LES POLITIQUES

DE SÉCURITÉ ALIMENTAIRE
AU SÉNÉGAL
DEPUIS L'INDÉPENDANCE

MINVIELLE
LAILLER
Les politiques de sécurité alimentaire au Sénégal
depuis l'indépendance
 Ethique Economique
Collection dirigée par François Régis Mahieu

L'éthique rejoint l'économie dans la recherche du bonheur pour soi

et pour les autres. L'individu n'est pas totalement opportuniste, il
concilie égoïsme et altruisme. Reconnaître les formes de l'éthique est
une priorité en économie: vertu, responsabilité, discussion, justice.
Une attention particulière est accordée à l'éthique du développement,
en particulier à la considération accordée à la justice intra et
intergénérationnelle dans le cadre du développement durable.
L'éthique se traduit par des évaluations et des sanctions vis-à-vis de
ceux qui ont la responsabilité de la vie bonne.
Cette collection concilie recherche et pédagogie, réflexion et action,
dans l'optique la plus large possible.

Déjà paru

Roland GUILLON, Les tensions sur l'activité en Afrique de

l'ouest. Une apporche comparative Nord-Sud, 2003.
Jérôme BALLET, Roland GUILLON, Regards croisés sur le
capital social, 2003.
 Jean-Paul Minvielle
Alexandra Lailler

Les politiques de sécurité alimentaire

au Sénégal depuis l'indépendance

L'Harmattan L'Harmattan Hongrie L'Harmattan Italia

5·7, Olede l'École-Polytechnique 1053 Budapest ViaBava, 37
75005 Paris Kossuth L.u. 14·16 10214 Torino
France HONGRIE ITALIE
© L'Hannattan, 2005
ISBN: 2-7475-8214-0
EAN : 9782747582148
 INTRODUCTION

La question alimentaire a été au centre des préoccupations de

la communauté internationale depuis plus de quarante ans déjà.
Durant cette période, les politiques visant à assurer une
nourriture suffisante, en qualité et en quantité, aux populations
les plus défavorisées ont connu des évolutions significatives. Ces
évolutions ont résulté, d'une part, de l'amélioration des
connaissances générée par l'important effort d'aide et de
recherche consenti par la communauté internationale, d'autre
part, de l'évolution des contextes socio-économiques dans les
pays du Sud, et particulièrement d'Afrique de l'ouest. Ceux-ci
sont désormais considérablement plus urbanisés qu'ils ne
l'étaient au sortir des indépendances, il y a une quarantaine
d'années, et intégrés au commerce mondial. La question
alimentaire s'est donc progressivement déplacée, du milieu rural
au milieu urbain, d'un problème d'insuffisance de production à
un problème d'insuffisance de ressources pour accéder aux
aliments disponibles. Parallèlement, on a constaté un glissement
progressif d'un problème de sous-nutrition, jusqu'alors
particulièrement visible en milieu rural, vers un problème
croissant de malnutrition, de plus en plus manifeste en milieu
urbain au sein des populations pauvres. Les chaînes alimentaires
se sont elles-mêmes considérablement allongées et
internationalisées, les produits consommés provenant souvent de
l'étranger, modifiant ainsi totalement la place des productions
alimentaires locales qui ont désormais plus vocation à assurer
 4 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

aux paysans les moyens de leur existence qu'à nournr la

population nationale l .
A l'aube du XXI ème siècle, la question de la sécurité
alimentaire semble être progressivement passée au second plan
des préoccupations internationales, phagocytée par celle de la
pauvreté. Désormais, au sein de systèmes productifs à présent
totalement mondialisés, les politiques alimentaires pourraient
être appelées à changer fondamentalement de nature, et
vraisemblablement également de dénomination. Pour un pays
comme le Sénégal, les problèmes posés se déclinent toujours en
termes d'insuffisances de précipitations et de productivités
agricoles mais aussi en termes de prix internationaux et de
capacités des populations les plus défavorisées à acquérir le
pouvoir d'achat nécessaire pour pouvoir faire face, à la fois
quantitativement et qualitativement, à leurs besoins nutritionnels.
La sécurité alimentaire relève désormais des problématiques plus
générales de la pauvreté et de la sécurité humaine.

1 La FAü estimait, en 2000, que le taux de couverture des besoins

alimentaires par la production nationale se situait aux environs de 50 %
au Sénégal et qu'il était appelé à diminuer (FAü, 1999, Tome 1).
 L'EVOLUTION DES PARADIGMES DEPUIS LES ANNEES 60 :
DE L'AUTOSUFFISANCE A LA SECURITE ALIMENTAIRE, UN
GLISSEMENT PROGRESSIF VERS LA QUESTION DE LA
PAUVRETE

De l'autosuffisance à la sécurité alimentaire durable

L'analyse de la question alimentaire a significativement
évolué durant les vingt dernières années. Un des facteurs les plus
importants de cette évolution a été, à la fin des années 70, le
passage du concept d'autosuffisance à celui de sécurité
alimentaire, celle-ci pouvant être définie de la manière la plus
simple comme « l'accès permanent de tous aux denrées
alimentaires nécessaires pour mener une vie active »2.

L'autosuffisance alimentaire: avant tout une question d'offre

Dans le cadre conceptuel de l'autosuffisance, les crises

alimentaires étaient analysées comme résultant des insuffisances
de l'offre locale. Il en résultait donc, en toute logique, une
focalisation quasi-exclusive sur les conditions locales des
productions vivrières. Cette 'lecture' de la réalité avait des
répercussions directes sur les pratiques de la recherche dont les
problématiques, de l'agronomie à l'économie, étaient
essentiellement orientées vers la compréhension des systèmes de
production agricoles et les moyens d'en augmenter la
productivité.

Ce concept d'autosuffisance alimentaire correspondait à une

vision politico-économique de l'organisation du monde

2 Ministère de la Coopération, 1995.

 6 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

caractérisée par les concepts parallèles de développement

autocentré et d'indépendance alimentaire. A la fin des années 70
le concept de stratégies alimentaires, qui confiait aux Etats le
soin de définir les objectifs et d'organiser les moyens pour
améliorer les situations alimentaires nationales, fut l'ultime
avatar de ce cadre théorique d'analyse.
Au début des années 80 l'ajustement structurel, en situant le
débat sur le terrain des avantages comparatifs et en plaçant
l'alimentation sur le même plan que toutes les autres productions,
montrait les limites du concept d'autosuffisance. Ce nouveau
paradigme qui marquait la fin de l'interventionnisme étatique,
combiné à la mondialisation croissante des échanges, conduisait
alors à l'émergence du concept de sécurité alimentaire.

La sécurité alimentaire: la question de l'adéquation offre-

demande

Au-delà de ce contexte international favorable, la formulation

du concept de sécurité alimentaire procédait également du
constat que, de toute évidence, les situations de crise alimentaire
ne résultent pas systématiquement, et encore moins
exclusivement, des carences de la production locale. C'est là,
tout simplement, la reconnaissance du fait que le bilan
alimentaire procède de l'adéquation entre deux termes: l'offre et
la demande. On admet dès lors l'inexistence d'une liaison
obligatoire et univoque entre le niveau des productions
alimentaires locales et les situations d'équilibre ou de crise. En
d'autres termes, on reconnaît l'absence d'une corrélation directe
entre autosuffisance et sécurité alimentaire : tous les pays
autosuffisants n'assurent pas de manière égale la sécurité
alimentaire de l'ensemble de leur population et beaucoup de pays
dans lesquels aucun problème d'insécurité alimentaire n'existe
ne sont pas autosuffisants.
Cette évolution conceptuelle a conduit à un élargissement de
l'approche, bien au-delà des seuls systèmes productifs agricoles
dont l'étude constituait l'essentiel des analyses de
l'autosuffisance. Dans cette nouvelle formulation, la capacité des
populations à se nourrir devient un phénomène complexe
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 7

associant la disponibilité des produits (en quantités et qualités

adaptées) à celle des moyens financiers de les acquérir. L'analyse
de l'offre n'est plus limitée aux seules productions agricoles
locales mais intègre désormais les importations et les aides
alimentaires. Cette approche déborde les aspects strictement
nutritionnels de la question pour ouvrir sur des interrogations
plus globales sur les modèles de consommation, les systèmes
d'approvisionnement, la question de la pauvreté, l'analyse des
marchés, etc.

La sécurité alimentaire durable : la recherche des équilibres

fondamentaux

Basée sur une adéquation offre-demande, la sécurité

alimentaire est un équilibre. Comme tout équilibre, celui-ci peut
être momentané ou durable. Les thérapeutiques de crise peuvent
permettre de rétablir provisoirement cet ajustement. On note
cependant que les mesures d'urgence revêtent, de plus en plus
souvent, un caractère de permanence. Ainsi en est-il, par
exemple, de l'aide alimentaire qui est devenue véritablement un
composant habituel de la sécurité alimentaire de certains pays.
Cette aide, purement palliative, pose question dans la mesure
où elle est généralement perçue et utilisée comme un substitut à
des insuffisances des productions locales. En fait, s'agissant de la
sécurité alimentaire mondiale, l'ensemble des productions
suffirait à l'équilibre global: statistiquement, dans le cadre d'une
répartition équitable du disponible alimentaire, chaque individu
de la planète disposerait aujourd'hui de 2 700 calories
journalières. Il en résulte que, plus qu'un substitut aux
insuffisances des productions locales, l'aide alimentaire est un
palliatif à l'insuffisance des pouvoirs d'achat locaux, en d'autres
termes à la pauvreté qui fait que les populations concernées ne
peuvent se porter acquéreur sur le marché des produits qui sont
nécessaires à leur survie. Si l'on excepte les conditions
spécifiques d'accidents climatiques, de cataclysmes naturels,
d'instabilité politique très forte ou d'état de guerre, il n'est pas
d'exemple que des populations solvables n'aient été
approvisionnées par des filières de commercialisation adaptées.
 8 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Fondamentalement, à l'exception de l'aide d'urgence liée à

des situations momentanées de déséquilibre (induites par
exemple par des faits de guerre), l'aide alimentaire permanente
ne s'intègre pas dans le mode global d'organisation socio-
économique du monde actuel. Si elle permet d'assurer la survie
biologique de certaines populations, elle n'est cependant pas
cohérente avec les principes de base de la sécurité alimentaire qui
considèrent que l'accès à l'alimentation doit se faire dans des
conditions acceptables de respect de soi-même. Le processus de
marginalisation et de dépendance qu'elle induit fait qu'elle ne
peut être considérée comme procédant d'un mode d'organisation
durable.
En février 1990, les Etats sahéliens membres du CILSS3 et les
pays donateurs du Club du Sahe14 , ont signé une Charte de l'Aide
Alimentaire visant à améliorer la prévention et les modalités de
ce type d'intervention. Les objectifs de l'aide alimentaire y sont
ainsi définis : «The general objective of food aid is to help
support food security by adressing, in a timely and appropriate
manner, problems arising from food shortage or deficits, whether
they are caused by structural deficiencies, or crisis situations
calling for emergency actions» 5. On se trouve là directement
confronté au dilemme de l'intervention : l'aide alimentaire
devrait logiquement être limitée à la résolution de situations de
crise, et non à la prise en charge de déficiences structurelles
qu'elle risque fort alors de pérenniser. Cependant, il ne peut être
imaginable de différencier les affamés suivant qu'ils le sont
structurellement ou non, d'aider les seconds en abandonnant les
premiers à leur sort. Les rédacteurs de la Charte ont alors précisé
leur position: « The long term objective is to prevent crisis and
to correct structural deficiencies by supporting overall
development and taking actions aimed directly at vulnerable
groups. In this context, food aid plays a positive role, whether it

3 Le Comité Inter états de Lutte contre la Sécheresse au Sahel

(CILSS) rassemble neuf pays : Burkina-Faso, Cap-Vert, Gambie,
Guinée Bissau, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal et Tchad.
4 Allemagne, Canada, Etats-Unis, France, Pays-Bas, ainsi que la
Communauté Européenne.
5 CILSS/OCDE-Club du Sahel, 1990.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 9

is supplied as foodstuffs, or through the use of counterparts funds

generated through local sales ».
On comprend bien les raisons qui ont pu conduire à la
définition de ces objectifs à long terme, qui tentent de tempérer
les effets pervers inévitables des objectifs généraux. Malgré tout,
il n'en demeure pas moins que l'aide alimentaire a jusqu'à
présent plutôt joué en faveur d'un renforcement des déficiences
structurelles, en en atténuant les effets néfastes, plus qu'elle n'a
contribué à les corriger. L'aide alimentaire elle-même est
d'ailleurs devenue structurelle, particulièrement en Afrique
subsaharienne : elle représentait, en 1992, 15,6 millions de
tonnes au niveau mondial dont 339 000 tonnes pour les neuf pays
du CILSS. L'aide alimentaire d'urgence représentait 33 % de ce
total, le reste étant constitué par l'aide 'projet' ou aide aux
groupes vulnérables (17 %) et l'aide 'programme' (50 %) qui
alimente des fonds de contrepartie servant à financer des
programmes de développement. Dans certains pays sahéliens,
l'aide alimentaire représentait en 1992/93 des pourcentages
impressionnants des productions céréalières nationales : 8 % en
Guinée Bissau, 10 % en Gambie, 88 % en Mauritanie et le record
mondial de 840 % au Cap Vert6 • Il est intéressant de noter que
dans une évaluation de l'application de la charte alimentaire dans
les pays du Sahel faite en 1993, les seuls éléments pris en
considération se rapportent aux modalités d'exécution :
évaluation des besoins, concertation entre donateurs, mise en
oeuvre de l'aide. Si des progrès manifestes ont été accomplis
dans ces domaines, les objectifs à long terme de correction des
déficiences structurelles sont passés sous silence. Certainement
par constat du fait que ce mode d'intervention, désormais
efficacement adapté à la gestion des crises, ne peut prétendre
modifier un environnement structurel qui le dépasse totalement.
Comme le soulignait le Comité de la Sécurité Alimentaire
Mondiale de la FAO en février 19967 , «La part des ressources
internationales consacrée à des objectifs humanitaires a
augmenté de manière vertigineuse, souvent au détriment des

6 PAM/FAO, 1993.
7 FAO, 1996.
 10 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

programmes de développement de longue haleine ». Il insiste par

ailleurs sur le fait que «même les interventions d'urgence les
mieux conçues, les mieux financées et les mieux exécutées ne
traitent que des symptômes sans s'attaquer aux causes». Sur la
connaissance des causes et des mécanismes fondamentaux de la
sécurité alimentaire durable, un important effort de recherche
doit être consenti. Cet effort doit porter, d'une part, sur
l'amélioration des processus productifs agricoles, dans une
optique de respect de l'environnement synthétisée par certains
sous le vocable de « double révolution verte »8, d'autre part, sur
l'analyse des conditions politiques, macro-économiques, sociales
et institutionnelles qui déterminent cette sécurité alimentaire. Le
CSA rappelle par ailleurs que « les bénéfices des investissements
et des financements publics dans la recherche... sont
généralement plusieurs fois supérieurs à ceux d'autres
investissements agricoles »9.

La question alimentaire des années 90 mondiale et

exhaustive

Le nouveau conteXte de la question alimentaire

La question de l'insécurité alimentaire se pose de deux

manières différentes suivant qu'elle est chronique ou
conjoncturelle. Parmi les insécurités alimentaires conjoncturelles,
celles issues de situations de crise (guerres internationales ou
civiles, troubles ethniques, etc.) n'ont pas vu leur nature changer
durant les vingt dernières années, si ce n'est que les modalités de
l'aide extérieure ont évolué et ont relativement gagné en
efficacité. Comme le rappelle Jean Roch 10, « les pays de la faim
sont aussi souvent ceux de la guerre ». Ainsi, il semblerait que
«le nombre de personnes touchées par des catastrophes et
nécessitant une aide d'urgence a considérablement augmenté au
cours de la dernière décennie. D'après certaines sources, de

8 Ministère de la Coopération, octobre 1995.

9 FAü, 1996.
10 Roch 1., 1993.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL Il

moins de SO millions de personnes au milieu des années 80, il est

passé à plus de ISO millions au milieu des années 90. Le nombre
de réfugiés et de personnes déplacées dans les pays, qui s'élevait
à 1 million dans le monde en 1970, atteint SO millions en
1995 »11.
Hormis ces états de crise on peut considérer que, outre
l'évolution des paradigmes que nous avons brièvement rappelée
précédemment, la question alimentaire s'est nettement modifiée.
Si l'on devait recourir à un raccourci, on pourrait énoncer que si
les années 60/70 ont été essentiellement marquées par la question
des famines en milieu rural, les années 80/90 le sont par celle de
la pauvreté, toujours en milieu rural, mais également en milieu
urbain. Comme tout raccourci celui-ci est évidemment
simplificateur, voire réducteur d'une réalité plus complexe. Il
n'en demeure pas moins, par sa concision, significatif.
Par ailleurs, le contexte mondial de la question alimentaire a
lui-même évolué. Comme toutes les grandes questions de
développement, la question alimentaire subit l'impact direct des
évolutions de l'environnement politico-économique national et
international. Ainsi, les rationalités et les modalités de
production, d'échange et de consommation des biens
alimentaires s'avèrent-elles fort différentes suivant que l'on se
situait dans le contexte économique interventionniste des années
70, dans celui de l'ajustement structurel des années 80 ou bien
dans l'économie mondialisée actuelle; dans le contexte politique
de l'affrontement des blocs ou dans celui de l'après guerre
froide.
Dans le monde des années 70, les accouplements entre sécurité
alimentaire et sécurité nationale, entre indépendance alimentaire
et indépendance nationale, apparaissaient bien souvent évidents.
Dans les pays les moins développés, ces assimilations ont
autorisé la mise en oeuvre de politiques d'autosuffisance dans
lesquelles les résultats en termes de quantités produites et de
garantie de la pérennité de l'offre nationale primaient largement
les considérations de coût. Il convenait alors de produire et de
stocker suffisamment pour couvrir de manière autonome les

II FAO, 1996.
 12 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

besoins nationaux. Des systèmes d'aides ou de subventions

pouvaient éventuellement permettre d'adapter par la suite offre et
demande. Dans cette optique, l'accent était essentiellement mis
sur les aspects macro-économiques de la question alimentaire.
Cette focalisation sur les équilibres globaux, qui partait du
principe que l'autosuffisance nationale avait pour corollaire
l'accès à l'alimentation des individus, n'impliquait pour la
recherche qu'un champ d'investigations relativement réduit: les
phénomènes sociaux et micro-économiques d'accès à
l'alimentation et de répartition n'étaient que peu, ou pas pris en
considération.
Les conditions s'avèrent très différentes dans le modèle
analytique actuel, articulé autour des avantages comparatifs de la
division internationale du travail et des complémentarités
planétaires. Selon cette conception, les pays en voie de
développement peuvent assurer leur approvisionnement en se
fournissant sur les marchés mondiaux en échange de leurs
productions exportables de biens ou de services. Par ailleurs,
moins que celle de l'offre, la question essentielle est devenue
celle de la demande, c'est-à-dire de la capacité des populations à
se porter acquéreur des biens alimentaires que l'organisation
économique mondiale est susceptible de leur fournir. Il en résulte
une forte évolution des conditions d'activité des différents
éléments des filières alimentaires. Au niveau de la production par
exemple, le défi n'est plus de produire le maximum à n'importe
quel prix, mais de produire le maximum avec le minimum de
coûts, qu'il s'agisse de coûts économiques (prix) ou
environnementaux (pollution). La recherche de la productivité est
à l'ordre du jour, celle-ci ne devant plus être limitée à la
recherche de la combinaison optimale entre facteurs de
production économiques (affectés de valeurs marchandes) mais
étendue à la prise en considération des facteurs encore considérés
comme non économiques (c'est-à-dire sans valorisation
monétaire effective) et aux effets externes des processus
productifs (pollutions, nuisances).
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 13

Un cadre théorique en progrès, un contexte en évolution, mais

des politiques encore en retrait

La définition de la sécurité alimentaire désormais

unanimement retenue par tous les intervenants nationaux ou
internationaux est celle de « l'accès permanent de tous aux
denrées alimentaires nécessaires pour mener une vie saine et
active »12. Les implications qui en sont .tirées en matière de
politiques par les intervenants internationaux demeurent
néanmoins inégales et l'on constate encore une très forte
focalisation sur le seul domaine de l'offre de produits vivriers.
Une illustration en est donnée par le document publié en octobre
1995 par le Ministère français de la Coopération et intitulé La
sécurité alimentaire : la coopération française et le défi
alimentaire. Dans ce texte, l'approche fait référence au monde
dual des années 70 : pays développés d'un côté, pays en voie de
développement de l'autre, et base ses propositions sur le
préalable de la nécessité des autosuffisances nationales. Dès lors,
les solutions préconisées demeurent strictement limitées au seul
domaine de l'OFFRE de produits vivriers: nouvelle révolution
verte, dynamisation des organisations de producteurs,
approvisionnement des villes et amélioration des politiques
vivrières. On ne compte d'ailleurs plus les rapports, de toutes
origines, articulés autour du seul couple « défi de la
faim/productions agricoles », laissant ainsi accroire à une liaison
univoque, réductrice d'un concept de sécurité alimentaire alors
tronqué de ses constituants essentiels.
La nécessité d'agricultures plus productives, plus
respectueuses de leur environnement et donc susceptibles de
maintenir leurs performances de manière durable, est une réalité
indiscutable de ce début de siècle. La nécessité de se pencher sur
le monde rural des petits producteurs agricoles des pays en
développement également. Il n'en demeure pas moins,
cependant, qu'il ne s'agit là que d'un des composants d'une
sécurité alimentaire dont tout le monde s'accorde à reconnaître,
en en acceptant la définition, qu'elle est également déterminée

12 Ministère de la Coopération, 1995.

 14 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

par les paramètres de la pauvreté, de la répartition des revenus et

des inégalités, des échanges internationaux et des avantages
comparatifs.
Dans le document de travail de la 21 ème session du Comité de
la Sécurité Alimentaire Mondiale de la FAü (29 janvier - 2
février 1996) intitulé Projet de déclaration de principe et plan
d'action, il est dit que la sécurité alimentaire « signifie que des
aliments sont disponibles à tous moments, que tous y ont accès,
que ces aliments sont appropriés du point de vue nutritionnel,
tant en quantité qu'en qualité et en variété, et qu'ils sont
acceptables sur le plan culturel. Quand toutes ces conditions
seront réunies, et alors seulement, pourra-t-on considérer qu'une
population a atteint la sécurité alimentaire ». Les lignes d'action
définies par la suite, si elles intègrent les nécessités de
l'amélioration des productions agricoles, les dépassent cependant
largement en considérant que les déterminants politiques et
macro-économiques sont fondamentaux pour la sécurité
alimentaire : «Ces cinquante dernières années, les pays qui ont
mené des politiques macro-économiques pour parvenir à une
croissance générale et efficace ont accompli des progrès
impressionnants dans le domaine de la sécurité alimentaire... La
prospérité ou le déclin de l'agriculture, le recul de la pauvreté,
l'amélioration de la sécurité alimentaire dépendent de la manière
dont les gouvernements contrôlent ces politiques qui touchent
l'ensemble de l'économie. »13.

La problématique alimentaire sénégalaise

Lorsqu'il accède à l'indépendance, le 20 août 1960, le Sénégal

est sans doute le pays sahélien dans lequel, si l'on se réfère au
cadre d'analyse de la question alimentaire de l'époque, la
situation alimentaire nationale est la plus préoccupante. A cette
époque, le pays présente un déficit vivrier élevé et une forte
dépendance alimentaire vis à vis de l'extérieur, les importations
alimentaires représentant à elles seules, pour l'année 1960, 29,7
% des importations totales.

13 FAO, 1996.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 15

Cette situation résulte pour partie d'une série de contraintes

structurelles découlant à la fois de l'héritage colonial et des
spécificités écologiques sénégalaises dont les répercussions se
font nettement ressentir dans le domaine alimentaire.
Appartenant à la zone soudano-sahélienne, le Sénégal se
caractérise en effet par une forte dépendance à l'égard du facteur
climatique. Il en résulte une insuffisance quantitative et une
irrégularité de la production vivrière, majoritairement pratiquée
en cultures pluviales. A l'indépendance, l'agriculture sénégalaise
est par ailleurs nettement dominée par la culture de l'arachide
introduite et développée pendant la période coloniale au
détriment des cultures vivrières. A ces éléments viennent
s'ajouter un accroissement démographique rapide et une
structure de consommation 'extravertie' fortement axée sur la
consommation de denrées alimentaires importées. Ces différents
éléments font que la sécurité alimentaire des populations repose
sur un équilibre fragile.
Dans ce contexte, les dirigeants sénégalais ont, dès
l'indépendance, officiellement proclamé la nécessité d'assurer
l'autosuffisance et la sécurité alimentaire des populations rurales
et urbaines. Ainsi, des objectifs d'augmentation et de
diversification de la production vivrière ont été successivement
définis.
Au-delà des discours, il nous importe ici de vérifier si ces
énoncés ont conduit à la définition et à la mise en œuvre de
politiques et de stratégies alimentaires effectives.
Si l'on retient la définition proposée par R. Hirsh, une
politique, quel que soit le secteur où elle s'applique suppose la
présence simultanée d'objectifs explicites, d'institutions chargées
de la mettre en œuvre, de mécanismes (fixation de prix,
application de taxes, octroi de subventions) et enfin de ressources
( financières et humaines). Ces exigences le conduisent ainsi à
définir la politique alimentaire comme « un ensemble de choix,
de mesures et de moyens coordonnés concourant directement ou
indirectement à la satisfaction des besoins alimentaires d'un pays
 16 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

dans des contextes donnés »14. Une stratégie alimentaire, si l'on

retient la définition du Conseil Mondial de l'Alimentation,
traduit la priorité qu'accorde un pays à la solution de ses
problèmes alimentaires. Elle suppose, à partir de l'examen de la
situation alimentaire du pays, le choix d'un ensemble
d'instruments de politique économique et l'élaboration de
programmes et projets ayant pour but d'atteindre les objectifs
alimentaires préalablement définis.
Dans le cas du Sénégal, souvent cité comme un des premiers
pays en développement à avoir adopté, avec son Plan
d'Investissement Alimentaire de 1977-1985, une stratégie
alimentaire nationale et à avoir défini une 'véritable' politique
alimentaire, la question se pose de savoir s'il y a eu concordance
entre les objectifs affichés, les politiques mises en œuvre et les
résultats obtenus. Cette analyse ne peut-être faite qu'en prenant
en considération le contexte macro-économique global au sein
duquel ont été formulées les orientations retenues. Ce contexte,
par étapes successives, a considérablement évolué depuis
l'indépendance. Il en est donc résulté que, en raison des délais
entre la conception des politiques et stratégies alimentaires, leur
mise en œuvre et l'apparition de leurs effets, celles-ci se sont
parfois trouvées en contradiction avec les nouveaux paradigmes
du développement. Ceci est particulièrement vrai pour ce qui
concerne la période la plus récente.

14 L'auteur précise qu'il entend par contextes donnés aussi bien les
potentialités physiques que les structures démographiques, les habitudes
alimentaires, le niveau de vie et les revenus, les technologies de
production. (Hirsh, 1985).
 1960-1974: UNE RECHERCHE DE L'AUTOSUFFISANCE
ALIMENTAIRE SANS VERITABLE STRATEGIE ET DES
POLITIQUES AGRICOLES AXEES SUR LA CAPTATION DU
SURPLUS RURAL

A l'indépendance, le secteur agricole est largement dominant

au Sénégal: il emploie 70 % de la population active alors que les
secteurs secondaire et tertiaire n'occupent respectivement que 6
et 24 % de la population active. Principal constituant de
l'économie sénégalaise, il est fortement marqué par le poids du
secteur arachidier dont la production représente à elle seule 978
000 tonnes contre 943 000 pour l'ensemble des productions
vivrières J5 •
Les responsables sénégalais, apparemment conscients des
méfaits d'une agriculture essentiellement tournée vers la
monoculture arachidière ont, dès l'indépendance, fixé comme
objectif à leur politique agricole l'accroissement et la
diversification de la production dans la perspective d'atteindre
l'autosuffisance. La recherche d'un degré maximum
d'autosuffisance alimentaire et le développement de l'économie
rurale apparaissent ainsi comme des objectifs impératifs des trois
premiers plans nationaux de développement économique et
social.
Les dirigeants sénégalais considèrent alors que « pour des pays
insuffisamment développés pratiquant surtout la monoculture,
comme le Sénégal, de nombreux facteurs freinent le
développement agricole à savoir la pluviométrie insuffisante, la
pauvreté des sols mais aussi les techniques agricoles

15 Bilan établi à partir des données du Deuxième plan quadriennal

de développement économique et social 1965-1969, Ministère du Plan
et de la Coopération, juillet 1965, p.96.
 18 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

rudimentaires et le mode de croissance de l'économie et sont

responsables de l'insuffisance de la production et donc de la
faim »16. La faim est alors perçue dans ce contexte, et
conformément à l'analyse dominante, comme le résultat de
l'insuffisance quantitative de la production vivrière et en premier
lieu de la production céréalière. Les problèmes alimentaires sont
analysés comme des phénomènes liés aux contraintes naturelles
mais aussi aux contraintes structurelles pesant, au moment de
l'indépendance, sur l'accroissement de la production céréalière.
Sur le plan idéologique, dans les années qui suivent
l'indépendance, les discours marquant l'orientation de la
politique de développement s'axent sur la volonté politique de
faire participer activement les populations à ce processus. Il faut
noter ici qu'une des caractéristiques de l'orientation de la
politique de développement sénégalaise est qu'elle s'est élaborée
sur des bases socialistes dès l'Autonomie Interne en 1958. Le
«socialisme humaniste à l'africaine », prôné par le président
Senghor et impliquant la participation des populations, devait
ainsi constituer l'élément moteur du développement.
Dans ce contexte idéologique, le choix fait à l'indépendance
est celui d'un développement intégré mettant l'accent sur
l'homme dont on devait assurer le plein épanouissement non
seulement en tant que producteur mais aussi en tant qu'être
humain. L'approche sectorielle du développement, perçue
comme une démarche trop exclusivement économique et ne
s'attachant qu'à la seule croissance des productions, est ainsi
officiellement rejetée. Sur le plan agricole, ce choix se traduit par
la volonté officielle d'élaborer, sur des bases socialistes, une
organisation très complète devant permettre d'aborder tous les
problèmes de la vie du paysan, de le guider et l'encadrer en vue
de sécuriser ses revenus et d'assurer son épanouissement.
Tout en prônant, au niveau du discours, un développement
intégré et la promotion de la participation des populations rurales
au développement agricole, ainsi que la diversification et
l'augmentation de la production en vue d'atteindre

16 Sénégal (Rép. du), 1963.

 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 19

l'autosuffisance, le Sénégal opère cependant un net revirement

dès 1964 : la priorité est alors nettement redonnée à l'arachide et
l'encadrement du monde paysan est principalement tourné vers
l'objectif de production au détriment des actions d'animation
rurale. Ce revirement, qui obéissait à une logique de défense de
leurs intérêts par les groupes sociaux dominants conduisit ainsi,
durant cette période, à un approfondissement du déficit vivrier et
de la dépendance alimentaire qui caractérisaient la situation
alimentaire nationale du Sénégal à l'indépendance et qui
culmineront lors de la crise alimentaire de 1973-1974.

L'évolution de la situation alimentaire au Sénégal: le

creusement progressif du déficit vivrier

Une alimentation axée sur la consommation de céréales

Le Sénégal appartenant à la zone soudano-sahélienne, les

ressources vivrières y sont essentiellement céréalières. A
l'exception du delta du fleuve Sénégal, et surtout de la
Casamance où le riz est la principale culture, la céréale la plus
cultivée est le mil/sorgho. Ainsi, lors de l'indépendance, les
surfaces consacrées à la culture du mil et du sorgho représentent
762 000 hectares contre 68 000 seulement pour le riz paddy.
Souvent cultivé en assolement avec l'arachide, le mil/sorgho est
présent dans le bassin arachidier, la vallée du Sénégal, la
Casamance et le centre du Sénégal oriental. Le manioc, que l'on
trouve dans la moitié sud du pays, le niébé (légumineuse) ainsi
que le maïs, culture d'extension plus récente, constituent les
autres cultures vivrières. L'arachide, qui constitue la principale
culture de rente, peut également être auto-consommée pour la
ration alimentaire.
La production est généralement assurée par de petites unités
familiales de production. Dans un contexte d'agriculture
essentiellement manuelle, les superficies cultivées varient en
général peu et se situent en moyenne aux alentours de 0,5
hectares par personne. Les cultures céréalières pluviales sont
pratiquées au cours d'une saison d'hivernage qui se situe entre
 20 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

juin et octobre. Entre 1960 et 1969, environ un septième du

territoire reçoit moins de 400 mm de pluies par an ce qui
constitue le strict minimum pour les cultures pluviales. Depuis,
même s'il semble difficile de parler de désertification, on note
une raréfaction continue des précipitations. Le déplacement
progressif de l'isohyète 400 mm vers le sud du territoire est à ce
titre saisissant et marque une nette dégradation des conditions
naturelles de production.
Une étude de la coopération française, menée à partir de
plusieurs enquêtes conduites par l'üRANA 17 en 1966 dans la
région de Thiès, puis en 1968, 1970 et 1971 dans la zone
arachidière du Sine Saloum, fournit certaines informations sur la
structure des consommations alimentaires durant la première
décennie de l'indépendance. D'après cette étude, il apparaît
possible de distinguer schématiquement à cette époque trois
grands types d'alimentation au Sénégal : une autoconsommation
pratiquement exclusive en zone rurale l8 , une consommation
d'aliments achetés mais avec des habitudes alimentaires proches
de celles des populations rurales pour la majorité de la population
urbaine, et enfin une consommation de type occidental,
essentiellement basée sur des aliments importés, pour une
minorité privilégiée des villes dont les étrangers.
Bien que certaines différences interviennent suivant les
régions du pays, il n'en demeure pas moins que les céréales,
principalement locales, représentent la plus grande part de
l'alimentation des populations, tant urbaines que rurales. Le blé,
totalement importé au Sénégal, est également consommé par les
populations urbaines depuis les années 50 et connaît durant cette
période une extension importante. L'arachide décortiquée, le
manioc, les produits de la pêche et de l'élevage constituent les

17 Organisme de Recherches pour l'Alimentation et la Nutrition

Africaine.
18 Il faut rappeler qu'aux dates où ont été réalisées ces différentes
enquêtes, la population rurale représente plus des deux tiers de la
population du pays qui s'élève, en 1970, à 4 millions d'habitants
environ.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 21

autres aliments consommés, mais leur importance relative dans

l'alimentation totale demeure faible.

Une production céréalière globalement en progression, mais

très variable suivant les années

Sur l'ensemble de cette époque (1960 à 1972) deux périodes

caractéristiques peuvent être isolées:
- 1960-1967: durant cette période, les superficies et la
production de chaque culture progressent lentement et
régulièrement malgré une mauvaise campagne en 1966 due à une
insuffisance de la pluviométrie.

Tableau 1 : Evolution de la production céréalière entre 1960 et

1967 (en milliers de tonnes)

60/61 61162 62/63 63/64 64165 65166 66/67

Mil/sorgho 392 406 424 47X 532 554 423
Riz Paddy 67 68 77 106 110 122 125
Maïs 27 28 27 27 . 37 ~- 42
Total 486 502 528 6Jl 679 717 590
Source: J.J. Gabas .. IMan de la SllImllon aillnenlmre ail Sahel III
« Acles du Colloque de Mindelo ». OCDJ~ïCI/.sS/Clllb tlu Sahel

- 1968-1972: durant cette période la production totale de

céréales stagne tout en enregistrant de fortes variations: la
production de mil-sorgho chute ainsi de 207 000 tonnes entre
1968 (qui avait été, il faut cependant le noter, une année
exceptionnelle) et 1969, celle de riz paddy de 80 000 tonnes et
enfin celle de maïs de 31 000. A compter de 1968, la production
de céréales est marquée par d'importantes fluctuations liées aux
variations de la pluviométrie. Sur les cinq campagnes, seules
celles de 1969170 et 1971/72 marquent une hausse significative
de la production céréalière, la reprochant de la saison record que
fut celle de 1967/68.
 22 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Tableau 2 : Evolution de la production céréalière entre 1968 et

1972 (en milliers de tonnes)

1967/68 1968/69 1969/70 1970171 1971/72

Mil/sorgho 661 454 639 405 650
Riz Paddy 138 58 163 98 108
Maïs 56 25 49 39 50
Total 855 537 851 542 808
Source: J. J, GClbas, IJtlall de ICI SI(ua(UnI abmellimre dalls le Sahel ill
«( Acle,\' du Colloque de Mitillelo », OCDHIC11.sSIClub du Sahel.

Parallèlement, on observe sur cette même période une

diminution constante dans l'approvisionnement en engrais pour
le mil ainsi qu'en petit matériel aux paysans (houes et semoirs).
La consommation d'engrais pour le mil enregistre ainsi une
baisse de 6 670 tonnes entre 1968 et 1971 : les paysans endettés
par les fortes variations des récoltes subies entre 1968 et 1972
mais aussi par une diminution du prix de l'arachide en 1969, ne
sont en effet plus en mesure d'assumer de nouvelles charges, ce
qui entraîne une baisse de la demande. Le relèvement du prix de
l'arachide en 1971 ainsi que des primes à l'ensemencement et la
remise des dettes permettent par la suite d'accroître la demande.
Au cours de cette période, les cultures céréalières ont atteint
un potentiel de production plus élevé que celui des années
précédentes : la production totale des bonnes années est en effet
nettement supérieure à celle des bonnes campagnes de la période
1960-1967. Cependant les rendements sont devenus plus
sensibles à la pluviométrie, mais aussi aux variations des prix des
autres cultures, et en premier lieu de l'arachide, qui
conditionnent dans une large mesure les capacités du paysan à
s'approvisionner en facteurs de production pour les céréales.
Globalement, l'offre en céréales demeure sur l'ensemble de la
période 1960-1972 irrégulière et stagnante, et son accroissement
tendanciel est inférieur à celui de la population: la production
céréalière n'augmente entre 1960 et 1974 que de 2,2 % par an en
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 23

moyenne, alors que la population croît à un rythme moyen de 2,9

% par an l9 •
Par ailleurs, tout au long des trois plans de développement
économique et social fonnulés durant cette période, les objectifs
assignés au secteur céréalier n'ont pu être atteints de manière
durable.

Tableau 3 : Comparaison entre les prévisions de récoltes et la

production réelle de céréales sur la période 1961-1972

Plan pluriannuel Prévisions de Production Taux de

production moyenne réalisation
céréaHère en durant les (%)
fin de plan (*) plans (*)
]961-1964 604 585 97
--
]965-1968
1969-1972
790
9RO
..... _- 671
624
R5
64
(*) en milliers de tonnes
Source: Jérôme Lombtlnl. « Riz des villes, mil des champs en pays
Serer », 1993.

Des importations indispensables à l'équilibre alimentaire

Sur cette période le taux d'autosuffisance en céréales du

Sénégal, qui s'élève à 71 % en 1961-1963, chute à 55 % en
1971-1973, témoignant ainsi de l'incapacité du pays à satisfaire
la demande intérieure sur la base de sa production nationale.
Ainsi, au-delà des crises alimentaires récurrentes liées à des
évènements climatiques, et dont le point d'orgue sera la crise de
1973, le pays s'avère structurellement incapable, dès les
premières années de son indépendance, de répondre aux besoins
de ses populations.

19 Source: Sénégal, Analyse et conjoncture, Rapport n036,

Ministère de la Coopération, janvier 1978
 24 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Trois facteurs se combinent pour aboutir à cet état de fait:

une insuffisance structurelle de la production céréalière;
une forte croissance démographique, toujours supérieure
aux progrès de la production vivrière ;
une consommation de plus en plus 'extravertie', basée
sur des produits d'importation.
Dès cette époque, l'aide alimentaire deviendra un moyen
habituel de combler les déficits céréaliers chroniques. De leur
côté, les importations commerciales de produits alimentaires
viendront grever un déficit commercial structurel. Ces
importations peuvent en effet représenter en valeur jusqu'à 15 %
du montant des importations totales, comme en 1971, et pour
certaines années jusqu'à 50 % du montant des recettes liées aux
exportations arachidières.
Ces importations ne sont cependant pas un phénomène
nouveau au Sénégal. Introduites sur le marché sénégalais à
l'époque coloniale, les céréales importées ont contribué à faire
évoluer les habitudes alimentaires traditionnelles et à modifier la
structure de la demande. Depuis l'indépendance, et tout au long
de la période qui a suivi, cette structure de consommation héritée
de l'époque coloniale n'a fait que se confirmer, encore accrue par
la croissance exponentielle de l'urbanisation. Il faut noter à cet
égard que le Sénégal est alors le pays le plus urbanisé du Sahel et
que la croissance des villes s'est faite à un rythme nettement
supérieur à celui de la population totale: le taux de croissance de
la population urbaine atteint 4,3 % entre 1965 et 1973 alors que
taux de croissance de la population entre 1960 et 1974 est de 2,9
%20. Or l'urbanisation n'est pas uniquement un déplacement de la
campagne à la ville, un changement du statut de producteur
agricole à celui de consommateur. Elle implique également plus
largement une modification des rapports de production, des
conditions de travail et des modes de vie. La vie en milieu urbain

20 D'après une étude de la Direction sénégalaise de l'Aménagement

du Territoire, la population urbaine serait passée de 818 000 personnes
en 1961 à 1 725 000 en 1976. Elle représente par ailleurs en 1973,
d'après les données de la Banque Mondiale, 33,8 % de la population
totale.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 25

pousse à la consommation de céréales importées qui sont, soit

directement consommables, par exemple le blé sous fonne de
pain ou de biscuits, soit, tel le riz, plus faciles à préparer que le
mil traditionnel. Par ailleurs, ces nouvelles consommations
manifestent, de manière symbolique, l'accession au nouveau
statut de 'citadin', plus prestigieux que celui de paysan. La forte
augmentation des importations de blé, qui passent de 74 à 112
000 tonnes entre 1961 et 1971, témoigne largement de ce
processus.
De ce point de vue le Sénégal, par son positionnement
géopolitique particulier en tant qu'ancienne capitale de l'Afrique
de l'ouest, affiche une structure de consommation
considérablement plus extravertie que celle de ses voisins du
Sahel: sur les 289 000 tonnes de céréales importées au Sahel
entre 1962 et 1965,234000, soit plus de 80 % du total, l'ont été
par le Sénégal. Le riz en représente de loin le plus grand volume
avec environ 180 000 tonnes sur 234 000, soit près de 77 % du
total des ,céréales importées au Sénégal. Afin de mieux saisir
l'extraordinaire extraversion du modèle de consommation
alimentaire sénégalais dès cette époque, on notera que, pour cette
même période, la Haute Volta n'a importé que 3 000 tonnes de
riz et le Niger 2000.
Comme pour la production nationale, ces importations varient
largement suivant les années: elles augmentent en quantité
absolue jusqu'en 1965, diminuent à partir de 1965-1967 pour
devenir très fluctuantes en raison des disparités dans les quantités
produites entre 1967 et 1972.

