Chapitre 3

La réparation du préjudice

Tout dommage causé par l’administration n’est pas toujours réparable,

effectivement il doit présenter un certain nombre de caractères pour être qualifié de
préjudice indemnisable

Section 1
La notion de préjudice indemnisable

C’est ici au juge qu’il revient de déterminer les préjudices indemnisables, la

jurisprudence démontre une forme de convergence entre les juridictions judiciaires
et administratives.

I. La distinction des notions de dommage et de préjudice

Ces notions subtiles ne doivent pas être confondues car elles ne se situent pas sur
le même plan :

● Le dommage est une notion objective qui résulte d’un fait (exemple : la
destruction d’un bien, la perte d’un proche). Le dommage est le fait
générateur de la reponsabiltié
● Le préjudice est une notion subjective, et désigne les conséquences
patrimoniales ou extra-patrimoniales prises en charge qui découlent pour la
victime de la réalisation du dommage (exemple : les frais médicaux, la perte
de revenus). Le préjudice est une condition de réparation.

II. La détermination des préjudices indemnisables, une

opération de qualification juridique

Dire qu’un dommage doit être réparé car il correspond à un préjudice est un acte de
volonté du juge qui résulte d’une opération de qualification juridique menée par
celui-ci et qui laisse une large part à sa subjectivité.

Elle est affaire de choix avec le risque parfois d’être démenti par le législateur. Par
exemple, il en convient de prendre l’affaire des enfants handicapés nés à la suite de
malformations génétiques dans laquelle les juges administratifs et judiciaires
adoptèrent des solutions divergentes. Le Conseil d’État évoquera que le fait d’être
né handicapé n’est pas un préjudice réparable, mais ceux entraînés aux parents
peuvent être couverts par l’administration.
C’est alors que la législateur interviendra et formera la loi du 4 mars 2002 qui
dispose que nul ne peut se prévaloir d’un préjudice du seul fait de sa naissance. Le
législateur considère, contrairement à la Cour de cassation, que l’erreur de
diagnostic est la cause de la naissance et non du handicap qui est lui est lié au
patrimoine génétique de l’enfant.

En conséquence, et contrairement à la Cour de cassation, les charges auxquelles

sera exposé
tout au long de sa vie l’enfant handicapé n’ont pas à être réparées par les
professionnels de santé, mais parce qu’elles sont liées au patrimoine génétique de
l’enfant, elles doivent être
couvertes par des mécanismes (fonds) de solidarité nationale.

III. Les conditions du préjudice indemnisable

Longtemps, la jurisprudence administrative a paru plus exigeante que le juge civil.

La tendance est aujourd’hui à une très large convergence entre les deux ordres.

A. Le préjudice doit être certain

Le principe est que le préjudice doit être certain. Ce qui exclut les préjudices
purement éventuels, mais non la perte de chance.

1. L’exclusion des préjudices éventuels

Cette exigence exclut non les préjudices futurs mais les préjudices purement
éventuels ou hypothétiques.
 ● Par exemple, le préjudice résultant d’une invalidité atteignant un enfant en
bas âge est futur et certain en ce qui concerne son parcours professionnel
● À l’inverse, le préjudice allégué par une mère qui exige l’indemnisation de la
perte de l’aide matérielle que lui aurait procuré son fils une fois qu’elle serait
âgée est jugé éventuel.

2. L’indemnisation de la perte de chance

Toutefois le Conseil d'Etat admet que soit réparé le préjudice consistant dans la
perte d’une chance, en raison de la forte probabilité de celle-ci.

Par exemple : à propos d’un candidat irrégulièrement évincé d’un concours

administratif et qui
de ce fait a perdu toute chance d’être reçu - Conseil d'Etat, 1965 Poncin. Le juge
envisagera ici la perte de chance. Tout comme pour des entreprises évincées de
manière irrégulières alors qu’elles bénéficient d’un très bon dossier.

En matière médicale, lorsqu’un traitement médical expose un patient à un aléa

médical, le juge estime que dès lors qu’une personne n’a pas été informée de cet
aléa alors, l’incertitude ne porte alors non sur le dommage mais sur la situation qui
aurait été celle de la victime
si le fait dommageable n'avait pas eu lieu.

