est en recul car c’est maintenant, comme le constate Pierre
ROSANVALLON, le pouvoir exécutif qui est devenu le pivot, entraînant le basculement vers un modèle
présidentiel-gouvernant des démocraties686. Au regard de l’évolution du fait majoritaire l’équilibre des
pouvoirs sous-tendant la séparation souple des pouvoirs dans le régime parlementaire devient une utopie
car le déséquilibre en faveur de l’Exécutif traduit dans certains Etats comme la France le nouveau visage
de cette séparation des pouvoirs 687. Dominique ROUSSEAU est du même avis lorsqu’il constate, au
regard de l’évolution contemporaine du régime parlementaire, que « nulle part le Parlement n’est
aujourd’hui un contrepoids au pouvoir présidentiel ou primo-ministériel »688. En lieu et place du recours
à la motion de censure qui résulte de l’initiative parlementaire, le gouvernement peut mettre en jeu sa
responsabilité à travers son initiative, appelée la question de confiance.

2. La question de confiance

Elle est une initiative du gouvernement qui sollicite la confiance du Parlement sur sa politique générale,
son programme, un texte d’une importance particulière. La confiance peut être demandée par l'exécutif
pour mieux ressouder sa majorité. Le rejet de la question de confiance entraîne la démission du
gouvernement. La question de confiance constitue dans ces conditions un moyen de pression
considérable du gouvernement sur le Parlement. Toutefois la démission du gouvernement en cas de rejet
de la question de confiance n’est pas automatique. Il existe différentes hypothèses. En Allemagne par
exemple le Chancelier peut démissionner suite au désaveu ; il peut continuer en demandant au Président
de la République de dissoudre le Bundestag (Chambre basse) dans les vingt-et-un jours ou encore il peut
décider de passer outre ce désaveu et de se maintenir en fonction.

L’article 146 de la Constitution de la RDC du 18 février 2006 règlemente la procédure d’exercice de la

motion de censure ou défiance ainsi que de la question de confiance : L’Assemblée nationale met en
cause la responsabilité du Gouvernement ou d’un membre du Gouvernement par le vote d’une motion
de censure ou de défiance. La motion de censure contre le Gouvernement n’est recevable que si elle est
685 Ph. LAUVAUX, « Le contrôle, source du régime parlementaire, priorité du régime présidentiel », Pouvoirs, 2010, n° 134, pp. 23-36, spéc.
à la p. 32 et s.
686
P. ROSANVALLON, Le bon gouvernement, Paris, Editions du Seuil, Essais, 2015, p. 10.
687 Pour un commentaire sur l’évolution du principe de séparation des pouvoirs dans l’histoire constitutionnelle française, voy. D. VERGELY,

« L’équilibre des pouvoirs : une utopie constitutionnelle », RDP, 2009, n° 5, pp. 1451-
688 D. ROUSSEAU, « Le droit constitutionnel continue : institutions, garantie des droits et utopie », Revue du droit public, 2014, n° 6, 2014,

pp. 1517-1533, spéc. à la p. 1524.

148
 signée par un quart des membres de l’Assemblée nationale. La motion de défiance contre un membre du
Gouvernement n’est recevable que si elle est signée par un dixième des membres de l’Assemblée
nationale. Le débat et le vote ne peuvent avoir lieu que quarante-huit heures après le dépôt de la motion.
Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure ou de défiance qui ne peut être adoptée
qu’à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale. Si la motion de censure ou de
défiance est rejetée, ses signataires ne peuvent en proposer une nouvelle au cours de la même
session… »689.

Sans être formellement énoncée, la question de confiance se dégage de l’esprit de l’article 146 : « Le
Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager devant l’Assemblée
nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme, sur une déclaration de politique
générale ou sur le vote d’un texte »690. En cas de vote contraire, le gouvernement est tenu à en tirer les
conséquences juridiques, c’est-à-dire il doit démissionner du fait qu’il est ainsi privé de la confiance de
l’Assemblée nationale dont il émane par ailleurs.
Saisie des requêtes en interprétation des articles 146 et 147 de la Constitution du 18 février 2006 telle
que révisée par la loi du 20 janvier 2011, la Cour constitutionnelle de la RDC juge que ces dispositions
sont claires et ne donnent pas lieu à interprétation691.

3. Le droit de dissolution

La dissolution est un acte de gouvernement par lequel le Chef de l'Etat, de sa propre initiative ou sur
demande du gouvernement, révoque prématurément le mandat des députés. Elle abrège la durée de la
législature. Le droit de dissolution est considéré comme une des pièces maîtresses du régime
parlementaire. Il s'analyse comme la contrepartie du droit de l'Assemblée de renverser les ministres car,
sans elle, le cabinet se trouve pratiquement désarmé en face d'un Parlement qui peut le renverser à sa
guise. La dissolution permet de sauvegarder l'indépendance de l'exécutif et, en conséquence, l'équilibre
des pouvoirs. Elle permet en dernière instance aux électeurs de trancher les conflits opposant l'exécutif
et le législatif.

Certains auteurs relativisent les vertus du droit de dissolution comme instrument de défense de l’exécutif
contre le Parlement. Ils soulignent que la dissolution n’est pas un élément en soi indispensable au régime
parlementaire car certains Etats pratiquant un gouvernement parlementaire, comme la Norvège, ne la
prévoient pas692. Pour Gilles TOULEMONDE, l’absence du droit de dissolution n’est pas incompatible
avec le régime parlementaire. Dans un Etat où le droit de dissolution serait absent il peut y avoir encore
cet équilibre politique, il peut y régner encore cet esprit d’équilibre avec la présence du seul critère de la
responsabilité gouvernementale693.

Marie-Anne COHENDET est du même avis en soutenant que le droit de dissolution n’est pas
indispensable à la définition d’un régime parlementaire, mais il est très important pour son équilibre 694.

689 Souligné par nous.

690 Notre soulignement.
691 Cour constitutionnelle. [Link].186/193/2015. En cause : Requêtes de l’Assemblée nationale et du Président de l’Assemblée nationale en

interprétation des articles 146 et 147 de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006, modifiée par la loi n°
11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution. Arrêt du 14 janvier 2016. Les requérants ont saisi la Cour
constitutionnelle aux fins de savoir si l’Assemblée nationale peut, lors de l’examen et des débats sur la motion de défiance contre un membre
du gouvernement et/ou d’une motion de censure contre le gouvernement, faire usage des motions incidentielle, préjudicielle, d’ordre, de
procédure et d’information. Pour la Cour les articles 146 et 147 ne font aucune allusion à la motion incidentielle.
692
D. BARANGER et A. LE DIVELLEC, « Régime parlementaire », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de
droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 159-193, spéc. à la p. 170. Voy. aussi Ph. LAUVAUX et
Armel Le Divellec, Les grandes démocraties contemporaines, 4ème édition mise à jour, Paris, PUF, 2015, p. 198 et s.
693 G. TOULEMONDE, Institutions politiques comparées. 3è éd., Paris, Ellipses, 2018, p. 62 et s.
694 M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4è éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 162.

149
 D’autres Etats ayant adopté le régime parlementaire comme la Corée du Sud privent leur Président du
droit de dissoudre l’Assemblée monocamérale.

Cette idée est aussi partagée par Pierre Lalumière et André Demichel qui sont formels : « le droit de
dissolution ne fait pas partie des mécanismes juridiques fondamentaux du parlementarisme. (…). Le droit
de dissolution est destiné à garantir l’autorité du roi contre des parlements dont la situation juridique reste
encore subordonnée (…). Il va de soi qu’en tout état de cause le droit de dissolution n’est plus une
prérogative royale. Le roi se contente de signer l’acte de dissolution dont l’initiative a été prise par le
gouvernement. Selon la pratique parlementaire la plus récente, il ne lui est même pas possible de refuser
sa signature »695.

La dissolution du parlement ou d’une de ses deux chambres procède d’un processus historique visant à
protéger avant tout les prérogatives royales contre le parlement dont les pouvoirs émergeaient. Plusieurs
Etats ayant adopté le régime parlementaire, qu’ils soient monarchiques ou républicains ont pris l’habitude
de consacrer dans les textes ou dans la pratique le droit de dissolution que certains considèrent, compte
tenu de l’évolution des rapports des forces entre l’exécutif et le législatif, comme une contrepartie de la
responsabilité politique du gouvernement devant le parlement. Ce droit de dissolution est conçu dans
cette optique comme une arme à la disposition du gouvernement. Cette construction, partiellement
fondée, doit être nuancée.

En effet, la dissolution ne constitue pas toujours une arme de l’exécutif contre le Parlement (Assemblée
élue) à cause du pouvoir reconnu à ce dernier de voter sa propre dissolution ou mieux l’autodissolution.
Le Fixed-term Parliaments Act 2011 britannique du 15 septembre 2011, non seulement institutionnalise
l’autodissolution de la Chambre des Communes dont la proposition doit être votée par une majorité
qualifiée, mais aussi rationalise le recours au pouvoir discrétionnaire de dissolution dévolu à la Couronne,
mais exercé en pratique par le Premier ministre. Ce pouvoir s’exerce dans cette hypothèse : si la Chambre
des Communes adopte une motion de censure expresse contre le Gouvernement et n’accorde pas
expressément sa confiance, dans un intervalle de quatorze jours, au Gouvernement en place (quel qu’il
soit), la dissolution doit être prononcée696.

Malgré l’adoption de cette loi sur les parlements à durée déterminée tendant à rationaliser le recours à la
dissolution de la Chambre des Communes par le Premier ministre pour des raisons d’opportunité et de
stratégie politiques et d’assurer à ladite Chambre un mandat déterminé, la pratique subséquente démontre
que cette loi ne constitue pas un obstacle pour le Premier ministre de dissoudre anticipativement ladite
Chambre pour des raisons d’opportunité politique. A titre indicatif, Theresa May, Premier ministre
britannique, avait provoqué l’auto-dissolution de la Chambre des Communes le 19 avril 2017 deux ans
après les élections législatives dans l’optique d’obtenir une majorité consolidante capable de soutenir le
processus de retrait de la Grande-Bretagne de l’Union européenne. La Chambre des Communes avait
voté à la majorité de 522 voix contre 13 une motion gouvernementale proposant l’auto-dissolution697. Le
but affiché était de renforcer la majorité conservatrice du Premier ministre dans la perspective de
négociations relatives au Brexit. Les élections législatives organisées pour la circonstance n’avaient pas
permis du Premier ministre de renforcer sa majorité parlementaire698. Est-il que le recours à cette stratégie
dictée par l’effet des sondages favorables ne constitue pas moins un pari risqué. Selon VANESSA
BARBE qui a analysé les effets des élections législatives anticipées, le parti conservateur de Theresa

695
P. LALUMIERE et A. DEMICHEL, Les régimes parlementaires européens. 2 è éd., Paris, PUF, 1978, pp.312-313.
696 Pour une analyse critique de cette loi, A. LE DIVELLEC, « Un tournant de la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term
Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de rationalisation du système parlementaire de gouvernement au Royaume-Uni », Jus Politicum, n°7,
2012 disponible en ligne [Link] consulté le 21 août 2015.
697 Pour une analyse de cette dissolution, V. BARBE, « La dissolution de la Chambre des Communes et les élections anticipées du 8 Juin 2017

au Royaume-Uni », Constitutions, Juillet-Septembre 2017, p. 392-394.

698
A. ANTOINE, Droit constitutionnel britannique. 2è éd., Paris, LGDJ, 2018, p. 53.
150
 May avait perdu 13 sièges ainsi que la majorité absolue devant ainsi former un gouvernement de coalition
avec le parti nord-irlandais DUP699.

En décembre 2019 des élections législatives anticipées avaient été organisées et qui avaient permis de
conforter la majorité parlementaire des conservateurs favorables au Brexit. Le vote par le parlement
britannique de la proposition du Premier ministre avait ouvert la voie à la dissolution dudit parlement.
La Fixed-Term Parliaments Act 2011 (FTPA) a été critiquée. Elle a été abrogée en 2022 par le
Dissolution and Calling of Parliament Act 2022 promulguée le 24 mars 2022. Celle loi restaure le
pouvoir de dissoudre existant avant 2011 et exclut tout contrôle juridictionnel de ce pouvoir de
dissolution700.

Le recours au droit de dissolution obéit à plusieurs stratégies ou options électorales. Sa prospective peut
inciter les parlementaires réfractaires à se souder autour de l’exécutif ou encore le recours au droit de
dissolution peut être dicté par des sondages favorables à l’exécutif. La dissolution est de plus en plus
pratiquée, non pas seulement pour demander au peuple la solution d’une question précise, mais pour
l’amener à arbitrer entre les différentes formations politiques lorsqu’elles celles-ci se trouvent dans un
équilibre de forces rendant impossible la constitution d’un gouvernement stable 701.

Le recours à la dissolution peut être expliqué par différents motifs. Il peut s’agir d’une dissolution-
sanction et/ou sortie de crise ou encore une dissolution de soutien ou à l’anglaise. La première
(dissolution-sanction et/ou sortie de crise) est celle par laquelle le Chef de l’exécutif, en principe le
Premier ministre ou parfois le Président, met fin prématurément au mandat des parlementaires parce qu’il
estime qu’ils ne conduisent pas une politique conforme aux souhaits du peuple ou parce qu’ils sont en
conflit pour un autre motif. Au Royaume-Uni, le recours à la dissolution a de son côté constitué un
instrument décisif de renforcement de l’exécutif en le rendant de fait maître du calendrier électoral 702.

Quand cette dissolution est motivée par un conflit entre le Chef de l’Etat et parlementaires, on parle de
dissolution de combat. La deuxième (la dissolution de soutien ou à l’anglaise) permet au chef de
l’exécutif de mettre fin au mandat des parlementaires en cours de législature pour augmenter leurs
chances d’être réélus703. Dans d’autres Etats, à l’instar de l’Italie, les Chambres sont de droit dissoutes
par le Président avant l’organisation de nouvelles élections législatives.

L’autodissolution est prévue dans certaines Constitutions européennes (Autriche, Grèce, Hongrie,) et
africaines (article 50 de la Constitution sud-africaine de 1996 ; la Constitution égyptienne de 2014 prévoit
également ce mécanisme même si cette Constitution n’a pas institué un régime proprement
parlementaire). En Israël l’auto-dissolution est aussi prévue.

En RDC, l’article 148 de la Constitution aménage les conditions pour la dissolution de l’Assemblée
nationale (et non du Sénat). Il faudrait qu’il s’agisse d’une situation de crise persistante entre le
Gouvernement et l’Assemblée nationale. Dans ce cas le Président de la République peut, après
consultation du Premier ministre et des Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, prononcer la
dissolution de l’Assemblée nationale. L’exercice de ce droit de dissolution doit obéir à des conditions
temporelles. En effet, aucune dissolution ne peut intervenir dans l’année qui suit les élections, ni pendant
les périodes de l’état d’urgence ou de siège ou de guerre, ni pendant que la République est dirigée par un

699 Pour plus de détails, V. BARBE, « La dissolution de la Chambre des Communes et les élections anticipées du 8 Juin 2017 au Royaume-
Uni », Constitutions, Juillet-Septembre 2017, p. 392-394, spéc. à la p. 393.
700
V. BARBE, « Le Dissolution and Calling of Parliament Act 2022 : du renouveau du droit de dissolution aux controverses sur les limites
des pouvoirs constitutionnels du gouvernement au Royaume-Uni », Revue du Droit public, N° 5, 2022, pp. 1413-1435, spéc. à la p. 1426.
701 701
P. LALUMIERE et A. DEMICHEL, Les régimes parlementaires européens. 2 è éd., Paris, PUF, 1978, p. 333.
702 P. ROSANVALLON, Le bon gouvernement, Paris, Editions du Seuil, 2015, p. 175.
703 M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4è éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 265.

151
 Président intérimaire. A Madagascar le pouvoir de dissolution constitue un droit propre du Chef de l’Etat
qui juge seul de l’opportunité de recourir à ce mécanisme. Il suffit que les motivations déterminantes
soient prises dans l’intérêt supérieur de la nation et soient compatibles avec la Constitution704. Par contre
au Maroc, la Constitution du 29 juillet 2011 accorde au Premier ministre, chef du gouvernement le droit
de dissolution de la Chambre des Représentants705. En Namibie, aux termes de l’article 57 de la
Constitution du 12 mars 1990, lorsque le Président de la République dissout la chambre des députés, son
mandat prend automatiquement fin et de nouvelles élections sont organisées dans un délai de 90 jours.

1.2 L'évolution du régime parlementaire

Le régime parlementaire n'est pas uniforme. Il est le produit d’un processus historique dont les origines
conventionnelles remontent à l’Angleterre et à la faveur de plusieurs facteurs a évolué, non seulement en
Angleterre mais aussi dans d’autres Etats qui s’en sont inspirés. Analysant l’évolution du régime
parlementaire en Europe, Pierre Lalumière et André Demichel distinguent trois phases : monarchie
limitée, parlementarisme orléaniste et le parlementarisme démocratique 706.

Il se décline de différentes manières notamment des rapports entre l’Exécutif et le législatif ou encore
des rapports au sein de l’exécutif lui-même. A titre indicatif, en tenant compte de la localisation du
pouvoir de décision ou de la qualité des rapports entre l'exécutif et le législatif, on peut distinguer, selon
les situations, le régime parlementaire moniste, le régime parlementaire dualiste, le régime parlementaire
rationalisé, le régime parlementaire majoritaire et minoritaire.

Ces distinctions relèvent plus de l’observation, de la pratique que d’une construction dogmatique ou
même d’un énoncé constitutionnel. Quelques exceptions sont prévues à ce propos. La Grèce inscrit dans
sa Constitution la forme de gouvernement parlementaire. Il en est de même de l’Ethiopie. A titre illustratif
l’article 45 de la Constitution éthiopienne du 8 décembre 1994 dispose que le gouvernement est constitué
sous la forme parlementaire. Cet énoncé est confirmé en parcourant les différentes dispositions de cette
Constitution, et en observant la pratique, nous pouvons affirmer que le régime parlementaire éthiopien
est moniste, rationalisé et majoritaire. L’effacement du Chef de l’Etat éthiopien est perceptible dans la
gestion de cet Etat. Le Maroc constitue une monarchie constitutionnelle, démocratique, parlementaire et
sociale »707.

A. Les régimes parlementaires moniste et dualiste

Cette distinction se fonde sur la localisation du pouvoir de décision qui peut procéder d'une source ou
bien être réparti entre deux pôles de décision. Dans le cadre du régime parlementaire moniste, le pouvoir

704 Haute Cour constitutionnelle du Madagascar. Avis n° 0-HCC/AV du 19 juillet 2007 sur la dissolution de l’Assemblée nationale. Dans cet
avis la Haute Cour constitutionnelle affirme : « (…) Considérant , d’autre part, qu’aussi bien dans l’esprit du constituant que dans la lettre de
la Constitution, le Président de la République reste le seul juge de l’opportunité de la mise en œuvre du droit de dissolution et apprécie les
causes déterminantes pour y procéder, indépendamment de toute idée de conflit ou de sanction mais, en tout cas, pour des motifs relevant de
l’intérêt supérieur de la Nation. Considérant que dans la conjoncture actuelle, suite à l’adoption de la révision constitutionnelle, le
fonctionnement régulier des pouvoirs publics est conditionné par la conformité des Institutions aux nouvelles dispositions constitutionnelles
;Que le Parlement doit nécessairement refléter la nouvelle organisation territoriale de l’Etat ;Qu’ainsi, le renouvellement des membres de
l’Assemblée Nationale semble devoir s’imposer pour la mise en œuvre de la politique générale de l’Etat arrêtée en Conseil des Ministres et
que, par conséquent, les motifs invoqué relèvent bien de l’intérêt général et ne sont pas contraires aux dispositions constitutionnelles…».

705 Voy. l’article 104 de cette Constitution : « Le Chef du gouvernement peut dissoudre la Chambre des Représentants, par décret pris en
Conseil des ministres, après avoir consulté le Roi, le président de cette Chambre et le Président de la Cour constitutionnelle. Le chef du
gouvernement présente, devant la chambre des Représentants, une déclaration portant notamment sur les motifs et les buts de la décision de la
dissolution ». Il en est de même en Ethiopie où le Premier ministre, en accord avec le Président de la chambre des Représentants du peuple
peut dissoudre celle-ci.
706
P. LALUMIERE et A. DEMICHEL, Les régimes parlementaires européens, 2 è éd., Paris, PUF, 1978, p.48
707 Constitution marocaine du 29 juillet 2011, art. 1 er, al. 1er.

152
 procède d'une source unique qui est le parlement. Le Chef de l'Etat ne joue qu'un rôle effacé puisque le
cabinet ne peut compter que sur l'autorité que lui vaut la confiance du Parlement. Ce régime est parfois
appelé de primo-ministériel. Le Chef de l’Etat se limite à y exercer une fonction de magistrature morale
peu importe sa qualité (monarque ou Président élu au suffrage universel direct ou par voie parlementaire).

Dans une étude consacrée aux Etats de l’Union européenne, Stéphane PINON constate que sur les
quatorze Etats pratiquant l’élection du Chef de l’Etat au suffrage universel direct, six ont institué un
régime parlementaire moniste dans lequel le Chef de l’Etat se limite à exercer une simple magistrature
morale (Autriche, Irlande, Portugal) ou se cantonne à l’exercice des fonctions honorifiques (Bulgarie,
Finlande, République tchèque) tandis que le Chef du gouvernement dirige le pouvoir exécutif 708. En
Afrique, l’Ethiopie peut être rangée dans cette forme de régime parlementaire. La plupart des Etats
africains instituant le régime parlementaire adoptent, en fait, un régime parlementaire dualiste, même si
les textes constitutionnels, à l’exception notamment de la Constitution sénégalaise, établissent, de jure,
un régime parlementaire moniste si nous nous limitons à la lecture de l’organe constitutionnel envers
lequel le gouvernement est responsable (uniquement le parlement). Au Maroc, la Constitution du 29
juillet 2011 instaure un régime parlementaire moniste du fait que le gouvernement n’est plus doublement
responsable (devant le Roi et le Parlement), mais uniquement devant la Chambre des représentants. En
outre le Roi ne peut à sa guise nommer le Premier ministre comme par le passé, mais ce dernier doit être
nommé par le Roi au sein du parti qui est arrivé en tête aux élections des membres de la Chambre des
Représentants. En Syrie l’article 121 de la Constitution du 26 février 2012 introduit le régime
parlementaire dualiste.

Le régime parlementaire est dit dualiste lorsque le pouvoir procède de deux sources qui sont d'une part
l'autorité du Chef de l'Etat et, d'autre part, la puissance issue de la représentation nationale. Il repose donc
sur ces deux centres d'impulsion de la vie politique. Historiquement, le régime parlementaire dualiste
correspond au régime parlementaire classique qui avait réussi à combiner les deux pouvoirs par
l'entremise du cabinet qui en était le trait d'union. Le cabinet doit bénéficier à la fois de la confiance des
chambres et de l'appui du Chef de l'Etat qui jouit encore de prérogatives importantes qui lui permettent
d'intervenir effectivement dans le fonctionnement du système. Il dispose plus spécialement d'un droit de
révocation des ministres ainsi assujettis à une double responsabilité devant les Chambres et devant le
Chef de l'Etat et d'un droit de dissolution discrétionnaire. Certains auteurs opèrent une différence entre
le parlementarisme dualiste orléaniste (qui mettait aux prises les deux légitimités monarchique et
parlementaire) et le parlementarisme dualiste weimarien instauré en Allemagne après la première guerre
mondiale et mettant en face la responsabilité du gouvernement devant la chambre élue d’une part et
devant le chef d’Etat élu au suffrage universel direct d’autre part et politiquement responsable 709.

