TITRE 2 : LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
La logique des services décentralisés est celle de liberté sur les territoires alors que la logique de
la déconcentration est de faire en sorte que l’action de l’Etat soit la même partout, donc une
égalité. Déconcentration et décentralisation se complètent.
La décentralisation repose sur des collectivités locales déterminées par la Constitution puisqu’en
vertu de son article 72, les collectivités territoriales de la République sont les communes, les
départements, les régions, les collectivités à statut particulier (Paris, Marseille, Lyon, Corse) et les
collectivités d’Outre-mer.
Ces CT exercent leurs compétences avec une autonomie de décision consacrée par la
Constitution (72 al 3) : cet article évoque leur liberté d’administration par des conseils élus dans les
conditions prévues par la loi.
En tant qu’entité administrative, les collectivités territoriales se distinguent de l’État mais elles
restent des composantes de la république. Autrement, on ne pourrait pas considérer que la
république est indivisible. C’est pour cela que la décentralisation n’est pas une forme de l’Etat mais
une forme de son organisation. C’est un Etat unitaire organisé par la décentralisation.
La décentralisation a été engagée par les réformes de 1982, elle est aujourd’hui une réalité
administrative. Depuis cette date, la question de la réforme de la décentralisation est permanente.
Bien qu’elle soit implantée, il y a un grand besoin de simplification et d’économie de moyens (à
chaque nouveau niveau de compétence, cela suppose des moyens supplémentaires).
CHAPITRE 1: Les PG de l’organisation décentralisée de la République
SECTION 1 : Les étapes du processus de décentralisation
On retrouve des exemples comparables à de la décentralisation sous l’AR avec la présence
d’instances de décisions locales. Une loi de 1884 a été adoptée une loi sur les libertés
communales.
La grande réforme décentralisatrice est due à une loi du 2 Mars 1982, portant droits et libertés des
communes, des départements et des régions. Le principe de libre administration existait déjà avant
mais c’est cette loi qui va permettre au principe de prendre tout son sens. Notamment le fait que
ces CT reposent sur des autorités élues au SUD, principe étendu aux régions en 1982. Surtout, le
contrôle de l’État est désormais limité à un simple contrôle de légalité des actes des collectivités
territoriales et non plus un contrôle donnant lieu à des autorisations. Le préfet prend connaissance
des actes des CT alors qu’avant, il pouvait annuler ces actes lui-même.
Depuis 1982, un processus est engagé. Plusieurs dizaines de lois vont intervenir dans le domaine
de la décentralisation jusqu’aujourd’hui :
- l’organisation des institutions décentralisées avec des transformations institutionnelles
- les transferts de compétence
- la fonction publique territoriale
les activités et les services territorialisés
L’ensemble de ces évolutions est réuni dans un code : le Code général des CT.
Une étape particulière a lieu en 2003. Sous l’impulsion de Raffarin, « l’acte 2 » de la
décentralisation repose sur la Constitution (loi constitutionnelle du 28 mars 2003), alors que celui
de 82 reposait sur la loi. Cette révision va permettre des évolutions juridiques et statutaires contre
lesquelles se heurtait le législateur. Il a fallu changer la Constitution pour que le législateur aille
plus loin dans la décentralisation.
Les régions sont insérées à l’article 72 Cons. De plus, l’article 1 précise désormais que la
République est décentralisée.
DOA - Partie 2 - Titre 2 1
Cet acte 2 est aussi l’occasion de redistribution de compétences entre l’Etat et les différents
niveaux territoriaux. Il y a une double-logique : logique de subsidiarité (« les CT ont vocation à
prendre des décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en
œuvre à leur échelon ») // les CT ne peuvent exercer de tutelle sur une autre CT (les
départements n’exercent pas de tutelle sur les communes).
En 2012, un nouveau chantier de décentralisation a été ouvert. Il y a eu des allers retours en
fonction du contexte politique. La question de la retouche des régions est quelque peu venue du
jour au lendemain.
Le premier élément est apparu en janvier 2014 : l’affirmation des métropoles. De nouvelles ont été
créé et leurs compétences ont été élargies. Puis, la loi du 16 janvier 2015 diminue les régions, de
22 à 13 en métropole.