Depuis l’arrêt Centre hospitalier de la Vienne - 21 décembre 2007, les juges

semblent s’aligner sur la perte de chance en matière médicale en l’érigeant
comme préjudice autonome, qui résulte de l’existence d’une chance perdue. Pour
évaluer la réparation de la perte de chance, le juge va alors évaluer l’entièreté du
dommage subi par la victime, en plus d’un calcul de probabilité.

B. Le préjudice doit être évaluable en argent

Longtemps cette condition a été interprétée restrictivement en droit administratif.

Elle excluait que le juge répare autre chose que les préjudices corporels et matériels.
Notamment la jurisprudence administrative manifestait une
nette réticence à l’égard du préjudice moral qui ne lui semblait pas par principe
évaluable en argent.

Cette attitude restrictive tolérait cependant certains tempéraments. Le juge réparait

ainsi :

● L’atteinte à la réputation ou à l’honneur (Conseil d'Etat, 1949 Véron

Reville à propos d’un magistrat révoqué à tort lors de l’épuration)
● Conseil d'Etat, 1957 Département de la Sarthe : à propos d’une jeune
fille contrainte par le service de santé à subir un examen médical en
application de la loi de 1948. Cette loi visait les personnes contre lesquelles
existeraient des présomptions d’avoir communiqué une maladie
vénériennes. Or en l’espèce aucune présomption de cette nature ne pouvait
être sérieusement retenue contre la plaignante.

1. L’indemnisation des troubles dans les conditions d’existence et du

préjudice moral

Mais restait encore la question de la douleur morale. L’indemnisation du préjudice

moral par le juge administratif devait en outre progressivement être assurée par la
notion de troubles dans les conditions d’existence puis par l’admission de la douleur
morale

● Les troubles dans les conditions d’existence se rapportent à

l’indemnisation du préjudice esthétique, du préjudice d’agrément ainsi que
celui de la douleur physique.

● La douleur morale peut se rapporter par exemple par la perte d’un être
cher. Le juge administratif sera assez réticent à cette idée, mais avec l’arrêt
Letisserand du 24 novembre 1961, le juge accepte de s’aligner sur le
jurisprudence civile et de réparer la douleur morale.

Dans l’affaire Letisserand, à la suite d’un accident de circulation qui avait

provoqué le décès d’un père et de son fils de sept ans, la veuve et le grand
père forment une action en responsabilité.
Pour autant la douleur morale ne saurait être démesurément étendue, ainsi le cas
d’une mère qui se plaignait alors même que l’enfant n’avait subi aucun préjudice de
l’échec d’une interruption volontaire de grossesse pratiquée dans un hôpital : le
Conseil d'Etat a estimé qu’une telle naissance n’était génératrice d’aucun préjudice
(moral ou matériel) de nature à ouvrir à la mère un droit à réparation - Conseil
d'Etat, Ass. 2 juillet 1982 - Mlle R.
Cet arrêt sera néanmoins critiqué par une partie de la doctrine qui considère que le
Conseil d’État ne tient pas compte de la réalité de la situation de la mère, et adopte
alors une conception très objective.

Aujourd’hui, la question de la douleur morale à connu des rebondissements,

notamment avec la reconnaissance du préjudice d’anxiété par le Conseil d’État.
Dans l’arrêt Conseil d’Etat 28 mars 2022 BJ c/ Ministre des Armées, le Conseil
d’État acceptera l’indemnisation des agents publics au titre du préjudice d’anxiété.
Pour autant, la caractérisation de ce préjudice doit réunir en l’espèce plusieurs
conditions cumulatives :

● Il faut pouvoir prouver à partir d’éléments personnels et circonstanciels

l’exposition aux poussières d’amiantes
● Cette exposition est susceptible d’entraîner pour la victime une
pathologie grave venant l’empêcher de continuer sa vie normale

Ici, des fonctionnaires disaient avoir été exposés à l’amiante durant leur
activité professionnelle. La spécificité de leur situation, qui était l’exercice des
fonctions de sous-mariniers pendant une longue durée et dans un espace clos
et confiné ou de l’amiante était présente, leur a permis d’obtenir une
indemnisation