Le régime parlementaire dualiste est communément appelé « parlementarisme orléaniste ». Selon

Maurice DUVERGER, il s'agit d'un régime de transition entre la monarchie limitée où le roi exerce la
totalité du pouvoir exécutif en face d’un Parlement qui vote les lois et le budget, et le parlementarisme
moderne dans lequel le chef de l’Etat est réduit à un rôle symbolique, le pouvoir exécutif appartenant au
Premier ministre et au gouvernement qu’il dirige. Cette phase intermédiaire, en France, avait été incarnée
dans l’application de la Charte de 1830 telle que l’interprétait le roi Louis-Philippe, de la dynastie
d’Orléans.

Dans le régime orléaniste, la définition du rôle du monarque est assez complexe. Il conserve des pouvoirs
importants mais ne peut les utiliser contre la volonté formelle des assemblées. Dans la pratique,
l’intervention du roi se réduit à l’utilisation de deux prérogatives monarchiques traditionnelles : la

708St. PINON, Les systèmes constitutionnels dans l’Union européenne. Allemagne, Espagne, Italie et Portugal, Bruxelles, Larcier, 2015, p.
433.
709 Pour de plus amples détails sur ces précisions, A. FAYE, « La Constitution de 1958 met-elle en œuvre un modèle de régime

parlementaire ? », in S. SEGALA et S. AROMATARIO (dir.), Les modèles constitutionnels, Paris, L’Harmattan, 2016, pp. 152-177.
153
 révocation des ministres et la dissolution des assemblées710. L’élément le plus caractéristique du régime
parlementaire dualiste ou orléaniste consiste dans la double responsabilité du gouvernement à la fois
devant le Chef de l’Etat et devant le parlement, tout au moins devant la Chambre élue.

La Constitution sénégalaise, dans sa version originale de 2001, jusqu’à la révision constitutionnelle de

2019, instaurait également un régime parlementaire dualiste (si nous considérons le régime semi-
présidentiel comme une sous-catégorie du régime parlementaire rationalisé) dans la mesure où le Premier
Ministre est responsable aussi bien devant le Président de la République que devant l’Assemblée
nationale711. Il en est de même de la Constitution du Gabon telle qu’elle résulte de la loi n° 001/2018 du
12 janvier 2018 portant révision de la Constitution de la République gabonaise712.

Certains auteurs proposent de refondre en deux catégories le régime parlementaire dualiste étant donné
l’influence relative du Chef de l’Etat dans le fonctionnement des institutions politiques de l’Etat. La
première catégorie est appelée « régime parlementaire à direction présidentielle » et la deuxième de
« régime parlementaire à immixtion présidentielle ». Le cas français illustre la première catégorie dans
la mesure où les rouages parlementaires y sont orientés par le choix du Président, hormis l’hypothèse de
cohabitation. La deuxième catégorie englobe des Etats comme la Lituanie, la Pologne, la Slovaquie, la
Slovénie, la Roumanie, la Croatie, l’Italie du fait que ces Etats tolèrent des interventions ponctuelles ou
plus régulières du Président dans la conduite de la politique du pays, l’amenant parfois à rivaliser avec
le Chef du gouvernement mais jamais à le subalterner713. C’est surtout en période de crise
constitutionnelle que le Chef de l’Etat se dépouille de son rôle généralement honorifique pour trouver
une issue appropriée devenant du coup un acteur majeur dans la résolution de la crise politique. Il ne se
limite plus à exercer la « moral persuasion », mais détermine les voies de la sortie de crise et de la
normalisation. Les Présidents italiens exercent souvent ces prérogatives en matière de crise politique due
principalement à l’instabilité gouvernementale dont l’Italie présente des lustres 714.

B. Le régime parlementaire rationalisé

Le régime parlementaire rationalisé est un concept forgé par le Doyen Boris Mirkine Guetzevitch entre
les deux guerres mondiales par référence au régime allemand de Weimar (1919-1933). La rationalisation
est apparue comme une réponse institutionnelle à l'instabilité ministérielle qui avait cours dans les
régimes parlementaires européens jusqu'au lendemain de la deuxième guerre mondiale. Elle vise à
renforcer l'autorité de l'exécutif en codifiant, dans le dispositif constitutionnel, des mécanismes, artifices
rendant difficile le renversement du gouvernement par l'Assemblée ou faisant prévaloir, en dernier
ressort, la volonté du pouvoir exécutif sur celle du pouvoir législatif dans le processus normatif.

Selon Pierre ROSANVALLON, par parlementarisme rationalisé on entend les formes d’encadrement de
l’activité parlementaire par des dispositifs destinés à prévenir les risques d’instabilité gouvernementale
chronique inhérente aux régimes d’assemblée qui avaient constitué au XIX è siècle et encore dans l’entre-
deux-guerres, l’idéal-type du parlementarisme. Ceux-ci consistent pour l’essentiel à rendre plus difficile
la mise en œuvre de la responsabilité ministérielle par l’adoption de mécanismes procéduraux
contraignants régissant le fonctionnement parlementaire (recours à la dissolution, mise en place des délais

710 P. LALUMIERE et A. DEMICHEL, Les régimes parlementaires européens, 2 è éd., Paris, PUF, 1978, p. 56 et s.
711 L’article 53 de la Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001 telle qu’ajournée au 31 mars 2015 : « Le Gouvernement conduit et coordonne
la politique de la Nation sous la direction du Premier Ministre. Il est responsable devant le Président de la République et devant l'Assemblée
nationale dans les conditions prévues par les articles 85 et 86 de la Constitution ».
712 Journal officiel de la République gabonaise. 24 au 31 janvier 2018- n° 382. Art.28 nouveau : « Le Gouvernement conduit la politique de

la Nation sous l'autorité du Président de la République ; il dispose, à cet effet, de l'administration et des forces de défense et de sécurité. Le
Gouvernement est responsable devant le Président de la République. Il est responsable devant l'Assemblée Nationale dans les conditions
prévues par la présente Constitution ».
713 St. PINON, Les systèmes constitutionnels dans l’Union européenne. Allemagne, Espagne, Italie et Portugal, Bruxelles, Larcier, 2015, p. 21.
714 Frank LAFAILLE a étudié la nature du Chef de l’Etat italien. F. LAFAILLE, « Mythologie constitutionnelle : le Chef de l’Etat, neutre

gardien de la stabilité du régime parlementaire italien », RFDC, décembre 2016, n° 108, pp. 865-902.
154
 limitatifs pour le dépôt d’une motion de censure, conditions de majorité renforcée pour valider une telle
motion, etc.) ou des techniques électorales favorisant l’expression de majorités nettes (limitation de la
proportionnelle, modalités d’accès à un éventuel second tour, etc.). Le but est, dans tous ces cas, de
protéger l’exécutif vis-à-vis du législatif, c’est-à-dire en clair de restreindre la possibilité pour le
Parlement de renverser le gouvernement715. Pour Maurice DUVERGER, le parlementarisme rationalisé
désigne d’abord les règles concernant l’organisation du travail parlementaire et la procédure législative.
Il s’applique aussi à la réglementation de la question de confiance et de la responsabilité
gouvernementale. Il concerne aussi la délimitation rigoureuse du domaine de la loi et du règlement 716.
Pour Bertrand-Léo Combrade, l’expression « rationalisation du pouvoir » rendait compte d’une tendance
commune aux constitutions européennes du début du XX è siècle, à soumettre au Droit positif l’ensemble
des activités politiques et peut concerner aussi l’activité gouvernementale. Il constate l’émergence
progressive dans quelques Etats européens d’un droit gouvernemental en matière d’élaboration des
projets de loi717.

Cependant, c’est vers la rationalisation de l’activité parlementaire que s’est orientée la rationalisation.
Les techniques de rationalisation du régime parlementaire sont nombreuses et variées. Elles ont trait,
entre autres, à la rationalisation des conditions de mise en jeu de la responsabilité politique du
gouvernement devant l'Assemblée, à la fixation de l'ordre du jour, à la délimitation des domaines de la
loi et du règlement, à la délégation du pouvoir législatif au gouvernement à travers le régime des
ordonnances ou aux irrecevabilités que peut soulever l'exécutif dans la procédure législative. La motion
de défiance constructive introduite en Allemagne depuis 1946 constitue un mécanisme spécifique de
rationalisation dans la mise en jeu de la responsabilité et concourant à la stabilité gouvernementale. A
travers ce mécanisme le parlement ne peut obliger le gouvernement à démissionner qu’en adoptant une
motion exprimant simultanément sa défiance envers le chancelier en place et désignant son remplaçant 718.
Dans la pratique allemande, la motion de censure n’avait été votée qu’une fois en 1982 consentant à
Helmut KOHL de remplacer Helmut SCHMIDT. Ce mécanisme de motion de censure constructive a été
repris par la Constitution espagnole du 27 décembre 1978 à l’article 113 en le détaillant davantage 719.

Il convient, toutefois, de relever que la rationalisation n'est pas une panacée car elle peut ne pas conduire
aux effets voulus, surtout dans l'hypothèse d'une absence de majorité parlementaire. Comme l’a bien
relevé B. MIRKINE-GUETZEVITCH cité par Stéphane PINON, « la stabilité gouvernementale n’est
pas un problème constitutionnel, mais un problème politique. Les grands partis organisés peuvent et
doivent donner cette stabilité au régime parlementaire »720.

C. Le régime parlementaire majoritaire et le régime parlementaire minoritaire

Selon Denis BARANGER, la Grande-Bretagne connaît un parlementarisme à l’état pur autrement qualifié
de modèle Westminster qui permet à un parti ou à une coalition, grâce au système électoral majoritaire, de
disposer de la majorité absolue des sièges pour gouverner. Le parlementarisme majoritaire dilué se décline

715 [Link], Le bon gouvernement, Paris, Editions du Seuil, 2015, pp. 174-175.
716 M. DUVERGER, Le système politique français. Droit constitutionnel et systèmes politiques. 19 è éd., Paris, PUF, 1986, p. 174.
717 B.L. COMBRADE, « Et le droit gouvernemental fut : Brèves considérations sur la formalisation de la préparation des projets de loi », in

M. THALER et M. VERPEAUX (dir.), La recherche en droit constitutionnel comparé, Paris, L’Harmattan,, 2014, pp. 163-168.
718D. BARANGER et A. LE DIVELLEC, « Régime parlementaire », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de

droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 159-193, spéc. pp. 162-165, spéc. p. 188 ; St. PINON, Les
systèmes constitutionnels dans l’Union européenne. Allemagne, Espagne, Italie et Portugal, Bruxelles, Larcier, 2015, p. 184.
719 L’art. 113 dispose : « 1. Le Congrès des députés peut mettre en jeu la responsabilité politique du Gouvernement en adoptant à la majorité

absolue une motion de censure. 2. La motion de censure devra être proposée au moins par le dixième des députés et elle devra inclure le nom
d’un candidat à la Présidence du Gouvernement. 3. La motion de censure ne pourra être votée avant l’expiration d’un délai de cinq jours à
partir de la date de son dépôt. Des motions alternatives pourront être présentées pendant les deux premiers jours. 4. Si la motion de censure
n’est pas adoptée par le Congrès, ses signataires ne pourront pas en présenter une autre pendant la même session ».
720 St. PINON, Les systèmes constitutionnels dans l’Union européenne. Allemagne, Espagne, Italie et Portugal, Bruxelles, Larcier, 2015, p.389.

155
de différentes manières, notamment par l’inclusion d’une certaine dose de la représentation proportionnelle
une majorité se dégage ; ou encore par le biais de modèles dits consociatifs en cours en Belgique, aux Pays-
Bas, en Autriche dont le propre consiste à mettre l’accent sur la diversité des groupes qui composent le
corps politique, et de viser à leur reconnaître une capacité aussi grande que possible de participation au
pouvoir. Le parlementarisme majoritaire surdéterminé est illustré par la Vè République française dans
laquelle le gouvernement compte sur le fait majoritaire, c’est-à-dire, une situation dans laquelle un parti
ou une coalition obtiennent la majorité absolue des sièges à l’Assemblée nationale et soutiennent le même
gouvernement ou du moins la même tendance pendant toute la durée de la législature. 721.

Le parlementarisme majoritaire apparaît comme la version contemporaine du régime parlementaire. Il se

fonde sur la logique majoritaire qui permet à un parti ou une coalition de partis de détenir la majorité des
sièges à la chambre élue du parlement et de contrôler le pouvoir d'Etat pendant toute la durée de la
législature. Le gouvernement qui est l'état-major de la majorité parlementaire bénéficie de cette situation.
Il ne court pas le risque d'être renversé par les députés en raison de la discipline de vote qui prévaut à
l'intérieur du parti. La soudure entre l'exécutif et sa majorité parlementaire bouleverse l'architecture du
régime parlementaire classique. La motion de censure tombe en désuétude pendant toute cette période car,
à moins d'une crise grave au sein de la majorité parlementaire, on voit difficilement les députés renverser
un gouvernement qui émane d'eux. De même, la dissolution change de signification. Elle n'est plus la
contrepartie de la motion de censure mais un moyen de provoquer des élections anticipées au moment jugé
opportun par le gouvernement, ou bien d'associer le peuple à la prise de décisions fondamentales
intéressant la collectivité nationale.

Dans le cadre du parlementarisme majoritaire, le parlement se transforme en chambre d'enregistrement et

d'approbation des projets de loi. Néanmoins, il reste une tribune où l'opposition peut librement se faire
entendre et, où les grandes thèses nationales peuvent s'affronter. Evoquant l’expérience française du régime
parlementaire du point de vue de l’influence du Parlement sur le gouvernement, certains auteurs qualifient
le parlementarisme français de « négatif », en « en ce qu'il limite, sur le plan tant des normes du droit de la
Constitution que des pratiques convergentes du système de gouvernement, les assemblées délibératives
à un rôle essentiellement réactif à l'égard de l'Exécutif »722.

Le régime parlementaire britannique, modèle par excellence du régime parlementaire majoritaire favorisé
par le scrutin électoral majoritaire à un tour, est aussi appelé régime de cabinet. L’essentiel des fonctions
de décision appartient au gouvernement, qui a pour devoir de les exercer dans le respect des libertés
constitutionnelles. Les pouvoirs parlementaires sont relativement amoindris. Le parlement constitue plutôt
la caisse de résonnance de l’opposition. L’exemple type est la Grande Bretagne. Dans le régime politique
britannique, le leader du parti vainqueur devient le Premier ministre et forme le gouvernement. Il est
responsable devant la Chambre des Communes. L’opposition quant à elle forme le Shadow Cabinet
(cabinet fantôme ou contre-cabinet) qui a pour vocation de faire des contre-propositions à celles du
gouvernement.

Pour SEILER, cinq traits caractérisent le régime de cabinet : 1° L’écrasante majorité des lois est l’œuvre
du gouvernement. Dans l’acception juridique du terme, l’essentiel du pouvoir législatif revient au
gouvernement. Dans ce contexte, le parlement devient le lieu d’explication et de ratification ; 2° Sauf crise
majeure, le Cabinet est assuré de la confiance du parlement pendant toute la durée de la législature ; 3°
Une très forte concentration du pouvoir s’opère entre les mains du Premier ministre ; 4° Le parlement est
le lieu symbolique majeur où s’exprime librement l’opposition. Celle-ci est respectée ; 5° le bipartisme

721D. BARANGER, « Théorie et pratique du principe de majorité dans les droits constitutionnels européens », Jus Politicum, n° 15, 2016.
722A. LE DIVELLEC, « Vers la fin du parlementarisme négatif à la française ? Une problématique introductive à l’étude de la réforme
constitutionnelle de 2008-2009 », Jus Politicum, n° 6, 2011.
156
permet aux citoyens de choisir non seulement leurs représentants mais aussi leur gouvernement723. Dans
le système politique britannique, le cabinet est un ensemble formé par le Premier ministre et ses principaux
ministres alors que le gouvernement désigne un ensemble plus vaste 724.

Le parlementarisme majoritaire est également pratiqué en Australie725, en Nouvelle-Zélande où l’influence

des institutions britanniques demeure prégnante726. Il se généralise également en Europe.

Au regard de l’évolution du régime parlementaire majoritaire, le critère de séparation des pouvoirs devient
de moins en moins prégnant au profit de la fusion entre la fonction législative et gouvernementale ou
mieux de la domination de l’organe législatif par l’une des composantes de l’exécutif. La confrontation
se déplace et met aux prises le couple majorité/opposition sous l’arbitrage des juridictions
constitutionnelles727.

Les droits et privilèges de l’opposition y occupent une place de choix. Il convient par ailleurs de noter
que même en Afrique, les nouvelles Constitutions reconnaissent le statut de l’opposition qui est
constitutionnellement garanti et complété par des lois particulières. Toutefois l’effectivité de nombreuses
dispositions y contenues demeure une gageure728.

Le régime parlementaire minoritaire constitue une exception car un gouvernement nécessite d’une
majorité parlementaire pour réaliser son programme. Dans certains Etats nordiques comme la Norvège,
la Suède et surtout le Danemark, il est possible qu’un gouvernement minoritaire puisse exercer le pouvoir
pendant une longue période selon la formule du parlementarisme négatif impliquant que « les abstentions
sont comptabilisées comme des marques de soutien au gouvernement, y compris lors d’un vote de
confiance. (…). Le Danemark peut ainsi se targuer d’un quasi-record mondial en matière de formations
minoritaires et, en raison du système proportionnel et même les partis très dominants comme le SAP
suédois n’ont pas toujours été en mesure de former des cabinets majoritaires seuls »729.

Toutefois au regard de la domination du parlement par le gouvernement dans la plupart des Etats se
réclamant du régime parlementaire (presque tous les Etats membres de l’Union européenne ont adopté
ce régime) et du caractère émoussé des prérogatives du Parlement sur le gouvernement, le temps n’est-il
pas témoin pour concevoir autrement cette appellation du régime parlementaire ? Dans une étude
consacrée aux Etats européens, M-L. BASILIEN-GAINCHE estime que la démocratie représentative
telle qu’elle fonctionne actuellement en Europe, à cause de l’emprise que le gouvernement exerce sur le
parlement, peut-elle être qualifiée de gouvernementale730. La subordination, de facto, du parlement au
gouvernement constitue l’un des dénominateurs communs du régime parlementaire contemporain. A titre
indicatif, étudiant les 60 ans de la Constitution française et en se consacrant à la place du parlement

723 P. DELWIT, Introduction à la science politique. Troisième édition revue et augmentée, Bruxelles, Editions de l’Université de Bruxelles,
2018, pp. 142-142.
724 O. NAY (dir.), Lexique de science politique, 4è éd., Paris, Dalloz, 2017, p. 55.

725P. CARROZZA, A. Di GIOVINE et G.F. FERRARI (dir.), Diritto costituzionale comparato, Roma-Bari, Laterza, 2009, pp. 104-126, spéc.
P. 107.
726 A. GEDDIS, « Parliamentary Government in New Zealand: Lines of Continuity and moments of Change”, International Journal of

Constitutional Law, vol. 14, n° 1, 2016, pp. 99-118.

727 Pour plus de commentaires sur ce point, J-P. FELDAM, « La séparation des pouvoirs et le constitutionnalisme. Mythes et réalités d’une

doctrine et de ses critiques », RFDC, 2010/3, n° 83, pp. 483-496.

728 L’article 8 de la Constitution du 18 février 2006 dispose: « L’opposition politique est reconnue en République Démocratique du Congo.

Les droits liés à son existence, à ses activités et à sa lutte pour la conquête démocratique du pouvoir sont sacrés. Ils ne peuvent subir de limites
que celles imposées à tous les partis et activités politiques par la présente Constitution et la loi.
Une loi organique détermine le statut de l’opposition politique ». Cet article est complété par la loi n°07/008 du 04 décembre 2007 portant
statut de l’opposition politique.
729 Y. AUCANTE, Les démocraties scandinaves. Des systèmes politiques exceptionnels ?, Paris, Armand Colin, 2013, pp. 112-113.
730 M-L. BASILIEN-GAINCHE, « Le modèle européen de démocratie parlementaire serait-il gouvernemental ? », RDP. 2009, n° 3, pp. 877 et

s.
157
 français, Hugues PORTELLI évoque la subordination parlementaire tout au long de ce parcours731. Cette
évidence est soulignée aussi en Grande-Bretagne où, nonobstant la prégnance du principe de la
souveraineté parlementaire, le parlement est dominé par le Premier ministre qui est également l’autorité
de la majorité parlementaire.

Dans certains régimes parlementaires, le Premier ministre n’était pas l’émanation du Parlement mais
tenait sa légitimité de l’élection directe populaire concomitamment avec celle des membres du parlement.
Cette élection directe du Premier ministre était en vigueur en Israël entre 1992 et 2001. Le rapport de
confiance entre le gouvernement guidé par le Premier ministre et le parlement (la Knesset) permettait,
nonobstant cette double légitimité populaire, d’ancrer le régime israélien dans le parlementarisme, par
ailleurs fortement proportionnel. Dans d’autres Etats se réclamant du régime parlementaire le Premier
ministre n’y figure pas et c’est le Chef de l’Etat qui est en même temps Chef du gouvernement. L’Afrique
du Sud en constitue une illustration.

La pratique du parlementarisme offre un tableau sur lequel peuvent être dessinés différents modèles de
régime parlementaire : le modèle de Westminster732, le modèle allemand ou de Bonn733, le modèle
scandinave734. Nous pouvons y ajouter deux autres modèles : le modèle français caractérisé notamment
par l’élection du Chef de l’Etat au suffrage universel direct et doté de pouvoirs d’orientation735 et le
modèle de l’Afrique australe dont le trait essentiel résulte de l’absence du Premier ministre et de l’élection
du Chef de l’Etat au suffrage indirect736. L’Exécutif dans ce dernier modèle ressemble à celui américain.
La Constitution namibienne du 12 mars 1990 dessine un parlementarisme sui generis dans lequel le
Président de la République est Chef d’Etat et chef du gouvernement. Il est partie intégrante du
gouvernement. Le Premier ministre qu’il nomme défend ou conduit les affaires du gouvernement au sein
du Parlement. Le Premier ministre coordonne les activités du cabinet, conseille et assiste le Président
dans l’exécution des fonctions gouvernementales. Il est, avec les autres ministres, responsable aussi bien
devant le Parlement que le Président de la République. Pour certains auteurs, la Constitution de Namibie
précitée instaure un vrai régime semi-présidentiel737. C’est au regard de l’évolution du régime
parlementaire que Dominique CHAGNOLLAUD estime qu’il n’y a pas, en clair, un régime
parlementaire, mais des régimes parlementaires dont la forme a évolué avec le temps 738. Le régime
parlementaire peut se transformer ou dégénérer en régime d’assemblée ou régime conventionnel.

