« L’administration, enjeu de la transition en Afrique du Sud », in W.

Andreff
(dir.) La transition vers le marché et la démocratie, Paris, La Découverte (Recherches)
2006, p. 230-243.

Françoise Dreyfus
CRPS –Université Paris 1.

L’efficacité des systèmes politiques dépendant dans une large mesure de celle des
institutions administratives, la forme et le contrôle des structures bureaucratiques est une
préoccupation centrale pour tout régime [March, Olsen,1989, p. 69], mais elle l’est encore
davantage lorsque l’organisation, le fonctionnement et les buts de l’administration en place,
au moment où s’installe un régime démocratique, ont été modelés en fonction d’une idéologie
et de valeurs radicalement opposées à celles qui fondent désormais l’action des dirigeants.
On pourrait donc penser que la transformation de l’administration, en raison de
l’importance qu’elle revêt pour mettre en œuvre de nouvelles politiques publiques, constitue
un enjeu essentiel pour le pouvoir que les citoyens ne jugeront par sur ses intentions mais sur
leur concrétisation.
On constate, pourtant, que la plupart des gouvernements qui ont remplacé des régimes
totalitaires après la deuxième guerre mondiale ont été essentiellement attentifs à la mise en
place de nouvelles institutions politiques démocratiques, mais n’ont guère réformé
l’administration. La nécessaire continuité de l’État et de son fonctionnement, couplée avec
l’impossibilité matérielle de remplacer l’ensemble des agents publics, les a conduits à ne
prendre que les mesures - l’épuration en particulier - de nature à satisfaire les citoyens
victimes du régime et à attester la volonté de rupture avec le passé [Baruch, 2000 ; Dormagen
in Dreyfus, 2004 ; Pinto in Larsen, 1988]. On a d’ailleurs pu observer une attitude analogue
après la révolution de velours en Tchécoslovaquie [Hadjiisky in Dreyfus, 2004].
Finalement la structure de l’administration, son organisation et la gestion de son
personnel n’ont guère figuré sur l’agenda politique des gouvernements et rares sont les
constitutions élaborées pour fonder le nouveau régime établissant des normes relatives à
l’administration.
De leur côté, les auteurs qui ont procédé aux analyses des processus de transition vers
la démocratie [O’Donnell, Schmitter, 1986] -avant la chute du communisme- ont construit des

1
« modèles » et essayé de dégager les « lois » de la transition dont la validité « universelle » est
contestable [Santiso,1996], mais ils n’ont jamais intégré les caractéristiques de
l’administration et leur lien éventuel avec celles du système politique et/ou économique dans
les critères utilisés pour expliquer le passage d’un type de régime à un autre.
Dans les pays sous influence soviétique, les changements ont affecté à partir de 1989
conjointement les régimes politiques et le système économique, la transition démocratique
soutenant le passage à l’économie de marché dont les bénéfices –en termes de progrès-
contribueraient, en retour, à consolider la démocratie ; cette corrélation entre développement
économique et développement politique, posée de longue date [Dahl, 1973] est toutefois
considérée avec scepticisme par Hirschman [1995] pour lequel une liaison systématique entre
croissance économique et démocratie est loin d’être avérée. Cette situation – celle de la
double transition, voire de la triple transition si l’on considère les transformations intervenues
au niveau territorial [Offe, 1992], – constitue un phénomène inédit ; son ampleur, mais aussi
ses conséquences en termes stratégiques pour l’ensemble des acteurs de la planète ont ouvert
aux analystes des transitions un champ d’étude d’autant plus riche qu’antérieurement ils
n’avaient pu nourrir leurs réflexions et construire leurs théories qu’à partir de cas concernant
seulement le changement politique.
Alors que la nouvelle donne en Europe de l’Est focalise l’attention des chercheurs, les
bouleversements qui surviennent en Afrique du Sud à la même période, bien qu’unanimement
tenus pour majeurs, mobilisent davantage l’intérêt des sphères politiques. La coïncidence
temporelle est loin d'être fortuite : la possibilité d’une transition d’un régime autoritaire vers
la démocratie en Afrique du Sud est directement liée à la fin de la guerre froide, symbolisée
par la chute du mur de Berlin, et à l'effondrement de l'URSS. Ces événements font disparaître
la menace d'une prise du pouvoir par des organisations bénéficiant du soutien des États
communistes. Du coup, les "justifications" sur lesquelles s'appuyait le gouvernement de
Pretoria pour interdire certains partis politiques, l’ANC au premier chef, et refuser le droit de
vote à 85% de la population perdent de leur pertinence. "La stratégie de survie" qui s'était
appuyée sur l'élaboration "d'une théorie de la subversion" [Darbon, 1989] avait désormais
vécu.
La construction d’un régime démocratique en Afrique du Sud s’est opérée
institutionnellement en deux temps, dont la Constitution intérimaire du 22 décembre 1993 et