Tableau 4 : Evolution des importations de céréales en volume

entre 1960 et 1972 (en milliers de tonnes)
 26 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

_
... ....,.... 1961 1962 1963 1964 1965 1966 T967 1968 1969 ... '"
1970 1911 1912
. 30
~ ~,~ •••> '-" ,~

Milfsor. 3 14 23 20-- ..23

- 3 3 3 39 10
Riz 128 135 142 183 179 160 153 185 14i; 119 188 82
Blé 74 57 67 63 61 76 62 62 85 112 112 54
Maïs 9 12 20 Il 17 10 12 13 41 5 33 4
Total 214 218 252._........ 277 280 .........
249, 230 263 311 236 363 150
."
Source: C/LSS/OCDH/Club du Sahel. Ac/es du Col/oque de ,'-'/indelo,
1987

Si le riz représente en volume la plus grande quantité de

céréales importées, le blé représente pour sa part la plus grande
progression sur cette période ( plus 31,9 % pour le riz et plus 34
% pour le blé entre 1961 et 1971).
Ces importations se sont révélées indispensables à la
préservation de l'équilibre alimentaire de la population
sénégalaise. En effet:
entre 1961 et 1966 la consommation de céréales par
habitant s'accroît progressivement, passant de 184 kg à
223 kg par an et par habitant, chiffres à rapprocher de la
norme internationale déterminée par la FAD qui fixe à
200 kg par an et par habitant la quantité de céréales
nécessaires à la satisfaction des besoins alimentaires. La
part des importations dans la consommation reste stable
et représente environ un tiers des céréales consommées
chaque année par habitant sur cette période.
à partir de 1966 et jusqu'en 1971, la consommation
connaît des fluctuations importantes: elle passe ainsi de
246 kg, chiffre le plus élevé relevé en 1968, à 180 kg,
chiffre le plus faible en 1969. Durant cette période,
marquée par de fortes fluctuations de la production, la
couverture des besoins en céréales par habitant n'est pas
réalisée en 1967, 1969 et 1971 en raison des mauvaises
récoltes des années précédentes.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 27

Tableau 5 : Evolution de la consommation alimentaire en

céréales entre 1961 et 1972

Années 1961 1962 1963 1964 1965 1966

Population* 3181 32.53 3326 3402 3481 3563
Pc 124 125 128 142 147 160
le 60 60 67 73 72 63
Tc 184 185 195 215 219 223
Années 1967 1968 1969 1970 1971 1972
Population* 3646 3732 3819 3909 4000 4095
Pc 127 182 109 ... 169 106 142
le 57 64 71
-- ~

52 80 64
Tc 184 246 180 221 186 206
·populatioll en milliers d 'habitallts
--
Pc : prodllctioll cOlI,l'OlJImée l'II kg//wb/ll/l
Jc : importations cOlI.mmmées l'Il kg//wb/{/II
Tc : total consolllmé en kg/hab/ail
SOllrce : Dossier slIr les cam'es et les conséquences de lu sécl/('resse ail
Séllégal,

Tableau 6 : Nombre de calories par personne ct par jour obtenues

à partir de céréales (mil, riz, maïs ct farine de blé).

Années 1961 1962 1963 1964 1965 1966

Total 1774 1786 1880 2075 2114 2153
Années 1967 1968 -1969 1970 1971 1972
Total 1778 2372 1731 2123 1789 1983
SOllrce : Dossier sllr les causes et les conséqllel/c(!.~ de la sécheresse ail
Sénégal.

Globalement au niveau de l'ensemble du pays, les situations

pouvant être différentes suivant les régions, le maintien de la
ration alimentaire minimale n'a pu se faire que par un recours
croissant aux importations. Il a ainsi été évalué qu'entre 1969 et
 28 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

1971, en moyenne environ 15 % de la population sénégalaise

souffre de malnutrition21 •
L'équilibre alimentaire, particulièrement fragile, ne peut ainsi
être préservé qu'au prix d'approvisionnements sur les marchés
extérieurs. Cette évolution particulière de la structure de la
consommation qui rend le pays de plus en plus dépendant de ses
importations vient s'ajouter aux difficultés rencontrées par une
production locale largement conditionnée par une pluviométrie
qui s'avère particulièrement défavorable durant la décennie
puisque l'on estime que les moyennes pluviométriques ont été
inférieures de 30 à 40 % à celles de la période 1930-196022 •
Outre ce déficit global, la répartition irrégulière des pluies au
cours des saisons humides a également contribué à la diminution
des rendements.
Ces déséquilibres culmineront avec la crise alimentaire de
1973.

La crise alimentaire de 1973

Si au cours des mauvaises campagnes des années précédentes

le niveau de la consommation avait connu de légères chutes
compromettant, certaines années, la couverture des besoins
alimentaires des populations, la situation alimentaire durant
l'année 1973 s'apparente, pour sa part, à une véritable famine.
Concernant cette crise, on a pu mettre en évidence le poids de
la contrainte climatique sur la production céréalière sénégalaise,
contrainte affectant d'autant plus la quantité des disponibilités
alimentaires qu'en cas de mauvaise pluviométrie la capacité
d'importation de céréales du pays est elle-même réduite par la
diminution parallèle des revenus issus des cultures de rente. En
effet, le minimum pluviométrique pour les cultures de mil/sorgho
se situe aux alentours de 250 mm, bien répartis dans le temps.
Or, durant l'hivernage 1972, tout le pays, et plus particulièrement

21 Source: African Inititiative Database Site on Nutrition.

(http://www.das.it/andiweb/info)
22 Source: OCDE/CILSS, 1983 in Riz des villes, mil des champs,
op.cit., p. 22.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 29

le nord du Sénégal, a souffert à la fois d'une insuffisance et

d'une très mauvaise répartition des précipitations. Durant la
saison culturale 1972 de très nombreuses régions, et en premier
lieu la région du fleuve 23 , n'ont reçu que des précipitations
s'échelonnant entre 60 et 180 mm. Les régions de Diourbel et de
Thiès ont également été particulièrement sinistrées. Globalement,
dans ces trois régions les plus touchées, la production de 1972 ne
représente que le quart de celle de l'année précédente24 • A
l'échelle nationale, la production a ainsi chuté de plus de moitié
et la production de céréales par habitant, qui atteignait 176 kg en
1971172, tombe en 1972/73 à 44 kg par habitant.
Dans ce contexte difficile, les importations céréalières
s'avèrent plus que jamais nécessaires. Or leur augmentation
signifie pour le gouvernement un accroissement du déficit de sa
balance commerciale, déficit encore aggravé par la diminution
des recettes d'exportation dues à la chute de la production
arachidière. Ne pouvant augmenter ses importations céréalières
et se refusant à restreindre les importations de produits finis pour
des raisons d'ordre politique et social (parfums, tissus, voitures,
etc.), produits qui représentent pourtant une part importante des
importations totales annuelles 25 , le Sénégal privilégie d'autres
réponses, à savoir:
le prélèvement d'une journée de salaire de tous les
salariés sénégalais pour venir en aide à la masse
paysanne;

23 Dans cette région « la crue du Sénégal n'a atteint que 5 mètres au

lieu des 9 mètres habituels, les irrigations n'ont pu être correctement
assurées et les cultures de décrue extrêmement réduites », Bi/an officiel
et provisoire de la sécheresse au Sénégal in Marchés tropicaux et
méditerranéens, juin 1973.
24 n est à noter par ailleurs que dans ces régions la ration alimentaire
ne peut être équilibrée ni par l'arachide, dont les rendements sont dans
ces conditions encore plus mauvais que ceux des céréales, ni par les
produits de l'élevage, une grande partie du cheptel ayant été décimée
par le manque d'eau et de végétation.
25 A titre d'exemple, en 1968 celles-ci s'élevaient en valeur à 26,6
% du montant total des importations. Source: Dossier sur les causes et
les conséquences de la sécheresse, op.cit, section 3, p.2.
 30 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

le lancement de diverses campagnes de solidarité

nationale dans les villes;
le recours à l'aide internationale d'urgence qui se
manifeste par des secours en nature (le Sénégal obtient
ainsi, en 1973, 45 000 tonnes de céréales en plus des
dons normaux effectués chaque année) et en espèces (le
Fonds Européen de Développement décide, en plus de
l'aide en nature sous forme de vivres de soudure, l'octroi
d'une aide financière de 262 millions de francs CFA aux
paysans sinistrés).
En cette période 1972/73, l'indice de production céréalière par
habitant chute de 60 points passant de 110 à 50 (base 100 en
1961162), niveau le plus bas atteint depuis l'indépendance.
L'indice d'importation céréalière par habitant progresse entre
1972 et 1973 de 50 points et atteint en 1973 son niveau le plus
élevé depuis les années 196026 •
Si les conditions écologiques défavorables, à savoir la
faiblesse et la mauvaise répartition des pluies de l'hivernage de
1972, apparaissent comme le détonateur de cette crise, elles ne
suffisent pas pour autant à expliquer cette catastrophe.
L'irrégularité et l'insuffisance quantitative de la production
céréalière soulèvent la question plus large du degré de maîtrise
des conditions générales de la production agricole et conduisent
également à mettre en question l'efficacité de l'organisation de la
filière céréalière. La tendance à l'augmentation de la dépendance
extérieure résultant d'une inadéquation structurelle entre l'offre
et la demande n'a pas, on l'a vu, fait l'objet de choix politiques
responsables visant à l'atténuer.
Pour de nombreux auteurs, les origines de la crise alimentaire
de 1972/73, qui a touché à des degrés divers un grand nombre de
pays d'Afrique subsaharienne, sont en effet moins
conjoncturelles que structurelles. Les accidents climatiques n'ont
eu des conséquences aussi dramatiques que parce qu'ils se sont
produits dans des sociétés en état déjà plus ou moins larvé de
crise alimentaire. Pour ces auteurs «les facteurs d'ordre

26 Source: Bilan céréalier du Sénégal in Bilan de la situation

alimentaire du Sahel, Actes du Colloque de Mindelo, 1987, p.67.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 31

écologique ou d'ordre strictement économique ont dans le

déclenchement (ou la révélation) de cette crise moins de poids
que les facteurs sociologiques ou politiques et le rôle de l'Etat
apparaît en particulier central dans toute tentative
d'explication »27. L'analyse des politiques agricoles menées
depuis l'indépendance permet de mettre en relief les causes
structurelles, non écologiques, de cette crise alimentaire.

Les politiques agricoles menées au Sénégal durant cette

période

D'une manière générale on peut avancer que les politiques

agricoles mises en œuvre durant cette période n'ont pas conduit à
une réduction du déficit céréalier et de la dépendance alimentaire
du pays, mais ont au contraire favorisé leur consolidation. On
constate ainsi un décalage permanent entre les déclarations
d'intention et les politiques effectivement conduites.

Les premières années de l'indépendance: un développement

'humaniste' du milieu rural organisé autour de l'intervention
de l'Etat

Lorsque le Sénégal accède à l'indépendance, une grande

effervescence idéologique se produit. Sur le plan culturel le
président Senghor tient à mettre en relief la spécificité africaine
et à réhabiliter la 'négritude'. Sur le plan politique, le Sénégal
entend également adopter des formules originales en proposant
un discours non pas cantonné à un nationalisme étroit mais
adapté à une 'civilisation universelle'.
Dans les années qui précédent et suivent l'indépendance, les
dirigeants politiques reprennent et développent les réflexions de
plusieurs auteurs, en particulier celles de François Perroux et du
Père Lebret. Au niveau idéologique, les dirigeants sénégalais
entendent marquer leur originalité en refusant de distinguer entre

27 Haubert M., 1985.

 32 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

le social et l'économique28 • Dans cette perspective, le

développement économique devait consister à mettre en œuvre la
totalité de la ressource humaine. Rejetant le matérialisme
pratique du capitalisme et le matérialisme idéologique du
marxisme, les dirigeants sénégalais entendaient préconiser un
modèle de développement original à même de développer
l'agriculture et de créer une industrie répondant aux besoins tout
en préservant les valeurs spirituelles héritées des anciennes
civilisations africaines. En d'autres termes, en reprenant
Senghor: « un socialisme africain respectant les valeurs
originelles au sein d'une société nouvelle répondant aux
exigences de développement d'une économie humaine ». Le
socialisme humaniste à l'africaine devait ainsi constituer
l'élément moteur du développement.
Dans ce climat idéologique, le choix initialement fait est celui
d'un développement 'intégré' mettant l'accent sur l'homme dont
on devait assurer le plein épanouissement, non seulement en tant
que producteur mais aussi en tant qu'être. En ce sens, les aspects
sociaux et culturels devaient être pris en considération tout autant
que les aspects économiques : considérée comme insatisfaisante
du point de vue humain, l'approche sectorielle du développement
économique était dès lors officiellement rejetée. Les autorités
politiques marquaient ainsi leur refus de se laisser enfermer dans
une conception trop étroite d'un développement économique
n'envisageant que le seul aspect du rendement et ne s'attachant
qu'à la seule croissance des productions. Les dirigeants
sénégalais entendaient marquer dans le discours la
complémentarité et l'indissociabilité entre la croissance
économique, qui s'exprime essentiellement par l'augmentation
quantitative des productions, et le progrès social qui implique la
participation des populations au processus de développement. Au
niveau agricole, cette conception s'est traduite par la volonté
d'intégrer l'agriculture au reste de l'économie tout en en faisant
le secteur moteur du développement économique et social, et par

28 Une vision du développement qui deviendra d'ailleurs à la mode

une trentaine d'années plus tard, dans le courant des années 90, avec
l'émergence des paradigmes du développement social et du
développement humain durable.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 33

la volonté affichée de faire participer les populations rurales au

processus de développement.
Dès l'indépendance, les dirigeants sénégalais, soulignant
l'insuffisance quantitative de la production céréalière nationale et
les méfaits d'une agriculture essentiellement tournée vers
l'arachide ont, dans leur discours, mis l'accent sur la nécessité
d'intensifier et de diversifier la production vivrière dans le but
affiché d'atteindre l'autosuffisance alimentaire, de se libérer des
contraintes de l'économie arachidière, et de développer les
sources de devises pour financer les actions de développement.
Des opérations de diversification des productions agricoles et
d'intensification de la production vivrière sont alors décidées dès
1961. La diversification vers des produits nouveaux devait ainsi
concerner le coton, la tomate industrielle et la canne à sucre,
mais aussi les cultures maraîchères. Des projets d'aménagements
hydrauliques dans la vallée du Sénégal, du Sine Saloum et de la
moyenne et haute Casamance sont également envisagés afin
d'augmenter les surfaces cultivables.
Dans la perspective de favoriser l'accroissement de la
production nationale, les dirigeants sénégalais fixent également
comme objectifs à leur politique agricole la réorganisation du
système productif et des circuits de commercialisation hérités de
la période coloniale, l'utilisation plus large de facteurs modernes
de production (engrais, fongicides et culture attelée) par la
vulgarisation agricole, ainsi que la protection et l'amélioration du
milieu rural. Ces objectifs constituent ainsi, si l'on se réfère aux
orientations générales définies au cours du premier plan de
développement économique et social de 1961-1965, les traits
caractéristiques de la conception du développement agricole et de
l'économie rurale du jeune Etat indépendant.
L'intervention de l'Etat se présente dès le départ comme un
maillon essentiel de la stratégie de développement agricole
sénégalaise. Dès l'indépendance, l'action au service du
développement agricole et rural se caractérise en effet par
l'intervention d'un très grand nombre d'organismes publics ayant
pour tâche originelle d'assister le développement rural, d'intégrer
l'agriculture au reste de l'économie et d'en faire le moteur du
développement économique et social. Concernant le
 34 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

développement rural, cette option se traduit par la mise en place

d'une organisation et d'un appareil d'encadrement complexe
visant officiellement à libérer le monde paysan de l'exploitation
coloniale. On verra cependant, dans le droit fil d'un choix
politique, que ces réformes entreprises dans les années qui
suivent l'indépendance visaient également à assurer de bout en
bout le contrôle de l'Etat sur toute une série d'opérations laissées
en d'autres temps au secteur privé, mais aussi de lui permettre,
en s'immisçant dans la vie économique et sociale des paysans, de
contrôler au maximum un monde rural constituant une base
politique indispensable au régime socialiste en place.
La période coloniale avait instauré et développé au Sénégal
une économie de traite basée essentiellement sur la culture de
l'arachide. Le commerce de l'arachide était dominé par les
grandes compagnies commerciales françaises opérant par
l'intermédiaire de traitants, souvent des commerçants syriens et
libanais, perçus comme jouant le rôle d'auxiliaires du pouvoir
colonial. Ceux-ci organisaient l'achat et l'exportation des graines
mais aussi l'importation et la distribution des biens de
consommation aux producteurs. Ces derniers gageaient souvent
leur récolte future aux commerçants en contrepartie du crédit que
ceux-ci leur consentaient en vue de faire face à la période de
soudure précédant les récoltes. Dans ce système, les paysans
étaient asservis à ces intermédiaires et leur endettement, parfois
chronique, ne leur permettait que difficilement de dégager un
surplus au moment de la commercialisation.
Dans le but officiel de démanteler les circuits de l'économie
de traite et de mettre fin à l'endettement des paysans, le
gouvernement sénégalais entreprend dès l'indépendance des
réformes de structure en mettant en place un système de
coopératives villageoises. L'ambition initiale est alors de « lancer
un mouvement coopératif authentiquement national »29 qui,
d'une part, assurerait efficacement la commercialisation des
produits agricoles (arachide et céréales traditionnelles), d'autre
part, exercerait une activité éducative à l'égard des paysans. Ces

29 Extrait du décret n° 60 177 du 20 mai 1960 qui jette les bases de

l'organisation de l'agriculture sénégalaise.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 35

coopératives villageoises connaissent dans les premières années

de l'indépendance un développement rapide: on en dénombre
812 en 1960 et 1 200 en 1961. Composées principalement des
chefs de famille et des hommes cultivant une parcelle, ces
structures servent de lieu de revendication pour les producteurs,
de lieu de discussions et surtout de moyen pour l'Etat d'effectuer
efficacement la collecte et la commercialisation primaire des
produits livrés par les producteurs. Les coopératives sont
également chargées de tenir les comptes des adhérents, de
recouvrer les crédits dispensés aux producteurs par les
organismes publics de crédit et de recenser les besoins en
matériel des coopérateurs. Le rôle du président de la coopérative
est dans ce système capital et, comme notable et représentant de
la communauté villageoise, il a la charge d'arbitrer les conflits et
de décider.
Toujours dans la volonté officielle de promouvoir la
participation des paysans au développement rural, les
coopératives sont initialement définies comme « le lieu
élémentaire de prise de responsabilité des hommes dans leurs
gestes économiques ». Le pouvoir politique insistait ainsi dans le
discours sur la volonté officielle de définir et de voir évoluer le
mouvement coopératif « non pas comme un mécanisme
technocratique ou bureaucratique télécommandé de l'extérieur,
un simple rouage entre les mains des services techniques
administratifs, mais au contraire comme un mouvement appelé à
assumer pleinement ses responsabilités et où les fonctionnaires et
les rouages techniques appelés à y travailler doivent s'effacer
progressivement »30.
La mise sur pied du système de coopératives s'accompagne
également de la création de deux grandes structures
d'intervention publique: l'Office de Commercialisation Agricole
(OCA) et la Banque Sénégalaise de Développement (BSD).
La création de l'OCA, compétent pour la commercialisation
des produits agricoles collectés dans les coopératives mais aussi
pour la fourniture de certains biens d'équipements aux paysans,

30 Extrait de la circulaire n° 32 du 21 mal 1962 du Président du

Conseil des Ministres in Gueye M., 1985.
 36 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

répond à la même logique officielle de réforme des circuits de

commercialisation hérités de la période coloniale. Né du constat
que les « structures commerciales héritées de la période coloniale
créent la dépendance du pays à l'égard d'intermédiaires plus ou
moins spéculateurs et à l'égard d'intérêts privés liés au
commerce extérieur, que le marché ne favorise pas l'équilibre
vivrier, que le commerce n'est pas adapté à l'échange de produits
vivriers entre les régions et qu'aucune organisation ne permet
une politique de prix sur les autres produits que l'arachide »31, cet
organisme public d'intervention se pose officiellement comme
une réaction contre l'économie de traite et les carences de son
organisation. Dans cette logique de réforme, la création d'un tel
organisme d'intervention devait permettre à l'Etat d'opérer en
régulateur sur les marchés des produits agricoles dans le but
« d'utiliser le prix comme incitation à l'expansion des cultures
vivrières, d'aider les paysans à s'organiser en coopératives afin
de leur permettre de se libérer d'intermédiaires et d'organiser des
circuits entre les régions de production complémentaires ».
On peut noter à ce titre que l'intervention de l'Etat comporte
dès l'origine une ambiguïté notoire : si la création de cet office
de commercialisation répond officiellement à la volonté de
libérer le monde paysan de l'exploitation coloniale, elle conduit
aussi à transférer au niveau des structures étatiques le bénéfice du
surplus, en d'autres temps ponctionné par le commerce privé, et à
faire de l'Etat un nouvel intermédiaire. Celui-ci détient
désormais en effet, par ce biais, la possibilité de contrôler la
création et la mobilisation des excédents agricoles.
La création de la BSD procède, pour sa part, d'une logique de
réforme des mécanismes de crédit aux producteurs. Ce nouvel
organisme d'intervention n'accorde de prêts qu'aux seules
coopératives « pour des raisons de fidélité aux principes du
socialisme communautaire en accord avec la tradition africaine»
et le gouvernement sénégalais y détient la majorité des voix au
conseil d'administration.

31 Planification du développement économique et social équilibré au

Sénégal in Nations Unies, New York, 1964.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 37

Enfin, la création de ces organismes d'intervention s'inscrit

dans une troisième logique, celle de l'encadrement technique et
de l'éducation du monde rural. L'action de l'OCA et de la BSD
est ainsi complétée par celle des CERP, Centres d'Expansion
Rurale Polyvalents, qui forment avec les coopératives, dans la
théorie du premier Plan sénégalais, les structures de base du
développement rural. Composés de fonctionnaires appartenant à
divers services de l'Etat, ces centres s'intéressent à tous les
aspects du développement du milieu rural. On y trouve ainsi un
agent de l'agriculture, mais aussi des agents de l'élevage, de la
santé, des eaux et forêts, de la coopération et un agent de
l'économie familiale rurale. Tous sont chargés d'aider les
populations à mettre en œuvre, en tenant compte des grandes
orientations des plans nationaux et régionaux, des projets locaux
de développement. Un des principes d'action initial concernant
les CERP était que cette forme d'assistance polyvalente devait
coller au 'réel' en étant non pas une structure commandée du
sommet mais une structure prise en charge par les responsables
de la planification. Leur domaine d'action ne devait pas
obligatoirement correspondre à une subdivision administrative
existante mais à une « micro-zone homogène de
développement ». En d'autres termes, ces structures d'assistance
de caractère socio-éducatif devaient prendre en compte les
particularités locales et adapter leur action en fonction des
structures socio-économiques des différentes «micro-zones
homogènes» identifiées comme telles.
A travers ce discours transparaissaient ainsi les présupposés
idéologiques caractérisant les intentions initiales et affichées du
pouvoir politique en matière de développement rural. La
population devait ainsi être originellement étroitement associée
aux actions de développement rural, lesquelles se devaient de
prendre en compte tout autant les aspects strictement productifs
que les aspects sociaux et culturels de la vie des paysanneries
locales. Cette volonté initiale de formation et d'assistance aux
paysans s'inscrivait également dans un programme d'animation
rurale avec la création de Centres d'Animation Rurale (CAR)
jumelés aux CERP. Introduite depuis 1959, l'animation rurale
avait pour but de susciter au sein des collectivités rurales «un
 38 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

progrès autonome et collectif en formant à l'esprit du

développement quelques producteurs choisis comme
propagateurs »32, Concrètement, des animateurs ruraux sont
choisis par la population de leur village et décident des actions
immédiates à entreprendre, tant en ce qui concerne l'amélioration
des productions que les aménagements collectifs.
La mise en place de ces structures d'encadrement et l'action
d'animation devaient ainsi originellement promouvoir la
participation des populations rurales à partir de groupements
villageois, conduire à l'émergence d'un nouveau type de paysan
de plus en plus responsable de son destin, et contribuer à forger
les bases d'une démocratie rurale.
Des réformes de structure interviennent quelques années plus
tard et accroissent les compétences de ces structures publiques
d'intervention. L'OCA est ainsi rapidement absorbé par un
nouvel organisme: l'Office National de Coopération et
d'Assistance pour le Développement (ONCAD). Ce nouvel
organisme hérite de la fonction de commercialisation primaire
des céréales locales. Cependant, son activité est plus
particulièrement concentrée sur l'arachide (collecte des graines
auprès des coopératives et vente directe aux huileries) et sur
l'importation des céréales (riz) dont il détient le monopole.
Parallèlement à ce rôle commercial, l'ONCAD est également
chargé d'approvisionner les coopératives en facteurs de
production (intrants et matériel agricole) et de les assister. Il
fournit ainsi l'assistance technique aux paysans et assure le
remboursement des crédits aux producteurs consentis par la
BSD. Il assure également des services comme le transport pour
l'évacuation de la production et l'acheminement des semences et
du matériel, et définit chaque année la quantité de semences
distribuées et leur répartition entre les différentes zones de
production.
Dans les premières années de l'indépendance, le processus de
participation est également renforcé au niveau foncier par le vote,
en juillet 1964, de la loi sur le Domaine National. Cette loi rend

32 Planification du développement économique et social équilibré, in

Nations Unies, New York, 1964.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 39

caducs tous les droits fonciers traditionnels et déclare appartenir

au Domaine National toutes les terres n'étant pas à cette date
immatriculées au nom de l'Etat ou d'une personne privée. En
juillet 1964, 97 % du territoire national devient ainsi propriété de
la nation qui, au terme de la loi, en confie la gestion à l'Etat. La
gestion de l'ensemble de ces terres est régie par plusieurs
principes: la terre est affectée à ceux qui l'habitent ou qui
l'exploitent mais elle ne peut être ni prêtée ni aliénée ou faire
l'objet de droits de succession. Par ailleurs, l'Etat peut décider de
soustraire du Domaine National les superficies nécessaires à tout
projet d'intérêt public en les déclarant zones pionnières. Cette loi
devait ainsi, en théorie, faciliter le processus de participation des
paysans en limitant les pouvoirs traditionnels, supposés peu
favorables à l'innovation.
Cependant, si cet arsenal de mesures législatives et
réglementaires tend officiellement à renforcer la participation des
populations et à favoriser l'augmentation et la diversification de
la production, on peut également souligner le fait qu'avec
l'étatisation des circuits commerciaux et la nationalisation des
terres, l'Etat se substitue dès les premières années de
l'indépendance aux anciens maîtres de la terre et aux traitants, et
se donne ainsi les moyens de contrôler l'économie agricole du
pays. Mais l'omniprésence et le contrôle de l'Etat sur le monde
rural se manifestent également au niveau politique. Comme dans
de nombreux pays d'Afrique, le parti du gouvernement est
construit de façon pyramidale et s'appuie dans les campagnes sur
des personnalités dont une des actions principales sera le
recrutement de membres du parti. Ce prosélytisme se retrouve en
particulier dans les coopératives villageoises dont les présidents
constituent un des maillons essentiels de la pyramide politique
couvrant l'ensemble du pays. Cette structure politique verticale,
partout présente, permet ainsi à l'Etat sénégalais de renforcer et
d'uniformiser son intervention dans les campagnes. En
s'immisçant dans la vie économique, sociale et politique des
paysans, l'Etat se donne ainsi les moyens d'assurer le contrôle
total du monde rural et de faire du vote paysan un moyen sûr et
efficace permettant au parti socialiste de se maintenir au pouvoir.
 40 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Sur le papier, les structures mises en place semblent procéder

d'une volonté d'intégrer le monde rural au mouvement
d'ensemble du développement, de coller aux réalités locales en
encourageant les cultures vivrières, en favorisant la
diversification de la production et en recherchant l'autosuffisance
alimentaire. Cependant, sur le terrain, durant ces premières
années de l'indépendance, l'augmentation des superficies
cultivées consacrées à l'arachide reste la réponse essentielle à la
mise en place de ces structures. Le stockage et la distribution de
matériel agricole se développent de façon notable mais ces
progrès concernent en premier lieu le secteur arachidier.
Ce constat a conduit certains observateurs à penser que le
développement rapide des coopératives a probablement
constitué, dans un premier temps, un frein à la diversification de
la production et à l'intensification de la production vivrière, ceci
découlant du fait que les coopératives se seraient créées
essentiellement pour faciliter la commercialisation de l'arachide
qui demeure la clé de voûte de l'économie sénégalaise. On peut
en effet avancer que tout le système coopératif est initialement
axé sur l'arachide: les intrants agricoles demeurent financés par
les retenues sur la production arachidière, l'équipement en
matériel agricole est également remboursé grâce à la
commercialisation de l'arachide.
A partir de 1964, la réorientation rapide de la politique
agricole qui prend le contre-pied des objectifs initiaux vient
contredire l'euphorie des discours des premières années de
l'indépendance et vient confirmer cette tendance de fait à
privilégier la culture de l'arachide au détriment des cultures
céréalières.

Le virage de 1964: le retour en/oree de l'approche sectorielle

et la dérive productiviste.

• Le cadre macro-économique global

Dès l'indépendance, l'agriculture est au Sénégal considérée

comme le point de départ et le moteur du développement. Plus
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 41

généralement et comme c'est le cas pour de nombreux pays dits,

à cette époque, 'en voie de développement', les dirigeants
sénégalais attendent de ce secteur, qui constitue alors le principal
support de l'économie nationale et le premier réservoir de main
d'œuvre, qu'il permette de dégager des ressources suffisantes
pour financer d'autres secteurs d'activité économique considérés
comme plus dynamiques, et en premier lieu l'industrie. En effet,
le projet industriel demeure déterminant dans la stratégie globale
de développement adoptée. Ainsi c'est sur l'arachide, principal
moteur du commerce extérieur sénégalais et de ce fait premier
fournisseur de devises, que va logiquement reposer la poursuite
de cet objectif.
Cette approche s'inscrit en cohérence avec la théorie
dominante en matière d'économie du développement qui
prévalait dans les années 60: les stratégies à mettre en œuvre
devaient en effet viser, avec la participation massive de l'Etat, à
transformer des économies à faible technologie basées sur
l'agriculture en économies modernes et industrielles. On insistait
sur les effets positifs de retombées associées aux investissements
industriels (comme l'apprentissage et la formation de la main
d'œuvre) et sur les effets multiplicateurs que le développement
industriel pouvait avoir sur l'ensemble de l'économie. L'objectif
essentiel était alors de transférer progressivement travail et
capital de l'agriculture vers l'industrie dans laquelle on estimait
qu'ils étaient mieux valorisés. L'agriculture était vouée au
dégagement des surplus initiaux permettant l'investissement dans
le secteur industriel, plus productif, et jouait également un rôle de
réservoir de main d'œuvre. L'absorption progressive des
travailleurs agricoles dans le secteur moderne devait ainsi
permettre l'augmentation des profits dans le secteur
capitalistique industriel, lesquels pouvaient être réinvestis de
façon à promouvoir la croissance.
Ces modèles qualifiés « d'économie duale axée sur
l'agriculture », dont les premières bases posées par Arthur Lewis
ont été par la suite reprises et développées par Ranis et Fee3,

33 Ranis G., Fey J., 1961.

 42 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

étaient articulés autour de l'hypothèse de la disparition

progressive du secteur agricole traditionnel. Dans cette
perspective, les stratégies de développement devaient chercher à
transférer les ressources excédentaires de l'agriculture vers
l'industrie. Si la validité théorique des analyses dualistes fut
largement débattue dans les années 60/70, leur application
pratique a également été rapidement remise en cause. En
envisageant le secteur agricole comme un réservoir de
ressources, ces analyses ont dans les faits inspiré des politiques
axées sur leur captation au profit des autres secteurs de
l'économie considérés comme plus dynamiques. De ce fait, seule
une attention limitée était accordée aux problèmes internes d'un
secteur rural traditionnel dont la fonction était considérée comme
une simple transition vers la modernisation.
Au Sénégal, en cohérence avec cette approche, la priorité sera
donnée dès 1964 à un modèle de croissance immédiatement
productif générant des rentrées de devises par les exportations et
permettant ainsi le financement des investissements dans les
infrastructures urbaines, des importations nécessaires à
l'industrie et des importations alimentaires destinées aux
consommateurs urbains. Les transferts de ressources sont ainsi
opérés de manière volontariste par l'Etat qui, avec la mise en
place de structures d'intervention, s'octroie la possibilité de
contrôler et d'orienter les utilisations des surplus agricoles
attendus de la culture de l'arachide.

• Le revirement de la politique agricole

L'arachide étant au Sénégal la seule culture de rente, elle

constitue le moteur du commerce extérieur du pays. Dans les
premières années de l'indépendance, sa production demeure
déterminante dans l'économie nationale. Or, en 1964, la France,
qui depuis les années 30 soutenait le prix de ce produit, décide de
s'aligner sur le marché mondial impliquant ainsi, pour le
Sénégal, la fin de tout régime privilégié et une perte de 25 % de
ses recettes d'exportation. L'arachide contribuant pour une très
grande part à la formation du revenu monétaire paysan, le
gouvernement, confronté aux faibles résultats de la
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 43

diversification de la production et à une baisse prévisible des

revenus ruraux, décide alors de redonner la priorité à cette
culture, d'augmenter les surfaces cultivées et d'améliorer sa
productivité. La politique agricole est ainsi officiellement, et
« par nécessité », réorientée vers l'approche sectorielle qui avait
été remise en question dès l'indépendance, ceci se faisant au
détriment des cultures vivrières. Cette réorientation apparaît
nettement à la lecture du Programme Agricole du second Plan
Quadriennal de Développement Economique et Social 1965-
1971 dont les projets servent majoritairement l'arachide: les
investissements estimés nécessaires aux opérations
d'encadrement, de vulgarisation agricole et d'équipement
représentent pour l'arachide 4 190 millions de francs CFA contre
2 220 millions seulement pour les cultures vivrières.
Dans ce changement de politique, le relèvement de la
production de l'arachide est confié à une société française filiale
de la Caisse de Coopération: la Société d'Aide Technique et de
Coopération (SATEC) chargée de relever la production de 25 %
en quatre ans dans le bassin arachidier où l'arachide est souvent
cultivée avec le mil (régions de Louga, de Thiès, de Diourbel et
Sine Saloum). Pour conduire à bien l'opération « productivité
arachide mil», la SATEC dispose de moyens d'intervention
importants, nettement supérieurs à ceux des services nationaux,
et privilégie la formation technique des paysans par un
encadrement strict et coûteux. Elle les incite à s'équiper en
matériel agricole, engrais et fongicides et vulgarise massivement
le semoir et la houe tant au nord du bassin arachidier qu'au sud.
Pour certains observateurs, cette action s'est ainsi opéré sans
tenir compte des diversités écologiques et des différences dans
les systèmes de production, pourtant sensibles dans cette zone, ni
sans tenir compte du contenu social et foncier des exploitations.
De ce fait, l'action entreprise par la SATEC a conduit davantage
à une diffusion plus importante du semoir et à une extension des
surfaces qu'à une augmentation réelle des rendements. Ainsi,
pour de nombreux analystes, l'opération SATEC s'est avérée être
un échec car l'objectif de relèvement de 25 % de la production en
quatre ans n'a pas été atteint. Si les aléas climatiques expliquent
en partie ces faibles performances, la production relativement
 44 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

modeste de 1971, malgré une bonne pluviométrie, révèle que

d'autres facteurs sont à l'origine de cet échec. Plus précisément il
apparaît que le modèle d'encadrement privilégié par cette société
d'intervention, qui constitue à bien des égards une entorse aux
principes initialement formulés par le gouvernement, n'est pas
étranger à cet échec.
L'opération lancée par la SATEC constitue en effet ce que
l'on peut qualifier de première grande opération 'productiviste'
au Sénégal dont les logiques s'opposent en grande partie à celles
du concept de promotion de la participation des populations
rurales au développement agricole. Pour M. Gueye 34 , les projets
et programmes de type productiviste ont un certain nombre de
traits communs qui leur sont spécifiques. Ils sont basés sur une
ou deux spéculations végétales, avec pour objectif premier un
accroissement de la production et de la productivité dans un délai
relativement court. Les spéculations choisies sont en général des
cultures industrielles susceptibles d'intensifier les échanges
commerciaux Nord-Sud et les coûts de ces projets, qui sont
généralement très élevés, consistent essentiellement en frais
d'assistance technique (surtout étrangère). Enfin, leur conduite
requiert des structures d'encadrement autonomes par rapport aux
structures d'encadrement gouvernementales et aucune
participation des paysans, dont l'activité est dirigée par les
contraintes de la production, n'est envisagée. Ainsi cette
opération marque une rupture dans l'orientation de base du
développement agricole et rural sénégalais tel qu'initialement
conçu. La SATEC a en effet largement privilégié la formation
technique des paysans en diffusant massivement l'usage des
machines et des engrais au détriment d'une action de
développement global du monde rural basé sur une formation
collective et sur l'auto-encadrement.
Le choix de redonner la priorité à l'arachide constitue ainsi,
dans les faits, d'une part, une entorse au principe initial de
diversification de la production et d'intensification des cultures
céréalières, d'autre part, un coup de frein au processus de
participation. Les moyens financiers mobilisés au nom de la

34 G ueye M., 1985.

 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 45

production conduisent les autorités à se détourner des structures

d'animation rurale mises en place et la SATEC privilégie la
fonnation technique et la vulgarisation technologique auprès des
masses paysannes sans prendre en compte les besoins immédiats
ainsi que les problèmes et les centres d'intérêts du monde paysan
tels que la santé, l'éducation, l'habitat ou la nutrition.
Officiellement, cette décision de redonner la priorité à
l'arachide est motivée par le souci des autorités de parer à une
baisse prévisible des revenus ruraux principalement générés par
cette culture. Cependant, en prenant cette décision, le
gouvernement obéit également à des impératifs concernant
l'équilibre de sa balance commerciale, l'arachide demeurant, en
1964, le principal produit d'exportation du pays et le moteur du
commerce extérieur sénégalais35 • En effet, devant la baisse des
recettes d'exportation liées à l'arachide, deux options se
présentaient au gouvernement sénégalais pour parer à la
détérioration de l'équilibre de sa balance commerciale : diminuer
les importations ou renforcer les exportations. En 1964, le choix
clairement fait est celui de renforcer les exportations en
intensifiant la production d'arachide par l' intennédiaire de
l'opération lancée par la SATEe.
Pour bien comprendre ce revirement de la politique agricole, il
convient de se pencher plus en détail sur la structure des
importations dont le paiement est essentiellement assuré par les
revenus tirés de la vente de l'arachide sur les marchés mondiaux.

• Les causes profondes de ce revirement

On estime généralement qu'entre 1960 et 1971, la part en

valeur monétaire des importations alimentaires s'élève à environ
1/3 du montant total des importations effectuées chaque année.