D. Le régime d’assemblée et/ou de confusion des pouvoirs

Par régime d’assemblée, il faudrait entendre celui dans lequel l’exercice du pouvoir d’Etat est concentré
par un seul organe constitué. Dans ce régime il n’existe pas de séparation des pouvoirs ni d’indépendance
d’un organe sur un autre. La confusion peut se réaliser en faveur de l’exécutif ou du législatif. Dans le
premier cas elle conduit au présidentialisme et dans le second au régime d’assemblée 739. Nous allons

731
H. PORTELLI, « Soixante ans de subordination parlementaire », Pouvoirs, 2018, n° 166, pp. 69-80.
732 C’est le système parlementaire classique, composé d’un monarque, d’une Chambre basse, d’un droit de dissolution, marqué par la primauté
de règles coutumières.
733 Il se distingue traditionnellement par sa rationalisation habile, et notamment sa motion de défiance constructive.
734 Il est caractérisé par la confiance présumée que détiendrait le gouvernement. Un gouvernement soutenu par une minorité peut fonctionner

tant qu’il ne réunit pas une majorité de parlementaires contre lui. Ces trois modèles sont puisés dans A. FAYE, « La Constitution de 1958 met-
elle en œuvre un modèle de régime parlementaire ? », in S. SEGALA et S. AROMATARIO (dir.), Les modèles constitutionnels, Paris,
L’Harmattan, 2016, pp. 153-177, spéc. à la p. 157 et s. « Les gouvernements des pays nordiques obéissent généralement à la forme
parlementaire, au sens où ils sont issus de l’assemblée et tolérés par celle-ci selon une doctrine tacite de parlementarisme négatif : ceci implique
que les abstentions sont comptabilisées comme des marques de soutien au gouvernement, y compris lors d’un vote de confiance ». voy. Y.
AUCANTE, Les démocraties scandinaves. Des systèmes politiques exceptionnels ?, Paris, Armand Colin, 2013, p. 112.
735 La France, plusieurs Etats de l’Afrique francophone et certains Etats de l’Europe de l’Est. Ce modèle relève de ce qui est autrement qualifié

de « régime semi-présidentiel ».
736 Afrique du Sud, Botswana (à vérifier), Malawi (à vérifier), Ile Maurice (à vérifier).
737 B. CHANTEBOUT, « La Constitution namibienne du 9 février 1990, enfin un vrai régime semi-présidentiel ! », RFDC, n° 3, 1990.
738 D. CHAGNOLLAUD, Le Droit constitutionnel contemporain, 7 è éd., Paris, Dalloz, 2013, p. 137.
739 J.-L. ESAMBO KANGASHE, Le droit constitutionnel, Louvain-la-Neuve, Academia L’Harmattan, 2013, p. 237.

158
 nous limiter à évoquer sous ce paragraphe le régime d’assemblée dans la mesure où le présidentialisme
sera traité à la suite du régime présidentiel. Le régime d’assemblée est celui au sein duquel le parlement
assure une double prépondérance, organique et fonctionnelle, sur le gouvernement qui est, régulièrement,
soumis aux caprices des assemblées sans avoir la moindre possibilité de démissionner ni de les
déstabiliser. Dans un tel régime, le gouvernement apparaît comme un simple organe d’exécution de la
volonté parlementaire. Ce régime conduit à l’instabilité du gouvernement 740.

Toutefois la qualification de régime d’assemblée peut se référer, non pas à la forme de gouvernement,
mais plutôt à un régime dans lequel le gouvernement ne réussit pas à gérer l’activité législative du
Parlement de manière à obtenir l’approbation des mesures nécessaires à la réalisation de son programme
malgré l’existence du rapport de confiance entre les deux organes741.

Ce régime ne fait pas l’unanimité dans la doctrine et les cas topiques pour son application à travers
l’histoire sont peu nombreux. L’utilité scientifique du régime d’assemblée est aussi questionnée. Certains
le rattachent aux régimes de séparation des pouvoirs alors que d’autres à ceux de confusion des pouvoirs.
Les critères sont subjectifs et la doctrine n’est pas concordante. Les auteurs s’accordent sur un
dénominateur commun : la domination de l’exécutif par le Parlement. Cependant la substance de cette
domination est aussi subjective selon les auteurs : l’absence de chef de l’Etat irresponsable, la nomination
directe des ministres par le Parlement ; le pouvoir de révocation du gouvernement ; l’absence de droit de
dissolution ; l’impossibilité pour le gouvernement de poser la question de confiance. Au fait cette notion
de régime d’assemblée, rarement utilisée aujourd’hui comporte un aspect péjoratif 742.

Cependant la confusion des pouvoirs peut se réaliser dans d’autres Etats sans nécessairement invoquer
le régime d’assemblée. C’est plus le régime de confusion des pouvoirs qui conviendrait le mieux pour
caractériser ce régime. La Loi fondamentale de l’Etat de la Cité du Vatican, telle qu’en vigueur depuis le
22 février 2001, ne correspond ni au présidentialisme et encore moins au régime d’assemblée. Elle
consacre un régime politique de confusion ou concentration à travers la plénitude du pouvoir reconnu au
Pape (Souverain Pontife)743. En d’autres termes, il s’agit d’une monarchie absolue élective concentrant
les pouvoirs en la personne et la charge du pontife romain744.

Dans certaines monarchies du Golfe, la confusion des pouvoirs est réunie dans le chef des monarques. A
titre d’exemple, en Arabie saoudite, le roi est chef de l’Etat, Chef du gouvernement. Il nomme ses
ministres qui sont en grande partie membres de la famille royale. Il existe une assemblée consultative
composée de 150 membres nommés par le monarque pour un mandat de quatre ans. Les partis politiques
n’y fonctionnent pas. Pour un commentateur, il s’agit d’une confusion totale des pouvoirs 745.

740 J.-L. ESAMBO KANGASHE, Le droit constitutionnel, Louvain-la-Neuve, Academia L’Harmattan, 2013, p. 237.
741 Voy. A. PIZZORUSSO, « Parlementarisme et régime d’assemblée en France et en Italie », Mélanges Philippe Ardant. Droit et politique à
la croisée des cultures, Paris, LGDJ, 1999, pp. 21-26, spéc. à la p. 23. Pour l’auteur, les expériences de régime parlementaire (celle de la France
jusqu’en 1958 et celle de l’Italie durant l’hégémonie démocrate-chrétienne) justifient la qualification de régime d’assemblée.
742 Pour des commentaires sur l’inutilité scientifique du régime d’assemblée, ses origines ainsi que ses controverses, voy. A le PILLOUER,

« La notion de régime d’assemblée et les organes de la classification des régimes politiques », RFDC, 2004/2, n° 58, pp. 305-333.
743
L’article 1er, al.1 de la loi fondamentale dispose: « . Le Souverain Pontife, souverain de l'État de la Cité du Vatican, a la plénitude des
pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire». Pour un approfondissement sur le régime politique de l’Etat de la Cité du Vatican, voy. E. POULAT,
« la monarchie pontificale et le pouvoir du pape », Pouvoirs, n° 17, 1981, pp. 37-50.
744 J-T., PINI, « Le droit du Vatican : de la loi de la pesanteur dans l’univers juridique », Pouvoirs, 2017/3, n° 162, pp. 89-103.
745 E. MINNEGHEER, « Justice et libertés dans les émirats et monarchies du Golfe », Pouvoirs, n° 152, 2015, pp. 99-106.

159
B. Le régime présidentiel

1. Contexte et émergence du régime présidentiel

Contrairement au régime parlementaire qui est le résultat d'une évolution historique, empirique, le régime
présidentiel est une construction des pères-fondateurs de la Constitution des Etats-Unis d'Amérique
adoptée par la Convention de Philadelphie du 17 septembre 1787 et entrée en vigueur en 1789.
L’expression « régime présidentiel » serait entrée dans la littérature juridique à partir de 1949 dans le
Manuel de Droit constitutionnel du Doyen Georges VEDEL pour qualifier le régime inventé et pratiqué
aux Etats-Unis. Certains auteurs (Walter BAGEHOT, Léon DUGUIT, Maurice HAURIOU) utilisaient
l’expression « gouvernement présidentiel » aux fins de rendre compte de la même réalité. Aujourd’hui,
principalement dans la littérature juridique francophone, l’expression « régime présidentiel » emporte les
suffrages. Francis HAMON et Michel TROPER notent à ce propos : « Pour rendre compte du système
constitutionnel américain, la doctrine a inventé une catégorie nouvelle, le régime présidentiel. A vrai
dire, le système américain est le seul membre de cette classe, de sorte que lorsqu’on veut analyser le
système présidentiel, c’est le système constitutionnel des Etats-Unis que l’on décrit »746.

La doctrine européenne, notamment française, estime généralement que la Constitution américaine

réalise une séparation rigide des pouvoirs, puisque le Président ne peut dissoudre les Chambres et que
les ministres ne sont pas politiquement responsables. Cette conception est nuancée ou relativisée par
Francis HAMON et Michel TROPER. Pour ces derniers, cette séparation ne signifie ni que les organes
soient spécialisés, ni qu’ils soient dépourvus de moyens d’influence réciproques. Les auteurs américains
considèrent que la séparation des pouvoirs n’est nullement rigide et ils caractérisent leur Constitution
comme un système de collaboration des pouvoirs et d’équilibres multiples (Checks and balances)747.

Le gouvernement, en tant qu'institution collégiale et solidaire n'existe pas dans un régime présidentiel.
Si le Président s'appuie sur un cabinet composé de ministres, ces derniers ne sont que ses assistants qu'il
choisit et révoque discrétionnairement. Il nomme aux hauts emplois civils ou militaires, signe les décrets,
négocie et signe les traités internationaux. Il détermine la politique de la nation qu'il met en œuvre avec
le soutien de son cabinet. Il est politiquement irresponsable devant le Congrès sauf en cas d'impeachment
qui est un mécanisme d'engagement de la responsabilité pénale du Président de la République.
L’impeachment aux Etats-Unis constitue une procédure parlementaire de destitution du Président, du
vice-président et des fonctionnaires fédéraux pour trahison, corruption, crime contre la chose publique.
Dans ce cas, la Chambre des représentants décide de l’inculpation et le Sénat s’érige en Haute Cour
présidée par le Chief Justice de la Cour suprême fédérale748.

2. Les traits caractéristiques du régime présidentiel

Le régime présidentiel est défini par la stricte séparation des pouvoirs. Il se reconnaît à leur irrévocabilité
mutuelle749. Ces deux pouvoirs distingués procèdent tous d'une même légitimité populaire et
démocratique: le suffrage universel. Ce dernier peut être direct ou indirect 750. La marque essentielle de
ce régime est l’irrévocabilité réciproque des organes qui se traduit par l’absence de la responsabilité
politique du gouvernement et l’inexistence du droit de dissolution. Cette séparation rigide des pouvoirs
ne postule pas l’indifférence entre l’Exécutif et le Législatif qui sont appelés à collaborer. Cette
746 F. HAMON et M. TROPER, Droit constitutionnel, 40 è éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 271.
747
F. HAMON et M. TROPER, Droit constitutionnel, 40 é éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 272.
748
A. MAKENGO NKUTU, L’essentiel de droit public. Le cas de la République démocratique du Congo, Paris, L’Harmattan, 2014, p. 74.
749O. DUHAMEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Le Seuil, 2009, p. 227.
750 En Afrique, le Bénin, le Congo-Brazzaville et le Nigeria ont adopté le suffrage universel direct pour l’élection du Président de la République.

La nouvelle Constitution du Congo adoptée par voie référendaire le 25 octobre 2015 renonce au régime présidentiel en instaurant un régime
parlementaire rationalisé.
160
 collaboration peut être inscrite dans la Constitution ou elle peut résulter de la pratique 751. Le Président
américain incarne le pouvoir exécutif alors que le Congrès incarne le pouvoir législatif. Le président
américain est élu selon une procédure particulière.

a) L’élection et les modalités d’élection du Président américain

L’élection du Président au suffrage universel a été progressivement considérée comme le critère essentiel du
régime présidentiel. Aux Etats-Unis, le Président est élu indirectement par un collège constitué de 538 grands
électeurs selon une procédure complexe dont les traits saillants sont résumés par Philippe LAUVAUX et
Armel LE DIVELLEC. Il est élu sur un « ticket » présidentiel avec son Vice. Le collège comprend 538
électeurs correspondant aux 435 représentants, aux 100 sénateurs et aux trois électeurs du district de Columbia.
Conformément à la loi fédérale, les électeurs sont eux-mêmes élus le mardi qui suit le premier lundi de
novembre. Ils ne peuvent être membres du Congrès ni fonctionnaires fédéraux. Ils sont élus dans la quasi-
totalité des Etats au scrutin majoritaire de liste à un seul tour. C’est la règle dite Unit rule, ou encore Winner-
take-all : la liste qui obtient la majorité, même relative est élue en son entier. Dès qu’une majorité de 538
électeurs, soit au moins 270 a été élue en faveur d’un candidat, le nom du futur président est connu et il est
partout considéré comme élu. En droit, son élection n’est cependant acquise qu’après que les électeurs
présidentiels aient voté, ce qu’ils font lorsqu’ils se réunissent, le lundi suivant le deuxième mercredi de
décembre, dans la capitale de leur Etat752. Dans l’hypothèse où aucun candidat n’obtiendrait la majorité
absolue des grands électeurs, le Président est choisi par la Chambre des représentants parmi les trois meilleurs
candidats ayant obtenu plus de voix. Tel fut le cas pour Thomas Jefferson en 1800 et pour John Quincy Adams
en 1824753.

La règle « The Winner takes all » pour l’élection de grands électeurs adoptée dans 48 Etats sur les 50 est
souvent la cible des critiques. Le Président est élu sous un ticket avec le Vice-Président. Ils sont ensuite investis
le 20 janvier suivant au capitole. Pour se présenter à l’élection présidentielle le candidat doit être âgé de 35
ans et être citoyen américain de naissance et résider sur le territoire des Etats-Unis depuis quatorze ans.
L’élection est préparée par les deux grands partis politiques (les Républicains et les Démocrates) à travers des
conventions aux cours desquelles sont désignés les candidats de deux grands partis politiques précités. Ces
conventions sont l’aboutissement d’un processus des primaires organisées par chacun de ces deux grands partis
politiques pour choisir parmi les différents candidats internes aux partis celui dont la candidature s’imposera
sur les autres. Les primaires peuvent être ouvertes ou fermées. Elles sont ouvertes lorsque n’importe quel
citoyen peut voter. Elles sont fermées lorsque ne sont autorisés à y participer que les seuls électeurs affiliés au
Parti concerné. Des modalités particulières des primaires peuvent aussi être organisées. Il s’agit des primaires
semi-ouvertes également appelées « primaires modifiées ». Dans cette hypothèse tout le monde peut
s’exprimer, mais chaque votant ne peut voter qu’à une seule primaire soit la démocrate soit la républicaine
étant donné l’impossibilité de participer aux deux scrutins754.

Le choix de confier l’élection du Président américain aux grands électeurs procédait d’une option délibérée.
En effet le projet d’une élection directe par les citoyens avait été refusé tout comme l’idée de nomination par
le congrès755. Pierre ROSANVALLON constate par ailleurs que le système des grands électeurs conduit
progressivement à des effets quasi équivalents à ceux d’une élection directe au suffrage universel 756. Cette
nuance est de taille dans la mesure où une distorsion est possible entre la majorité fédérale (le nombre des
751 G. GONDOUIN, “ Propos sur la France et le régime présidentiel”, Revue du Droit public, n° 2, 1998, pp. 373-407, spéc. à la p. 374.
752 PH. LAUVAUX et A. LE DIVELLEC, Les grandes démocraties contemporaines, 4ème éd., Paris, PUF, 2015, pp. 315-320.
753 J. MEKHANTAR, [Link]., p. 247 et s.
754 J. MEKHANTAR, [Link]., p. 282.
755
P. ROSANVALLON, Le bon gouvernement, Paris, Editions du Seuil, 2015, p. 140.
756 P. ROSANVALLON, [Link]., p. 141. Il arrive de fois que le Président élu avec ce système de grands électeurs ne soit pas majoritaire en

nombre de voix. Ce fut notamment le cas de Georges [Link] en 2000 et Donald TRUMP en 2016. Pour une lecture sur le processus de
désignation des candidats à l’élection présidentielle aux Etats-Unis, F. DURPAIRE et H. HARTER, « La désignation des candidats à la
présidence des Etats-Unis : un processus complexe », Pouvoirs, n° 126, 2008, pp. 157-164.
161
grands électeurs) et la majorité populaire ou démocratique. En d’autres termes, un Président légitimement
désigné par le vote du collège électoral peut être minoritaire en termes des suffrages exprimés par les électeurs.
Dans l’histoire américaine, quatre Présidents ont été désignés alors que du point de vue de l’ensemble des voix
exprimées par l’électorat ils étaient minoritaires757. Donald TRUMP, fort du collège électoral composé de 306
grands électeurs républicains contre 232 des démocrates pour Hillary CLINTON, a été devancé par cette
dernière de 2.868.691 voix exprimées758. Une autre distorsion a été observée lors du vote du 19 décembre
2016 du Président des Etats-Unis par les grands électeurs, car c’est ce vote qui constitue juridiquement
l’expression ou la manifestation de la désignation du Président même si ce vote est symboliquement acquis
dès la désignation des grands électeurs proposés par les partis politiques et élus dans les 48 Etats selon la règle
de Winner-Takes-All. En principe les grands électeurs sont tenus de confirmer le choix du candidat pour lequel
ils ont été élus.

Etant donné qu’il appartient aux Etats d’adopter la législation électorale relative aux grands électeurs, Arnaud
COUTANT nous renseigne que sur les 50 Etats américains, 30 ont adopté une législation obligeant le grand
électeur à voter pour le candidat issu de son parti. Certains d’entre eux prévoient des sanctions lorsque le grand
électeur décide de ne pas voter pour la personne prévue. Ces sanctions peuvent consister en l’annulation du
vote, en remplacement du grand électeur concerné, en des poursuites pénales ou en des sanctions pécuniaires.
Le 19 décembre 2016, sur les 306 grands électeurs désignés pour Donald TRUMP, seulement 304 ont voté en
faveur alors que pour Hillary CLINTON, créditée de 232 grands électeurs, s’est contentée de 227 grands
électeurs du fait que 5 ont refusé de voter en sa faveur. Ce système des grands électeurs a été critiqué, certains
projets de révision prônant le recours au mode proportionnel pour la désignation des grands électeurs ont été
promus sans succès759.

b) Mandat du Président américain

Le Président exerce un mandat de quatre ans. Il n’est rééligible qu’une fois. Le 22 è amendement entré en
vigueur en 1951 cristallise une coutume constitutionnelle instituée par le Premier Président des Etats-Unis
Georges Washington, une coutume observée par tous ses successeurs qui se sont abstenus de briguer un
troisième mandat jusqu’à la violation de cette coutume par Franklin Roosevelt qui fut réélu quatre fois entre
1932 et 1945. En vertu de l’amendement XX du 2 mars 1932 et entré en vigueur le 6 février 1933 ( Presidential
Transition Act) les mandats du Président et du Vice-président prennent fin à midi, le vingtième jour de janvier
correspondant aussi à l’entrée en fonction du nouveau Président et du vice-président (Inauguration day). Entre
l’élection (novembre) et l’entrée en fonction (20 janvier) se caractérisant par la prestation de serment, une
période de transition de quelques semaines précède la passation des pouvoirs présidentiels, période au cours
de laquelle le nouveau Président élu peut procéder à la nomination des membres de son cabinet, s’enquérir de
différents dossiers, etc.760.

Le mandat du Président prend fin en cas de vacance par décès, démission ou destitution à l’issue de la
procédure d’impeachment. Son mandat peut aussi être interrompu en cas d’incapacité constatée à l’initiative
du Président qui peut adresser aux Présidents des Chambres un courrier y relatif ou encore à l’initiative du
vice-président et de la majorité des ministres qui décident d’informer les Présidents des Chambres de
l’incapacité du Président. Le Vice-président assure dans ce cas les fonctions par intérim jusqu’à ce que le
Président informe qu’il est apte à exercer ses fonctions par une nouvelle lettre adressée aux présidents des
Chambres. Bien que le terme gouvernement soit aussi utilisé dans le cadre du régime présidentiel, il convient

757 C’était le cas en 1876, 1888, 2000 et 2016.

758 Pour une analyse de l’élection présidentielle américaine du 8 novembre 2016, A. COUTANT, « Fédération ou démocratie aux Etats-Unis :
Trump un nouveau Président minoritaire », RFDC, 2017/3, n° 111, pp. 601-620.
759 Pour plus de détails sur cette question, A. COUTANT, « Fédération ou démocratie aux Etats-Unis : Trump un nouveau Président

minoritaire », RFDC, 2017/3, n° 111, pp. 601-620.

760 Pour plus de détails sur les péripéties de cette période de transition, St. GRUET, « La passation des pouvoirs présidentiels aux Etats-Unis :

le Presidential Transition Act », Pouvoirs, 2009/3, n° 130, pp. 151-161.

162
de faire remarquer que cet exécutif est tout entier confié au Président et qu’il n’y a ni collégialité ni
solidarité761.

c) Le pouvoir de l’exécutif américain

L'exécutif du régime présidentiel procède du seul Président de la République qui est un représentant élu du
peuple au même titre que les parlementaires. Il est Chef d’Etat et détenteur du pouvoir exécutif. Il exerce un
pouvoir réglementaire autonome à travers l’adoption des « Executive orders » et dont le nombre varie d’un
Président à un autre. Le Président nomme et révoque les ministres (secrétaires d’Etat) qui ne répondent que
devant lui. Il dirige l’administration, nomme les fonctionnaires fédéraux. Il est commandant en chef de
l’armée. Il contrôle également dans une certaine mesure d’importantes agences fédérales comme la CIA et la
NASA. Un autre pouvoir important du Président est celui de nommer, entre autres, les juges de la Cour
suprême des Etats-Unis pour un mandat à vie. Au regard de l’importance du pouvoir judiciaire dans le système
constitutionnel américain la nomination desdits juges est soumise à l’approbation du Sénat sans laquelle le
candidat désigné, à la suite d’un processus complexe, comprenant notamment des auditions devant une
commission spécifique du sénat, ne peut entrer en fonction. Cette nomination est en quelque « négociée » entre
le Président et le Sénat. Un bras de fer politique est susceptible de s’engager entre le Président et le Sénat 762.
La personnalité du candidat, son passé, ses publications, ses orientations idéologiques constituent autant
d’éléments entrant en compte dans ce processus de nomination. En outre une solennité entoure la nomination
et l’approbation du candidat763. En cas de procédure d’impeachment concernant le Président américain, le
Sénat est érigé en juridiction pénale et présidé par le Chief Justice ou mieux le Président de la Cour suprême.

d) Le législatif (Congrès américain)

Le parlement indépendant de l'exécutif détient la plénitude du pouvoir législatif qu'il exerce en l'absence de
toute ingérence de l'exécutif. Le Congrès américain (parlement) est composé de la chambre des représentants
et du Sénat. Chaque Etat est représenté par deux sénateurs élus au scrutin majoritaire à un tour pour un mandat
de 6 ans renouvelable par tiers tous les deux ans. Seule la Louisiane organise le scrutin majoritaire à deux
tours. Par contre la Chambre des représentants tient compte du poids démographique de chaque Etat et il
compte 435 membres élus pour un mandat de 2 ans. La Chambre des représentants et le Sénat exercent seuls
le pouvoir législatif, y compris l’initiative des lois. L’exécutif ne dispose pas de l'initiative législative, il ne
peut interférer dans le travail législatif764. Au demeurant, dans ce type de régime, l'incompatibilité entre le
mandat parlementaire et la fonction ministérielle est de rigueur. Le parlement est le législatif et tout le
législatif. Il vote seul la loi et accorde à l'exécutif des moyens d'action grâce au vote du budget. Le régime
présidentiel ne consacre aucune prééminence du Président de la République sur les autres institutions de la
République. Au contraire, il repose sur un équilibre entre les pouvoirs qui sont indépendants les uns des autres.
A noter que c’est le Vice-Président qui préside le Sénat, mais surtout pour les séances les plus solennelles du
Sénat. Le Sénat choisit un Président « pro tempore » à chaque renouvellement partiel parmi la majorité. Il n’a
droit de prendre part aux votes qu’en cas de partage des voix.

