CHAPITRE 1 L’ETAT

L’Etat moderne émerge au moment où se constitue le droit international public, qui

considère qu’il y a Etat dès lors que sont réunis les trois critères constitutifs suivants : le
territoire, la population et le gouvernement. Pour le juriste, l’Etat ainsi conçu se confond avec
l’ordre juridique, avec un système normatif globalement efficace, sanctionné et souverain,
s’appliquant aux individus résidant sur un territoire donné ou se réclamant de sa citoyenneté, et
qui n’est subordonné à aucune norme extérieure autre que celle que fixe le droit international
public.
L’Etat est le support institutionnel du pouvoir politique dans les sociétés modernes. Il
constitue une réalité historique, politique et juridique incontournable de la vie nationale et
internationale. La notion d’Etat moderne a plusieurs significations. L’Etat, c’est le pouvoir
central avec ses différents moyens de contraintes, par opposition aux collectivités locales. C’est
aussi les gouvernants, par opposition aux gouvernés ou à la société civile. Enfin, la notion d’Etat
peut désigner une société politique organisée. C’est le sens ici développé.

Section 1 La genèse de l’Etat

On peut expliquer la genèse de l’État de plusieurs manières : par des approches
philosophiques ou par des approches de la science politique par exemple.

§1 L’approche philosophique
L’origine de l’Etat a été au centre de la réflexion philosophique au XVIIè et XVIIIè
siècles. Pour les philosophes, l’Etat est un phénomène volontaire. Cette idée s’est construite
autour des théories du Contrat social développées par Thomas Hobbes, Th. Locke, JJ Rousseau.
Ces philosophes montrent comment les hommes se sont associés de façon consciente pour des
raisons et sous des formes différentes. Rousseau par exemple distingue l’état de nature de l’état
social. Pour lui, dans l’état de nature, les hommes sont libres et égaux. Pourtant, affirme
Rousseau, ils sont partout dans les fers. Pour lui, la distinction des riches et des pauvres, la
propriété privée, la distinction gouvernants gouvernés, du maître et de l’esclave, ont perverti
l’homme. Cette théorie, à l’époque du 18è siècle était révolutionnaire.
Dans son ouvrage “ Du Contrat Social ”, Rousseau tente de poser les véritables
fondements de la société légitime et juste. Celle-ci est formée par une convention, par la volonté
unanime des individus libres et égaux : chacun s’aliène à toute la communauté, met en commun
sa personne, ses droits, sa liberté individuelle, sa puissance et ses biens, sous la suprême
direction de la volonté générale. Ainsi naît le corps politique ou l’Etat au sein duquel l’individu
retrouve sa liberté et l’égalité naturelle. En réalité, l’état de nature tout comme l’état social
constitue un mythe. Toutefois, l’idée qu’à un certain stade de l’évolution des sociétés les
hommes éprouvent la nécessité de se regrouper pour affronter plusieurs défis est, elle,
acceptable.

§ 2 L’approche de la science politique

Se fondant sur le point de vue de la socio-anthropologie, la science politique considère
l’Etat comme une invention politique moderne liée à l'histoire européenne, et non comme une
donnée universelle. Certains auteurs s’efforcent de contraster l'État moderne avec les formes
traditionnelles d'organisation politique pour en faire ressortir sa spécificité. A la différence d'un
État traditionnel comme le Moogo, l'État moderne se distingue notamment par la centralisation
de la coercition légitime et l'institutionnalisation du pouvoir, anti-thèse du patrimonialisme qui
caractérise la plupart des dominations politiques traditionnelles. L'approche socio-historique
elle, nous enseigne que c'est à la sortie du Moyen Age, partir du XIIIè siècle, que s’amorce dans
des sociétés ayant connu un féodalisme extrême, en particulier en France et en Angleterre, un

1
processus de centralisation réussie du pouvoir politico-administratif et de différenciation des
tâches politiques, constitutif de l’Etat.
Talcott Parsons soutient que "l'apparition de l'État se confond avec le processus de
différenciation du système politique par rapport aux autres systèmes sociaux et avec l'ensemble
des conséquences qui en dérivent, notamment l'autonomisation, l'institutionnalisation et
l'universalisation des processus politiques".1 Sur cette base se sont opérées la constitution d'une
identité politique des individus distincte de leur identité religieuse (laïcisation), l'affirmation du
pouvoir royal sur les ruines de la féodalité (loi de la concurrence puis du double monopole
militaire et fiscal). L'allégeance dynastique cèdera sa place à celle de la Nation avec la
Révolution. On observe également une diversification des institutions politiques et
administratives, cependant que les rapports entre gouvernants et gouvernés se juridicisent
davantage (État de droit, légal-rationnel). L'expansion économique à partir du XVI è siècle va
entraîner une différenciation sociale accrue. Le partage du pouvoir entre les différentes
catégories dirigeantes représentant les forces sociales en présence et le recours à une formule
de légitimation plus large deviennent nécessaires (création d'assemblées représentatives puis
apparition du suffrage universel).

