Théophile DIATTA : Magistr at interve nant en finances publiques à l’é tablisseme nt DIENG CO NSULTING
Tel : 778338790
Email : diattafinances@y ahoo . com
Depuis toujours, la préservation des deniers publics constitue une préoccupation
majeure pour les États, car elle est indispensable à une gestion financière saine et
efficace. Ce souci, malgré les mutations politiques, économiques et sociales, demeure
intemporel et universel si bien qu'il a été reconduit dans l'ordonnancement juridique
des démocraties financières modernes. D'où la pertinence de l'étude relative au
principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables.
L’ordonnateur est l’autorité administrative qui a le pouvoir de prescrire l’exécution des
recettes et des dépenses publiques. Il est notamment responsable de l’engagement,
de la liquidation et de l’ordonnancement des dépenses, ainsi que de la constatation
des droits et de l’émission des ordres pour recouvrer les recettes.
Le comptable public, quant à lui, est l’agent chargé de manipuler les fonds publics. Il
a la responsabilité du paiement des dépenses ordonnancées et du recouvrement des
recettes. En outre, il veille à la tenue de la comptabilité publique et au contrôle de la
régularité.
Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, principe fondamental
de la comptabilité publique, repose sur une division fonctionnelle et organique des
rôles entre deux catégories d'acteurs intervenant dans la gestion des deniers publics.
Enfin, le principe de séparation des fonctions établit une distinction stricte entre les
rôles et responsabilités de l’ordonnateur et du comptable.
Adoptée par les systèmes financiers des États modernes, l'étude de ce principe s’inscrit
dans le cadre de notre réflexion dans le contexte sénégalais, où la gestion des finances
publiques est régie par des textes juridiques fondamentaux, au premier rang desquels
figurent la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) et le Règlement Général
sur la Comptabilité Publique (RGCP).
La lecture liminaire de ces textes permet de mettre en relief l'intérêt majeur de ce sujet
en ce que comme le rappelait la Cour des comptes française dans son rapport public
annuel de 2016 que ''la séparation des ordonnateurs et des comptables constitue à la
fois le gage d'une gestion régulière des deniers publics et une contribution à la qualité
de cette gestion''.
Si ce principe est gage de transparence des finances publiques, peut-on pour autant
considérer qu’il s’applique de manière absolue
Pour répondre à la problématique posée, il convient d’abord de souligner que le
principe de séparation des ordonnateurs et des comptables est solidement ancré dans
les textes juridiques fondamentaux. Cependant, dans un contexte marqué par la
modernisation des finances publiques, visant à améliorer l’efficacité de la gestion
budgétaire, certaines évolutions ont conduit à des infléchissements de ce principe.
Sous ce rapport, il convient de souligner que le principe de séparation des
ordonnateurs et des comptables est d’une part juridiquement formalisé (I), mais
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également, d’autre part, nécessairement infléchi dans un souci d’efficacité de la gestion
publique (II).
I. Un principe juridiquement formalisé
A. L’ancrage textuel du principe
Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables constitue une pierre
angulaire de la gestion des finances publiques. Ce principe a été consacré par des
textes fondamentaux tels que la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) et
le Règlement Général sur la Comptabilité Publique (RGCP).
L’article 63 de la LOLF prévoit que : « Les ordonnateurs peuvent déléguer leur pouvoir
à des agents publics dans les conditions déterminées par les lois et règlements ». Cette
disposition clarifie l’organisation des fonctions des ordonnateurs tout en garantissant
une responsabilité clairement établie.
De son côté, l’article 14 du RGCP dispose que : « Les opérations relatives à l’exécution
du budget de l’État et des budgets des autres organismes publics et à la gestion de
leurs biens font intervenir deux catégories d’agents : les ordonnateurs et les
comptables publics. Les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable public sont
incompatibles ». Ce texte interdit également aux proches des ordonnateurs (conjoints,
ascendants ou descendants) d’exercer des fonctions de comptable auprès de
l’organisme concerné.
Ces textes visent principalement à moraliser la gestion financière publique en évitant
les conflits d’intérêts et en instaurant une séparation claire des responsabilités, élément
clé pour garantir la transparence et la régularité des opérations budgétaires.
B. Les implications du principe
1. Distinction des phases d’exécution budgétaire
Le principe de séparation structure l’exécution budgétaire en deux phases distinctes :
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- La phase administrative, assurée par l’ordonnateur, qui engage, liquide et ordonne
les dépenses.