Bien que considéré comme un régime de séparation rigide des pouvoirs, beaucoup de mécanismes permettent
d’assurer une collaboration entre le congrès ou l’une de ses chambres avec l’Exécutif américain.

761 M. DE VILLIERS et A. LE DIVELLEC, Dictionnaire du Droit constitutionnel, 10ème édition, Paris, Sirey, 2015, p. 177.
762 Pour plus de détails, L. PIETRO VANONI, « La nomina dei giudici supremi tra scontro politico e diritto costituzionale: il caso americano”,
Diritto pubblico comparato ed europeo, n° 3, 2017.
763 Pour plus de détails sur les enjeux, la procédure de la nomination des juges à la Cour suprême des Etats-Unis, F.-H. BRIARD, « La

nomination des membres de la Cour suprême des Etats-Unis », Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 58, 2018, pp. 60-67.
764 Au Bénin le Président de la République bénéficie aussi de l’initiative des lois. De même au Congo Brazzaville sous l’empire de la

Constitution du 20 janvier 2002. La Constitution de la Côte d’ivoire du 1 er août 2000 s’inscrit dans cette même perspective.
163
e) Les relations entre l’exécutif et le législatif dans le régime présidentiel

L’indépendance mutuelle du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif constitue qualitativement la différence

entre un régime présidentiel et un régime parlementaire. Toutefois, l'indépendance n'est pas absolue car des
rapports sont souvent constitutionnellement organisés pour permettre aux pouvoirs de mieux s'équilibrer. Les
considérations ci-dessous se réfèrent principalement au régime présidentiel américain.

- Interférences réciproques entre l’Exécutif et le législatif

La relation entre le parlement et l’Exécutif n’est pas toujours harmonieuse car, bénéficiant de son
indépendance, le Congrès peut contester et bloquer les mesures de l’exécutif sans mettre en jeu son mandat ou
celui du Président765. De son côté, le Président bénéficie du « privilège de l’exécutif ». Il l’autorise ainsi que
ceux qui l’assistent à se retrancher derrière le secret d’Etat et éviter ainsi d’avoir à répondre aux demandes du
Congrès et du pouvoir judiciaire. Ce privilège, parfois contesté par le Congrès, n’est pas garanti par la
Constitution. Cependant la Cour suprême fédérale a reconnu son existence même s’il ne peut être invoqué
pour dissimuler les preuves nécessitées par l’instruction d’un procès criminel 766. De même le Président
américain peut recourir à la procédure d’ « Impoundment ». Celle-ci constitue une pratique du Président des
Etats-Unis qui décide de ne pas ordonnancer des dépenses votées par le Congrès. L’impoundment est une arme
du Président pour affirmer, dans un régime de checks and balances, l’indépendance du pouvoir exécutif devant
des dépenses votées par les assemblées et qu’il considère comme démagogiques. La dissolution du Congrès
ou la censure de l’Exécutif ne figurent pas dans le régime présidentiel.

- Le droit de veto du Président américain

Bien que chaque organe soit fonctionnellement spécialisé, il participe également dans une mesure accessoire
aux autres fonctions767. C'est ainsi que le Président de la République peut s'opposer ou retarder l'adoption d'une
loi à travers son droit de veto (qui peut être un veto exprès ou un veto de poche). Le Président dispose de 10
jours pour opposer son veto exprès aux lois adoptées par le Congrès. Le veto, à moins que le Congrès ne décide
de s’incliner à la volonté du Président, ne peut être levé que par un vote à la majorité de deux tiers au Sénat et
à la Chambre des représentants. Dans un arrêt de 1919 la Cour suprême des Etats-Unis avait précisé qu’il
s’agit des deux tiers des membres présents768. Il a été observé que dans la pratique du veto, il est très rare que
le Congrès passe outre à un veto présidentiel769.

Le veto de poche constitue un instrument à la disposition du Président auquel il peut recourir lorsque la session
parlementaire tend à sa fin. Il permet au Président de retarder la promulgation de la loi et d’empêcher le
Congrès de lever le veto vu que la session parlementaire tend à sa fin. Ce veto ne peut être utilisé que moins
de dix jours avant l’ajournement du Congrès car le silence du Président au-delà vaut approbation tacite. Par
contre, en cas de silence après la transmission de la loi au Président par le Congrès moins de dix jours avant
la fin de session, en l’absence de promulgation expresse, la loi ne sera pas considérée comme définitive et ne

765 Ph. NORTON, « La nature du contrôle parlementaire », Pouvoirs, 2010, n° 134, pp. 5-21, spéc. à la p. 13.
766
PH. LAUVAUX et A. LE DIVELLEC, Les grandes démocraties contemporaines, 4ème édition, Paris, PUF, 2015, p. 341.
767 Ph. LAUVAUX, « Le contrôle, source du régime parlementaire, priorité du régime présidentiel », Pouvoirs, 2010, n° 134, pp. 23-36, spéc.

à la p. 25.
768 Cour suprême, Missouri Pacific Railway Company v. Kansas, 248 US 276, 1919, cité par J. MEKHANTAR, [Link]., p. 264.
769 Pour les statistiques d’utilisation du veto présidentiel, voy. J. MEKHANTAR, [Link]., pp. 264-

164
pourra entrer en vigueur 770. En bref, le veto de poche est une pratique en vertu de laquelle le Président des
Etats-Unis a la possibilité d’ajourner la promulgation d’une loi en fin de session du Congrès 771.
Il convient de préciser que le veto présidentiel n’est pas divisible car le Président approuve ou rejette la loi en
bloc. Il n’existe pas de veto partiel ou item veto prévu au profit des gouverneurs dans certains Etats fédérés
américains. A travers le droit de veto, Marie-Anne COHENDET y perçoit la participation du Président
américain à la fonction législative. Dans la pratique, observe-t-elle, le législatif et l’exécutif doivent négocier
sans cesser pour que les lois soient adoptées et appliquées772.

- Le droit de message du Président américain

Le Président intervient aussi dans le domaine législatif à travers le droit de message. Joël MEKHANTAR nous
informe que le Président américain adresse au minimum trois messages annuels au Congrès : message
traditionnel de janvier sur l’état de l’Union, le message sur le budget et celui sur la situation économique et
sociale. Il peut en adresser autant qu’il estime nécessaire. Il communique par message soit par écrit soit en se
rendant directement au capitole devant les Chambres réunies. En cas de message oral aucun débat ne peut
avoir lieu. L’existence de ce droit de message procure au Président américain une prérogative
presqu’équivalente à celle de l’initiative des lois dont il est constitutionnellement dépourvu. A titre illustratif,
ces messages, spécialement celui portant sur l’état de l’Union, contiennent des suggestions au Congrès de
voter tel ou tel texte. Ces véritables projets sont entièrement rédigés. Il a été constaté que depuis la seconde
guerre mondiale deux recommandations présidentielles sur trois se sont traduites par des lois bien que le
Congrès ne soit pas lié par lesdites recommandations. C’est ainsi que tout en étant dépourvu du droit
d’initiative législative, le Président américain peut faire soutenir sa politique au Congrès en incitant les
parlementaires qui lui sont favorables à déposer des propositions reprenant les recommandations contenues
dans lesdits messages773.

- Le pouvoir sénatorial d’approbation ou ratification

De son côté, le Sénat est souvent investi d'un pouvoir de ratification des nominations présidentielles et de
donner son consentement à la ratification des traités internationaux négociés et signés par le Chef de
l'exécutif (avec le consentement du Sénat). Bien que le président dispose du pouvoir discrétionnaire de
nommer les Secrétaires d’Etat, le Sénat est tenu d’approuver lesdites nominations. Cependant cette
approbation ne constitue qu’une simple formalité. Le Sénat est présidé par le vice-Président. Marie-Anne
COHENDET renseigne que le Sénat participe à la composition de l’exécutif et du judiciaire dans la mesure
où il doit approuver les nominations des secrétaires d’Etats et d’environ 70.000 agents publics774.

- La mise en accusation du Président américain : l’impeachment

Le Sénat est juge de l'impeachment du Président de la République qui est mis en accusation par la Chambre
des Représentants au moyen du vote à la majorité simple d’un texte énumérant les motifs de
l’incrimination. La mise en accusation implique la transmission du dossier au Sénat pour jugement. La
procédure d’impeachment ne concerne pas uniquement le Président ou le vice-président, mais aussi les
hauts fonctionnaires fédéraux, notamment pour haute trahison, corruption, détournement des fonds. Si

770 J. MEKHANTAR, [Link]., p. 264.

771 P. AVRIL et J. GICQUEL, Lexique de Droit constitutionnel, 6 è éd., Paris, PUF, Que sais-je, 2020, p. 117.
772
M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4è éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 163.
773 J. MEKHANTAR, Introduction au Droit public. Principes constitutionnels, Paris, Editions ESKA, 2019, pp. 261-262.
774 M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4è éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 162.

165
 l’accusé est le Président américain, le Sénat est présidé par le Chief Justice (Président de la Cour suprême).
La culpabilité ne peut être prononcée qu’à la majorité des deux tiers des présents. La condamnation ne
peut excéder la destitution et l’interdiction d’occuper un emploi public. La personne condamnée redevient
un simple citoyen indigne d’occuper tout emploi public. Comme justiciable ordinaire, cette personne peut
être jugée et condamnée775 .

L’impeachment naît en Grande-Bretagne comme une forme de mise en jeu de la responsabilité pénale des
ministres avant le développement de la responsabilité politique. C’est en tenant compte de cette origine et
de sa reprise par la constitution américaine de 1787 que le lexique de droit constitutionnel élargit la portée
de cette expression : « Procédure judiciaire de mise en accusation par laquelle la Chambre des Communes
renvoyait pour jugement devant les lords ; utilisée à l’encontre des ministres avant que ne s’établisse leur
responsabilité devant le Parlement dont elle a servi à affirmer la primauté politique à la fin du XVIIe siècle.
Elle a conservé un caractère politico-judiciaire équivoque dans la Constitution américaine de 1787, où la
mise en accusation visant le président et tous les fonctionnaires civils (y compris les juges) est prononcée
par la Chambre des représentants qui renvoie pour jugement devant le Sénat ; celui-ci a acquitté Bill
Clinton en 1999 et Donald Trump en 2020 »776.

Dans l’histoire récente des Etats-Unis, le Président Bill CLINTON fut mis en accusation par la Chambre
des représentants dans l’affaire LEWINSKY pour deux chefs d’imputation : parjure devant un Grand jury
et obstruction à la justice. La résolution de mise en accusation fut adoptée le 19 décembre 1998 aux termes
du mandat de ladite Chambre. Le 12 février 1999 le Président Clinton fut finalement acquitté sans même
que le Sénat accepte de discuter d’une réprimande777. Le Président NIXON fut contraint de démissionner
le 8 août 1974 avant sa mise en accusation dans l’affaire du Watergate (espionnage au détriment du parti
démocrate). Le Président américain Donald TRUMP a fait face à la procédure d’impeachment à la fin du
mois de janvier 2020 pour abus de pouvoir et entrave au congrès. Il a été acquitté par le Sénat.

- Contrôle par les Commissions parlementaires

Le contrôle du Congrès sur l’Exécutif n’est pas méconnu. Il peut s’effectuer par le truchement des
commissions parlementaires pour qu’il soit mieux informé de l’action de l’exécutif ou même les deux
chambres peuvent initier des commissions d’enquête sans que ces dernières ne débouchent sur la mise en
cause de la responsabilité de l’Exécutif. C’est le contrôle sans sanction même si la démission peut être
considérée dans certains cas comme la conséquence logique des conclusions de certaines commissions
d’enquête. Dans une contribution au titre évocateur, Philippe LAUVAUX considère que le contrôle est
prévu aussi bien dans le régime présidentiel que dans le régime parlementaire. Il distingue à ce propos le
contrôle ordinaire qui est commun aux deux régimes d’une part (il est de type informatif) et le contrôle
extraordinaire institué uniquement dans le cadre du régime parlementaire (il revêt le caractère de
sanction)778. La nature essentielle du contrôle parlementaire repose dans la possibilité de contester les
objectifs et l’action de l’exécutif779.

Cette construction du régime américain comme faisant partie du régime présidentiel est contestée par
Julien BOUDON qui considère d’ailleurs en passant que la séparation souple (régime parlementaire) et
séparation rigide (régime présidentiel) constituent « des vieilles lunes aux prémisses fragiles »780. Pour
ce dernier, la séparation des pouvoirs aux États-Unis n’est en rien rigide ou tranchée parce que

775 J. MEKHANTAR, [Link]., p. 274.

776
P. AVRIL et J. GICQUEL, Lexique de Droit constitutionnel, 6 è éd., Paris, PUF, Que sais-je, 2020, p. 58.
777 J. MEKHANTAR, [Link]., p. 279.
778 Ph. LAUVAUX, « Le contrôle, source du régime parlementaire, priorité du régime présidentiel », Pouvoirs, 2010, n° 134, pp. 23-36.
779 Ph. LAUVAUX, art. cit., p. 26.
780 J. BOUDON, « La séparation des pouvoirs aux États-Unis », Pouvoirs, 2012, 2012/4, n° 143, pp. 113-122., spéc. à la p. 114.

166
 l’interdépendance et la collaboration règnent en maîtres. L’irrévocabilité réciproque n’est pas vérifiée.
L’impeachment ne traduit pas uniquement une responsabilité pénale, mais aussi politique, le sénat étant
constitué juge pénal en l’occurrence. Seuls les membres du Congrès seraient immunisés contre toute
intrusion du Président ou des cours fédérales. En revanche le Président, le vice-président et les juges
fédéraux dépendent largement du Congrès, tant pour leur désignation que pour leur destitution éventuelle.
Même la séparation fonctionnelle n’est pas garantie à cause du partage de la fonction législative et même
exécutive entre le Président et le Congrès. Julien BOUDON conclut son analyse en ces termes, sans doute
iconoclastes, au regard des enseignements reçus sur le régime politique américain identifié dans la quasi-
totalité des manuels de droit constitutionnel (francophones) au régime présidentiel : « La séparation des
pouvoirs aux États-Unis n’est en rien « rigide » ou « tranchée ». Une telle présentation, remontant à la
fin du XIXè siècle, est périmée ; elle doit être enfin abandonnée. Le régime américain, qui ne mérite pas
plus l’adjectif « présidentiel », repose sur une collaboration incessante entre les organes constitutionnels
– d’où les risques de paralysie (…) du gouvernement fédéral »781. Cette idée de Julien BOUDON est
partagée par Marie-Anne COHENDET qui procède à la synthèse du régime politique américain en ces
termes : « Au total, la séparation des pouvoirs est loin d’être clairement rigide ou stricte sur tous les plans.
Les Américains estiment même qu’ils pratiquent une séparation souple des pouvoirs »782.

Les considérations précitées démontrent que la séparation des pouvoirs aux Etats-Unis n’est pas stricte et
que malgré la répartition des fonctions entre l’exécutif et le Congrès américain, chaque organe participe
de manière variable à l’exercice par l’autre de ses fonctions. Ainsi, le Congrès partage, d’une certaine
manière, la fonction législative avec le Président. Celui-ci, de son côté, peut proposer des bills par le biais
des congressmen et peut également influencer le processus législatif par le recours au droit de veto 783.

En outre, si nous prenons en considération le XXVè amendement à la Constitution américaine ratifié le

10 février 1967 et relatif à l’incapacité et à la succession du Président une étroite collaboration entre le
Congrès et le Président ou le vice-président est instauré et rompt avec cette conception de séparation
rigide des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif784. Cet amendement ne s’intègre pas dans les
mécanismes de poids et contrepoids, mais plutôt de collaboration institutionnelle.

Le régime présidentiel, tel qu’enseigné dans la plupart des manuels de droit constitutionnel, avait été pris
de mire par de nombreux Etats latino-américains qui en avaient fait, à l’instar de certains Etats africains,
781 J. BOUDON, « La séparation des pouvoirs aux États-Unis », Pouvoirs, 2012, 2012/4, n° 143, pp. 113-122., spéc. à la p. 122.
782 M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4è éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 163.
783 A.-C. BEZZINA et M. VERPEAUX, Textes constitutionnels et politiques, Paris, PUF, 2018, p. 575.

784Le texte du XXVè amendement est libellé en ces termes : « 1. En cas de destitution, de décès ou de démission du président, le vice-président
deviendra président. 2. Lorsqu’une vacance se produira dans la fonction de vice-président, le président devra présenter un vice-président qui
entrera en fonction après confirmation par un vote majoritaire des deux chambres du congrès.3. Lorsque le président transmettra au président
pro tempore du Sénat et au speaker de la Chambre des Représentants une déclaration écrite selon laquelle il n’est plus capable d’assumer les
pouvoirs et devoirs de sa fonction, et jusqu’à ce qu’il leur transmette une déclaration écrite en sens contraire, ses pouvoirs et devoirs seront
assumés par le vice-président en qualité de président par intérim. 4. Lorsque le vice-président et une majorité des principaux agents du
département exécutif ou d’un autre corps que le congrès peut prévoir par la loi transmettront au président pro tempore du Sénat et au speaker
de la Chambre des Représentants une déclaration écrite selon laquelle le président est incapable d’assumer les pouvoirs et les devoirs de sa
charge, le vice-président devra immédiatement assumer les pouvoirs et devoirs de cette fonction en tant que président par intérim. Par la suite,
quand le président transmettra au président pro tempore du Sénat et au speaker de la Chambre des Représentants une déclaration écrite selon
laquelle aucune incapacité n’existe, il devra retrouver les pouvoirs et les devoirs de sa fonction à moins que le vice-président et une majorité
des principaux agents du département exécutif ou d’un autre corps que le congrès peut prévoir par la loi ne transmettent dans les quatre jours
au président pro tempore du Sénat et au speaker de la Chambre des Représentants une déclaration écrite selon laquelle le président est incapable
d’assumer les pouvoirs et les devoirs de sa charge. Le congrès devra prendre à ce sujet une décision, en se réunissant dans les 48 heures s’il
n’est pas en session. Si le congrès, dans les 21 jours après réception de la dernière déclaration écrite, ou, s’il n’est pas en session, dans les
21 jours après avoir été convoqué, décide par un vote aux deux tiers dans les deux chambres que le président est incapable d’assumer les
pouvoirs et les devoirs de sa fonction, le vice-président devra continuer d’assumer cette charge en tant que président par intérim ; dans le cas
contraire, le président reprendra les pouvoirs et les devoirs de sa fonction. ». Notre soulignement. Pour un commentaire de ce XXVè
amendement, voy., A. COUTANT, « Le XXVè amendement : comment remplacer un Président américain ? », RFDC, n° 114, 2018, pp. 301-
316.

167
 un régime présidentialiste comme déformation du régime présidentiel. Bien que les années 1990 aient fait
souffler un nouveau vent démocratique sur de nombreux Etats latino-américains qui ont essayé
d’aménager des contre-pouvoirs pour assurer un certain rééquilibrage des institutions politiques,
l’hypertrophie présidentielle continue de constituer la loi d’airain de ces régimes. Comme le dit si bien
Victor AUDUBERT, « Ce qui distingue le constitutionnalisme latino-américain, et en particulier le
constitutionnalisme bolivien, c’est la fragilité et la vulnérabilité des pouvoirs législatifs et judiciaires face
au pouvoir exécutif et surtout face à la fonction présidentielle »785.

Pour Marie-Anne COHENDET, malgré que plusieurs Etats qui s’inspirent du régime présidentiel aient
adopté les deux caractéristiques, à savoir un Président lu quasi directement ou directement par le peuple
et l’absence de responsabilité du gouvernement devant le Parlement, ces Etats fonctionnent ou ont
fonctionné dans un système présidentialiste du fait que les éléments du régime et du système qui
contribuent à freiner les pouvoirs aux Etats-Unis ne se retrouvent pas dans ces Etats786.

Le régime présidentiel américain a influencé ou inspiré certains Etats, notamment en Amérique latine et
en Afrique.

4. Le sort du régime présidentiel dans le renouveau constitutionnel africain

Quoique le régime présidentiel n’ait pas connu meilleure fortune en dehors de son cadre natal, certaines
Constitutions africaines issues du renouveau constitutionnel des années 1990 et post instaurent le régime
présidentiel ou de type présidentiel avec une séparation « rigide » des pouvoirs entre l’exécutif et le
parlement, lequel peut être mono ou bicaméral. C’est notamment le cas des Constitutions béninoise de
1990, nigériane de 1999, ivoirienne de 2000 (et même celle adoptée par voie référendaire en octobre
2016) et congolaise de 2002 (Brazzaville). La Constitution de la Guinée du 7 mai 2010, élaborée avec le
concours d’experts notamment béninois, s’inspire du régime présidentiel « sui generis ». A titre illustratif,
le régime présidentiel béninois fait partie des options fondamentales telles que dégagées par les forces
vives ayant participé à la conférence nationale tenue du 19 au 28 février 1990.

La Cour constitutionnelle béninoise, dans sa Décision DCC 96-20 du 26 avril 1996 avait défini les
éléments essentiels du régime présidentiel instauré par la Constitution du 11 décembre 1990. Ce régime
se caractérise par « l’élection du Président de la République au suffrage universel direct et par le fait que,
détenteur du pouvoir exécutif, le Président de la République est le Chef du gouvernement et n’est pas
responsable devant l’Assemblée nationale (…). Considérant que l’article 54 de la Constitution dispose :
« Le Président de la République est le détenteur du pouvoir exécutif. Il est le Chef du Gouvernement et,
à ce titre, il détermine et conduit la politique de la Nation. Il exerce le pouvoir réglementaire (…). Il
nomme, après avis consultatif du Bureau de l’Assemblée nationale, les membres du Gouvernement ; il
fixe leurs attributions et met fin à leurs fonctions. Les membres du gouvernement sont responsables
devant lui (…) qu'il en résulte que la Constitution n'impose au président de la République, chef du
Gouvernement, ni la structure du Gouvernement, ni la dénomination et les attributions de ses membres ;
que la seule limite apportée à ses prérogatives est contenue dans l'article 70 de la Constitution, selon
lequel il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres, à l'exception de ceux prévus aux articles 54
alinéa 3 , 60, 61, 101, 115, 133 et 144 ; »787.

Ce régime n’est pas incompatible avec l’institution d’un Premier ministre. C’est dans ce cadre que s’était
prononcée la Cour constitutionnelle du Bénin à propos de la création d’un poste de Premier ministre dans
un régime de type présidentiel par le décret du Président de la République n°96-128 du 9 avril 1996. Pour

785 V. AUDUBERT, « Le continuisme de mandats présidentiels, une dérive caudilliste du pouvoir exécutif ? Réflexions à partir de la
Constitution bolivienne de 2009 », RFDC, 2016/4, n° 108, pp. 751-768, spéc. à la p. 766.
786 M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4 è éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 352.
787 Cour constitutionnelle du Bénin. DCC 96-020 du 26 avril 1996. Gbetin Dezeyn et consorts. Souligné par nous.