2
la Constitution de 19961 constituent les pierres angulaires. L’une des particularités de ces
textes fondateurs tient notamment à ce qu’ils consacrent, chacun, un titre à l’administration,
donnant ainsi à voir l’enjeu que représente celle-ci pour la « Nouvelle Afrique du Sud ». Cet
enjeu est toutefois loin d’être le même en décembre 19932, moment de la transition résultant
du compromis politique entre Parti national et l’African National Congress, et en octobre
1996 lorsque est adoptée la Constitution qui procède de la vision de l’ANC - le parti
majoritaire dans le pays – et marque la consolidation du régime post-apartheid.
L’ANC a pour ambition de mettre en place une administration qui soit non seulement
représentative de la population mais aussi apte à mettre en œuvre des politiques publiques de
« reconstruction » du pays. Autrement dit, la démocratie ne se limite pas à la participation des
citoyens aux élections et à la représentation politique par les élus. L’administration doit être à
l’image de la nation, de ses expériences diverses, et être porteuse des valeurs fondatrices de la
démocratie. Ce n’est qu’à cette condition qu’elle pourra jouer son rôle d’acteur essentiel dans
la mise en place des politiques économiques et sociales qu’exige la situation du pays.
Nous examinerons, dans un premier temps, les enjeux contradictoires dont
l’administration a été l’objet pendant la période de transition, dans un deuxième temps, la
méthode utilisée pour que l’administration soit à l’image de la nation et enfin les instruments
choisis pour gérer économiquement l’administration.

1) Des enjeux contradictoires

Alors même que la réflexion sur la congruence entre la forme de l’organisation

administrative et les buts qui lui sont assignés avait conduit les nouveaux gouvernants sud-
africains à inscrire la réforme de l’administration sur l’agenda politique, cet objectif
prioritaire ne pouvait toutefois pas être réalisé en un jour dans la mesure où des obstacles de
diverse nature devaient avoir été surmontés,

1
C’est la Constitution intérimaire de 1993 qui avait prévu qu’une nouvelle constitution devrait être adoptée dans
un délai de deux ans à compter des élections du 27 avril 1994 date à laquelle la Constitution intérimaire prenait
effet.
2
Le processus de transition, amorcé à partir de 1991, trouve son premier aboutissement dans la
Constitution de 1993 qui dispose qu’à l’issue des élections de 1994 sera constitué un gouvernement
d’unité nationale comprenant tous les partis ayant obtenu au moins 5% des suffrages .Cette situation
transitoire, qui assure notamment au Parti national –le perdant de l’Histoire – une participation aux
affaires gouvernementales désormais conduites par l’ANC et N. Mandela, élu chef de l’État, doit durer
le temps de la législature, c’est-à-dire jusqu’en 1999 . Mais impuissant à influencer les décisions de
l’ANC, le PN a quitté le gouvernement en juin 1996 après avoir voté la nouvelle constitution !