§ 3 L’exportation et la tropicalisation de l’Etat en Afrique

Né dans l'espace socio-politique européen, l'État moderne sera exporté en Afrique à la
faveur de la colonisation. Mais cet État d'origine étrangère sera réapproprié par les élites et les
populations africaines. Il va cependant y revêtir une trajectoire spécifique.

1) L’exportation de l’Etat en Afrique

Introduit en Afrique à la faveur de la colonisation, l’Etat moderne va revêtir des
caractéristiques différentes de celles de l’Etat occidental, ainsi que le montrent Bertrand Badie
et Pierre Birnbaum :
"Étrangères à la culture européenne, et donc aux formules qui ont été à l'origine
de l'État, insérées dans un système économique principalement contrôlé du dehors,
ayant presque toujours connu une domination militaire et souvent coloniale, les
sociétés du tiers-monde, ont abordé la construction étatique essentiellement par
mimétisme, par reprise plus ou moins forcée de modèles exogènes, issus des
sociétés industrielles de l'Est et de l'Ouest, artificiellement plaqués sur des
structures économiques, sociales et politiques qui réclamaient probablement un
autre type d'organisation"2.

Si l'État colonial était formellement organisé selon la culture administrative de la

métropole, cependant, le système légal mis en place différait fortement de celui de la métropole.
L’Etat colonial était en fait un État incomplet, la direction politique étant assurée par la
métropole qui la déléguait, au plan local, à ses administrateurs coloniaux. Considérés comme
les "rois de la brousse", ces derniers bénéficiaient d'une concentration et d'une confusion des
pouvoirs administratifs, politiques, judiciaires, législatifs.

2) La réappropriation de l’Etat
Avec les indépendances, cet État exogène auto-entretenu par la capitalisation de
l'héritage institutionnel colonial et l'importation de nouvelles technologies institutionnelles,
sera réapproprié par les acteurs locaux au fur et à mesure de l'essor des mouvements
nationalistes. Comme le disent B.Badie et G. Hermet, "toute "entrée" de structures politiques
exogènes se traduit par une adaptation - consciente ou non - de ses traits aux données
1
Ibid, p.54.
2
Ibid, p.160.

2
culturelles de la société importatrice"3. On a assisté ainsi à l'africanisation du modèle d'État
occidental exporté en Afrique à la faveur de la colonisation, sur le triple plan de l'africanisation
du personnel, de la réadaptation (aménagements structurels) et de la réinterprétation
(transformations de significations). L'État importé a été donc investi par les élites et acteurs
sociaux africains selon leurs propres intérêts, et réinterprété par ces derniers en fonction de leurs
représentations culturelles propres. Loin d'être inadapté, cet État est enraciné dans les sociétés
du cru (Bayart).
Selon J.F. Bayart, l'État africain vit comme un rhizome, c'est-à-dire comme un ensemble
de tiges souterraines dont les parties aériennes, les institutions politiques, sont moins
importantes que les racines adventives, leurs correspondances multiples avec les diverses forces
sociales et notamment dans les provinces, les hiérarchies des terroirs historiques. En même
temps que sur la coercition dont il fait volontiers usage, il repose sur des négociations et des
compromis permanents entre toutes ces forces; en d'autres termes, il reste étroitement tributaire
des performances individuelles de ses acteurs (J.F. Bayart, L'État, in C.Coulon et D-C. Martin,
dir., Les Afriques politiques, Paris, La Découverte, 1991, p.218).

Section 2 La notion d’Etat

§ 1 Les éléments constitutifs de l’Etat

D’un point de vue juridique, il existe trois critères constitutifs de l’Etat : le territoire, la
population, le pouvoir politique.

1) Le territoire
Le territoire, c’est l’espace sur lequel s’appliquent les normes auxquelles sont soumises
les populations de l’Etat. Il ne peut y avoir d’Etat sans territoire. L’Etat moderne est fortement
territorialisé à la différence des systèmes politiques traditionnels. La notion inclut des éléments
terrestres, maritimes, aériens, et les démembrements de l’Etat situés à l’extérieur (les
ambassades par exemple).
Le territoire joue plusieurs fonctions : la première fonction est d’assurer l’indépendance
et la sécurité des populations qui vivent dans les limites territoriales tracées par les frontières.
La deuxième fonction est de délimiter les compétences territoriales de chaque Etat ; La
troisième est de définir les habitants qui seront soumis à l’autorité du pouvoir étatique.
“ En science politique, le territoire s’analyse comme un construit social, c’est-à-dire
comme le résultat d’une tentative faite par un individu ou un groupe d’affecter, d’influencer ou
de régir des personnes, des phénomènes ou des relations en délimitant et en contrôlant une aire
géographique ” R.D. Sack cité par G. Hermet als., Dictionnaire de la science politique). Le
territoire est lié à une histoire, une culture, un contexte international. Il est dès lors fragile et
contestable.