168
 la Cour, cette création n’est pas incompatible avec le régime politique béninois dès lors que les attributions
confiées au Premier ministre par le Président de la République, Chef de l’Etat et Chef du gouvernement,
à savoir « la coordination de l’action gouvernementale et les relations avec les institutions ne font de lui
que le premier des ministres ; que la création, dans ces conditions, d'un poste de Premier ministre ne porte
pas atteinte au régime présidentiel choisi par le peuple béninois ; que, dès lors, le Décret n° 96-128 du 9
avril 1996 portant composition du Gouvernement n'est pas contraire à la Constitution ».
A fortiori le régime présidentiel béninois ne peut faire l’objet d’aucune révision ou même de questions
pouvant être soumises au référendum788. Ce régime conforte la séparation et l’autonomie des pouvoirs
même si l’Exécutif et l’Assemblée nationale sont appelés à collaborer sur certaines matières.

Le caractère « présidentiel » du régime politique béninois ne fait pas l’unanimité en doctrine du fait de
ses particularités. En effet ce régime s’écarte et du régime présidentiel américain et du régime
parlementaire britannique et des régimes parlementaires rationalisés et des régimes semi-présidentiels.
Tirant la somme de ses spécificités, F.J. AIVO conclue que le régime politique béninois peut être
considéré comme « le régime présidentiel béninois singularisé par ses paramètres propres et ses
spécificités »789. D’autres le considèrent comme « un régime présidentiel mâtiné d’éléments de
parlementarisme »790. Ce régime constituerait « le fruit d’un compromis entre les tenants du régime
présidentiel, considéré comme la traduction institutionnelle d’un Etat fort, et les partisans d’une
prééminence de la représentation parlementaire, gage du respect de la volonté populaire »791.

Les auteurs mettant en doute la filiation du modèle béninois au modèle présidentiel américain évoquent
notamment l’absence de vice-président, l’initiative de la loi reconnue au Chef de l’Etat, l’absence de
contrainte sur le pouvoir présidentiel de nomination aux emplois supérieurs, l’existence d’un
Gouvernement, la réticence vis-à-vis du système bicaméral, l’influence du Président sur le jeu des
institutions etc.792. La Constitution nigériane du 5 mai 1999 s’inscrit dans la même optique du régime
présidentiel793. Au Congo-Brazzaville, la Constitution du 20 janvier 2002 instaurait également un régime
de type présidentiel794. Ce choix n’est pas du hasard dans la mesure où la Constitution de la République
du Congo du 20 janvier 2002 avait été rédigée avec le concours d’experts béninois.

Toutefois le régime présidentiel béninois diffère nettement du régime instauré par la Constitution précitée
de la République du Congo. Stéphane BOLLE que la différence se situe d’abord dans son esprit. Il écrit
à ce propos : « Le régime présidentiel a été choisi pour restaurer l’autorité de l’Etat et de son chef, mise
à mal pendant les guerres civiles entre 1992 et 1997, tandis qu’au Bénin, dans la foulée de la consensuelle
conférence nationale, il s’agissait de créer une démocratie stable dans et par le partage équilibré du

788 Voy. notamment la Décision DCC 11-067 du 20 octobre 2011. Voy. aussi le caractère présidentiel du régime politique béninois par la
jurisprudence de cette Cour. DCC 14-199 du 20 novembre 2014 ; DCC 14-156 du 19 août 2014.
789 F. J. AIVO « La fracture constitutionnelle », F.J. AIVO (dir.), La Constitution béninoise du 11 décembre 1990 : un modèle pour l’Afrique ?

Mélanges en l’honneur de Maurice Ahanhanzo-Glélé, Paris, L’Harmattan, 2014, pp. 33-46, spéc. à la p. 46.
790
Voy. K. AHADZI-NONOU, « Constitution, démocratie et pouvoir en Afrique », F.J. AIVO (dir.), La Constitution béninoise du 11 décembre
1990 : un modèle pour l’Afrique ? Mélanges en l’honneur de Maurice Ahanhanzo-Glélé, Paris, L’Harmattan, 2014, pp. 63-73, spéc. à la p. 66.
A titre d’exemple l’avis du bureau de l’Assemblée nationale est requis avant la nomination de tout ministre. L’Assemblée nationale peut
interpeller aussi bien le Président de la République que les ministres, le partage de l’initiative des lois entre le Président de la république et les
membres de l’assemblée nationale.
791 K. AHADZI-NONOU, « Constitution, démocratie et pouvoir en Afrique », F.J. AIVO (dir.), La Constitution béninoise du 11 décembre

1990 : un modèle pour l’Afrique ? Mélanges en l’honneur de Maurice Ahanhanzo-Glélé, Paris, L’Harmattan, 2014, pp. 63-73, spéc. à la p. 66.
792 I. M. FALL, « La construction des régimes politiques en Afrique : insuccès et succès », F. J. AIVO (dir.), La Constitution béninoise du 11

décembre 1990 : un modèle pour l’Afrique ? Mélanges en l’honneur de Maurice Ahanhanzo-Glélé, Paris, L’Harmattan, 2014, pp. 127-179,
spéc. à la p. 141.
793 Voy. notamment l’article 30 (2) qui fait du Président de la République le Chef de l’Etat, le Chef du gouvernement et le commandant en chef

des armées. D’autre part le Président est élu au suffrage universel direct pour un mandat de 4 ans. Du point de vue de l’exécutif et de la
composition des Chambres parlementaires, le régime nigérian se rapproche du régime présidentiel américain.
794 Art. 56, al. 2 : « Le Président de la République est le Chef de l'exécutif. Il est le chef du Gouvernement. Il détermine et conduit la politique

de la Nation. Il dispose du pouvoir réglementaire et assure l'exécution des lois ». L’article 114 renforce le caractère de séparation entre le
Président et l’Assemblée nationale : « Le Président de la République ne peut dissoudre l'Assemblée Nationale. L’Assemblée Nationale ne peut
démettre le Président de la République ».
169
 Pouvoir. Dans sa lettre ensuite : la puissance présidentielle connaît peu de limites ; le parlement
bicaméral congolais- formé de l’Assemblée nationale élue au suffrage universel direct et du Sénat élu au
suffrage indirect- n’est pas doté de moyens de contrôle conséquents sur le Chef de l’Etat, élu pour un
mandat de sept ans, renouvelable une fois »795.

En Afrique les régimes présidentiels ou mieux de type présidentiel se démarquent du régime présidentiel
américain notamment par la participation effective de l’Exécutif à la fonction législative à travers le droit
d’initiative et la législation déléguée (Bénin, Côte d’ivoire, Guinée) et parfois par l’instauration d’un
bicéphalisme de l’Exécutif sous contrôle du Président de la République. La Constitution Djiboutienne du
4 septembre 1992 arrime le Djibouti dans le régime présidentiel nonobstant l’institution d’un Premier
ministre et des ministres responsables devant le Président de la République796. En effet l’institution des
Premiers ministres dans les régimes africains de type présidentiel comme le Bénin, la Côte d’Ivoire, la
Guinée, n’affecte pas la nature du régime dès lors que le premier ministre et le gouvernement sont
pleinement responsables devant le Président qui les nomme et les révoque à sa guise et qu’il demeure le
détenteur du pouvoir exécutif797.

L’irrévocabilité mutuelle des pouvoirs exécutif et législatif apparaît comme la règle d’or du
présidentialisme américain reprise dans les Etats africains ayant consacré un régime politique de type
présidentiel. L’exception guinéenne confirme la règle en organisant une procédure de dissolution
« rationnalisée » de l’Assemblée nationale par le Président de la République. En premier lieu il faut qu’il
s’agisse d’un désaccord persistant entre le Président de la République et l’Assemblée nationale sur des
questions fondamentales. En outre le Président ne peut recourir à l’exercice de ce droit avant la troisième
année de la législature. Il ne peut ensuite dissoudre l’Assemblée nationale plus d’une fois au cours du
même mandat. Si le désaccord intervient avant la troisième année de législature, la Cour constitutionnelle
peut être saisie par le Président de la République ou le Président de l’Assemblée nationale ou un dixième
des députés pour se prononcer sur la question. La décision de la Cour constitutionnelle s’impose au
Président de la République et à l’Assemblée nationale.

Le droit de dissolution comporte également un revers, ce qui permet de l’enfermer dans les mécanismes
de « checks and balances » dans la mesure où la dissolution peut s’avérer un couteau à double tranchant
pour le Président de la République. En effet, si les nouvelles élections organisées dans le délai de soixante
jours après la dissolution renvoient à l'Assemblée nationale une majorité de députés favorables à la
position adoptée par l'ancienne majorité sur la question qui a provoqué la dissolution, le président de la
République doit démissionner798.

La Constitution tchadienne promulguée le 4 mai 2018 et instaurant la IVe République se dote d’un régime
présidentiel caractérisé par les traits suivants799 : Le Président de la République est le Chef de l’Etat, Chef
du gouvernement et de l’Administration. A ce titre, il détermine et conduit la politique de la nation. Il
exerce le pouvoir réglementaire (Art.84). Le Président de la République nomme les membres du
gouvernement. Il fixe leurs attributions et met fin à leurs fonctions. Les membres du gouvernement sont

795 St. BOLLE, « La Constitution GLELE en Afrique : Modèle ou contre-modèle ? », in F.J. AIVO (dir.), La Constitution béninoise du 11
décembre 1990 : un modèle pour l’Afrique ? Mélanges en l’honneur de Maurice Ahanhanzo-Glélé, Paris, L’Harmattan, 2014, pp. 251-272,
spéc. à la p. 267. Voy. aussi du même auteur « la Constitution du 20 janvier 2002 du Congo-Brazzaville : un cache-sexe du présidentialisme »,
[Link]
796 Le Président du Djibouti est élu au suffrage universel direct. Il est chef de l’Etat et Chef du gouvernement. Il nomme le Premier ministre et

sur proposition de ce dernier les autres membres du gouvernement. Ces derniers sont chargés d’assister et de conseiller le Chef de l’Etat.
Quoique pouvant être interpellés par l’Assemblée nationale, ils sont responsables uniquement devant le Président de la République. Ce dernier
dispose de l’initiative des lois au même titre que les députés. Toutefois la Constitution précise que seul le pouvoir législatif adopte la loi.
797
A propos de l’introduction de la figure du Premier ministre dans l’ordre juridique ivoirien ayant institué dès la première Constitution post-
indépendance du 3 novembre 1960 un régime politique de type présidentiel, voy. A. PRIVAT MEL « La réalité du bicéphalisme du pouvoir
exécutif ivoirien », RFDC, 2008/3, n° 75, pp. 513-549.
798 Voy. art. 92 de la Constitution de Guinée du 7 mai 2010, spécialement en ses alinéas 3 et 4. Souligné par nous.
799 Cette Constitution a déjà été abrogée.

170
 responsables devant le Président de la République (Art.85). Le gouvernement est composé du Président
de la République et des ministres. A ce régime présidentiel « classique » s’ajoute l’une des
caractéristiques du régime présidentiel africain, à savoir la participation de l’Exécutif à l’exercice du
pouvoir législatif à travers l’initiative des lois d’une part et la législation déléguée ou sur habilitation
d’autre part. Toutefois, en dépit de ces traits traduisant les éléments du régime présidentiel, il convient
de relever que le nouveau régime politique, tout en assurant la séparation des pouvoirs, ne consacre pas
moins la prépondérance du Président de la République élu au suffrage universel une fois renouvelable
pour un mandat de six ans. Cette prépondérance présidentielle peut conduire au présidentialisme en tant
que déformation du régime présidentiel. Le Président peut, lorsque le fonctionnement régulier des
pouvoirs publics est menacé par des crises persistantes entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif,
prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale (Art.95). La suppression du Conseil constitutionnel au
profit de la Cour suprême et de la présidence du conseil supérieur de la magistrature par le Président de
la République constitue l’un des signes marqueurs de l’affaiblissement du pouvoir judiciaire et de la
concentration dans les mains du Président de la République d’importants leviers du pouvoir. Bien que
l’Assemblée nationale puisse exercer le contrôle sur le gouvernement, elle est dépourvue de la
compétence de mettre en cause la responsabilité de ce dernier800.

Yédoth Sébastien LATH constate que certains Etats africains, notamment le Ghana, le Nigeria et
l’Afrique du Sud, se rapprochent au plus près du modèle du régime présidentiel dans l’organisation
statutaire de l’exécutif. Ce dernier est monocéphale avec un cabinet présidentiel comprenant le Président,
le vice-président et les ministres801. Le Botswana se rapproche aussi du point de vue de la morphologie
de l’exécutif du modèle présidentiel avec un Président, un vice-président et des ministres. Cependant,
comme l’Afrique du Sud, le Botswana a opté pour un régime parlementaire sans Premier ministre avec
un cabinet (gouvernement) dirigé par le Président de la République et responsable devant l’Assemblée
nationale. Le Président de la République, élu par les députés nationaux, peut dissoudre l’Assemblée
nationale. De son côté l’Assemblée nationale peut, à travers le vote d’une résolution, adopter une motion
de censure contre le gouvernement. L’adoption de cette résolution entraîne l’auto-dissolution de ladite
Assemblée le quatrième jour suivant le vote. Le Malawi se rapproche, à plusieurs points de vue, du
présidentialisme américain dans sa Constitution ajournée jusqu’en 2010 aussi bien sous l’angle de la
composition du Cabinet que des pouvoirs conférés à l’Assemblée nationale et au Président de la
République802.

La Constitution de la RDC du 1er août 1964 avait institué le régime présidentiel dont la courte durée
n’avait pas permis d’en tester l’application. Il a été en outre suggéré par Vincent de Paul LUNDA
BULULU pour la troisième République de la RDC803.

Il résulte de ce qui précède que le régime présidentiel est avant tout une construction intellectuelle, en
d’autres termes un idéal-type sur la base de certains critères permettant de rendre intelligible le régime
politique américain. Or ce régime constitue une référence et par conséquent sa duplication est impossible.
Les régimes politiques s’inspirant de ce modèle, à l’instar du Bénin, de la Côte d’ivoire, répondent au
critère essentiel de l’irrévocabilité mutuelle entre le Président de la République et le Parlement même si
l’indépendance fonctionnelle n’est pas assurée.

800 Les moyens d’information et de contrôle de l’assemblée nationale sur le gouvernement sont : l’interpellation, la question orale, les questions
d’actualité, la commission d’enquête, l’audition en commission, l’évaluation des politiques publiques (Art. 135 de la Constitution).
801 Y.S. LATH, « La pérennisation du présidentialisme dans les Etats d’Afrique : les repères d’un modèle africain de régime politique », F. J.

AIVO (dir.), La Constitution béninoise du 11 décembre 1990 : un modèle pour l’Afrique ? Mélanges en l’honneur de Maurice Ahanhanzo-
Glélé, Paris, L’Harmattan, 2014, pp.285-310, spéc. à la p. 296.
802
Relevons que le cabinet comprend , à la place d’un vice-président deux vices dont le deuxième est nommé par le Président alors que le
premier est colistier du Président dans le cadre du ticket présidentiel.
803 V.P. LUNDA BULULU, Conduire la première transition au Congo-Zaïre, Paris, L’Harmattan, 2003, p. 268. Pour l’auteur, « un régime

présidentiel conviendra mieux parce qu’il pourra assurer la stabilité des institutions en évitant des crises de majorité parlementaire et, partant,
des crises gouvernementales ».
171
 Les critères retenus participent de constructions intellectuelles avec leur part de subjectivité. Dès lors la
qualification de certains régimes politiques comme de « type présidentiel » et non présidentiels constitue
une distinction permettant de situer la « spécificité du régime politique américain » et non le régime
présidentiel considéré comme modèle. Ceci est d’autant plus éloquent à propos du régime parlementaire
dont le critère fondamental demeure la responsabilité politique du gouvernement devant le parlement.
Cependant, en dépit de son adoption quasi unanime au sein des Etats de l’Europe, sa manifestation est
loin d’être homogène et laisse apparaître des spécificités, des exceptions liées à l’histoire, à l’identité
constitutionnelle ou encore aux contingences étatiques. Bref le régime parlementaire ne s’exerce pas de
la même manière dans tous les Etats européens et ces différences ne constituent pas un critère pour
considérer certains Etats comme ayant adopté un régime politique de « type parlementaire ». Nous
partageons cette considération de Mathieu CARPENTIER : « (…). L’appartenance à un modèle est
susceptible de degrés, ou d’approximations à partir d’un cas paradigmatique (…). Un modèle est donc
susceptible de degrés ; il peut aussi connaître des variantes : cela implique que l’on n’ait pas
nécessairement un ensemble clos de critères tous nécessaires et suffisants, mais un ensemble variable de
critères, qui n’ont pas nécessairement tous vocation à s’appliquer en même temps ni dans tous les cas »804.

5 Le sort du régime présidentiel dans les Etats latino-américains

Andrés BORDALI SALAMANCA et Felipe PAREDES PAREDES résument les traits caractéristiques
du régime présidentiel des Etats latino-américains selon la doctrine la plus autorisée: l’asymétrie de
l’autorité entre un Président très puissant et un Congrès particulièrement faible, subordonné aux décisions
du premier, lequel dispose d’un large éventail de moyens institutionnels pour maintenir sa suprématie.
Parmi ces moyens figurent l’initiative exclusive dans de nombreuses matières législatives, la possibilité
de prendre des décrets sur certains thèmes législatifs (Argentine et Brésil), la détermination de l’ordre du
jour des assemblées par l’initiative exclusive, la possibilité d’accélérer le rythme du travail législatif en
déclarant l’urgence ou de freiner le Congrès en usant d’un droit de veto sans limites805.

Dans une étude consacrée au présidentialisme colombien, Catherine FAIVRE observe une
« parlementarisation » du régime présidentiel étendu au Pérou, à l’Argentine, en plus de la Colombie,
objet d’étude806. L’auteur y note, entre autres, le recul du monocéphalisme avec la reconnaissance du
gouvernement, le droit d’initiative reconnu aussi au gouvernement, la responsabilité politique
individuelle du ministre pouvant aboutir à l’adoption d’une motion de défiance (censure). La conclusion
résumant son étude est saisissante et nous y souscrivons : « Si l’on présente le régime présidentiel comme
un régime de séparation stricte des pouvoirs, il convient de constater que tel n’est pas le cas en Colombie.
Le Président demeure une pièce maîtresse du système institutionnel, mais les contre-pouvoirs sont réels.
Force est de constater que comme il existe plusieurs types de régimes parlementaires, il n’existe pas un
seul régime présidentiel »807.

Un mouvement constitutionnel de convergence du présidentialisme américain vers des formes édulcorées

du parlementarisme ou mieux l’immixtion de certains mécanismes du parlementarisme dans les régimes
présidentiels américains témoigne de cette évolution de la recherche d’une forme de régime politique qui
soit adaptée aux réalités de l’Etat concerné et ce, indépendamment de ce que professe l’orthodoxie des

804 M. CARPENTIER, « Pour de nouveaux modèles de justice constitutionnelle », RIDC, n° 1, 2016, pp. 180-219, spéc. à la p. 185.
805 A. BORDALI SALAMANCA et F. PAREDES PAREDES, “ Le régime présidentiel chilien et les relations entre les pouvoirs de l’Etat dans
la Constitution chilienne », A. MARTIN (dir.), Expériences démocratiques et Droit constitutionnel en Amérique latine. L’exemple du Brésil
et du Chili, Paris, L’Harmattan, 2017, pp. 63-91, spéc. à la p. 67 et s.
806 C. FAIVRE, « La Colombie un régime présidentiel en trompe-l’œil- de la tentation du régime parlementaire », RIDC, 2006, pp. 861-883,

spéc. à la p. 882.
807 Souligné par nous. Le présidentialisme latino-américain a été pris de mire par la doctrine. Voy. F. MODERNE, « Les avatars du

présidentialisme dans les États latino-américains », Pouvoirs, 2001, n° 98, pp.73-74.

172
 régimes politiques. Ces caractéristiques rompent, ou du moins atténuent, cette perception péjorative du
présidentialisme latino-américain considéré naguère comme une déformation du régime présidentiel.
Dans le cadre du renouveau démocratique, le présidentialisme américain est parvenu, en dépit de progrès
et régressions, à concilier efficacité institutionnelle, démocratie et protection de l’ordre public 808.

Nous pouvons identifier de nombreux rapprochements entre les expériences du régime présidentiel en
Amérique latine et dans les Etats africains : la prééminence du Président de la République
corrélativement à l’affaiblissement d’autres institutions qui lui sont politiquement subordonnées ; son
élection au suffrage universel direct pour un mandat à durée déterminée et dont le nombre est limité
nonobstant les tentatives avortées ou réussies d’élaguer ce verrou ; l’existence d’un gouvernement parfois
placé sous la responsabilité d’un Premier ministre responsable, dans une moindre mesure devant
l’Assemblée parlementaire élective : Le Président de la République demeure le détenteur exclusif du
pouvoir exécutif ; il participe à l’exercice du pouvoir législatif par le biais du droit d’initiative ;
l’existence de la procédure d’empêchement définitif par sa mise en accusation. Les diversités observées
dans la pratique du régime présidentiel en Amérique latine et parfois au sein du même Etat à des époques
différentes ont pu conduire Franck MODERNE à évoquer les « avatars du présidentialisme »809.

Notons par ailleurs que plusieurs Etats africains et latino-américains s’étaient inspirés, entre les années
1960-1990, du régime présidentiel américain en le dépouillant de ses éléments d’équilibre :
l’indépendance organique et l’irrévocabilité mutuelle. C’est pourquoi la doctrine a noté cette
« déformation » du régime présidentiel en le qualifiant de régime présidentialiste.

