Les élections constituent la base de la démocratie.

En Afrique de
l'Ouest, cependant, les élections sont souvent controversées et

LES COMMISSIONS ELECTORALES EN AFRIQUE DE L’OUEST

provoquent la violence. La Fondation Friedrich Ebert (FES) est une
organisation privée allemande à but non lucratif dédiée au
développement des idées et des valeurs de la sociale démocratie. A
ce titre, elle travaille à fortifier les standards électoraux en Afrique
de l'Ouest et facilite des échanges d'expériences régionaux et des
débats sur les rôles et responsabilités des partenaires clés dans les
processus électoraux.

La présente étude comparée identifie les similarités et les

différences dans l'établissement, les rôles et les fonctions des
commissions électorales nationales dans les 15 Etats membres de
la Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest
(CEDEAO). En procurant des informations sur les leçons apprises
et les bonnes pratiques, l'étude devrait être utile à tous ceux qui
cherchent à améliorer les processus électoraux et qui aspirent à
introduire des normes et des standards électoraux de grande
qualité en Afrique de l'Ouest, notamment le Réseau des
Commissions Électorales de la CEDEAO (ECONEC).

Auteurs: Mr. Mathias HOUNKPE Prof. Ismaila Madior FALL

ANALYSE COMPARÉE

Publié au Nigeria

978 978 906 179 2

ISBN: 978 978 906 179 2 Mr. Mathias HOUNKPE
Prof. Ismaila Madior FALL
LES COMMISSIONS ÉLECTORALES EN
AFRIQUE DE L'OUEST
ANALYSE COMPARÉE
 Edition de janvier 2010

Première Impression: 2010

Edité par:

Friedrich-Ebert-Stiftung
Bureau Régional, Abuja
12 Marrakesh Street
Wuse II, Abuja
Nigeria
Coordonnateur: Sebastian Sperling

Edition:
Bureau Régional de FES à Abuja

Maquette: Pamadex Global Limited

Impression: Pamadex Global Limited

e-mail: [email protected]
Tel: +234 803 332 9393

ISBN: 978 - 978 - 906 - 179 - 2

 AVANT-PROPOS

Les élections constituent les principaux piliers des démocraties et sont

devenues le moyen de légitimation des institutions de gouvernance
généralement acceptées en Afrique de l'Ouest d'une part. D'autre part, les
élections constituent l'un des principaux éléments qui sont à l'origine de la
violence et de l'insécurité dans la région. Une meilleure gestion des processus
électoraux par les principaux acteurs – les organes de gestion des élections
étant les plus importants – pourrait rehausser la crédibilité et l'acceptation des
élections, réduire le risque de violents conflits et de ce fait, contribuer à la
consolidation des démocraties en Afrique de l'Ouest. A cet égard, Friedrich-
Ebert-Stiftung (FES) facilite les échanges d'expériences et les discussions sur
les rôles et responsabilités des principaux acteurs des processus électoraux sur
le plan régional.

Sans aucun doute, la Communauté des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO)

offre la tribune la mieux indiquée pour ce processus. Le Protocole Additionnel de
la CEDEAO sur la Démocratie et la Bonne Gouvernance (2001) contient des
dispositions importantes relatives à l'accession au pouvoir politique et à la
conduite des élections dans la sous-région, et la CEDEAO est de plus en plus
impliquée dans l'assistance et le suivi des élections dans la sous-région. La
création du Réseau des Commissions Electorales de la CEDEAO (RESEAO) en
février 2008 fut une initiative heureuse. Ce réseau a pour mandat de faciliter le
partage des expériences et d'œuvrer pour l'harmonisation des normes électorales
en Afrique de l'Ouest. En août 2008, FES a eu l'honneur de faciliter la première
réunion du Comité de Pilotage du RESEAO tenue à Abidjan en Côte-d'Ivoire.

Au cours de la réunion d'Abidjan, FES a présenté son étude intitulée

"Commissions Electorales en Afrique de l'Ouest – Recherche de Normes
Electorales dans l'espace CEDEAO" réalisée par Madior Fall en 2007 et début

4
2008. L'étude compare les rôles et fonctionnements des commissions
électorales au Bénin, en Côte d'Ivoire, au Ghana, au Mali, au Nigeria et au
Sénégal. Mathias Hounkpè quant à lui, a présenté un aperçu des systèmes
électoraux des autres pays de la CEDEAO. Inspiré par les deux exposés, le
Comité de Pilotage du RESEAO a demandé aux deux experts d'approfondir et
de consolider leurs résultats en une comparaison détaillée des organes de
gestion des élections dans tous les 15 pays membres de la CEDEAO.

Les termes de référence de cette étude détaillée ont été par la suite élaborés en
collaboration avec l'Unité d'Assistance électorale de la CEDEAO. Après la
présentation et la validation du rapport provisoire de l'étude au cours de la
réunion du Comité de Pilotage du RESEAO tenue à Niamey au Niger en mai
2009, toutes les commissions électorales ont eu l'occasion de remplir un
questionnaire en vue de compléter et de confirmer les résultats des auteurs.

L'étude dont il s'agit ici est le fruit de ce processus, qui a nécessité des apports et
l'assistance de plusieurs acteurs. Il convient de remercier le RESEAO et ses
responsables pour l'appui apporté à ce projet ; l'Unité d'Assistance Electorale,
notamment son chef intérimaire Francis Oké, pour l'apport conceptuel ; les
auteurs Mathias Hounkpè et Madior Fall pour leur persévérance et leurs efforts
soutenus lors de la consolidation de tous les résultats ; les traducteurs et
Stephanie Schulze pour la traduction de ce livre en anglais et les bureaux de
FES en Afrique de l'Ouest, en particulier FES Dakar et FES Cotonou, pour la
facilitation du travail des deux chercheurs.

Ce livre identifie les ressemblances et les dissemblances dans le fonctionnement

des commissions électorales en Afrique de l'Ouest et fait part des leçons apprises
et des meilleures pratiques qui seront d'une grande utilité pour ceux qui
ambitionnent d'améliorer les processus électoraux et d'introduire des normes
électorales solides en Afrique d'Ouest.

Sebastian Sperling
Coordonnateur
Bureau Régional de FES à Abuja

5
 SOMMAIRE
INTRODUCTION..........................................................................10
PREMIERE PARTIE: ANALYSE COMPARÉE DES COMMISSIONS
ÉLECTORALES DE L'AFRIQUE DE L'OUEST.............................15

CHAPITRE I : STATUT ET PERIODICITE DU BUREAU

DES COMMISSIONS ELECTORAUX.........................................19
1.1: Le Statut des Commissions Electorales ……………...........19
1.1.1 La designation des membres des commissions electorales .................19
1.1.2 Quel jugement porter sur ces différents systèmes ?..............28
1.1.3 Qualifications requise pour être membre des commissions
électorales ?.........................................................................29
1.2: Periodicite du bureau des commissions electoraux...............33
1.2.1 La durée des fonctions des membres des Commissions électorales
.............................................................................................33
1.2.2 La durée de l'exercice de la fonction des membres et la survivance
de la Commission……….........….........………....................33
1.2.3 La cessation anticipée des fonctions de membre de la Commission
électorale…………………........…….................................37

CHAPITRE II: LE FONCTIONNEMENT DES COMMISSIONS

ELECTORALES……….........……...........................….................44
2.1 La structuration interne………………………...……….....44
2.2 Les Prérogatives…………………...........………………....57
2.2.1 Les Commissions électorales à prérogatives réduites (les
Commissions arbitres de touche) …………….......……….58

6
2.2.2 Les Commissions électorales à prérogatives importantes (les
Commissions arbitre central)………………….............…..61
2.2.3 Les Commissions électorales à prérogatives très importantes :
les Commissions a.rbitre central fort…................................70
2.3 Le régime financier………………………………..............83
2.4 L'appréciation des expériences des Commissions électorales
................................................................ ……....................92
2.5 Est-il possible d'avoir une Commission électorale idéale?....97

DEUXIEME PARTIE: LA GESTION DES ELECTIONS EN

AFRIQUE DE L'OUEST…………………...................................103

CHAPITRE III: LES PROBLEMES QUE POSE LA GESTION DES

ELECTIONS EN AFRIQUE DE L'OUEST ET QUELQUES BONNES
ET MOINS BONNES PRATIQUES CORRESPONDANTES..........107
3.1 Problèmes/défis aux structures des commissions électorales......110
3.1.1 LaduréedumandatdelaCommissionetcelledesesmembres …….110
3.1.2 Les conflits entre les modèles de commission électorale .....…….117
3.1.3 L'autonomieoui'indépendancedescommissionsélectorales..........125
3.1.4 La préparation des agents électoraux.......…………........…..139
3.1.5 Les missions restreintes des commissions électorales …………..144
3.1.6 Problèmes des relations entre la commission et ses démembrements
...........................................................................................149
3.2 Problèmes/défis liés à l'operationnalisation du processus électoral
..........................................................................................156
3.2.1 La dimension politique de la gestion des élections ....................156

7
3.2.2 Les rapports entre la commission electorale et les autres institutions
impliquées dans la gestion des élections……………………...164
3.2.3 Les dispositifs anti-fraude prévues pour garantir la sincérité du
processus ..........................................................................168
3.2.4 L'établissement, la conservation et l'actualisation des listes
électorales .........................................................................175
3.2.5 Les dispositifs d'apprentissage (du learning by doing)…...182
3.2.6 L'accès des candidats partis aux médias .............................187
3.3 Problems and challenges regarding the financing of elections…192
3.3.1 Le coût des élections………………….........................….192
3.4 La sécurité et les élections……………………………......198
3.4.1 Le rôle des forces de sécurtité dans les élections…….........201
3.4.2 Structure/cadre légale pour la participation des forces de
sécurtité dans les élections.................................................206
3.4.3 Sensibilisaton des forces de sécurité pour leur rôle pendant les
elections .....................................................................................209