2) La population
L’Etat est avant tout une communauté humaine, un groupe social. La population, c’est
l’ensemble des individus composant une société humaine. Elle apparaît comme une donnée
démographique, statistique. Cette notion ne doit pas être confondue avec des notions voisines
comme clles de peuple ou de nation. Le peuple est une notion comportant une charge
idéologique. Exemple, sous la révolution, le peuple était défini comme l’ensemble de la
population à l’exception des “ ennemis du peuple ”. Quant à la notion de nation, sa définition
est également controversée . Dans la conception française de la nation développée par Ernest

3
Politique comparée, Paris, PUF, 1990, p.240.

3
Renan en 1882, la nation ne dépend ni d’une race ni d’une langue, ni d’intérêts économiques
partagés ni encore de la géographie. Elle est “ une âme, un principe spirituel…Elle suppose un
passé ; elle se résume pourtant dans le présent par un fait tangible : le consentement, le désir
clairement exprimé de continuer la vie commune. L’existence d’une nation est un plébiscite de
tous les jours ”.
A cette conception rationaliste de dimension individualiste tournée vers la volonté des
acteurs s’oppose une conception organique et culturelle de dimension holistique développée
par les Allemands, en particulier par Herder. Pour ce dernier, la providence “ a admirablement
séparé les nations non seulement par des forêts et des montagnes mais surtout par les langues,
les goûts et les caractères ”. Chaque nation fait ainsi figure d’organisme devant persister à
travers l’histoire en demeurant fidèle à sa propre culture.
Reste à préciser les relations entre l’Etat et la nation, à travers le concept d’Etat-nation.
On trouve rarement dans l’histoire des cas d’imbrication complète de ces deux dimensions. Si
la France et la Grande-Bretagne constituent des types-idéaux d’Etat-nation tant l’unification
interne y est poussée, il n’en va de même pour la quasi totalité des Etats africains où coexistent
des ensembles humains multiples, aux solidarités culturelles, linguistiques et ethniques
potentiellement tournées vers l’extérieur des frontières de l’Etat lui-même.

3) Le pouvoir central
Dans son acception institutionnelle, la notion de pouvoir se réfère à l'idée abstraite de
l'État. Ainsi, lorsqu'on parle des pouvoirs Publics, au sens constitutionnel, on fait référence aux
organes de l'État, aux autorités publiques, politiques ou administratives. Dans l'approche
substantialiste, la notion de pouvoir est appréhendée comme une ressource, un capital au sens
économique du terme. On dit par exemple de façon métaphorique d'un individu qu'il a du
pouvoir, comme s'il s'agissait d'un patrimoine à capitaliser. L'approche interactionniste 4 est
celle dans laquelle s'inscrit la science politique contemporaine, qui considère le pouvoir comme
un phénomène relationnel, la cause d'un comportement ; d'une restriction à la liberté d'autrui;
l'expression d'un échange inégal.
Dans l’Etat moderne, le gouvernement dispose d’un pouvoir général de réglementation et de
contraintes sur les populations. En conséquence, aucun individu ne peut avoir une volonté qui
s’oppose à celle de l’Etat ni détenir des moyens de contraintes réservés à l’Etat.
Certains auteurs estiment que la conception juridique de l’Etat n’est pas satisfaisante.
Aussi, ils privilégient une approche sociologique de l’Etat, en contrastant l’Etat moderne et
l’Etat traditionnel. Ce qui les différencie, c’est à la fois l’organisation bureaucratique et le
monopole de la violence physique légitime qui constituent les deux critères sociologiques
essentiels de l’Etat moderne. Ainsi, Weber définit l’Etat comme “ une entreprise politique de
caractère institutionnel dont la direction administrative revendique avec succès, dans
l’application des règlements, le monopole de la contrainte physique légitime ”. La notion d’Etat
implique non seulement la maîtrise complète du territoire que la mise en œuvre d’une
administration bureaucratique différenciée des autres forces sociales, animée par des
fonctionnaires recrutés de manière méritocratique, une laïcité minimale, un droit public
protecteur, ainsi qu'une citoyenneté.

§ 2 Les caractères juridiques de l’Etat

D’un point de vue juridique, l’Etat présente deux caractères essentiels : l’Etat est doté
de la personnalité morale et de la souveraineté.

4
L'interactionnisme est une théorie sociologique qui conçoit la société comme la composition des relations
interindividuelles (on l'opposerait au déterminisme qui part du tout social ou d'un individualisme qui éviterait de
prendre en compte la dimension essentielle de la relation sociale dans les comportements sociaux des individus).
Les paradigmes de l'action collective ou de l'action individuelle sont autant de formes d'interactionnisme.