5. Le régime présidentialiste comme déformation du régime présidentiel

Il constitue une dénaturation du régime présidentiel ou mieux une application déformée du régime
présidentiel pour les uns alors que pour d’autres il peut s’agir du régime approprié pour une certaine
tradition culturelle (voy. la partie consacrée aux régimes politiques en Afrique). Dans le langage courant,
par présidentialisme il convient d’entendre « les régimes qui se sont inspirés du système des Etats-Unis
mais qui n’ont pas respecté ce qui en fait le mérite essentiel, le partage équilibré des pouvoirs et ont laissé
le Chef de l’Etat accaparer toute l’influence politique »810. Le présidentialisme trouve sa source dans la
conjonction de facteurs institutionnels et politiques. En effet, il se traduit par une hypertrophie du pouvoir
du Président de la République qui s'identifie à l'exécutif et dispose de ressources juridiques et politiques
lui permettant d'intervenir et de prendre une part active au travail législatif qu'il peut ainsi orienter grâce
à des moyens constitutionnels par lesquels il peut agir sur l'ordre du jour, bloquer certaines initiatives du
législateur, imposer ses projets et, s'il y a lieu, « punir » l'Assemblée en prononçant sa dissolution, alors
qu'il n'est pas responsable devant elle. Le facteur politique de la prééminence présidentielle est le fait
partisan car dans le présidentialisme le Chef de l'Etat est en même temps le Chef du parti qui contrôle le
fonctionnement de l'Assemblée parlementaire qui devient ainsi une institution non pas d'équilibre mais
de concrétisation des idéaux du Président de la République. En un mot, le présidentialisme est un système
d'organisation des idéaux du Président de la République. Il constitue un système d'organisation politique

808 Voy. A. MARTIN, Président et régime présidentialiste en Amérique latine, Paris, L’Harmattan, 2018, 296 p.
809 F. MODERNE, « Les avatars du présidentialisme dans les Etats latino-américains », Pouvoirs, 2001, n° 3, pp. 63-87 ; C. FAIVRE, « La
Colombie un régime présidentiel en trompe-l’œil- de la tentation du régime parlementaire », RIDC, 2006, pp. 861-883 ; S. ZAMORA and J.R.
COSSIO, « Mexican Constitutionalism after presidencialismo », International Journal of Constitutional Law, vol. 4, n° 2, April 2006, pp.
411-437 ; V. AUDUBERT, « Le continuisme de mandats présidentiels, une dérive caudilliste du pouvoir exécutif ? Réflexions à partir de la
Constitution bolivienne de 2009 », RFDC, 2016/4, n° 108, pp. 751-768 ; C.M. HERRERA (dir.), Le constitutionnalisme latino-américain
aujourd’hui ; entre renouveau juridique et essor démocratique, Paris, Kimé, 2015, 180 p ; C. BERNAL PULIDO, Du néo constitutionnalisme
en Amérique latine, Paris, L’Harmattan, 2015.
810 B. JEANNOT, Droit constitutionnel et institutions politiques, cité par A. KPODAR, « Bilan sur un demi-siècle de constitutionnalisme en

Afrique noire francophone », in F.J. AIVO (dir.), La Constitution béninoise du 11 décembre 1990 : un modèle pour l’Afrique ? Mélanges en
l’honneur de Maurice Ahanhanzo-Glélé, Paris, L’Harmattan, 2014, pp. 89-126, spéc. à la p. 91.
173
 reposant sur l'omnipotence d'un Président de la République contrôlant directement l'Exécutif qui procède
de lui et dominant l'Assemblée nationale par le biais du parti majoritaire dont il est le Chef.

La dénaturation du régime présidentiel procède de difficultés objectives d’importation de cette recette

juridico-politique en dehors de son berceau. Les Etats latino-américains et africains s’étaient inspirés du
modèle américain avant que la vague du renouveau constitutionnel des années 1990 ne lui assenât un
coup et ce, sans toutefois que ses vestiges ne puissent disparaître de la pensée de certains dirigeants
africains. Le présidentialisme africain a été dicté, selon Jean-Louis ESAMBO, par la nécessité d’établir,
à la faveur des fréquentes révisions constitutionnelles, un gouvernement suffisamment fort capable de
surmonter les divisions ethniques, consolider l’unité nationale et imposer, au besoin, les sacrifices
qu’exige l’accélération du développement économique. Dans ce régime, les textes constitutionnels
attribuent au Chef de l’Etat des prérogatives exorbitantes qu’il ne saurait exercer en régime présidentiel
classique, telles que l’initiative législative, le droit de dissolution, la fixation de l’ordre du jour des
assemblées parlementaires.

6 Les régimes politiques mixtes

Un régime politique n'est pas un article d'exportation mais une réponse institutionnelle à des exigences,
aspirations et attentes d'un environnement. En d'autres termes, il faut des solutions nationales à la
problématique du régime. Le régime parlementaire et le régime présidentiel qui sont les deux catégories
classiques d'organisation des régimes politiques s'acclimatent difficilement hors de leur terre d'érection.
Les pays qui ont importé le régime parlementaire n'ont pu l'adapter à leur environnement alors que le
régime présidentiel exporté hors des Etats-Unis n'a produit que des dictatures présidentielles civiles ou
militaires. Aussi, des formes extrêmes de régime ont été adoptées pour donner naissance à des formes
intermédiaires ou mixtes dont l'origine peut historiquement être remontée au régime allemand de Weimar
de 1919 qui avait fait une greffe entre le régime parlementaire et l'élection du Chef de l'Etat au suffrage
universel.

Actuellement, on retrouve ce modèle en France, au Portugal, en Islande, en Irlande, en Autriche et en

Finlande. Cette option s'est amplifiée notamment dans les nouvelles démocraties de l'Europe de l'Est et
de l'Afrique au sud du Sahara. Ces régimes mixtes sont appelés semi-présidentiels ou semi-
parlementaires, même si au regard du critère fondamental de la responsabilité politique du gouvernement,
ils devraient être considérés comme des variantes ou de sous-catégories du régime parlementaire. La
Suisse présente un régime politique sui generis appelé tantôt de régime directorial tantôt de régime
collégial. La nature des régimes politiques en Afrique en général et celle de la RDC en particulier sera
analysée.

1 Les régimes semi-présidentiels ou semi-parlementaires

Le régime semi-présidentiel est défini par le Lexique de science politique comme un « régime associant des
caractéristiques du régime parlementaire, auquel il emprunte l’existence d’un gouvernement et d’un Premier
ministre responsables devant le parlement, et du régime présidentiel, auquel il emprunte l’élection du
Président au suffrage universel »811.

La Constitution du Niger du 26 décembre 1992 avait consacré un régime politique mixte qualifié par la
chambre constitutionnelle de la Cour suprême du Niger de régime politique « de type semi-présidentiel
avec un exécutif bicéphale »812. Pour Luc SINDJOUN, le régime semi-présidentiel de type bicéphale

811 O. NAY (dir.), Lexique de science politique, 4è éd., Paris, Dalloz, 2017, p. 523.
812 Voy. Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de Niger. Arrêt n° 95-05/[Link] du 5 septembre 1995.
174
 équivaut au régime semi-parlementaire813. Le régime semi-présidentiel nigérien défini à partir de l’arrêt
de la chambre constitutionnelle précitée est celui dans lequel « les élections législatives décident de
l’alternance ou de la pérennité au pouvoir »814.

1.1 Le régime semi-présidentiel

a) L’identité incertaine du régime semi-présidentiel

Maurice DUVERGER est considéré comme le « géniteur » ou celui qui a « découvert » le régime semi-
présidentiel inauguré dans la onzième édition de son ouvrage815. Dans une contribution à un ouvrage
collectif consacré aux régimes semi-présidentiels, Maurice DUVERGER en fournit la définition et les
éléments caractéristiques. Par régime semi-présidentiel il entend les institutions d’une démocratie
d’Occident qui réunissent les deux éléments suivants : 1° Un Président de la République élu au suffrage
universel et doté de notables pouvoirs propres ; 2° Un Premier ministre et un gouvernement responsables
devant les députés. Les institutions ainsi définies sont en partie présidentielles, en partie parlementaires.
Il recense à l’époque l’existence de sept (7) Etats correspondant ou ont correspondu à ces critères : la
République de Weimar (1919-1933) ; la Finlande depuis 1919, l’Autriche depuis 1929, l’Irlande depuis
1937, l’Islande depuis1945, la France depuis 1962, et depuis 1976 le Portugal 816.

Les deux traits caractéristiques de ce régime peuvent être résumés : l’existence d’un Président élu au
suffrage universel (direct) et disposant de pouvoirs propres d’une part et l’existence d’un Premier
ministre, Chef du gouvernement soumis à la responsabilité du Parlement d’autre part. Cette innovation
avait suscité l’intérêt de la doctrine pour classifier ce régime mixte du fait qu’il emprunte ses éléments
constitutifs aux deux régimes politiques classiques.

Pour Maurice DUVERGER, la France avait opéré une mutation en 1962 entre le régime parlementaire
(ancien) et le régime semi-présidentiel (nouveau). Il soutient que la réforme constitutionnelle du 6
novembre 1962 a décidé que le Président de la République serait désormais élu au suffrage universel.
Elle a profondément modifié la Constitution de 1958. Ainsi a pris fin la République parlementaire établie
depuis 1875. Pour lui, cette élection du Président de la République au suffrage universel transforme le
régime parlementaire en un régime nouveau, à caractère mixte qu’il qualifie de régime semi-
présidentiel817.

L’expression « régime semi-présidentiel », pourtant accréditée par certains auteurs tant français
qu’étrangers comme régime politique818, ne fait pas l’unanimité au sein de la doctrine française 819. Les
opposants à cette expression soutiennent que les innovations introduites à partir de la révision
constitutionnelle de 1962 n’ont pas ébranlé les fondements du parlementarisme rationalisé du fait du
maintien du principe de la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement, le critère

813 L. SINDJOUN, [Link]., p. 576 et s.

814 L. SINDJOUN, [Link]., p. 577.
815 M. DUVERGER, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, PUF, 1970, p. 277. L’auteur va consacrer sur ce régime d’autres

contributions.
816 M. DUVERGER, « Le concept de régime semi-présidentiel », in M. DUVERGER (dir.), Les régimes semi-présidentiels, Paris, PUF, 1986,

pp. 7-17, spéc. à la p. 7.

817 M. DUVERGER, Le système politique français. Droit constitutionnel et systèmes politiques, 19 è éd., Paris, PUF, 1986, p. 178.
818C. SKACH, « The Newest Separation of Powers : Semipresidentialism », International Journal of Constitutional Law, January 2007, vol.

5, pp. 93-121.
819 Cette thèse est en retrait et elle a été critiquée. E. GROSSO, « La Francia », in P. CARROZZA, A. DI GIOVINE. et G.F. FERRARI (dir),

Diritto costituzionale comparato, Bologne, Laterza, 2009, pp.158-195, spéc. aux [Link] y perçoivent une « structure mixte
parlementaire-présidentielle ». G. De VERGOTTINI, « Régimes politiques », in M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité
international de droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 114-157, p. 148.
175
 essentiel de ce régime. G. GARCASSONNE qualifie ce régime de parlementarisme à très forte
domination présidentielle820 ou encore de « régime parlementaire à direction présidentielle »821.

Par ailleurs Guy CARCASSONNE est formel sur la nature du régime politique français : « (…). Ni
présidentielle, ni même semi-présidentielle, elle est tout bonnement parlementaire. Elle l’est
juridiquement, puisqu’un régime est qualifié parlementaire dès l’instant où l’exécutif y est responsable
devant le législatif (…). Elle l’est surtout politiquement, puisque, si une victoire à l’élection présidentielle
donne des possibilités, seules les élections législatives attribuent réellement le pouvoir »822.

Marie-Anne COHENDET ne retient pas l’expression « régime semi-présidentiel » satisfaisante dans la

mesure où on ne peut pas à la fois affirmer que les régimes parlementaires se définissent par la
responsabilité du gouvernement devant le parlement et prétendre, en même temps, que ces régimes ne
font pas partie de cette catégorie alors qu’ils ont cette caractéristique. Pour elle, le régime semi-
présidentiel constitue une sous-catégorie des régimes parlementaires et non une catégorie intermédiaire
entre le régime parlementaire et le régime présidentiel 823. En effet, considérer par exemple que la France
est un régime semi-présidentiel alors qu’elle est un régime parlementaire dès lors que le gouvernement
y est responsable devant le Parlement n’est pas cohérent. Soit un régime fait partie d’un ensemble soit il
n’en fait pas partie. Mais il ne peut pas à la fois faire partie d’une catégorie et en être exclu 824.

Mathieu TOUZEIL-DIVINA critique aussi l’expression du régime semi-présidentiel. Selon lui il n’y a
d’abord effectivement pas nécessairement de concordance entre une prépondérance du Président au sein
d’un régime parlementaire et son élection au suffrage universel direct. L’Autriche nous en fournit le cas.
Ensuite le Président dont il s’agit ne dispose pas, en principe, des prérogatives qui sont celles du Président
américain. Le Président français dispose du droit de dissolution, mais pas de droit de veto. Enfin cette
notion met en avant une analyse politique selon laquelle le président de la République serait le véritable
siège et centre du pouvoir, ce à quoi précisément ne font pas référence les notions de régime
parlementaire et présidentiel. Aussi est-il préférable, conclut-il, pour paraphraser LE DIVELLEC de
parler d’un régime parlementaire à captation présidentielle825.

Cette évidence est également soulignée par Nicolas ROUSSELIER. Selon cet auteur, « l’identification de
la cinquième République à une forte domination présidentielle ne correspond pas en effet à la définition
du régime envisagé d’un strict point de vue juridique. Si l’on prend en compte la lettre de la Constitution,
le régime demeure de nature parlementaire »826.

A ces critiques nous pouvons ajouter une autre relative au régime parlementaire dans la conception de
Maurice DUVERGER. Le Chef de l’Etat serait détenteur de peu de pouvoirs ou des pouvoirs
honorifiques. Le Chef de l’Etat ne détient pas son pouvoir du suffrage universel. C’est dans cette optique
qu’il considère que le régime parlementaire repose sur l’existence d’une seule expression de la volonté
populaire par le suffrage universel ; celle qui résulte des élections législatives827. Cette affirmation doit
être relativisée et circonscrite uniquement aux Etats ayant adopté le régime parlementaire avec un

820 G. GARCASSONNE, La Constitution , dixième édition, Paris. Editions du Seuil, 2011, p.34.
821 St. PINON, Les systèmes constitutionnels dans l’Union européenne. Allemagne, Espagne, Italie et Portugal, Bruxelles, Larcier, 2015, p. 11.
822 G. GARCASSONNE, La Constitution , dixième édition, Paris. Editions du Seuil, 2011, p. 59. Notre soulignement.
823 M. A. COHENDET CHASLOT, Le Président de la République, Paris, 2ème édition, Dalloz, 2001, pp. 4-5 ; M-A. COHENDET, « La

classification des régimes, un outil pertinent dans une conception instrumentale du droit constitutionnel », L’architecture du droit. Mélanges
en l’honneur de Michel TROPER, Paris, Economica, 2006, pp. 299-314, spéc. p. 303 et s. Voy. aussi Ph. LAUVAUX et Armel Le Divellec,
Les grandes démocraties contemporaines, 4ème édition mise à jour, Paris, PUF, 2015, p.215.
824
M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4è éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 165.
825
M. TOUZEIL-DIVINA, Dictionnaire de Droit public interne, Paris, LexisNexis, 2017, p. 422 et s.
826 N. ROUSSELLIER, « Un pouvoir présidentiel encombré de sa force », in O. DUHAMEL, M. FOUCAULT, M. FULLA, M. LAZAR (dir.),

La Vè République démystifiée, Paris, Les Presses de SciencesPo, 2019, pp. 11-26, spéc. à la p. 11.
827 M. DUVERGER, « Le concept de régime semi-présidentiel », in M. DUVERGER (dir.), Les régimes semi-présidentiels, Paris, PUF, 1986,

pp. 7-17, spéc. à la p. 8.

176
 monarque héréditaire. Le régime parlementaire est compatible aussi bien avec une monarchie qu’une
république. Anne-Charlène BEZZINA et Michel VERPEAUX relèvent à ce propos qu’il existe des
régimes parlementaires classiques où le Président dispose de pouvoirs solides et d’autres où il est élu au
suffrage universel mais où il ne dispose pas de pouvoirs forts. Enfin, cette catégorie pourrait tout autant
regrouper les régimes présidentiels avec Premier ministre que les régimes parlementaires avec un
président fort. Ils concluent par conséquent que cette catégorie de régimes « semi-présidentiels » se
trouve remise en cause car elle regroupe trop d’Etats n’ayant pas de caractéristiques communes828.

Ce n’est pas l’étendue des pouvoirs du Chef de l’Etat ou la modalité de désignation du Chef de l’Etat qui
en constituent les traits caractéristiques. C’est plutôt cette responsabilité politique du gouvernement
devant la Chambre ou les chambres qui constitue le trait essentiel du régime parlementaire. Ce critère
essentiel est bien réuni dans ce que Maurice DUVERGER qualifie de « régime semi-présidentiel ». En
analysant les sept Etats ayant rempli les critères du régime semi-présidentiel, il observe que l’Autriche,
l’Irlande et l’Islande développent des régimes d’apparence semi-présidentielle, leur pratique étant plus
proche de celle des régimes parlementaires du fait que le Chef de l’Etat est élu au suffrage universel et
doté de pouvoirs propres, mais il ne les exerce pas en général. Il conclut que ces Etats sont « semi-
présidentiels en droit, parlementaires en fait, l’élu du peuple n’y ayant guère plus d’importance que la
reine d’Angleterre »829. Ces explications ne permettent pas de faire ressortir clairement la différence entre
régime semi-présidentiel et régime parlementaire.

Olivier DUHAMEL propose une autre clé de lecture pour dégager le régime politique français en le
distinguant du système politique. Pour lui le régime politique français peut être qualifié de régime semi-
présidentiel (présence d’un Président élu au suffrage universel direct et doté de pouvoirs propres,
présence d’un Premier ministre et d’un gouvernement qui exercent le pouvoir exécutif avec le Président
et sont responsables devant l’Assemblée). Par contre le système politique français peut être considéré à
dominante présidentialiste (hors cohabitation)830. Silvano AROMATARIO converge partiellement sur
cette analyse en observant les mutations du régime politique français du parlementarisme rationalisé au
présidentialisme. Les différentes révisions constitutionnelles, la prééminence du Président de la
République au sein de l’espace politique et du gouvernement, hormis les cas de cohabitation, créent les
conditions propices pour une évolution du présidentialisme vers un régime présidentiel 831.

Est-il que « le régime semi-présidentiel » ou du moins le régime dont les caractéristiques correspondent
aux composantes du régime qualifié par les uns de « semi-présidentiel » aurait concurrencé les deux
régimes politiques classiques (le présidentialisme et le parlementarisme) à telle enseigne que certains
auteurs considèrent ce régime comme un nouveau type de séparation des pouvoirs ayant inspiré les
réformes de nombreux Etats au lendemain de la chute du mur de Berlin. Plus de cinquante Etats au monde
auraient opté pour ce régime. Ainsi la plupart des Etats africains, la Croatie, la Biélorussie, l’Ukraine, la
Roumanie, la Pologne et la Russie ont adopté ce nouveau type832.

b. Les traits caractéristiques du régime semi-présidentiel

Le régime semi-présidentiel devrait apparaître comme étant un régime présidentiel en moins. La rigueur
de la séparation des pouvoirs est atténuée par l'introduction de mécanismes du régime parlementaire (le
gouvernement, la motion de censure, le droit de dissolution, etc.). Si le pouvoir exécutif fait l'objet d'un
transfert de certaines prérogatives au Premier Ministre qui est le Chef du gouvernement, la primauté du
828 A.-C. BEZZINA et M. VERPEAUX, Textes constitutionnels et politiques, Paris, PUF, 2018, p. 528.
829 M. DUVERGER, « Le concept de régime semi-présidentiel », in M. DUVERGER (dir.), Les régimes semi-présidentiels, Paris, PUF, 1986,
pp. 7-17, spéc. à la p. 8.
830 O. DUHAMEL, [Link]., p. 444 et s. En d’autres termes un régime semi-présidentiel et un système présidentialiste.
831 S. AROMATARIO, « La dérive des institutions vers un régime présidentiel », Revue du droit public, n° 3, 2007, pp. 731-752.
832C. SKACH, « The Newest separation of Powers : Semipresidentialism », International Journal of Constitutional Law, January 2007, vol.

5, pp. 93-121.
177
 Président de la République au sein de l'exécutif est intacte. Le Chef de l'Etat reste toujours le Chef de
l'exécutif. Le gouvernement, à la différence de celui du régime parlementaire, n'est pas une institution de
conception mais une simple institution d'exécution, d'application et de concrétisation de la politique
définie par le Président de la République qui dispose d'un droit de vie et de mort politiques sur ses
membres.

Ces propos méritent d’être relativisés dans le cadre de la cohabitation. Dans cette perspective le Premier
ministre et son gouvernement, qui sont l’émanation du Parlement ou tout au moins bénéficient de sa
confiance, prennent l’ascenseur au détriment du Président de la République et ce, malgré son élection au
suffrage universel direct et la possibilité de dissoudre le parlement. En d’autres termes le régime semi-
présidentiel se caractérise par l’existence d’un Président élu au suffrage universel et disposant de larges
pouvoirs, d’un gouvernement responsable devant l’Assemblée représentative, la faculté pour le Président
de la dissoudre. Ce dispositif constitutionnel a inspiré beaucoup de constituants de l’Afrique francophone
et de certains Etats de l’Europe du centre et orientale ([Link], Mali, Sénégal, Niger, Cameroun, Togo,
Tchad, Burkina Faso, Bulgarie, Pologne, Roumanie, Croatie, Slovénie, la Russie dans une certaine
mesure) La Namibie, Etat anglophone, de tradition mixte, s’est dotée d’une Constitution le 9 février 1990
dans la perspective de son indépendance de l’Afrique du Sud s’inspirant du dispositif constitutionnel
(régime semi-présidentiel)833. Certains Etats scandinaves (Finlande et Islande) se sont inspirés de ce
modèle834. L’Islande a également un Président, depuis 1944, élu au suffrage universel direct. C’est le
premier Etat au monde à avoir élu, en 1980, une femme à la fonction présidentielle835.

La Chambre constitutionnelle de la Cour suprême du Niger a eu l’occasion de définir le régime semi-

présidentiel au regard de la cohabitation : « (…). Considérant que pour la Cour, la notion de cohabitation
signifie l’existence de deux légitimités non convergentes sur leurs programmes politiques : le Président
de la République, élu au suffrage universel et le Premier ministre, issu d’une majorité parlementaire ; que
cela résulte de l’esprit même de la Constitution du 26 décembre 1992 qui a institué un régime politique
de type semi-présidentiel avec un exécutif bicéphale ; Considérant donc que lorsqu’à la suite des élections
législatives, la majorité présidentielle ne coïncide pas avec la majorité parlementaire, on est en présence
d’une alternance politique ; qu’il ne s’agit nullement d’une cogestion ou d’une co-responsabilité ;
Considérant que par conséquent lorsqu’un gouvernement, en vertu de cette alternance, arrive au pouvoir
sur la base d’un programme politique, il doit pouvoir mettre son programme à exécution, ce d’autant plus
qu’il est seul responsable, politiquement, devant l’Assemblée nationale qui peut au besoin le
sanctionner… »836.

La cohabitation constitue donc « une situation résultant d’un antagonisme politique fondamental entre le
titulaire de la présidence de la République et la majorité à l’Assemblée nationale à la suite de l’élection
de l’un ou de l’autre »837. Elle opère une inversion de la dyarchie inégalitaire entre le Président de la
République et le Premier ministre. Comme le soulignent Philippe ARDANT et Olivier DUHAMEL, cette
inversion résulte du fait qu’« à la suprématie présidentielle des temps ordinaires se substitue la
suprématie primo-ministérielle »838. La France a connu trois périodes de cohabitation (1986-1988 ; 1993-
1995 et 19997-2002).

833 Pour un commentaire de ladite Constitution, voy. B. CHANTEBOUT, « La Constitution namibienne du 9 février 1990, enfin un vrai régime
semi-présidentiel ! », RFDC, 1990, n° 3, p. 539.
834 Par exemple en Finlande, le Président était initialement élu par un Conseil de grands électeurs, puis au suffrage universel direct depuis 1994,

le président a paradoxalement vu son pouvoir se réduire en dépit de cette légitimité populaire. Depuis 1991, le mandat n’est renouvelable
qu’une seule fois et il est de six ans. Il ne dispose plus de la faculté de dissoudre l’Assemblée. Cette évolution a été confirmée par la réforme
de 2000, qui déplace le pouvoir de nomination du Premier ministre et d’initiative de projets de loi de la présidence vers le parlement. La
position institutionnelle du Premier ministre se renforce corrélativement à l’affaiblissement de la fonction présidentielle depuis deux ou trois
décennies. Voy. Y. AUCANTE, Les démocraties scandinaves. Des systèmes politiques exceptionnels ?, Paris, Armand Colin, 2013, p.113et s.
835 Y. AUCANTE, Les démocraties scandinaves. Des systèmes politiques exceptionnels ?, Paris, Armand Colin, 2013, p.113
836 Arrêt n°95-05/[Link] du 5 septembre 1995 cité par L. SINDJOUN, [Link]., pp. 569-578, spéc. à la p. 576. Notre soulignement.
837 M. DE VILLIERS et A. LE DIVELLEC, Dictionnaire du Droit constitutionnel, 10ème édition, Paris, Sirey, 2015, p. 48.
838 Ph. ARDANT, « La dyarchie », Pouvoirs, n° 99, 1999, pp. 5-24, spéc. à la p. 8.