3
 La Constitution intérimaire de 1993 avait posé les principes qui, dans un régime
démocratique, doivent, d’une part, régir l’action de l’administration et de ses personnels et,
d’autre part, garantir les droits de ces derniers, ce qui permettait, en particulier, de protéger la
stabilité de l’emploi de ceux qui étaient en fonction et d’empêcher des mesures d’éviction
« politiques »3. Ces dispositions ne remettaient pas en cause la structure administrative,
héritée de l’Empire britannique, et s’apparentant, au moins formellement, à une bureaucratie
de type weberien. L’administration sud africaine se caractérisait, en effet, par « l’importance
accordée aux règles et au respect des procédures déterminées au niveau central, la
classification rigide des tâches et le manque de mobilité des agents, un sens aigu de la
hiérarchie et la répugnance à mettre en question les autorités supérieures, le formalisme dans
les relations de travail interpersonnelles, et la valorisation des qualifications formelles et de
l’ancienneté au détriment des autres compétences et de l’expérience » [Department of Public
Service and Administration, 1997 a, p. 9].
Mais la Constitution intérimaire posait également deux principes dont l’application
entraînerait une profonde mutation du système antérieur [Cloete, 1998]. D’une part, la
fonction publique devait être représentative de l’ensemble de la nation sud africaine et,
d’autre part, l’affirmative action en faveur des personnes ayant été antérieurement
désavantagées devait être mise en œuvre dans tous les secteurs d’activité. Ces principes
prennent tout leur sens dès lors que sont rappelées les caractéristiques sociologiques du
personnel administratif recruté pendant la longue période de domination du Parti National.
Ce parti, vainqueur des élections de 1948, avait très rapidement mis en place un
système d’apartheid rigoureux, justifié « théoriquement » par la supériorité naturelle de la
race blanche et, en son sein, des Afrikaners. La majorité des emplois publics était donc
occupée par des membres de ce groupe4 qui, bien que démographiquement très minoritaire,
dominait l’État. Dans la mesure où le profil permettant être recruté dans l’administration
impliquait aussi d’appartenir au Parti national – des fonctionnaires ayant pu être révoqués
faute d’en être membres - les agents publics représentaient une communauté dont les valeurs
et la vision du monde trouvaient leur traduction politique dans l’application systématique des
3
En particulier l’alinéa 7 (b) de l’article 212 dispose « l’âge de la retraite légalement applicable à un
fonctionnaire au 1er octobre 1993 ne pourra être modifié sans son consentement ».Par ailleurs, l’article XXX de
l’annexe 4 de la Constitution intérimaire posait les principes que devrait respecter la future constitution et
précisait que les structures et le fonctionnement du service public, tout comme les termes et conditions du
service de ses membres, seraient fixées par la loi.
4
Alors que la population blanche représentait environ 13% de la population d’Afrique du Sud, les emplois
publics étaient occupés par des blancs à hauteur de 96,6% au niveau supérieur et de 88,1% aux niveaux
intermédiaire et inférieur, voir Hansard 14 mars 1990 ; toutefois, les catholiques, les juifs, les anglophones et les
femmes faisant partie de la population blanche sont pratiquement exclus de la fonction publique, voir B.
Paddock, Business Day, 16 novembre 1991.