SECTION 2 : La libre administration des collectivités territoriales
Cette notion apparaissait dans la Constitution (art. 72) avant même que soit lancée la
décentralisation. Son contenu a été précisé par le Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence :
c’est une liberté posée par la Constitution, organisée par la loi et garantie par la Conseil
constitutionnel. Egalement, la jurisprudence a introduit une liberté de gestion des affaires locales
par des organes élus. Enfin, une liberté simplement contrôlée dans son exercice au regard de sa
légalité par les représentants de l’Etat sur le territoire.
Ces trois aspects sont issus du principe de libre administration. C’est ce qui fait l’unité de la
logique de décentralisation. Les CT disposent donc d’un réel pouvoir de décision. Elles sont
indépendantes vis à vis de l’Etat, ainsi qu’entre elles, disposant de moyens suffisants pour
assumer leurs compétences sans quoi il n’y a pas de liberté de gestion des affaires locales : on ne
peut pas décider si on ne peut pas le payer. L’aspect important des CT est leur autonomie
financière.
Autonomie financière : l es collectivités disposent librement de leur budget avec toutefois quelques
limites : les dépenses obligatoires (les aides sociales, les bâtiments d’enseignement // les
obligations financières (les CT n’ont pas le droit d’emprunter pour financer leur fonctionnement).
Ce budget est soumis au contrôle de l’Etat via le préfet.
Les CT doivent disposer d’un budget suffisant pour assumer leurs compétences. Il faut un équilibre
entre les compétences et les ressources. On reproche à l’Etat de transférer des compétences sans
pour autant transférer des montants équivalents.
Si les montants sont trop bas, c’est aux CT de s’adapter et de dépenser en conséquence, d’où la
mutualisation des moyens, des services, des achats dans les CT pour que ça coute moins cher.
On voit apparaître de nouveaux métiers dans les CT : les directeurs d’achats.
DOA - Partie 2 - Titre 2 2
CHAPITRE 2 : L’organisation administrative des collectivités territoriales
Selon les Constitution, les CT sont les communes, les départements, les régions mais aussi les
collectivités à statut particulier et les collectivités d’Outre-mer.
SECTION 1 : La commune
§1 : Les compétences communales
Les communes sont le lieu de l’administration de proximité : être au plus proche de la population
tout en exerçant des compétences diversifiées. On pourrait diviser ces compétences en
compétences générales et en compétences d’attribution.
Les compétences générales
Les communes disposent d’une clause de compétence générale. Cette clause est une disposition
qui apparaissait pour chacune des CT et qui n’apparaît plus aujourd'hui que pour les communes.
On la trouve à l’article L2121-29 CGCT : les communes sont légitimes à délimiter par elles-mêmes
ce qui ressort ou non de leurs compétences (= ce qui relève ou non des affaires de la commune).
Chaque commune peut décider de développer tel service ou telle compétence correspondant aux
besoins de sa population.
Les compétences d’attribution
Ce sont des compétences attribuées par une loi ou un décret. Il peut s’agir de l’urbanisme (permis
de construire par exemple), du domaine sanitaire et social (centres communaux d’action sociale :
crèches, RPA), du domaine de l’enseignement (gestion des bâtiments des écoles maternelles et
élémentaires, implantation des écoles, tous les aspects de l’école hormis les rémunérations des
enseignants et des affaires pédagogiques), du domaine culturel (bâtiments des bibliothèques,
musées, organisation de manifestations culturelles...), du domaine sportif, des loisirs et du
tourisme (équipements).
S’ajoutent à ces compétences les fonctions exercées par la commune : les actions du maire en
tant qu’agent de l’Etat. Elle développe les services de l’état civil, de la police municipale etc. La
gestion des déchets ménagers est aussi une des compétences basiques d’une commune (police
administrative = salubrité publique). Cette compétence est essentielle mais aussi très couteuse.
C’est un domaine dans lequel les communes ont du s’organiser pour réduire les couts. Des actions
entre communes se sont développées.