- La phase comptable, relevant du comptable public, qui procède aux paiements,
recouvre les recettes et tient la comptabilité.
2. Régime différencié de responsabilité
Le principe implique également des régimes de responsabilité distincts pour chaque
acteur :
- Les ordonnateurs répondent pour faute de gestion devant la Cour de discipline
budgétaire et financière.
- Les comptables, soumis à une responsabilité personnelle et pécuniaire stricte,
engagent leurs propres deniers en cas de manquements.
3. Sanctions en cas de violation
Le RGCP, à son article 15, interdit toute ingérence dans l’exécution des finances
publiques sous peine de sanctions. En outre, l’article 29 rappelle que la Cour des
comptes est habilitée à juger les personnes déclarées comptables de fait, renforçant
ainsi l’obligation de respecter la séparation des fonctions.
Malgré cette formalisation juridique rigoureuse, le principe de séparation des
ordonnateurs et des comptables connaît des infléchissements imposés par la
modernisation et la recherche d’efficacité dans la gestion des finances publiques.
II. Un principe nécessairement infléchi
A. Les cumuls de fonctions au profit de l’ordonnateur
Certaines exceptions au principe de séparation se manifestent dans des situations
spécifiques, souvent motivées par des impératifs pratiques et de modernisation.
Une réforme notable en ce sens est celle initiée en 2009 par le décret n° 2008-1226
du 30 octobre 2008, qui a transféré progressivement, à partir du 1er janvier 2009, la
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compétence du recouvrement des impôts directs de l’État de la Direction Générale de
la Comptabilité Publique et du Trésor (DGCPT) à la Direction Générale des Impôts et
des Domaines (DGID). Cette réforme, en confiant les tâches d’assiette, de liquidation
et de recouvrement à une même administration, a introduit une dérogation
substantielle au principe de séparation des fonctions.
1. Cumuls en matière de défense : les régies d’avance
Dans les régies d’avance, les régisseurs sont autorisés à cumuler les fonctions
d’ordonnateur et de comptable pour faciliter l’exécution rapide de certaines dépenses
spécifiques.
- L’article 30 du décret RGCP autorise les régisseurs à engager et payer directement
des dépenses telles que les secours urgents, les frais de mission ou les rémunérations
ponctuelles.
- Ces régies sont créées par arrêté ministériel, permettant d’accélérer les procédures
de paiement tout en restant sous le contrôle des comptables publics.
2. Les fonds spéciaux ou secrets
Les fonds spéciaux, souvent alloués aux plus hautes autorités de l’État, constituent
une autre exception. Entre 2012 et 2017, par exemple, plus de 100 milliards de francs
CFA ont été mobilisés pour ces fonds. Ces crédits, bien que connus globalement,
échappent à la règle de spécialisation des crédits et au contrôle direct des comptables
publics.
3. Cumuls en matière de recettes
Depuis la réforme de 2009, le recouvrement des impôts directs, autrefois sous la
responsabilité des comptables de la DGCPT, est désormais confié aux agents de la
DGID.
- Les impôts indirects (TVA, droits de douane) suivent déjà la règle des "droits au
comptant", permettant un recouvrement immédiat par une seule administration.
- En matière d’impôts directs, des paiements anticipés, comme les acomptes sur l’impôt
sur les sociétés, renforcent cette exception.
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Ces ajustements, bien qu’ils dérogent au principe de séparation, visent à moderniser
et à rationaliser la gestion des finances publiques.
B. Les cumuls de fonctions au profit du comptable
Le principe de séparation est également infléchi en faveur des comptables dans
certaines situations.
1. Cumul en matière de dépenses
Certaines dépenses peuvent être liquidées et payées par les comptables sans
ordonnancement préalable :
- L’article 95 du décret autorise ces exceptions, généralement dans des cas urgents
ou prévus par décret.
- Ces dépenses sont ensuite régularisées a posteriori par l’ordonnateur.
2. Cumul en matière de recettes
Les régies de recettes, instituées par l’article 6 du décret , permettent aux régisseurs
de constater, liquider et encaisser directement certaines recettes.
- Ces régies sont créées pour faciliter le recouvrement de petites sommes ou dans des
situations d’urgence.
- Les régisseurs doivent néanmoins justifier périodiquement des montants encaissés
auprès des comptables publics assignataires.