La première fois que ce genre de demande a été acceptée revient à l’arrêt CE,
Assemblée, 4 juillet 2003, Moya-Caville, ou un agent hospitalier allergique au
formol a été exposé à ce produit pendant de longues années sans que
l’administration ne lui propose une autre affectation. Outre l’angoisse d’attraper une
infection, l’agent a également subi d’importantes souffrances morales. Cet arrêt
permet alors de réaliser un
pont entre l’indemnisation morale et le préjudice d’anxiété.
 2. L’indemnisation du préjudice écologique

Le préjudice écologique recouvre l’hypothèse des atteintes à

l’environnement lui-même, indépendamment de leurs répercussions sur les
personnes et/ou les biens.
Ce préjudice a été reconnu tacitement par la Cour de cassation à la suite de la
marée noire
provoqué par le naufrage du pétrolier Erika en 2012 (Cour de cassation, Chambre
criminelle, 25 septembre 2012). Cette reconnaissance a d’ailleurs été favorisée
par une décision du Conseil constitutionnel de 2011, qui avait admis une obligation
de vigilance à l’égard des atteintes à l’environnement, dont la violation engage la
responsabilité civile du pollueur (QPC n°2011-116, 8 avril 2021). À la suite de ces
décisions, la loi du 8 août 2016 intégrera dans le Code civil l’existence du préjudice
écologique (article 1246)

Mais ces décisions influenceront également les juridictions administratives, comme

le démontre le jugement du tribunal administratif de Paris du 3 février 2021,
autrement appelé « l’affaire du siècle », à raison de la carence de l’Etat pour
respecter les objectifs qui s’imposent à lui en matière de réduction des émissions de
gaz à effet de serre. Dans cet arrêt, le tribunal rappelle la particularité de ce
préjudice écologique, qui repose majoritairement sur trois éléments :

● C’est un préjudice matériel mais non personnel

● Ce préjudice ne peut être invoqué que par une liste de personnes ayant
la qualité et un interêt à agir (notamment les associations de protection de
l’environnement)
● La réparation doit s’effectuer en priorité par nature, c’est-à-dire à
travers la prise conséquente de mesures pour cesser l’atteinte à
l’environnement

Le juge relèvera ici que l’inaction de l’État est à l’origine d’un préjudice écologique,
et ordonnera au gouvernement, le 14 octobre 2021, de prendre toutes les mesures
utiles à réparer ce préjudice écologique dans le délai le plus bref. Pour autant, ces
mesures restent difficiles à établir et restent à la libre appréciation du
gouvernement.

C. La situation juridique de la victime au moment des faits

 C. La situation juridique de la victime au moment des faits

La victime doit être placée dans un certain état pour prétendre à une indemnisation :
elle doit être dans une situation légitime. Toute personne qui justifie d’un intérêt
lésé par l’administration ne peut prétendre à réparation qu’à la condition que la
situation à laquelle il est porté atteinte soit licite ou jugée digne de protection.

Il paraîtra ainsi normal que celui qui s’est mis hors la loi ne bénéficie pas de la
protection du
droit si du moins le préjudice subi présente un lien direct avec l’irrégularité de sa
situation.
Par exemple, l’exploitant sans titre d’une mine d’anthracite ne saurait demander à
être
indemnisé des dégâts causés du fait de l’exploitation par EDF (à proximité de la
mine) d’un
canal à vocation hydroélectrique (Conseil d'Etat, 1962 Bettato).