4
 1) La personnalité morale de l’Etat
Dire que l’Etat est une personne morale signifie qu’il se présente comme une entité
distincte de la personne de ceux qui parlent en son nom. La notion de personne morale signifie
qu’on confère une existence et une capacité juridiques à des groupements d’individus
poursuivant des intérêts légitimes. Ainsi, la personnalité de l’Etat ne se confond pas avec celle
de ses dirigeants. Une telle cractéristique comporte de nombreuses implications :
- les dirigeants ne sont pas propriétaires de leurs charges ; Ils en sont simplement
investis. En conséquence, elles peuvent leur être retirées au profit d’autres
individus ;
- les décisions prises par les autorités étatiques sont réputées prises par l’Etat personne
morale et non personnellement par tel ou tel dirigeant. On obéit donc à la règle de
droit, et non à l’individu qui l’a édictée ;
- le patrimoine des gouvernants est distinct du patrimoine de l’Etat : on parle de
patrimonialisme lorsque les deux sont confondus ;
- L’Etat a une existence juridique comparable à celle d’une personne physique dotée
de la capacité juridique. Il peut donc posséder des biens, passer des conventions,
engager sa responsabilité ;
- La personnalité morale symbolise l’existence de l’Etat à l’extérieur, et la continuité
de l’institution au-delà des changements qui peuvent affecter le personnel dirigeant.

2) La souveraineté de l’Etat
La caractéristique juridique essentielle de l’Etat demeure la souveraineté. Celle-ci peut
se définir selon Laferrière comme un pouvoir de droit originaire et suprême. Dire que l’Etat est
doté de la souveraineté signifie que son pouvoir est non subordonné, et indépendant.
a) la souveraineté interne : un pouvoir non subordonné
Concrètement, cela signifie que son pouvoir est originaire et illimité, que l’Etat a le
pouvoir de poser librement des règles. On dit que l’Etat a la compétence de sa compétence.
La souveraineté de l’Etat est-elle illimitée ? Si on développe une conception absolutiste
la réponse est oui. Mais on voit bien que cette conception est dangereuse pour les libertés. C’est
pourquoi certains auteurs, soucieux de fonder une théorie de l’Etat de droit ont avancé plusieurs
explications permettant la soumission de l’Etat au droit. Certains ont avancé l’idée d’un droit
naturel, préexistant, constaté et non pas créé par les lois comme l’est le droit positif, fondé sur
la raison, un droit idéal, extérieur à l’Etat et qui s’imposerait à lui. D’autres ont avancé l’idée
que l’Etat lui-même consent à une auto-limitation de son pouvoir. En posant des règles, il
accepte de se lier lui-même.

b) la souveraineté externe : un pouvoir indépendant

La souveraineté a un aspect externe, tourné vers la société internationale. L’Etat est
indépendant vis-à-vis des autres Etats indépendants. S’il est lié par une obligation, c’est qu’il
l’a voulu. Mais la souveraineté de l’Etat s’arrête là où commence celle des autres. Elle peut en
outre être volontairement limitée par des traités ou accords comme le prévoit notre Constitution
(Titre XII, articles 146 et 147). Cela signifie que la souveraineté n’est pas si absolue. Elle l’est
encore moins dans les faits, en ce qui concerne les pays africains sous dépendance étroite à
l’égard des puissances occidentales, notamment les anciennes puissances coloniales et les
Instituions de Bretton-Woods.

Pour certains auteurs comme Favoreu, la souveraineté est non seulement une
compétence de l’ordre juridique en tant que tel (souveraineté internationale), mais aussi une
compétence conférée par cet ordre juridique (souveraineté interne). Dans le premier sens, la
souveraineté internationale signifie que l’Etat, en tant que système juridique global, n’est pas

5
directement subordonné à un autre Etat ; il est cependant soumis aux normes du droit
international public à l’édiction et à l’exécution desquelles il participe en raison de la
compétence générale internationale qui lui est reconnue en la matière. Cette souveraineté
internationale demeure liée à sa réglementation par la constitution des conditions de son
exercice. C’est pourquoi en droit constitutionnel, la souveraineté est avant tout une compétence
dans l’Etat, qui renvoie à la question de la distribution du pouvoir de production des normes et
à la question de l’opérationnalisation de la démocratie.

Section 3 Les formes de l’Etat

On distingue deux formes juridiques de l’Etat : l’Etat unitaire et l’Etat composé qui
comprend à son tour deux modalités, la confédération et la fédération.