4
mesures d’apartheid confortées par la répression. Si, par ailleurs, les niveaux de diplômes
faisaient officiellement partie des critères de recrutement, les pratiques étaient moins
contraintes et la réalité des compétences de nombreux fonctionnaires était discutable. En fait,
le gouvernement avait institué une véritable politique d’affirmative action au profit de son
électorat afin de lui éviter le chômage, ce qui l’avait conduit à donner des emplois sans
référence à la qualification de leurs bénéficiaires, sur la base de leur seule appartenance
communautaire ; ainsi, en 1992 40% des Afrikaners ayant un emploi travaillaient pour le
gouvernement [Ross, 1999, p. 190]. Il a été mis en évidence que, de manière plus générale,
pour résoudre les conflits entre les Anglais et les Afrikaners, l’État de l’apartheid avait
organisé un programme massif d’affirmative action au profit des Afrikaners : ils peuplaient
l’administration, recevaient des fonds spéciaux pour l’éducation, et bénéficiaient d’un
traitement préférentiel dans l’attribution des contrats commerciaux [Vestergaard, 2001, p. 21].
Dans ces conditions, on comprend que l’administration ait été un enjeu majeur pour
chacun des principaux partenaires du compromis politique. Pour les dirigeants du Parti
national, qui savaient fort bien que les premières élections auxquelles tous les Africains du
Sud, désormais titulaires du droit de vote, pourraient participer en avril 1994, donneraient le
pouvoir à l’ANC, il s’agissait de protéger dans la mesure du possible l’emploi des
fonctionnaires afrikaners5. L’ANC, au contraire, entendait transformer la composition de la
fonction publique de telle sorte qu’étant représentative de l’ensemble de la nation, elle serait
apte à mettre en œuvre les politiques publiques que le nouveau gouvernement se serait engagé
à conduire.
Ce second aspect revêtait une importance cruciale. Alors que le système capitaliste
n’était pas remis en cause par la transition6, l’inégalité de droits, qui avait été la règle, avait
provoqué des écarts considérables de développement et de conditions de vie entre les groupes
sociaux, qui devaient être corrigés par des mesures énergiques. La mise en œuvre d’une
politique de reconstruction et de développement au profit des populations les plus
défavorisées constituait donc une priorité pour les gouvernants élus en 1994 qui ne devaient
pas décevoir les attentes de tous ceux qui, en votant pour la première fois, avaient accompli
un acte de foi démocratique.

5
La Constitution intérimaire de 1993 contenait des dispositions protégeant les fonctionnaires de toute éviction
« discrétionnaire ».
6
Alors que l’idéologie de l’ANC, pendant les très longues années de son activité clandestine, était d’inspiration
socialiste, le parti de Nelson Mandela a adopté une position pragmatique en matière économique et a encouragé
le Black EconomicEmpowerment , c’est-à-dire le développement d ‘un milieu des affaires contrôlé par les
Africains.

5
 Or, depuis le début des années 1990, de nombreux rapports avaient mis en évidence
l’inadéquation de la culture et des compétences des fonctionnaires ayant servi la politique
d’apartheid avec les buts - le développement économique et social, notamment – qu’un
gouvernement démocratique aurait à promouvoir ; en outre, les règles et les méthodes de
travail auxquelles l’administration avait l’habitude de se conformer n’étaient guère
compatibles avec un mode d’action orienté vers le service du public et respectueux du
principe best value for money.
Fort du soutien de la population, largement majoritaire au sein de l’Assemblée
constituante, l’ANC était en position de définir dans la Constitution de 1996 les principes
auxquels l’administration devrait désormais être soumise ; mais il était aussi tenu par le
principe constitutionnel, adopté en 1993, qui imposait un système de fonction publique de
carrière, non partisan et l’impartialité du gouvernement à l’égard des agents.

2) Une fonction publique à l’image de la nation

L’application du principe de l’affirmative action, posé par la Constitution de 1993,

constitue le moyen de transformer l’administration en procédant au recrutement de nouveaux
agents et de réaliser l’objectif d’une fonction publique représentative de la nation.
Contrairement à la politique des quotas instituée aux États Unis au profit des minorités
raciales, il s’agit à compétence équivalente de recruter en priorité des personnes appartenant à
trois groupes cibles antérieurement désavantagés, les Noirs7, les femmes et les handicapés
[Government Gazette, 1995].
La Constitution de 1996, qui marque la fin de la transition politique, se fonde sur les
règles de la « bonne gouvernance » élaborées par la Banque Mondiale en 1992 pour définir
les principes sur lesquels doivent désormais s’appuyer l’action publique et le fonctionnement
de l’administration8. D’autre part, dès 1995, le Livre blanc sur la transformation du service
public [Government Gazette, 1995], largement inspiré par les théories du New Public
Management [Dreyfus,1998], avait formulé l’ensemble des règles devant présider à la
reconfiguration de la fonction publique. « La vieille idée d’une fonction publique, comme un