TROISIEME PARTIE: PRINCIPES, NORMES ET STANDARDS

ELECTORAUX EN AFRIQUE DE L'OUEST………………….217

CHAPITRE IV: VERS L'HARMONISATION DES NORMES ET

STANDARDS ELECTRAUX EN AFRIQUE DE L'OUEST………219
4.1 La Pertinence de l'adoption de normes et standards en matiere
electorale ............................................................................220
4.1.1 L'importance des facteurs favorables à l'adoption de normes et
standards ....................................................................................220
4.1.2 Les expériences de standardisation en Afrique...................223

8
4.2 Propositions pour un noyau minimal de normes et
standards…........................................................................225

CHAPITRE V: FORMES D'ASSISTANCE EN MATIERE

ELECTORALE (CEDEAO) ……................................................230
5.1 Les actions de renforcement des capacitéof reinforcement of
capacitiés................................................................….......234
5.1.1 Les actions de formation……………………....................235
5.1.2 Identification et proposition d'appuis spécifiques aux points
faibles du processus electoral.............................................238
5.2 La recherche de solutions au probleme de l'application des
textes electoraux................................................................240
5.2.1 La recherche de solution au problème du coût des élections…...241
5.2.2 Les actions de prospectives et de proposition de solutions……...243

CONCLUSION.............................................................................247
ANNEXES………………............................…………………....250
BIBLIOGRAPHIE……………………........................................267

9
 INTRODUCTION

L es élections libres et démocratiques constituent un critère de

base de la démocratie, tout au moins dans son acception libérale
triomphante depuis la chute du Mur de Berlin. Pourtant, il s'agit
d'un critère de base souvent absent des régimes politiques nés des
Indépendances et qui se proclamaient tous démocratiques. En réalité,
l'évolution politique du continent africain montre que la conquête de la
démocratie a été ardue. Le déficit de démocratie y a d'abord été vécu sur
le mode de l'autoritarisme politique, les régimes qui se mettent très vite
en place se caractérisant, la plupart du temps, par leur totalitarisme, c'est-
à-dire leur prétention à gouverner la quasi-totalité des aspects de la vie
des citoyens, et ne tolérant, dès lors, aucune opposition sérieuse à leurs
projets. Au nom, souvent, d'une nécessité de construire des nations
balbutiantes, ou de réaliser le développement économique et social, les
pouvoirs en place se montrent peu respectueux des libertés civiles et du
droit à l'objection.

Lorsque ce n'est pas une chape de plomb qui s'abat sur l'opposition
politique, ce sont des élections sans choix ou des simulacres d'élection
qui sont souvent organisées, avec des résultats connus d'avance, et des
scores plébiscitaires pour ceux qui gouvernent. De fait, les premières
alternances politiques ont lieu seulement autour des années 90, soit
trente ans après les indépendances. L'absence de démocratie, sur le
continent africain, a, entre autres, été surtout perçue sous l'angle de
l'absence d'alternance, de l'accaparement du pouvoir par les
gouvernants, du non-renouvellement de la classe et des élites
politiques.

10
En tous les cas, les structures officielles chargées de l'organisation des
élections, notamment les Ministères de l'Intérieur dans les pays
francophones, n'inspiraient plus confiance pour une gestion
transparente et équitable de la compétition électorale. L'ouverture
démocratique des années 90 a donc été caractérisée par la mise en
place, un peu partout, d'organes censés organiser, en toute
indépendance, les processus électoraux.

De rudes batailles ont opposé à ce sujet les tenants du pouvoir et les

opposants, la configuration donnée à ces Commissions électorales
passant pour être révélatrice de la réelle volonté des autorités de
promouvoir des élections libres, sincères et démocratiques.
L'apprentissage de la pratique électorale a donc réconcilié l'Afrique
avec la démocratie pluraliste. Beaucoup d'espoir a dès lors été investi
dans ces nouvelles structures censées être les nouvelles vigies de la
démocratie.

Près d'une vingtaine d'années après les premières expériences

d'organisation d'élections libres et compétitives dans la sous région
ouest-africaine, un premier bilan peut être fait. On ne s'étonnera
cependant pas de constater que celui-ci reste assez contrasté, à l'image
des expériences nationales de « démocratisation » elles-mêmes. Il
existe des cas plutôt heureux, dans lesquels la Commission électorale
a bien réussi sa mission de gestion (ou d'organisation) des élections.
On peut tout autant relever des expériences plus mitigées, appelant un
jugement plus pondéré. Il est enfin possible de noter des cas plus
préoccupants, dans la mesure où la Commission électorale a dans une
large mesure failli à sa mission, compromettant sa crédibilité et
laissant peser de lourdes hypothèques sur le climat politique en
général.

Près de deux décennies après le déclenchement des transitions

11
démocratiques et la succession des cycles électoraux, l'élection est
toujours sujette à caution et en proie à la crise dans plusieurs nouvelles
démocraties. Dans les pays de l'Afrique de l'ouest, l'élection est,
malgré l'instauration de Commissions électorales selon un mode plus
ou moins consensuel, devenue le premier facteur « conflictogène »
remarquable. En effet, c'est à l'occasion de la préparation des élections
ou de leur déroulement ou encore de la proclamation de leurs résultats
qu'il y a une tension aboutissant souvent à une confrontation qui
menace la stabilité politique et la paix civile. En effet, soit en amont les
acteurs ne sont pas d'accord sur les règles qui régissent le processus
électoral ou les modalités de l'organisation des élections, soit en aval,
les candidats malheureux considèrent que les résultats proclamés ne
reflètent pas la volonté des électeurs.

Dans ce contexte, les situations sont variables selon les pays de

l'Afrique de l'Ouest objet de la présente étude : certains pays ont pu
trouver des règles et modalités d'organisation des élections plus ou
moins consensuelles : c'est le cas au Ghana, au Mali et au Bénin et au
Cap Vert. Il y a des pays dans lesquels l'absence d'accord sur les règles
du jeu électoral a entraîné le boycott des élections par une partie
significative de l'opposition (Burkina Faso, Sénégal). Il y a d'autres
pays dans lesquels pour éviter que les crises qui affectent le processus
électoral n'aboutissent à la confrontation violente, des négociations
politiques ont été menées en vue de trouver des accords qui engagent
l'ensemble des parties prenantes (Togo). Dans d'autres pays encore,
les règles du jeu électoral sont, dans une période post conflit,
redéfinies après discussion entre les protagonistes ; ce qui laisse
présager malgré quelques appréhension des espoirs de paix civile
(Côte d'Ivoire, Libéria, Sierra Léone).

Les réponses fournies aux crises électorales sont essentiellement de

deux sortes : il s'agit au niveau interne de la définition ou de la

12
redéfinition continuelles d'organes de régulation des élections aux
pouvoirs plus ou moins étendus (Commissions électorales) et au
niveau de la CEDEAO de l'adoption du protocole sur la gouvernance
et la démocratie et de l'institution d'une unité d'assistance électorale
pour réguler les processus électoraux de la sous-région ouest
africaine. En effet, pour conjurer le démon électoral dans les nouvelles
démocraties de l'Afrique de l'Ouest, la CEDEAO a adopté un
protocole sur la gouvernance et la démocratie pour dégager des
principes généraux qui doivent gouverner les processus électoraux en
vue de préserver la démocratie et la paix sociale.

A la lumière de ces considérations, la présente étude, qui a pour

échantillon les quinze pays membres de la CEDEAO, a pour but
essentiel de faire une analyse comparée des commissions électorales
en Afrique de l'Ouest avec les objectifs suivants :

·Identifier les tendances, similarités et différences clés dans les

législations électorales à travers la sous-région ;

·Souligner les problèmes majeurs que posent la gestion des

élections aux pays de l'Afrique de l'Ouest (assortis des leçons
tirées de quelques meilleures pratiques), suggérer quelques
pistes de réflexion pour l'amélioration des processus
électoraux et l'harmonisation des normes électorales en
Afrique de l'Ouest.

Seront donc successivement étudiés :

- Première partie : Analyse comparée des Commissions

électorales nationales des pays de l'Afrique de l'Ouest
- Deuxième partie : Gestion des élections en Afrique de l'Ouest
- Troisième partie : Principes, normes et standards électoraux
en Afrique de l'Ouest

13
14
 PREMIERE PARTIE
ANALYSE COMPARÉE DES
COMMISSIONS ÉLECTORALES DE
L'AFRIQUE DE L'OUEST

15
16
U ne étude des Commissions électorales en Afrique constitue
aussi une opportunité pour confronter les expériences
démocratiques nationales, au-delà des différences. A l'heure
où l'Afrique de l'Ouest s'est engagée dans une réelle dynamique
d'intégration politique à travers notamment la CEDEAO, il est
intéressant de voir dans quelle mesure des convergences pourraient
être dessinées entre les divers Etats, en matière électorale. L'analyse
comparée des Commissions électorales des pays de l'Afrique de
l'ouest est menée, dans le présent document, essentiellement à partir
de la législation électorale et autour des trois axes ci-après :

- Le statut de ces Commissions, qui permet de présenter les

dispositions formelles qui régissent la condition des membres
de ces instances, plus précisément leur mode de désignation,
les devoirs attachés à leur charge et, partant, leur
indépendance vis-à-vis des acteurs du jeu politique, qu'il
s'agisse du pouvoir en place ou des partis politiques aspirant à
exercer ce pouvoir