35 Le Sénégal exporte également des produits miniers, pétroliers et

des produits industriels (farine, sucre, conserves de poisson, produits
textiles, chaussures). Malgré la progression de la valeur de ces
exportations dans la valeur totale des exportations sénégalaises, les
montants globaux les plus élevés des exportations depuis
l'indépendance sont représentés par l'arachide
 46 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Les céréales importées, à savoir le riz et le blé, en représentant la

plus grande part.
Si l'on prend en considération le montant des importations
totales pour l'année 196836 , celui-ci se répartit de la façon
suivante: 35,6 % concernent le secteur alimentaire (riz et blé
mais aussi thé, viandes et légumes), 26,6 % sont des produits fins
et des produits de luxe (parfums, médicaments, tissus ou
voitures) destinés à la consommation. Le reste, soit 37,8 %,
concerne les lubrifiants, les matières premières, l'énergie et les
biens d'équipements servant pour la plus grande partie au secteur
industriel et à la ville. Finalement, seulement 0,2 % du montant
total des importations concerne les produits finis destinés au
secteur agricole et aux ruraux. Les importations alimentaires
servent essentiellement à satisfaire la demande urbaine, les
ménages ruraux vivant majoritairement en autosubsistance. Par
ailleurs, si l'on prend en compte le fait qu'en 1965 le revenu
moyen annuel d'un actif du secteur agricole s'élève à 45 100
francs CFA contre 468 200 francs CFA pour les salariés du privé
et 514 500 pour les salariés du secteur public, on peut sans grand
risque avancer que les produits finis destinés à la consommation
sont essentiellement accessibles aux actifs urbains aisés des
secteurs secondaire et tertiaire.
Dans ces conditions, il apparaît que, par la production et
l'exportation d'arachide, le monde rural finance des importations
essentiellement destinées à la consommation urbaine et aux
secteurs secondaire et tertiaire, importations dont il ne profite
finalement que très peu. En outre ces dernières, par le jeu des
taxes douanières, fournissent à l'Etat sénégalais des recettes
fiscales élevées qui constituent une des principales ressources du
budget national. En effet, ces taxes représentent en moyenne 42,8
% de la valeur des recettes budgétaires annuelles qui s'élèvent
d'ordinaire à 15 milliards de francs CFA. L'Etat tire d'autre part
des taxes à la consommation des recettes de plus de 4 milliards,
auxquelles s'ajoutent en moyenne 3 milliards de francs CFA de
taxes à l'exportation sur les produits arachidiers. Face à de tels
enj eux, il apparaissait donc difficile à l'Etat sénégalais

36 Bulletin de la BCEAO
 LES POLITIQUES DE SECURITE A,LIMENTAIRE AU SENEGAL 47

d'accepter, en 1964, une baisse des exportations d'arachide qui

se serait immédiatement traduite par une baisse notable de ses
revenus, une insatisfaction des consommateurs urbains, voire
même une récession momentanée de l'économie.
Parallèlement à ces motivations d'ordre économique, des
contraintes d'ordre socio-politique ont également contribué à
cette réorientation.
Le Sénégal est en effet, dans les années 1960 et comme une
grande partie des pays africains à cette époque, caractérisé par ce
que certains auteurs ont pu qualifier de « véritable hypertrophie
politique de l'Etat »37 résultant de la répartition des charges et de
l'emploi public entre les multiples familles constitutives de la
société sénégalaise après l'indépendance. Dès lors, de fortes
rentrées financières sont nécessaires pour assurer le
fonctionnement de l'administration et, plus encore, les revenus
de l'importante bureaucratie mise en place par l'Etat, de laquelle
il tire sa légitimité et sur laquelle il s'appuie. Il était dès lors
impossible à l'Etat, dans la logique de l'exercice de son pouvoir,
de mettre en œuvre une autre politique. Celle-ci, bénéfique aux
fonctionnaires de l'Etat, l'est aussi également aux habitants des
villes et plus particulièrement à une minorité riche ayant accès à
la consommation des produits importés, minorité qui se recrute
parmi les fonctionnaires mais aussi parmi la bourgeoisie
autochtone industrielle, commerciale et financière. A cette
minorité sénégalaise favorisée par cette politique s'ajoute la
bourgeoisie étrangère formée essentiellement par les français et
les libano-syriens qui détiennent tout le commerce de gros et les
grandes entreprises et ont intérêt au maintien des activités de la
ville de Dakar. Enfin, cette politique sert également les intérêts
de tout un groupe d'individus formant ce que l'on pourrait
qualifier la petite bourgeoisie agraire, représentée par les
commerçants et les transporteurs qui, au niveau des campagnes,
tirent partie de l'activité arachidière. On pourrait également
mentionner dans cette catégorie le poids des marabouts et des
confréries religieuses, et en particulier celui de la confrérie

37 Nous reprenons ici l'expression de Maxime Haubert. Haubert M.,

1985.
 48 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

mouride qui a également tout intérêt au maintien et au

développement de l'activité arachidière.
Ainsi, la décision d'augmenter la production arachidière, qui
pouvait apparaître comme salutaire pour la balance commerciale
et les revenus des ruraux, apparaît en fait essentiellement comme
une mesure destinée à préserver les intérêts économiques d'une
bourgeoisie principalement urbaine représentant les groupes
sociaux minoritaires dominants dont les gouvernants sénégalais
font partie et sur lesquels ils s'appuient. Face à de tels enjeux, les
intérêts des populations rurales pèsent de peu de poids.

• Les conséquences de ce revirement

Sur le terrain, l'action entreprise dans le bassin arachidier par

la SATEC se réalise au dépend des cultures vivrières et des
cultures céréalières traditionnelles. L'augmentation des surfaces
consacrées à l'arachide, qui passent de 1 055 000 hectares
ensemencés à 1 114000 entre 1964 et 196538 , s'accompagne en
effet d'une stagnation voire d'une réduction des superficies des
cultures céréalières. Cette situation tient, d'une part, au fait que
les thèmes de vulgarisation agricole diffusés, à savoir l'emploi
d'engrais et l'utilisation du semoir et de la houe, favorisent
l'arachide plus que le mil pour lequel l'innovation technique est
plus difficilement acceptée et, d'autre part, au fait que le travail
fourni pour l'arachide, encouragé par la SATEC, diminue le
temps de travail disponible pour le mil. Les prix à la production
restant par ailleurs globalement plus avantageux pour l'arachide
que pour le mil, les paysans ne sont pas encouragés à développer
leur production céréalière pour dégager un surplus
commercialisable39• Globalement, on peut ainsi avancer que
l'action de vulgarisation et d'incitation n'a eu, pour les cultures
céréalières, que très peu d'effets au regard de l'effort entrepris
pour l'arachide. Parallèlement, l'action d'animation des CERP,

38Frélastre G., 1989.

39Le prix d'achat officiel au producteur s'élève en moyenne pour le
mil à 18,5 francs CFA le kg entre 1968 et 1972 contre environ 19,8
francs CFA pour l'arachide.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 49

chargés entre autre de la diversification de la production, se

trouve, par manque de moyens financiers, largement
concurrencée par ces actions menées en faveur de l'arachide.
Globalement, on peut considérer que l'opération lancée par la
SATEC dans le bassin arachidier n'a pas atteint ses objectifs en
matière de croissance de la production arachidière. Une période
de sécheresse qui débute autour de l'année 1967 contribue par
ailleurs à amplifier les échecs enregistrés dans les premières
années de l'opération: la production qui atteint 857 milliers de
tonnes en 1966 passe à 1 000 milliers en 1967, puis chute à 830
en 1968, 790 en 1969 et 580 en 1970 pour remonter à seulement
990 milliers en 1971. Ces faibles performances en termes de
rendement, combinées au faible prix de l'arachide au producteur,
sont à la source d'un processus d'endettement cumulatif du
paysan, contraint à investir en engrais et petit matériel agricole
afin de satisfaire aux objectifs du programme. Certains auteurs
ont pu parler à ce propos de la mise en place de nouveaux
mécanismes d'exploitation à l'origine de ce qui fut appelé, à la
fin des années 60, le 'malaise paysan' lequel suscita une véritable
crise au niveau des structures d'encadrement rural.
Outre cet échec en matière de production arachidière, cette
opération s'est également révélée désastreuse par ses autres
effets: accélération du déboisement afin d'augmenter les
surfaces cultivées, disparition des jachères avec comme
corollaire une accentuation du processus d'appauvrissement des
sols, augmentation de la vulnérabilité aux conditions naturelles
des cultures vivrières comme le mil, et enfin plus grande
dépendance du paysan à l'égard de l'arachide. En d'autres
termes, un renforcement des contraintes structurelles sur
lesquelles l'agriculture sénégalaise butait depuis des années.
Parallèlement à cette action entreprise dans le bassin
arachidier, il faut noter que des opérations de diversification de la
production, prises en charge essentiellement par des sociétés
d'intervention étrangères, sont également lancées à partir de ces
mêmes années. La CFDT (Compagnie Française pour le
Développement des fibres Textiles), qui fonctionne sur le même
modèle d'encadrement, est ainsi chargée du développement de la
production du coton et de l'arachide de bouche dans la région du
 50 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Sénégal Oriental. La BUD prend en main le développement de la

canne à sucre et des cultures maraîchères dans la région de
Richard TolI. D'autres opérations de diversification très
localisées concernant les tomates industrielles, les bananes, et le
riz en Casamance, conduites sous la responsabilité de différentes
sociétés d'intervention, sont également engagées durant ces
années. Ces sociétés disposent, au même titre que la SATEC,
d'avantages financiers considérables comparés aux moyens
limités des CERP et des cadres locaux chargés de la
diversification (à titre d'exemple la BUD bénéficie d'exonération
de taxes et d'impôts sur les bénéfices et sur l'exportation). Elles
fonctionnent sur un modèle d'encadrement productiviste dont la
logique correspond aux lois des grandes entreprises
industrielles et si elles parviennent parfois à contribuer à la
diversification des revenus des producteurs, comme c'est le cas
pour la CFDT, c'est au prix d'un encadrement coûteux et
autoritaire. Ainsi, dans la plupart des expériences tentées, les
programmes engagés ne suscitent pas l'adhésion des paysans et
concourent, comme ce fut le cas pour la SATEC, à leur
endettement. La portée de leur action reste de ce fait trop limitée
pour que l'objectif de diversification initialement destiné à
combler le déficit céréalier puisse se réaliser.
A côté du programme lancé par la SATEC et des diverses
opérations de diversification de la production, il faut également
mentionner le rôle joué dans la région du fleuve par la SAED, la
Société d'Aménagement et d'Exploitation des terres du Delta.
Créée en 1965, sa mission s'inscrit dans le cadre de projets de
mise en valeur de la vallée du fleuve Sénégal, initiés dès la
période coloniale dans la perspective de développer la culture
irriguée dans cette région et de relancer la production locale de
riz afin de réduire le déficit vivrier du pays. A sa création, la
SAED est chargée d'une double mission: aménager 30 000
hectares en dix ans pour produire 60 000 tonnes de riz et
organiser le peuplement de la zone en accroissant le niveau de
vie des exploitants. Disposant du contrôle des terres nécessaires
grâce à la loi sur le Domaine National de 1964, la SAED réalise
les aménagements et assure l'encadrement de milliers de paysans
immigrés ou originaires du delta du fleuve, regroupés en grosses
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 51

coopératives. Elle fournit les facteurs de production aux paysans,

réalise les opérations culturales mécanisées et assure la collecte
et la transformation du paddy. Ses prestations sont fournies à
crédit avec l'aval de la BSD et remboursées par les paysans après
la récolte. Tout comme les autres sociétés de développement,
l'organisation du travail repose sur un encadrement technique
centralisé et relativement autoritaire. Les paysans n'ont que peu
de responsabilités et n'ont pour rôle que de semer, récolter et
payer leurs dettes de campagne. Ce modèle d'encadrement peu
participatif, auquel s'ajoutent les difficultés techniques
rencontrées et les contraintes climatiques à partir de 1968,
explique ainsi en partie le bilan relativement médiocre de
l'opération menée par la SAED durant cette période. En effet, en
dépit de moyens financiers et juridiques considérables (dans la
gestion des terres notamment), la SAED n'atteint pas les
objectifs fixés.
Malgré ces échecs, la réorientation de la politique agricole
sénégalaise amorcée en 1964 est réaffirmée dans les années
suivantes. Le programme agricole du second Plan de
Développement Economique et Social 1965-1969 conforte ainsi,
par les engagements financiers octroyés pour les opérations
d'encadrement technique et d'équipement, les réorientations
opérées en faveur de l'arachide, et le troisième Plan 1969-1973
reconduit l'opération « productivité arachide » dont la
responsabilité est confiée à une nouvelle société, la SODEVA. IL
faut noter ici que l'action des anciennes sociétés d'intervention
étrangères (type SATEC, BUD ou CFDT) est relayée à cette date
par des Sociétés d'Etat appelées Sociétés de Développement40
ayant la responsabilité de zones agricoles homogènes. Dotées de
larges pouvoirs, elles privilégient toujours les cultures de rente
et, dans une moindre mesure, le riz.
Cette réorientation pèse ainsi lourdement sur l'évolution de
l'offre céréalière: les privilèges accordés à la culture de rente et
la promotion d'un encadrement tourné vers l'objectif de

40 SODEVA dans le bassin arachidier (arachide, mil), SAED dans la

région du fleuve (riz), SODEFITEX dans le Sénégal Oriental (coton et
maïs), SOMIVAC en Casamance (riz, maïs et cultures fruitières) et
STN dans le Sénégal Oriental (arachide et céréales).
 52 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

production se traduisent par l'abandon des CERP et de

l'animation rurale et par une stagnation voire une régression des
surfaces consacrées aux céréales. Au final on peut avancer
qu'aucun effort, et ceci malgré les ambitions initiales, n'a été
entrepris pour le développement et l'intensification des cultures
céréalières, ni pour amorcer une véritable formation des paysans
dans la perspective d'améliorer leurs conditions de vie. Si l'on
prend en compte également les aléas de la pluviométrie à partir
de 1966/67, on saisit dès lors plus précisément les raisons pour
lesquelles les objectifs assignés au secteur céréalier au cours des
second et troisième plans de développement économique et
social n'ont pu être atteints de manière durable. Une des
conséquences les plus lourdes de cette réorientation sera la crise
alimentaire de 1972173, dont on peut dire que les causes ne sont
pas exclusivement pluviométriques.
On peut ainsi avancer que le choix préalablement effectué
dans la période coloniale d'intensifier les cultures d'arachide a
été ratifié dans les faits par le réaménagement des priorités opéré
par l'Etat sénégalais quelques années après l'indépendance. Ce
choix obéit, comme on a pu l'évoquer, à des logiques de défenses
des intérêts des groupes sociaux dominants sur lesquels le
pouvoir politique s'appuie. Mais il s'inscrit également plus
largement dans la logique d'un modèle de développement global
lié au contexte international théorique dominant qui considérait
que l'agriculture devait, outre l'autosuffisance alimentaire,
assurer la création d'un surplus susceptible de permettre l'amorce
du développement des autres secteurs de l'économie.
En fait, dès la fin des années 60, et plus encore durant la
décennie 70, les perspectives d'un accroissement rapide des
populations des pays en voie de développement donnent
naissance, à l'échelle de la communauté internationale, à des
préoccupations quant aux disponibilités alimentaires de ces pays
et à de nombreux débats sur le problème alimentaire mondial.
L'importance du rôle de l'agriculture pour le développement
général commence à être reconnu dès lors qu'il apparaît évident
que la stagnation agricole peut non seulement entraver le
développement industriel mais aussi engendrer des pénuries
alimentaires et la faim. Ainsi, au début des années 70, un léger
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 53

glissement en faveur de l'agriculture s'opère. Les divers travaux

de la FAü, comme le document Campagne mondiale contre la
faim et le Plan indicatif mondial provisoire pour le dévelop-
pement de l'agriculture publiés en 1963 et 1970, sensibilisent les
bailleurs de fonds aux problèmes du secteur agricole et du monde
rural et à la nécessité d'accorder une priorité accrue à
l'augmentation de la production alimentaire dans les pays
déficitaires.
Cependant, si le rôle de l'agriculture comme source
indépendante du développement et une plus grande attention aux
problèmes de la faim semblaient reconnus à l'échelle
internationale, la précarité des mécanismes internationaux de
prévention et de régulation des crises alimentaires prévalant à
cette époque démontre que les problèmes de la faim sont toujours
considérés et analysés comme des phénomènes locaux,
conjoncturels, appelant à des solutions ponctuelles. Si la FAü
insiste en effet depuis les années 60 sur la nécessité de stimuler le
développement rural dans les pays en développement pour
améliorer la situation alimentaire des populations, le
retentissement de son discours au sein de la communauté
internationale durant cette période demeure faible.
 1974-1984 : DES EFFORTS DANS LA DEFINITION D'UNE
STRATEGIE ALIMENTAIRE GLOBALE DISCREDITES PAR DES
POLITIQUES MANQUANT DE COHERENCE ET DE
CONTINUITE

La crise alimentaire de 1973 conduit à une prise de conscience

du caractère profond et structurel des difficultés rencontrées et de
la nécessité de revoir les politiques jusqu'alors mises en œuvre.
Au Sénégal s'opère alors un début de prise de conscience. Les
dirigeants sénégalais entendent ainsi tirer « un certain nombre de
leçons», la première étant le constat de « la fragilité de
l'économie sénégalaise devant les agressions de la nature» d'où
découle « la nécessité de développer une action méthodique et
profonde, seul moyen de garantir la sécurité alimentaire des
populations face aux caprices du climat »41.
De leur côté, les bailleurs de fonds semblent s'engager dans
une nouvelle approche de la question alimentaire en finançant
des projets de lutte contre les causes profondes de l'insécurité
alimentaire (sécheresse, déficit céréalier et dépendance
extérieure), projets prévalant désonnais sur les actions techniques
à court tenue. A titre d'exemple, le Programme Alimentaire
Mondial (PAM) étudie dès 1974 un programme à très long tenue
de lutte contre la sécheresse avec la mise en place de projets
concernant la reforestation, l'amélioration de la gestion des
ressources en eau et la création d'un système d'alerte précoce
donnant des prévisions sur la pluviométrie et les récoltes. Les
opérations d'urgence ne représentent ainsi plus que 10 % des
activités prévues, 90 % de celles-ci étant consacrées aux
programmes à long tenne.

41 Extrait du discours de la représentation sénégalaise tenu lors de la

Conférence Mondiale de l'Alimentation de novembre 1974
 56 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Parallèlement, la notion de sécurité alimentaire s'enrichit au

niveau théorique: le concept de stratégie alimentaire est défini à
l'échelle internationale en 1979 et l'amélioration de l'accès
économique et matériel aux denrées alimentaires par les plus
défavorisés est reconnue en 1983 comme la dimension clé des
stratégies à mettre en œuvre. La demande, et non plus seulement
l'offre, est dès lors considérée comme une variable déterminante
dans l'analyse de la question alimentaire.
Au cours de cette période, le Sénégal semble déterminé à
mettre en place une véritable politique alimentaire afin de
renverser une tendance à la dépendance jugée préoccupante. Il
est ainsi un des quatre premiers pays en voie de développement à
avoir élaboré un plan alimentaire intégré aux objectifs du
développement économique et social. Cependant, l'analyse
critique des politiques de sécurité alimentaire réellement mises
en œuvre semble montrer que ce plan, qui aurait pu servir de
cadre conceptuel à l'élaboration d'une véritable stratégie
alimentaire, en est resté au stade de l'énoncé des principes.
En effet, dans un contexte macro-économique difficile,
marqué à partir de 1977 par une période de crise suite à la chute
brutale du cours de l'arachide, les politiques alimentaires
demeurent caractérisées par le court terme. Les mesures ne sont
globalement prises que sous l'influence de la conjoncture
économique ou politique et déterminées par une même logique
de défense des intérêts des classes sociales dominantes. De ce
fait, les politiques liées à la sécurité alimentaire souffrent d'un
manque de continuité et de cohérence. La conduite de front de
deux types de politiques de production, à savoir l'optique
'productiviste' matérialisée par le lancement de grands projets
nationaux et la 'voie paysanne' s'appuyant sur la participation et
l'implication des populations rurales aux projets de
développement, ne s'opère pas de façon équilibrée. En effet,
malgré les grandes pétitions de principe, toujours réaffirmées, sur
le développement du monde paysan, la balance penche largement
en faveur de l'option productiviste, ce qui a pour conséquence
d'entraver encore davantage la capacité du monde rural à assurer
les bases d'une accumulation autonome. Mises en place durant la
décennie précédente, les politiques interventionnistes de
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 57

production, de commercialisation et de consommation se révèlent

dès lors inaptes à assurer l'autosuffisance en céréales au niveau
national, creusent l'écart de revenus entre urbains et ruraux et
conduisent au blocage du développement agricole.

La lutte contre le déficit céréalier et la dépendance

alimentaire posée comme une priorité politique et
économique basée sur la participation des populations
rurales

Une reconnaissance officielle des problèmes du secteur

agricole et de leur incidence sur la situation alimentaire qui
débouche sur laformulation d'objectifs cohérents.

• Les problèmes de l'agriculture officiellement reconnus

Les problèmes de l'agriculture sénégalaise sont officiellement

reconnus et recensés dans le IV ème Plan Quadriennal de
Développement Economique et Social (1973-1977) qui rappelle
que « la production végétale est encore trop peu diversifiée,
qu'une grande partie des produits vivriers est importée, que les
superficies et les rendements agricoles sont particulièrement bas
pour les produits céréaliers et que les efforts faits en matière
d'accroissement de la productivité ont porté essentiellement sur
l'arachide au détriment des cultures vivrières ».
La sécheresse de l'hivernage de 1972, bien qu'elle ne soit pas,
comme on l'a vu, la seule cause de la crise alimentaire de 1973, a
mis en évidence pour les autorités sénégalaises les faiblesses
d'une agriculture étroitement assujettie aux caprices du climat.
Cette mise en évidence pousse les autorités à relancer
l'agriculture irriguée dans la vallée du fleuve et à définir à
l'échelle du pays un vaste programme de maîtrise de l'eau et de
développement de l'irrigation dans le but affiché d'intensifier et
de sécuriser la production locale. Cet engagement s'articule
principalement, au plan sous-régional, autour du programme
d'aménagement de la vallée du fleuve Sénégal initié en
coopération avec le Mali et la Mauritanie au sein de
 58 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

l'Organisation pour la Mise en Valeur du fleuve Sénégal

(OMVS). Ainsi, dès 1972, sont décidées la création du barrage
de Diama à l'embouchure du fleuve et de celui de Manantali à
quelques 1 500 km en amont, au Mali. L'ouvrage de Diama avait
pour objectif de permettre le blocage dans le delta de la remontée
de la langue salée de l'océan Atlantique qui hypothéquait toute
irrigation du fait de la salinisation des sols. Celui de Manantali,
situé sur le Bafing au Mali, devait permettre d'écrêter les crues
du fleuve, de jouer le rôle de réservoir et de rendre possible la
double culture annuelle dans la vallée. La construction de ces
barrages était perçue comme la première étape d'une mise en
valeur globale de la vallée du fleuve, justifiée par la dégradation
des conditions de vie constatée dans la vallée et par la volonté de
résorber le mouvement d'émigration42 •
Ainsi l'Etat sénégalais envisage dans la vallée du fleuve
l'aménagement, avec complète maîtrise de l'eau, de périmètres
d'une surface totale de 18 000 hectares dont une grande partie
doit être consacrée à la riziculture et dont la réalisation et la
gestion sont confiées à la SAED. La région du fleuve absorbe
ainsi la masse de crédits la plus importante tant au plan national
qu'au niveau des bailleurs de fonds (la Banque Mondiale finance
en partie la construction du barrage de Diama et la France
soutient dans le cadre du FAC le programme d'intensification de
la riziculture lancé par la SAED en 1974).
Si les problèmes de l'agriculture sont officiellement reconnus
dans le IVème Plan de Développement Economique et Social, et le
choix politique en faveur de l'irrigation clairement affirmé, ce

42 Avant d'être une zone d'émigration, la moyenne vallée du fleuve

Sénégal était pour les populations une terre attractive où les conditions
climatiques et hydrologiques permettaient une double culture annuelle:
la culture céréalière de décrue dans les cuvettes d'une vaste plaine
alluviale appelée waalo (plus ou moins régulièrement inondée) et la
culture pluviale sur les contreforts sableux de la vallée appelés jeeri
(jamais inondés). La pression démographique croissante durant les
années 60 dans la moyenne vallée qui rompt l'équilibre
population/ressources, conjuguée avec la sécheresse du début des
années 70, entraîne un vaste mouvement migratoire des populations
haalpulaar et Soninké hors de la vallée (Minvielle J.-P., 1985).
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 59

n'est cependant qu'à partir du yème Plan (1977-1981) que

l'incidence des politiques agricoles sur la situation alimentaire
des populations sera, pour sa part, explicitement reconnue. Le
développement rural figure ainsi parmi les grandes priorités de ce
yème Plan, et son objectif principal vise la résorption du déficit
céréalier national. Cette option conduit les dirigeants sénégalais à
préconiser, d'une part, la réduction du rôle de l'arachide par une
stabilisation des superficies et, d'autre part, un accroissement de
la production céréalière locale (paddy, maïs et blé)43 dans la
perspective de concurrencer les importations, de réduire à terme
la dépendance et d'atteindre l'autosuffisance. Dans la lignée du
Iyème Plan, le choix alors effectué porte essentiellement sur
l'augmentation de la production de riz local par l'augmentation
des superficies et des aménagements de périmètres irrigués44 , et
les opérations de développement agricole sont essentiellement
concentrées sur le fleuve Sénégal et la Casamance.
La couverture de la demande céréalière nationale sur la base
de l'offre domestique et la réduction de la dépendance céréalière
sont, dans les années qui suivent, clairement définies par la
planification sénégalaise comme étant « les priorités du secteur
agricole »45. A l'origine de cette redéfinition officielle des
priorités, il faut ici noter le rôle joué par le Plan d'Investissement
Alimentaire de 1977-1985 dont les grandes orientations sont
reprises dans la version révisée du yème Plan en 1979.

43 Le Vème Plan prévoit à ce titre un net relèvement du taux

d'autosuffisance en céréales devant passer de 58 % en 1975 à 83 % en
1981 par l'intensification de la production intérieure (plus 170 % pour
le riz paddy, plus 55 % pour le mil sorgho et plus 240 % pour le maïs)
44 Le plan envisage en effet d'augmenter les superficies de riz de 41
000 hectares contre un accroissement modéré de 10 % des superficies
de mil et sorgho.
45 Sixième plan quadriennal de développement économique et social
1981-1986, Ministère du Plan, Afrique Edition, p. 91.
 60 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

• Le Plan d'Investissement Alimentaire de 1977-1985:

une approche à la fois nouvelle et rationnelle de la
sécurité alimentaire au Sénégal.

Comme il est stipulé dans le document lui même, sa raison

d'être est « d'identifier et de définir en termes qualitatifs et
quantitatifs les problèmes alimentaires du pays afin de pouvoir
s'y attaquer de façon plus efficace en proposant des mesures
propres à les résoudre ». La finalité de ce plan vise toujours
l'accroissement de la production céréalière dans la perspective
d'atteindre l'autosuffisance alimentaire mais la grande nouveauté
est que ce document constitue la première définition nette d'une
politique à mener dans ce secteur, de manière intégrée aux
objectifs plus généraux du développement économique et social.
A ce titre on peut parler de ce plan comme de l'ossature d'une
véritable stratégie alimentaire au sens où elle a pu être définie par
le Conseil Mondial de l'Alimentation et décrite par la suite par
un certain nombre de spécialistes de la question alimentaire.
Azoulay et Dillon46 distinguent ainsi trois étapes
fondamentales dans l'élaboration d'une stratégie alimentaire:
La première étape concerne le diagnostic de la situation
nationale de sécurité alimentaire et comprend plusieurs
phases: 1) l'identification des problèmes concernant les
disponibilités alimentaires, leur stabilité et leur accès (il
peut s'agir par exemple de l'insuffisance structurelle de
l'offre, de son instabilité ou d'un accès déficient des
ménages aux approvisionnements disponibles); 2)
l'évaluation de la situation nutritionnelle et
l'identification de la place du secteur agricole et
alimentaire dans l'économie nationale; 3)
l'identification de la nature des politiques de production,
de commercialisation et de consommation mises en
œuvre dans le secteur alimentaire.
La seconde étape fait intervenir deux moments distincts:
1) une phase d'élaboration de stratégies alternatives,

46 Azoulay G., Dillon J.-C., 1993.

 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 61

autrement dit la construction de différents scénarios

possibles pour résoudre les problèmes révélés lors du
diagnostic; 2) une phase de détermination d'une
stratégie globale qui comprend le choix définitif d'une
« orientation stratégique globale », autrement dit la
manière dont le gouvernement entend intervenir dans le
secteur alimentaire (par le soutien à la production et à la
consommation, la déconnexion des prix domestiques par
rapport aux prix mondiaux ou, à l'extrême opposé, par
une protection faible aux frontières, une intervention
publique limitée et la promotion du commerce privé) et
la détermination de l'ensemble des mesures de politique
de production, de commercialisation et de consommation
les plus efficaces pour atteindre ces objectifs.
La troisième étape est consacrée à l'évaluation de
l'impact de la stratégie globale sur la sécurité alimentaire
des populations et à l'évaluation des coûts financiers et
des ressources humaines à mettre en œuvre pour sa
réalisation.
Cette approche théorique apparaît nettement dans le Plan
d'Investissement Alimentaire sénégalais de 1977- 1985.
La première partie du document est en effet consacrée au
diagnostic de la situation alimentaire et nutritionnelle du pays, de
la structure de l'économie céréalière et de sa place dans
l'économie nationale, Elle met en évidence les problèmes
nutritionnels du pays, et en particulier « la malnutrition
saisonnière généralisée en milieu rural et l'insuffisance de la
ration alimentaire de certaines catégories vulnérables à savoir les
enfants entre 1 et 6 ans et les femmes enceintes ou allaitantes »,
Le diagnostic souligne également, au regard de l'étude de la
structure de l'économie céréalière entre 1971 et 1974,
l'importance en volume du déficit céréalier national et la forte
dépendance à l'égard de l'étranger dont l'approfondissement au
cours de cette période résume, selon le document, « toute la
problématique du développement rural au Sénégal et révèle la
gravité du problème »,
On retrouve dans la seconde partie du document la phase
d'élaboration d'une stratégie alternative qui consiste en une
 62 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

projection des tendances de la consommation de 1974 selon un

scénario de 'laisser-faire' (c'est-à-dire sans aucune modification
des habitudes de consommation ni mise en place d'une politique
particulière d'incitation en termes de prix ou de subventions pour
favoriser ou freiner sélectivement la consommation de certaines
céréales). Celle-ci est rejetée au profit d'une stratégie globale
reposant sur une action volontariste de la part de l'Etat et dont les
grandes orientations visent:
la réduction de la dépendance alimentaire par la
promotion d'actions de substitutions aux importations
céréalières (avec comme perspective la stabilisation des
importations à 325 000 tonnes en 1985) ;
l'augmentation de la production céréalière;
la réduction des importations céréalières 47.
Les mesures de politiques économiques nécessaires à la
réalisation de ces orientations sont par ailleurs clairement
énoncées:
Au niveau de la production, le Plan plaide, tout en
soutenant les engagements pris en matière de cultures
irriguées, pour « une accélération marquée des
programmes de cultures de céréales pluviales (en
particulier mil et maïs) par la poursuite d'actions
d'intensification menées par les sociétés de

47 Au-delà de la poursuite de l'objectif d'autosuffisance proprement

dit, la prise en compte de l'environnement international intervient
également. Les autorités estiment en effet que, dans un contexte de
dégradation des termes de l'échange, le Sénégal aura de plus en plus de
mal financièrement à maintenir le niveau des importations céréalières, à
moins de recourir dans une plus grande proportion à l'aide alimentaire,
ce qui est officiellement écarté. Dans un contexte d'instabilité des prix
mondiaux des demées importées, l'objectif de réduction des
importations céréalières s'inscrit également dans l'objectif plus général
de réduction de la sensibilité de l'économie de la nation aux variations
des cours mondiaux. Enfin, il est par ailleurs considéré plus efficace et
plus réalisable dans un contexte de concurrence accrue de procéder à
des adaptations agricoles en vue d'augmenter la production locale afin
de réduire les importations que de mettre en place des adaptations en
vue de conquérir de nouveaux marchés d'exportation pour répondre à la
demande.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 63

développement et par l'extension des surfaces au moyen

de programmes de colonisation sur des terres nouvelles»
(le Sénégal oriental et la Haute Casamance sont ici
visés).
Au niveau de la commercialisation, le Plan insiste sur la
nécessité de mettre en place «une meilleure collecte des
céréales par les organismes publics d'intervention
chargés de la commercialisation ».
Au niveau de la consommation, le Plan plaide pour la
mise en place d'une politique de prix en faveur du mil et
l'accélération de la recherche sur la transformation de
cette céréale dans la perspective d'augmenter la demande
de céréales locales tout en ralentissant celles du riz et du
blé importés.
On retrouve enfin la phase d'évaluation de l'impact de la
stratégie sur la situation alimentaire des populations. D'après les
projections du Plan, le coefficient de couverture de la demande
céréalière par l'offre nationale (en d'autres termes le taux
d'autosuffisance en céréales) doit passer en dix ans de 58 % à 92
%. L'estimation du coût financier nécessaire à sa réalisation, soit
environ 250 milliards de francs CFA, Yfigure également.

Une réaffirmation de la nécessité de la 'participation paysanne'

contredite par les faits.

• Une volonté de concilier la participation rurale et la

logique productiviste.

Au regard des objectifs fixés par les Iyème et yème plans de

développement économique et social et par le Plan
d'Investissement Alimentaire, l'augmentation de la production
céréalière en vue d'atteindre l'autosuffisance alimentaire est
définie comme la priorité assignée au secteur agricole. Si le Plan
d'Investissement Alimentaire envisage la réalisation de
programmes d'intensification de la production céréalière dans le
cadre des sociétés de développement régionales, les autorités
sénégalaises réaffirment également officiellement durant cette
 64 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

période leur volonté de relancer le processus de participation des

paysans au développement agricole.
A l'origine de cette affinnation, il faut sans doute voir la prise
de conscience plus nette du gouvernement, suite au malaise
paysan de la fin des années soixante, des risques de blocage d'un
développement agricole donnant la priorité à des programmes
d'orientation productiviste axés essentiellement sur les cultures
de rente. Ce malaise paysan a en effet suscité une véritable crise
au niveau des strucmres d'encadrement du monde rural mettant
en exergue l'inadaptation des méthodes des sociétés de
développement (type SODEVA et CFDT) et la lourdeur des
structures administratives publiques chargées de l'encadrement
des paysans. Dès 1970, le président Léopold Sédar Senghor
déclare ainsi que « la jungle administrative où s'entrecroisent
agents de la SODEVA et de l'ONCAD, des CERP, des services
agricoles et de la BNDS, des autorités régionales et locales,
politiques et administratives n'est pas faite pour améliorer la
compréhension des procédures par les paysans »48.
Le gouvernement, pour qui la crise des structures
d'encadrement résulte cependant moins de leur namre que de la
manière dont elles ont été gérées pendant la décennie précédente,
entend dès lors officiellement, sans remettre en cause l'option
socialiste opérée lors de leur mise en place, réajuster ces
structures en leur donnant une nouvelle dynamique. Le premier
ministre Abdou Diouf va ainsi jusqu'à déclarer, en septembre
1970, que « la SODEVA doit se retirer dans la région du Sine
Saloum et laisser la place aux CERP de la région qui constituent
la seule réponse valable aux problèmes posés par l'encadrement
des paysans ».
La volonté de concilier la participation des paysans au
lancement de grands projets nationaux qui, jusque-là, n'existait
que sous la fonne de pétitions de principe, trouve une première
application fonnelle en octobre 1970 dans la circulaire n° 37 du
Premier Ministre. Selon cette circulaire, les sociétés de
développement régionales, ayant en charge l'application des

48 Allocution du 18 mars 1970 à l'occasion de l'ouverture de la

première session du Conseil Economique et Social. Cité par Ba T. A.,
1985.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 65

programmes d'intensification des cultures de rente et des cultures

céréalières, devaient, une fois leur mission terminée et les
objectifs de production atteints, céder leur place aux structures
d'encadrement publiques traditionnelles mises en place en milieu
rural et aux CE~, ces derniers ayant initialement vocation de
promouvoir la participation des populations rurales aux projets
de développement locaux.
Dans cette même optique, la réforme administrative territoriale
et locale de 1972 devait permettre de relancer le processus de
participation des populations rurales au développement agricole
en s'appuyant sur deux piliers: la décentralisation administrative
et la déconcentration des pouvoirs. La décentralisation conduit au
découpage de l'arrondissement, jusque-là plus petite subdivision
territoriale, en groupes de villages ou Communautés Rurales
(CR), sur la base de liens 'historiques' de solidarité. Par la
déconcentration est également créé, au niveau de la communauté
rurale, un Conseil Consultatif Rural (CCR) élu. Celui-ci a la
possibilité de délibérer de tous les projets mis en œuvre dans le
ressort de la communauté et de gérer le budget servant à
l'élaboration de projets locaux avec l'assistance technique des
CERP. Le conseil rural dispose également du pouvoir d'affecter
et de désaffecter les terres du Domaine National. Cette réforme
administrative s'accompagne également d'une réforme des
CERP49, érigés en organes de gestion technique des
communautés rurales, à qui l'on confie de nouvelles tâches.
Cette décennie est ainsi marquée par la coexistence d'une
double approche du développement agricole. Les plans de
développement économique et social, tout comme le Plan
d'Investissement Alimentaire, confient aux sociétés de
développement régionales différentes missions d'intensification

49 D'après les textes, les CERP ont pour mission d'aider à mettre en
place les directives relatives aux projets des services techniques qui lui
sont transmis par le sous-préfet, d'assurer la vulgarisation des
techniques de production auprès des paysans, d'assister les coopératives
de leur ressort territorial dans l'élaboration et la réalisation des
programmes de développement, d'assurer la formation de ses adhérents
ainsi que de promouvoir l'économie rurale familiale et de concourir à
l'alphabétisation des populations.
 66 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

de la production alors que parallèlement la réforme des structures

d'assistance aux paysans et la réforme administrative doivent
formellement permettre de renforcer la participation des
populations rurales au développement agricole par le biais des
communautés rurales et des CERP.

• Dans les faits, on constate un décalage marqué entre le

discours et les réalités du terrain.