§2 : Le développement des actions intercommunales
Une des grandes difficultés est le grand nombre de communes : 36 700 communes. C’est le
premier Etat européen en terme de communes, le deuxième étant l’Allemagne avec 11 300. La
plupart de ces communes sont de petites tailles : 27 000 communes ont moins de 1000 habitants.
La nécessité de se rapprocher est imposée pour mettre en commun les moyens.
Une des premières pistes envisagées a été d’inciter à la fusion de communes. Ces politiques de
fusion ont eu peu de succès, du fait de l’attachement historique au périmètre de la commune. Une
autre piste a été de regrouper les compétences es communes afin qu’elles soient exercées au sein
d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Ce sont des structures juridiques
ayant pour vocation d’exercer des compétences déléguées par plusieurs communes. C’est apparu
dès la fin du 19ème siècle, où sont apparus des syndicats intercommunaux (créés à l’origine pour
exercer une compétences : gestion des déchets par ex).
DOA - Partie 2 - Titre 2 3
Ces compétences ont été variées et les structures ont évolué. Depuis la loi du 16 décembre 2010,
on compte 6 catégories EPCI.
- les syndicats – syndicats à vocation unique (une compétence) ou à vocation multiple (plusieurs
compétences)
- les communautés de communes
- les communautés urbaines
- les communautés d’agglomérations
- les syndicats d’agglomérations nouvelles
- les métropoles
Ce qui les différencie est l’importance de la population concernée et l’ampleur des compétences
qu’elles peuvent être amenées à exercer. Au delà des compétences classiques (gestions des
déchets, assainissement, eaux usées), les choses évoluent de telle manière que les communes
ont tendance à déléguer de plus en plus de leurs compétences et de leur pouvoir vers les EPCI.
Exemples : la gestion et la création d’installation sportives et culturelles comme une
médiathèque // les services de transports (les transports sont très couteux, donc on met les
moyens en commun).
Il y a aujourd'hui peu de limites à l’exercice de leurs compétences, surtout que les métropoles
peuvent exercer désormais une partie des compétences des régions et des départements. L’idée
de la métropole est de donner à une seule structure tous les leviers de dynamisme d‘une activité :
rassembler des compétences pour plus de simplicité. Ce mode d’organisation est un vrai succès, à
l’opposé des fusions.
Les EPCI concerne aujourd'hui plus de 36 000 communes et plus de 60 millions d’habitants. C’est
une solution utile au manque de ressources.
Se pose la question de l’origine démocratique des EPCI. Elles ont un pouvoir de plus en plus
grand mais les conseillers des EPCI ne sont pas élus directement. Ces structures administratives
n’ont pas de fondement démocratique. Il y a bien une assemblée délibérante pour les décisions
mais les personnes qui la composent ne sont pas élues pour le faire.
L’enjeu des EPCI est de faire correspondre l’ampleur des compétences et la validation
administrative
SECTION 2 : Le département
C’est à la fois une circonscription administrative de l’Etat sous l’autorité du préfet et en plus, une
collectivité territoriale dirigée par le président du Conseil Départemental (autrefois conseil général).
Il est régulièrement question de réformer ou de supprimer les départements car on perçoit
facilement la concurrence des EPCI par rapport aux départements. Les grandes EPCI sont assez
proches en terme de périmètre du niveau des départements. Le département, créé à la Révolution,
est une CT très difficile à réformer car elle bénéficie d’une grande attache politique et culturelle.
La dernière piste évoquée est non pas de faire disparaître les départements mais de distinguer
des catégories de départements selon les départements ruraux ou urbains. La réforme est à
l’horizon de 2020.
§1 : Les institutions départementales
Ces institutions ont été renommées au moment des élections de 2015 : élections départementales
(au lieu de cantonales) et Conseil départemental (au lieu de général). Ces institutions sont
aujourd'hui le Conseil départemental qui est l’organe délibérant, le président du Conseil
départemental et l’administration départementale.
DOA - Partie 2 - Titre 2 4
Auparavant, les conseillers généraux étaient élus par canton pour 3 ans. Désormais, il y a un
nouveau mode de scrutin : scrutin majoritaire paritaire 2 par 2 dans chaque canton. Cela
renouvelle le personnel politique et à terme, peut avoir des conséquences dans le fonctionnement
de la CT.