- Le fonctionnement des Commissions, rubrique qui renvoie

aux conditions de travail de celles-ci. Les textes sont toujours
sollicités, mais il est question ici d'une autre facette des
Commissions électorales. C'est leur déploiement, au sens fort
du terme, qui est visé : quand elles se mettent au travail,
comment s'organisent-elles, quels sont, surtout, leurs
pouvoirs et leurs prérogatives, sachant qu'elles doivent leur
existence à la nécessité d'une gestion impartiale, neutre, juste
et indépendante d'un jeu électoral sur lequel a longtemps pesé
le soupçon de fraudes organisées et impunies.
L'indépendance des Commissions ne se mesure pas aux
seules prérogatives que la loi leur accorde, elle tient aussi aux
moyens qui leur sont alloués, au régime financier sous
l'empire duquel elles sont placées

17
L'appréciation des expériences des Commissions électorales
devra terminer cette première partie de l'étude. Elle s'analyse en une
sorte de bilan du travail accompli. Il est intéressant, au-delà de la
présentation formelle des textes, de procéder à une tentative
d'évaluation pratique de ces organes de régulation du jeu électoral.
L'expérience montre, en effet, que la mise en place des Commissions
électorales se nourrit parfois d'expériences vécues dans d'autres pays,
et que nombre de pays essaient de prendre en compte les leçons tirées
dans d'autres contextes. L'évaluation globale des expériences est par
ailleurs utile à la présente étude dans la mesure où elle permet de
prendre en compte des « constantes » ou des similitudes susceptibles
d'inspirer un travail de définition de normes communes ou des «
standards électoraux » à l'échelle sous-régionale (Afrique de l'Ouest),
telle que celui qui sera abordé dans la deuxième partie du rapport.

18
 1
CHAPITRE

STATUT ET PERIODICITE DU BUREAU DES

COMMISSIONS ELECTORAUX

1.1 Le Statut des Commissions Electorales

Le statut des commissions électorales comporte des traits communs et

des différences résultant de l'histoire de la démocratisation de chaque
pays, de sa tradition juridique et du rapport de forces politiques qui a
permis la naissance de la Commission électorale. Pour saisir
l'essentiel de ce statut, seront tour à tour envisagées la désignation des
membres des Commissions (1) et la durée de leurs fonctions (2).

1.1.1 La désignation des membres des Commissions électorales

Dans la définition du « profil » des membres des Commissions

électorale, une première alternative consiste soit à ne désigner que des
membres non engagés politiquement, ou, au contraire, à intégrer des
personnes définies par leur appartenance politique. En d'autres
termes, la neutralité ou l'équilibre attendu de la Commission
électorale peut prendre deux formes :

- Soit une prise en compte délibérée de l'élément politique, mais

dont on escompte conjurer le risque de partialité par, précisément,
1
une représentation équilibrée des forces politiques
- Soit une exclusion de principe de tout élément politique, qui se

1
Représentation équilibrée ne doit surtout pas s'entendre comme représentation proportionnelle. En fait, la situation spécifique de chaque pays lui impose le mode
de répartition des membres de la Commission entre les catégories d'acteurs qui y sont représentées. Si au Togo, à la suite de l'Accord politique Global l'opposition
a deux fois plus de membres que le pouvoir dans la commission électoral, au Bénin actuellement c'est la représentation proportionnelle entre les acteurs politiques
qui a eu la préférence.

19
 traduit alors, non par la seule exclusion des partis politiques
dans le choix des membres de la Commission, mais par
l'exigence même d'une non- affiliation partisane, au plan
strictement personnel, des membres qui seront désignés

Le premier choix a l'avantage de paraître plus réaliste. Puisque ce sont

les élections qui sont en cause, et que celles-ci intéressent plutôt les
formations politiques, il est logique, considère-t-on, que les acteurs
des joutes électorales soient représentés dans les Commissions
électorales. Autrement dit, on considère, avec un tel choix, que nul
n'est mieux placé que ceux qui pratiquent l'élection pour en organiser
le déroulement et en promouvoir la transparence. Mais l'inconvénient
de ce parti pris se laisse cependant aisément deviner. Ouvrir les
Commissions électorales aux formations politiques, c'est courir le
risque de reproduire, en leur sein, les rivalités politiques. La fonction
d'arbitrage, qui postule recul et absence de parti-pris, risque dans ces
conditions d'en pâtir. Certes, il n'est pas dit que les personnes
désignées par les formations politiques se comporteront
nécessairement de manière partisane, mais il n'est pas sûr, loin s'en
faut, que les acteurs politique, par définition particularistes, seront
d'abord guidés par un souci de neutralité.

La seconde option – l'exclusion de tout élément politique dans la

composition de la Commission électorale – comporte l'avantage de
pousser jusqu'au bout l'exigence d'indépendance, de l'ériger au rang
de principe statutaire ou « déontologique ». De la sorte, tout soupçon
de partialité ou de « politisation » pesant sur la Commission est
éloigné. L'inconvénient d'une telle conception réside cependant dans
le fait qu'elle ne garantit pas toujours l'expertise de la Commission.
Par « expertise », il faut comprendre ici l'imprégnation aux choses
électorales à partir de l'expérience du militantisme politique. Ce qui
ne signifie pas du tout que l'expertise de la gestion des élections
s'acquiert essentiellement par le biais du militantisme politique, loin

20
s'en faut. Le contentieux de l'élection, et les difficultés auxquelles
celle-ci peut donner lieu peuvent, pour leur résolution, requérir une
expérience et des connaissances qui ne s'acquièrent pas toujours dans
d'autres secteurs d'activités. Un excellent magistrat, qui traite par
profession d'affaires judiciaires, n'est pas forcément un bon juge
d'affaires électorales, contentieux qui ne présente pas toujours la
clarté juridique des affaires habituellement traitées dans les tribunaux.
Un bon militant des droits de l'homme, ardent à défendre les droits
bafoués de telle personne, n'est pas nécessairement apte à trancher les
différends nés d'une élection, compte tenu, par exemple, de la charge
émotive et passionnelle qui caractérise souvent ce type de
contentieux, ou de la nécessité de se montrer « équilibré » dans
l'administration de sanctions quand les torts relevés ne sont pas
propres à une seule partie.

Dans la plupart des pays, il est précisé, que ces acteurs –

Gouvernement, Parlement, partis politiques et société civile –
désignent, selon des modalités variables, des membres.

Au Burkina Faso, La CENI est composée de 5 membres proposés par

les partis de la majorité, 5 membres proposés par les partis de
l'opposition, 5 membres proposés par les organisations de la société
civile (OSC) dont 3 par les communautés religieuses, 1 par les
autorités coutumières et 1 par les associations de défense des droits de
l'homme et des libertés.

Au Niger, la CENI nigérienne, contrairement à celle du Burkina Faso, n'a

pas, comme on peut le voir ci-dessous, un nombre fixe de membres étant
donné que ce nombre dépend du nombre de partis politiques légalement
reconnus. Sa composition s'emploie à y inclure toutes les autorités plus ou
moins impliquées dans le processus électoral. Pour son souci de
représentativité, la composition mérite d'être exactement reproduite :

21
- Président : un magistrat du siège proposé par ses pairs. A défaut
du magistrat de siège, le Président de la République peut après
consultation des partis politiques nommer par décret toute
personnalité reconnue pour son impartialité, sa compétence et
son intégrité ;
- Premier vice-président : un magistrat du siège proposé par ses
pairs dans le cas où le Président n'est pas un magistrat, ou un
représentant de l'Ordre des avocats du Niger ;
- Deuxième vice-président : une représentante des collectifs des
Associations féminines légalement reconnues ;
- Deux rapporteurs : désignés par la CENI en son sein dont un
représentant des Associations de Défense des Droits de l'Homme
ou de Promotion de la Démocratie et un représentant de l'Etat ;
- Les membres :
- 1 représentant par Parti politique légalement reconnu ;
- 1 représentant par candidat indépendant à l'élection présidentielle ;
- 1 représentant des Associations de Défense des Droits de
l'Homme et de Promotion de la Démocratie ;
- 1 représentant du Ministère chargé de la Justice ;
- 1 représentant du Ministère chargé des Affaires Etrangères ;
- 1 représentant de la Commission Nationale des Droits de
l'Homme et des Libertés Fondamentales ;
- 1 représentante de la Direction de la Promotion de la Femme ;
- 1 représentant des Forces Nationales d'Intervention et de Sécurité ;
- 1 représentant de la Direction Générale de la Police Nationale ;
- 1 représentant du Parc Automobile National et du Garage
Administratif ;
- Le Directeur Général des Affaires Politiques et Juridiques au
Ministère chargé de l'Intérieur représentant l'Etat du Niger ;
- Le représentant de la Direction Générale de la Protection Civile
au Ministère chargé de l'Intérieur ;

22
-Le représentant de la Direction Générale du budget au Ministère
chargé des Finances ;
-Le représentant de la Direction des Libertés Publiques au
Ministère chargé de l'Intérieur ;
-Le représentant de la Direction de l'Etat Civil au Ministère chargé
de l'Intérieur ;
-2 représentants pour toutes les Centrales Syndicales ;
-2 représentants de la Direction de l'Informatique ;
-2 représentants du Ministère chargé de la Défense Nationale ;
-2 représentants du Ministère chargé de la Communication ;
-2 représentants pour l'ensemble des Collectifs des Associations
féminines légalement reconnues

Il est désigné pour chaque membre un suppléant qui le remplace en

cas d'absence ou d'empêchement.

Au Bénin, les membres de la Commission Electorale Nationale

Autonome (CENA) sont formellement nommés par le Président de la
République, sur proposition du Gouvernement, du Parlement (quotas
accordés proportionnellement à la taille des groupes politiques au sein
de l'Assemblée nationale), et de la société civile, cette dernière
renvoyant à des entités associatives ou socio- professionnelles.