7
Les Noirs , cette catégorie de population « antérieurement désavantagée » comprend aussi bien les Colored, les
Indiens que les Noirs à proprement parler, alors que dans le passé ils constituaient chacun une catégorie
distincte.
8
L’article 195 de la Constitution précise que doit être promue une utilisation efficace, économique et rentable
des ressources, l’administration publique doit être orientée vers le développement, et être responsable, les
besoins de la population doivent être satisfaits et le public encouragé à participer à l’élaboration des politiques
publiques, enfin la transparence doit être favorisée et le public accéder à des informations exactes et opportunes.

6
lieu clos offrant un emploi à vie disparaîtra. La compétition ouverte et des pratiques de
recrutement plus innovantes ouvriront le service public à un beaucoup plus large éventail de
talents et permettra l’inclusion de toutes les parties de la société. De nouvelles compétences
seront plus facilement absorbées et les exigences opérationnelles seront mieux remplies grâce
à l’usage de contrats à durée déterminée, au recours aux emplois à temps partiel et à une plus
grande flexibilité du travail » [Government Gazette, 1995, p.10].
Les amendements, apportés en 1997 à la loi de 1994 relative au service public,
reprennent les propositions du Livre blanc et posent les nouvelles règles applicables au
personnel des administrations et notamment à leur recrutement.
L’ouverture pour tous les citoyens à un égal accès aux emplois et la mise en oeuvre
par toutes les administrations des mesures d’application de la politique d’affirmative action
[Government Gazette, 1998], pour ne pas rester théoriques et produire des effets, impliquent
toutefois qu’un considérable effort de formation soit consenti au bénéfice de ceux qui en ont
été privés9 ou qui, en raison de leur couleur, n’ont eu accès qu’à une « sous éducation »
négligeant les mathématiques et les sciences et s’appuyant sur une anthropologie raciste
[Asmal and James, 2001, p. 186]. La capacité du système éducatif à rattraper ce formidable
retard, legs de l’apartheid, est une condition nécessaire pour que le renouvellement du
personnel administratif puisse être effectif. D’autant que la compétence constitue toujours un
critère de recrutement dans le cadre d’une administration se référant désormais au modèle
managérial.
Le législateur ayant redéfini la notion de compétences, elle s’entend désormais des
« personnes les plus aptes à réussir dans un emploi spécifique. » Autrement dit, le recrutement
s’effectue pour pourvoir un emploi précis et les capacités des candidats ne s’évaluent pas de
manière prédéterminée par rapport aux diplômes, mais au vu de qualités telles, notamment,
l’aptitude multiculturelle, la compréhension des politiques en cours, la connaissance des
communautés, des citoyens et des clients, l’engagement à l’égard du développement et de la
reconstruction, la qualité éthique, l’ampleur et la diversité des expériences avant l’entrée dans
le service public [Fitzgerald, 1996].
Bien que la majorité des fonctionnaires soient censés accomplir leur carrière au sein de
l’administration, l’avancement dans un emploi plus élevé est, à l’instar du recrutement, ouvert
et effectué par voie d’entretiens pour tous les candidats. La même procédure est applicable à

9
Les statistiques de 1995 indiquaient que 19% de la population n’avaient reçu aucune éducation formelle, ce
groupe étant constitué pour 92% de Noirs issus des zones rurales ; par ailleurs, 61% de ces 19% étaient des
femmes. Central Statistical Services, October Household Survey , Pretoria, Central Statistical Services, 1995.