§ 1 L’Etat unitaire
C’est la forme la plus répandue d’Etat. L’Etat unitaire, affirme G. Burdeau, est celui
“ qui ne possède qu’un seul centre d’impulsion politique et gouvernementale. Le pouvoir
politique dans la totalité de ses attributs et de ses fonctions, y relève d’un titulaire unique qui
est la personne juridique Etat. Tous les individus placés sous la souveraineté de clui-ci obéissent
à un seule et même autorité, vivent sous le même régime constitutionnel et sont régis par les
mêmes lois ”. Ici, l’espace territorial est considéré comme un tout indifférencié, uniforme, sur
lequel se déploie l’autorité étatique, grâce à des relais périphériques intégrés dans la structure
bureaucratique ou seulement associés à la gestion locale. L’aménagement juridique de cet
espace peut s’opérer soit par la décentralisation soit par la déconcentration, deux modalités qui
n’ont de sens que par rapport à un centre qui ne saurait être remis en cause. Dans sa facture
idéal-typique, l’Etat unitaire est un Etat-nation qui est parvenu, grâce au déploiement d’une
puissante machine administrative, à détruire définitivement toutes les allégeances locales et à
imposer sa loi (D. Darbon et A. Loada, p.387). Dans l’Etat unitaire, les citoyens sont soumis
au même et unique pouvoir. Un Parlement unique légifère pour l’ensemble des citoyens, qui
sont soumis à l’autorité d’un seul gouvernement et d’un droit unitaire. Au Burkina, la
Constitution dispose que notre pays est une et indivisible. L’Etat unitaire peut être aménagé de
deux façons : par la déconcentration et par la décentralisation. La déconcentration est un
simple assouplissement de la centralisation. Elle consiste à faire exercer des attributions de
l’Etat par des autorités nommées par lui et réparties dans des circonscriptions administratives
(provinces et départements) à travers le territoire. Les fonctionnaires ou agents nommés dans
ces circonscriptions exécutent les ordres du pouvoir central et prennent des décisions sous son
contrôle : ils sont insérés dans une hiérarchie. Dans un Etat déconcentré, les normes locales
sont prises, par délégation, par des agents nommés par des autorités centrales. Ces agents font
partie d’une hiérarchie et sont soumis au contrôle de leurs supérieurs, de sorte que les sujets ne
participent en rien à la création des normes. Mais la déconcentration ne saurait se réduire à cet
aménagement des compétences. Elle doit également s’apprécier en effet à l’aune de la maîtrise
plus ou moins partielle du processus décisionnel par les agents locaux, de l’efficacité des
dispositifs anti-remontée ou susceptibles d’empêcher la revanche des bureaucraties centrales
qui pourraient se sentir dépossédées de leurs pouvoirs. Elle implique en fin une diminution
voire une suppression de la concentration.
L’objet de la décentralisation est d’associer les administrés de façon plus étroite à la
gestion des affaires publiques. La technique consiste à confier des attributions propres à des
autorités élues à l’échelon local par les citoyens (on parle de décentralisation territoriale, par
exemple dans le cadre des communes ou des provinces) ou à des organismes autonomes chargés
de gérer des activités d’intérêt public (on parle de décentralisation fonctionnelle ou par service :
exemple la TNB, l’U.O, l’UPB, etc. sont des établissements publics autonomes). Les
attributions conférées aux autorités décentralisées sont fixées par la loi (pour le cas du Burkina

6
par la loi portant adoption du code général des collectivités territoriales) et non par la
Constitution, qui reconnaît seulement le principe de la libre administration des collectivités
locales. En conséquence, le législateur peut par le vote d’une loi modifier les attributions des
autorités locales. Par ailleurs, l’exercice des attributions des collectivités locales est soumis à
un contrôle de tutelle, beaucoup moins contraignant que le contrôle hiérarchique qui s’exerce
dans le cadre de la déconcentration. Selon les pays et les époques, la décentralisation est plus
ou moins poussée.

§ 2 Les Etats composés

On distingue deux formes d’Etats composés : la confédération et l’Etat fédéral.
1) La Confédération
C’est une forme qui n’existe pratiquement plus. Le seul exemple africain est celui de la
Sénégambie qui a fait long feu. La confédération est une association d’Etats qui, par traité,
décident d’exercer par le biais d’organes communs, un certain nombre de compétences, et de
tenter d’unifier leur politique dans divers domaines.
En général, les représentants de l’Etat se réunissent dans une Conférence qui élabore à
l’unanimité en principe, des décisions qui sont supposées prises par les Etats, mais qui ne
peuvent être appliquées sur le territoire d’un Etat qu’avec l’accord de l’Etat concerné. Chaque
Etat conserve donc la plénitude de sa personnalité et de sa souveraineté. Dans la pratique, soit
la confédération se dissout, soit elle évolue vers un Etat fédéral.