En Côte d'Ivoire, la Commission Electorale Indépendante (CEI) est

composée de membres nommés, également, par décret présidentiel,
sur proposition du Parlement, d'institutions et de ministères divers,
ainsi que des partis politiques.

Au Mali, les acteurs politiques entrent également en jeu dans la

désignation des membres de la Commission Electorale Nationale
(CEN), puisque la majorité et l'opposition sont admises à faire des
propositions à cet égard. La société civile y compte également des
représentants.

23
En Guinée Conakry, l'on retrouve dans la CENI cette même
composition tripartite avec 10 représentants de la majorité, 10
représentants de l'opposition, 3 représentants de la société civile et 2
représentants de l'administration.

C'est cette composition mêlant représentants des partis et des candidats

mais aussi de la société civile qu'on retrouve dans la commission
nationale électorale (CNE) de la Guinée Bissau. Un secrétariat exécutif
désigné par le Parlement (comprenant un Président, un vice président,
un secrétaire exécutif et deux secrétaires exécutifs adjoints), un
représentant du Président de la république, deux représentants du
Gouvernement, un représentant de chaque parti ou coalition de partis
avec une désignation respectant la configuration politique du
Parlement, un représentant du Conseil national de communication et un
représentant de chaque candidat pour l'élection présidentielle.

Au Togo, la composition de la commission électorale, appelée

également CENI, présente une particularité qu'elle partage d'ailleurs
avec tous les démembrements de la commission. Elle accorde,
probablement à cause de la situation particulière de sortie de crise et
de crise de confiance des élections législatives de 2007, une place de
choix à la représentation de l'opposition. Il est intéressant de noter que
les membres de la CENI togolaise sont, contrairement à ce qui a cours
dans la plupart des autres pays de la CEDEAO, nommés par
l'Assemblée nationale.

On note toutefois que, dans les cas du Bénin, de la Guinée Conakry, du

Mali, du Niger et du Burkina Faso les Commissions s'ouvrent de
manière explicite à la « société civile », et ne comptent donc pas que
des membres « politiques ». Cette ouverture est accentuée dans la
composition de la CENI nigérienne tel qu'évoquée plus haut, mais
aussi pour la CEN malienne, puisqu'au titre des associations admises

24
à faire des propositions, il est précisé qu'il y a le Syndicat de la
Magistrature, la Coordination des associations féminines et même les
organisations cultuelles, confessionnelles.

La Commission électorale capverdienne, appelée Commission

nationale des élections (CNE), est composée de cinq (05) membres.
Ses membres sont élus par les députés du Parlement au scrutin secret à
la majorité des deux tiers (2/3). Même si le fait que les membres de la
CNE sont élus par les députés n'est pas une particularité du Cap-Vert,
il est cependant intéressant de noter qu'à la différence de plusieurs
pays de la sous région, aucune allusion n'est faite ici à la configuration
politique de l'institution parlementaire ni à la scène politique
nationale de façon générale. Ceci pour la simple raison que, pour les
Capverdiens, les membres de la CNE ne représentent pas les partis
politiques, mais devraient jouir de la confiance d'une large frange des
forces politiques représentées à l'Assemblée nationale. Il faut ajouter
que, jusque-là, bien qu'aucune allusion n'ait été clairement faite par
rapport à la nécessité de prendre en compte la configuration politique
du Parlement dans le choix des membres de la CNE, l'opposition a été
toujours prise en compte (même quand la majorité disposait à elle
seule des 2/3 des voix) et il arrive même que le président de la CNE
soit l'un des membres désignés par l'opposition.

Au Sénégal, il est en revanche très clairement indiqué que les

membres de la CENA doivent être des personnalités indépendantes,
de nationalité sénégalaise bien entendu, et surtout, connues pour leur
neutralité politique. Des incompatibilités, qu'on retrouve dans la
plupart des législations des autres pays, sont même énoncées par les
textes. Ainsi, ne peuvent être membres de la CENA – ou de ses
démembrements – un membre du gouvernement, un magistrat en
activité, un membre de cabinet ministériel, un élu politique quel qu'il
soit, un membre d'un groupe de soutien à un parti, à une liste de

25
candidats ou à un candidat. De même, les hauts fonctionnaires de l'«
administration territoriale » (gouverneurs, préfets, sous- préfets) sont
écartés. Le Sénégal a à l'évidence entendu faire le choix d'une CENA «
non politisée ».

C'est en Guinée Conakry que ce régime des incompatibilités est

défini avec le plus de rigueur et de détails. En effet, l'article 9 de la loi
sur la CENI guinéenne prévoit que « la fonction de membre de la
CENI ou de ses démembrements est incompatible avec les fonctions
de membre du Gouvernement, de Militaire, de Paramilitaire, de
Magistrat en exercice, de chef de parti politique, de Candidat aux
élections, de Gouverneur, de Préfet, de Secrétaire général de
Préfecture, de Commune, de Sous- Préfet, de Maire, de Président de
CRD, de Président de Conseil de quartier et de Président de District.

C'est cette option sénégalaise d'une Commission politiquement

neutre qui semble être expressément ou implicitement privilégiée
dans la plupart des pays anglophones (Gambie, Ghana, Nigéria,
Sierra Leone, Libéria). Ainsi à titre illustratif, au Libéria, la NEC
(National electoral commission), qui est une structure publique
autonome, est composée de cinq (5) membres dont 1 président, 1 vice-
président et 3 membres appelés commissaires. Le Président de la
République nomme, avec le consentement du Sénat, les membres de
la NEC à leurs postes respectifs pour une durée de 7 ans. Pour être
membre de la NEC du Libéria, il faut être âgé d'au moins 35 ans et, à
l'instar des membres des commissions électorales des autres pays,
remplir des critères de moralité et de probité. Il faut également ajouter
le fait que les membres de la commission ne doivent pas appartenir ni
être affiliés à un parti ou à une formation politique, et que deux
membres ne doivent pas provenir du même comté. L'interdiction
d'appartenance et d'affiliation aux formations politiques s'étend
également à tous les employés de la commission électorale.

26
La même précaution d'écarter les personnes politiquement marquées
se remarque en Sierra Leone et en Gambie où toutes les personnes
qui, pendant les deux dernières années précédant leur candidature à la
commission, ont été candidates à des législatives ou ont occupé un
poste dans une organisation ayant supporté des candidats aux
législatives, ou encore ont été candidates aux élections locales dans
les deux dernières années, ou enfin occupent un poste de
responsabilité publique ne sont pas éligibles.

L'autorité qui nomme formellement les membres de la Commission,

est-elle libre de rejeter les candidatures qui lui sont soumises, en
d'autres termes, son pouvoir de nomination, est-il conditionné ou
restreint ? Par exemple dans le cas du Libéria (mais c'est la même
chose dans la plupart des pays anglophones), c'est le président qui
propose et prend l'avis délibératif du Sénat. Il n'y a donc pas de
problème de proposition au niveau du Président, mais le Sénat peut
rejeter des propositions.

Mis à part les pays lusophones qui renforcent les prérogatives du

Parlement dans la désignation des membres des Commissions (Cap-
Vert, Guinée Bissau), c'est souvent le Président de la République qui
nomme formellement les membres de la Commission, dans tous les
pays étudiés. Cependant, ce pouvoir de nomination est plus ou moins
conditionné selon les circonstances. Ainsi, dans les cas du Bénin, du
Mali et de la Côte d'Ivoire, ce pouvoir de nomination est simplement
mentionné, sans plus, ce qui laisse supposer que le Président de la
République doit seulement avaliser la proposition qui lui a été faite, il
n'a pas le pouvoir de la rejeter. En termes juridiques, on dira que sa
compétence est « liée ». La même chose s'observe au Burkina Faso,
en Guinée Conakry et au Niger.

27
En revanche, dans les exemples anglophones (Ghana, Gambie,
Libéria, Sierra Leone, Nigéria), le pouvoir du chef de l'Etat est, au
moins sur le plan procédural, conditionné. Les membres de la
Commission ghanéenne sont nommés par le Président de la
république « en consultation avec le Conseil d'Etat ». Au Nigéria, non
seulement cette condition existe, mais il est précisé que l'acte de
nomination pris par le chef de l'Etat doit être « confirmé » par le Sénat.
Il y a donc, dans ce dernier pays, une double restriction au pouvoir de
nomination du chef de l'Etat : au plan procédural strictement entendu –
à travers l'obligation de se concerter avec le Conseil d'Etat, et au plan
de l'efficacité même de son pouvoir, l'entrée en vigueur de l'acte qu'il
prend dépendant de l'intervention du Sénat. Dans la rigueur des
termes, il serait sans doute plus juste, dans le cas du Nigéria, de parler
d'une « codécision » du Président de la République et du Sénat.

Au Sénégal, l'obligation qui pèse sur le Président de la République est de

choisir les membres de la CENA après consultation d'institutions,
d'associations ou d'organismes tels que ceux qui regroupent les avocats,
les universitaires ou les défenseurs des droits de l'homme. On note donc,
comme au Nigéria, une certaine obligation d'ordre procédural, mais à
vrai dire, celle-ci est assez faible, et rien ne « lie » vraiment le chef de
l'Etat sénégalais dans le choix qu'il porte sur des personnes.

1.1.2 Quel jugement porter sur ces différents systèmes ?

A priori, il peut être séduisant de restreindre le pouvoir de nomination.

En dressant des obstacles procéduraux, en multipliant les formalités,
l'on se prémunirait de l'arbitraire présidentiel. Cette option peut donc
s'avérer heureuse. Elle pourrait cependant être funeste si la
nomination des membres de la Commission électorale devait être
l'occasion d'une « guérilla » entre les différents organes impliqués, ou,
à l'inverse, donner lieu à un « marchandage » en relation avec
l'équilibre des forces politiques. Il y aurait, dans ce cas, un effet
rigoureusement inverse de celui recherché.