178
1.2 Le régime semi-parlementaire

Cette appellation est rarement usitée en doctrine. Le régime semi-parlementaire peut être considéré
comme un régime parlementaire en moins : effacement du Chef de l'Etat, effacement du pouvoir exécutif
qui est à la dévotion de l’Assemblée nationale qui est la source exclusive de tout pouvoir au sein du
régime ou un régime parlementaire en plus. Dans cette deuxième hypothèse, le régime se structure et
fonctionne selon la logique parlementaire -détermination de la politique nationale par le gouvernement
sous la direction du Chef du gouvernement qui est le véritable Chef de l'exécutif. Toutefois, des
mécanismes inspirés du régime présidentiel ont été introduits afin de mieux restaurer l'autorité du pouvoir
exécutif par le renforcement des prérogatives du Président de la République qui jouit d'une légitimité
populaire et démocratique au même titre que les parlementaires et dispose de pouvoirs propres distincts
de ceux du gouvernement.

Le Président est Chef de l’Exécutif, mais le Premier ministre est Chef du gouvernement. Le Président
nomme le Premier Ministre au sein de la coalition majoritaire. Le Premier ministre propose au Chef de
l’Etat la nomination des ministres alors que ces derniers sont plus redevables au Chef de l’Etat. Ces
dispositions peuvent fonctionner aussi dans le cadre de la cohabitation. Il existe des domaines de
collaboration entre le gouvernement et le Président. Le gouvernement définit et conduit la politique de
la nation en accord avec le Président de la République. Certains domaines sont dits de collaboration entre
le président et le gouvernement (sécurité, défense, affaires étrangères etc.). Certains actes sont propres
du Chef de l’Etat et ne nécessitent pas d’un contreseing ministériel alors que la plupart de ses actes ont
besoin d’un contreseing ministériel. La plupart des traits caractéristiques du régime semi-parlementaire
sont présents dans le régime semi-présidentiel. Son utilisation rarissime dans la doctrine témoigne de peu
d’empressement pour être retenu comme régime politique à part entière ou tout au moins ne bénéficie
pas de la même faveur accordée à son homologue régime semi-présidentiel.

2. La particularité du régime politique suisse : un régime directorial

Le régime directorial constitue un régime dans lequel l’Exécutif est généralement collégial, n’est pas
responsable politiquement devant les assemblées, mais est tenu en dernière instance d’opérer dans le plan
de celles-ci839. La Suisse illustre mieux cette forme de régime politique. En effet, le régime directorial
suisse se distingue aussi bien du régime parlementaire majoritaire que du régime présidentiel. Toutefois
il emprunte certaines caractéristiques aux deux régimes politiques précités. L’un des traits saillants du
régime réside dans la collégialité de l’exécutif incarné par le Conseil fédéral.

L’autorité directoriale et exécutive supérieure de la Confédération est exercée par un Conseil fédéral de
sept membres. Chaque membre du Conseil fédéral est élu pour quatre ans et indéfiniment rééligible, trait
présidentiel, mais par le parlement, trait parlementaire. Le Conseil fédéral n’est pas responsable devant
le parlement, mais il est tenu d’appliquer la politique voulue par le parlement. Les pouvoirs du chef de
l’Etat et du gouvernement sont confiés audit Conseil. Chacun des sept membres du Conseil fédéral dirige
un département ministériel840. Les conseillers sont élus par scrutins séparés, et non tous ensemble. Ils ne
peuvent donc pas apparaître comme un cabinet préconstitué, doté d’affinités politiques préalables. Le

839 Ph. LAUVAUX et Armel Le Divellec, Les grandes démocraties contemporaines, 4ème édition mise à jour, Paris, PUF, 2015, p. 217. En
Amérique du sud les premières Constitutions s’étaient inspirées du modèle collégial de l’Exécutif sous forme de triumvirat. Pour une analyse
appropriée, voy. H. GOURDON, « Révolution nord-américaine et révolution française : leur réception par le constitutionnalisme des
indépendances des Amériques méridionales », S. SEGALA et S. AROMATARIO (dir.), Les modèles constitutionnels, Paris, L’Harmattan,
2016, pp. 215-261, spéc. à la p. 221.
840 O. DUHAMEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Le Seuil, 2009, pp. 247-248.

179
 Conseil n’a notamment pas de programme politique, même s’il peut présenter un rapport sur les grandes
lignes de la politique à venir.841

L’Assemblée fédérale qui bénéficie de la suprématie sur le Conseil fédéral, désigne annuellement parmi
les sept membres du Conseil un président du Conseil fédéral qui est aussi le Président en titre de la
Confédération, le primus inter pares. Il n’est ni un Chef de gouvernement ni un Chef d’Etat, mais c’est
le collège tout entier qui se prévaut de ce titre842. Théoriquement le Conseil fédéral n’est pas responsable
devant l’Assemblée fédérale même s’il est tenu à se conformer aux directives de ladite assemblée. Il est
des auteurs qui font toutefois noter l’existence d’une responsabilité politique limitée du fait qu’elle ne
peut jamais aboutir au limogeage d’un membre dudit Conseil843.

La qualification directoriale du régime suisse ne fait pas l’unanimité dans la doctrine. Certains auteurs
classent ce régime dans la catégorie de régimes d’assemblée844. C’est aussi le cas, à titre illustratif, de
Bernard Chantebout qui considère que le régime politique suisse est un régime d’assemblée du fait de la
prépondérance du parlement845. Gilles Toulemonde conteste cette prépondérance du parlement suisse et
par conséquent la qualification de régime d’assemblée et ce, pour différentes raisons qu’il explique : les
élus du peuple, membres de l’Assemblée fédérale ne sont pas liés au peuple par un mandat impératif ;
l’Assemblée fédérale est composée de deux Chambres ; ce qui contredit l’idée d’un monocaméralisme
propre à assurer la domination parlementaire et, le bicaméralisme étant égalitaire, cela constitue un
élément heurtant de front l’idée d’un régime d’assemblée ; le Conseil fédéral (Exécutif) dont les sept
membres sont élus pour un mandat de quatre ans par l’Assemblée fédérale ne peut faire l’objet d’une
motion de censure846.

Pour René CAPITANT, la différence entre le régime parlementaire et le gouvernement d’assemblée

suisse réside dans ce sens que les membres du Conseil fédéral sont subordonnés au Parlement sans être
politiquement responsables847.

Analysant les éléments de rapprochement du régime d’assemblée et du régime politique suisse, Gilles
TOULEMONDE reconnaît d’emblée que le régime suisse est difficile à classer. Au regard de la typologie
traditionnelle, c’est vers le régime d’assemblée qu’il faut l’orienter, mais dès lors que l’on conteste la
classification traditionnelle on pourrait plus précisément classer le régime suisse qui, sur certains points
s’apparente au régime d’assemblée et qui sur d’autres s’apparente à un régime du type du directoire 848.

Marie-Anne COHENDET concilie les deux points de vue entre ceux qui classent le régime suisse parmi
les régimes d’assemblée et ceux qui le classent dans le régime directorial. Pour elle, tout est question de
définitions. Si l’on entend le régime au sens large pour désigner ce que l’on appelle le système, à savoir
non pas le droit mais le fait, et si l’on veut dire par là que le système politique de la Suisse est marqué
par la prééminence de l’Assemblée, cette vision peut se concevoir, encore qu’elle soit très discutable car
cette prééminence n’est pas évidente en réalité. Si l’on entend par là le fait que la Constitution organiserait

841 O. DUHAMEL et G. TUSSEAU, Droit constitutionnel et institutions politiques, 5 è éd., 2020, Paris, Seuil, 2019, p. 334.
842Ph. LAUVAUX et C-M. PIMENTEL, « Régimes non parlementaires », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international
de droit constitutionnel. Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 195-220, spéc. à la p. 208.
843Ph. LAUVAUX et C-M. PIMENTEL, [Link]., spéc. p. 211.
844
G. TOULEMONDE, Institutions politiques comparées. 3è éd., Paris, Ellipses, 2018, p. 60.
845
B. CHANTEBOUT, Droit constitutionnel et science politique, 13 è éd., Paris, Armand Colin, 1996, p. 228.
846
G. TOULEMONDE, Institutions politiques comparées. 3è éd., Paris, Ellipses, 2018, p. 60.
847 R. CAPITANT, « Régimes parlementaires », in Mélanges Carré de Malberg. Faculté de Droit et des Sciences politiques de Strasbourg,

133, réimpression, Paris, Edouard Duchemin, 1977 consulté sur [Link] le 28 février 2022, pp. 31-57.

848
G. TOULEMONDE, Institutions politiques comparées. 3è éd., Paris, Ellipses, 2018, p. 61.
180
 la confusion des pouvoirs aux mains de l’Assemblée, alors c’est absolument faux, car la Suisse connaît
une distinction des fonctions entre le législatif, l’exécutif et le juridictionnel 849.

Cette particularité suisse du directoire collégial n’est pas reprise en droit comparé. La République de
Saint-Marin s’y rapproche à quelques égards. Selon une tradition en vigueur depuis 1243, le pouvoir du
Chef d’Etat est exercé collégialement par deux capitaines régents élus pour un mandat de six mois.
Toutefois la Déclaration des droits des citoyens et des principes fondamentaux de l’ordre juridique de
Saint-Marin du 8 juillet 1974, considérée comme la Constitution de la République de Saint-Marin,
institue, à la différence de la Suisse, un régime politique essentiellement parlementaire. Toutefois la
Déclaration des droits des citoyens et des principes fondamentaux de l’ordre juridique de Saint-Marin du
8 juillet 1974, considérée comme l’un des documents faisant partie de la Constitution de la République
de Saint-Marin, institue, à la différence de la Suisse, un régime politique essentiellement parlementaire.
En effet la République de Saint-Marin est dirigée collégialement par deux capitaines-régents (la Régence)
élus par le Grand Conseil général (parlement) pour une durée de six mois. Ils sont les deux Chefs d’Etat.
Ils peuvent dissoudre le Grand Conseil général. Ils président le Congrès d’Etat qui a la qualité d’organe
gouvernemental et est composé de secrétaires d’Etat désignés par le Grand Conseil général pour la durée
de la législature qui est de cinq ans. Ils sont toutefois individuellement et collégialement responsables
devant ledit Conseil. Le Congrès d’Etat détermine la politique générale du gouvernement et pour sa mise
en œuvre l’orientation générale de l’action administrative.

Bien que se rapprochant du régime directorial suisse il s’en distingue, du point de vue de l’exécutif,
comme le souligne Edwin MATUTANO, par sa bi-présidence constituée par les capitaines-régents et
surtout par le gouvernement formé du Congrès d’Etat et dont les membres sont désignés par le Grand
Conseil général. La nature du régime parlementaire se dégage aisément de l’article 3, alinéa 10 de la Loi
du 8 juillet 1974 telle que modifiée est rédigé en ces termes : « Au Congrès de l’Etat appartient le pouvoir
de gouverner selon les principes de collégialité et de responsabilité. Il est politiquement responsable
devant le Conseil auquel il rend compte, collégialement et individuellement, conformément à la loi
constitutionnelle »850. En dehors de la Suisse, le régime directorial n’a été appliqué que par la
Constitution uruguayenne de 1918, jusqu’en 1933 puis remis en vigueur de 1951 à 1967.

Après avoir énoncé et décrit les différents régimes politiques se fondant sur le critère de séparation des
pouvoirs, il convient, avant d’analyser les différents régimes politiques africains dont le critère ne repose
pas nécessairement sur celui considéré comme classique, dégager, de manière furtive, comment les Etats
africains se sont inspirés de régimes politiques précités.

Le renouveau constitutionnel africain issu de « la troisième vague » à partir des années 1990 réhabilite
le principe de séparation (souple) des pouvoirs mis à dure épreuve pendant plus ou moins deux décennies
de concentration et de plénitude des pouvoirs dans le chef du Président de la République. La tendance du
renouveau constitutionnel privilégie le régime parlementaire rationnalisé dans sa variante de régime
semi-présidentiel ou tout au moins reprend pour son compte beaucoup de techniques du parlementarisme
avec pour mire le régime politique français. Ce régime inspire la plupart des constituants africains,
principalement de l’espace francophone, qui lui apportent dans la phase de « transplantation » des
adaptations nécessaires851.

849 M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4 è éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 354.
850 A propos de Saint-Marin, nous nous sommes principalement inspiré de l’article d’Edwin MATUTANO, « La Constitution de Saint-Marin
: actualité des institutions de la plus vieille République », RIDC, n° 3, 2018, pp. 633-654.
851
A titre illustratif, la Constitution de la RDC du 18 février 2006 se rapproche, à bien d’égards, de la Constitution française, comme le sont
du reste la plupart des constitutions africaines d’expression francophone. D. POLLET PANOUSSIS, « La Constitution congolaise de 2006 :
petite sœur africaine de la Constitution française », Revue française de droit constitutionnel, 2008/3, n°75, pp. 451-498. Jean du Bois de
GAUDUSSON, « Les nouvelles constitutions africaines et le mimétisme », D. DARBON et Jean du Bois de GAUDUSSON (dir.), La création
du droit en Afrique, Paris, Karthala, 1997, pp. 309-316. Sur l’influence de la démocratie libérale dans certains Etats africains, voy. R. DEGNI-
181
 Pour Marie-Anne COHENDET, la classification traditionnelle des régimes politiques présente bien des
inconvénients. Le premier est qu’elle ne correspond pas bien à la réalité. La séparation des pouvoirs est
loin d’être stricte aux Etats-Unis. Le deuxième est son manque de cohérence, car les critères de distinction
ne sont pas très clairs, et la troisième catégorie appartient à l’une des précédentes tout en prétendant s’en
distinguer. Elle s’interroge aussi de son utilité852.

7 Les régimes politiques en Afrique

En abordant la question des régimes politiques en Afrique, ou régimes politiques africains 853, nous
gardons en filigrane ce conseil précieux de Patrice GELARD invitant le constitutionnaliste du droit
constitutionnel comparé à faire preuve de « modestie dans la recherche (…). Il faut étudier sans a priori
et s’immerger dans le pourquoi et le comment des systèmes étrangers »854. En outre « quelles que soient
les ressemblances ou les importations volontaires, les régimes constitutionnels ne sont pas identiques
d’un pays à un autre. (…). Les impératifs d’une adaptation des régimes démocratiques africains à leur
société, à leur environnement, à leur passé précolonial (…) sont autant de facteurs de diversité (…) »855.
Cette évidence est rappelée par Anne-Charlène BEZZINA et Michel VERPEAUX : « Chaque régime
connaît en réalité plusieurs déclinaisons et s’adapte à des particularités, historiques, régionales et
politiques du pays dans lequel il est implanté. Aussi, le jeu constitutionnel qui consiste à ranger les
régimes politiques dans des classifications paraît difficile à enfermer dans une logique binaire.
L’existence de plusieurs types de gouvernance, la question de l’appréhension du pouvoir et du sens de la
démocratie créent, pour l’étude des régimes politiques, des nuances qui doivent être prises en
compte »856.
Loin de nous la prétention de traiter en profondeur ces régimes, notre objectif consiste à photographier
les régularités qui s’observent dans l’organisation et le fonctionnement des régimes politiques en Afrique
et qui sont plus ou moins communes à de nombreux Etats. Il suffit d’interroger les différentes
Constitutions africaines, notamment celles d’expression française pour se rendre compte de
rapprochements étroits existant entre le contenu desdites constitutions. L’Afrique non francophone n’est
pas en reste comme en témoigne la monographie consacrée à quelques Etats anglophones et lusophones
dans le cadre de la séparation des pouvoirs857. Ce rapprochement facilite le travail d’un comparatiste de
droit constitutionnel en Afrique et ce, sans sacrifier les méandres de chaque Constitution qui est porteuse
d’une histoire propre à chaque Etat concerné. André CABANIS et Michel Louis MARTIN identifient
dans l’Afrique francophone « un espace d’isomorphisme constitutionnel » à cause des évolutions
constitutionnelles assez semblables858.

Le renouveau constitutionnel africain issu de « la troisième vague » à partir des années 1990 réhabilite
le principe de séparation (souple) des pouvoirs mis à dure épreuve pendant plus ou moins deux décennies
de concentration et de plénitude des pouvoirs dans le chef du Président de la République. La tendance du
renouveau constitutionnel privilégie le régime parlementaire rationnalisé dans sa variante de régime
semi-présidentiel ou tout au moins reprend pour son compte beaucoup de techniques du parlementarisme

SEGUI, « L’influence de la démocratie libérale dans le monde : le cas de quelques Etats de l’espace francophone », J-P. VETTOVAGLIA et
alii (dir.), Démocratie et élections dans l’espace francophone, Bruxelles, Bruylant, 2010, pp. 31-50.
852 M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel. 4 è éd., Paris, LGDJ, 2019, p. 163.
853 J-L. ESAMBO KANGASHE, Le droit constitutionnel, Louvain-la-Neuve, Academia L’Harmattan, 2013, aux pp. 242-244, utilise

l’expression « régimes politiques africains ».

854 P. GELARD, « Quelques conseils au constitutionnaliste de droit comparé », Renouveau du droit constitutionnel. Mélanges en l’honneur de

Louis FAVOREU, Paris, Dalloz, 2007.

855 J.B. de GAUDUSSON, « Le mimétisme postcolonial, et après? », Pouvoirs, 2009/2, n°129, pp. 45-55, spéc. à la p. 51.
856
A.-C. BEZZINA et M. VERPEAUX, Textes constitutionnels et politiques, Paris, PUF, 2018, p.527.
857 . M. FOMBAD (ed.), Separation of Powers in African Constitutionalism, OUP, 2016, 448 p.
858 A. CABANIS et M. L. MARTIN, « Un espace d’isomorphisme constitutionnel. L’Afrique francophone », La Constitution et les valeurs.

Mélanges en l’honneur de Dimittri Georges LAVROFF, Paris, Dalloz, 2005.

182
 avec pour mire le régime politique français (semi-présidentiel pour les uns, parlementaire rationalisé pour
les autres). Ce régime inspire la plupart des constituants africains, principalement de l’espace
francophone, qui lui apportent dans la phase de « transplantation » des adaptations nécessaires859.

Le régime présidentiel ou de type présidentiel a été institué en général dans les pays anglophones et dans
certains Etats francophones comme le Bénin, le Congo, sous l’empire de la Constitution de 2002, la
Guinée-Conakry et la Cote d’Ivoire860. Le Conseil constitutionnel ivoirien, dans sa décision du 6
décembre 2006, accrédite la thèse du régime présidentiel ivoirien lorsqu’à l’occasion de l’analyse de la
conformité à la Constitution de la Résolution 1721 du Conseil de sécurité adoptée le 1 er novembre 2006
reconnaît que « l’application intégrale de la Résolution créerait, inéluctablement, à la place du régime
présidentiel ivoirien, un régime politique ne se rattachant à aucun modèle connu, un véritable régime
politique sui generis… »861. Quoiqu’adoptée par consensus par le Conseil de sécurité, cette résolution
n’avait pas moins enregistré des réserves des Etats-Unis sur le principe de la primauté de la
Constitution862. La méconnaissance de la Constitution d’un Etat par une résolution du Conseil de sécurité
avait été stigmatisée aussi dans le cadre de la Résolution 1757 (2006)863.

Le régime s’inspirant du modèle présidentiel adopté par les États comme l’Ouganda, le Congo
Brazzaville, le Zimbabwe, le Rwanda, la Côte d’Ivoire etc. tend à se muer dans la dégénérescence du
régime présidentiel à cause du déséquilibre institutionnel fortement prononcé en faveur du Président de
la République au détriment du Parlement. L’Afrique lusophone (Angola, Cap-Vert, Guinée-Bissau,
Mozambique et Sao Tome-et-Principe)864 ou ibérique (Guinée équatoriale) s’inspire de l’un ou l’autre
modèle. Etudiant l’influence de la Constitution portugaise de 1976 sur les Etats lusophones africains
(Angola, Mozambique, Cap-Vert, Guinée-Bissau et São Tome et Principe) et non africains (Brésil et
Timor-Oriental), Dimitri LOHRER conclut que le régime semi-présidentiel a été adopté à Sao Tome et
Principe et en Guinée-Bissau. Par contre l’Angola et le Mozambique se sont dotés d’un régime politique
de type présidentiel alors que le Cap-Vert s’est orienté en direction d’un régime parlementaire865. Ce
phénomène « d’isomorphisme » qui semble caractériser l’évolution du droit constitutionnel africain
étonne certains auteurs qui s’attendaient, non pas tant à un rapprochement, mais à l’accentuation de
certaines spécificités de jeunes nations africaines866.

Les classifications des régimes politiques ne constituent pas des dogmes dans la mesure où elles peuvent
être obscurcies par l’export-import des éléments typiques d’un régime politique classique. Elles

859 A titre illustratif, la Constitution de la République démocratique du Congo du 18 février 2006 se rapproche, à bien d’égards, de la
Constitution française, comme le sont du reste la plupart des constitutions africaines d’expression francophone. D. POLLET PANOUSSIS,
« La Constitution congolaise de 2006 : petite sœur africaine de la Constitution française », Revue française de droit constitutionnel, 2008/3,
n°75, pp. 451-498. Jean du Bois de GAUDUSSON, « Les nouvelles constitutions africaines et le mimétisme », in D. DARBON et Jean du
Bois de GAUDUSSON (dir.), La création du droit en Afrique, Paris, Karthala, 1997, pp. 309-316. Sur l’influence de la démocratie libérale
dans certains Etats africains, voy. R. DEGNI-SEGUI, « L’influence de la démocratie libérale dans le monde : le cas de quelques Etats de
l’espace francophone », in J-P. VETTOVAGLIA et alii (dir.), Démocratie et élections dans l’espace francophone, Bruxelles, Bruylant, 2010,
pp. 31-50.
860 A titre d’exemple l’article 41 de la Constitution ivoirienne dispose : « Le Président de la République est détenteur exclusif du pouvoir

exécutif. Il nomme le Premier ministre, Chef du gouvernement, qui est responsable devant lui. Il met fin à ses fonctions ».
861 Décision n°019/CC/SG du 06 décembre 2006. Souligné par nous.
862 J-M. de La SABLIERE, Le Conseil de sécurité des Nations unies. Ambitions et limites, Bruxelles, Larcier, 2015, p. 200. L’auteur note à ce

propos : « (…) Nonobstant l’adoption de la résolution 1721 (2006) par consensus, pour des raisons de principe tenant à la primauté qui doit
être reconnue à la Constitution d’un Etat, prirent du recul sur le terrain à l’égard du texte de la résolution ».
863 Pour un commentaire, voy. M. GHANTOUS, « La valeur internationale de la Constitution. A la lumière de la Résolution 1757 (2007) créant

le Tribunal spécial pour le Liban (TSL) », Journal du droit international, 2010, n°1, pp. 35-74.
864 J. MIRANDA, « Les systèmes constitutionnels des pays africains de langue portugaise », RFDC, 2003/4, n° 56, pp. 861-864 observe un

renforcement du rôle du Parlement au Cap-Vert, des tendances présidentialistes au Mozambique, en Angola et en Guinée-Bissau ; et la
manifestation du régime semi-présidentiel à Sao Tome-et-Principe. Les Constitutions de ces Etats demeurent influencées d’une manière directe
ou indirecte par la Constitution portugaise de 1976.
865 DIMITRI LOHRER, « L’influence de la Constitution portugaise de 1976 sur les textes constitutionnels des pays lusophones. Réflexions au

sujet de l’existence d’un modèle constitutionnel lusitanien », RFDC, 2018/3, n° 115, pp. 549-578.
866A. CABANIS et M. L. MARTIN, « Un espace d’isomorphisme constitutionnel. L’Afrique francophone », La Constitution et les valeurs.