Cependant, si l'on peut alors parler, et ceci jusqu'au début des

années 80, de l'existence dans le discours d'une double approche
en matière de développement agricole, force est de constater que
sur le terrain celle-ci ne s'est pas opérée de manière équilibrée.
Il faut noter, dans un premier temps, que toutes les leçons de
l'échec de l'opération lancée par la SATEC en 1964 n'ont pas été
tirées dans la mesure où celle-ci a été remplacée par une nouvelle
Société d'Etat, la SODEVA, chargée du développement de la
production de l'arachide et du mil, dont l'action a été étendue de
la région du Sine Saloum à celles de Diourbel et de Louga et
dont le fonctionnement repose, tout comme celui de la SATEC,
sur la poursuite de l'objectif premier de production et sur le
même modèle d'encadrement lourd et autoritaire.
Le déséquilibre entre l'approche productiviste, incarnée par les
sociétés de développement régionales à caractère commercial et
industriel, et la 'voie paysanne', incarnée par les structures de
participation du type CERP, se manifeste par ailleurs nettement
au niveau des moyens financiers engagés par l'Etat pour soutenir
les activités de ces différentes structures. Ainsi, en 1975, l'Etat
accorde, dans le cadre de la couverture de frais de personnel et de
frais de matériel, 3,6 millions de francs CFA à l'ensemble des
CERP qui couvrent les 94 arrondissements du pays contre 21
millions de francs CFA pour la SODEVA qui ne couvre que la
seule région du Sine Saloum. Autre exemple, au titre du v ème
Plan de Développement Economique et Social (1977-1981), la
SAED et la SOMIVAC bénéficient respectivement de 35 % et de
33 % du montant total des crédits alloués par l'Etat aux
opérations de développement agricole. Ce déséquilibre est
également manifeste au niveau des moyens humains engagés. En
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 67

1975, les CERP comptent en moyenne 6 agents de vulgarisation

par arrondissement contre 24 pour la SODEVA. Tout comme la
SODEVA, les autres sociétés régionales de développement
comme la SAED emploient un personnel d'Etat nombreux, attiré
par les avantages offerts par ces sociétés, et dont le résultat
premier sera un important gonflement de leurs budgets de
fonctionnement. On peut noter enfin que ce déséquilibre est
également manifeste au niveau institutionnel dans la mesure où,
durant cette période, la tutelle des projets émanant des
populations revient non pas au Ministère du Développement
Rural, qui regroupe la majorité des programmes productivistes,
mais à des ministères ne disposant d'aucun personnel technique.
Dans ce contexte, faute de moyens financiers et d'appui
institutionnel, les structures d'assistance aux populations rurales
ne disposent pas des moyens d'action nécessaires pour jouer le
rôle qui leur est imparti, à savoir la fonnation des paysans, la
mise en valeur des projets locaux de développement agricole et la
promotion de l'autosuffisance alimentaire en milieu rural.
La contradiction entre les discours et les réalités du terrain est
ainsi manifeste. L'étude des politiques liées à la sécurité
alimentaire au cours de cette période révèle par ailleurs que le
Plan d'Investissement Alimentaire, qui sur le papier semblait
marquer la détennination du Sénégal à s'engager dans une lutte
cohérente contre le déficit et la dépendance céréalière, est resté
également sans suite dans les faits.
 68 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Des réalisations décevantes dues à des politiques qui

relèvent davantage du bricolage que de véritables
stratégies et conduisent à l'accroissement du
prélèvement du surplus rural

Des politiques dirigistes de commercialisation et de prix censées

constituer une véritable stratégie alimentaire

• Les différentes mesures prises et les structures publiques

chargées de la commercialisation

Depuis l'indépendance, l'engagement de l'Etat a toujours été

le mode par lequel a été conçu le développement agricole. Si
l'intervention étatique s'est exercée au niveau de la production et
de l'encadrement de la paysannerie, elle s'est également
manifestée par la mise en œuvre d'une politique volontariste de
gestion et de régulation des marchés céréaliers.
L'intervention au niveau de la production est en effet, au
Sénégal tout comme dans les autres pays sahéliens, jugée
insuffisante pour permettre d'atteindre l'objectif d'augmentation
de la production locale. En effet, la préservation de débouchés à
des prix rémunérateurs a toujours été perçue comme une des
conditions de l'engagement des paysans à produire suffisamment
pour l'approvisionnement national. La gestion du marché interne
fait ainsi partie intégrante de la politique céréalière mise en place
par l'Etat dès les années 60, essentiellement en vue de stabiliser
les approvisionnements des consommateurs urbains, et
notamment ceux de Dakar.
Dans le domaine des prix, l'intervention de l'Etat est directe et
se manifeste par la fixation de prix officiels à la production et à
la consommation. Ce système de prix administrés entre en
vigueur très rapidement dans les années qui suivent
l'indépendance. Concernant les céréales locales, prix d'achat aux
producteurs et prix au consommateur, de gros ou de détail, sont
fixés chaque année par les pouvoirs publics. Un prix de
distribution est également fixé pour la farine de blé.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 69

Le commerce extérieur est également contrôlé et régi par une

politique de protection. L'objectif officiel visé demeure la
substitution aux importations, l'Etat cherchant par la mise en
place de ce contrôle à limiter la concurrence entre les céréales
importées et les céréales produites sur le marché domestique. Il
détient ainsi le monopole des importations de riz. Concernant le
blé et le maïs, l'exclusivité des importations et de la distribution
est accordée à deux sociétés: Sentenac et les Grands Moulins de
Dakar. Afin de réguler ces marchés, les autorités ont recours à
des mesures de taxations douanières mais aussi à des mesures de
protection non tarifaires. Ainsi, pour le blé, des licences
d'importation sont octroyées et un quota annuel de 120 000
tonnes est mis en place. Pour les mils et les sorghos, une
autorisation préalable est nécessaire pour importer ou exporter.
Concernant le riz, un système de péréquation pour protéger la
production locale est également mis sur pied. Enfin, l'Etat assure
la gestion des marchés internes de céréales par le biais d'un
certain nombre de structures publiques chargées de réguler les
marchés et de mettre en application la politique de prix officiels.
Plusieurs organismes publics sont censés assumer au Sénégal
ces différentes missions. On distingue ainsi pour les céréales
sèches (mil, sorgho, blé et maïs) :

L'Office National de Coopération et d'Assistance pour le

Développement (ONCAD)
Bien que cet organisme ait été crée à l'origine
principalement pour assurer la commercialisation de
l'arachide et l'approvisionnement du monde rural en facteurs
de production (intrants et matériel agricole), le monopole de
la collecte primaire des céréales traditionnelles locales (mil,
sorgho et maïs) lui est confié en 1974. Chaque producteur de
mil peut ainsi livrer directement au magasin ONCAD le plus
proche ou à sa coopérative ses surplus céréaliers et recevoir
le prix officiel fixé par le Ministère des Finances et des
Affaires Economiques. Dans ce schéma, les commerçants ne
jouent officiellement plus qu'un rôle minime et sont
cantonnés à la distribution sur agrément.
 70 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Le Commissariat à l'aide alimentaire (CAA)

Cet organisme intervient également dans la régulation du
marché interne. Il faut noter ici que l'aide alimentaire joue
depuis la crise de 1973 un rôle important dans
l'approvisionnement du pays bien que les déclarations
officielles fassent état de manière récurrente, durant cette
période, de la volonté de ne plus y avoir recours. La
responsabilité de la gestion de cette aide est placée à partir de
1976 sous la responsabilité du CAA qui a également pour
mission de veiller à l'application des prix régulés sur le
marché interne.

Concernant la filière rizicole, trois structures publiques

interviennent dans la gestion du marché interne et le contrôle des
importations:

L'ONCAD
Cet office dispose, jusqu'en 1980, du monopole
d'importation sur le riz.

LaSAED
Créée en 1965, sa mISSIon initiale consistait dans le
développement de la culture irriguée dans le delta du fleuve
Sénégal. En 1978 elle voit sa compétence élargie à toute la
vallée. Ses fonctions couvrent l'ensemble de la filière
rizicole. Outre la conception et la mise en place
d'aménagements de périmètres irrigués (planification,
maîtrise d'ouvrage, travaux en régie), l'exploitation de ces
périmètres et l'encadrement des paysans, la SAED assure
également la collecte et l'achat du riz local aux paysans à un
prix garanti, ainsi que sa transformation (usinage et
décorticage) en vue de sa commercialisation sur le marché.

La Caisse de Péréquation et de Stabilisation des Prix

(CPSP)
Créée en 1973, elle a pour mission d'assurer la distribution
du riz local livré par la SAED et la distribution du riz
importé par l'ONCAD auprès des grossistes à un prix
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 71

homologué généralement supérieur au cours mondial. Elle

assure par ailleurs la collecte des taxes à l'importation de riz
qui sont reversées sous fonne de subventions à la production
du paddy local (mécanisme de péréquation). A partir de
1980, et suite à la dissolution de l'ONCAD, la CPSP hérite
du monopole d'importation sur le riz et s'approvisionne
désonnais directement sur le marché mondial. Ce monopole
lui confèrera un pouvoir financier très important: 46
milliards de taxes sont ainsi prélevés sur la vente de riz aux
grossistes en 1985. Par ailleurs, en jouant sur les variations
des prix mondiaux du riz, la valorisation des stocks et les
pertes sur le riz déclaré impropre à la consommation, la
CPSP entretient le flou sur la réalité de ses comptes. Ainsi en
1987 et 1988, pour des bénéfices déclarés de 9,2 et 5,5
milliards de francs CFA, les évaluations du Ministère du
Plan faisaient état de bénéfices se montant respectivement à
20,8 et Il,3 milliards de francs CFA50 •

• Le fonctionnement des structures publiques de

commercialisation et la controverse sur les offices dans
la seconde moitié des années 70.

Au Sénégal, comme dans d'autres pays sahéliens, le système

d'intervention publique dans la commercialisation des produits
agricoles et des céréales a souffert de nombreuses critiques. Ces
critiques, avant d'être le fait des bailleurs de fonds
internationaux, ont été fonnulées au sein de l'Etat lui-même.
Partant d'un constat micro-économique, ces bilans critiques ont
tout d'abord porté sur l'incidence financière du fonctionnement
de ces structures sur le budget de l'Etat, remettant en cause non
pas tant la nature même du système de commercialisation que sa
pratique et ses résultats.
Tout au long de cette période, les perfonnances des différentes
structures chargées de la commercialisation semblent en effet
médiocres au regard des objectifs qui leur ont été assignés et de
leur coût de fonctionnement. S'il demeure difficile de détenniner

50 Seck T. A., 1997

 72 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

avec précision ce qu'ont coûté ces différentes structures dans la

mesure où elles ne disposent pas d'autonomie budgétaire, les
budgets des offices de commercialisation sont généralement
déficitaires et grèvent lourdement le budget de l'Etat. Par
ailleurs, leur impact sur le marché est souvent faible au regard
des projections initiales et les volumes réellement collectés par
ces offices sur le marché interne ne représentent souvent qu'une
faible part des céréales réellement mises sur le marché par les
producteurs. Ainsi, toujours pour ce qui concerne l'ONCAD qui
dispose entre 1975 et 1980 du monopole sur la
commercialisation primaire des céréales sèches, l'activité de
collecte de cet organisme s'est avérée dans les faits très faible et
irrégulière. Durant ses trois premières campagnes d'activité,
l'ONCAD n'a acheté aux producteurs que 1 à 4,2 % de la
production estimée. Son monopole reste dans les faits tout à fait
formel et les commerçants privés continuent de contrôler une
large part du marché intérieur des céréales traditionnelles que
sont le mil et le sorghoS!. Il en est de même dans une moindre
proportion concernant la SAED puisqu'on estime que durant
cette période près de 10 % des quantités de paddy
commercialisées dans la vallée du fleuve le sont de façon
c1andestine52•
Le rapport entre les fonds injectés pour assurer les activités de
collecte par les offices et les quantités réelles commercialisées
est souvent très défavorable, générant ainsi de lourds déficits. De
plus, dans la mesure où le monopole de ces structures sur la
commercialisation demeure plus théorique que réel, en particulier
concernant les céréales traditionnelles, ces organismes ne
peuvent que difficilement assurer les missions de stabilisation et

51 Ainsi, pour Jérôme Lombard « la commercialisation du mil est

principalement le fait du secteur privé organisé selon une hiérarchie
bien établie. Se succèdent en premier lieu les producteurs, rabatteurs,
grossistes ruraux, grossistes urbains et dakarois puis, dans un deuxième
temps, semi-grossistes et détaillants sur les marchés des villes.
L'ajustement entre l'offre et la demande est essentiellement permis par
l'intervention de cette multitude d'opérateurs spécialisés qui mettent en
relation régions excédentaires et déficitaires ». (Lombard J., 1993).
52 Mathieu P., 1985.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 73

de régulation qui leur ont été originellement assignées. On touche

ici à une dimension essentielle du problème: étant donné que la
capacité de contrôle d'une part significative du marché n'est pas
assurée par ces structures, les politiques de commercialisation
inspirées par l'Etat sont ainsi intrinsèquement condamnées à une
certaine inefficacité.
La faible efficacité et le coût de fonctionnement élevé de ces
différentes structures (dont le constat conduit le gouvernement
sénégalais à prononcer la dissolution de l'ONCAD en 1980) sont
également à mettre en relation avec un certain nombre de
facteurs qui relèvent à la fois des problèmes d'encadrement
administratif de ces organismes, de leurs conditions de
fonctionnement interne, mais aussi des choix de politique
céréalière effectués par les autorités durant cette période,
notamment en matière de prix.
Il faut tout d'abord noter en effet que, du fait de leur absence
de statut juridique, ces structures ne disposent que d'un pouvoir
décisionnel faible. La plupart des décisions relatives à la
commercialisation des céréales, qu'il s'agisse des prix
administrés, des quantités mises en marché ou du démarrage de
la campagne d'achat, sont prises soit au niveau gouvernemental
si elles relèvent de la politique générale, soit au niveau
d'instances administratives auprès desquelles les offices de
commercialisation ne sont que représentés, sans véritable pouvoir
décisionnel. Dès lors, des structures comme l'ONCAD « se
trouvent contraintes d'exercer leur activité dans un cadre qui leur
est imposé par des décisions de type politique »53. Ces structures
sont de plus soumises à une multiplicité de centres de décision
puisque, au Sénégal, pas moins de six ministères sont concernés
par la filière céréalière sans qu'aucune autorité unifiée n'oriente
leurs activités. L'inefficacité de ces structures, et en premier lieu
de l'ONCAD, dissout pour cette raison en 1980, tient également
aux grand nombre de tâches qui leur ont été assignées, tâches
coûteuses et variées. Ainsi pas moins de cinq activités relèvent
de la compétence de l'ONCAO, à savoir la commercialisation de
l'arachide destinée aux huileries, la collecte primaire des céréales

53 FAO, 1985.
 74 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

traditionnelles, la gestion des semences, la distribution des

facteurs de production mais aussi l'encadrement des coopératives
villageoises et l'importation et la distribution du riz. Cette
remarque vaut également pour la SAED dont l'action a pu être
qualifiée par certains auteurs d' « intervention multiforme »54.
Outre les fonctions d'aménagement des périmètres irrigués, leur
exploitation et l'encadrement des paysans et de collecte du riz
paddy, la SAED hérite également en 1979 de la tâche plus
générale de planification et de coordination de l'ensemble des
activités de développement rural dans la vallée.
Certaines lourdeurs au niveau de leur fonctionnement interne
expliquent également la faible efficacité des structures publiques
d'intervention en matière de commercialisation. Le caractère
pléthorique de leur personnel a ainsi été souvent dénoncé. A titre
d'exemple, les effectifs de l'ONCAD atteignaient à sa
dissolution 4 261 employés dont 1 621 permanents, entraînant
par la même des frais généraux considérables. De 1973 à 1976
les charges de fonctionnement de l'ONCAD représentent ainsi
87,2 % de son chiffre d'affaires. La SAED emploie également en
1977 pas moins de 100 agents pour 2 400 chefs d'exploitations.
La gestion incertaine et la mauvaise utilisation des crédits de la
CPSP ont également été dénoncées ainsi que les pratiques de
gonflement des coûts de fonctionnement interne, pratiques tenant
pour beaucoup à des comportement de recherche de rente au sein
de ces structures qui officient en intermédiaires.
Mais il semble aussi, et de manière plus générale, que
l'activité commerciale de ces différentes structures ait été
desservie par les orientations des politiques de prix à la
production et à la consommation en matière de céréales locales,
politiques souvent erratiques, marquées par le court terme et par
des considérations d'ordre politique.

54 Mathieu P., 1985.

 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 75

• La politique des prix, l'inefficacité des structures de

commercialisation et le blocage de l'accumulation
autonome.

Contrairement au secteur arachidier dans lequel les prix

officiels sont globalement respectés, l'impact de la politique des
prix à la production pour les céréales locales demeure plus
difficile à évaluer dans la mesure où, dans les faits, l'essentiel
des transactions échappe à l'intervention publique et les prix
officiels ne sont que rarement utilisés. Le prix officiel des
céréales locales à la production ne peut de ce fait être considéré
comme réellement représentatif des recettes effectives des
producteurs. Cependant, l'examen de son évolution sur cette
période et sa comparaison avec les prix pratiqués pour les
cultures de rente pennettent de faire plusieurs observations.
Les décisions concernant les prix d'achat des céréales aux
producteurs sont souvent tardives et changeantes, ce qui ne
favorise pas la réduction des incertitudes pour les paysans,
objectif auquel la fixation de prix garantis est censée répondre.
Par ailleurs, les délais de paiement sont relativement longs ce qui
ne correspond pas aux ambitions initiales de sécurisation des
revenus des producteurs.

Tableau 7 : Prix d'achat officiels aux producteurs des produits

agricoles (en francs CF A par kg)

1914175 1975/16 1976177 1977178 1978179 1979/80

Mil/sorgho 30 30 35 35 40 40
Riz 41 41,5 41,5 41,5 41,5 41,5
Maïs 35 31 37 37... .. 37
".
37
,~

Arachide 41,5 41,5 41,5 41,5 41,S 45,5

,
Source: ClLSSIOCDRIClub du Sahel. Actes du Colloque cie Minde/o.
1987.

L'évolution des prix relatifs des différentes cultures révèle

ainsi que la politique suivie en matière de prix céréaliers n'a
jamais incité les producteurs à considérer le mil comme une
culture de rente. En étant, d'une part, la seule culture résolument
 76 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

encadrée et intégrée dans les circuits officiels de

commercialisation et, d'autre part, la culture la mieux rémunérée,
l'arachide se pose toujours, de manière incontournable, comme la
source principale de revenus pour le monde rural. Le niveau des
prix à la production des céréales demeure ainsi trop bas pour
permettre toute possibilité d'accumulation dans ce secteur, et,
par-là même, l'évolution vers des formes modernes
d'exploitation agricole. La politique pratiquée en matière de prix
à la production a ainsi pour effet de maintenir les producteurs
dans l'activité arachidière, allant ainsi à l'encontre des ambitions
d'autosuffisance alimentaire initialement affichées. A contrario,
cette politique s'avère favorable pour l'Etat sénégalais dans sa
stratégie de captation du surplus du secteur primaire55 et de
maximisation de ses rentrées fiscales et douanières.
A l'image des prix à la production, les prix officiels à la
consommation pour les céréales locales concernent un marché
pratiquement incontrôlé et l'impact des offices de
commercialisation sur les prix demeure relativement faible.
Plusieurs exemples frappants illustrent, durant cette période, la
difficulté de l'administration pour faire respecter ses décisions en
matière de prix56• D'une manière générale, on peut avancer que le
marché du mil échappe à tout contrôle en période d'excédents
comme en période de pénurie. Si les conséquences pour le
producteur demeurent difficiles à déterminer, on peut cependant

55 Ainsi ce volet d'accumulation résultant des marges réalisées entre

prix mondiaux et prix aux producteurs représente, selon une étude de la
Banque Mondiale, 6,5 milliards de francs CFA pour la période
1965/1969. Cette ponction opérée sur les revenus des producteurs aurait
permis d'alimenter le trésor public et de financer 26 % des
investissements publics. (Banque Mondiale, 1970).
56 Ainsi en juillet 1979 alors que le prix officiel de détail du mil
s'élève à Dakar à 50 francs CFA le kg, le quotidien Le Soleil signale
l'existence d'un marché parallèle auprès duquel il est possible de se
procurer du mil à 27,5 francs CFA le kg soit 23,7 francs CFA en
dessous du prix de revient de l'üNCAD. En janvier 1980 un décret du
Ministère des Finances et des Activités économiques fixe le prix de
vente licite du mil au détail à 50 francs CFA dans la ville de Dakar mais
le relevé mensuel des prix de détail de la Direction de la Statistique
indique pour la même époque un prix de 60 francs CFA le kg.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 77

noter que cette situation ne l'encourage pas à intensifier sa

production dans la mesure où elle lui donne le sentiment que
seule une période de pénurie peut lui accorder un prix
rémunérateur.
Plus généralement, même si les prix de vente des céréales
locales demeurent légèrement supérieurs aux prix d'achat aux
producteurs, l'écart entre les deux prix officiels ne permet pas,
pour les différentes structures de commercialisation, de dégager
des marges en rapport avec leurs coûts de fonctionnement, ce qui
explique l'existence de déficits répétés comme par exemple dans
le cas de l'ONCAD. L'accumulation censée, dans le schéma
initial mis en place par l'Etat, se produire au niveau de la
structure d'intervention ne peut dès lors se réaliser dans la
mesure où les coûts administratifs dépassent les sommes perçues.
Concernant l'ONCAD, on peut ainsi parler d'une certaine
perversion de la rationalité initiale de cette structure
d'intervention devenue inopérante et coûteuse. Plus globalement,
c'est toute la dynamique de développement fondée sur
l'accumulation financière à partir d'une agriculture dominée par
l'arachide et dont l'ONCAD demeure le maillon essentiel qui est
ici remise en cause.
Cette situation tient pour beaucoup aux exigences
contradictoires du pouvoir politique qui entend officiellement
poursuivre une politique d'augmentation de la production
céréalière en assurant des prix rémunérateurs aux producteurs
tout en visant à permettre l'approvisionnement régulier et à un
prix modéré des consommateurs urbains. L'existence de prix bas
aux producteurs témoigne cependant bien du fait que ce sont
avant tout les intérêts des consommateurs qui déterminent les
politiques de prix et de commercialisation. Ce maintien de prix
bas à la consommation permet également à l'Etat de limiter les
coûts salariaux de l'ensemble du secteur moderne y compris ceux
des salariés de la fonction publique et des entreprises publiques.
Il résulte d'une telle politique qu'en 1978, alors que le revenu
moyen par tête est estimé à 350 dollars, le revenu moyen du
 78 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

secteur agricole est estimé à 220 dollars contre 900 dollars

environ pour le secteur urbain57 •

Des politiques de production confuses et inefficaces.

• Lesfaibles résultats en matière de production entre 1974

et 1980/81

Quelques chiffres illustrent les résultats décevants en matière

de production céréalière sur cette période. La production totale
de céréales (mil, paddy et maïs) est ainsi passée de 608 000
tonnes en 1973174 à 649 000 en 1980/81, avec toutefois
d'importantes variations inter-annuelles, ce qui représente une
progression globale de seulement 6 %. De nouveau, les objectifs
fixés par les dirigeants n'ont pu être atteints de manière
durable comme le montre le tableau suivant:

Tableau 8 : Prévisions de production céréalière en fin de Plan et

taux de réalisation

Plan Prévisions de Production Taux de

production moyenne durant le réalisation
céréalière en fin plan(*) %
de plan(*}
1973-1977 1060 753 71 %
1977-1981 1 130 730 65%
(*) Cil mi/ber... de tOlllles
Source: FAO.

Par ailleurs, cette production apparaît comme étant très

irrégulière d'une année sur l'autre.

57 Ministère de la Coopération, 1980.

 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 79

Tableau 9 : Évolution de la production céréalière entre 1974 et

1981 (en milliers de tonnes)

73174 74175 75176 76177 77178 78179 79/80 80/81

Mil/sorgho 510 800 616 507 420 802 521 531
~
Riz paddy 64 120 130 126 62 146 96 65
Maïs 34 43 44 43 33 59 46 53
Total 608 963 790 676 515 1007 663 649
Source : CI/,S.~ïOCDJ~ïCluh du SC/hel, Actes du Col/oqlle de Milldelo,
1987

Ces deux phénomènes combinés conduiront à une tendance à

l'approfondissement du déficit céréalier et une croissance en
volume des importations totales de céréales.

Tableau 10 : Évolution des importations totales de céréales (riz,

blé et maïs) entre 1974 et 1981 (en milliers de tonnes)

La production rizicole pour sa part, concentrée dans la région

du fleuve et en Casamance, se situe en 1979/80 au même niveau
qu'en 1965. Dans la région du fleuve plus particulièrement, la
production a sur cette période nettement baissé et ceci malgré les
investissements considérables qui y ont été effectués. Concernant
le maïs localisé en Casamance, au Sénégal oriental et dans le
Sine Saloum, la production reste également en deçà des objectifs
fixés par les plans successifs.
Les importations de riz demeurent les plus élevées en volume.
Il est à noter qu'au-delà des importations commerciales, l'aide
alimentaire joue un rôle non négligeable dans
l'approvisionnement et ceci depuis la crise alimentaire de 1973.
Les importations commerciales céréalières et l'aide alimentaire
permettent globalement, sur cette période, de maintenir les
 80 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

disponibilités brutes en céréales par tête à un niveau à peu près

satisfaisant au regard des normes internationales58 •

Tableau Il : Disponibilités céréalières par habitant et par an

(en kg)

En contrepartie, le taux de couverture de la demande par la

production nationale, toujours inférieur à 80 %, diminue
régulièrement sur cette période et apparaît nettement comme le
plus faible des pays sahéliens côtiers. Il atteint ainsi 54 % en
moyenne sur la période 1974-1977 et 52 % sur la période 1977-
1981 pour une prévision initiale de 71 %.

• De faibles résultats qui s'expliquent par la confusion des

stratégies et des actions des sociétés de développement.

Concernant les politiques mises en œuvre par l'Etat sénégalais,

il est plus exact de parler d'une juxtaposition de programmes et
de projets de production spécifiques que d'une véritable politique
céréalière: chaque société régionale de développement définit en
effet des programmes annuels et fixe des objectifs de production
repris par le Plan. On doit reconnaître cependant que, si durant la
décennie précédente les sociétés régionales de développement

58 Il faut cependant noter ici qu'il demeure difficile d'évaluer les

besoins annuels par tête en céréales au vu de la diversité des situations
alimentaires: les ruraux consomment, selon la FAO, en moyenne 150 à
180 kg de céréales décortiquées alors que les urbains s'en tiennent à
120-130 kg par an. Au sein du monde rural, la consommation peut
varier selon les régions entre 122 et 207 kg par an. Le gouvernement
sénégalais retient la norme de 150 kg comme base de la consommation,
la FAO cite comme référence 200kg. On retient ici la norme de 200kg
considérée par l'ensemble des utilisateurs comme étant la plus proche
de la réalité.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 81

ont nettement privilégié les cultures de rente, une place plus

importante est accordée aux céréales, et en premier lieu au riz,
durant cette période. La SODEVA est chargée dans le cadre du
IVème Plan d'intensifier la production de mil dans le bassin
arachidier et d'assurer le démarrage de la culture du blé. La
SOMIVAC en Casamance et la SAED dans la région du fleuve
reçoivent la majeure partie des crédits du Vème Plan en vue de
développer la production de paddy local. L'approche en matière
de développement agricole semble par ailleurs davantage
intégrée: ainsi d'importants financements sont débloqués par la
SODEFITEX dans le cadre du IV ème Plan pour le développement
de la production du maïs en zone cotonnière (Sénégal oriental et
Haute Casamance).
Cependant, une étude réalisée par la FAO sur la politique de
production sénégalaise note que : « ces sociétés qui disposent de
faibles ressources propres sont souvent tributaires des aides
extérieures ce qui peut perturber l'exécution des programmes et
entraîner des retards importants »59. De plus l'intervention
simultanée de plusieurs sources de financements auprès d'une
même société de développement ne signifie pas pour autant que
toute la zone d'influence de la société soit couverte ou que toutes
les actions prévues soient financées. De ce fait, le développement
de la production est souvent discontinu dans l'espace et dans le
temps.
On peut dans le même sens souligner le fait que si l'utilisation
de facteurs modernes de production s'est accrue depuis la
décennie précédente, ces moyens ont principalement bénéficié au
bassin arachidier et à la culture de l'arachide qui monopolisait,
en 1976, environ 85 à 90 % de ces facteurs. De même, au terme
du IV ème Plan en 1977, l'arachide avait reçu le tiers des engrais
distribués et demeurait le principal bénéficiaire du Programme
Agricole60 • Finalement, à la fin des années 70, si une fraction

59FAO, 1985.
60 Le financement de l'acquisition et de la distribution aux
coopératives des facteurs de production est regroupé dans ce qu'il est
appelé par convention au Sénégal, depuis les années 60, le Programme
Agricole. Il est assuré par le Fonds Mutuel de Développement Rural
 82 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

importante des paysans sénégalais concentrés essentiellement

dans les régions arachidière et cotonnière ont pu bénéficier des
mécanismes de financement et de distribution des facteurs de
production mis en place (les engrais sont largement
subventionnés par l'Etat), les producteurs se consacrant aux
seules céréales n'ont eux que très peu bénéficié des opérations
d'intensification et de modernisation de la production.
D'une manière générale l'investissement agricole au cours de
cette période a été fortement concentré sur le bassin arachidier et
sur l'aménagement de la vallée du fleuve. Les régions du sud et
de l'est, aux terres pourtant fertiles, ont été l'objet de peu
d'attention. Le net parti pris pour les cultures irriguées au cours
des IV ème et yème plans de développement s'est réalisé aux dépens
des cultures pluviales qui concernent pourtant la majorité de la
population active rurale et représentent l'essentiel des surfaces
cultivables. Ainsi, dans le cadre du Iyème Plan, 56,6 % des
investissements consacrés au secteur agricole sont alloués à la
culture irriguée alors que celle-ci ne représente que 1 % des
surfaces cultivables.
Malgré ces lourds investissements, l'agriculture irriguée est
loin de répondre aux attentes. Au début des années 1980, les
résultats obtenus par la SAED dans la vallée du fleuve demeurent
limités, tant par rapport aux besoins locaux que par rapport à
l'objectif d'autosuffisance céréalière nationale. Le but initial de
la SAED, ainsi que de l'Etat en la créant, était en effet de
produire des surplus de riz commercialisables afin de satisfaire
les besoins nationaux dans le cadre d'une politique de
substitution aux importations et dans la perspective de réaliser
l'objectif d'autosuffisance alimentaire. Ce premier objectif
relevait essentiellement des grands périmètres dont
l'aménagement est initié dès 1964. Cependant, les résultats de
ces grands périmètres restent très en deçà des objectifs: alors que
la SAED livre 5 400 tonnes de riz sur le marché national pour la
campagne 1981182, la quantité de riz importé s'élève à 360 000
tonnes. De plus, les superficies cultivées et récoltées demeurent

(FMDR) et la Banque Nationale de Développement du Sénégal

(BNDS).
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 83

très faibles par rapport à celles aménagées avec en moyenne un

taux de 42 % au début des années 80 et un rendement moyen de
3,6 tonnes par hectare.
La complexité d'aménagement de ce type de périmètre, le
manque de formation initiale des paysans et les investissements
importants consentis pour leur réalisation ont été à la base d'un
soutien massif de l'Etat et d'une organisation centralisée de la
production. Cependant cette démarche a rapidement révélé des
effets pervers : le choix stratégique de réaliser ces aménagements
dans la région la plus sèche du Sénégal a en effet entraîné des
coûts très élevés pour l'Etat. Son intervention a par ailleurs
reposé sur la création de conditions économiques artificielles au
niveau des paysans qui ne supportent ni les frais de
fonctionnement, ni les coûts de maintenance ou d'amortissement
des aménagements, le résultat principal en étant une implication
très faible de leur part dans un projet considéré à juste titre
comme totalement exogène et imposé par l'extérieur. Dès lors,
les paysans ont considéré la SAED et l'Etat comme les seuls
véritables propriétaires de ces périmètres, ce qui explique
l'absence d'entretien et les coûts élevés de réhabilitation qui
devront être consentis par la suite, freinant ainsi encore plus le
rythme d'accroissement réel des surfaces irriguées et de la
production.
Ces coûts de production très élevés qui tiennent tant aux
contraintes du milieu qu'aux procédures de réalisation des
aménagements (multitude d'études préalables et coûteux travaux
de mise en œuvre, d'entretien puis de réhabilitation) s'avèrent
ainsi nettement supérieurs au coût du riz importé. Une étude
réalisée en 1984 a ainsi montré qu'en 1982 le coût de production
réel d'un kg de riz sur les grands périmètres (calculé en
comptabilisant les coûts d'amortissement du matériel sans
toutefois intégrer le coût de l'aménagement lui-même) s'élevait à
192 francs CFA le kg alors que le prix de revient du prix importé,
livré à Dakar, était de 100 francs CFA et le prix de vente du
paddy local au détail de 130 francs CFA. Dans le schéma mis en
place au Sénégal depuis le début des années 70, c'est le bénéfice
réalisé au niveau de l'Etat sur le prix de vente du riz importé via
la CPSP qui permet de compenser la subvention à la production
 84 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

du riz cultivé sur les grands périmètres. La perversion du système

mis en place est dès lors patente: plus les grands périmètres
irrigués s'étendent, plus la production de riz local coûte cher à la
communauté nationale, plus la dépendance vis à vis de
l'extérieur s'accroît, aboutissant ainsi à un résultat inverse de
celui recherché.
Depuis 1974, suite à la sécheresse et au constat des difficultés
relevées dans les grands périmètres, la SAED a mis en place des
petits périmètres irrigués villageois (PlV) dans la perspective de
satisfaire les besoins en riz des populations riveraines, de
promouvoir l'autosuffisance locale et de limiter l'émigration
dans cette zone. L'aménagement de petits périmètres villageois
répondait également à la volonté d'initier le plus grand nombre
possible de paysans à la technologie de l'agriculture irriguée
dans la perspective à plus long terme de préparer, dans le cadre
de l'üMVS, l'extension des aménagements dans la phase de
l' 'après barrage'. Dans le cadre de ces petits périmètres,
l'aménagement est le plus souvent assuré par les villageois eux-
mêmes avec un encadrement technique léger de la SAED, moins
contraignant que dans les grands périmètres. La SAED fournit un
groupe moto-pompe et les autres facteurs de production sur
demande: ceux-ci sont soit payés au comptant soit remboursés
en fin de campagne. Toutes les opérations culturales sont
réalisées manuellement et les paysans disposent d'une large
autonomie pour l'organisation du travail (tours d'eau, calendriers
culturaux, choix d'éventuelles autres cultures en contre-saison,
etc.) et gèrent leur système de production en conformité avec
leurs hiérarchies et leurs valeurs sociales. Les rendements sur ces
petits périmètres sont particulièrement élevés et ceux-ci
connaissent un succès rapide: ils passent de 1 000 ha en 1975 à
10000 ha en 1982.
Cependant, pour de nombreux observateurs, les PlV ne
constituent pas dans les faits une réponse efficace à l'objectif
d'autosuffisance locale. En effet, malgré des rendements
relativement importants, la surface limitée des parcelles cultivées
par chaque exploitant ainsi que le niveau élevé des charges
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 85

totales de production réduisent fortement le solde disponible pour

l'autoconsommation familialé 1•
Finalement au début des années 80, malgré les investissements
considérables consacrés aux aménagements, les réalisations de la
culture irriguée demeurent, en termes de volumes produits, très
en deçà des objectifs et, en termes financiers, très coûteuses pour
le pays, même si l'essentiel des financements provient de la
communauté internationale. La substitution des productions
locales aux importations demeure un objectif inaccessible.

Des politiques de consommation qui accroîtront finalement la

dépendance à l'égard des céréales importées.

• Des politiques de prix des céréales importées favorisant

les consommateurs.

Comme on a pu l'évoquer plus haut, le Plan d'Investissement

Alimentaire présentait un ensemble de mesures cohérentes
destinées à réduire la dépendance structurelle en matière de
céréales importées par la définition d'une politique de réduction
des importations céréalières et de promotion de la consommation
des céréales traditionnelles (mil et maïs). Cependant, si certaines
expériences de transformation des céréales locales sont
effectivement mises en place durant cette période, leur
articulation avec les différentes politiques de consommation
demeure mal définie. L'action sur les prix relatifs des différentes
céréales consommées (de façon à orienter la demande vers les
céréales traditionnelles) avait été dans le cadre du Plan jugée
déterminante, en particulier concernant le relèvement du prix à la
consommation du riz importé. Néanmoins, contrairement aux

61 D'après une étude réalisée par la SAED sur les PlV de la zone de
Matam pendant l'hivernage de 1982, un exploitant disposant de 0,25
hectare et d'une récolte de 1 250 kg de paddy dispose encore, après
paiement de l'ensemble des charges de culture, de 910 kg de paddy soit
590 kg de riz, équivalant à l'autoconsommation d'une famille rurale
moyenne de 13 personnes durant quatre à six mois, à condition de ne
consommer qu'un repas de riz journalier.
 86 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

objectifs affichés par le Plan, la demande en matière de céréales

importées n'a pas été découragée.
Concernant la politique de prix en matière de céréales
importées, le contrôle des prix à la consommation est
théoriquement facile dans la mesure où la production locale est,
soit inexistante (comme pour le blé), soit contrôlée par
l'administration et de faible importance (paddy commercialisé
par la SAED). En principe donc parfaitement maîtrisée, la
politique de prix à la consommation des céréales importées
repose pour le riz, au moins jusqu'au début des années 70, sur
deux règles de base :
Fixer le prix à la consommation le plus bas possible en
fonction du prix de revient du riz importé tout en
protégeant les consommateurs des variations trop
brutales des cours mondiaux du riz en garantissant la
stabilité des prix de détail par le biais d'un mécanisme de
péréquation / stabilisation.
Dégager, si les circonstances le permettent, des surplus
destinés à encourager la production locale de paddy.
Ce système fonctionne correctement jusqu'en 1973, grâce
notamment à la stabilité du cours du riz sur le marché mondial.
Le prix de détail intérieur du riz est ainsi régulièrement supérieur
au prix moyen CAF à Dakar et permet de dégager des recettes
non négligeables pour le soutien de la production locale. A partir
de 1973, et suite à la flambée des cours du riz sur le marché
mondial, les premières péréquations négatives sur le riz
apparaissent. Cependant, le réajustement des prix est longtemps
différé et la CPSP subventionne le prix national du riz pour le
maintenir à son niveau précédant la hausse des cours mondiaux.
Devant l'épuisement des ressources de la Caisse, le
gouvernement se résigne néanmoins à augmenter le prix de détail
du riz en 1974 (celui-ci passe de 40 à 100 francs CFA le kg entre
1973 et 1974). Cependant, lorsqu'en 1976 le cours mondial du
riz s'oriente à la baisse, le prix du riz est ramené à 80 francs CFA
le kg. Cette réorientation à la baisse peut ainsi être considérée
comme un tournant dans la politique suivie en matière de prix à
la consommation du riz importé dans la mesure où c'est
désormais l'objectif de fixation à un niveau le plus bas possible
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 87

du prix à la consommation qui l'emporte sur toute autre

considération.
Ceci révèle que le Plan d'Investissement Alimentaire rédigé à
la même date, et prônant le relèvement du prix du riz de façon à
orienter la demande vers les céréales traditionnelles, est demeuré
au rang des bonnes intentions. Le riz, et plus particulièrement les
brisures importées de Thaïlande, étant devenu pour les
consommateurs urbains un produit de première nécessité, son
prix est considéré comme une donnée politique. Par la suite, les
réajustements des prix à la consommation suite aux hausses des
cours mondiaux sont à chaque fois différés au prix d'une
péréquation coûteuse. En procédant de la sorte l'Etat, dont
l'action répond à la volonté d'éviter le mécontentement des
citadins, mène une politique de protection du pouvoir d'achat des
consommateurs. Le prix à la consommation est cependant relevé
sous la pression des organismes internationaux en 1982 puis en
1983 à la suite du renchérissement du dollar par rapport au franc
CFA.
L'impact de ces relèvements tardifs est cependant faible du
fait de la déconnexion de la politique de prix avec la politique
suivie en matière d'importations céréalières. Contrairement aux
objectifs fixés par le Plan, celles-ci ont en effet été maintenues à
un niveau élevé. Au final cette politique demeure nettement
favorable aux consommateurs. Les producteurs locaux, qui
demeurent encore faiblement organisés, ne représentent qu'un
très faible poids politique comparé aux risques potentiels de
déstabilisation que pourrait entraîner une dégradation trop
marquée de la situation des consommateurs urbains. Ils sont dès
lors sacrifiés, ainsi que les intérêts nationaux à long terme, aux
contraintes du clientélisme à court terme.
Cette pratique révèle également une contradiction
fondamentale dans le fonctionnement du système de
péréquation: dans la mesure où les autorités se montrent, pour
des raisons politiques, réticentes à relever le prix du riz importé,
le soutien à la production locale de paddy, conditionné en partie
par la réalisation de péréquations positives par la CPSP, repose
sur une augmentation du surplus capté par cet organisme. Dès
lors, cette augmentation ne peut se faire que dans le cas d'une
 88 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

diminution des prix du riz sur les marchés mondiaux ou bien par
une augmentation des importations, seule à même de permettre le
dégagement de ce surplus. En d'autres termes alors que les
autorités entendent officiellement promouvoir la production de
riz local dans la perspective de réaliser l'autosuffisance
nationale, la poursuite de cet objectif induit potentiellement, dans
le contexte du fonctionnement réel du système, un renforcement
des importations aboutissant ainsi à la consolidation de ce contre
quoi le pouvoir entend officiellement lutter, c'est-à-dire la
dépendance extérieure.
La politique de prix du riz importé à la consommation se
révèle ainsi être un obstacle majeur à la mise en place d'une
politique céréalière cohérente. D'une part, le maintien à un
niveau bas et stable du prix du riz importé, réalisé au prix de
péréquations coûteuses, freine le développement de la production
rizicole nationale déjà handicapée par des coûts de production
élevés. D'autre part, les prix avantageux du riz importé par
rapport aux céréales traditionnelles ont pour effet de banaliser,
même en milieu rural, la consommation de la brisure de riz
devenue, au début des années 8062, la céréale la moins coûteuse
alors qu'elle était déjà la plus commode de préparation. La
progression de la demande intérieure se traduit dès lors par une
consommation de riz par tête et par an en hausse. Celle-ci se
situe en moyenne à 60/70 kg au début des années 80, certains
dakarois pouvant aller jusqu'à en consommer 160 kg par an. A
ceci s'ajoute le fait que la filière riz connaît durant cette période
une efficacité croissante ce qui facilite la distribution du riz

62 Les moyennes annuelles des prix du mil (équivalent farine) et des

brisures de riz enregistrées sur les marchés entre 1975 et 1983 montrent
que jusqu'en 80/81 le prix du mil est inférieur à celui des brisures et
que les consommateurs avaient la possibilité de substituer dans de
bonnes conditions le mil au riz en cas de hausse de prix du riz (ce qui se
produit en 75 avec un prix de 46 à 56 francs CFA le kg de mil
équivalent farine contre 69 à 113 francs CFA pour le kg de riz importé).
Cependant, à partir de 80/81, le prix du riz est inférieur à celui du mil et
la substitution se révèle soit trop onéreuse (164 à 186 francs CFA le kg
de mil contre 105 à 130 kg pour le riz en 81/83 ) soit impossible du fait
de la rareté du mil sur les marchés. (Hirsh R., 1985).
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 89

importé sur tout le territoire national et l'extension de la

consommation dans les régions intérieures.
Concernant le blé, il faut attendre 1977 et la suppression de la
subvention dont bénéficie la farine de blé pour voir le prix du
pain, jusque-là maintenu à un niveau artificiellement bas, évoluer
à la hausse. Ainsi, à partir de 1978, la hausse du prix du pain
commence à exercer un effet dépressif sur la demande. Les
importations de blé commencent à diminuer ainsi que la
consommation de pain par an et par personne ( elle passe ainsi de
21 kg en 1976 à 15 kg en 1981). Malgré tout, quel que soit le
prix du pain, il demeure fortement apprécié en milieu urbain et sa
consommation régulière reste nettement ancrée dans les
habitudes alimentaires63 •
Jusqu'au début des années 80 les politiques menées, qui
obéissent à des logiques sociales et politiques, favorisent la
croissance inexorable et incontrôlée de la consommation de
céréales importées, et en particulier du riz, rendant toujours plus
difficile l'ajustement entre l'offre intérieure et la demande.