7
ceux qui postulent à des emplois à durée déterminée ou temporaire. Tous les agents de l’État,
des provinces et des municipalités sont désormais régis par le droit commun du travail et sont
liés par contrat à l’employeur public .
Au système « bureaucratique » et clos qui prévalait dans le passé a été substitué un
système d’emplois, ouvert, donnant la possibilité de recruter ceux dont le profil correspond le
mieux à la nouvelle définition des compétences qui, en particulier, prend en compte
l’expérience que les individus ont pu acquérir dans d’autres activités. D’autre part, en mettant
un terme à l’avancement à l’ancienneté, la loi ouvre la possibilité à des candidats extérieurs à
l’administration d’entrer en compétition avec d’anciens fonctionnaires et d’être recrutés. Il
n’est pas douteux que, couplée avec la politique d’affirmative action, cette transformation des
critères et des procédures de sélection pour accéder à des emplois du secteur public a pour
objectif de faciliter la reconfiguration sociale de l’administration pour qu’elle soit
représentative de la nation. Et en effet, les statistiques figurant dans le Livre blanc sur la
gestion des ressources humaines dans le service public, de décembre 1997, montraient que
79% des agents publics étaient des Noirs et 49% des femmes, l’africanisation des échelons
supérieurs n’excédant toutefois pas 33% ; en revanche, 56% des postes de directeurs généraux
qui relèvent du pouvoir de nomination du chef de l’État étaient occupés par des Noirs
[Department of Public Service and Administration, 1997 b].
Mais, au -delà de l’apparence d’une évolution assez rapide de la composition de
personnel administratif, l’analyse plus fine de la réalité indiquait que les échelons supérieurs
et intermédiaires étaient encore très largement occupés par des fonctionnaires de l’ancien
régime.
Le Livre blanc sur une nouvelle politique du personnel dans le service public
d’octobre 1997 avait, de son côté, critiqué la manière dont les ressources
humaines continuaient d’être gérées : hyper-centralisée, excessivement bureaucratique et
centrée sur la procédure aux dépens du résultat. Entre autres défauts recensés, les critères de
recrutement et d’avancement donnaient encore trop d’importance aux qualifications
académiques et à l’ancienneté et trop peu aux qualités requises pour le poste. Si les barrières
formelles à la promotion des groupes antérieurement désavantagés étaient levées, il n’en
demeurait pas moins que beaucoup de niveaux de la fonction publique étaient encore fermés à
des candidats extérieurs ; et l’on était loin du but quant à la constitution d’une véritable
culture de la diversité. En bref, la capacité de prévoir et d’atteindre les exigences requises
ainsi que celle de gérer efficacement et effectivement les ressources humaines étaient
totalement inadéquates. La fonction publique devait faire face au défi de se transformer avec

8
des outils élaborés dans un autre temps et pour d’autres desseins. La transformation de ces
outils était considérée par le Livre blanc comme la condition essentielle qui permettrait au
service public d’accomplir la transformation de son rôle, au service de l’ensemble de la nation
[Department of Public Service and Administration, 1997 a].
Ce constat mettait en évidence la difficulté, loin d’être propre à une situation de
transition, de modifier dans un court laps de temps les comportements et les représentations
des fonctionnaires en dépit du volontarisme dont les gouvernants font preuve. M. Thatcher
avait, elle aussi, fait une expérience similaire : le sens de l’innovation, de la performance et de
la responsabilité que la Financial Management Initiative devait susciter dans l’administration
britannique ne s’était guère développé après cinq années de réformes [Dreyfus, 2000, p. 246-
7].

3) Une gestion économique de l’administration

L’adoption par le gouvernement sud-africain, en 1994, du Reconstruction and

Development Program (RDP) visant à réduire les inégalités et à améliorer les conditions de
vie de la majorité de la population [Africa ,in Conac, Dreyfus, Maziau,1999] impliquait que,
dans un contexte économique difficile où de fortes contraintes budgétaires pèsent sur l’Etat,
les ressources disponibles soient prioritairement affectées à cette politique. Le RDP a
d’ailleurs drainé une importante partie des aides internationales et le gouvernement a, d’autre
part, contracté des emprunts sur le marché pour la réalisation d’opérations en faisant partie
[Bond, 2001, p. 84-6]. Tout en poursuivant la mise en œuvre de cet ambitieux programme, le
gouvernement élabore en juin 1996 une nouvelle stratégie afin de contribuer à la stimulation
de l’économie nécessaire à la réalisation des finalités du RDP. Cette stratégie - Growth,
Employement and Reconstruction (GEAR) – est largement inspirée par les conseillers de la
Banque Mondiale dont le soutien, comme celui du Fonds monétaire international, est aux
yeux de l’ANC un atout pour s’assurer la confiance du monde des affaires10 [Bond, 2001,
p.68-9] .
Les dispositions de la Constitution de 1996, relatives à l’administration, et la nouvelle
orientation économique visant à stimuler la croissance pour, officiellement, soutenir le RDP,
peuvent aussi être interprétées comme le ralliement –pour des raisons pragmatiques- de
l’ANC à la doctrine prônée par les institutions financières internationales. C’est bien dans