Mélanges en l’honneur de Dimittri Georges LAVROFF, Paris, Dalloz, 2005, p. 357.

183
 constituent des grilles d’observation et d’analyse pour dégager certains éléments communs pouvant
constituer un type ou un modèle de référence. Le modèle est entendu ici dans le sens de ce qui est donné
pour servir de référence et non dans ce qui est choisi pour être reproduit. Dès lors, en Afrique, comme
ailleurs, l’étude des régimes politiques ne devrait pas se limiter à des clichés des régimes de référence
dont ils s’inspirent, mais à leur aménagement concret dans les Constitutions africaines et dans la pratique
institutionnelle. L’idée même de « modèle » n’est pas neutre. Elle implique un choix du parti pris ou de
l’exemplarité qui n’est pas sans susciter des suspicions au regard du relativisme juridique. En outre un
régime est rarement pris en bloc comme modèle867. Dans leur dictionnaire du droit constitutionnel,
Michel De VILLIERS et Armel LE DIVELLEC soutiennent à juste titre que les expressions de régime
parlementaire ou de régime présidentiel ont une signification plus théorique aux fins de classement des
catégories ne correspondant pas à des modèles indépassables. Il s’agit plutôt « d’hypothèses de
travail »868.

F.J. AIVO situe, dans la construction des régimes politiques africains, l’un des moments de la « rupture
du trafic d’importation de matériaux constitutionnels occidentaux »869. C. MILHAT s’oriente dans la
même direction lorsqu’il observe que « les modèles constitutionnels d’importation même adaptés à la
réalité politico-culturelle africaine ont rapidement montré leurs limites tant sur le plan de l’efficience des
normes (…) que sur celui du processus de démocratisation des Etats (…) 870. M. AHANHAZO-GLELE
soutenait, il y a plus de 30 ans que « si l’Afrique adopte, remet en cause, suspend, abroge, puis renouvelle
la Constitution, instituant ainsi une instabilité constitutionnelle, c’est simplement parce qu’elle cherche
sa voie »871.

Nous pouvons relever que lors de l’accession à l’indépendance de la plupart des Etats africains, le régime
parlementaire était « suggéré » voire « imposé » par l’Etat prédécesseur, le colonisateur. Ce régime était
et demeure le plus répandu dans les anciennes puissances colonisatrices. Toutefois cette recette n’avait
pas trouvé un terrain fertile en Afrique à cause de l’instabilité gouvernementale face à une majorité
parlementaire instable ou tout au moins les difficultés initiales d’un régime politique auquel les dirigeants
africains n’étaient pas si familiers. En RDC, la Loi fondamentale relative aux structures du Congo du 19
mai 1960, adoptée par le parlement belge et suivant les résolutions de la Table ronde de Bruxelles de
janvier-février 1960, avait institué un régime parlementaire qui avait aussitôt présenté ses limites dès les
premiers mois de son application.

L’attrait du régime présidentiel pouvait être considéré comme compatible avec la figure du Chef africain
incarnée par le Chef d’Etat moderne. Cependant les critères d’indépendance fonctionnelle et organique
entre le Président de la République et le parlement d’une part, et un rôle secondaire dévolu au pouvoir
judiciaire d’autre part dans les Etats africains faisant défaut, avaient paradoxalement constitué les
prémices pour une déformation du régime présidentiel vers le régime présidentialiste. Le renouveau
constitutionnel apparu dès les années 1990 renoue avec les caractéristiques du régime parlementaire dans
son versant du semi-présidentiel alors que quelques Etats africains, surtout de l’Afrique anglophone et
quelques Etats de l’Afrique francophone (Bénin, Côte d’Ivoire et Congo-Brazzaville jusqu’à l’adoption
de la nouvelle Constitution du 25 octobre 2015) s’inspirent assez largement du régime présidentiel
américain872.

867 St. PINON, Les systèmes constitutionnels dans l’Union européenne. Allemagne, Espagne, Italie et Portugal, Bruxelles, Larcier, 2015, p. 13.
868 M. DE VILLIERS et A. LE DIVELLEC, Dictionnaire du Droit constitutionnel, 10ème édition, Paris, Sirey, 2015, p. 318.
869 F. J. AIVO « La fracture constitutionnelle », F.J. AIVO (dir.), La Constitution béninoise du 11 décembre 1990 : un modèle pour l’Afrique ?

Mélanges en l’honneur de Maurice Ahanhanzo-Glélé, Paris, L’Harmattan, 2014, pp. 33-46, spéc. à la p. 46.
870 C. MILHAT, « Le constitutionnalisme en Afrique francophone. Variations hétérodoxes sur un requiem », Politeia, n° 7, 2005, pp. 668-669.
871
M. AHANHAZO-GLELE, « La Constitution ou la Loi fondamentale », Encyclopédie juridique africaine, T.1, Dakar-Abidjan, NEA, 1982,
p. 33.
872 Pour plus de précisions, I. M. FALL, « La construction des régimes politiques en Afrique : insuccès et succès », », F. J. AIVO (dir.), La

Constitution béninoise du 11 décembre 1990 : un modèle pour l’Afrique ? Mélanges en l’honneur de Maurice Ahanhanzo-Glélé, Paris,
L’Harmattan, 2014, pp. 127-179.

184
 L’inspiration aux régimes politiques de référence n’a pas épuisé les ressources d’une certaine ingénierie
constitutionnelle en Afrique et des adaptations ont été jugées nécessaires. Par ailleurs les régimes
présidentiel et parlementaire, comme le note si bien Mathieu CARPENTIER, n’ont pas pour fonction
d’épuiser l’ensemble des régimes existants873. Etant de constructions intellectuelles reposant sur certains
critères utilisés pour rendre intelligible la division horizontale des pouvoirs en Angleterre et aux Etats-
Unis, les modèles constitutionnels peuvent être multipliés à l’envi et selon d’autres critères. C’est dans
cette optique que les régimes politiques présidentiels, parlementaires ou mixtes ne sont pas intégralement
et fidèlement reproduits en Afrique. Pierre- François GONIDEC, dans son article de 1983, soulignait
déjà que « les catégories classiques s'adaptent mal ou pas du tout à l'Afrique »874. L’utilité même
scientifique de la classification des régimes politiques est contestée notamment par Michel TROPER qui
soutient que « même si la classification était utile, l’opération de classement présenterait des difficultés
considérables, car pour un régime concret, c’est seulement par convention qu’il est possible d’affirmer
qu’il possède ou ne possède pas le caractère qui sert de critère d’affectation »875.

Nous pouvons considérer que les multiples « adaptations » des régimes politiques dont s’inspirent les
constituants africains sont susceptibles de donner lieu à l’émergence de nouveaux régimes politiques
dont les critères traditionnels de classification ne sont plus déterminants ou ne sont pas repris dans leur
orthodoxie. Rendant compte de cette réalité, le comparatiste Giuseppe de VERGOTTINI note qu’« il est
rare que le prototype, qui fait office de guide pour la définition des critères de classification, suffise à la
construction du système de classification lui-même et celui-ci devra être modifié et enrichi en tenant
compte des connaissances provenant de l’examen de multiples réalités historiques. Seul ce travail
d’enrichissement imposé par l’expérience permettra la création de classifications permettant de classer
les formes de gouvernement existantes mais sortant des schémas traditionnels désormais dépassés »876.

Cette observation est pertinente et rend compte du hiatus existant entre le modèle de régime politique de
référence et sa réception en Afrique. Cette réception peut donner lieu à de nouvelles classifications
intégrant d’autres critères considérés comme essentiels. Gilles J. GUGLIELMI ne dit pas autre chose
lorsqu’il retient des enseignements majeurs du droit public comparé que « les archétypes nés dans des
systèmes juridiques il y a moins de deux siècles n’existent plus à l’état pur depuis bien longtemps. Leur
évolution propre les a d’abord éloignés de la simplicité originelle des principes qui les avaient
distingués. Ensuite les effets de la colonisation puis de la globalisation ont mené, par des procédés
d’imitation, d’importation ou d’harmonisation conventionnelle, à une hybridation qui rapproche ces
systèmes en leur ôtant les manifestations typiques les moins compatibles avec l’évolution de la
mondialisation des échanges »877. En outre le recours à l’ingénierie constitutionnelle comme mode de
gestion du pouvoir à la suite d’un conflit politique ou armé, à travers l’aménagement de certains principes
comme l’inclusivité, le consensus, le partage équilibré et équitable des responsabilités, brouille les
repères traditionnels de classification des régimes politiques en Afrique 878.

A eux seuls les critères de l’irrévocabilité mutuelle entre le Chef de l’Etat et le parlement dans le régime
présidentiel ou encore la responsabilité politique du gouvernement devant le parlement dans le régime

873 M. CARPENTIER, « Pour de nouveaux modèles de justice constitutionnelle », RIDC, n° 1, 2016, pp. 180-219, spéc. à la p. 184.
874 P. F. GONIDEC, « Esquisse d’une typologie des régimes politiques africains », Pouvoirs, n°25, 1983, pp. 63-78, spéc. à la p. 63.
875 M. TROPER, Pour une théorie juridique de l’Etat, Paris, PUF, 1994, p. 255. Notre soulignement.
876G. De VERGOTTINI, « Régimes politiques », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel.

Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 114-157, spéc. à la p. 129. Notre soulignement.
877 Gilles J. GUGLIELMI, « Avant-propos », Gilles J. GUGLIELMI et J. MARTIN (dir.), Le droit constitutionnel des collectivités territoriales.

Aspects de droit public comparé, Boulogne-Billancourt, Berger Levrault, 2015, pp. 9-12, spéc. à la p. 11. C’est nous qui soulignons.
878 Voy. S. ANDZOKA ATSIMOU, L’ingénierie constitutionnelle, solution de sortie de crise en Afrique ? Les exemples de l’Afrique du Sud,

de la République Démocratique du Congo, du Burundi et du Congo Brazzaville, Paris, L’Harmattan, 2015 ; J. Du Bois de GAUDUSSON,
« Quel rôle pour l’ingénierie constitutionnelle et institutionnelle ? », Déterminants des conflits et nouvelles formes de prévention, Bruxelles,
Bruylant, 2013, pp. 945-960.
185
 parlementaire ne sont plus suffisants pour rendre compte de la diversité de régimes qui se sont développés
à leur aune. Nous assistons, à titre illustratif, à des régimes parlementaires en Afrique méconnaissant la
figure du Premier ministre et fonctionnant sous les allures d’un exécutif présidentiel (Afrique du Sud) ou
encore des régimes présidentiels aménageant le bicéphalisme de l’Exécutif et favorables à la participation
de l’Exécutif dans le processus législatif (Bénin, Côte d’ivoire). Le juge constitutionnel intervient, avec
diverses fortunes, dans le jeu politique pour l’équilibrer ou le déterminer devenant ainsi un acteur, selon
les cas, protagoniste dans la construction des régimes politiques africains. Les modèles ne fournissent
d’ailleurs qu’un « canevas technique à cet agencement sans pour autant remettre en cause l’innovation
d’autres éléments »879.

La séparation, la collaboration et l’équilibre des pouvoirs deviennent des éléments clés qui inspirent le
constitutionnalisme africain et ce, sans qu’ils puissent constituer l’apanage d’un régime politique
déterminé. A ce propos Michel TROPER rappelle que dans leurs controverses, les constitutionnalistes
britanniques ne paraissent pas invoquer la nature parlementaire de leur Constitution, ni les
constitutionnalistes américains le caractère présidentiel de la leur880. La Constitution du Maroc du 29
juillet 2011 est à ce sujet illustrative. Bien que consacrant le régime parlementaire (rationnalisé), son
régime constitutionnel n’est pas moins fondé sur la séparation, l’équilibre et la collaboration des
pouvoirs881. Nous pouvons rapprocher à cet article 1er de la Constitution marocaine l’article 5 de la
Constitution de l’Egypte qui énonce les fondements du régime politique en ces termes : « Le régime
politique est fondé sur le pluralisme politique et le multipartisme, la transmission pacifique du pouvoir,
la séparation et l’équilibre des pouvoirs, le fait que toute autorité suppose une responsabilité, et le
respect des droits de l’homme et de ses libertés, conformément aux dispositions de cette Constitution »882.
De même les fondements du régime politique tunisien issu de la Constitution du 27 janvier 2014 sont
fixés dans le préambule883.

Malgré les apparences d’un régime présidentiel accrédité par une partie de la doctrine, le régime sud-
africain ne relève pas du régime présidentiel pur884. Il constituerait une version « originale » du
parlementarisme885. Ce parlementarisme, issu de la tradition britannique, se présente avec « une forme
de rationalisation verticale des pouvoirs entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif alliée à une forme
de division horizontale des pouvoirs cherchant à établir un équilibre entre le pouvoir central et les
provinces »886. Au demeurant l’identité du régime politique sud-africain apparaît incertaine.

879 S. AROMATARIO, « Les modèles constitutionnels à travers le monde », S. SEGALA et S. AROMATARIO (dir.), Les modèles
constitutionnels, Paris, L’Harmattan, 2016, pp. 139-152, spéc. à la p. 140.
880 M. TROPER, Pour une théorie juridique de l’Etat, Paris, PUF, 1994, p. 262.
881 Voy. l’article 1er : « Le Maroc est une monarchie constitutionnelle, démocratique, parlementaire et sociale. Le régime constitutionnel du

Royaume est fondé sur la séparation, l’équilibre et la collaboration des pouvoirs, ainsi que sur la démocratie citoyenne et participative, et les
principes de bonne gouvernance et de la corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes ».
882 Art. 5 de la Constitution de l’Egypte adoptée lors du référendum du 14/15 janvier 2014. Traduction non officielle. Souligné par nous.
883
« (…). Posant les fondements d’un régime républicain démocratique et participatif, dans le cadre d’un État civil où la souveraineté du peuple
s’exerce, à travers l’alternance pacifique au pouvoir, par des élections libres ; Un régime fondé sur le principe de la séparation des pouvoirs et
sur leur équilibre, où la liberté d’association, conformément aux principes de pluralisme, de neutralité de l’administration et de bonne
gouvernance, est la conditions de la compétition politique ; Où l’Etat garantit la suprématie de la loi, les libertés et les droits de l’Homme,
l’indépendance de la justice, l’égalité en droits et en devoirs entre les citoyens et les citoyennes, et l’égalité entre les régions (…) ». Préambule
de la constitution tunisienne du 27 janvier 2014. La traduction n’est pas officielle.
884 Voy. sur ce point R. NGANDO SANDJE, « Le renouveau du droit constitutionnel et la question des classifications en Afrique : quel sort

pour le régime présidentialiste ? », RFDC, 2013/1, n°93, pp. e-1à e-26, spéc. p. e-6.
885G. De VERGOTTINI, « Régimes politiques », M. TROPER et D. CHAGNOLLAUD (dir.), Traité international de droit constitutionnel.

Tome 2. Distribution des pouvoirs, Paris, Dalloz, 2012, pp. 114-157, spéc. à la p. 149. Nous pouvons lire sous la plume de l’auteur : « On
trouve une variante originale de régime parlementaire dans la Constitution de l’Afrique du Sud de 1996, où le Président de la République,
également Chef du gouvernement (…) est élu par le parlement et est doté de pouvoirs forts. Il dispose du droit de dissolution, est responsable
politiquement devant le parlement conjointement avec les membres du gouvernement (…) ; la démission du président est obligatoire en cas de
motion de censure (…) lorsque la collaboration avec le parlement devient impossible », p. 149. L’auteur poursuit en affirmant que la
Constitution de la Namibie de 1990 s’inscrit dans la même optique à la différence qu’ici le Président de l’Etat tire sa légitimité de l’élection
populaire.
886. X. PHILIPPE, « La démocratie constitutionnelle sud-africaine : un modèle ? », Pouvoirs, 2009/2, n° 129, pp. 157-168, spéc. à la p. 160.

186
 Pour rendre compte de cet aspect, Luc SINDJOUN disserte en ce sens : « L’Afrique du Sud est un
exemple de régime dans lequel l’agencement des institutions et la pratique politique remettent en cause
l’intangibilité des frontières identitaires des régimes politiques »887. Analysant le régime constitutionnel
sud-africain, Xavier PHILIPPE constate que par le format de l’exécutif, le constituant sud-africain a
repris le modèle américain ; par la configuration du Parlement, c’est le système bicaméral propre au
monde anglo-saxon ; pour le modèle de justice constitutionnelle, la Constitution de 1996 s’est beaucoup
inspirée de la Cour constitutionnelle allemande ; les relations entre l’Etat central et les Provinces et
Municipalités sont proches des systèmes allemand et espagnol 888.

Les régimes politiques esquissés par certains auteurs africains se ramèneraient à quatre. Il s’agit de la
démocratie présidentielle, du présidentialisme parlementaire, du présidentialisme démocratique (hyper
présidentialisme) ou encore du présidentialisme africain dont le fil conducteur est constitué par la
prééminence du Chef de l’Etat dans les régimes politiques africains. C’est autour de la figure et du rôle
du Chef de l’Etat dans le fonctionnement des institutions politiques en Afrique que les différents régimes
politiques africains ont été proposés. Les critères de classification sont subjectifs et ne se recoupent pas
nécessairement avec les critères classiques de classification (séparation rigide et souple des pouvoirs).
Cet avertissement de Michel TROPER demeure prégnant dans l’étude des régimes politiques africains.
En effet, il considère, de manière plus tranchante que « les classements ne nous enseignent rien et ne
peuvent d’ailleurs rien nous enseigner dès lors qu’on présuppose à tort un lien de causalité entre normes
et comportements. En réalité des normes ne peuvent pas déterminer des comportements (sic) »889.

Comme énoncé précédemment, les adaptations en Afrique des régimes parlementaire et présidentiel
conduisent à la construction des régimes politiques inédits autour de la figure prééminente du Chef d’Etat
africain sur la scène politique dans le cadre du renouveau démocratique 890. Le présidentialisme est étudié
ici comme un régime politique à part entière et non comme une déformation du régime présidentiel. I.
Madior FALL constate opportunément que « la présidentialisation des régimes semble être la loi d’airain
de l’évolution des régimes politiques africains »891. Nous pouvons à juste titre évoquer une sorte de
« césarisme démocratique » dans la plupart des Etats africains892.

Cette hégémonie présidentielle a été pointée du doigt par certains auteurs comme l’une des sources de
l’instabilité institutionnelle en Afrique893. A cause notamment des tensions constitutionnelles et celles
liées à la compétition électorale, d’autres auteurs expriment des réserves au sujet du maintien de l’élection
présidentielle au suffrage universel direct. A titre indicatif, Ismaila Madior FALL est d’avis qu’une
reconsidération de cette modalité de dévolution du pouvoir ne doit plus constituer un tabou en Afrique894.

887 L. SINDJOUN, [Link]., p. 568.

888
X. PHILIPPE, « La Démocratie constitutionnelle sud-africaine : un modèle ? », Pouvoirs, n°129, 2009, pp. 157-168.
889 M. TROPER, Pour une théorie juridique de l’Etat, Paris, PUF, 1994, p 257 et s. Le sic a été inséré par nous sous forme de réserve.
890 Pour un approfondissement de ces régimes, J. KAZADI MPIANA, « Les régimes politiques africains et la nécessité de l’aggiornamento des

critères de classification », Revue internationale de Droit comparé, n°3, 2018, pp. 543-573.
891 I. M. FALL, « La construction des régimes politiques en Afrique : insuccès et succès », F. J. AIVO (dir.), La Constitution béninoise du 11

décembre 1990 : un modèle pour l’Afrique ? Mélanges en l’honneur de Maurice Ahanhanzo-Glélé, Paris, L’Harmattan, 2014, pp. 127-179,
spéc. à la p. 145. Voy. aussi dans la même optique V. R. MANANGOU, « Le néo-présidentialisme africain : entre paternalisme et
superposition », RFDC, 2015/3, n° 103, pp. e 26 à e 53. Il écrit à ce propos : « Le présidentialisme demeure le modèle de référence sur le
continent noir « p. e27).
892 L’expression de « césarisme démocratique » Est parfois utilisée par les historiens du droit constitutionnel français pour qualifier le régime

politique bonapartiste : le peuple remet ses destinées à un César qu’il a plébiscité, alliance d’un pouvoir fort et du suffrage universel ». M. DE
VILLIERS et A. LE DIVELLEC, Dictionnaire du Droit constitutionnel, 10ème édition, Paris, Sirey, 2015, p. 34.
893 B. GUEYE et S. NDIAYE, « L’instabilité institutionnelle en Afrique », Revue Droit sénégalais, n° 10, 2011-2012, pp. 127-188.
894 I. M. FALL, « Quelques réserves sur l’élection du Président de la République au suffrage universel. Les tabous de la désignation

démocratique des gouvernants », Afrique contemporaine, 2012/2, n° 242, pp. 99-113. Jean du Bois de GAUDUSSON se demande s’il ne
convient pas de revenir sur l’élection au suffrage universel direct du Chef de l’Etat, source d’une dramatisation de la vie politique ou encore
quelles prérogatives lui attribuer dans un contexte marqué par le poids des origines ? J. Du BOIS DE GAUDUSSON, « Quel rôle pour
l’ingénierie constitutionnelle et institutionnelle ? », J-P. VETTOVAGLIA et alii (dir.), Déterminants des conflits et nouvelles formes de
prévention, Bruxelles, Bruylant, 2013, pp. 945-960, spéc. à la p. 955. Contra Fabrice F. HOURQUEBIE, « Quel statut constitutionnel pour le
Chef de l’Etat africain ? Entre principes théoriques et pratique du pouvoir », Afrique contemporaine, 2012/2, n° 242, pp. 73-86. Pour cet auteur
187
 Il est rejoint par Abdoulaye Wotem SOMPARE qui propose pour la Guinée, et cette proposition pourrait
intéresser d’autres Etats africains, d’explorer de nouvelles pistes de réflexion pouvant aboutir à une sorte
de démocratie parlementaire dans laquelle le Président de la République serait élu par des grands électeurs
et disposerait seulement de pouvoirs honorifiques et de représentation semblable au Président italien 895.
La Constitution sud-africaine de 1996 institue l’élection indirecte du Président de la République.

Jean-Louis ESAMBO KANGASHE propose quelques grilles non exhaustives de présentation des
régimes politiques africains dans leur diversité mais qui se recoupent sur le rôle central du Chef de l’Etat
dans le fonctio