• Des politiques d'importation croissante de céréales

Selon une étude réalisée par le Ministère du Développement

Rural en 1984, les importations hors aide ont ainsi augmenté en
moyenne (en lissant les fortes variations inter-annuelles) de 33 %
entre les périodes 1974-1977 et 1981-1984 ce qui représente une
hausse en volume de 99 000 tonnes. Le riz demeure, en quantité,
la première céréale importée: le montant total des importations
de riz a ainsi oscillé entre 56,2 % du montant total des
importations céréalières hors aide en 1975/76 et 82,9 % en
1981/82. Dans le même temps la production locale de paddy
baisse de 130000 tonnes en 1975/76 à 65 000 tonnes en 1980/81.

63 Le Soleil titrait ainsi en octobre 85 «Je Sénégalais tient à son

pain ». Jérôme Lombard note par ailleurs que «les kiosques à pain se
sont multipliés à Dakar et dans les villes de l'intérieur. Sur les marchés
ruraux, les étals à baguette sont également très nombreux ». (Lombard
J., 1993).
 90 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

On peut ainsi faire état d'un approfondissement de la

dépendance vis à vis de l'extérieur depuis le début des années
60 : alors que les importations représentaient environ 65 % de
l'offre totale de riz en 1960-1965, elles représentent en 1981-
1985 environ 75 % des disponibilités totales (production de
paddy locale et importations).
Ces importations se révèlent en outre de plus en plus
coûteuses. D'après une étude réalisée par la Caisse Centrale de
Coopération Économique entre la période 1971-1973 et la
période 1979-1981, les coûts des importations céréalières ont
progressé de 175 %. En 1979-1981 le bénéfice tiré de la vente
des arachides n'a ainsi pas couvert les importations de céréales.
Il faut noter cependant que le recours croissant à l'aide
alimentaire, qui joue un rôle fondamental dans
l'approvisionnement du pays depuis 1973, allège la facture des
importations céréalières. Al'encontre des déclarations officielles
qui dénoncent le recours à l'aide alimentaire64 , son évolution en
volume montre une grande progression entre 1974 et 1984. Il
semble ainsi que la politique des autorités sénégalaises ait, dans
les faits, de plus en plus consisté à reporter sur l'aide alimentaire
la satisfaction des besoins annuels en céréales. Cette solution
n'offre en effet que des avantages pour les autorités: il n'y a pas
de sortie de devises, l'Etat enregistre des rentrées d'argent par la
vente d'une partie de l'aide et le prix des céréales est maintenu à
un niveau intéressant pour les consommateurs urbains, même si
les effets démobilisateurs sur le monde paysan peuvent s'avérer
particulièrement destructeurs.
En fait, à part les producteurs locaux, tous les intervenants de
la filière trouvent des avantages certains dans le développement
des importations céréalières. Ainsi l'ONCAD, qui jusqu'en
1979/80 dispose du monopole des importations de riz n'a aucun
intérêt à les limiter. Par ailleurs, la surévaluation du taux de
change revient à subventionner indirectement les importations

64 « L'aide extérieure quelle que soit l'importance de son volume ne

peut satisfaire nos besoins. La philosophie est donc de compter avant
tout sur nos moyens et nos disponibilités propres. ». Déclaration du
Ministre du Développement Rural sur l'aide alimentaire dans le
quotidien Le Soleil, janvier 1984.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 91

céréalières, de même qu'elle augmente artificiellement le pouvoir

d'achat des utilisateurs des produits importés, c'est-à-dire en
premier lieu des consommateurs urbains.

• Des politiques de transformation et de promotion des

céréales traditionnel/es peu efficaces

Les politiques de promotion des céréales locales, pas toujours

très bien conçues, n'ont pas été à même de contrebalancer cette
tendance lourde. L'expérience 'Pamiblé' (littéralement: pain de
mil et de blé), qui représente la première tentative à l'échelle du
territoire national de substitution partielle d'une céréale importée
par une céréale produite localement, illustre assez bien ce
décalage récurrent en matière de politiques alimentaires entre les
objectifs proclamés et les réalisations. En mars 1980, dans la
perspective de créer de nouveaux débouchés au mil sur le plan
national, le gouvernement prend la décision de rendre obligatoire
l'incorporation du mil dans le pain et fixe les normes de qualité
de ce nouveau pain, dit 'Pamiblé', dont la fabrication est mise au
point par l'ITA65 • Cependant l'absence d'une véritable campagne
de promotion commerciale, le manque de formation des
boulangers aux techniques de fabrication et l'augmentation du
prix du pain en 1980, qui révèlent une certaine improvisation
dans la réalisation, conduiront à l'échec d'une expérience qui ne
permettra même pas d'absorber les excédents de mil de la
campagne record de 1978179. Et ce bien que certaines études
aient démontré la possibilité de faire évoluer les habitudes
alimentaires vers des consommations plus 'locales'".

65 Institut de Technologie Alimentaire.

66 Une enquête réalisée auprès de 500 foyers dakarois conduite par
le CILSS (Comité Inter Etat de Lutte conte la Sécheresse au Sahel) en
1980 portant sur trois produits (farine de mil susceptible d'être utilisée
pour le couscous, brisure de maïs blanc substituable au riz et biscuits de
mil) révèle en effet que l'accueil des céréales locales et de leurs dérivés
substituables est plutôt favorable.
 92 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Tableau 12 : Consommation de mil et de riz par an et par

personne dans les régions du Sénégal (1980)

Régions Consommation Quantité Quantité Quantité Autres

totale de de mil de riz de maïs céréales
céréales
Dakar (V) 120 lO 77 0 33
Louga(V) 125 36 68 0 21
Thiès® 207 187 18 1 1
Kaolak® 176 137 19 16 4
Diourbel
(V) 137 67 53 0 17
® 180 158 19 0 3
Fleuve
(V) 137 27 81 14 16
® 154 60 69 7 18
Ferlo
(V) 143 70 54 1 18
® 159 111 42 5 1
Casamance
(V) 134 21 lO4 3 6
® 150 61 82 5 2
S.orîental
(V) 138 39 73 13 13
® 122 77 26 18 1
(V) ville .. Richard 'l'ail (F/eul'e) .. Lillgllère (Ferlo) .. Xigllinc/'or
(Casamallce) .. TlImbacol/lulll (Sénéga/ oriental).
® milieu rural.
Source: Jérôme Lombard, Riz des l'illes, mil des champs.

La politique de promotion des céréales traditionnelles est par

ailleurs sérieusement freinée par un certain nombre de facteurs
sociologiques, les conditions de vie en ville poussant en effet les
citadins à se tourner vers des produits plus commodes de
préparation, comme le riz, ou immédiatement consommables,
comme le pain. Le pilage traditionnel du mil représente en effet
une tâche longue et la médiocre conservation du produit ainsi
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 93

préparé augmente le nombre d'opérations auxquelles les

préparatrices, déjà fort occupées par ailleurs, doivent se
soumettre. D'une manière générale on peut ainsi avancer que
dans les villes moyennes de l'intérieur ou dans les petites cours
et les appartements HLM des banlieues de Dakar, le pilage
traditionnel du mil n'est plus que peu pratiqué. Une enquête
réalisée dans la banlieue de Pikine auprès de 320 familles en
1980 révèle ainsi que 62 % d'entre elles consomment du riz à
cause de sa commodité de préparation, 61 % pour son goût et 24
% parce qu'il est meilleur marché que les céréales traditionnelles.
Finalement, l'examen des politiques effectivement mises en
œuvre montre que le Plan d'Investissement Alimentaire en est
resté au stade de principe alors qu'il aurait pu constituer la base
d'une action cohérente en matière de sécurité alimentaire. Il est
d'ailleurs frappant de noter que le document portant création
d'un Commissariat à la Sécurité Alimentaire en 1980 attribue,
entre autres, à cet organisme la charge d'élaborer « une stratégie
de l'alimentation et de la nutrition qui devrait aboutir à
l'établissement d'un plan alimentaire national », reconnaissant
par là-même le non-aboutissement du travail effectué
préalablement dans le cadre du Plan d'Investissement
Alimentaire de 1977-1981.
Aussi, si par comparaison avec la période précédente un
changement d'orientation semble s'être produit dans le discours,
il demeure difficile sur cette période de parler de véritable
politique alimentaire dans la mesure où l'énoncé de l'objectif
d'autosuffisance ne s'est pas accompagné des mesures adéquates,
celles prises laissant une impression d'incohérence et de
contradiction avec les objectifs initialement affichés. Les
autorités semblent ainsi avoir largement cédé à la facilité en
recherchant des solutions à court terme pour satisfaire au
moindre coût la demande des consommateurs tout en assurant
des rentrées fiscales et douanières à l'Etat.
Les problèmes générés par cette gestion à courte vue se
trouvent confortés par le fait que le Sénégal se trouve, à compter
de 1977, confronté à une détérioration brutale de son
environnement économique extérieur marqué par la chute des
cours internationaux des oléagineux et des phosphates et le
 94 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

renchérissement des importations, notamment pétrolières, suite

au choc de 1979. Dans un contexte macro-économique difficile
caractérisé par le déficit croissant de sa balance commerciale, la
détérioration des termes de l'échange et le poids de
l'endettement, la poursuite des politiques volontaristes (politique
de soutien des prix et de subventions) en matière agricole s'avère
de plus en plus coûteuse du point de vue des finances publiques.
Au tournant des années 80, l'Etat sénégalais se trouve ainsi
confronté « à une situation économique préoccupante marquée
par des déficits budgétaires lourds dus à la détérioration de son
environnement économique extérieur, à la crise de l'arachide et
au plafonnement de l'agriculture, mais aussi plus globalement
aux contraintes structurelles de l'industrie (étroitesse et faible
croissance du marché intérieur, faible compétitivité au niveau
international) et aux pressions démographiques »67.
Du fait de la crise économique et financière, le Sénégal
s'engage, sous l'égide du FMI, dans une réorganisation de son
économie avec la mise en place de programmes de stabilisation
macro-économique destinés à rétablir les grands équilibres
financiers. Les premières mesures de redressement sont prises en
1979 avec un Plan de Stabilisation à Court Terme (PSCT) d'un
an suivi par un Plan de Redressement Economique et Financier
(PREF) pour la période 1980-1985 mis en place par le FMI et la
Banque Mondiale. A l'occasion du PREF, la Banque Mondiale
accorde son premier prêt à l'ajustement structurel (PAS), premier
du genre à être initié en Afrique et dont la caractéristique
principale est qu'il est conditionné par la satisfaction de critères
de performance de la politique économique. Avec la mise en
place du PREF et le début des PAS, le Sénégal s'engage ainsi
dans la voie de réformes de structures, accentuées en 1984 par un
nouveau Programme d'Ajustement économique et financier à
Moyen et Long Terme (PAMLT) sur 8 ans (1985-1992).
Ces programmes et prêts à l'ajustement s'insèrent au niveau
théorique dans le cadre du renouveau de la pensée libérale au
sein des grandes institutions financières internationales,
lesquelles attribuent la responsabilité des déficits aux erreurs de

67 Duruflé G., 1994.

 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 95

politique économique des gouvernements. Dans la philosophie

libérale, l'environnement économique peu propice mis en place
(il faut entendre par-là la politique de prix qui n'a pas joué son
rôle d'allocation efficiente des ressources, le parti pris urbain et
le renforcement de la bureaucratie aux dépens des mécanismes
de marché) est non seulement responsable de la faillite du
modèle de développement mais fait que l'aide extérieure ne peut
jouer positivement son rôle. Dans cette logique, le processus de
stabilisation doit être complété par un ensemble de réformes
permettant d'instaurer un mouvement de croissance durable en
rupture avec les pratiques précédentes. Au niveau agricole cette
approche conduit à recommander l'abandon de stratégies
introverties et la suppression des diverses formes de protection
en faveur de régimes plus ouverts aux marchés mondiaux et plus
favorables au respect des avantages comparatifs68 •
Marqué par ce cadre idéologique, l'ajustement structurel
inspire ainsi des mesures qui s'articulent autour de trois axes
principaux : la réforme du secteur public avec le désengagement
de l'Etat de toute une série de fonctions pour lesquelles le secteur
privé est jugé plus efficace, la libéralisation des marchés
domestiques avec l'abandon des subventions et du principe de
fixation administrative des prix et enfin la libéralisation du
commerce extérieur. Cette nouvelle approche entre ainsi en totale
contradiction avec le concept d'autosuffisance et conduit dès lors
à faire évoluer le concept même de sécurité alimentaire et les
politiques à mettre en œuvre dans ce domaine. La philosophie et
la pratique de l'ajustement structurel sont ainsi en partie à
l'origine du changement de paradigme qui s'opère dans les

68 En 1981 le rapport Berg pour la Banque Mondiale propose une

réforme des politiques économiques pour accélérer le développement
en Afrique, et en particulier le développement rural, en prônant
l'ouverture aux marchés mondiaux et une stratégie extravertie basée sur
les matières premières et orientée vers les exportations. Ce rapport, qui
s'inscrit dans le contexte international d'émergence du courant
néoclassique dans la théorie économique, constitue le prélude à la mise
en place des programmes d'ajustements structurels et aux politiques de
libéralisation des marchés dans cette région.
 96 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

années 80 au niveau de l'analyse de la question alimentaire, à

savoir:
le passage d'une conception donnant la priorité à la
satisfaction des besoins sur la base de la production
nationale à une conception élargie intégrant le commerce
international comme source possible d'approvision-
nement en denrées alimentaires ;
le passage d'une conception donnant à l'Etat le rôle de
garant premier de la sécurité alimentaire des populations
à une approche préconisant la libéralisation des marchés
et la reconnaissance du rôle des acteurs privés dans la
contribution à la sécurité alimentaire des populations.
Les années 80 marquent ainsi une évolution profonde des
politiques économiques au Sénégal qui se confond avec une
montée en puissance des thèses libérales diffusées par les
bailleurs de fonds par le biais des conditionnalités insérées dans
les politiques d'ajustement structurel. Le Sénégal s'engage dans
une réorganisation profonde de son économie, de ses relations
avec le reste du monde et par voie de conséquence dans une
réorientation de sa politique agricole et céréalière.
 DEPUIS 1984 : DES POLITIQUES AGRICOLES ET
ALIMENTAIRES LIBERALES, INSCRITES DANS LE CADRE DE
L 'AJUSTEMENT STRUCTUREL

Dans le cadre des mesures d'assainissement des finances

publiques prévues par le PREF, la dissolution de l'ONCAD est
prononcée sur l'initiative des autorités sénégalaises en 1980. Le
monopole de l'Etat sur la commercialisation des céréales sèches
est ainsi aboli au bénéfice des commerçants puis des
coopératives en 1981, celles-ci étant chargées de vendre les
surplus céréaliers aux commerçants qui recouvrent ainsi
légalement les fonctions qu'ils exerçaient avant 1974. Cette
décision représente la première mesure concrète de libéralisation
des échanges dans la sous-région. Bien que formelle, étant donné
que l'ONCAD n'exerçait dans les faits qu'un monopole fictif,
cette mesure, en mettant en exergue le coût de fonctionnement
élevé et le faible impact de cet organisme sur le marché, précipite
ainsi l'évolution du rôle de l'Etat dans la régulation des marchés
céréaliers. Son intervention est maintenue mais la suppression de
son monopole marque une redistribution des tâches entre les
différents acteurs impliqués dans la régulation du marché en
officialisant le rôle des acteurs privés dans la commercialisation
des céréales. Le Commissariat à l'Aide Alimentaire (CAA), en
plus de ses anciennes fonctions de gestion de l'aide alimentaire,
prend le relais de l'ONCAD mais assure la commercialisation
des céréales conjointement avec les commerçants et les Sociétés
Régionales de Développement. Dans le cadre du processus de
restructuration des structures publiques, le statut de la SAED est
également réformé en 1981 dans la perspective d'accroître sa
souplesse et son autonomie. Elle passe ainsi du statut
d'établissement public à celui de société nationale par actions et
obtient son autonomie financière.
 98 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Le désengagement de l'Etat de certaines activités agricoles est

par ailleurs également amorcé. Ainsi, pour ce qui concerne la
fonction d'approvisionnement des paysans en facteurs de
production, on assiste à l'arrêt du programme agricole de crédit
pour l'équipement en intrants (engrais, semences) et de
distribution de matériel agricole. S'il est remplacé par un
nouveau système de crédit assuré par une société nationale créée
à cet effet, la SONAR69 , ce dernier est cependant d'envergure
plus limitée que le système précédent: la SONAR assume entre
1980 et 1985 les fonctions de bailleur de crédits pour les achats
engrais et la distribution de semences, mais sur une base plus
réduite, et il n'y a plus, durant cette période, de distribution de
matériel agricole subventionné par l'Etat. Il faut noter enfin
qu'en 1982, le soutien public à la distribution d'engrais est limité
aux zones les plus humides.
En fait, c'est surtout à partir de l'année 1984 que la réforme du
secteur agricole et la définition d'une nouvelle stratégie dans le
secteur céréalier se dessinent plus précisément.

1984-1993: une nouvelle stratégie agricole qui ne

permet pas d'assurer une plus grande croissance de la
production céréalière

La recherche de l'autosuffisance par de nouveaux moyens:

une stratégie qui s'inscrit dans le cadre de l'ajustement
structurel

• Le cadre général des réformes dans le domaine

agricole: la Nouvelle Politique Agricole (NPA)

La NPA, décidée en 1984 par les autorités sénégalaises,

rassemble les politiques progressivement élaborées dans le
domaine agricole au cours des années 1980 et s'inscrit dans le
cadre du volet structurel du Programme d'Ajustement
économique et financier à Moyen et Long Terme (PAMLT). Sa

69 Société Nationale cl' Approvisionnement Rural

 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 99

mise en place vise à desserrer les grandes contraintes pesant sur

l'agriculture sénégalaise qui sont, pour les autorités et les
bailleurs de fonds :
la stagnation de la production;
la baisse du revenu monétaire rural par tête qui, outre le
fait qu'elle fragilise les populations rurales, limite
également leur capacité d'adoption des techniques
culturales modernes et, par voie de conséquence,
l'intensification de la production céréalière;
les déficits croissants des filières agricoles.
La NPA vise ainsi à réorganiser l'agriculture sénégalaise en
rétablissant les grands équilibres financiers et en rationalisant
l'intervention de l'Etat dans la perspective d'assurer une plus
grande croissance de la production. Elle intègre également des
objectifs alimentaires, notamment celui d'une autosuffisance à 80
% à l'horizon 2000, et le relèvement du niveau de vie des
populations. Pour ce faire, elle s'organise autour des grands axes
suivants:
le désengagement de l'Etat de certaines filières agricoles,
leur libéralisation et la réduction de leurs coûts de
fonctionnement;
la réorganisation des Sociétés Régionales de
Développement dont le dépérissement est largement
souligné par les bailleurs de fonds qui les jugent
inefficaces et coûteuses. Cette restructuration, qui
recommande des déflations de personnel, vise à
réadapter l'encadrement du monde rural de façon à le
rendre moins dirigiste et à réduire l'activité des sociétés
au rôle de simples fournisseurs de services à la
demande;
la réforme et la redynamisation du système coopératif de
façon à le transformer en un mouvement venant de la
base, capable de responsabiliser les paysans et de leur
faire prendre en charge les activités dont l'Etat et les
Sociétés Régionales de Développement se désengagent;
le soutien à la formation de groupements de
producteurs;
 100 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

la mise en place d'une politique de prix incitatifs et

garantis par l'Etat pour les producteurs.
Au plan céréalier plus particulièrement, la NPA recommande
un certain nombre d'actions pour favoriser le relèvement de la
production nationale et atteindre l'autosuffisance, à savoir:
la protection des céréales locales par le biais de la
fixation d'un prix à la commercialisation du riz importé
(sans pour autant faire référence au taux de change
comme instrument de détermination des termes de
l'échange entre céréales locales et importées) ;
le développement de l'aménagement de la vallée du
fleuve Sénégal et des cultures irriguées et
l'encouragement des cultures pluviales;
une meilleure organisation de la commercialisation en
vue d'assurer aux excédents de production des
débouchés permanents ainsi que la mise en place de
stocks régulateurs;
enfin la transformation industrielle et artisanale des
céréales locales et la disponibilité permanente de ces
céréales transformées sur le marché intérieur.
Concernant le secteur céréalier, ces objectifs ne constituent pas
en soi une véritable nouveauté: la NPA reprend ainsi des
dispositions prévues antérieurement par le Plan d'Investissement
Alimentaire de 1977-1981 et par les plans nationaux précédents
(yème et YIème plans). Cependant des accents nouveaux se font
entendre, notamment concernant la restructuration des Sociétés
Régionales de Développement et la réforme du mouvement
coopératif. La NPA vise ainsi à terme à réadapter le mode
d'encadrement des paysans de façon à le rendre plus souple, à
responsabiliser les producteurs, à réduire les coûts des filières
agricoles et à les libéraliser progressivement par le
désengagement de l'Etat.
Les dispositions prévues par la NPA témoignent ainsi
nettement de la montée en puissance de l'option libérale dans la
filière agricole, option dont l'adoption est largement déterminée
par le biais des conditionnalités insérées dans les prêts à
l'ajustement structurel. L'analyse de la crise opérée par les
bailleurs les a en effet conduit à assortir leurs prêts de
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 101

conditionnalités sectorielles. Ainsi dans le secteur agricole, jugé

prépondérant dans l'économie sénégalaise par la Banque
Mondiale, le déblocage des crédits est conditionné par la mise en
œuvre de changements fondamentaux concernant la stratégie de
développement adoptée. Ces changements concernent en premier
lieu les résorptions rapides des déficits structurels des Sociétés
Régionales de Développement (en particulier celui de la SAED)
au moyen d'une libéralisation des prix et du transfert de la
plupart de leurs activités au privé, mais aussi la réorganisation du
monde rural et celle du système coopératif. La Banque Mondiale
estime en effet que l'ancien système coopératif autoritaire et
« largement politisé» n'a pas permis de «constituer une base
adéquate pour un système de crédit agricole viable» et exige la
création d'un système coopératif reposant sur une base volontaire
afin de renforcer l'initiative individuelle. Concernant la politique
céréalière, toujours selon la Banque, dans la mesure où la
manipulation du taux de change s'avère impossible, le prix du riz
importé doit être ajusté en permanence de façon à accroître la
compétitivité des céréales locales sur le marché. L'augmentation
du prix à la consommation du riz importé, considérée comme une
condition de base formulée par les institutions internationales,
conduit ainsi le gouvernement à relever le prix de détail du riz en
1982 et en 1983. Par la suite, l'accord sur les prix céréaliers entre
les bailleurs de fonds et les autorités sénégalaises, ainsi que la
définition d'une politique céréalière cohérente, seront considérés
par les bailleurs comme une nouvelle conditionnalité pour tout
prêt ultérieur à l'ajustement structurel et à l'investissement.

• Le Plan Céréalier de 1985-1986 et la définition d'une

nouvelle stratégie alimentaire

Ce plan, dont la définition fut considérée comme l'une des

cinq conditionnalités au second crédit d'ajustement sectoriel,
reçoit l'aval des bailleurs de fonds en 1986. Il constitue une
reprise au niveau céréalier des objectifs définis par la NPA et
peut ainsi s'apparenter à une traduction sous-sectorielle du
Programme d'Ajustement économique et financier à Moyen et
Long Terme (PAMLT). Cependant il constitue, au même titre
 102 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

que le Plan d'Investissement Alimentaire de 1977-1981, un essai

de définition d'une stratégie nationale à mettre en œuvre dans la
mesure où il inclut, en matière alimentaire, des objectifs précis et
la définition des mesures et des moyens propres à leur
réalisation. Il représente ainsi « un cadre de travail devant
répondre aux objectifs nationaux de développement agricole »70
qui sont:
l'accroissement sensible du taux d'autosuffisance
alimentaire, qui devrait passer de 52 % en 1986 à 80 %
en l'an 200071 ;
le plafonnement des importations à 340 000 tonnes par
an;
l'accroissement des revenus ruraux en vue d'accroître la
production mais aussi de freiner l'exode rural;
le contrôle de la désertification (suite aux sécheresses de
1983/84 et 1984/85) en vue de sécuriser la production et
d'assurer sa croissance.
La réalisation de ces objectifs passe par l'intensification et
l'accroissement des surfaces des cultures pluviales et irriguées,
avec un accent particulier mis sur ces dernières.
Le Plan Céréalier inclut également les mesures de politique
économique à mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs,
lesquelles s'organisent autour de trois axes principaux:

- La politique de prix

Elle doit être en matière de consommation axée sur le maintien

d'un différentiel de prix entre le riz importé et les céréales
locales favorable à ces dernières. En matière de production, la
politique de prix aux producteurs de céréales est reconnue
comme le facteur fondamental d'incitation à la production. Le
Plan recommande ainsi la fixation d'un prix plancher incitatif
pour les producteurs et la parité des revenus nets à 1'hectare entre

70Sénégal (Rép. du), 1986. Plan céréalier (Préambule).

71En 1999, dans le cadre de l'élaboration du document de Stratégie
Nationale de Sécurité Alimentaire au Sénégal, la FAü notait que « les
importations de céréales correspondent à près de 50 % des besoins
totaux », montrant l'échec de politiques mises en œuvre. (FAü, 1999).
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 103

les cultures céréalières et les cultures de rente. La notion de prix

minimum garanti est en effet toujours considérée comme un
puissant facteur d'augmentation de la production céréalière et
comme une condition déterminante, avec la politique de prix à la
consommation du riz importé, de l'autosuffisance alimentaire.

- La libéralisation des filières

Le Plan recommande la libéralisation totale de la filière

semencière et la libéralisation des importations d'engrais

- La privatisation des circuits

Le principe de privatisation des circuits de commercialisation

des engrais et semences est retenu et le Plan prévoit sa mise en
pratique immédiate.

- La réforme du système de crédit agricole

La Caisse Nationale de Crédit Agricole du Sénégal (CNCAS)

prend le relais des activités de la SONAR et devient l'élément
central d'application d'une politique de crédit agricole qui doit
suivre les principes suivants: l'indépendance du crédit face aux
pressions de tous types et la participation des bénéficiaires au
coflnancement des actions de développement agricole.

Si les orientations de la NPA et du Plan Céréalier impliquent

une remise en cause du rôle de l'Etat dans une grande partie des
activités des filières agricoles et céréalières, ce qui représente
dans le discours une rupture nette avec les conceptions et les
pratiques passées, les objectifs finaux de la politique céréalière
demeurent toujours la croissance de la production et des revenus
agricoles. Cette démarche s'inscrit d'ailleurs dans le cadre de
l'évolution des débats concernant les politiques céréalières au
Sahel: à cette même date, le colloque sur les politiques
céréalières dans le Sahel organisé par le CILSS et le Club du
Sahel à Mindelo (Cap-Vert) recommande de nouveau la
croissance de la production céréalière tout en admettant une
 104 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

évolution du rôle de l'Etat dans ce secteur. L'efficacité du

principe des « prix officiels garantis» (prix plancher à la
production et prix plafond à la consommation) est en particulier
remise en cause ce qui intrinsèquement suppose un renversement
de l'ordre précédent et un réaménagement du rôle des offices de
commercialisation.

Encadré 1 : Les arguments en faveur de l'abandon du principe

des prix garantis

D'après les conclusions du Colloque de Mindelo, il est

préférable" d'abandonner le régime des prix officiels n et ceci
pour plusieurs raisons. Tout d'abord, l'expérience montre que
les efforts pour soutenir un prix plancher à la production ont
largement échoué dans le Sahel et que ces efforts ne peuvent
réussir de toute façon qu'à un coût très élevé pour les offices de
commercialisation. Ensuite, l'expérience montre également que
la fixation d'un prix plafond à la consommation ne profite le plus
souvent qu'à une fraction privilégiée des consommateurs: le
prix officiel est en effet le plus souvent nettement inférieur au
prix du marché libre ce qui procure une rente de situation à ceux
ayant accès aux céréales vendues au prix officiel alors que la
majorité des consommateurs n'est pas" protégée n.

Tous ces éléments tiennent au fait que, dans un environnement

sahélien où la production est susceptible de varier fortement
d'une année sur l'autre, des prix à la production et à la
consommation fixés chaque année ont très peu de chances d'être
ciblés correctement. Ainsi concernant le prix à la production,
lorsque celui-ci est bas par rapport à celui du marché, l'office ne
pourra acheter que de faibles quantités de céréales puisque les
producteurs préfèreront vendre aux commerçants. Il ne pourra
de ce fait remplir son rôle de régulateur pour la soudure ni son
rôle de stabilisateur. A l'inverse, en cas de récoltes abondantes,
le prix du marché est inférieur au prix officiel et le maintien d'un
prix plancher à la production s'avère très onéreux pour les
offices (ainsi concernant le Sénégal durant la campagne
exceptionnelle de 1985-1986, les prix des céréales se sont
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 105

effondrés sur les marchés et les efforts du gouvernement pour

maintenir un prix plancher supérieur à celui du marché ont
rapidement épuisé les fonds disponibles de l'office de
commercialisation). De plus l'office est susceptible dans ce cas
d'accumuler des stocks élevés entraînant par la même des
charges financières importantes et des risques de gaspillage
(c'est ce qui s'est produit plus particulièrement pour l'ONCAD
lors de la campagne record de 1978-1979 où l'office a acheté à
un prix supérieur à celui du marché libre 100 000 tonnes de mil
dont une grande partie a été perdue et l'autre distribuée).

(CILSS/OCDE, 1987 et Gagnon G., 1987).

Cependant, comme on peut le constater au vu des dispositions

du Plan Céréalier, le Sénégal demeure fortement attaché au
principe du prix minimum garanti à la production, la garantie de
débouchés à prix fixe étant toujours considérée comme une
incitation nécessaire pour augmenter la production. Par ailleurs,
si les orientations de la NPA et du Plan intègrent la condition du
maintien d'un différentiel de prix entre le riz importé et les
céréales traditionnelles favorable aux céréales locales, la hausse
des prix à la consommation du riz préconisée par les bailleurs de
fond n'est évidemment pas sans poser problème aux autorités
sénégalaises qui ne peuvent occulter la composante socio-
politique d'une telle mesure mettant directement en jeu le
pouvoir d'achat urbain. Aussi, s'il se dégage un consensus autour
des objectifs des réformes dans le secteur céréalier, les modalités
de leur mise en œuvre se heurtent à de nombreuses résistances.

Une stratégie de réformes conforme aux modèles des

institutions libérales mais qui rencontre de vives résistances et
révèle de fortes contradictions

D'une manière générale les réformes prennent davantage la

forme d'une redistribution des rôles entre les différents acteurs
contribuant à la sécurité alimentaire (Etat, commerçants et
producteurs) que d'une disparition totale des structures étatiques
mises en place pour réguler les marchés céréaliers et pour
 106 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

encadrer le monde paysan. La stratégie de libéralisation des

marchés céréaliers qui s'inscrit dans le cadre de l'ajustement
structurel rencontre cependant de nombreuses résistances, tant du
fait de la sensibilité sociale du secteur céréalier que de la
résistance opposée par ceux qui bénéficient de droits acquis.

• Le désengagement de l'Etat et la libéralisation des

filières

Concernant les céréales sèches, l'objectif de rationalisation et

de limitation de l'intervention de l'Etat se réalise
progressivement durant cette période.
La libéralisation de la filière, amorcée en 1981 avec la
suppression du monopole de l'ONCAD sur la commercialisation
du mil, s'accentue nettement durant les années 80. La mise en
place de la NPA se traduit par la création en 1984 d'une nouvelle
structure d'intervention : le Commissariat à la Sécurité
Alimentaire (CSA) dont les attributions sont progressivement
limitées à la fonction de régulation interne du marché. Le CSA,
initialement chargé de la commercialisation des céréales
conjointement avec les opérateurs privés ainsi que des opérations
de transferts vers les zones déficitaires, abandonne ainsi à partir
de 1987 sa fonction de stabilisation du marché pour concentrer
essentiellement son activité sur la constitution et la gestion d'un
stock national de sécurité. Essentiellement approvisionné par
l'aide alimentaire, ce stock est destiné à répondre à des situations
de pénurie localisées ou globales et à atténuer des
dysfonctionnements du marché tels que la hausse brusque et
importante des prix des céréales. Le CSA assure également, et
ceci depuis sa création, la réception de l'aide alimentaire et sa
distribution gratuite aux populations cibles, ainsi que le suivi des
populations et des zones à risque.
Si la libéralisation des marchés céréaliers est fortement
encouragée par les bailleurs de fonds, il n'en demeure cependant
pas moins vrai que l'abandon par l'Etat de son contrôle total sur
le marché des céréales résulte sans doute autant de choix
stratégiques que du manque de moyens pour mener de manière
effective ses politiques: le constat des besoins de financement
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 107

considérables nécessaires pour assurer la collecte des céréales

(besoins qui s'avèrent d'autant plus importants que la collecte est
suivie d'une période de stockage) mais aussi du faible impact de
l'office au regard des fonds engagés (le CSA mobilise ainsi près
de 2 milliards de francs CFA en 1985/86 pour une collecte de 22
000 tonnes de céréales locales) expliquent ainsi en premier lieu la
limitation des fonctions du Commissariat à la Sécurité
Alimentaire au profit des commerçants. La restructuration des
organismes publics chargés de la commercialisation des céréales
sèches, en réduisant nettement leur activité, permet dès lors
d'alléger la charge financière de l'Etat.
Le marché des céréales sèches est ainsi progressivement régi
par de nouvelles règles. Même si l'intervention publique n'avait,
on doit le reconnaître, que peu d'effets, celle-ci est
progressivement réduite à un rôle minimal. Cependant, si
l'objectif de libéralisation des échanges et de limitation de
l'intervention de l'Etat se réalise progressivement sur cette
période pour les céréales sèches, l'exemple de la filière rizicole
révèle que la stratégie de libéralisation et de déréglementation
totale des marchés céréaliers préconisée par les institutions
financières internationales se heurte à de nombreuses résistances.
Le processus de libéralisation des structures publiques agissant
dans la filière rizicole, amorcé en 1981 avec l'obtention par la
SAED de son autonomie financière, se confirme durant cette
période. L'application des mesures d'ajustement structurel et la
révision du modèle d'encadrement prévu par les dispositions de
la NPA conduisent ainsi à un désengagement progressif de la
SAED de ses fonctions initiales au profit des organisations
paysannes mises en place. La SAED abandonne dans un premier
temps sa fonction de commercialisation primaire du paddy
(collecte) au profit des groupements paysans, puis entre à partir
de 1988, conformément au rééquilibrage entre le secteur privé et
public préconisé par le FMI et la Banque Mondiale, dans un
processus de privatisation. La SAED se désengage ainsi
massivement des fonctions d'approvisionnement en intrants, de
prestations mécanisées et de crédit et son personnel est fortement
réduit. Son désengagement se manifeste également par la
réforme foncière décidée en 1987 redonnant aux terres du delta,
 108 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

considérées jusqu'alors comme zones pionnières, le statut de

zones de terroir. En tant que terres pionnières, les terres du delta
étaient en effet gérées par la SAED qui contrôlait les
aménagements à mettre en place et pouvait éventuellement y
installer des paysans extérieurs à la région. Devenues zones de
terroir, ces terres sont désormais gérées par le conseil de la
communauté rurale qui décide de l'attribution des terres
irrigables et de leur mise en valeur.
Finalement, le rôle de la SAED en matière d'encadrement se
retrouve réduit aux fonctions de planification et de conseil
agricole. En moins d'un an l'organisation de la filière rizicole
locale se modifie ainsi profondément en faisant intervenir de
nouveaux acteurs intéressés par les espaces économiques laissés
libres par le désengagement de la SAED, à savoir les
organisations paysannes, les fournisseurs privés et la Caisse
Nationale de Crédit Agricole du Sénégal (CNCAS)72. Le
désengagement de la SAED de certaines activités et la réduction
des coûts qui en découlent pour l'Etat sont sur cette période jugés
positifs par la plupart des observateurs. Cependant, si la collecte
primaire est confiée aux groupements paysans, la SAED
conserve la fonction de transformation industrielle du paddy.
Dans ce domaine, comme dans celui de la commercialisation du
paddy, l'intervention de l'Etat est maintenue: la CPSP achète le
riz blanc produit par les rizeries de la SAED qui rémunère sur ces
sommes les organisations paysannes pour les quantités livrées.

72 Cet organisme de crédit, créé en 1987, prend rapidement en

charge le financement de l'agriculture irriguée dans la région du delta
qui, du fait des besoins de financement élevés requis, ne pouvait
fonctionner sans structures de crédit opérationnelles. La CNCAS
propose des prêts à court et moyen terme aux organisations paysannes
pour l'achat d'intrants et d'équipement. La commande est passée
directement par les organisations paysannes aux fournisseurs privés
venus s'installer dans la région depuis la confirmation du
désengagement de la SAED. Après livraisons des intrants, la CNCAS
verse directement les fonds aux fournisseurs et se rembourse en fin de
campagne sur les quantités commercialisées par les organisations
paysannes, via les rizeries contrôlées par la SAED.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 109

Dans la ligne de ces réformes, marquées par le désengagement

de la SAED et la responsabilisation des producteurs, l'Etat révise
sa politique d'aménagement de la vallée du fleuve Sénégal. Les
grands périmètres voient ainsi leur schéma organisationnel
adapté pour améliorer leurs performances. Des comités paritaires
Etat / paysans sont créés pour assurer la gestion des périmètres et
l'équipement des groupements en matériel agricole, groupements
chargés désormais d'assurer sa maintenance et son
amortissement. Cependant, il faut noter que ce type
d'aménagement très lourd et coûteux ne retient plus, dans la
logique de désengagement de l'Etat et de réduction des dépenses
publiques, la priorité des bailleurs de fonds et de l'Etat. Il faut
d'ailleurs rappeler que les aménagements de la région du fleuve
avaient, durant les vingt dernières années, capté 60 % de la
totalité des investissements agricoles réalisés dans le pays et ce,
au bénéfice de seulement 10 % de la population rurale nationale.
Selon cette même logique, l'activité des PlV (périmètres irrigués
villageois) est, elle, fortement encouragée. Ceux-ci progressent
rapidement en passant dans l'ensemble du bassin du fleuve de 10
000 hectares en 1982 à 32 900 hectares en 1988. Ils ne
contribuent cependant qu'à 4 % de la production nationale. Dans
la perspective de combiner les avantages des grands périmètres
(tailles autorisant la mécanisation, économies d'échelles) et de
ceux des petits périmètres irrigués (participation aux travaux,
gestion paysanne des équipements, combinaison du travail
manuel et de la mécanisation, pratique du repiquage), l'Etat met
en place un nouveau type d'aménagement: les périmètres
intermédiaires73 • A côté des périmètres intermédiaires et des PlV
bénéficiant du soutien des pouvoirs publics se mettent également
en place des petits périmètres non encadrés ou bénéficiant de

73 Ces périmètres sont divisés en plusieurs unités autonomes

d'irrigation (UAI) dont la gestion est confiée à un groupement
autonome de 50 à 70 exploitants disposant chacun d'une parcelle de
0,75 à 1 hectare. Le groupement encadré par la SAED, notamment au
niveau de la gestion financière et technique, gère les équipements,
définit son plan d'exploitation, établit les commandes d'intrants et
réalise pour le compte de ses membres les opérations mécanisées.
 110 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

l'appui d'ONG créées par des associations villageoises de jeunes

ou de femmes. Particulièrement dynamiques dans le delta du
fleuve où les réalisations des associations villageoises dépassent
celles de l'Etat, ces périmètres privés dont les coûts
d'aménagements et d'équipement sont à la charge de leurs
promoteurs sont fortement encouragés par l'Etat. Malgré tout,
durant la période considérée le taux d'occupation des terres
aménagées chutera régulièrement, passant de 83 % en 1987/88 à
63 % en 1993/94.
L'objectif de désengagement des sociétés d'Etat des filières
céréalières, pourtant officiellement proclamé par le
gouvernement sénégalais, rencontre cependant de vives
résistances au niveau de la Caisse de Péréquation et de
Stabilisation des Prix (CPSP) dont la libéralisation demeure, tout
au long des années 80, un facteur de tensions entre les bailleurs
de fonds et les autorités sénégalaises.
La CPSP, qui depuis 1979 détient le monopole des
importations de riz et de sa commercialisation sur le marché
intérieur, a pour tâche de collecter les taxes à l'importation et de
les reverser sous forme de subventions à la production de paddy
local, ceci dans la perspective d'accroître la production nationale
et l'autosuffisance en riz. Dans la mesure où la filière rizicole
locale est structurellement déficitaire, la subvention à la
production du riz irrigué dans la vallée du fleuve est considérée
par le gouvernement comme nécessaire afin d'assurer la
rentabilité des coûteux investissements hydro-agricoles effectués
depuis la seconde moitié des années 70 pour rendre la filière
compétitive. En ce sens, la libéralisation totale de la filière riz
préconisée par les bailleurs de fonds équivaut pour les pouvoirs
publics à sa disparition. La nécessité de protéger et d'encourager
la production interne constitue ainsi l'argument officiel de la
résistance opposée au démantèlement du système de la CPSP (en
d'autres termes à la fin du contrôle des importations et à la
suppression des subventions à la production du riz local). Dans
les faits, il faut cependant mentionner que seule une fraction
réduite des producteurs de la région du fleuve a réellement tiré
parti de cette politique du riz. Certaines études ont en effet
montré que jusqu'en 1986 ce sont avant tout les gros exploitants
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 111

de la reglOn nord du fleuve (lesquels représentent selon les

estimations 8 % de la population de la région) qui bénéficient
d'intrants subventionnés pour la production (comme les
semences améliorées, les engrais et les pesticides). Bien que la
subvention des intrants soit supprimée en 1986, la politique de
soutien à la production interne est maintenue et les producteurs
de riz associés aux projets de la région du fleuve continuent à
bénéficier d'équipements en eau mis à leur disposition à des taux
subventionnés. Cependant, encore une fois, on estime au début
des années 90 que la proportion des riziculteurs bénéficiant
pleinement de ce soutien demeure faible 74 • Par ailleurs il faut
rappeler que cette politique bénéficie également et en premier
lieu au gouvernement sénégalais qui tire des taxes à l'importation
du riz des revenus fiscaux considérables, et à la CPSP elle-même
dont le système de fonctionnement demeure une source
potentielle d'avantages personnels non négligeable.
Tous ces facteurs, conjugués à la volonté des autorités de
protéger le consommateur urbain des fluctuations de prix sur le
marché mondial (par le biais de la taxe de stabilisation), éclairent
plus précisément les résistances opposées à la restructuration et
la libéralisation de la CPSP, laquelle implique intrinsèquement le
démantèlement du système prévalant jusque-là en matière de
politique du riz. La réduction des coûts et l'amélioration de la
transparence des comptes de la CPSP constituent ainsi une
pomme de discorde entre les bailleurs de fonds et les autorités
sénégalaises tout au long des années 8075 . D'autre part, les

74 Ainsi la Banque Mondiale estime qu'au début des années 90

« seul un faible pourcentage des producteurs profite (indirectement) des
subventions versées à la dernière rizerie gérée par la SAED » (Banque
Mondiale, 1995).
75 Le maintien du monopole de l'Etat sur les importations et la
commercialisation du riz est en effet soumis à une critique croissante de
la part des bailleurs lesquels dénoncent l'inefficacité économique d'un
certain nombre de pratiques:
• le manque de transparence dans la gestion des fonds de
stabilisation qui conduit les bailleurs à soupçonner le détournement
d'une partie des fonds à des fins personnelles;
 112 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

mesures mises en œuvre sous la pression des bailleurs de fonds

pour pousser à la libéralisation des importations se révèlent peu
concluantes. En 1986, la Banque Mondiale imagine et conçoit
une première expérience de privatisation partielle des circuits
d'importation du riz en vue d'améliorer leur efficacité mais celle-
ci est rapidement mise en échec (pour des raisons qu'il demeure
néanmoins difficile de déterminer) et les autorités rétablissent
l'intervention de la CPSP dès 1987 pour éviter les ruptures
d'approvisionnement. Si à partir de 1992 les opérateurs privés
sont autorisés à importer directement du riz entier de qualité
supérieure, la CPSP conserve cependant toujours le monopole
des importations de brisures de riz (qui demeurent l'élément de
base de l'alimentation sénégalaise), le contrôle de leur
distribution sur le marché intérieur ainsi que, conjointement avec
la SAED, le contrôle de la commercialisation du paddy local.