Le Conseil départemental
L’assemblée du CD est divisée en commissions spécialisées dans différents domaines (finances,
travaux publics, transports, affaires sociales...). Les commissions spécialisées préparent les
délibérations de L’Assemblée plénière et donnent un avis accompagnant le texte, lu et présenté à
l’Assemblée plénière, qui va voter pour adopter la délibération.
Une formation restreinte du CD existe également. C’est la commission permanente. On la retrouve
dans toutes les CT. Elle adopte les décisions les plus courantes de la CT, en dehors des sessions.
On ne peut pas toujours réunir tous les conseillers donc c’est la commission permanente,
représentative de la composition de l’Assemblée, qui adopte les décisions.
Le président du CD
Il est à la fois l’exécutif du département mais aussi président de l’Assemblée délibérante. Il
intervient à tous les niveaux: l’initiative des décisions, préparations des délibérations, la
délibération elle-même, l’exécution des délibérations.
Le président est ordonnateur des dépenses du CD. Il ordonne les dépenses et dispose donc du
budget. Il exerce le pouvoir de police lié à sa gestion de la voirie départementale. Il est également
le chef hiérarchique des services administratifs du département.
L’administration départementale
Les services départementaux sont assez étoffés et demandent beaucoup de personnel. A la tête
des services administratifs d’un département se trouve un directeur général des services (DGS),
qui est le haut fonctionnaire de l’administration locale. Il est très proche du président du CD
puisqu’il est son relai.
§2 : Les compétences départementales
Depuis la loi NOTRE du 7 aout 2015, le département n’a plus de compétence générale. Elle a
supprimé la clause de compétence générale des départements et des régions.
Il ne reste en théorie que des compétences spécialisées. Il reste
- L’action sociale et la santé – aide à l’enfance, personnes âgées, handicapées, revenu
minimum... Dans ce domaine, des difficultés apparaissent au niveau des ressources
nécessaires car la loi décide des montants à verser, des personnes concernées. Le
département ne peut pas décider des bénéficiaires et cela peut poser problèmes si le
département est sujet à un fort taux de chômage par exemple.
- L’enseignement – prise en charge des collèges.
- La culture – bibliothèques centrales de prêt qui alimentent les petites bibliothèques des
communes, établissements culturels (conservatoires).
- Les ports maritimes – commerce et pêche.
- La voirie et le transport – routes départementales et transports scolaires (toutefois ils sont repris
par la loi NOTRE et confiés aux régions).
La loi donne des compétences mais parfois il y a des négociations au niveau local.
DOA - Partie 2 - Titre 2 5
SECTION 3 : La région
La loi de décentralisation de 1982 fait des régions des CT. Cela a été l’aboutissement d’une lente
évolution puisque l’apparition des régions résulte de revendications régionalistes, une volonté
d’avoir un échelon plus efficace mais un mouvement antagoniste car il y a une crainte pour l’unité
de l’Etat et l’échec de De Gaulle en 1969 à imposer sa réforme de la régionalisation.
Dans un premier temps, les régions étaient des établissements publics avec une assemblée
délibérante, une assemblée consultative « Conseil économique et social régional », un exécutif : le
préfet des région.
Ensuite, en 1982, les régions deviennent des CT. En 1986, les Conseils régionaux sont élus au
SUD. En 2003, il y a une consécration constitutionnelle des régions qui intègrent la liste des CT et
leurs compétences sont étendues.
§1 : Les institutions régionales
Il y a une assemblée délibérante : le Conseil régional et un président du CR, à la fois chef de
l’exécutif local et disposant de l’administration régionale. On ajoute à ces deux éléments une
instance consultative qui a perduré : le Conseil économique, social et environnemental régional.
Le Conseil régional
On retrouve le schéma du CD : un CR qui travaille en Assemblée plénière et en commissions
spécialisées qui préparent et émettent des avis sur les délibérations.
Va se poser la question du nouveau poids financier et politique de cette assemblée.