2) L’Etat fédéral
L’Etat fédéral est une sorte de super-État doté de compétences qu'il reçoit directement
du peuple, tandis que subsistent à la base des Etats fédérés amputés de ces compétences (J;L;
Quermonne); Ces Etats fédérés dont le nom peut varier, ont donc les apparences d’un Etat, sauf
qu’ils sont privés de la souveraineté externe et ne disposent pas de compétences illimitées
puisque celles-ci sont fixées par la Constitution de l’Etat fédéral. L’Etat fédéral peut être
comparé à un Etat unitaire qui pousse à un haut degré le processus de décentralisation.
Cependant, à la différence des collectivités décentralisées, les Etats fédérés bénéficient d’une
autonomie et d’attributions beaucoup plus importantes ; leurs attributions ne peuvent être
modifiées sans leur accord, et ils participent à la gestion du pouvoir central.
On distingue généralement deux modes de constitution d’un Etat fédéral :
- le fédéralisme par association ou agrégation, qui tend à réunir des entités séparées,
non pas pour les fondre dans le moule de l'uniformité, mais pour maintenir un
équilibre entre l'unité et la diversité. C’est l’hypothèse classique, et l’exemple type
est celui des USA ;
- le fédéralisme par dissociation ou désagrégation, qui consiste pour un Etat unitaire
à se transformer en Etat fédéral; Ici, l’Etat unitaire se désagrège sous la pression de
minorités ou sous la pression d’une menace externe; Le recours au fédéralisme est
censé stopper cette désagrégation grâce à l'octroi de compétences étatiques à
différentes entités reconnues autonomes; C'est le cas de la Belgique devenue
fédérale le 6 février 1993 pour satisfaire les revendications autonomistes de ses
différentes communautés linguistiques tout en conservant un minimum de liens.

Le fédéralisme est souvent adopté pour deux raisons essentielles :

- satisfaire les demandes d’autonomie interne, permettre aux minorités de s’auto-
administrer, sauvegarder les identités, tout en maintenant un loyalisme vis-à-vis du
pouvoir central ;
- constituer un marché économique plus vaste, ou une entité politique, économique et
militaire plus puissante ;

7
 L’acte fondateur d’un Etat fédéral est une Constitution, à la différence de la
Confédération qui est créée par Traité. Dans la Constitution, les Etats qui s’associent pour créer
la fédération (Etats fédérés) aménagent et distribuent le pouvoir et les compétences entre eux
et l’Union, c’est-à-dire l’Etat central. Sont inscrites dans la Constitution les garanties juridiques
concernant l’autonomie des Etats fédérés, ainsi que les règles garantissant que leur statut ne
sera pas modifié unilatéralement sans leur participation. En particulier, le principe de l’égalité
entre Etats fédérés est garanti.
En ce qui concerne l’organisation interne, il faut distinguer deux niveaux :
- au niveau des Etats fédérés, chacun élabore sa propre constitution et organise ses
pouvoirs librement, dans le respect de la Constitution fédérale
- au niveau de l’Etat fédéral, c’est la Constitution fédérale instituant l’Union qui
aménage les pouvoirs centraux. En ce qui concerne les institutions fédérales, on note
l’existence d’un Parlement bicaméral (composé de deux chambres) : le Sénat,
composé d’un nombre égal de représentant de chaque Etat fédéré (la loi de
participation) et la Chambre des représentants qui représente la population dans
son ensemble, chaque Etat fédéré élisant un nombre de représentant proportionnel à
sa population.
L’Etat fédéral se caractérise par la superposition de deux ordres juridiques. Ainsi, les
citoyens doivent obéir non seulement aux lois de leur Etat (fédéré) d’origine, mais aussi aux
lois fédérales. Dans un tel système, il n’est pas exclu qu’il y ait des contradictions entre les deux
ordres juridiques. C’est pourquoi dans les Etats fédéraux, il existe une Cour suprême chargée,
entre autres, de résoudre “ les conflits de lois dans l’espace ” (loi d'arbitrage).
La loi d'autonomie, implique l'existence au profit de chaque Etat fédéré d'un domaine
réservé d'intervention;
Il existe deux possibilités de répartition des compétences entre l’Union et les Etats
fédérés :
- soit la Constitution énumère les compétences attribuées à l’Etat fédéral (en général,
la défense, les relations internationales, la monnaie), toutes les autres matières étant
laissées aux Etats fédérés (cas des USA) ;
- soit au contraire la Constitution donne la liste des attributions conférées aux Etats
fédérés, l’Etat fédéral intervenant seul dans les autres domaines (cas de l’Inde ou du
Canada).
Mais en dehors des domaines réservés, la Constitution peut prévoir des compétences
concurrentes en permettant aux Etats fédérés et à l’Etat fédéral d’intervenir dans le même
domaine. En cas de conflit le principe selon lequel le droit fédéral s’impose au droit des Etats
s’applique.
Au total, la loi d'autonomie, la loi de participation, la loi d'arbitrage sont les trois lois
sociologiques autour desquelles s'ordonne le fédéralisme.