10
Il faut noter que l’Afrique du Sud n’a sollicité de prêts ni du FMI, ni de la Banque mondiale sauf en 1997
auprès de cette dernière pour un projet Industrial Competitiveness and Job Creation en direction des PME.

9
cette perspective que le Livre blanc sur la transformation de la fonction publique de décembre
1997 propose que soient réduites les dépenses consacrées à cette dernière, afin de dégager les
moyens nécessaires à la mise en oeuvre du RDP et ce, d’autant plus que « le gouvernement
croit fermement que la réduction de la taille de la fonction publique est parfaitement
compatible avec l’amélioration du niveau de ses prestations » [Department of Public Service
and Administration, 1997 b, p. 45].
Cette idée, si elle s’appuie sur une analyse concrète de la réalité à laquelle doit faire
face le gouvernement sud-africain, correspond également à un principe dégagé par les
institutions financières internationales. En effet, la « bonne gouvernance » définie par la
Banque mondiale « comme la manière dont sont gérées les ressources économiques et
sociales d’un pays à l’appui de son développement » [World Bank, 1992, p.1] est au coeur de
la problématique développée par le Livre blanc de décembre 1997. Dans son chapitre 4, relatif
au contexte international, il se réfère explicitement à la réévaluation du rôle de l’Etat et de
l’administration, entreprise dans nombre de pays développés ou en développement, en tant
que réponse - entre autres facteurs - à la mondialisation de l’économie et aux programmes
d’ajustements structurels du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale.
Finalement le but affiché est d’instituer, conformément au nouveau modèle préconisé par la
Banque Mondiale, « un État aux dimensions réduites, doté d’une administration responsable
et professionnelle qui puisse fournir le cadre favorable à la croissance du secteur privé, et
remplisse effectivement les fonctions essentielles comme la gestion économique et la
poursuite de la réduction durable de la pauvreté » [World Bank, 1994, p. XVI].
Désormais l’accent est mis sur l’organisation, les méthodes de travail d’une
administration résolument organisée conformément aux prescriptions du New Public
Management.
Dans son chapitre 9, consacré à la construction institutionnelle et à la gestion, le Livre
blanc explicite la conception générale qui doit présider à la réforme à réaliser : « Pour que la
fonction publique remplisse effectivement sa nouvelle mission, il sera nécessaire de s’assurer
que la création d’une administration rationalisée et amaigrie s’accompagne de changements
dans la philosophie et la pratique managériales, tout comme dans la structure
organisationnelle et la culture, afin d’augmenter la capacité réactive et la responsabilité des
institutions de l’État en sorte qu’elles puissent se construire une réputation d’excellence parmi
les clients et les communautés qu’elles servent » [Department of Public Service and
Administration, 1997 b, p. 48]. Sans entrer dans le détail de toutes les mesures stratégiques
que le gouvernement se propose de mettre en oeuvre à cette fin, certaines retiennent