Mais en sens inverse, la circonstance qu’une personne occupe sans titre un

logement
administratif n’exclut pas qu’elle puisse demander réparation à l’administration pour
la perte d’une partie de ses effets personnels lors d’un incendie qui a ravagé les
bâtiments dès lors que l’incendie a été rendu possible par la négligence des
autorités municipales lors d’une retraite aux flambeaux (Conseil d'Etat, 1959
Victor)

Cette jurisprudence donnera lieu à de nombreuses affaires concernant la situation

légitime ou non de la victime par ricochet. Ainsi il faudra attendre l’arrêt Conseil
d'Etat, 3 mars 1978 Dame Muesser veuve Lecomte pour que le juge administratif
reconnaisse le droit à indemnité de la femme vivant depuis plusieurs années en
concubinage avec un homme victime d’un accident mortel, à la condition qu’elle
établisse le caractère stable et continu de sa relation avec la victime.
Section 2
L’étendue de la réparation

Le principe de la réparation est celui de la reconnaissance par le juge d’une créance

qui pèse sur l’administration, créance qui doit être évaluable en argent et recouvrir
l’intégralité du préjudice.

I. Le principe d’une réparation pécuniaire

Ce principe découle notamment de l’interdiction traditionnelle pour la victime de

demander toute réparation de son préjudice en nature. Pour autant, ce principe
connaît des exceptions.

A. L’impossible réparation en nature

La réparation du préjudice en droit administratif se traduit par le

versement d'une indemnité.
Or, comme l'écrit le professeur Chapus la réparation pécuniaire "n'apporte guère à
la victime qu'une compensation, un substitut dont on s'efforce d'assurer
l'équivalence à la valeur du dommage qui en fait subsiste; la réparation matérielle,
au contraire, assure vraiment dans les faits, la "réparation" (...) du dommage qui
cesse d'exister et mérite à ce titre la qualification de "résultat idéal""

Cette solution était rendue sur le fondement de l’interdiction pour l’administration

d’être soustraite à des obligations de faire. Elle tient notamment à l’idée que le juge
ne peut pas adresser des injonctions à l’administration, et repose également sur le
principe de la séparation entre la juridiction administrative et l’administration active.
Pour autant, la loi du 8 février 1995 a parmi au juge administratif de contrer le
principe de l’interdiction des injonctions du juge face à l’administration, dans
certains contentieux administratifs.

Mais la pratique des injonctions peut-elle s’étendre au contentieux de la

responsabilité ?

Cette pratique se réalisera progressivement. En cas de non-paiement de l’indemnité

à laquelle l’administration a été condamnée, la victime peut directement s’adresser
au comptable public pour obtenir le mandatement d’office des dommages et
intérêts Mais s’il touche, comme le suppose la nature même de l’injonction, à
l’exécution forcée de la décision de justice, ce dispositif n’a rien à voir avoir avec la
réparation en nature et la victime devra alors engager une autre action en justice.

Ainsi, certaines victimes de dommages permanents n’obtenaient pas satisfaction

par une simple compensation, c’est pour cela que des assouplissements ont étés
mis en place et ont permis l’avènement de la réparation en nature.

B. L’admission par exception de la réparation en nature

Plusieurs arrêts récents tendent à admettre la réparation en nature. Ainsi dans l’arrêt
du 7 juill.
2015, Baey le Conseil d’Etat affirme que le juge administratif, saisi d'une action en
responsabilité, peut, s'il constate que le fait dommageable et le préjudice subsistent
au jour où il statue, enjoindre à la personne publique de mettre fin à son
comportement ou d'en pallier les effets.

Ici, un cours d’eau est pollué, mais l’autorité de police n’a rien fait pour cesser
cette pollution. Ce cours d’eau viendra inonder une pâture qui deviendra
impropre à l’élevage

Le Conseil d’État va non seulement allouer des indemnités, mais également renvoyer
l’affaire aux juges du fond en leur demandant de prescrire à l’administration de
mettre fin à la pollution ainsi que de mettre à la disposition de l’exploitant un
nouveau site. Pour autant, le Conseil d’État ne semble pas directement se référer à
la loi de 1995 qui autorise les injonctions, mais se fonde davantage sur le pouvoir de
pleine juridiction.

Il faudra attendre 4 ans pour que cet arrêt soit confirmé par l’arrêt du 6 décembre
2019 - Syndicat des co-propriétaires de l’immeuble Monte-Carlo Hill. Dans cet
arrêt le Conseil d’État confirmera la décision de la cour d’appel administrative qui
considérait qu’une commune doit indemniser la co-propriété pour les préjudices
causés, et prononcera également une injonction à l’administration.