Section 4 Le pouvoir d’Etat

L’appareil administratif de l’Etat revêt les caractères d’une administration
bureaucratique. Elle constitue le bras séculier du pouvoir politique, mais dispose d’une
influence déterminante sur le gouvernement des sociétés modernes, en particulier en Afrique.
§ 1 La nature de l’administration moderne
Pour les juristes, l’administration publique est synonyme de service public au sens
formel du terme, c’est-à-dire un ensemble organisé de ressources humaines, matérielles et
financières mis en oeuvre par l’Etat en vue de la satisfaction des besoins des administrés par
l’exercice d’activités d’intérêt général. Elle ne peut être appréhendée en réalité qu’à travers "un

8
système d'opposition permettant d'élucider ce [qu’elle] ne peut ou ne doit pas être"5. Dans ce
sens, le territoire de l’administration publique est celui qui, au sein de l'unité juridique formée
par l'État, ne se confond ni avec le politique, ni avec le juridictionnel, encore moins avec la
logique marchande. Dans cette perspective l'espace administratif peut se définir comme
"l'intersection d'un réseau de relations entre instances communément décrites et même
juridiquement définies comme administratives, mais dont les autres sont des instances
politiques, économiques, ou sociétales"6. Pour définir l’administration publique, les politistes
eux préfèrent recourir au concept weberien de bureaucratie ou à celui d'appareil d'État qui
repose sur deux composantes majeures : l'organisation administrative (les structures) et la
Fonction publique (les catégories d’agents publics)7.
Comme l’Etat, l’appareil administratif ne peut être appréhendé que dans une perspective
historique. En effet, les sociétés étatiques précoloniales burkinabè avaient leurs propres
systèmes administratifs. C’est le cas des sociétés mossé. Mais à la différence des formes
modernes de gouvernance administrative, les appareils administratifs du Moogo ne reposaient
pas sur un modèle “ légal-rationnel ” ou “ bureaucratique ” qui, selon Max Weber, “ par sa
précision, sa permanence, sa discipline, son rigorisme et la confiance qu’elle inspire, par
conséquent par son caractère de prévisibilité pour le détenteur du pouvoir comme pour les
intéressés, par l’intensité et l’étendue de sa prestation, par la possibilité formellement
universelle qu’elle a de s’appliquer à toutes les tâches, perfectible qu’elle est du point de vue
purement technique afin d’atteindre le maximum de rendement (…) est, de toute expérience, la
forme de pratique de la domination la plus rationnelle du point de vue formel ”.
L’administration moderne qui repose sur un tel modèle implique les traits suivants :
- les fonctionnaires, nommés, et personnellement libres, n’obéissent qu’aux devoirs
objectifs de leur fonction ;
- ils sont insérés dans une hiérarchie de la fonction solidement établie, avec des
compétences de la fonction solidement établies ;
- ils sont nommés en vertu d’un contrat, donc (en principe) sur le fondement d’une
sélection ouverte selon la qualification professionnelle révélée par un examen et
attestée par des diplômes ;
- ils sont payés par des appointements fixes en espèces, la plupart du temps donnant
droit à la retraite ; appointements gradués suivant le rang hiérarchique en même
temps que suivant les responsabilités assumées ;
- ils traitent leur fonction comme unique ou principale profession, et voient s’ouvrir
devant eux une carrière, un “ avancement ” selon l’ancienneté ou selon les
prestations de service ou encore selon les deux, avancement dépendant du jugement
de leurs supérieurs ;
- ils travaillent totalement séparés des moyens d’administration et sans appropriation
de leurs emplois ;
- ils sont soumis à une discipline stricte et homogène de leur fonction et à un contrôle.
L’exportation en Afrique, au Burkina en particulier, d’une administration
inspirée en partie de ce “ type idéal ” au début du XXè siècle constitue l’une des innovations
du processus colonial. Mais l’administration coloniale n’était nullement un simple décalque de
l’administration métropolitaine. S’étant imposée par la violence aux sociétés africaines, son
objectif était moins de gérer, que de contrôler et d’extraire des ressources économiques des
territoires. La pénétration géographique était superficielle, l’administration coloniale se
concentrant essentiellement dans les villes, en particulier dans la capitale. De même, les

5
Voir Jacques Caillosse, “Sous le droit administratif, quelles(s) administration(s)? Réflexions sur l'enseignement
actuel du droit administratif”, Mélanges G. Peisier, Presses Universitaires de Grenoble, 1995.
6
Gérard Timsit, Administrations et États : étude comparée, Paris, PUF, 1987, p.126.
7
Voir Jean-Louis Quermonne, L’appareil administratif de l’Etat , Paris, Les éditions du Seuil, 1991.

9
principes de fonctionnement différaient de ceux de l’administration de la métropole, se
caractérisant essentiellement par la confusion entre le politique, l’administratif et la
concentration des pouvoirs, plus systématique dans le système français que dans celui des
Anglais. Ce qui débouche sur une gouvernance administrative autoritaire, d’autant plus
autoritaire qu’elle s’appuyait sur un droit exorbitant du droit commun de la métropole plus
conforme aux exigences de l’Etat de droit. Par ailleurs, la spécificité du fait administratif
colonial était renforcée par la forte personnalisation de l’administration territoriale.
Ainsi, dès l’origine, l’administration africaine est construite non seulement en référence
à l’administration métropolitaine, mais aussi différemment d’elle. A l’indépendance, l’héritage
administratif colonial sera consolidé par une importation accélérée des “ technologies
administratives ” occidentales, au point où on a pu parler de mimétisme.