• Réalisations et limites de la politique de prix.

S'opposant directement au prix du marché, indicateur de rareté

ou d'abondance, le système des prix officiels tel que pratiqué au
Sénégal a toujours relevé davantage d'un arbitrage politique
entre consommateurs et producteurs que d'éléments objectifs
(coûts de production et marges réelles de commercialisation).
Jugé inefficace et anti-économique, ce système est dès le début
des années 80 fortement critiqué par le courant libéral qui plaide
pour le rétablissement de la vérité des prix: l'Etat est sommé de

• des coûts de fonctionnement internes lourds liés au poids de la

bureaucratie;
• des prix d'approvisionnements élevés: on soupçonnait en effet
(sans que cela ait pu être démontré, faute de données) que le
potentiel d'obtention d'avantages personnels découlant du
fonctionnement du système décourageait fortement les pratiques
d'approvisionnement au meilleur marché sur le marché mondial du
riz.
De façon plus générale, le « paradigme du marché libre» remettait
en question les distorsions induites par la taxe de stabilisation et les
subventions au transport du riz importé (celles-ci étant destinées à
maintenir la stabilité des prix).
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 113

cesser de fixer arbitrairement les prix à la production et à la

consommation ou de les modifier par le jeu des subventions.
Pour les prix à la production, l'élimination des subventions
devait entraîner une hausse des prix réels et donc, selon les
hypothèses libérales, une hausse de la production. La NPA était
ainsi censée rétablir la vérité des prix et mettre un terme aux
distorsions causées par l'intervention étatique. Cependant, dans
les faits, les réalisations seront loin de coïncider avec les
obj ectifs déclarés.
La déréglementation des prix apparaît en effet comme la
mesure la plus difficile à prendre pour le Sénégal. Le prix
plancher à la production est en particulier, et les dispositions du
Plan Céréalier le confirment, considéré comme un instrument de
politique économique très important agissant sur le rythme de la
production céréalière. Le niveau des prix à la consommation
demeure également d'un maniement difficile parce que, d'une
part, il protège le revenu des catégories sociales proches de
l'Etat, d'autre part, dans un contexte de réduction du pouvoir
d'achat, les mesures de déréglementation des prix des denrées de
base comme le riz ne sont pas exemptes du risque de générer des
perturbations sociales. Tous ces facteurs expliquent en partie
certaines résistances à la mise en application de réformes prévues
par la NPA.
Les réformes touchant les systèmes de prix se sont effectuées
en deux temps. Dans une première phase il n'y a pas de remise
en cause du principe du prix officiel et les mesures prises visent
plutôt un réaménagement des prix. Concernant les céréales
sèches (mil plus particulièrement), des efforts réels sont ainsi
engagés pour augmenter les prix au producteur entre 1980 et
1986 mais ceux-ci permettent à peine de retrouver le niveau des
prix réels de la fin des années 70, eux-mêmes fortement dégradés
depuis les années 60. Le prix à la production du paddy est
également relevé à partir de 1985. Sous la pression de la Banque
Mondiale et du FMI, les prix officiels à la consommation sont
aussi progressivement relevés dans la perspective d'assainir les
finances des structures publiques chargées de la
commercialisation des céréales (CSA pour les céréales sèches et
CPSP/SAED pour le riz). Pour le riz importé, les hausses du prix
 114 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

à la consommation, acceptées avec réticence et différées à

plusieurs reprises, sont étalées sur trois ans et entraînent un
doublement du prix de détail qui passe de 80 francs CFA début
janvier 1982 à 160 francs CFA le kg en janvier 1985. Cette
hausse substantielle permet ainsi de générer des ressources non
négligeables pour les finances publiques. A titre d'exemple, le
relèvement du prix du riz à la consommation de janvier 1985
permet à l'Etat de prélever, sur une base annuelle, 20 à 25
milliards de francs CFA soit près de 10 % des dépenses
publiques ou plus de 50 % du déficit budgétaire de l'époque. En
contrepartie, l'ajustement se réalise au détriment du pouvoir
d'achat réel des consommateurs, même s'il demeure difficile
d'affirmer que ces prélèvements ont entraîné une diminution de
la ration individuelle consommée.
Une rupture se produit à la fin des années 80 avec l'abandon
en 1988/89 du régime des prix officiels pour les céréales sèches,
abandon décidé dans la continuité des différentes mesures de
libéralisation des échanges prises dans ce secteur. Cependant les
autorités maintiennent le système du contrôle des prix pour le riz
et le paddy. Comme on a pu l'évoquer précédemment, si les
autorités résistent à la déréglementation des prix dans la filière
rizicole, c'est que la politique de prix du riz cristallise de forts
enjeux économiques et socio-politiques : d'une part, du fait des
recettes économiques qu'elle procure à la CPSP, d'autre part, du
fait de l'importance stratégique du riz importé comme denrée
alimentaire de base en milieu urbain.
Le principe de réajustement permanent du prix et des volumes
du riz importé en vue d'accroître la compétitivité des céréales
locales, principe adopté sous la pression des bailleurs de fonds et
réaffirmé par le Plan Céréalier, est ainsi rapidement sacrifié aux
impératifs de stabilité politique dans un contexte où les
conséquences sociales de l'ajustement ravivent les tensions et les
revendications. Ainsi en mai 1986, à la suite de troubles sociaux,
les pouvoirs publics ramènent le prix du riz, qui s'élevait en 1985
à 160 francs CFA, à 130 francs CFA le kg. Deux ans plus tard en
mai 1988, à la suite d'élections ayant donné lieu à des promesses
démagogiques de certains candidats (pouvant aller jusqu'à
garantir le prix du kg de riz à 60 francs CFA), le prix du riz est
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 115

de nouveau abaissé. De telles décisions politiques ne sont

évidemment pas sans répercussions. Le différentiel de prix entre
le riz consommé et les céréales locales, devenu négatif, a pour
effet, d'une part, de favoriser la consommation de riz qui
progresse de 30 % suite à la mesure prise en 1988, d'autre part,
de compromettre fortement le fragile équilibre financier de
plusieurs expériences de transformation de céréales locales. Plus
globalement, ces mesures ruinent l'existence même du Plan
Céréalier de 1986 qui avait défini le maintien d'un différentiel de
prix favorable aux céréales locales comme étant la pièce
maîtresse de la politique d'autosuffisance poursuivie. Dans ce
contexte, l'objectif d'autosuffisance à 80 % en l'an 2000
apparaissait, dès le tournant des années 90, fortement
compromis.

Les politiques alimentaires, pilotées à vue dans le cadre de

l'ajustement structurel, ne permettent pas, malgré certaines
avancées, d'atteindre les objectifs fIXés par le Plan

• Les avancées

Un des premiers faits notables de la période est que la

tendance à la dégradation des termes de l'échange entre secteur
urbain et secteur agricole (mesurée par le ratio entre les prix
payés au producteur et le SMIC), prévalant dans les décennies
précédentes, se renverse. Ce renversement, apparemment positif,
doit cependant être nuancé. En effet, si l'évolution des termes de
l'échange entre paysans et salariés urbains se fait désormais au
profit des premiers, ce n'est pas parce leurs revenus auraient
augmenté mais parce que les revenus salariaux ont davantage
baissé. En d'autres termes, et c'est là que le constat apparaît
finalement moins positif qu'il n'aurait pu y paraître en première
lecture, cette évolution résulte du fait que les revenus agricoles
par tête se sont dégradés moins vite que les revenus urbains.
Par ailleurs, la restructuration et le redimensionnement des
sociétés d'Etat (type SAED), ainsi que le désengagement de
l'Etat, la libéralisation et la privatisation d'une grande partie des
 116 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

activités des filières, ont permis d'enregistrer des effets positifs

sur les finances publiques. Durant cette période, les déficits des
sociétés d'Etat supportés par les finances publiques sont en voie
de réduction, de même que les coûts excessifs qui grevaient
l'équilibre des filières.
L'avancée majeure est cependant moins d'ordre quantitatif que
qualitatif. Le développement de la capacité d'organisation
autonome des paysans, favorisé par le retrait de l'Etat et l'érosion
des stratégies d'encadrement dirigiste du monde rural, constitue
le fait marquant de cette période. Les associations paysannes,
présentes au Sénégal depuis les années 7076 , connaissent en effet
durant les années 80 un essor rapide. Fédérées à l'échelle
nationale au sein de la Fédération des ONG Sénégalaises
(FONGS), elles connaissent une audience croissante auprès des
agences de l'Etat et des agences de coopération, et revendiquent
leur participation active à la définition des politiques agricoles et
alimentaires. Stimulée par l'introduction de la NPA, la FONGS
intensifie en effet son action. Elle multiplie ainsi les contacts
avec les services gouvernementaux, met en place à l'échelle
nationale des programmes plus ambitieux dans le domaine
céréalier, comme par exemple l'instauration de banques de
céréales villageoises, et s'investit également dans la régulation
du marché interne en mettant sur pied des opérations d'échanges
triangulaires entre zones excédentaires et déficitaires. Outre les
fonctions de représentation et de conseil aux producteurs

76 Depuis la sécheresse et la crise alimentaire de 1973/1974, des

associations autonomes villageoises, et en particulier des groupements
de femmes, se sont développées en marge du système coopératif
étatique. Si leur création répondait originellement à l'objectif de
production collective, ces associations ont progressivement étendu leurs
activités en amont et en aval de la fonction de production
(approvisionnement en intrants, commercialisation) dépassant
rapidement le cadre villageois. Sur la base d'unions de groupements de
base au niveau régional, une dynamique fédérative s'enclenche à partir
de 1976 et donne naissance à une fédération nationale reconnue par le
gouvernement sénégalais en 1978 sous le nom de «Fédération des
aNG Sénégalaises» (FaNGS), la référence au terme de paysan étant
évacuée pour éviter la remise en cause de la primauté du système
coopératif officiel.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 117

(assistance technique, formation) qu'elle exerce depuis sa

création, la FONGS s'engage également dans les fonctions
d'approvisionnement en facteurs de production et sert de cadre
pour la fourniture et la gestion de crédits aux producteurs. Dotée
d'un rôle croissant, elle représente au tournant des années 90
vingt-quatre associations paysannes réparties dans 850 villages
couvrant toutes les régions du Sénégal.
A cette même date, on estime qu'environ 1,5 millions de
ruraux sénégalais sur une population totale de 7,5 millions
d'habitants sont impliqués dans des groupements associatifs de
diverses mouvances: associations villageoises à 'vocation
générale' menant des activités sociales dans les domaines de la
santé de l'éducation ou encore groupements à orientation
économique. Dans cette dernière catégorie, les Groupements
d'Intérêts Economiques (GIE) représentent une branche
particulièrement dynamique. Ces petits groupes de producteurs et
d'entrepreneurs se sont créés dans la vallée du fleuve Sénégal, en
réponse au désengagement de la SAED, et dans la perspective de
faciliter l'accès aux ressources et au crédit. Dotés d'une structure
juridique souple, habilités à contracter des prêts bancaires, ils ont
largement été adoptés par les producteurs dans le cadre de leur
extension foncière et forment, au tournant des années 90, un tissu
dynamique fédéré en différentes unions.
De plus en plus nombreuses et structurées, les organisations
paysannes jouent ainsi, au début des années 90, un rôle croissant.
En 1993, la fédération des trois principaux courants
d'organisation (coopératives villageoises instaurées par l'Etat,
associations paysannes autonomes fédérées au sein de la FONGS
et groupements d'intérêts économiques) au sein du Comité
National de Concertation des Ruraux (CNCR) favorise
l'émergence d'un mouvement paysan dynamique, enraciné dans
le monde rural et reconnu comme interlocuteur par les pouvoirs
publics. Cette expérience fait du Sénégal un précurseur en
matière de participation des organisations paysannes à la
définition et à la gestion des politiques de développement rural.
 118 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Encadré 2: Parler d'une seule voix: le Comité National de

Concertation des Ruraux (CNCR).

« Créé le 17 mars 1993 suite au Forum National organisé par

la FONGS sur le thème 'Quel avenir pour le paysan sénégalais'
le CNCR est une plate-forme regroupant sept fédérations
d'organisations sénégalaises représentant quelques trois
millions d'agriculteurs, de pêcheurs et d'éleveurs. L'objectif du
CNCR, comme son nom l'indique, est d'organiser la
concertation en vue d'harmoniser les interventions de ses
membres, dans le but de parler d'une seule voix.
Le but du CNCR n'est pas de se substituer à l'Etat ni d'être
une espèce de syndicat paysan. Nous avons d'ailleurs adopté
trois principes:
- le respect de l'autorité de l'Etat;
- la reconnaissance de tous les autres partenaires du
développement;
- notre volonté de nous assumer.
Nous ne voulons plus que des gens parlent en notre nom ou
prennent à notre place des décisions qui nous concernent.
Le CNCR est devenu incontournable dans le processus socio-
économique au niveau du Sénégal. C'est un interlocuteur naturel
de l'Etat et un porte parole auprès des bailleurs de fonds et des
autres acteurs de l'économie sénégalaise. »

(Cissokho M, président du CNCR, extraits tirés de Défis-Sud,

1994. In Réseau GAO, 1995.)

L'émergence de ce contre-pouvoir auquel viennent se joindre

les organisations du secteur privé s'affirme dès lors comme un
puissant potentiel de négociation et favorise le dialogue autour de
la définition et la mise en œuvre des politiques alimentaires.
Ces années voient également se mettre en place un certain
nombre d'instruments (système d'information sur les marchés en
1987, système d'alerte précoce) qui permettent d'améliorer la
quantité et la qualité des informations disponibles pour gérer les
politiques de sécurité alimentaire. L'amélioration de
l'information et le pouvoir de négociation croissant d'un monde
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 119

rural mieux représenté limitent de ce fait le retour à des

politiques étatiques arbitraires.

• Les limites

Le renversement de la tendance observé à partir de la seconde

moitié des années 80 dans les termes de l'échange entre secteur
agricole et secteur urbain indique que le gouvernement a bien
mené une politique de prix et de valorisation des revenus ruraux.
Cependant, si l'on se réfère à certains observateurs, l'évolution
des prix réels payés aux producteurs montre que l'objectif de
relèvement des revenus réels agricoles n'a pas été atteint 77 • Par
ailleurs, au début des années 90, le revenu urbain moyen
demeure deux fois et demi plus élevé que le revenu rural moyen.
L'évolution de la production de céréales pluviales (mil, sorgho
et maïs) révèle également que les objectifs fixés par le Plan n'ont
pas été atteints. Si, à partir de 1990 et sous l'effet d'une
pluviométrie moins défavorable, la production de céréales sèches
se caractérise par une série de bonnes récoltes, l'évolution de la
production sur l'ensemble de la période longue 1985 -1995 se
caractérise, elle, par un recul de la production disponible totale
alors que sur la même période, pour l'ensemble de la région
sahélienne, la production augmente à un rythme moyen de 2,8 %
par an. L'irrégularité de la production demeure par ailleurs
toujours la règle: à des années de mauvaises récoltes (1992/93
par exemple), succèdent des années moyennes ou des années
dites 'record' (1993/94).

77 Duruflé G., 1996.

 120 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Tableau 13 : Production disponible annuelle totale de mil et

sorgho (en milliers de tonnes)

1980 80/85 85/86 86/87 87/88 88/89

676 888 1.055 756 855 693
89/90 90/91 91192 92/93 93/94 94/95
856 788 768 675 904 785
,
Source: ra
preven/IOn des cnses "limentmn's (1/1 Sahel,
aCDN Club du Sahel, (do1lllées FAO et CILCiS/J)JAI'HR).

Autre caractéristique notable, la production de maïs est en

forte augmentation par rapport à la décennie précédente mais elle
demeure faible par rapport aux projections et la faible
compétitivité de son prix ne lui permet pas de conquérir les
marchés urbains.

Tableau 14 : Production disponible annuelle de maïs (en milliers

de tonnes)

1980 80/85 85/86 86/87 87/88 88/89

57 83 147 108 114 123
89/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95
131 133 103 115 138 108
Sources: La prévenlion des crises "limenlmres uu Sahel,
OCDE Clllb du Sahel, (donllées Fila el ClLSSID/APRRj

Outre le relèvement insuffisant des prix aux producteurs pour

relancer la production, le retrait de l'Etat des activités
d'approvisionnement en intrants explique en partie ces faibles
performances. Le désengagement de l'Etat des activités des
filières et l'élimination des subventions à la production (intrants
en particulier) devait théoriquement entraîner une hausse des prix
réels et par là-même une augmentation de la production.
Cependant, dans un contexte de difficulté d'accès au crédit et de
revenu rural insuffisant, ce désengagement s'est traduit par une
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 121

chute de la consommation d'engrais et de matériel agricole 78

entraînant une diminution de la productivité et une stagnation de
la production. Au début des années 90, la situation de sous-
équipement du monde rural, renforcée par le désengagement de
l'Etat, demeure à un niveau tel qu'elle menace à terme la
productivité et la croissance de la production agricole. La
production ne peut dès lors augmenter qu'à un rythme lent,
voisin du taux de croissance de la population rurale mais
inférieur à celui de la population totale. La chute de la
consommation d'engrais 79 freine ainsi les stratégies
d'intensification et les efforts de productivité préconisés par le
Plan mais aggrave également, sous l'effet conjugué de la
dégradation du climat, les problèmes de fertilité des sols ce qui
compromet encore plus, à terme, les gains de productivité.

Tableau 15: Usage des engrais (en milliers de tonnes)

1980 1985 1986 J987 1988 1989

19 - - . 26 13
1990 1991 1992 1993 1994 1995
12 15 17 25 20 16
Source: Banque Mondiale. African Developmelll l/ldicu/ors, 2000.

Si la politique de libéralisation a amélioré l'efficacité de la

commercialisation des céréales, le marché des céréales
traditionnelles demeure pour sa part de taille réduite et les coûts

78 Gilles Duruflé estime ainsi dans les années 80 que les ventes en
neuf de semoirs et de houe ont été inférieures à 500 par an alors que les
besoins annuels de renouvellement étaient estimés à 8 600. Sans crédit,
l'achat de matériel agricole reste par ailleurs hors de portée de la
plupart des producteurs (avant la dévaluation une houe coûte environ 60
000 francs CFA tandis que le revenu monétaire annuel moyen par tête
de 76 % des ruraux de la région de Kaolack est inférieur à 51 000 francs
CFA).
79 Qui résulte en partie de l'imposition par les fournisseurs de
coûteux « paquets techniques» obligeant les paysans à consommer un
ensemble de produits présentés comme complémentaires.
 122 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

de transaction y sont encore très élevés ce qui dissuade les

producteurs de considérer la production de céréales locales
comme une source fiable de revenus monétaires et' limite de ce
fait les stratégies d'intensification dans ce secteur. Ainsi, la
majorité des exploitations agricoles continuent à produire en
premier lieu pour leur propre consommation. Les céréales sont
stockées et cédées en fonction des besoins de trésorerie ou,
exceptionnellement, pour se débarrasser d'un surplus. Comme le
souligne Matar Gaye dans le cas du bassin arachidier, les
producteurs vendent surtout par contrainte: « pour la plupart des
chefs de famille, la vente de céréales est une pratique à la limite
immorale, ce qui suppose qu'on n'y a recours en général que par
la contrainte. Les alternatives dépendent en particulier de
l'importance des revenus tirés des cultures de rente. Ainsi, en
1988, la diminution du prix de l'arachide (de 90 à 70 francs
CFA) s'est accompagnée d'une forte augmentation de la part des
récoltes de céréales écoulée sur le marché »80.
Globalement, pour les agriculteurs, le marché céréalier reste
peu fiable en termes de débouchés comme de prix du fait de sa
taille réduite et de la prédominance des stratégies d'auto-
consommation. La culture de l'arachide, qui fournit encore les
débouchés les plus sûrs et les plus rémunérateurs, est de ce fait
privilégiée par les producteurs. Toujours dans le cas du bassin
arachidier, Gaye souligne que « 80 % des hommes dépendants81
affirment n'envisager la culture céréalière que si les semences
d'arachide font vraiment défaut. Le tiers d'entre-eux
préfèreraient ne pas cultiver du tout s'il n'y avait que les céréales
à produire.(...) Le mil est cultivé en moyenne un an sur trois par
les paysans n'ayant pas la responsabilité de nourrir une famille ce
qui traduit ainsi bien le caractère conjoncturel de l'option
céréalière chez les producteurs dépendants ».

80 Matar Gaye, Les cultures céréalières dans le bassin arachidier:

motivations et contraintes des producteurs, ISRA Kaolack, CRDI,
Ottawa, 1991 cités par Serge Snrech, 1996 (Les transformations de
l'agriculture Ouest africaine).
81 C'est-à-dire ceux qui doivent du travail au chef d'exploitation
mais cultivent à côté pour s'assurer des revenus personnels.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 123

Les résultats sont également limités concernant la filière

rizicole locale. En raison du manque de capacités
d'investissement public, l'aménagement de périmètres irrigués a
marqué le pas et les rendements, ainsi que les coefficients
d'intensité des cultures, n'ont pas progressé au rythme
initialement prévu. L'accroissement des surfaces aménagées se
situe en effet en moyenne autour de 2 500 ha par an depuis le
début des années 80 et baisse de moitié au tournant des années 90
alors que les objectifs réactualisés du Plan céréalier prévoyaient
une progression de 5 000 ha par an.
Concernant les grands périmètres, les superficies cultivées et
récoltées sont très faibles par rapport à celles aménagées avec en
moyenne un taux de 55 % (rapport entre les superficies récoltées
et aménagées) entre 1980-1987 et un rendement moyen de 4
tonnes par hectare. Les rendements des périmètres irrigués
villageois demeurent également faibles à l'échelle de la parcelle.
Par ailleurs, le seul moyen pouvant permettre l'augmentation des
rendements par famille, à savoir l'augmentation de la taille des
superficies exploitées, reste, dans un contexte de revenu rural
insuffisant, difficile à mettre en oeuvre. Ceci explique le fait que
de nombreux paysans de la moyenne vallée aient, avec
l'amélioration des conditions pluviométriques à partir de 1984,
abandonné les périmètres irrigués au profit des cultures
traditionnelles pluviales ou de décrue, mieux maîtrisées et moins
exigeantes en travail et en investissement.
Au-delà de la limitation des capacités d'investissement public,
il faut noter ici que la lenteur enregistrée dans l'évolution des
surfaces aménagées et la faiblesse des taux de mise en valeur
tient également en partie au mode de financement et de
réalisation des périmètres. La réalisation des objectifs
d'aménagement planifiés par l'Etat dépend en effet en grande
partie des sources extérieures de financement et de la réponse des
paysans appelés à mettre en valeur les périmètres. Le double
rapport Etat / bailleurs de fond et Etat / paysans laisse ainsi une
marge d'incertitude quant à la réalisation des objectifs, marge
d'autant plus importante que les trois parties discutent rarement
des projets au sein desquels elles sont partenaires.
 124 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

D'une manière plus générale, le désengagement brutal de

l'Etat qui s'est opéré à un moment où les populations étaient
insuffisamment armées (maîtrise technique insuffisante, faiblesse
des revenus) n'a pas eu immédiatement les effets attendus. Les
paysans habitués aux prix subventionnés et à l'assistance gratuite
de l'Etat ont dans un premier temps jugé cette nouvelle situation
très difficile et ont réagi soit en diminuant les charges (engrais),
quitte à avoir des rendements plus faibles, soit en consacrant
davantage d'efforts aux cultures traditionnelles lorsque les
conditions climatiques le permettaient (cas de la moyenne vallée
du fleuve Sénégal), soit en développant des stratégies
migratoires. Finalement, seul un petit nombre de producteurs ont
opté pour l'intensification et la double culture, pourtant seules
options susceptibles d'assurer une bonne valorisation des moyens
de production mobilisés pour la culture irriguée.
Par ailleurs, si ce désengagement de l'Etat s'est par la suite
accompagné du développement rapide du nombre des
organisations paysannes et des périmètres privés, le déplacement
des responsabilités de la SAED vers les producteurs et la
CNCAS, partiellement privatisée, a également créé de nouveaux
problèmes. Avec le transfert de certaines activités, les sommes
manipulées par les organisations paysannes ont en effet
sensiblement augmenté. Or les suivis effectués soulignent
l'absence de transparence dans la gestion financière de ces
activités. L'absence de comptes d'exploitation et de bilan, la
centralisation des informations entre les mains de quelques
responsables, la faiblesse des contrôles externes et internes sont
décrites comme monnaie courante et facteurs potentiels de
blocage. Certaines organisations paysannes sont par ailleurs
amenées à développer des activités rémunératrices pour
rembourser les prêts contractés (en passant par exemple
différents contrats sur des aménagements autres que ceux de ses
adhérents) et se trouvent de ce fait placées dans des logiques
financières qui tendent à autonomiser leurs stratégies vis à vis de
leurs adhérents. Enfin, on constate que les aménagements privés
ne sont pas toujours viables et, au début des années 90, on assiste
à une forte décroissance des remboursements de crédits auprès de
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 125

la CNCAS, compromettant ainsi fortement l'équilibre financier

de ce nouvel opérateur.

Tableau 16: Evolution des crédits de campagne de la CNCAS

...",. . . .. • • A~"" __ " ' ...... Y

Années 87/88 88/89 89/90 90/91 91192

~i!.~ ë~lmia.~~I.~ _çr'A) 0,17 1,05 2,03 5,35 3,97
f--..- .........
Taux de...........
remboursemcnt 100% 96% 96% 67% 20%
....• .. ...... ....., --
Source: Seck T. A., J997

Tableau 17 : Evolution ùc la production disponible de riz cntrc

81 et 95 (en millicrs de tonnes)

61/65 81/85 85/86 86/87 87/88 88/89

85 116 96 96 88 80
89/90 90/91 91192 92193 93/94 94/95
82 113 107 97 138
.- 103
Source: /.0 prévention des crises alimentaires al/ Stlhe/ (clonnées
FAO,CILS5ïJ)fAPHR et base cie données IRAM).

Tableau 18 : hnportations totales de céréales (*) (ell milliers de

tonncs)

61/65 81185 85/86 86/87 87/88 88/89

234 549 567 478 503 577
89190 90/91 91192 92/93 93/94 94/95
534 652 583 617 516 ~

(*) I.es importatiolls tata/es comprennent/es importations

commerciales et l'aide alimentaire.
Source: Lti prévention des crises alimentaires tlU Sahel (données
FAO,CILSS/DIAPER et base de données IRAM).

Du côté des importations, les résultats sont également mitigés.

Les importations totales de riz et de blé, aide alimentaire
comprise, continuent en effet de progresser sur cette période,
bien qu'à des rythmes moins soutenus que dans les années 70.
 126 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

D'après les statistiques douanières, le plafonnement des

importations de riz prévu par le Plan (340 000 tonnes) aurait été
globalement respecté. Cependant, si l'on prend en considération
les importations clandestines en provenance de Gambie (estimées
en 1987 à plus de 80 000 tonnes et organisées souvent avec profit
par certains opérateurs sénégalais), le respect du plafonnement
est beaucoup moins évident. Il faut en effet noter que la diversité
des situations nationales en matière de politiques de prix du riz et
de taux de change résulte, mais aussi entretient, des stratégies
divergentes en matière de politiques agricoles dans la sous-
région. Ceci explique le développement de réseaux de
contrebande transfrontaliers dont l'activité annule en partie les
efforts entrepris en matière de hausse du prix du riz importé. La
Gambie, qui a supprimé les taxes sur les importations de riz et
pratique une politique de prix très bas, joue ainsi dans la sous-
région le rôle d'entrepôt et de réexportateur en direction des pays
voisins, le Sénégal en premier lieu, ce qui lui permet de satisfaire
ses besoins en devises.
Plus généralement, la propension du Sénégal à se tourner vers
l'extérieur pour satisfaire ses besoins céréaliers est accentuée par
le fait que ce pays ne se trouve que faiblement intégré à son
environnement régional. Les connexions avec les pays voisins
tels que la Guinée ou le Mali sont très insuffisantes, voire
inexistantes, et les relations économiques avec la Mauritanie
demeurent difficiles durant cette période en raison des
événements politiques des années 90.

Tableau 19: Importations totales de riz (en milliers de tonnes)

61/65 81185 85/86 86/87 87/88 88/89

179 370 405 314 370 407
89/90 90/91 91192 92/93 93/94 94/95
361 418
,
409 430 348 -
Source: FAO. CH.sSID1API~R el ba.~e de dOllllees /RAlvI.

Dans ce contexte, marqué par une diminution de la production

céréalière qui passe de 163 kg par habitant en 1989 à 110 en
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 127

1994 et une faible augmentation voire une stagnation des

importations commerciales et de l'aide alimentaire depuis
1984/85, le disponible céréalier par habitant marque une nette
tendance à la diminution durant cette période. En effet, à
l'échelle nationale, les bilans alimentaires montrent que la
situation nutritionnelle se dégrade de façon continue depuis le
début des années 80 et que le niveau calorique de la
consommation demeure constamment inférieur à la ration
alimentaire minimum de 2 400 calories par personne et par jour.
Néanmoins, derrière ces moyennes nationales se cachent
d'importantes disparités dues aux différences de capacités
d'accès des populations aux denrées alimentaires.

Tableau 20 : Apport journalier de calories par habitant entre

1961 et 1994 (moyennes par périodes)

61/68 68177 77/85 85/94

2479 2382 2281 2282
Source: la preventIOn des cl'Ises alimentaires ail Sahel
(données f'AO).

L'accessibilité des denrées alimentaires est en effet, au même

titre que la disponibilité et la stabilité des approvisionnements, un
volet essentiel de la sécurité alimentaire. Ce problème
d'accessibilité concerne autant les ruraux que les urbains: de
nombreuses enquêtes réalisées durant les années 80 révèlent en
effet que peu de ménages ruraux parviennent à assurer leur
autosuffisance en céréales et qu'au contraire nombreux sont ceux
qui ne peuvent assurer leur équilibre alimentaire qu'au moyen de
revenus complémentaires. C'est ainsi le cas pour la quasi-totalité
des ménages ruraux de haute Casamance, zone dans laquelle les
conditions naturelles et démographiques semblent pourtant
favorables, mais aussi pour les ménages de la région du fleuve
Sénégal, depuis longtemps installés dans un déficit chronique.
Pour un grand nombre de sénégalais, urbains comme ruraux, la
sécurité alimentaire se pose dès lors en terme de capacité à
obtenir un revenu monétaire suffisant pour acheter des céréales.
Or, avec la mise en place des politiques d'ajustement structurel,
 128 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

nombreux sont les ménages et les individus ayant vu leur

situation économique se dégrader, en particulier les actifs
urbains. En effet, durant toute cette période, l'indice des prix à la
consommation augmente de façon continue et dans des
proportions plus importantes que les salaires. La conséquence en
est une détérioration marquée du pouvoir d'achat. A titre
d'exemple, entre 1980 et 1989, la baisse du salaire réel est de 18
% pour les travailleurs payés au SMIC et de 40 % pour les
cadres. Durant cette même période, près de 20 000 emplois ont
été perdus, essentiellement dans la fonction publique et en
premier lieu dans les entreprises d'encadrement du monde rural.
La crise économique se manifeste également en zones urbaines
par une dégradation des mécanismes traditionnels de solidarité
propres à l'organisation de la société sénégalaise: les pressions
dont les rares privilégiés du secteur formel font l'objet pour
soutenir la multitude de ceux qui restent sans emploi sont
devenues en effet si écrasantes que la viabilité de ce mode de
soutien est de plus en plus compromise. L'essoufflement des
systèmes de redistribution, qui jusque-là donnaient à ceux
disposant d'un faible pouvoir d'achat les moyens d'accéder à la
nourriture, augmente ainsi sensiblement les risques alimentaires,
notamment en zones urbaines.
Dans ce contexte global, les ménages les plus pauvres, surtout
s'ils ne disposent en outre que d'une parentèle réduite, demeurent
les plus vulnérables en termes de sécurité alimentaire et ne
peuvent le plus souvent réagir que par la diminution de leur
consommation. Si Dakar rassemble un grand nombre de ces
populations à risque, la pauvreté est cependant encore
essentiellement rurale puisque, au début des années 90, plus de
80 % des ménages pauvres vivent en milieu rural. Al'échelle
nationale, les groupes les plus vulnérables demeurent ainsi les
ménages ruraux pauvres concentrés essentiellement dans les
zones sud et sud-est du pays, ainsi que les populations
marginales des zones urbaines dont beaucoup survivent dans le
secteur informel. Ces couches de la population ont ainsi
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 129

progressivement vu leur ration alimentaire se dégrader, tant

quantitativement que qualitativement82 •
Au vu de tous ces éléments, on peut ainsi avancer que si les
réformes entreprises dans le secteur céréalier ont permis de
réduire certains dysfonctionnements liés à l'intervention massive
et globalement peu efficace de l'Etat, l'impact de ces mesures sur
la situation alimentaire nationale demeure décevant au regard des
ambitions initiales. Les objectifs de hausse de la production et de
réduction de la dépendance n'ont pu être atteints de manière
durable et la situation nutritionnelle s'est dégradée. Le secteur
céréalier et l'agriculture en général n'ont pas réagi de façon
positive au nouveau contexte économique créé par les réformes
des politiques macro-économiques et agricoles. Les difficultés
dans les domaines du crédit, de la maîtrise de l'eau, de
l'approvisionnement en intrants et de la commercialisation des
produits entravent la relance de la production. Du côté de la
demande, les répercussions sociales de l'ajustement fragilisent la
situation alimentaire des populations. Cette situation conduit le
Sénégal, sous l'égide des bailleurs de fonds, à relancer le
processus de réforme au sein du secteur agricole.

Depuis 1994, des politiques alimentaires encore plus

libérales, théoriquement soucieuses de préserver la
sécurité alimentaire

Malgré ses faibles performances, l'agriculture demeure

néanmoins au cœur de la stratégie nationale de sécurité
alimentaire du Sénégal qui se considère toujours tenu par
l'engagement, pris en 1996 lors du Sommet Mondial de
l'Alimentation, de réduire de 50 % son taux de malnutrition d'ici
l'an 2015.

82 D'après une étude de la Banque Mondiale les dépenses

alimentaires de 33 % de la population totale (soit environ 2,4 millions
de personnes) lors de la campagne de 1992 n'auraient pas suffi à leur
assurer une ration calorique minimale de 2 400 calories par jour.
(Banque Mondiale, 1995).
 130 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Dévaluation et PASA (programme d'ajustement du secteur

agricole): le processus de réforme relancé dans le secteur
céréalier

En 1994 les autorités sénégalaises adoptent un nouveau

programme de réformes: le Programme d'Ajustement du Secteur
Agricole (PASA), destiné à intensifier les réformes dans ce
secteur. Les mesures préconisées visent à approfondir le
processus de libéralisation entamé depuis une décennie et portent
plus précisément sur la politique des prix et les réformes
institutionnelles. Les réformes à mettre en œuvre concernent par
ailleurs de manière plus spécifique les filières coton, arachide,
élevage et, dans le secteur céréalier, la filière rizicole avec la
mise en place du Programme d'Ajustement du Secteur Riz
(PASR) signé en février 1994 et financé par l'USAID.

• Un nouveau programme de réformes qui touche

particulièrement la filière rizicole.