28
1.1.3 Qualifications requise pour être membre des
Commissions électorales ?

De manière générale, les conditions posées pour être membre de la

Commission électorale ne sont pas d'une rigueur excessive. La
préoccupation des qualifications est de compter dans les
Commissions des personnes qui puissent donner les garanties d'une
neutralité ou d'une représentation équilibrée des forces politiques
prenant part à la compétition électorale.

Il est remarquable que les textes gardent en général le silence sur ces
conditions. La Commission est instituée, la nomination et le statut de
ses membres évoqués, mais rien n'est dit sur les capacités mêmes de
ces membres.

Les conditions requises pour être membre de la Commission

électorale dans la plupart des pays sont parfois formulées en termes «
positifs », parfois en termes « négatifs ».

La formulation « positive » consiste à énoncer que les membres de la

Commission doivent avoir telle ou telle qualité. Il s'agit souvent de
l'intégrité, de la probité, de la moralité, de la neutralité et de
l'impartialité. Cette condition est par exemple expressément exigée
au Bénin, en Guinée Conakry et au Nigéria.

Sur ce point, la CENI du Niger et celle des pays lusophones

notamment la Guinée Bissau constituent une exception puisque les
membres de la structure sont désignés ès qualité puisque les membres
y représentent des institutions.

La formulation « négative » des conditions posées pour être membre

de la Commission électorale consiste à exclure les personnes ayant
fait l'objet de certaines condamnations judiciaires. Dans le cas de la

29
Guinée Conakry ou de la Côte d'Ivoire par exemple, il est indiqué,
en substance, que la personne qui aspire à être membre de la
Commission ne doit pas avoir été condamnée pour crime à une peine
privative de droits civiques ou pour détournement de deniers publics.

Au Ghana, la condition de membre de la Commission électorale est

alignée sur celle du député, fonction assez importante dans la
tradition anglaise ou anglophone. Les exclusions prévues sont assez
nombreuses et décrites de manière circonstanciée. Il n y a pas moins
de cinq catégories d'infractions qui constituent à cet égard des
empêchements.

La Côte d'Ivoire et le Ghana partagent une autre condition qui

n'apparaît pas ailleurs : il s'agit de la nécessité d'être en règle avec les
services du fisc du pays.

On retrouve enfin quelques conditions spécifiques à un Etat, comme

l'exigence expresse d'une certaine culture –savoir lire et écrire- (Côte
d'Ivoire), l'appartenance au collège des membres représentant la
société civile pour le Président (Burkina Faso), un certain âge (35
ans au moins pour être membre comme au Libéria) (50 ans au moins
pour le Président de la Commission, et 40 pour les autres membres au
Nigéria ; âge maximum de 70 ans et 65 ans pour les mêmes
personnages au Ghana), et ne pas être membre des services de
sécurité (Ghana), à la fois un âge minimal de 35 ans et un âge
maximal de 70 ans.

L'étude de ces différentes conditions peut donner une impression de

bigarrure, voire de désordre rebelle à tout ordonnancement. De fait,
dans certains cas, c'est la loi, voire la Constitution qui énonce les
conditions requises, dans d'autres, il faut chercher dans les Statuts ou
le Règlement intérieur de la Commission pour trouver les normes

30
pertinentes. Parfois, ces textes sont eux-mêmes lacunaires, ce qui peut
être à l'origine d'un certain nombre de difficultés, comme on l'a vu au
Bénin lors des élections législatives d'avril 2007, où le Président de la
Commission a été « destitué » à quelques jours d'un scrutin important.

On retiendra cependant, s'agissant des conditions requises pour être

membre de la Commission électorale, les deux constantes relevées
plus haut : l'impartialité affichée et l'absence de passé judiciaire «
lourd ».

31
Tableau n°1 :
Classification des Commissions par profil et par autorité de
nomination des membres
"Profil" des membres
Une partie des Membres non Autres
membres politiquement
politiquement engagés
engagés
Nomination par le Bénin, Niger,
Autorité et procédures de nomination des

Président sur Burkina Faso, Côte

proposition d'autres d’Ivoire, Mali, etc.
corps

Libéria, Gambie,
Proposition et
nomination par le Nigéria, etc.
membres de la Co mmission

président sur
consentement d'une
autre
Sénégal, Ghana,
Proposition et Sierra Leone,
nomination par le Libéria ?
Président avec
consultation d'autres
institutions

Togo, Guinée Cap-Vert

Nomination par une Bissau
autre Institution : e.g.
Parlement

32
1.2 Périodicité du Bureau des Commissions Electoraux

1.2.1 La durée des fonctions des membres des Commissions

électorales

Ce point renvoie à trois questions :

- La durée même de l'exercice de la fonction de membre de la

Commission électorale, et les possibilités de reconduite ou de
réélection à cette fonction
- La survivance de la Commission électorale : s'agit-il d'un
organe permanent, ou d'un organe intermittent, qui n'existe que
le temps d'une élection et qui disparaîtrait en attendant la
prochaine ?
- Les conditions de la cessation prématurée ou anticipée de la
fonction de membre de la Commission électorale : démission
ou révocation

1.2.2 La durée de l'exercice de la fonction des membres et la

survivance de la Commission

Sur les deux premières questions, l'échantillon de l'étude fait

apparaître trois situations différentes.

Dans un cas, qui est celui du Bénin, du Niger et du Mali, la

Commission électorale n'a qu'une existence intermittente. Elle est
mise sur pied à la veille d'élections et disparaît aussitôt après, pour
réapparaître aux prochaines échéances électorales. Il s'agit donc d'une
institution qui est « reconstituée » à intervalles données.

Au Bénin, la durée du mandat se situe entre 45 jours (1 mois et demi)

et 6 mois, en fonction de la loi électorale et de la date d'installation

33
effective des membres de la Commission. Toutefois, il existe un «
Secrétariat administratif permanent» de la CENA, qui est composé de
4 membres, et qui, comme sa dénomination l'indique, est doté d'une
certaine permanence quand la Commission elle-même, en tant que
collège, est un organe intermittent. Les 4 membres du Secrétariat
administratif permanent se répartissent ainsi : un Secrétaire
administratif permanent, assisté de 3 adjoints en charge
respectivement : de la conservation de la mémoire administrative ; de
l'entretien du patrimoine électoral et de la supervision des structures
professionnelles chargées de l'informatisation de la liste électorale et
la mise à jour de la liste électorale permanente informatisée. Au sujet
de la durée des fonctions de membre de la Commission Electorale
Nationale Autonome, il convient de préciser qu'aucune disposition
légale ne limite le nombre de mandats des membres de la CENA.

Au Mali, la CENI n'existe plus.

C'est dans ce registre qu'il faut situer la Commission électorale du
Niger. Le Président de la CENI, les vice-présidents et les autres
membres sont nommés par décret du Président de la République. Leur
mandat prend fin 3 mois après la proclamation des résultats définitifs
du scrutin.

La même situation est remarquable au Togo où selon la loi la CENI est

permanente mais la fonction des membres de la CENI prend fin 45
jours après la proclamation des résultats.

Il y a un deuxième cas plus courant caractérisé par la permanence de

l'institution et la détermination d'un mandat à durée variable pour ses
membres. La plupart des pays sont dans cette situation. Il y a des pays
dans lesquels les membres de la Commission disposent d'un mandat
renouvelable une seule fois. On a les exemples de la Côte d'Ivoire,
du Nigéria et du Sénégal, où une durée précise est assignée au mandat

34
des membres de la Commission, qui « travaillent » alors pendant toute
cette période, l'existence d'échéances électorales important peu. Il
s'agit donc d'un mandat « à temps plein ». Il est de 6 ans renouvelable
une seule fois en Côte d'Ivoire (à l'exception du Président de la CEI,
qui n'est éligible au poste de Président qu'une seule fois). Quant à la
CEI elle-même, on peut considérer qu'il est un organe permanent,
puisque son « Bureau » reste toujours en place, même après les
élections. Seules disparaissent alors les « commissions locales » qui
ont été mises en place.

De même, au Sénégal, le mandat est de 6 ans renouvelable une seule

fois, avec un renouvellement par tiers tous les 3 ans. La CENA a une
existence permanente, seuls ses démembrements (aux niveaux
régional, départemental et à l'étranger) ont une existence liée aux
échéances électorales, ils « disparaissent » en effet sitôt une élection
achevée.

Au Burkina Faso, la durée du mandat des membres de la CENI est de

cinq (05) ans renouvelable une fois. Les membres prêtent serment
devant le Conseil Constitutionnel et bénéficient d'une immunité.

La Guinée Bissau est dans un cas plus ou moins similaire puisque seul
le secrétariat exécutif de la Commission nationale électorale jouit de
la permanence avec un mandat de quatre ans cependant que les autres
membres voient leur mandat terminé à la fin des élections.

Au Cap-Vert, les membres de la CNE sont élus pour un mandat de 6

ans renouvelable une seule fois. Ils ne peuvent pas être limogés, mais
leurs décisions peuvent faire l'objet de recours devant la Cour
constitutionnelle (auparavant c'était devant la Cour suprême). Mais
seulement deux (02) d'entre eux (notamment le Président et le
Secrétaire) sont utilisés à temps plein. Les autres sont sollicités à

35
l'approche des élections et cessent leurs activités pour la commission
quelques semaines après les élections.

En Gambie, les membres de la commission sont nommés pour un

mandat de 7 ans, rééligibles une seule fois. Il est cependant
actuellement suggéré que 3 des premiers membres (choisis au sort)
fassent moins de 7 ans afin de permettre la continuité au sein de la
commission à travers un renouvellement partiel des membres (à
l'instar de ce prévoit la loi pour la CENA sénégalaise).