Ici, les syndicats se plaignaient d’écoulements d’eau qui se seraient infiltrés

dans les fondations de l’immeuble. La commune à laquelle ils avaient
demandés des travaux d’étanchéité à refusé leur demande.
Le Conseil d’État explique que « lorsque le juge administratif condamne une
personne publique responsable de dommages qui trouvent leur origine dans
l'exécution de travaux publics ou dans l'existence ou le fonctionnement d'un
ouvrage public, il peut, saisi de conclusions en ce sens, s'il constate qu'un
dommage perdure à la date à laquelle il statue du fait de la faute que commet, en
s'abstenant de prendre les mesures de nature à y mettre fin ou à en pallier les
effets, la personne publique, enjoindre à celle-ci de prendre de telles mesures. »

Ainsi, le juge peut prononcer des injonctions en nature en vue de faire cesser
un dommage qui perdure en raison d’une carence fautive de l’administration.
Néanmoins, cette possibilité reste soumise dans le contentieux des travaux et
ouvrages publics

Par ailleurs, selon le rapporteur public Gilles Pelissier, le fondement de ce pouvoir ne

se retrouve pas dans la loi de 1995, qui ne semble pas toucher à la responsabilité,
mais plutôt dans l’office même du juge administratif et de son pouvoir de plein
contentieux.

Les conditions à ces injonctions sont donc :

● Une abstention fautive ou une exécution défectueuse des travaux de

l’administration
● Aucun motif d’intérêt général ne doit s’opposer à l’exécution de ces
mesures, c’est-à-dire lorsque les mesures ont un coût disproportionné par
rapport au préjudice subi

Pour autant, des critiques ont étés adressées à cette jurisprudence. La réparation
par nature se subordonne forcement à la faute de l’administration, à la différence
des juridictions civiles. Ainsi, le principe des injonctions ne semble pas être
généralisé. Pour autant, il existe à côté de cette solution, le mécanisme de la
condamnation alternative. Le juge condamnera alors l’administration à des
dommages et intérêts, sauf si elle prend des mesures qui viendront réparer les
préjudices causés. Un véritable choix lui est alors laissé

II. Le principe d’une réparation intégrale

Lors d’un contentieux, le juge doit trouver des méthodes d’évaluation du préjudice
qui va venir lui permettre de le réparer.

A. Rien que le préjudice : la question des déductions

Le juge peut venir procéder à des déductions pour éviter que les dommages
indemnisés soient excessifs. Par exemple, si une ligne de chemin de fer est
construite dans un quartier commercial, les boutiques fermées seront indemnisées,
mais le juge tiendra compte qu’une fois les travaux réalisés, cette ligne de chemin
de fer permettra l’avènement d’un plus grand nombre de personnes et déduira cet
élément à l’indemnisation.

B. Tout le préjudice : la question des méthodes d’évaluation du préjudice

L’évaluation du dommage pose davantage de difficulté. La règle traditionnelle était

que les dommages s’évaluent au jour de leur réalisation. Mais cette règle devait
s’avérer particulièrement défavorable aux victimes compte tenu des risques
d’inflation et des lenteurs des jugements.

Ainsi le juge administratif est revenu sur ce principe pour établir une distinction
entre les dommages aux personnes et les dommages aux biens dans l’affaire dite
des trois veuves Conseil d'Etat - 1947 Vve Aubry, Vve Lefèvre et Vve Pascal :

● Pour les dommages causés aux personnes, la date d’évaluation est celle du
prononcé de la décision.
● Pour les dommages causés aux biens, la date d’évaluation est celle de la
réalisation du dommage.

En tout état de cause, la victime doit présenter des conclusions chiffrées avant le
jugement au fond par le juge de première instance. Le juge ne peut accorder plus
que ne demande la victime. La victime ne peut demander davantage en appel. Ainsi
la jurisprudence administrative s’aligne globalement sur celle de la Cour de
cassation.
C’est ce que confirme encore CE 7 octobre 2013 Ministre de la défense c/ M. H
qui utilise comme la Cour de cassation la nomenclature Dintihac pour identifier en
matière médicale les types de préjudices indemnisables