Dans le secteur céréalier, la filière rizicole s'était révélée être

le point de cristallisation des résistances à la libéralisation et des
tensions entre bailleurs de fonds et autorités sénégalaises. Au
tournant des années 90, l'analyse des bailleurs était que
l'intervention massive des pouvoirs publics dans ce secteur était
la source d'inefficacités notables et entraînait des pertes
considérables pour le pays. La dévaluation du franc CFA en
janvier 1994, réforme macro-économique non incluse dans le
programme d'ajustement, joue à ce moment un rôle clé. En
éliminant la distorsion de change qui permettait d'avoir des
importations de riz à des prix particulièrement bas, elle augmente
la facture alimentaire supportée par les finances publiques et rend
la réforme d'autant plus urgente. En renchérissant le coût des
importations dont les bailleurs attendent qu'il se répercute sur le
prix du riz à la consommation, la dévaluation devait également
accroître la compétitivité des céréales locales et augmenter les
revenus ruraux. Cependant, si le coût des importations double
suite à la dévaluation, le gouvernement ne permet initialement
qu'un ajustement partiel des prix du riz (avec une augmentation
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 131

des prix à la consommation de 38 % faisant passer le prix du riz

de 130 francs CFA à 180 francs CFA), ceci dans le but d'atténuer
l'impact social de la dévaluation et de réduire le risque
d'instabilité politique. Néanmoins, avec la dévaluation du franc
CFA, l'intervention de l'Etat devient rapidement insoutenable
financièrement. Au lieu de générer des profits, la CPSP
commence à connaître de grandes pertes financières dans ses
activités d'importation et en 1994 son déficit est estimé à 11
milliards de francs CFA. La dévaluation du franc CFA joue ainsi
le rôle d'accélérateur dans la signature du PASR et dans le
processus de libéralisation totale du marché du riz, jusqu'alors
fortement freiné par les autorités.
Le programme des réformes, qui couvrait la période 1994-
1996, comprenait la libéralisation des prix du riz blanc et du
paddy et le désengagement de l'Etat des fonctions de
commercialisation du riz et de contrôle des importations
(réduction du rôle de la SAED et de la CPSP qui disparaîtra en
1995). En 1996, seulement la moitié des zones mises en valeur
dans la vallée du fleuve Sénégal, au prix de coûteux
investissements, était mise en valeur. Le succès attendu des
réformes engagées devait se traduire par une amélioration de
l'efficacité de la filière avec l'introduction d'une plus grande
souplesse sur le marché.
La SAED était ainsi amenée à transférer progressivement aux
organisations de producteurs les périmètres aménagés avec leurs
équipements ainsi que les matériels agricoles dont une partie a
été cédée aux anciens agents de la SAED dans le cadre du plan
social destiné à aider à leur reconversion. A de rares exceptions
près, les périmètres ont généralement été rétrocédés dans l'état
dans lequel ils se trouvaient, ce qui n'est pas sans poser de
nombreuses difficultés alors que les modèles de gestion mis en
place ne prévoyaient pas de provisions pour l'amortissement et le
renouvellement des équipements. Qu'il s'agisse du matériel
agricole ou bien des équipements des aménagements, la question
de leur entretien, et plus encore de leur renouvellement, se pose
ainsi avec acuité. Ceci d'autant plus que le transfert opéré par la
SAED s'est fait sur le mode de la concession et non de la
cession, le propriétaire restant l'Etat, ce qui pose la question de
 132 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

l'attribution des charges et des travaux à réaliser: quelles sont les

charges qui relèvent du propriétaire et celles qui relèvent du
concessionnaire, particulièrement dans le cas de travaux lourds?
On assiste donc à un phénomène de déresponsabilisation des
différents acteurs, trop longtemps aidés, encadrés et pris en
charge par les organisations et institutions successives qui ont
opéré dans le secteur agricole, ce qui laisse présager
d'importantes difficultés dans le futur, au fur et à mesure que les
équipements et matériels rétrocédés deviendront hors d'usage.
En 200 l, les importations de riz au Sénégal se montaient à 682
000 tonnes (dont 679 000 tonnes de brisure de riz en provenance
d'Asie) et plus de 700 000 tonnes en 2002, représentant pour le
pays une facture de 100 milliards de francs CF A. La production
nationale couvre moins de 20 % des besoins et le riz local est
pratiquement inexistant sur les marchés de Dakar. Comparée à
d'autres filières riz africaines, par exemple celle du Mali, le
Sénégal souffre de difficultés spécifiques. D'une part, du fait de
sa façade maritime, le marché du pays est facilement accessible
et le riz importé n'est grevé que de coûts de transport
relativement modérés. D'autre part, les sénégalais consomment
quasiment exclusivement de la brisure de riz, considérée sur les
marchés internationaux comme étant de basse qualité, et donc
commercialisée à très bas prix. Ces deux facteurs, combinés à la
faible productivité de la riziculture sénégalaise, expliquent les
difficultés rencontrées par la production nationale.
En 2002, l'application du Tarif Extérieur Commun (TEC) dans
le cadre de l'UEMOA a conduit à supprimer les taxes à
l'importation du riz en provenance de l'étranger. Parallèlement,
l'adoption du TEC a fait que la TVA sur la production et les
importations d'engrais est passée à 18 % au lieu des 5 %
précédemment appliqués. Deux mesures peu favorables à la
filière locale.
A l'heure actuelle, dans la vallée du Sénégal, la production
rizicole est affectée à trois usages83 :
un tiers pour l'autoconsommation;
un tiers est vendu immédiatement après la récolte;

83 Petitpierre G., Lhopitallier L., 2003.

 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 133

un tiers est livré à l'union rassemblant les groupements

d'un même périmètre et sert au remboursement des
crédits de campagne accordés par la CNCAS.
La partie commercialisée juste après la récolte, qui se retrouve
sur le marché dans un contexte de surabondance de l'offre, est
vendue à des prix faibles, de l'ordre de 60 à 70 francs CFA le kg.
Le prix du paddy livré pour le remboursement des crédits
consentis par la CNCAS est fixé par le conseil d'administration
de l'union à un niveau nettement plus rémunérateur (en moyenne
90 francs CFA le kg). Contrairement aux ventes effectuées
directement par les producteurs juste après la récolte, ce mode de
détermination du prix ne correspond à aucune réalité de marché
mais s'apparente à la fixation d'un véritable 'prix de soutien'
accordé aux paysans dans la mesure où ils interviennent eux-
mêmes, par le biais de leurs OP, dans la détermination de ce prix.
Ils y sont donc à la fois juges et parties. La tentation est alors
forte de déterminer des prix élevés, transférant ainsi la charge de
la commercialisation sur l'union qui devra reporter ce surcoût sur
ses propres partenaires: Etat, organisations d'appui, acheteurs
institutionnels. On peut identifier là le maintien, par des voies
détournées, des pratiques antérieures de prix administrés mises
en œuvre dans le cadre de la CPSP dissoute en 1995.
Compte tenu d'un rendement de 66 % environ pour la
transformation en riz blanc, on obtient alors un prix moyen de
150 francs CFA par kg auquel il convient d'ajouter divers autres
frais pour un riz de mauvaise qualité, non trié et non homogène.
Il est alors très difficile de commercialiser ce produit, non
compétitif face à la concurrence des riz importés de qualités
standardisées et stables84 •
En fait, si l'on fait le bilan de la libéralisation dans le secteur
du riz, il semblerait que celle-ci ait essentiellement profité aux

84 On peut ici signaler l'expérience, rapportée dans le cadre de

« l'Atelier sur la problématique riz au Sénégal» qui s'est tenu en début
2003, d'un pharmacien qui s'est investi dans la production rizicole dans
la vallée du Sénégal sur une parcelle de 50 ha et qui, par une adaptation
à la demande (qualité du produit, tri, conditionnement), avouait qu'il
s'agissait là d'une activité permettant de « bien gagner ». (Petitpierre
G., Lhopitallier L., 2003.
 134 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

importateurs qui ont su en tirer tout le parti (accès au crédit,

différenciation et maintien des qualités, stabilité de l'offre,
proposition de conditionnements adaptés à la demande, etc.). La
filière du riz local pour sa part, mal connectée aux réalités du
marché, ne semble pas en avoir tiré grand profit.

Les tentatives de relance de l'arachide et de l'horticulture

• La libéralisation de la filière arachide

La production de l'arachide, qui avait été le moteur de

l'agriculture sénégalaise, connaît un certain nombre de
difficultés. Les productions des années 90, en moyenne
inférieures à 900 000 tonnes, sont loin des productions records
du milieu des années 70 qui avaient atteint près de 1 350 000
tonnes en 1976. Cette baisse est liée à une forte diminution des
superficies cultivées, passées de 1 232 000 hectares en 1976 à
506 000 en 1998, mais également à d'autres difficultés résultant
de l'usage de semences de mauvaise qualité et de pratiques
culturales imparfaitement adaptées.
La filière arachide a connu, dans les faits, une progressive
pénétration des acteurs privés qui a conduit à ce que, en 1996/97,
la SONACOS ne commercialisait plus que 280 000 tonnes sur
une production totale estimée à 588 000 tonnes, le reste se
répartissant entre les producteurs eux-mêmes, le secteur informel
et l'entreprise privée NOVASEN. Suivant les usages finaux du
produit (semences, consommation locale, arachide de bouche,
transformation en huile) et les filières de commercialisation
empruntées, la rentabilité de la production arachidière peut être
significativement différente pour les producteurs, ainsi d'ailleurs
que les avantages liés (facilités de crédit, de transport, avances
sur récoltes, etc.). Comme pour d'autres productions, une
difficulté importante résulte de la variabilité de la qualité des
produits commercialisés et de leur hétérogénéité. Des efforts
importants ont commencé à être consentis pour favoriser le
développement de la production d'arachide de bouche, créneau
jugé comme étant le plus rentable avec des débouchés possibles
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 135

en Europe (débouché impliquant un haut niveau d'exigence pour

ce qui est de la qualité et l'homogénéité du produit) et en Afrique
(niveau d'exigence inférieur). Afin de faciliter cette dynamique
d'amélioration de la qualité, la NOVASEN a offert ces dernières
années une prime de 10 à 15 francs CFA par kilo pour l'arachide
de bouche exempte d'aflatoxine.
L'amélioration de la qualité des semences est un composant
important de cette dynamique globale. L'Union Nationale
Interprofessionnelle des Semences (UNIS) est l'organisation
privée chargée de la multiplication et de la distribution des
semences à partir des souches fournies par l'Institut Sénégalais
de la Recherche Agronomique (ISRA). La production de
semences certifiées est passé de 2 500 tonnes en 1997 à 18 000
tonnes en 2001 et une production de 30 à 35 000 tonnes était
prévue en 2002. L'évaluation du rôle de l'UNIS, tant par l'Union
Européenne (UE) que par le Centre de coopération Internationale
en Recherche Agronomique pour le Développement (CIRAD),
n'est cependant pas totalement satisfaisante. L'UE considère en
effet que l'UNIS détient un monopole de fait sur cette activité et
que ceci ne facilite pas son efficacité. Le CIRAD pour sa part
considère que le système étatique qui a fonctionné entre 1972 et
1985 était considérablement plus efficace, à tel point qu'il a été
copié par plusieurs autres pays africains.
A la suite d'un accord signé en 1996 entre le gouvernement du
Sénégal, le Comité National Interprofessionnel de l'Arachide
(CNIA) et la SONACOS, l'Union Européenne a foumi jusqu'en
2001 un appui dans différents domaines:
appui au CNIA et à la professionnalisation du secteur;
appui pour la distribution de semences sélectionnées;
appui au crédit;
appui à la production d'arachide de bouche.
En novembre 2001, un nouvel accord était signé prévoyant la
privatisation de la SONACOS. A la suite de cette injonction de
l'Union Européenne et du FMI, le processus de libéralisation de
la filière a été officiellement engagé à partir de 2001. Après une
réduction, en août 2001, du prix d'achat de l'arachide au
producteur par la SONACOS, le gouvernement décidait au mois
de novembre de la même année de privatiser cette société à
 136 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

compter de 2003. La Sonagraine, filiale de la SONACOS

chargée de l'acheminement des arachides depuis les champs
jusqu'aux usines de traitement, a ainsi cessé ses activités et
celles-ci ont été transférées aux Opérateurs Privés Stockeurs
(OPS) censés la remplacer avantageusement. Dans les faits, ce
transfert s'est avéré catastrophique pour les producteurs. En effet,
une bonne partie des quelques 500 OPS agréés se sont avérés
incapables d'organiser le ramassage et le transfert des récoltes
vers les lieux de traitement. Pour les autres, les retards de
paiement enregistrés par les producteurs ont entraîné pour ces
derniers des difficultés considérables de trésorerie (impossibilité
d'acheter des semences et des intrants, report des
remboursements des dettes en cours, etc.). Des articles parus
dans le quotidien Le Soleil en février 2002 dénonçaient les
« crimes économiques» de ces nouveaux opérateurs qualifiés de
« spéculateurs ». Dans ce contexte, le CNCR avait beau jeu de
mettre en cause les orientations politiques du gouvernement,
basées sur la libéralisation de la filière, alors que le principal
concurrent du Sénégal sur les marchés internationaux, les Etats-
Unis, premier producteur mondial, subventionne lui-même
largement ses propres agriculteurs.
Face à la protestation du monde paysan et de ses organisations
représentatives le gouvernement décidait en août 2002, tout en
maintenant le choix de la libéralisation de la filière, considéré
comme irréversible, d'infléchir quelque peu sa politique en
mettant l'accent sur les programmes publics d'infrastructures en
milieu rural, les programmes d'aide aux paysans en difficultés et
la promotion de la diversification agricole. Parallèlement, les
organisations de producteurs s'orientent vers une implication
directe dans la filière libéralisée par des prises de participation
dans les sociétés chargées de la commercialisation. C'est ainsi
que le CNCR envisage d'entrer dans le capital de la SONACOS.
Cependant cette société, qui affiche des marges jugées
insuffisantes par le secteur privé, n'attire pas les investisseurs.
Cette insertion des organisations paysannes au sein des filières
peut être une réponse cohérente apportée par le monde paysan au
processus actuel de libéralisation et de démantèlement des
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 137

structures antérieures, mais il reste encore beaucoup de chemin à

parcourir.

• Les tentatives de développement de lafilière horticole

Le Sénégal possède, dans certaines régions, un potentiel

favorable aux productions horticoles (dans la zone des Niayes
près de Dakar et plus généralement dans le quart nord-ouest du
pays, ainsi que dans la région du fleuve Sénégal). Par ailleurs, sa
position géographique le place en situation favorable pour
approvisionner, hors saison, les consommateurs européens.
La production horticole a véritablement démarré dans les
années 70 avec l'implantation de la BUD dans la zone des
Niayes, près de Dakar. Cependant, en raison de certains litiges,
cette entreprise a été contrainte de cesser ses activités. Depuis
1998, le Projet de Promotion des Exportations Agricoles (PPEA)
s'est attaché à promouvoir des exportations horticoles qui avaient
connu une très forte diminution durant les vingt dernières années
malgré le démarrage prometteur des années 70. De 13 000 tonnes
en 1977, le volume des exportations de produits horticoles était
ainsi passé à 12000 tonnes en 1980 et moins de 6 000 tonnes en
1997/98. En 2000, principalement grâce à l'appui du PPEA, elles
se montaient à 9 300 tonnes, principalement concentrées sur le
haricot vert, qui représentait 63 % de ce total, et la tomate cerise
(20 %). L'objectif visé par le PPEA en juillet 2001 était
d'atteindre les 50 000 tonnes à l'horizon 2006. Certaines
limitations sont cependant apparues depuis cette étude, résultant
de l'urbanisation exponentielle de l'agglomération dakaroise qui
se fait désormais de plus en plus aux dépens des terres
cultivables des Niayes. On assiste par ailleurs à un phénomène de
salinisation des nappes phréatiques surexploitées par les
nécessités de l'approvisionnement urbain. Une des solutions
envisagées réside dans le transfert progressif de la production
horticole vers le bassin du fleuve Sénégal, bien que les
conditions y soient moins favorables. Ce transfert se heurte
cependant à deux facteurs limitant: l'insuffisance de la main
d'œuvre et les règles foncières qui rendent l'accès à la terre
difficile.
 138 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

A l'heure actuelle, on peut distinguer différentes zones de

productions horticoles: Dakar avec le chou, les haricots verts et
la floriculture, Thiès avec le chou, la carotte et l'arboriculture
fruitière, Louga avec l'oignon et Saint Louis avec la tomate, les
haricots verts et la patate.
Ce secteur doit faire face à un certain nombre de goulots
d'étranglement:
l'eau, disponible en quantités insuffisantes et soumise à
des problèmes de qualité, salinisation par exemple;
le foncier avec la transformation des terres agricoles en
zones d'habitat dans les zones intra et péri-urbaines;
les facteurs de production dont les prix ne sont pas
toujours compatibles avec les capacités financières des
producteurs;
le crédit, souvent inaccessible;
le stockage et le transport, souvent inadaptés.
Sur les 22 entreprises d'exportation de produits horticoles
existant en 2002, 7 assuraient les 3/4 des exportations. Les 2/3
des haricots verts et la quasi totalité des tomates cerises sont
produits par les exportateurs eux-mêmes qui emploient de la
main d' œuvre salariée, saisonnière ou journalière. Ceci résulte
principalement du fait que les petits producteurs indépendants
éprouvent les plus grandes difficultés à répondre aux normes de
qualité imposées pour l'exportation, particulièrement pour ce qui
concerne l'usage des pesticides. Ainsi, il n'est pas rare d'assister
à des pulvérisations d'insecticides quelques jours avant la récolte
ou bien de constater l'usage de produits provenant d'autres
spéculations (coton par exemple) et interdits pour les productions
destinées à l'alimentation humaine. L'utilisation des eaux usées
(vidanges de fosses septiques) pose également un problème
sanitaire grave. Au-delà de ces problèmes de qualité, un rapport
du Ministère de l'Agriculture et de l'Elevage de décembre 2001
relevait d'autres limitations à l'accroissement des exportations de
produits horticoles: d'une part, l'insuffisance des infrastructures
de transport et de stockage, d'autre part, l'inexistence d'un
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 139

système de crédit adapté aux besoins des exportateurs8S • Pour

répondre en partie à ces besoins pressants, le PPEA a depuis
financé la construction d'un entrepôt frigorifique à l'aéroport de
Dakar et ce malgré la planification du déplacement de cet
aéroport vers la zone éloignée de Diam Niadio. Parallèlement, le
PPEA envisage l'appui à la construction de magasins de
manutention permettant de satisfaire aux normes sanitaires
internationales.
La protection des producteurs et exportateurs face aux aléas de
l'exportation pourrait être améliorée par la mise en place d'une
structure sénégalaise permettant de vérifier la qualité des produits
proposés, évitant ainsi aux exportateurs de subir l'actuel système
de consignation qui leur fait courir le risque de voir leur
marchandise refusée par les importateurs.
Dans ce secteur directement au contact de l'économie
mondialisée et donc soumis aux normes et à la concurrence
internationale, l'amélioration des capacités des opérateurs est
devenue une priorité. Il n'existe d'ailleurs pas de formation
spécialisée en horticulture au sein de l'Ecole Nationale
Supérieure d'Agriculture (ENSAt6 • Or, l'évolution discernable
dans ce domaine va demander de plus en plus de maîtrise
technique de la part des producteurs et exportateurs. Par exemple
pour ce qui concerne les réponses à apporter aux exigences d'une
'traçabilité' supposée offrir une garantie de qualité et de sécurité
aux consommateurs, et la demande toujours croissante de
produits pré-emballés identifiés par des codes-barres.

8S Sénégal (Rép.), Proposition de stratégie opérationnelle du secteur

agricole. Ministère de l'Agriculture et de l'Elevage du Sénégal, Dakar,
décembre 2001.

86 La faible productivité de la production horticole sénégalaise

diminue d'autant sa compétitivité sur les marchés internationaux. Ainsi,
une étude menée par la SAED a montré que, malgré des coûts de
facteurs considérablement plus élevés aux USA qu'au Sénégal, le coût
de production d'un kilo de tomate au Sénégal était de Il % supérieur à
celui de Californie, ceci résultant des importantes différences de
rendement à l'hectare, 4 fois plus élevés aux USA.
 140 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Réformes et situation alimentaire nationale : des effets

décevants

Concernant les céréales locales, des effets positifs sont

enregistrés suite à la dévaluation dans la mesure où les prix aux
producteurs et au détail s'accroissent en effet fortement. Par
ailleurs, l'impact attendu de la dévaluation sur l'évolution des
prix relatifs entre les céréales locales et le riz importé est
effectivement obtenu: le différentiel de prix entre céréales
locales et riz importé, défini par les différents plans alimentaires
comme l'élément clé des stratégies à mettre en œuvre, est dans
les années qui suivent la dévaluation favorable aux céréales
locales. Néanmoins l'impact de ces évolutions de prix sur la
production de céréales demeure faible; Gilles Duruflé note en
effet que « les surfaces de mil des années 1994/95 et 1995/96
sont dans la moyenne des années précédentes, tandis que les
surfaces de maïs enregistrent un léger déclin. Si les rendements
de mil/sorgho sont élevés en 1995/96, tout comme ceux de
l'arachide, les rendements de maïs sont en recul »87. En fait, si
l'on considère l'évolution des rendements des céréales sur la
période 1985-1996, on constate que les rendements de mil et
sorgho ont diminué de 4,4 %, et ceux du maïs de Il %. Seul le
rendement du riz a augmenté de plus 19 %, mais il baissera par la
suite88 • Pour Duruflé, cette apparente absence de réponse
s'explique en partie par le fait que seule une faible partie des
céréales pluviales locales est commercialisée. En effet, si la
tendance est à la diminution de la part de l'autoconsommation au
profit de la production mise en marché, pour la grande majorité
des populations rurales la production céréalière demeure
essentiellement destinée à l'autoconsommation.
Par rapport au riz importé, l'impact des réformes est jugé
positif par les autorités dans la mesure où l'approvisionnement
du marché local connaît une nette amélioration et les prix à la
consommation demeurent relativement stables depuis 1996. En
contrepartie, les résultats attendus pour la filière rizicole locale
n'ont pas été atteints. Suite à la dévaluation, le prix des intrants

87 Duruflé G., 1996.

88 Dieng A., 2000.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 141

augmente de 56 % alors que le prix du paddy ne s'accroît que de

21 % si bien que, à rendements inchangés, la dévaluation se
traduit pour la SAED et pour les petits périmètres privés gérés
par les paysans par une importante baisse des marges, de 28 %
pour les grands périmètres et de 44 % pour les PIVR9 • A ce
nouveau contexte, marqué par le resserrement des contraintes
économiques, la majorité des producteurs répond par un
mouvement de désintensification (baisse de la consommation
d'intrants, rejet de la double culture), voire dans certains cas par
un abandon de la production, ce qui se traduit par un recul de la
production totale et de nouvelles baisses des revenus.
Ces résultats décevants, s'ils s'expliquent par la faiblesse de la
productivité, proviennent également de la mise en place d'une
protection tarifaire du riz local plus faible que prévue. Afin de
fournir à la production de riz local un certain degré de protection
contre la concurrence directe des importations, une protection
tarifaire spéciale avait en effet été adoptée en août 1995. Cette loi
instituait la mise en place d'un prélèvement variable sur le riz
importëO de façon à maintenir un prix plancher à la vente du
paddy. Dans les faits, cette loi a été largement contournée et ceci
s'est traduit par des prix de détail du paddy inférieurs à ceux
initialement prévus. Cette situation a ainsi déstabilisé la
production, resserré les contraintes économiques sur les
producteurs de paddy et découragé les processus
d'intensification. A l'heure actuelle, et face aux difficultés
récurrentes rencontrées par la filière, on en demeure encore à des
pétitions de principe consensuelles et très générales qui
manifestent l'impossibilité de trouver des réponses efficaces:
« Des solutions profondes (revue de la politique d'aménagement,
de gestion de l'eau, du crédit, du foncier) et distinctives selon les
zones s'imposent dans le cadre d'une vision concertée »91.

89 Duruflé G., 1996.

90 La loi votée en août 1995 définissait un tarif de droits
d'importation sur le riz brisé composé de deux parties: un droit ad
valorem de 15 % et un taux de prélèvement variable pouvant aller de 0
à 30 % si le prix CAF du riz importé tombait au-dessous d'un prix de
référence fixé à 153 francs CFA.
91 FAü, 1999, Tome I.
 142 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Concernant le maïs, la demande nationale demeure supérieure

à la production et les importations annuelles sont passées de 25
000 tonnes en 1997 à plus de 53 000 en 200 1, après être passées
par un pic de près de 72 000 tonnes en 1998 pour une production
nationale de 60 000 tonnes. La demande intérieure existe et des
politiques adaptées pourraient inciter les producteurs à y
répondre, ce à quoi n'a pas contribué la suppression de la taxe à
l'importation décidée en 2001 et qui a entraîné une diminution du
prix à la production.

Des politiques officiellement orientées vers la participation des

responsables ruraux et la lutte contre l'insécurité alimentaire

• Les organisations paysannes reconnues comme des

acteurs essentiels de la sécurité alimentaire

Au Sénégal, la légitimation par l'Etat des organisations de

producteurs comme partenaires du dialogue sur la mise en œuvre
des politiques agricoles et alimentaires constitue sans doute
l'évolution la plus notable de ces dernières années. Depuis sa
création, le CNCR est en effet devenu partie prenante dans la
réalisation de toute une série de programmes et projets
s'inscrivant dans le cadre du programme d'ajustement du secteur
agricole (PASA) initié par le gouvernement depuis 1996. Dans le
cadre de la Nouvelle Politique Agricole (NPA), l'audience des
organisations paysannes s'est accrue au sein des agences de
coopération qui orientent de plus en plus leurs actions dans le
cadre d'une 'démarche participative' en associant les
organisations paysannes aux projets de développement rural.
Le Programme Spécial de Sécurité Alimentaire (PSSA) initié
en 1996 par la FAü et coordonné par l'Unité de Politique
Agricole du Ministère de l'Agriculture vise ainsi à identifier,
avec l'appui des organisations paysannes, les principales
contraintes pesant sur les filières agricoles au niveau de la
production et de la commercialisation en vue de mettre en place
des projets d'accroissement durable de la production vivrière et
de limiter la dépendance à l'égard des importations. Dans le
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 143

cadre de ce programme, une cinquantaine de petits projets ruraux

« adaptés au milieu et à moindre coût» devant être mis en oeuvre
avec l'appui des organisations paysannes ont été identifiés par la
FAü conjointement avec le CNCR. S'inscrivant dans la
démarche participative récemment promue par le gouvernement
dans le cadre de la politique de sécurité alimentaire, ces petits
projets, qui couvrent une trentaine de communautés rurales,
visent à réduire les poches d'insécurité alimentaire et de pauvreté
à travers une assistance technique qui se veut déterminée « en
fonction des besoins exprimés par les organisations paysannes ».
Ce programme vise ainsi à mettre en place, pour les zones
présentant un potentiel d'irrigation (à savoir les régions de Saint
Louis dans la vallée du fleuve, de Ziguinchor et de Kolda en
Casamance, et le bassin de Kédougou dans la région de
Tambacounda), des aménagements hydrauliques moins coûteux
et mieux adaptés au milieu tout en encourageant la concertation
entre les services techniques de l'Etat et les organisations
paysannes. En 2001, le PSSA couvrait 318 villages répartis dans
les 10 régions administratives du pays et 43 sites urbains (micro-
jardins).
La nécessaire participation des populations aux projets de
développement rural et l'appui à la structuration des
organisations paysannes sont désormais présentés, du côté de
l'Etat et des bailleurs de fonds, comme des moyens
incontournables pour assurer la sécurité alimentaire. S'il est
désormais devenu banal de parler de participation des
populations et d'appui à la structuration des organisations
paysannes, les évolutions sont cependant encore à l'heure actuelle
plus rapides dans le discours que dans les pratiques. Les
orientations récentes de la politique agricole sénégalaise prennent
en compte l'existence des organisations paysannes et souhaitent
les renforcer dans leur rôle mais les grandes lignes de ces
orientations ne sont toujours pas élaborées en concertation avec
les représentants du monde paysan.
Il paraît à ce titre nécessaire de souligner le fait que les
discours et les orientations récentes des programmes des agences
de coopération ne peuvent suffire seuls à entraîner un
changement de pratiques. Ce changement ne peut s'opérer sans la
 144 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

possibilité pour les organisations de producteurs et les

responsables ruraux de disposer au niveau local d'un véritable
pouvoir de décision. Or, si depuis fin 1996 le Sénégal s'est
engagé dans un processus de décentralisation administrative, le
transfert des décisions aux acteurs locaux demeure encore
inachevé. Lors des élections relatives à la mise en place des
représentants des collectivités locales et territoriales de décembre
1996, seuls les partis politiques ont été admis à la compétition,
excluant de fait de la représentation les organisations paysannes
mais aussi les mouvements associatifs, les ONG locales et les
syndicats.
Que ce soit au niveau national ou régional, les organisations
paysannes ont connu, durant ces dernières années, une nette
montée en puissance résultant principalement de la nécessité
pour elles de s'organiser face à la pression toujours croissante de
la mondialisation. Ainsi en juillet 2000 était créé à Cotonou
(Bénin) le Réseau des Organisations Paysannes et des
Producteurs agricoles de l'Afrique de l'ouest (ROPPA)92. Ce
regroupement en réseau avait deux objectifs: d'une part,
renforcer le pouvoir des OP nationales en les inscrivant dans un
cadre régional, d'autre part, mettre l'accent sur le fait, longtemps
négligé, que les paysans et producteurs agricoles devaient être
inscrits au centre de toutes les stratégies de développement
agricole et non plus considérés comme de simples exécutants de
politiques décidées ailleurs. L'idée de base est que l'exploitation
familiale paysanne doit constituer le cœur de la dynamique de
développement du milieu rural. Pour atteindre ce but les OP,
fortes des expériences et des pratiques de leurs membres,
ambitionnent de devenir de véritables forces de proposition pour
la définition de politiques agricoles mieux adaptées aux réalités
du monde rural. Elles souhaiteraient ainsi, malgré leurs faiblesses
en termes de capital financier et intellectuel face au pouvoir

92 Ce réseau regroupe des organisations de 10 pays d'Afrique de

l'ouest: Bénin, Burkina-Faso, Côte d'Ivoire, Gambie, Guinée Bissau,
Guinée Conakri, Mali, Niger, Sénégal, Togo. Le double P de
l'acronyme résulte de la volonté d'intégrer l'ensemble des organisations
du monde rural: organisations paysannes d'une part, organisations de
producteurs d'autre part.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 145

traditionnellement dominant des décideurs institutionnels, tant

nationaux qu'internationaux, pouvoir mettre en valeur leur
connaissance approfondie du monde rural et des contraintes des
productions agricoles, non seulement au niveau local, mais
également aux niveaux national et régional 93 • Cette stratégie
apparaît particulièrement importante à un moment où le lieu de la
conception et de la mise en cohérence des politiques agricoles et
de sécurité alimentaire se déplace progressivement du niveau
national au niveau régional (particulièrement dans le cadre de
l'UEMOA). La collaboration du CNCR au PSAOP (Programme
d'appui aux Services Agricoles et aux Organisations de
Producteurs) est un de premiers exemples de cette implication
directe des OP dans la mise en œuvre d'un projet de
développement94 •
Dans l'espace laissé libre par le désengagement de l'Etat et
encore mal approprié par des opérateurs privés peu efficaces, les
organisations paysannes et les groupements de producteurs
peuvent avoir un rôle important à jouer. Ces organisations sont
ainsi appelées à prendre de plus en plus d'importance au sein
même des filières, au fur et à mesure de leur libéralisation, même
si la Banque Mondiale demeure encore circonspecte à leur égard.
Cependant l'approche par les filières, dont la préoccupation
essentielle demeure la recherche de la rentabilité, n'est sans
doute pas le meilleur moyen d'intégration de la petite
paysannerie à l'économie marchande mondialisée.

93 Jusqu'à présent, les modalités pratiques d'élaboration des plans et

politiques de développement ne permettent pas aux premiers concernés
de se faire entendre. Ainsi lors de la préparation du DSRP du Sénégal, à
laquelle nous avons participé, des représentants des OP avaient été
conviés à participer à différentes réunions. S'ils ont pu effectivement
s'exprimer, les modalités pratiques mises en œuvre ont
considérablement réduit l'impact de leur parole dans la mesure où tant
l'organisation des réunions que la rédaction des documents finaux
étaient confiés à un petit cercle d'experts et de consultants
professionnels, montrant ainsi les limites de l'approche dite
'participative', même si elle montrait un réel progrès face aux pratiques
précédentes.
94 Elles y sont en effet maîtresses d'œuvre pour ce qui concerne la
composante 'appui aux OP'.
 146 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

• La redéfinition du rôle de l'Etat et la lutte contre

l'insécurité alimentaire

Face à l'émergence des organisations de producteurs et du

secteur privé ainsi que des organisations locales capables de
représenter directement les intérêts économiques et sociaux des
populations, l'Etat sénégalais s'est vu contraint de redéfinir son
rôle dans la sécurité alimentaire. En 1998 a ainsi été créé le
Conseil National de Sécurité Alimentaire du Sénégal (CNSA)
dans le cadre duquel a été définie, en 1999, une stratégie
nationale de sécurité alimentaire (Sénégal Rép., 1999). Un accent
particulier est ainsi mis sur la coordination inter-institutionnelle
et la réalisation d'un système national d'information sur la
sécurité alimentaire. En effet, on recensait en 1999 plus de 40
structures différentes produisant et utilisant des infonnations
relatives à la sécurité alimentaire. A l'heure actuelle, les
questions de nutrition relèvent de plusieurs ministères: Santé,
Education Nationale, Agriculture, Elevage, Pêche, Famille et
Solidarité Nationale, Commerce, Hydraulique. Les questions de
nutrition sont, certes, complexes et appellent à une approche
holistique. Cependant, cette monstrueuse complexité
bureaucratique rend pratiquement le secteur ingérable. C'est
pourquoi, afin de tenter d'introduire un minimum de concertation
entre ces acteurs institutionnels, l'Etat sénégalais a créé une
Commission Nationale de Lutte contre la Malnutrition (CNLM)
regroupant les ministères concernés, les collectivités locales et
des ONG commission dont les prérogatives sont très proches de
celles du Conseil National de Sécurité Alimentaire (CNSA).
Ceci amène au constat désolant que, depuis l'indépendance, il
semblerait que le seul remède envisagé à l'inefficacité récurrente
de la mise en œuvre des politiques annoncées à grands renforts
de discours consensuels réside dans la multiplication des
structures, gouvernementales ou autres, impliquées dans la
gestion du secteur. On peut ainsi citer, à ce tournant des années
2000: CNLM, CNSA, CSA (Commissariat à la Sécurité
Alimentaire), SNAN (Service National de l'Alimentation et de la
Nutrition), CASPAR (Cellule Agro-Sylvo Pastorale d'Alerte
Rapide), ZAR (groupe de travail sur les Zones à Risque
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 147

alimentaire), GTP/AGRHYMET (Groupe de Travail

Pluridisciplinaire AGRo-HYro-METéorologique), PSSA
(Programme Spécial pour la Sécurité Alimentaire), CNSA
(Conseil National de la Sécurité Alimentaire) pour ne nommer
que les plus importantes.
S'il demeure le dépositaire de la légitimité officielle, et se
trouve être à ce titre responsable des politiques agricoles et
alimentaires, ainsi que l'interlocuteur privilégié des bailleurs de
fonds, le rôle de l'Etat ne s'inscrit plus dans l'intervention directe
mais dans une double évolution visant plus particulièrement:
La mise en place d'un appareil administratif plus souple
et moins coûteux travaillant en complémentarité avec les
institutions représentant les différents acteurs de la
sécurité alimentaire (organisations paysannes et
professionnels privés). Le projet de restructuration du
Ministère de l'Agriculture selon les principes de
déconcentration et de décentralisation témoigne en partie
de cette évolution. Il est ainsi notamment prévu de
limiter le rôle et le poids des services centraux et
d'accroître les pouvoirs des services de terrain. En vue de
répondre de manière plus efficace à la demande des
exploitations paysannes et du secteur privé, la recherche
agricole et agroalimentaire publique est également
réorganisée et des instituts de recherche publics tels que
l'ITA et l'ISRA collaborent directement avec le CNCR.
La création d'un environnement favorable au bon
déroulement des activités des autres acteurs de la sécurité
alimentaire. Les nouvelles orientations en matière de
politique agricole insistent en effet largement sur ce
nouveau rôle de l'Etat. En assurant la mise en place d'une
fiscalité incitative, d'un système juridique fiable et en
inscrivant ses politiques macro-économiques
(importations et aide alimentaire en particulier) dans une
stratégie explicite et par-là même plus lisible, l'Etat doit
permettre aux opérateurs privés de s'adonner aux
activités marchandes dans un environnement sécurisé et
incitatif. Cependant, la concertation interprofessionnelle
au sein des différentes filières demeure encore imparfaite
 148 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

malgré les efforts entrepris. Dans cette même optique, le

rôle assigné à l'Etat est aussi d'assurer la mise en place et
l'entretien des infrastructures essentielles aux échanges
agroalimentaires (marchés, routes, transports). A cet
effet un Programme National d'Infrastructures Rurales
(PNIR) devant permettre une meilleure maîtrise de l'eau
par la réalisation de nouveaux aménagements a été mis
en place depuis 1998. Les discours insistent également
particulièrement sur la reconnaissance du rôle moteur
des petits producteurs dans le développement agricole et
sur la nécessité pour l'Etat de se recentrer sur ses
missions de service public, permettant ainsi aux paysans
de produire dans de meilleures conditions mais aussi de
commercialiser et de transformer efficacement leurs
produits. Les organisations paysannes, malgré leur
multiplication, ne disposent cependant pas encore de
véritables pouvoirs. Le Projet de Promotion des
Exportations Agricoles (PPEA), initié en 1998, avait
pour objectif de promouvoir et diversifier les
exportations en réhabilitant les infrastructures de base et
en appuyant les organisations professionnelles de
producteurs-exportateurs.
Au regard des discours tenus, les interventions de l'Etat dans la
sécurité alimentaire ont ainsi considérablement évolué dans leurs
conceptions. Dans un contexte de libéralisation de l'économie et
de diversification des acteurs, il ne s'agit plus pour l'Etat de
promouvoir des structures rigides couvrant l'ensemble des
dimensions de la sécurité alimentaire mais de concourir au
renforcement de la sécurité alimentaire par l'exercice de son rôle
d'arbitre et de garant d'un environnement favorable à l'exercice
des activités des autres acteurs de la sécurité alimentaire
(producteurs et opérateurs privés). Si la responsabilité de la
sécurité alimentaire ne peut clairement plus être exclusivement
confiée à l'Etat, les discours récents insistent cependant sur le fait
qu'elle ne peut être totalement délaissée par celui-ci: « le
producteur a désormais le libre choix de sa spéculation et de ses
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 149

objectifs »95 face à un Etat dont la légitimité d'intervention

s'inscrit dans la garantie par l'autorité publique de la stabilité du
marché intérieur, de l'accès équitable aux moyens de production
et aux ressources. «L'assistance aux zones démunies et aux
populations déshéritées» constitue en particulier, au regard des
récentes déclarations, le champ d'action prioritaire des politiques
à mettre en œuvre, s'inscrivant ainsi directement dans la
politique générale de lutte contre la pauvreté dans laquelle le
Sénégal est actuellement officiellement engagé.
Les orientations stratégiques de l'Etat sénégalais en matière de
sécurité alimentaire sont définies dans le rx ème Plan ainsi que
dans le Document d'Orientation Stratégique et le Plan
Stratégique Opérationnel pour le Développement du Secteur
Agricole (PSODA). Ces orientations peuvent être regroupées en
trois axes:
renforcement des capacités des organisations de
producteurs et des collectivités locales;
développement de l'investissement privé dans la
production agricole;
adaptation du crédit agricole aux besoins et capacités de
l'agriculture paysanne.
C'est le Conseil National de la Sécurité Alimentaire,
regroupant sous l'autorité du Premier Ministre l'ensemble des
acteurs, qui assure la coordination d'ensemble des politiques et
des programmes résultant de ces orientations stratégiques. Ces
programmes, nombreux 96 , sont étroitement basés sur

95 Déclaration de M.Robert Sagna, Ministre de l'agriculture, Dakar,

avril 1998.
96 On peut ici citer, parmi d'autres:
le Programme des Services Agricoles et des Organisations de
Producteurs (PSAOP) ;
le Programme National d'Infrastructures Rurales (PNIR) ;
le Programme Spécial de Sécurité Alimentaire (PSSA) ;
le Projet d'Organisation et de Promotion Villageoise (POPV) ;
le Projet de Modernisation et d'Intensification Agricole
(PMIA) ;
le Projet de Promotion des Micro Entreprises Rurales
(PROMER) ;
 150 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

l'implication des organisations paysannes et la valorisation de

leur savoir-faire.