Au Nigéria, le mandat de membre de la Commission est de 5 ans,

renouvelable une seule fois. Mais la Commission électorale a des
membres permanents, qui continuent de travailler après les élections.

Il y a des pays dont la législation accorde aux membres de la

Commission électorale un mandat non expressément renouvelable.
Au Libéria, les membres de la Commission ont un mandat de 7 ans
non renouvelable. Le mandat des membres de la Commission
électorale de la Sierra Leone est soumis au même régime juridique.

Il y a un autre cas qui mérite d'être signalé, c'est celui du Togo où la

CENI est permanente, mais ses membres eux ne le sont pas. En effet,
le mandat des membres de la CENI prend fin 45 jours après la
proclamation des résultats définitifs du scrutin pour lequel elle est
installée. Le mandat des membres de la CENI est renouvelable. La
CENI dépose son rapport général d'activités à toutes les institutions
concernées par les élections 45 jours au plus, après la proclamation
des résultats définitifs du scrutin.

Enfin, le Ghana représente un cas particulier dans la mesure où

aucune durée n'est assignée au mandat des membres de la
Commission qui restent en fonction jusqu'à la retraite. Les seules
restrictions retenues sont relatives à l'âge et à la moralité.

36
1.2.3 La cessation anticipée des fonctions de membre de la
Commission électorale

S'agissant de la cessation anticipée des fonctions de membre de la

Commission électorale, on peut formuler la remarque suivante : les
situations sont variables et expriment, selon le contexte, la volonté de
mettre à l'abri de sanctions arbitraires les membres de la Commission
électorale.

Dans le même sens, le règlement intérieur de la CENA béninoise n'a

prévu de cessation anticipée des fonctions que pour les membres des
structures décentralisées de la Commission. Il semble que pour les
membres de la Commission nationale elle-même, rien n'ait été prévu, ce
qui constitue une lacune évidemment regrettable. Lorsqu'elles sont
évoquées, ces causes restent « classiques » : impossibilité physique
d'exercer le mandat, démission etc. Dans le cas béninois, les incidents liés à
la « destitution » du président de la CENA à quelques jours d'élections
tenues en 2007, seront sans doute de nature à inciter le législateur à aborder
de manière plus complète et plus circonstanciée la question de la cessation
anticipée des fonctions de membre de la Commission (rappelons que la
CENA du Bénin n'est pas un organe permanent).

En Côte d'Ivoire, les dispositions de la loi 2004-642 du 14 décembre

2004, qui régit la CEI, sont laconiques mais elles couvrent,
incontestablement, toutes les hypothèses de cessation anticipée des
fonctions de membre de la Commission. La loi précise en effet que ces
fonctions prennent fin soit pour incapacité physique ou mentale
dûment constatée par un médecin désigné par la juridiction
constitutionnelle à la demande du président de la CEI, soit pour
manquement aux devoirs de membre de la Commission, décidé à la
majorité des 4/5 des membres de la CEI. De telles dispositions sont
assurément « englobantes », mais, là encore, il est permis de

37
s'interroger sur leur caractère évasif, quand il s'agit d'indiquer les
causes de démission forcée.

Au Cap-Vert et en Guinée Bissau, il est précisé que les membres de

la Commission électorale ne peuvent être limogés. En Guinée
Conakry, il est clairement mentionné que sauf cas de flagrant délit,
un membre de la CENI ne peut être poursuivi, recherché, arrêté ou
détenu ou jugé pour des opinions exprimées ou des actes commis dans
l'exercice de ses fonctions. Pour toute infraction, la poursuite n'est
possible qu'après avis du Bureau de la CENI.

Les législations des pays anglophones (Gambie, Libéria, Sierra

Leone, Nigéria, Ghana) recèlent de dispositions abondantes
relatives à la possibilité de cessation anticipée des fonctions des
membres de la Commission électorale. A titre illustratif, en Gambie,
le Président de la République peut démettre tout membre de la
commission pour : (a) incapacité à accomplir sa mission, (b) la
survenue de toute circonstance qui disqualifie la personne, (c)
mauvaise conduite. Mais avant de démettre un membre, le Président
doit mettre sur pied un tribunal de 3 juges de la Cour supérieure pour
établir la vérité.

Le même régime juridique est observable en Sierra Leone où

conformément aux dispositions constitutionnelles, le Président de la
République peut démettre tout membre de la commission pour : (a)
incapacité à accomplir sa mission, (b) la survenue de toute
circonstance qui disqualifie la personne, (c) mauvaise conduite. Dans
ce cas, le Président de la République doit envoyer le cas devant un
tribunal qu'il met sur pied suivant des procédures prévues par la
Constitution.

Dans le cas du Nigéria, il apparaît que la possibilité d'une « révocation

38
» d'un membre de la Commission existe bel et bien, mais les raisons de
fond, les motifs d'une telle révocation ne sont pas spécifiés, d'après les
données collectées. Il est simplement prévu que le Président de la
République prononce cette sanction, qui doit cependant recueillir le
soutien d'une majorité des 2/3 des membres du Sénat. La règle du «
parallélisme des formes » est donc observée, puisqu'on se souvient
que la nomination des membres de la Commission devait recueillir
l'assentiment du Sénat. La révocation constitue cependant une
procédure plus difficile que la nomination, puisqu'il est exigé,
précisément, une majorité qualifiée (2/3). Cette exigence se
comprend : il s'agit de renforcer la protection des membres de la
Commission.

La législation ghanéenne est, sur le point abordé ici, celle qui est la
plus prolixe, puisqu'elle s'attarde sur le déroulement de la procédure
de révocation, qui reste ainsi très « judiciarisée », avec des phases
d'audition, d'instruction etc. La décision finale revient au Président de
la République, autorité qui, ainsi, nomme et révoque formellement les
membres de la Commission électorale. Il doit cependant agir, précise
la loi ghanéenne, « en conformité » avec les recommandations du «
Comité » composé de 5 membres dont 3 magistrats. On peut donc
penser que la compétence présidentielle de révocation est « liée »,
qu'elle n'est pas libre.

Dans le cas du Sénégal, il est prévu que la cessation du mandat de

membre de la CENA intervient sur démission de la personne ou en cas
de survenance d'une incapacité physique ou mentale constatée par un
médecin désigné par le conseil de l'ordre après avis conforme de la
CENA. D'autre part, si l'empêchement d'un membre se prolonge au-
delà de 5 réunions statutaires de la Commission, il est mis fin au
mandat de l'absent, et un décret pourvoit à son remplacement par une
autre personne issu de la même institution qu'elle « représentait ». Ce

39
nouveau membre termine le mandat en question.
Au total, les dispositions relatives à la démission, volontaire ou
involontaire des membres des Commissions électorales, appellent
trois remarques principales.

Il apparaît, d'abord, que nombre d'entre elles se caractérisent par leurs

carences. Tantôt la question même de la cessation anticipée des
fonctions est totalement escamotée (Mali), tantôt elle est rapidement
« évacuée » à travers une évocation extrêmement générale des causes
de « destitution ». Certes, il serait déraisonnable de demander au
législateur ou au constituant d'être exhaustif en la matière, mais la
vocation de ces structures de régulation des élections en Afrique
aurait dû conduire à être précis, dans la mesure du possible, sur les
conditions de leur « dissolution » ou sur celles de la révocation de
leurs membres.

En second lieu, l'on a pu observer que dans certains pays (Ghana,

Gambie, Sierra Leone et Nigéria), le pouvoir politique – le chef de
l'Etat plus précisément – était désigné pour procéder à la révocation
de membres de la Commission. Si une telle règle peut s'expliquer,
comme on l'a vu, par la règle procédurale du « parallélisme des
formes », l'intrusion du pouvoir politique qu'elle constitue n'en reste
pas moins gênante. Il est vrai que dans les deux cas, le pouvoir du chef
de l'Etat n'est pas inconditionné : il doit recueillir la majorité des 2/3
du Sénat au Nigéria, et au Ghana, il doit être exercé « en accord »
avec les recommandations du « comité » chargé d'instruire la
procédure de révocation, comme on l'a vu.

Enfin – c'est la troisième remarque –, la question de la démission

collective des membres de la Commission électorale n'est pas
abordée par les textes. Les cas évoqués ne concernent que des
situations ou des comportements individuels.

40
Tableau n°2 :
Durées du mandat de la commission et de celui de ses membres

Durée du mandat de la Commission

Commission Ad Commission Ad Commission
hoc + SAP permanente
Nombre de Ghana
mandat
illimité
Drée du mandat des membres de la commission

Nigéria, Côte d’Ivoire,

Permanent

Nombre de Sénégal, Gambie,

mandat limité
Sierra Léone, Libéria ,
Burkina Faso
Nombre de
mandat
illimité
Partiellement
intermittent

Guinée Bissau, Cap

Nombre de
mandat limité Vert

Mali Bénin, Niger Togo

Nombre de
mandat
illimité
Intermittent

Nombre de
mandat limité

41
 Résumé du Chapitre I
·Les conditions pour être membre de la Commission
électorale se ramènent essentiellement à : (i) n'inclure
dans la Commission que des personnes neutres
(n'appartenant à aucun parti politique), ce qui est le cas
dans la quasi-totalité des pays anglophones et au Cap-Vert
ou (ii) opter pour une représentation équilibrée des forces
politiques prenant part à la compétition électorale, ce qui
est le cas dans tous les autres pays francophones à
l'exception du Sénégal et en Guinée Bissau

·L'autorité et la procédure de nomination des membres des

commissions électorales varient également selon les pays.
Il y a les cas où c'est le Président de la République qui
nomme sur proposition d'autres corps (Bénin, Niger, ). Il y
a aussi celui où la nomination se fait par le Président de la
République mais soit avec le consentement nécessaire
d'une autre institution (Libéria, Gambie, Nigéria) ou
seulement avec l'avis consultatif d'autres institutions qui
est exigée (Libéria, Sénégal, Ghana, Sierra Leone). Il y a
enfin les cas où, c'est le Parlement une institution qui
procède à la nomination (Togo, Guinée Bissau et Cap-
Vert).