Le président du CR
A l’origine, le président du CR était uniquement président du CR au sens propre. Maintenant, il est
à la fois président du CR et chef de l’exécutif de la collectivité. Il prépare les décisions, dirige les
débats et exécute les décisions. Il est lui aussi ordonnateur des dépenses du CR. Il est le chef
hiérarchique des services administratifs régionaux, composés majoritairement de fonctionnaires
territoriaux mais également des contractuels. La CT peut recruter qui elle veut.
Le CESER
C’est une instance représentative qui s’inspire du Conseil économique social et environnemental
national déjà évoqué. Ses membres représentent la société civile au travers de différents collèges
représentatifs des entreprises, des artisans, des syndicats...
Le CESER est saisi obligatoirement des décisions les plus importantes du CR dont son budget. Il
va donc émettre un avis avant l’examen en session plénière du CR.
Le CESER permet au CR d’avoir à proximité une instance de consultation, et ls textes seront alors
mieux reçus par les destinataires.
§2 : Les compétences régionales
Ses compétences évoluent du fait de la disparition de la clause de compétence générale depuis
2015. Les compétences de la région demeurent très variées contrairement au département.
Elles sont énumérées à l’article L4221-1 CGCT. Elles concernent principalement :
- le développement économique
- l’aménagement du territoire
- la préservation de l’identité du territoire et la promotion des langues régionales
En matière de développement économique, l’action des régions concerne des fonds conséquents :
aide aux entreprises, développement de l’agriculture, économie sociale et solidaire (associations,
scoop).
DOA - Partie 2 - Titre 2 6
Les régions assurent également la gestion des lycées, la formation professionnelle et certaines
infrastructures de transport (aéroports, voies navigables, certains ports).
Les régions interviennent enfin pour la mise en œuvre de certains dispositifs européens car l’UE a
une large politique régionale. Les régions interviennent dans l’attribution des aides européennes et
sont également impliquées dans la négociation de la politique agricole commune (PAC).
SECTION 4 : Les collectivités à statut particulier
Il s’agit des communes de Paris, de Lyon et de Marseille. Egalement le département de Paris, de
la région Ile de France et de la CT de Corse. Ces collectivités ont des particularités en raison de
leur dimension, de leur importance économique ou de leur spécificité historique ou géographique.
Les communes à statut particulier
Ces trois villes sont divisées en arrondissements. Les citoyens élisent des conseils et des maires
d’arrondissement. Cela permet, malgré la dimension de la ville, de maintenir une certaine proximité
avec les habitants.
Concernant Paris, c’est à la fois une commune et un département. La ville a un double statut et
son Conseil municipal est à la fois un Conseil départemental.
L’essentiel des pouvoirs de police est placé dans les mains du préfet de police et non entre les
mains du maire : à Paris siègent toutes les institutions politiques et la police administrative de la
ville porte sur des intérêts qui dépassent l’intérêt seul de la ville.
La région Ile de France
C’est la plus importante au niveau démographique, économique et culturel. C’est également la
première région de l’UE. Cela justifie qu’elle ait un statut particulier et des compétences/
ressources étendues (notamment concernant les transports publics).
La CT de Corse
La Corse compte 2 départements et une région, ayant une grande autonomie de gestion,
notamment en matière de protection du patrimoine culturel. La Corse possède également un
pouvoir règlementaire limité exercé par la CT de Corse.
SECTION 5 : L’Outre-mer
Il y a plusieurs degré d’autonomie car l’enjeu est de trouver un équilibre entre la volonté
d’autonomie (voire d’indépendance) et le maintien au sein de la France.
Le lien le plus étroit avec la France est celui des départements et régions d’Outre-mer (territoires
peu étendus où sont superposé un département et une région sur un même espace) =
Guadeloupe, ile de la Réunion, Mayotte.
Il y a également les collectivités uniques (une seule collectivité va exercer les compétences
régionales et départementales) = Guyane, Martinique. Ces collectivités uniques ont un pouvoir
d’adaptation du droit métropolitain. Elles sont associées aux négociations internationales
concernant leur partie du globe.