§ 2 L’influence déterminante de l’administration

L’administration publique joue un rôle multiforme, au plan politique, économique et
social, surtout en Afrique où elle exerce une influence déterminante sur les processus politiques,
économiques et sociaux. En raison des fortes attentes sociales qu’elle cristallise en Afrique,
l’administration publique s’est vue conférer un rôle accru. Il en a résulté une prolifération
bureaucratique et une pléthore d'établissements publics censés répondre aux demandes de
prestations de services exprimées par les populations, et une foule d'entreprises publiques
censées conférer à l'Etat les bases matérielles de son développement économique et social. Cette
demande d’administration exprimée par les populations africaines a ainsi entraîné partout une
expansion d’autant plus forte de l’espace administratif que la croyance selon laquelle la
bureaucratie constitue à la fois le signe et le vecteur de la modernité était fort répandue chez les
élites dirigeantes. Pour celles-ci, l’administration publique se devait d’être le moteur de la
construction nationale et du développement économique et social.

L’expansion administrative reflétait à la fois le degré d’interventionnisme de l’Etat et

les besoins croissants d’emplois et de services publics en faveur d’une population qui, elle-
même s’accroissait à un rythme rapide. De plus, la création d’emplois dans la Fonction publique
était un moyen pour les dirigeants de se constituer des clientèles politiques8. Faute de critères
réglementaires en matière de gestion organisationnelle, on va assister aussi à une inflation de
structures souvent disparates.
Cette expansion administrative à la fois verticale et horizontale a produit un effet
paradoxal : la pléthore de structures et de personnel dans certaines unités administratives en
contraste avec la sous-administration chronique dans d’autres unités. Ce qui témoigne de la
mauvaise gestion des ressources disponibles. Cette situation ne constitue en réalité que la face
émergée de l’iceberg. En effet, les analystes se sont rendus à l’évidence : les problèmes que
rencontrent les Etats africains en matière d’administration ne s’expriment pas seulement en
termes de sous-administration, mais aussi et surtout en termes de mésadministration9. Les
nombreuses dysfonctions de l’administration publique en Afrique annihilent incontestablement
sa capacité institutionnelle, c’est-à-dire “son aptitude à entreprendre et promouvoir
efficacement des actions d’intérêt collectif”10.
Mais la mésadministration en Afrique a aussi ses racines dans l’autoritarisme qui
imprègne l’administration publique, nonobstant ses références formelles libérales. Comme
l'écrit Daniel Bourmaud, "l'administration africaine ne peut être analysée en dehors de toute

8
Ian Lienert, “Civil Service Reform in Africa, Mixed Results After 10 Years”, Finances & Development, June
1998, p.42.
9
Bernard Cherigny, “Essai de réflexion conceptuelle sur les notions de sous-administration et de mal-
administration”, Revue Penant n°794-795, 1987, p.244 et ss.
10
Banque Mondiale Rapport sur le développement dans le monde. L’Etat dans un monde en mutation, 1997, p3.

10
référence à l'autoritarisme et donc à l'exercice du pouvoir"11. Baignant dans un contexte
socioculturel fertile au développement de l’arbitraire et de l’autoritarisme, l’administration
post-coloniale n’a pas eu de mal à reproduire et capitaliser le legs colonial autoritaire.
A partir des années 70, apparaissent les Etats africains sont frappés par une crise
économique et financière, qui va provoquer des réformes administratives profondes. Les
critiques ont porté notamment sur l’expansion de l’administration publique, jugée trop rapide
et trop forte, ce qui la conduit à absorber la majeure partie des ressources publiques au détriment
des secteurs productifs. L'administration publique est ainsi accusée de ne pas être un secteur
productif, d'exercer une ponction dans des ressources nationales rares, sans vraiment contribuer
au développement, qu’elle entraverait par ses règlements rigides, ses procédures pesantes et ses
contrôles tatillons.
Pour sortir de la crise économique et financière, les Etats africains seront contraints de
libéraliser leurs économies dans le cadre de programmes d’ajustement structurel élaborées sous
l’égide des Institutions de Bretton-Woods. Pour la Banque Mondiale, le retour à la croissance
économique passait nécessairement par l’amélioration de la gestion publique.
Le processus de libéralisation économique et politique engagé de nos jours par les Etats
africains n’est pas sans effets sur leurs administrations publiques, surtout que l’administration
publique se présentait comme le bras armé des autoritarismes. Comme le dit Henry Puget,
“l’administration subit profondément l’influence du régime politique établi dans l’Etat où elle
fonctionne. Ce régime, à beaucoup d’égards, la modèle à son image12.” L’influence du nouveau
régime économique consacré par les nouvelles Constitutions adoptées par les Etats africains à
partir des années quatre-vingt-dix est tout aussi déterminante pour l’administration publique en
Afrique.

11
Daniel Bourmaud, La politique en Afrique, Paris, Montchrestien, 1997, p. 85.
12
Cité par Bernard Gournay, L’administration, 6è éd., Coll. Que sais-je? , Paris, PUF, 1986, p.93

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