·La durée de l'exercice de la fonction de membre de la

Commission électorale présente aussi quelques
variations. Dans certains pays, les membres sont

42
 intermittents (nommés de façon ad hoc, juste pour chaque
élection) avec un nombre de mandat illimité (, Bénin,
Niger, Togo). Dans d'autres, le mandat est intermittent
seulement pour une partie des membres des Commissions
ayant un nombre de mandat limité (Guinée Bissau, Cap-
Vert), et enfin le cas dans lequel le mandat est continu
(Burkina Faso, Côte-d'Ivoire, Nigeria, Sénégal, Gambie,
Sierra Léone, Libéria, Ghana).

·La durée de vie de la Commission électorale se présente

généralement sous deux formes à savoir : les commissions
ad hoc (Bénin, Niger, Mali) et les commissions
permanentes (dans tous les autres pays de la sous région).

·Quant à la cessation anticipée des fonctions de membres

de la Commission, la question n'est pratiquement pas
abordée dans les pays francophones et lusophones. Par
contre dans les pays anglophones, les membres de la
Commissions peuvent être soit destitués par les autorités
qui les ont désignées ou par le Président de la République
en tout cas en conformité des textes.

43
 2
CHAPITRE

LE FONCTIONNEMENT DES COMMISSIONS

ELECTORALES

Le fonctionnement des Commissions électorales sera abordé sous

trois angles :

- La structuration desdites Commissions, leur « organigramme »

- Leurs prérogatives
- Leur régime financier

2.1 La structuration interne

L es principes de la structuration interne des Commissions

électorales sont distribués entre d'une part, les textes
constitutionnels (notamment pour les pays anglophones)
législatifs et réglementaires les régissant et d'autre part les textes
résultant de leur capacité d'auto-organisation. La finalité essentielle
de ces principes étant de garantir la proximité et l'efficacité des
commissions.

En général, les Commissions électorales disposent d'un organe

exécutif (bureau) et comprennent des démembrements qui épousent
le découpage administratif du pays.

44
Au Burkina Faso, l'organisation et le fonctionnement de la CENI
burkinabé sont précisés par décision (arrêté) du Président de
l'institution après délibération de ses membres. La CENI est dotée
d'une administration permanente dirigée par un Secrétaire général et
placée sous l'autorité du Président de l'institution. Le Secrétaire
général, choisi parmi les personnes occupant les emplois de la
catégorie A de l'administration du territoire, est nommé par décret pris
en Conseil des ministres sur proposition du président de la CENI. Le
comptable de la CENI est nommé par le ministre chargé des Finances.
La CENI peut faire appel à toutes compétences qu'elle juge utiles pour
l'accomplissement de ses missions.

Les démembrements de la CENI sont :

- Au niveau provincial, la commission électorale provinciale

indépendante (CEPI) composée de : 2 personnalités désignées
par les partis et formations politiques de la mouvance, 2
personnalités désignées par l'opposition et 2, par les OSC,
- Au niveau communal, la commission électorale communale
indépendante (CECI),
- Au niveau de l'arrondissement, la commission électorale
indépendante d'arrondissement (CEIA).

L'ensemble des démembrements n'est mis en place par la CENI qu'à

l'occasion des élections nationales et référendaires, à environ six (06) mois
avant le scrutin et leur mandant prend fin avec la proclamation des résultats
définitifs de leur circonscription électorale respective. En cas d'élections
municipales, seules les commissions électorales communales (CECI) et
d'arrondissement (CEIA) sont mises en place. La CECI reflètent dans la
mesure du possible, la composition de la CEPI.

45
Au Togo, c'est également par arrêté (portant règlement intérieur) du
Président de la commission pris après délibération de ses membres,
que la CENI fixe les règles de son fonctionnement interne. Elle
détermine, dans le même règlement intérieur, les règles d'organisation
et de fonctionnement de ses sous-organes, de ses démembrements
ainsi que celles du secrétariat administratif permanent.

La CENI togolaise est également dotée d'un secrétariat administratif

permanent (SAP) dirigé par un secrétaire administratif. Le Secrétaire
administratif est nommé par décret pris en Conseil des ministres sur
proposition de la CENI. Le secrétaire administratif est assisté d'un
adjoint.

Le SAP est chargé de :

- La gestion du personnel de la CENI

- La gestion du matériel administratif et électoral de la CENI
- L'information du public sur les activités de la CENI sur instruction
du président
- La conservation de la liste électorale et du patrimoine électoral
national.

Contrairement à la situation observée au niveau de la plupart des

commissions électorales examinées dans cette étude, les commissions
électorales locales sont également assistées de commissions techniques.
Chaque CELI (commission électorale locale) est assistée d'une
commission technique composée comme suit :

-
Représentant du préfet
-
Représentant du maire pour la commune de Lomé

46
- Le commandant de la brigade de gendarmerie, ou à défaut, le
chargé du commissariat de police du chef-lieu de la préfecture
- Le commissaire central de la police pour la ville de Lomé, le chef
de détachement des gardiens de la sécurité du territoire
- Le chef service des télécommunications ou à défaut, celui des
postes, 1 informaticien ou statisticien
- 1 représentant de la chefferie traditionnelle.
Au Niger, la CENI dispose également d'un secrétariat général
permanent dirigé par un secrétaire général nommé par décret par le
Président de la République sur proposition du Président de la CENI.

Le Secrétaire général de la CENI est chargé de :

- Organiser le secrétariat général permanent de la CENI ;

- Assurer la conservation, la gestion et la mise à jour du fichier électoral ;
- Gérer le personnel administratif du SAP ;
- Recevoir, gérer et conserver toute documentation relative aux
élections ;
- Préparer et soumettre au Gouvernement le budget du SAP ;
- Préparer et soumettre au Président de la CENI le budget des
élections et celui des Commissions Administratives (CA).

La CENI peut, par ailleurs, se subdiviser en autant de sous-

commissions qu'elle le juge nécessaire. Jusque-là, elle se subdivise en
cinq (05) sous-commissions qui sont :

- La sous-commission Administrative et Juridique ;

- La sous-commission Défense et Sécurité ;
- La sous-commission Logistique ;
- La sous-commission Finance ;

47
- La sous-commission communication et accréditation

Les décisions au sein de la commission électorale sont prises par

consensus et, à défaut, à la majorité simple des membres présents.
L'organisation et le fonctionnement de la CENI sont précisés par un
règlement intérieur adopté en séance plénière à la majorité simple des
membres de la Commission.

Il est intéressant de noter que malgré le nombre très élevé des

membres de la CENI, tous n'ont pas voix délibérative. En effet, seuls
participent au vote :
- Les représentants des partis politiques légalement reconnus ;
- Les représentants des candidats indépendants ;
- Le représentant de l'Etat ;
- Le représentant des Associations des Droits de l'Homme et de
promotion de la démocratie ;
- Le représentant de la Commission Nationale des Droits de
L'Homme et des Libertés Fondamentales ;
- Deux représentantes des collectifs des Associations féminines
légalement reconnues.

Ceci fait des représentants des autres départements ministériels, en

quelque sorte, des conseillers de la commission à l'image de la
situation du Cap-Vert. Dans ce pays, la gestion pratique du processus
électoral se fait conjointement par les trois organes – CNE, DGAPE et
les CRE – impliqués dans l'organisation des élections dans le pays. La
DGAPE est la structure qui organise du point de vue technique les
élections, elle apporte également son appui en matière d'expertise
électorale aux deux autres structures lorsque c'est nécessaire. Les
CRE sont les éléments de mise en œuvre concrète sur le terrain et la

48
CNE est le superviseur (censeur) général.

En effet, la CNE s'occupe essentiellement de la supervision de

l'ensemble du processus électoral et tranche les contentieux
éventuels portés à sa connaissance. Pour jouer convenablement son
rôle, la CNE est assistée de trois conseillers permanents :
- Un conseiller du ministère des Affaires étrangères pour la gestion
des questions relatives aux citoyens de la diaspora (dont le
nombre dépasse celui des nationaux vivant sur le territoire
national)
- Un conseiller du ministère de la Communication pour la gestion
des questions relatives aux campagnes de sensibilisation et à la
gestion des temps d'antennes
- Un conseiller permanent venant de la Direction générale des
services d'appuis au processus électoral (DGAPE).

La CNE tient une rencontre par semaine à laquelle participent les

représentants de tous les partis politiques. Jusqu'à l'adoption de la
dernière loi électorale en juin 2007, les représentants des partis
pouvaient juste demander des éclaircissements sur des coins d'ombre,
ils n'étaient pas autorisés à participer aux débats. Mais avec la nouvelle
loi, ils participent aux débats mais sans la possibilité de voter.

La CNE, pour la supervision de la gestion pratique des élections ou

des opérations de recensement, envoie un délégué dans chacune des
vingt deux (22) circonscriptions électorales. Ces délégués sont
choisis librement par la CNE parmi les personnalités dont la moralité
et la probité sont au-dessus de tout soupçon. La possibilité est
cependant laissée aux partis politiques de contester la proposition
d'une personnalité parce que cette dernière ne possèderait pas les

49
qualités exigées d'un délégué désigné par la CNE.