Il existe également les collectivités d’Outre-mer : St Barthélémy, St Martin, St Pierre et Miquelon,
Wallis et Futuna, Polynésie française.
Il existe également les terres australes et antarctiques française. La Nouvelle-Calédonie elle
dispose d’un statut unique.
DOA - Partie 2 - Titre 2 7
TITRE 3 : LES ADMINISTRATIONS SPECIALISEES
Certaines entités sont amenées à exercer une compétence sur l’ensemble du territoire mais sur un
domaine précis.
I. Les établissements publics
Ils sont rattachés à des CT mais restent des identités distinctes de l’Etat et de ces collectivités : ce
sont des personnes morales ayant un budget propre. Elles bénéficient d’une autonomie, reposant
sur leur personnalité morale et sur leur budget.
Elles peuvent être rattachées à l’Etat ou à une CT mais sont autonomes.
L’établissement public est donc une personne morale de droit public, spécialisée dans la gestion
d’un SP et à laquelle s’applique un régime de droit public. Il existe notamment deux types
d’établissements publics : les EPA et les EPIC. Ces derniers évoluent essentiellement dans un
cadre de droit privé tout en appartenant à l’administration.
Il existe toujours un rapprochement au droit public, même si parfois il est ténu.
La fonction de ces EP a tendance à évoluer. Il suffit d’avoir à l’esprit les EPCI : ce sont des EP
développant des compétences s’apparentent de plus en plus à des compétences de CT :
compétence territoriale mais aussi générale. Cela pose des questions en terme d’identification.
Les EP font partie de l’administration en tant que telle mais est une catégorie de plus en plus dure
à saisir.
Les groupements d’intérêt public sont à distinguer des EP. Ils relèvent d’un régime spécifique. Ce
sont des personnes morales de droit public constituées par des personnes publiques ou par des
personnes privées pour réaliser une mission d’intérêt général à but non lucratif.
II. Les autorités administratives indépendantes
Les AAI sont des institutions de l’Etat qui agissent en son nom afin d’assurer la régulation d’un
secteur considéré comme essentiel. Secteur pour lequel le gouvernement veut éviter d’intervenir
directement. Cette institution agit en lien avec l’Etat mais le lien est limité afin que le secteur puisse
être traité de manière impartiale.
C’est une catégorie juridique à part entière. Ce sont des autorités qui disposent donc d’un certain
nombre de pouvoirs : de décision, de sanction, de réglementation.
Elles sont administratives car elles agissent au nom de l’Etat et dispose de PPP. Elles sont
indépendantes car elles ne sont soumises ni à l’autorité des pouvoirs publics ni à l’influence des
organismes et des activités qu’elles contrôlent. Leurs membres disposent d’un statut
d’indépendance.
La régulation a commencé à s’exercer dans des secteurs non économiques à la fin des années
1970 avec la création de la CNIL (informatique), le CSA (audiovisuel), le défenseur des droits.
Puis, des AAI se sont développées en matière économique: développer la régulation économique
pour préserver les grandes libertés comme la concurrence, la régulation des jeux en ligne ou
l’autorité des marchés financiers.
En principe, elles n’ont pas la PJ même si certaines exceptions apparaissent.
Le défenseur des droits, consacré par la Constitution, est une AAI : on parle même d’autorité
constitutionnelle indépendante.
DOA - Partie 2 - Titre 2 8
III. Les services à compétence nationale et les agences
Les services à compétence nationale
Ces services sont à mi chemin entre administrations centrales et administrations déconcentrées.
Elles ont en effet des attributions nationales mais disposent d’une certaine autonomie, tant leur
fonction est spécialisée, ce qui les distingue des administrations centrales.
Leur fonction est décrite comme opérationnelle : elles réalisent une action précise, comme un
fonction technique, prestation de services, distributions de biens (exemples : musées).
Les agences
Ce sont des structures « légères » et en théorie limitées dans le temps.
Exemples : l’agence nationale pour l’emploi (Pôle emploi), agence pour les économies d’énergie,
agence de lutte contre le Sida.
DOA - Partie 2 - Titre 2 9