10
particulièrement l’attention. Au premier chef, le principe de la décentralisation et du transfert
de la responsabilité managériale - celle-ci signifiant que les fonctionnaires bénéficieront d’un
pouvoir décisionnel accru - mais également qu’ils seront comptables des performances
accomplies au regard des objectifs préalablement fixés ; les directeurs généraux bénéficieront
d’une grande autonomie tant en ce qui concerne le contrôle des ressources que le recrutement
de leur personnel afin de mener les actions leur permettant d’atteindre les objectifs et les
performances fixés dans leur contrat. Par ailleurs, afin d’accroître la capacité de réponse de
l’organisation aux demandes des clients - qu’il s’agisse d’usagers extérieurs ou d’autres
services administratifs - il est proposé d’appliquer les principes de la gestion de la qualité
totale, étant entendu qu’ils devront faire, le cas échéant, l’objet d’adaptations pour convenir à
la situation particulière de la fonction publique sud africaine.
De manière générale, il est préconisé de développer une nouvelle culture
organisationnelle, faisant place à la flexibilité, à l’innovation et à la participation des agents
au détriment du principe de centralisation hiérarchique traditionnel. Ce changement de
perspective, mettant principalement l’accent sur la capacité à résoudre les problèmes –qui
constituait pour M. Thatcher, lorsqu’elle était Premier Ministre du Royaume Uni, le critère à
retenir pour la nomination des hauts fonctionnaires [Wilson, 1991, p.380]- et à répondre aux
besoins, implique que le personnel soit formé à cette nouvelle approche de ses missions. On
comprend que le Livre blanc désigne implicitement l’inaptitude des anciens fonctionnaires,
rompus aux pratiques bureaucratiques en vigueur à l’époque de l’apartheid, à se conformer à
ces nouvelles exigences. Dans ces conditions, la représentativité de la fonction publique et la
réparation des injustices du passé ne sont pas les seuls objectifs de la politique d’affirmative
action ; elle constitue le moyen privilégié de transformation de l’administration, dans la
mesure où l’inculcation des valeurs managériales s’opérera dès l’intégration des nouveaux
agents au sein de la fonction publique.

L’Afrique du Sud offre un cas particulièrement intéressant du fait qu’aux deux étapes,
celles de la transition et de la consolidation du régime politique, des mesures ont été prises qui
visaient à transformer institutionnellement l’administration publique. Si, dans un premier
temps, la configuration politique contraignait l’ANC à la seule mise en application du
principe d’affirmative action, dans un second temps, le gouvernement avait les mains libres
pour réaliser la réforme « managériale » qui a théoriquement l’avantage de dégager les
ressources nécessaires à la politique de reconstruction économique. Ce faisant, les

11
gouvernants se sont donné les moyens de transformer la composition de la fonction publique,
ainsi que l’organisation, les modes d’action et de gestion de l’administration.
L’adoption nécessaire d’une nouvelle « culture » administrative et de nouvelles
valeurs pour le service public constitue un leitmotiv des très nombreux rapports émanant du
Department of Public Service and Administration, que relaye la politique du gouvernement11.
Celle-ci se traduit, en particulier, dans les prescriptions réglementaires relatives à la
« formation continuée » que doivent organiser tous les niveaux administratifs au profit de
leurs agents. Toutefois, bien que l’organisation de la fonction publique et les principes qui
guident son mode de gestion relèvent désormais d’une philosophie managériale, largement
appuyée sur des considérations économiques, l’implantation d’une nouvelle culture ne peut
s’opérer que dans la durée, soit parce que les habitudes anciennes perdurent en raison de
l’impossibilité de renouveler rapidement le personnel, soit parce que l’apprentissage des
agents fraîchement recrutés demande, lui aussi, du temps.
L’une des originalités de la transition en Afrique du Sud, comparée à celles qui se sont
déroulées au même moment en Europe de l’Est, tient à l’anticipation [Federowicz in Dobry,
2000] à laquelle s’est livré l’ANC dès 1993 : pour le parti de N. Mandela, la nécessité de
réformer en profondeur l’administration a été considérée comme une condition nécessaire, si
ce n’est suffisante, à la réalisation des objectifs gouvernementaux et à la mise en œuvre des
politiques publiques visant à améliorer les conditions de vie d’une large partie de la
population et, de manière générale, à favoriser le développement du pays.

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