• La recherche de la sécurité alimentaire dans le cadre

régional de /,UEMOA

L'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

(UEMOA), intégrée dans la CEDEAO, regroupe huit pays
d'Afrique de l' ouest97• Créée par un traité de 1994 elle vise à
promouvoir, autour d'une monnaie commune, le franc CFA, un
espace économique intégré, structuré à partir de quatre axes
essentiels :
la coordination des politiques macro-économiques;
l'harmonisation des réglementations et des fiscalités;
la mise en oeuvre de politiques sectorielles communes,
en particulier en matière agricole;
la réalisation d'un marché commun.
L'union douanière est entrée en vigueur le 1er janvier 2000
avec la mise en place d'un Tarif Extérieur Commun (TEe) et
d'un régime tarifaire préférentiel interne. La baisse des droits de
douane sur des produits concurrents de certaines productions
locales (riz, huile, sucre par exemple), favorable aux
consommateurs, a été dénoncée par le ROPPA98 qui en attend des
effets déstabilisateurs allant à l'encontre des intérêts des
producteurs locaux.
En tant que membre de l'UEMOA, le Sénégal s'inscrit dans la
dynamique d'intégration régionale rassemblant les différents
pays membres. En décembre 2001, la conférence des chefs
d'Etats et de gouvernements des pays membres de l'UEMOA a
adopté une Politique Agricole de l'Union (PAU) permettant

le Projet de Promotion des Exportations Agricoles (PPEA) ;

le Projet d'Appui à la Promotion de l'Elevage (PAPE) ;
etc.
97 Bénin, Burkina-Faso, Côte d'Ivoire, Guinée-Bissau, Mali, Niger,
Sénégal et Togo.
98 Qui aurait souhaité que ces taxes soient fixées au taux plafond
pennis par les accords de l'OMC et non pas, comme ce fut le cas, au
taux plancher.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 151

d'hannoniser et de coordonner les interventions dans le domaine

de la sécurité alimentaire. Dans ce cadre, la libre circulation des
produits alimentaires à l'intérieur de l'Union est désormais
théoriquement assurée ce qui devrait impliquer que les politiques
de sécurité alimentaire soient également envisagées au niveau
régional.
La PAU, à laquelle l'Acte Additionnel de l'UEMüA donne
comme objectifs premiers «la réalisation de la sécurité
alimentaire» et « l'amélioration des conditions de vie des
producteurs en développant l'économie rurale », est organisée
autour de trois axes stratégiques :
L'adaptation des filières agricoles et l'amélioration de
l'environnement des systèmes productifs est articulée
autour de la mise en place, au niveau régional, d'un
processus de concertation entre les différents acteurs,
tant institutionnels que privés susceptible de permettre
d'exploiter au mieux les complémentarités agricoles
entre les différents pays sur la base d'un arbitrage
régional.
La construction d'un marché unique régional devrait
pennettre de stimuler les échanges et la diversification
des productions à partir de la mise en place d'un système
d'infonnation couvrant l'ensemble des pays.
L'insertion des agricultures des pays membres dans les
marchés internationaux vise à sécuriser les débouchés et
limiter la dépendance alimentaire des pays membres de
l'Union.
La mise en œuvre de la PAU doit s'inscrire dans le cadre du
NEPAD (Nouveau Partenariat pour l'Afrique). Lors de la phase
préliminaire à la définition du Programme d'Investissement pour
la Sécurité Alimentaire qui s'est déroulée en 2002, différentes
actions concrètes ont été proposées par l'équipe sénégalaise:
. Au niveau national:
Le renforcement du PSSA par une responsabilisation
accrue des organisations paysannes, en mettant l'accent
sur le secteur de la pêche et la transfonnation des
céréales.
 152 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

La prise en charge de la régénération des sols et de la

gestion de l'environnement par les exploitations
paysannes.
L'amélioration de la production de semences et de leur
mise à la disposition des agriculteurs en faisant appel à
des dispositifs locaux reposant sur certaines exploitations
paysannes ou des organisations de producteurs.
. Au niveau régional:
Le développement d'un réseau de transports routiers.
Le développement d'un système d'information sur les
prix et les marchés agricoles.
Le développement d'un dispositif régional de
normalisation et de contrôle de qualité des produits
alimentaires.
Le développement d'un système de crédits bonifiés pour
les exploitations familiales.
Le développement d'un programme de renforcement des
capacités.
Face à l'ensemble de ces orientations, les organisations
paysannes et de producteurs agricoles, rassemblées au sein du
ROPPA, se sont mobilisées pour revendiquer une orientation
accrue des politiques en faveur du développement de
l'agriculture familiale (ROPPA, 2003), regretter la permanence
des priorités mises en avant dans le cadre de la formulation des
PASA et manifester leur scepticisme face au petit nombre de
réalisations effectives eu égard à l'importance des promesses
faites par le passé. Un constat qui mérite d'être cité et qui, bien
que portant sur la période récente, pourrait servir de conclusion à
l'ensemble de cet ouvrage:
« En fait, et jusqu'à preuve du contraire, le ROPPA considère
que, malgré les efforts des paysans et des paysannes de la sous-
région, aucune des promesses formulées lors de ces négociations
n'a été tenue: les positions des produits africains sur les marchés
mondiaux se sont affaiblies, la balance des échanges
agroalimentaires s'est déséquilibrée, les conditions de vie des
producteurs se sont encore détériorées, les ressources naturelles
qui, pour les producteurs, sont des facteurs de production,
continuent de se dégrader. Dans beaucoup de nos campagnes,
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 153

l'extrême pauvreté, la sous-alimentation, l'érosion des sols, voire

la désertification des terroirs, atteignent des niveaux alarmants.
Cette triste évolution n'est pas le fait unique de conditions
climatiques défavorables ou d'une mauvaise conjoncture, mais
bien le résultat logique des règles du jeu qui ont été négociées et
qui ont été imposées aux producteurs. Le démantèlement des
politiques publiques, au moment où les producteurs avaient
besoin d'appuis, mais surtout, libéralisation oblige, la mise en
concurrence de nos agricultures avec des agricultures à la fois
plus puissantes, mieux dotées et largement subventionnées, n'a
laissé aucune chance aux producteurs ouest africains. Chronique
d'une défaite annoncée... car, avant même que ne s'engage la
compétition économique, la seule analyse des règles du jeu
permettait de prévoir l'impossible défi proposé aux exploitants
agricoles ouest africains. » (ROPPA, 2003).
 CONCLUSION

Un bilan désastreux en termes de niveaux de production

Avant de conclure, il paraît utile d'effectuer un bilan chiffré

des effets de plus de quarante années de politiques destinées à
assurer la sécurité alimentaire du pays et à faire émerger
l'agriculture sénégalaise. Pour cela, deux graphiques
récapitulatifs suffiront.
Le graphique 1, qui représente l'évolution des productions de
céréales et d'arachide depuis l'indépendance montre bien la forte
variabilité des productions, principalement pour ce qui concerne
l'arachide qui, en 2002, ne représentait que 501 000 tonnes, à
comparer avec les 995 000 tonnes de 1961 et le maximum de 1
232 000 tonnes en 1976. La production de céréales vivrières
traditionnelles (mil et sorgho) apparaît relativement plus stable,
passant de 410 000 tonnes en 1961 à 559 000 en 2002, la
production de sorgho ayant connu un doublement durant cette
période, passant ainsi de 76000 tonnes en 1961 à 144000 tonnes
en 2002. La production de riz paddy, pour sa part, a également
relativement progressé puisqu'elle s'établissait à 83 000 tonnes
en 1961 et 178 000 en 2002, ceci étant principalement dû à une
augmentation des rendements.
Si l'on tente d'établir un bilan purement quantitatif des
politiques agricoles qui ont été conduites durant cette période, on
constate que les efforts considérables consentis en faveur de
l'arachide et du riz, spéculations qui ont capté la quasi-totalité
des financements au détriment des autres cultures, n'ont eu que
fort peu de résultats.
 156 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Graphique 1 : Evolution des productions de céréales et

d'arachide depuis l'indépendance

[-<>-riz ~arachide -.-mil et sorgho 1

1300
1200 +---------j~--------------­

1100 +---------+------'\---------------
1 000 +--}~----____..4---\--__Q----------+t_-

900 +"""---------l.--------+----\----f-'c__--------_I-+-

800 +-----\----I-:4~--4Hc__+-+---_I~-------+---\­

700

600
500 +--/-+----+-----=--~I'----------_o_

4 00 +"''----''"---~_J'-------------------

300 +-------='----------------------

200 t-~=_---~_:_=~-__=:;::;::;:;:o==<>:::::o~;:::;~.o...~
100 +---."""""""--=....o--:::rr--,"=O<..---"......-::;.,..=-------------
O+-....,...--,-----r-,-.---,-....,...--,---,-,-----,..--,.------,-----.-----,-,--,---....,...--,------r---.

Source: FAOSTAT

Le bilan est encore plus sévère si l'on examine l'évolution des

productions par habitant. Le graphique 2 montre de façon
saisissante l'impasse dans laquelle se trouve l'agriculture
sénégalaise à l'aube du XXIème siècle. Déjà préoccupante en
valeurs absolues, l'évolution de l'agriculture sénégalaise s'avère
catastrophique dès lors qu'on la rapport à une population
caractérisée par des taux de croissance très importants. Le verdict
est sans appel: sans aucune exception, toutes les productions par
tête sont inférieures en 2002 à ce qu'elles étaient en 1961.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 157

Graphique 2 : Evolution des productions de céréales et

d'arachide par habitant depuis l'indépendance (en kg/ha)

I--<>-riz/ha ~arachide/ha --'-mil el sorgho/ha 1

300

250 -I---+------o-----~----------

200 -I------\---+-----J.T--------------

150 1

100 + - - - - - - - " ' -f~---____A_..r_\_~.____'_.......___----__I__'l~

50 +------------------------0-

Source: FAOSTAT

Tableau 21 : Evolution des productions de céréales et d'arachide

par habitant entre 1961 et 2002 (kg/ha)

Arachide RiZ Mil Sorgho"-

1961 304 25 102 _.. ... -...... 23 ...
f.------...............
2002
--- 18
, .....,.,
' - - - - _ .............. -,.,... 51
"""
, . 42 --- ~
14
.... ......
Source: FAOSTAT

En janvier 2003, face à la persistance de la 'crise' en milieu

rural, plusieurs dizaines de milliers d'agriculteurs manifestaient
dans les rues de Dakar et le CNCR remettait au gouvernement un
 158 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

'Manifeste des agriculteurs'. Plus de quarante années après

l'indépendance, la transformation de l'agriculture sénégalaise en
un secteur moderne, productif et stable demeure toujours un
objectif d'actualité.

Des politiques non conformes aux objectifs affichés

Un bon exemple des difficultés rencontrées dans la recherche

déclarée de l'amélioration de la situation des couches les plus
défavorisées de la population peut être trouvé dans cette analyse
des politiques de sécurité alimentaire conduites dans le pays.
Si depuis l'indépendance l'autosuffisance nationale puis la
sécurité alimentaire des populations urbaines et rurales ont étés
posées comme des défis majeurs à relever pour le Sénégal, force
est de souligner le décalage souvent important entre les
politiques affichées, telles qu'elles apparaissent à la lecture des
plans de développement sectoriels et nationaux, des lois et des
différents éléments de la réglementation publique, et les
politiques effectivement mises en œuvre. Cet écart constaté
conduit, d'une part, à remettre en cause l'efficacité réelle des
politiques alimentaires, d'autre part, à s'interroger sur leurs
objectifs réels, pas toujours conformes à ceux avoués 99 •
Ce décalage a été particulièrement manifeste durant les deux
premières décennies qui ont suivi l'indépendance durant
lesquelles, au-delà des ambitions affichées, les politiques
céréalières nationales ont été particulièrement peu performantes.
Dès l'indépendance, dans la perspective officielle d'intensifier la
production et de promouvoir l'autosuffisance, l'Etat a cherché à
organiser le monde rural, à garantir les revenus agricoles et s'est
engagé dans le contrôle des marchés en confiant à diverses
structures publiques le monopole de la commercialisation et de
l'importation des céréales. Dans les faits cependant, la prise en

99 On notera que cette question de l'efficacité des politiques apparaît

tellement évidente que l'International Institute for Environment and
Development (lIED) a lancé en 1997 un programme de recherche
intitulé « Les politiques qui marchent pour l'agriculture durable et la
régénération des économies rurales» (Rodale Institute, 2000).
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 159

charge du monde rural par l'Etat n'a jamais rendu les paysans
capables de produire un surplus de riz ou de mil de nature à
satisfaire la demande nationale en matière de céréales. Dans les
faits également, les différentes structures mises en place pour
réguler les marchés, comme l'üNCAD, ne sont jamais parvenues
à collecter une part significative de la production céréalière ni à
faire respecter les prix administrés et à réguler de façon durable
le marché.
La difficulté à atteindre les objectifs fixés résulte autant du
caractère non incitatif pour les producteurs du contrôle exclusif
exercé par l'Etat sur la production, la commercialisation et
l'encadrement du monde rural, que d'un manque de moyens
adaptés à la politique de régulation des marchés céréaliers.
Cependant, la difficulté à atteindre les objectifs tient aussi, plus
largement, à l'absence d'une réelle volonté politique pour générer
une dynamique favorable au développement de l'agriculture
céréalière locale. Malgré les objectifs proclamés, les politiques
agricoles mises en œuvre ont en effet, durant cette période,
toujours contribué à maintenir l'arachide comme la spéculation
agricole la mieux rémunérée et la mieux intégrée dans les circuits
de monétarisation et de commercialisation, au détriment de
céréales locales peu commercialisées ou coûteuses du point de
vue des finances publiques. Dans ce contexte, auquel sont venus
se conjuguer différents facteurs comme le développement de
l'urbanisation et la concurrence accrue des céréales importées
favorisées par des politiques de prix qui leurs étaient favorables,
les céréales locales, comme le mil, ont toujours buté sur une
incapacité structurelle à s'ouvrir un débouché conséquent et
stable sur les marchés urbains, les seuls à même d'absorber une
augmentation significative de leur production. Malgré les efforts
consentis pour le développement de l'agriculture, celle-ci n'a pas
réagi de manière positive. Les rendements, bien que très
variables d'une année à l'autre, décroissent, même si pour
certaines spéculations la production totale croît du simple fait de
l'augmentation des superficies cultivées, et les mêmes difficultés
demeurent. Au contraire, certains de ces efforts de
développement ont conduit à des effets inverses de ceux
attendus: salinisation des sols, érosion, déforestation et
 160 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

raréfaction du couvert végétal, réduction et surexploitation des

pâturages, épuisement des ressources en eau, diminution des
ressources halieutiques, sont autant de résultats néfastes de
certaines des politiques menées durant les quarante dernières
années
Ce décalage manifeste entre les intentions affichées par le
gouvernement et les réalisations effectives conduit dès lors à
s'interroger sur les véritables objectifs des politiques mises en
œuvre. Les analyses des stratégies de production, de
commercialisation, de prix et d'importation mettent ainsi en
évidence le fait que les politiques agricoles et alimentaires ont
toujours eu pour objectif premier d'approvisionner de façon
régulière et à bon marché les consommateurs urbains et en
particulier la fraction privilégiée constituant la principale
clientèle politique du pouvoir en place, et ceci en sacrifiant au
besoin les intérêts des producteurs et des consommateurs ruraux.
Le contrôle total du monde rural par l'Etat s'inscrit dans cette
même stratégie. D'inspiration dite 'socialiste' jusqu'en 1999, le
régime en place a cherché à organiser et à encadrer le monde
rural dans la perspective officielle de sécuriser et d'augmenter les
revenus ruraux, de former les paysans sur une base participative
et de promouvoir l'autosuffisance locale. Au-delà des objectifs
avoués, le développement de l'appareil administratif en milieu
rural a dans la réalité servi en premier lieu de moyen
d'accumulation pour une partie des dirigeants et permis de faire
vivre un nombre élevé de fonctionnaires, souvent citadins.
En déterminant les cadres organisationnels de la production et
de la commercialisation, en assurant l'encadrement de la
paysannerie, l'Etat s'est dans les faits octroyé la possibilité de
contrôler et d'orienter le surplus agricole vers la ville et le secteur
industriel, jugés plus 'porteurs' et plus dynamiques. En étant
présent à tous les niveaux de la vie des campagnes, l'Etat s'est
également dans les faits octroyé la possibilité de contrôler au
maximum des paysans représentant une base politique
indispensable au parti socialiste sénégalais.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 161

Une remise en question de l'intervention de l'Etat qui

n'a pas atteint ses objectifs

L'échec des politiques agricoles et alimentaires a été mis en

évidence dès le milieu des années 70 mais il a fallu attendre la
crise financière et économique du début des années 80 pour que
l'intervention massive et globalement peu efficace de l'Etat dans
le secteur agricole et céréalier soit remise en cause lOO • La
libéralisation des marchés céréaliers adoptée dans le cadre de
l'ajustement structurel devait en théorie permettre de réduire le
décalage entre politiques affichées et politiques réellement
pratiquées. En réduisant et en rationalisant l'intervention de
l'Etat, en légitimant les activités du secteur privé et celles des
groupements de producteurs, les politiques devaient par nature
devenir plus efficaces car moins ambitieuses pour ce qui est des
prérogatives confiées à la puissance publique. Si les diverses
réformes mises en œuvre ont permis de réduire certains
dysfonctionnements, elles se sont cependant heurtées à de
nombreuses résistances et n'ont pas su trouver les réponses
adéquates pour assurer une plus grande augmentation de la
production céréalière. Les contraintes des producteurs, encore
peu insérés dans le marché et disposant de revenus limités, ont
freiné les mouvements d'intensification de la production. Les
répercussions sociales des politiques d'ajustement structurel ont
par ailleurs fragilisé la situation économique de nombre de
citadins et de ruraux pour lesquels la sécurité alimentaire est, à
l'heure actuelle, loin d'être assurée. De ce fait, l'écart entre les
intentions et les réalisations des politiques demeure évident.
Sur le plan économique, si l'échec est également patent, ceci
ne veut pas dire que ces politiques n'aient pas été profitables
pour certains des acteurs. En effet, si l'on veut bien se dégager de
l'a priori suivant lequel les projets agricoles auraient été, avant
tout, destinés au développement du monde rural, on constate que

100 Les bonnes performances des productions agricoles durant la

seconde moitié des années 70 ne doivent pas faire illusion. Elles se sont
faites dans un contexte de destruction accélérée de ressources naturelles
jusqu'alors inexploitées: déforestation et 'mise en valeur' de 'terres
neuves' qui se sont révélées par la suite rapidement épuisées.
 162 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

nombreux en ont été les bénéficiaires, qui ne devaient pas en être

les premiers récipiendaires. Par exemple, si les investissements
lourds consacrés au développement d'une agriculture irriguée
inadaptée dans la vallée du fleuve Sénégal, se sont révélés
totalement inefficaces en termes de production agricole, ils n'ont
cependant pas été perdus pour tout le monde. Le Sénégal a ainsi
été mis en position de capter des sommes considérables en
provenance de la communauté internationale qui, si elles n'ont
pas servi (ou très peu) le monde paysan, ont cependant permis à
une multitude d'experts en tous genres, de bureaux d'études,
d'ONG, d'organisations internationales, d'entreprises du BTP et
de fournisseurs de biens et services divers, ainsi qu'à l'Etat et à
la bureaucratie locale, d'en prélever la plus grande part. Pour cet
ensemble d'acteurs, « small is not beautiful» et les petits
périmètres paysans, autonomes, rentables et peu coûteux, ne
présentent aucun intérêt face aux considérables possibilités de
prélèvement offertes par les grands aménagements lOI,

Le paysan, chaînon manquant des politiques

Dans tous ces projets, le paysan a toujours été considéré

comme quantité négligeable: les approches technicistes et
productivistes ont toujours totalement négligé la prise en
considération des paysans eux-mêmes, de leurs modes de
production, des structures économiques, culturelles et sociales
dans lesquelles ils étaient insérés. Dans de telles conditions, il
n'est pas surprenant qu'ils aient simplement subi les évolutions
et révolutions qui leurs étaient imposées, sans y adhérer
réellement. D'ailleurs, cette interrogation sur l'adhésion véritable
des multiples acteurs aux politiques et projets mis en oeuvre
mérite que l'on s'y attarde. En effet, force est de constater que
même les décideurs politiques du pays semblent ne les avoir

101 Ces petits périmètres, maîtrisés par les producteurs eux-mêmes,

présentent un autre avantage généralement passé sous silence: ils ont
du sens pour les paysans. Ils sont cohérents avec l'identité de
l'agriculteur habitué à cultiver sa terre avec ses savoirs et ses
techniques.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 163

jamais réellement internalisés. Leur attitude a été le plus souvent

opportuniste, faite de docilité à l'égard de solutions
technocratiques proposées, sinon imposées, de l'extérieur. Le
Sénégal s'est ainsi toujours distingué par sa capacité à tout
accepter, à accueillir sur son territoire national toutes les formes
d'interventions extérieures à la seule condition qu'elles
s'accompagnent de dotations financières suffisantes. Dans une
optique à très court terme, ce positionnement de 'bon élève' s'est
avéré profitable à certaines franges de la population du pays qui
ont ainsi pu capter durant des décennies la manne de l'aide
internationale. Cependant, cette soumission rémunérée a par la
même occasion fortement limité les possibilités d'un
développement endogène. Les dégâts les plus importants
apparaissent au niveau culturel par le développement, tant en
milieu urbain que rural d'ailleurs, d'une mentalité d'assistés,
désormais fortement ancrée au plus profond des psychismes.
Ainsi, lors d'enquêtes de terrain que nous avons menées sur le
thème de la pauvreté au début des années 2000, il fut affligeant
de constater que le premier remède préconisé par les populations
rurales pour lutter contre la pauvreté était la mise en œuvre de
nouveaux 'projets,j02. Le 'projet', qui s'accompagne de dotations
diverses, devient ainsi une fin en soi, un moyen institutionnalisé
de survie. Le paysan y adhère 'a minima', comme il a adhéré au
précédent et comme il adhèrera également au suivant.

102 Ce fut pour nous une épreuve particulière que de constater cette
évolution du psychisme paysan par rapport à notre premier séjour dans
la moyenne vallée du fleuve Sénégal au lendemain de la sécheresse des
années 73-74 alors que, face à la famine qui sévissait, ces hommes du
Sahel savaient encore trouver en eux-mêmes et en leurs propres forces
les réponses à des calamités qu'ils avaient affrontées seuls depuis
toujours. 'Aidés' jusqu'à la nausée dans le cadre de projets et
programmes en tous genres, multi ou bilatéraux, 'encadrés' par les
ONG, les bureaucraties et les organisations de coopération de toutes
natures, proies désignées de toutes les actions humanitaires bien
pensantes mais malheureusement trop souvent mal agissantes, ils sont à
présent devenus dépendants, victimes d'un système caritatif et
humanitaire aux raisons d'être dévoyées, et qui les dépasse.
 164 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Les défis posés lors de l'indépendance demeurent

aujourd'hui

A l'heure actuelle, la situation alimentaire du pays demeure

toujours aussi préoccupante. Si les graves crises alimentaires
appartiennent aux décennies précédentes, le Sénégal est
néanmoins toujours confronté à une situation de grande précarité
alimentaire. Alors que sa population connaît un taux de
croissance démographique de l'ordre de 2,8 % par an, la
production agricole pour sa part ne croît que très faiblement et la
couverture des besoins céréaliers par la production nationale
continue à chuter régulièrement. Le disponible céréalier par
habitant est de plus en plus limité, la situation nutritionnelle se
dégrade, à la fois qualitativement et quantitativement, et l'accès à
l'alimentation est de moins en moins assuré pour les plus
défavorisés. En 2002, la disponibilité moyenne en calories par
jour et par habitant s'établissait à 2 277 contre 2 320 pour
l'ensemble des pays de l'UEMOA, chiffres que l'on peut
rapporter à la valeur minimale de 2 400 déterminée par la FAO
pour une alimentation suffisante. Il en résulte que le Sénégal est
confronté à « une progression lente mais régulière de l'insécurité
alimentaire de certains groupes démunis» (FAO, 1999, tome 1).
Cette croissance de l'insécurité alimentaire procède, d'une part,
du développement de la pauvreté, d'autre part, de la faiblesse
chronique et de l'instabilité des productions agricoles. Ainsi en
2000 le Sénégal était-il intégré dans la catégorie des Pays les
Moins Avancés (PMA). Cette intégration a principalement
résulté du score important obtenu à l'Indice de Vulnérabilité
Economique (IVE), indice composite composé de cinq
indicateurs parmi lesquels l'Indicateur d'Instabilité de la
Production Agricole (IIPA). L'instabilité de la production
agricole du Sénégal est ainsi apparue particulièrement élevée
puisque ce pays se situait au 124ème rang de l'échantillon de 128
pays en développement, et au dernier rang pour ce qui concerne
les pays d'Afrique de l'ouest. Il est ainsi intéressant de relever
que des pays aux écosystèmes moins favorables comme le Niger
(114 ème rang) ou la Mauritanie (31 ème ran~) OU bien en situation
de guerre civile comme le Libéria (111 me rang) réussissaient
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 165

cependant, malgré leurs handicaps, à faire mieux et ce, en dépit

des efforts considérables déployés depuis des décennies par la
communauté internationale pour faire émerger l'agriculture
sénégalaise. En raison de cette instabilité, les importations
commerciales sont considérées comme une source plus fiable
d'approvisionnement (elles représentent plus de la moitié de la
consommation alimentaire intérieure du pays), ce qui tend à
aggraver encore plus la situation des couches les plus
défavorisées de la population qui ne disposent pas des revenus
suffisants pour accéder à cette alimentation importée.
Si les difficultés sont réelles, et persistantes, on ne peut
cependant raisonnablement tenir un discours unifonne et
alanniste. Des progrès notables ont été réalisés dans la maîtrise
des paramètres structurels de la production céréalière. La
libéralisation de l'économie et le mouvement de décentralisation
des fonctions étatiques ont légitimé et favorisé le dynamisme des
acteurs non étatiques de la sécurité alimentaire. Leur
multiplication, leur audience croissante auprès de l'Etat et des
bailleurs de fonds, le développement de leur capacité
d'organisation à l'échelle nationale favorise le dialogue sur les
politiques alimentaires. Le rôle des organisations de producteurs
dans la gestion et l'amélioration des politiques de sécurité
alimentaire constitue sans doute à ce titre un enjeu d'avenir pour
le Sénégal. Enfin, la prévention des crises apparaît également
comme une avancée majeure de ces dernières années, les progrès
se situant en particulier au niveau des innovations dans le
domaine de l'infonnation sur la sécurité alimentaire. Des
dispositifs nationaux ont été mis en place (système d'alerte
précoce, suivi de campagne, systèmes d'infonnation sur les
marchés) et constituent sans doute également des outils et des
enjeux essentiels pour la définition et l'amélioration des
politiques alimentaires futures. Parce qu'elle cristallise des
enjeux économiques, sociaux et politiques forts, parce qu'elle
reste la première préoccupation des pauvres, l'alimentation
demeure au Sénégal, aujourd'hui encore, un enjeu stratégique de
premier plan.
 166 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

La question fondamentale: la pauvreté

Face à une problématique aussi complexe, il apparaît difficile

de conclure. La parole d'expert apparaît ainsi à la fois partielle,
partiale et normative. Un dénominateur commun existe
cependant: la pauvreté. Cette pauvreté qui fait que l'on se nourrit
insuffisamment ou mal, que l'on ne peut éduquer ni soi-même ni
ses enfants, que l'on ne peut se soigner. En d'autres termes, que
l'on ne peut espérer voir émerger ces 'capacités' dont tous
s'accordent à dire qu'elles sont la condition essentielle du
développement des individus et donc de la société dans laquelle
ils vivent. C'est donc aux pauvres eux-même qu'il convient de se
rapporter pour tenter de comprendre l'essence du phénomène.
Dans ses manifestations ce sont la malnutrition et la sous-
nutrition, moins spectaculaires et médiatisées que les famines qui
frappent d'autres régions de l'Afrique, qui sont les premiers
marqueurs de la pauvreté au Sénégal. En cela, la situation
actuelle apparaît beaucoup plus inquiétante qu'elle n'a pu l'être
trente années auparavant, lors des grandes sécheresses qui ont
frappé le Sahel au début des années 70. Les difficultés
alimentaires auxquelles certaines populations du pays ont été
confrontées à cette époque, particulièrement en milieu rural,
relevaient principalement d'accidents climatiques conjoncturels.
Les difficultés auxquelles sont désormais confrontées les
populations pauvres pour s'alimenter décemment, autant en
milieu urbain que rural, sont d'une toute autre nature et s'avèrent
beaucoup plus préoccupantes: les raisons n'en sont plus
conjoncturelles, mais structurelles. La vulnérabilité et la précarité
sont ainsi devenues les marqueurs du quotidien d'une part
croissante de la population sénégalaise. Celles-ci résultent, d'une
part, des difficultés à s'intégrer de manière productive dans la vie
économique, d'autre part, de la progressive déliquescence des
liens sociaux mais aussi, et c'est là un argument fort du discours
des pauvres sur leur propre situation, de la perte de qualité
chaque jour accrue de leur cadre de vie. Cette instabilité de
l'environnement naturel, institutionnel et social, dont tous
déclarent constater la lente dégradation, contribue pour beaucoup
à l'angoisse et au stress ressentis par les populations, dont la
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 167

sous-nutrition et la malnutrition ne sont que les manifestations

les plus extrêmes.
Dans un tel contexte, il convient d'aller au-delà des approches
étroitement technicistes focalisées sur une quête incessante
d'améliorations des productivités dont on est en droit de se
demander à qui, et à quels intérêts, elles peuvent bien servir. La
préservation des agricultures familiales, qui donnent à la fois
identité et moyens de subsistance décents aux populations
rurales lO3 , qui ont largement démontré leur capacité à maintenir
un équilibre harmonieux entre ressources et usages, est
certainement le rempart le plus efficace contre la paupérisation
des campagnes et une émigration venant grossir en flots
ininterrompus les franges marginalisées et vulnérables des villes.

103 On rappellera ici, après les concepts d'autosuffisance puis de

sécurité alimentaire, celui de 'souveraineté alimentaire' mis en avant
par Via Campesina lors du Sommet Mondial de l'Alimentation de 1996
et qui postule que «Chaque communauté devrait avoir le droit de
produire sa propre nourriture. Le droit à la souveraineté alimentaire.. ».
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 178 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

Sénégal (Rép.) - 1993 - Dimensions sociales de l'ajustement,

Enquêtes Sur les Priorités - Ministère de l'Economie des
Finances et du Plan, DPS, Dakar, 120 p.
Sénégal (Rép.) - 1994 - Enquête Sénégalaise Auprès des
Ménages - Ministère de l'Economie, des Finances et du Plan,
Dakar.
Sénégal (Rép.) - 1996 - Plan d'Action National de la Femme
(PANAF) 1997-2001 - Ministère de l'Economie, des Finances et
du Plan, Dakar, 251 p.
Sénégal ( Rép.) - 1997 - Enquête Démographique et de Santé
au Sénégal, EDS III - Ministère de l'Economie, des Finances et
du Plan, DPS, Dakar.
Sénégal (Rép.) - 1998 - Effets du programme de réforme du
secteur riz sur la commercialisation du riz au Sénégal - USAID,
rapport n014, Dakar, mai 1998.
Sénégal (Rép.) - 1998 - Perspectives sur la planification
familiale la fécondité et santé au Sénégal - Ministère de
l'économie, des Finances et du Plan, DPS, Dakar, 167 p.
Sénégal (Rép.) - 1999 - Stratégie nationale de sécurité
alimentaire au Sénégal - VoU, Primature, Conseil National de
Sécurité Alimentaire, Dakar, 130 p.
Sénégal (Rép.) - 1999 - Stratégie nationale de sécurité
alimentaire au Sénégal -. Vol. 2, Primature, Conseil National de
Sécurité Alimentaire, Dakar, 95 p.
Sénégal (Rép.) 2001 - Proposition de stratégie
opérationnelle du secteur agricole - Ministère de l'Agriculture et
de l'Elevage du Sénégal, Dakar, décembre 2001
Sénégal (Rép.) - 2001 - Enquêtes de la perception de la
pauvreté au Sénégal. Rapport de la région de Dakar - Ministère
de l'économie, des Finances et du Plan, PNUD, Dakar, 91 p.
Sénégal (Rép.) - 2001 - Enquêtes de la perception de la
pauvreté au Sénégal. Rapport national de synthèse - Ministère de
l'économie, des Finances et du Plan, PNUD, Dakar, 120 p.
Sénégal (Rép.) - 2001 - Document de stratégie de réduction
de la pauvreté, version provisoire - Ministère de l'économie, des
Finances et du Plan, DPS, Dakar, 60 p.
Shaffer (P.) - 1996 - Beneath the poverty debate: some issues
- In: IDS Bulletin, vol. 27, nOl, pp. 23-35.
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 179

Snrech (S.) - 1996 - Les transformations de l'agriculture

ouest-africaine: évolutions 1960-1990, défis pour l'avenir et
implications pour les pays sahéliens - Club du Sahel, OCDE, juin
1996.
Snrech (S.) - 1996 - La sécurité alimentaire au Sahel: bilan
et perspectives, implications pour les outils et les approches -
Club du Sahel, OCDE, 1996.
 LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES

ANCAR Agence Nationale de Conseil Agricole et Rural

AED Agence Régionale de Développement
ASPRODEB Association Sénégalaise de Promotion du Déve-
loppement à la Base
AVD Agence Villageoise de Développement
BNDS Banque Nationale de Développement du Sénégal
BSD Banque Sénégalaise de Développement
CEDEAO Communauté Economique des Etats d'Afrique de
l'Ouest
CIRAD Centre de coopération Internationale en Recher-
che Agronomique pour le Développement
CIRIZ Comité Interprofessionnel du Riz
CEFP Centre d'Echange et de Formation Pratique
CERP Centre d'Expansion Rurale Polyvalent
CFDT Compagnie Française pour le Développement des
Textiles
CNCAS Caisse Nationale de Crédit Agricole du Sénégal
CNCR Conseil National de Concertation des Ruraux
CNIA Comité National Interprofessionnel de l'Arachide
CNLM Commission Nationale de Lutte contre la
Malnutrition
CNSA Conseil National de la Sécurité Alimentaire
CONGAD Conseil National d'Appui aux ONG
CPSP Caisse de Péréquation et de Stabilisation des Prix
CRAD Centre Régional pour l'Assistance au Dévelop-
pement
CRD Comité Régional de Développement
CSA Collectif des Stratégies Alimentaires
CSA Commissariat à la Sécurité Alimentaire
ENSA Ecole Nationale Supérieure d'Agriculture
FMU Fédération des Maïsiculteurs Unis
 182 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

FONGS Fédération des ONG du Sénégal

GIE Groupement d'Intérêt Economique
GP Groupement de Producteurs
GPF Groupement de Promotion Féminine
NEPAD Nouveau Partenariat pour l'Afrique
NPA Nouvelle Politique Agricole
ONAPES Organisation Nationale des Producteurs et
Exportateurs de fruits et légumes du Sénégal
ONCAD Office National de Coopération et d'Assistance au
Développement
ONG Organisation Non Gouvernementale
OP Organisation Paysanne
OPS Opérateurs Privés Stockeurs
PA Programme Agricole
PAMLT Programme d'Ajustement à Moyen et Long
Terme
PASA Programme d'Ajustement Structurel Agricole
PAU Politique Agricole de l'Union (UEMOA)
PC Plan Céréalier
PISA Programme d'Investissement du Secteur Agricole
PN Périmètres Irrigués Villageois
PMIA Projet de Modernisation et d'Intensification
Agricole
PNIR Programme National d'Infrastructures Rurales
POPV Projet d'Organisation et de Promotion Villageoise
PPEA Projet de Promotion des Exportations Agricoles
PREF Plan de Redressement Economique et Financier
PROMER Projet de Promotion des Micro Entreprises
Rurales
PSAOP Programme d'appui aux Services Agricoles et aux
Organisations de Producteurs
PSODA Plan Stratégique Opérationnel pour le Dévelop-
pement du Secteur Agricole
PSSA Programme Spécial de Sécurité Alimentaire
ROPPA Réseau des Organisations Paysannes et des
Producteurs agricoles d'Afrique de l'ouest
SAED Société d'Aménagement et d'Exploitation des
terres du Del ta
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 183

SATEC Société d'Aide Technique et de Coopération

SNAN Service National de l'Alimentation et de la
Nutrition
SODEFITEX Société pour le Développement des Fibres
Textiles
SODEVA Société de Développement et de Vulgarisation
Agricole
SONACOS Société Nationale de Commercialisation des
Oléagineux du Sénégal
UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine
UNCAS Union Nationale des Coopératives Agricoles du
Sénégal
UNIS Union Nationale Interprofessionnelle des
Semences
ZAR Groupe de travail sur les Zones à Risque
alimentaire
 TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION 3
L'EVOLUTION DES PARADIGMES DEPUIS LES
ANNEES 60 : DE L'AUTOSUFFISANCE A LA SECURITE
ALIMENTAIRE, UN GLISSEMENT PROGRESSIF VERS
LA QUESTION DE LA PAUVRETE 5
DE L'AUTOSUFFISANCE A LA SECURITE ALIMENTAIRE
DURABLE 5
L'autosuffisance alimentaire: avant tout une question
d'offe 5
La sécurité alimentaire: la question de l'adéquation ofJre-
demande 6
La sécurité alimentaire durable: la recherche des
équilibres fondamentaux 7
LA QUESTION ALIMENTAIRE DES ANNEES 90: MONDIALE ET
EXHAUSTIVE 10
Le nouveau contexte de la question alimentaire 10
Un cadre théorique en progrès, un contexte en évolution,
mais des politiques encore en retrait 13
LA PROBLEMATIQUE ALIMENTAIRE SENEGALAISE 14
1960-1974 : UNE RECHERCHE DE L'AUTOSUFFISANCE
ALIMENTAIRE SANS VERITABLE STRATEGIE ET DES
POLITIQUES AGRICOLES AXEES SUR LA CAPTATION
DU SlTRPLUS RURAL 17
L'EVOLUTION DE LA SITUATION ALIMENTAIRE AU SENEGAL :
LE CREUSEMENT PROGRESSIF DU DEFICIT VIVRIER 19
Une alimentation axée sur la consommation de céréales .. 19
Une production céréalière globalement en progression,
mais très variable suivant les années 21
Des importations indispensables à l'équilibre alimentaire23
 186 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL

La crise alimentaire de 1973 28

LES POLITIQUES AGRICOLES MENEES AU SENEGAL DURANT
CETTE PERIODE 31
Les premières années de l'indépendance: un
développement 'humaniste' du milieu rural organisé autour
de l'intervention de l'Etat 31
Le virage de 1964 : le retour enforce de l'approche
sectorielle et la dérive productiviste 40
1974-1984 : DES EFFORTS DANS LA DEFINITION
D'UNE STRATEGIE ALIMENTAIRE GLOBALE
DISCREDITES PAR DES POLITIQUES MANQUANT DE
COHERENCE ET DE CONTINUITE 55
LA LUTTE CONTRE LE DEFICIT CEREALIER ET LA DEPENDANCE
ALIMENTAIRE POSEE COMME UNE PRIORITE POLITIQUE ET
ECONOMIQUE BASEE SUR LA PARTICIPATION DES
POPULATIONS RURALES 57
Une reconnaissance officielle des problèmes du secteur
agricole et de leur incidence sur la situation alimentaire qui
débouche sur laformulation d'objectifs cohérents 57
Une réaffirmation de la nécessité de la 'participation
paysanne' contredite par les faits 63
DES REALISATIONS DECEVANTES DUES A DES POLITIQUES QUI
RELEVENT DAVANTAGE DU BRICOLAGE QUE DE VERITABLES
STRATEGIES ET CONDUISENT A L'ACCROISSEMENT DU
PRELEVEMENT DU SURPLUS RURAL 68
Des politiques dirigistes de commercialisation et de prix
censées constituer une véritable stratégie alimentaire 68
Des politiques de production confuses et inefficaces 78
Des politiques de consommation qui accroîtront finalement
la dépendance à l'égard des céréales importées. .....:........ 85
DEPUIS 1984 : DES POLITIQUES AGRICOLES ET
ALIMENTAIRES LIBERALES, INSCRITES DANS LE
CADRE DE L'AJUSTEMENT STRUCTUREL •................. 97
1984-1993 : UNE NOUVELLE STRATEGIE AGRICOLE QUI NE
PERMET PAS D'ASSURER UNE PLUS GRANDE CROISSANCE DE
LA PRODUCTION CEREALIERE 98
 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 187

La recherche de l'autosuffisance par de nouveaux moyens:

une stratégie qui s'inscrit dans le cadre de l'ajustement
structurel 98
Une stratégie de réformes conforme aux modèles des
institutions libérales mais qui rencontre de vives résistances
et révèle de fortes contradictions 105
Les politiques alimentaires, pilotées à vue dans le cadre de
l'ajustement structurel, ne permettent pas, malgré certaines
avancées, d'atteindre les objectifs fIXés par le Plan ........ 115
DEPUIS 1994, DES POLITIQUES ALIMENTAIRES ENCORE PLUS
LIBERALES, THEORIQUEMENT SOUCIEUSES DE PRESERVER LA
SECURITE ALIMENTAIRE 129
Dévaluation et PASA (programme d'ajustement du secteur
agricole) .' le processus de réforme relancé dans le secteur
céréalier 130
Les tentatives de relance de l'arachide et de l'horticulture
.......................................................................................... 134
Réformes et situation alimentaire nationale .' des effets
décevants 140
Des politiques officiellement orientées vers la participation
des responsables ruraux et la lutte contre l'insécurité
alimentaire 142
CONCLUSION 155
UN BILAN DESASTREUX EN TERMES DE NIVEAUX DE
PRODUCTION 155
DES POLITIQUES NON CONFORMES AUX OBJECTIFS AFFICHES
............................................................................................. 158
UNE REMISE EN QUESTION DE L'INTERVENTION DE L'ETAT QUI
N' A PAS ATTEINT SES OBJECTIFS 161
LE PAYSAN, CHAINON MANQUANT DES POLITIQUES 162
LES DEFIS POSES LORS DE L'INDEPENDANCE DEMEURENT
AUJOURD'HUI 164
LA QUESTION FONDAMENTALE: LA PAUVRETE 166
BIBLIOGRAPHIE 169
LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES 181
TABLE DES MATIERES 185
Achevé d'Impnmer sur rotative numénque par Book Tt 1
dans les ateliers de l'Imprimerie Nouvelle Firmin Didot
Le MesnIl-sur-l'Estrée

N° d'unpression : 72935
Dépôt légal: Mars 2005

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Depuis son indépendance, en 1960, le Sénégal a connu une
impressionnante succession de politiques destinées à assurer la
sécurité alimentaire du pays. Malgré l'affichage « humaniste»
d'un développement intégré du monde rural, ces politiques n'ont
pas atteint leurs objectifs et l'on peut s'interroger sur ce qu'ont
été leurs motivations réelles. Politiques certainement, comme le
démontre cet ouvrage, mais économiques également car elles ont
permis à une multitude d'experts, de bureaux d'études, d'ONG,
d'organisations internationales, d'entreprises du BTP et de
fournisseurs divers, ainsi qu'à l'Etat, ses sociétés et la
bureaucratie locale, de prélever la plus grande part d'une aide
internationale dont le Sénégal, par l'intelligence d'un
positionnement de « bon élève », est devenu expert en captation.
On constate ainsi, au fil des décennies, un décalage permanent
entre les pol itiques affichées, toujours consensuelles et
«politiquement correctes », et les réalisations effectives.
Quarante-cinq ans après l'indépendance, le résultat est accablant
dans la plupart des domaines: montée de la pauvreté, épuisement
de l'environnement, écroulement des productions agricoles par
tête: en 2002, la production d'arachide par habitant ne
représentait plus que 17 % de celle de 1961, celle du mil/sorgho
45 % et celle du riz, malgré les investissements considérables
consentis par la communauté internationale, 72 %.

Jean-Paul MINVIELLE, Docteur d'Etat es Sciences Economiques et

chercheur de l'Institut de Recherche pour le Développement ([RD, ex
ORSTOM), travaille en Afrique de l'ouest depuis 1975. Parallèlement à ses
travaux de recherche, il a effectué de nombreuses missions d'expert pour des
agences de coopération bilatérales.françaises et étrangères, et des institutions
internationales (Union Européenne et agences spécialisées des Nations-
unies).
Alexandra LAlLLER, Diplômée d'Etudes approfondies en Sociologie du
développement, a participé à cette recherche au Sénégal dans le cadre de
l' [RD. Elle travaille actuellement à /' Office français de Protection des
Réfugiés et Apatrides (MAE) sur les questions des réfugiés et des migrations
dans l'Afrique des Grands Lacs.

9
1111111 Il
782747 582148
16,50 €
ISBN: 2-7475-8214-0