Au Bénin, le nombre de membres de la CENA a varié, d'une élection à

l'autre : 17 membres en 1996, 23 en 1999, 25 jusqu'en 2007 et depuis
l'adoption de la dernière loi portant règles générales pour les élections
en République du Bénin, qui date de novembre 2007, le nombre de
membres de la CENA est ramené à 17. Le nombre de membres du
bureau national de la CENA a également varié : 5 en 1996, 9 en 2003 et
7 en 2006 et ramené à 5 depuis 2007. Ces variations sont à relier à des
changements relatifs à l'administration territoriale de l'Etat
(subdivisions du territoire) et à des évolutions du corps électoral lui-
même.
Dans chaque département (ancien département qui regroupe deux
nouveaux départements), il devrait être prévu de(s) coordonnateur(s)
de la CENA. Dans la loi n°2007-025 portant règles générales des
élections en République du Bénin évoquée ci-dessus, il est prévu 1
coordonnateur de la CENA par département2.

Le coordonnateur de la CENA dans le département a sous son contrôle

direct une commission électorale départementale (CED) qui
supervise les activités des commissions électorales communales
(CEC), sous l'autorité desquelles travaillent les commissions
électorales d'arrondissement (CEA). Ces dernières veillent à la bonne
exécution des tâches confiées aux agents recenseurs et aux membres
des bureaux de vote (le jour du scrutin). Pour chaque département, un
chef- lieu est désigné, car chaque commission électorale
départementale doit résider dans un chef – lieu.

Le Bureau national de la CENA est assisté d'un comité technique

composé de personnes recrutées par la CENA sur appel à
2
Il faut reconnaitre que ce nombre, à l'instar de tous les autres concernant la CENA béninoise, a beaucoup varié dans le temps. Parfois il était de 2 coordonnateurs par
département, de 3 coordonnateurs pour 2 départements et maintenant (du moins depuis la loi électorale de novembre 2007), il est de 1 coordonnateur de la CENA par
département.

50
candidatures, lequel définit les « profils » recherchés. Ce comité aide
le Bureau de la CENA à s'occuper du contrôle de la répartition du
temps d'antenne entre les candidats, des relations avec la presse, des
dépenses de campagne etc. Le comité technique travaille en principe
sous l'autorité de la CENA, et en collaboration avec toutes les
institutions impliquées dans l'organisation du scrutin.

C'est également le Bureau national de la CENA qui est l'interlocuteur

du gouvernement et des autres institutions impliquées dans
l'organisation du scrutin. Il accrédite par ailleurs les observateurs
internationaux, les représentants de la presse et des ONG. Etant une
émanation de la CENA, elle disparaît bien entendu avec elle, une fois
les élections terminées.

La CENA supervise et contrôle l'organisation des élections dans les

ambassades et les consulats du Bénin à l'étranger. Pour l'élection
présidentielle, elle nomme les membres des bureaux de recensement
et ceux des bureaux de vote, sur proposition des partis politiques ou
des candidats engagés dans cette élection.

En Côte d'Ivoire, la Commission Electorale Indépendante comprend

31 membres. La CEI est permanente à travers son « Bureau »,
composé de 12 membres, qui, effectivement, continue de travailler
après les élections. Elle est composée de trois organes.

Il ya d'abord la « commission centrale » de la CEI, organe plénier,

composé donc de 31 membres.

Puis, il est institué un « Bureau », qui est un organe d'exécution et de

direction. Il est composé de 12 membres : 1 président, 4 vice-

51
présidents, 1 secrétaire permanent, 2 secrétaires permanents adjoints,
1 trésorier, 1 trésorier adjoint et 2 conseillers, tous élus parmi les
membres de la commission centrale pour 6 ans.

Enfin, il existe des « commissions locales » qui assurent, précisément,

la représentation au niveau local de la CEI. Ces commissions locales
se décomposent en commissions régionales et départementales, qui
sont des structures d'encadrement, et en commissions sous-
préfectorales, communales et de représentation diplomatique, qui
sont des structures d'exécution des opérations électorales. Toutes les «
commissions locales » disparaissent à la fin de l'activité pour laquelle
elles ont été créées, mais la CEI subsiste, à travers son Bureau.

A l'étranger, les représentations diplomatiques et consulaires de la

Côte d'Ivoire jouent le rôle de « commissions locales » de la CEI au
lieu où elles se trouvent.
En Guinée Conakry, la CENI est dirigée par un Bureau de 5 membres
(un président, deux vice présidents, un rapporteur et un trésorier) et
comprend des Commissions de travail établies par son règlement
intérieur. Le Bureau de la CENI est assisté d'un secrétariat
administratif. La CENI est représentée par ses démembrements aux
niveaux des Communes de Conakry, des Préfectures, des Communes
urbaines, des Sous-Préfectures et des Missions diplomatiques.

En Guinée Bissau, la Commission électorale est dirigée par un

secrétariat exécutif permanent qui comprend le Président de la CNE,
le vice président, un secrétaire exécutif et deux secrétaires exécutifs
adjoints. La Commission a des démembrements dans chaque région.
Les démembrements comptent un président et un représentant de
chaque parti ou coalition de partis. Le président a des prérogatives

52
propres liées à la représentation et au fonctionnement de la
Commission électorale. Le secrétariat exécutif en tant qu'instance
collégiale dispose de prérogatives en matière d'administration et de
gestion de la Commission.

Au Ghana, la Commission électorale est composée de 7 membres. 3

de ces membres travaillent en permanence et à temps plein pour la
Commission, les 4 autres ne sont sollicités que de temps en temps. La
Commission électorale est représentée à l'échelle locale par des «
bureaux », qui sont au maximum de 10 par région et de 3 au maximum
par « arrondissement ». La Commission n'envisage le vote des
ghanéens de l'étranger que pour les élections présidentielles. En fait, il
subsiste de nombreuses questions sur l'organisation du vote des
ghanéens de l'étranger, et il n'est pas sûr que la loi adoptée sur le sujet -
déjà préparée – puisse être mise en œuvre pour les prochaines
échéances électorales (2008).

Au Mali, la Commission Electorale Nationale compte 15 membres.

Elle est représentée sur l'ensemble du territoire malien. Dans le district
de Bamako, la capitale, au niveau du cercle et de la commune, la
Commission compte 6 membres. Certains de ses membres sont
préposés aux relations avec les ambassades et les consulats du Mali à
l'étranger, et elle est elle-même représentée dans ces missions
diplomatiques.

Au Nigéria, la Commission électorale comprend 13 membres au

total. Elle est représentée sur tout le territoire national. Dans cet Etat
fédéral, il est prévu que la Commission devra avoir des
représentations dans tous les Etats fédérés, et dans la capitale fédérale.

53
Dans le cas du Sénégal, la CENA connaît trois formes de
démembrement. Il existe d'abord une représentation de la CENA au
niveau départemental (la « Commission Electorale Départementale
Autonome », CEDA, au nombre de 34 avec 9 membres par CEDA),
puis au niveau régional (la « Commission Electorale Régionale
Autonome », la CERA, au nombre de 11, avec 7 membres par CERA)
et enfin à l'étranger, dans les ambassades ou consulats ( la «
Délégation Extérieure de la CENA », la DECENA, dont chacune
compte 7 membres, et qui est présente dans tous les Etats où le corps
électoral, c'est-à-dire les ressortissants sénégalais dans un Etat donné,
a une taille au moins égal à 500 individus).

Au Libéria, en ce qui concerne la commission électorale (NEC), elle

est dotée de plusieurs divisions techniques pour l'accomplissement de
sa mission. Par exemple, il est installé dans les locaux de la NEC, une
division administrative qui devrait inclure autant de subdivisions
administratives que nécessaires. La division administrative est
dirigée par un directeur exécutif nommé par le Président de la
Commission avec le consentement du Sénat. Le directeur exécutif a
pour tâches principales de :

(a) Superviser l'administration générale de la Commission

(b) Jouer le rôle de secrétaire de la Commission : assister aux
réunions et conserver les procès-verbaux
(c) Conserver et préserver les informations de la Commission
(d) Diriger et superviser les subdivisions administratives
(e) S'occuper de toutes tâches que la Commission jugerait utile de lui
confier.

54
La NEC inclut également une division judiciaire (Legal section) qui
devrait être le bras légal de la Commission. La section judiciaire doit
être composée de 2 avocats (servant en tant que conseillers juridiques
de la commission), et 2 chargés de recherche juridique (Legal
research officers) et autant d'autres employés que la Commission le
jugerait nécessaire pour son bon fonctionnement. La nomination des
membres de la section judiciaire se fait après consultation avec le
Président de la Cour suprême et le ministre de la Justice du Libéria.
Cette section a pour mission :

a. De représenter la commission devant la Cour suprême pour tout

contentieux relatif aux élections
b. De conseiller la Commission en toute matière juridique
c. De fournir à la commission un avis juridique sur toute question
pouvant avoir des implications légales à la demande de la commission
d. De délivrer tout appui juridique relatif à l'organisation des
élections tel que le souhaiterait la Commission.

Il y a ensuite les agents électoraux (election magistrates) à divers

niveaux : clerk of the writ, Registrars, Sheriffs, Poll clerks, etc.

En Gambie, la commission électorale doit nommer un chargé de

l'enregistrement (de la liste électorale, registering officer) et un agent
intermédiaire (returning officer). La commission peut nommer la même
personne pour occuper les deux postes. Le returning officer est vraiment
celui qui sert de courroie de transmission entre la Commission et les
acteurs à la base, que ce soit pour passer les messages venant de la
commission ou pour remonter ceux venant du bas.

Pour la conduite des élections, la commission peut nommer des

55
présidents de bureaux de votes dont la tâche consistera à s'assurer que
les élections se déroulent normalement. Personne ne peut être qualifié
pour être président de bureau de vote si elle a été par le passé
convaincu de fraude électorale. La commission nomme autant
d'agents électoraux (personnel électoral) qu'elle le juge nécessaire
pour la bonne conduite des élections. Tout citoyen peut contester la
nomination d'un agent électoral ; dans ce cas, la commission étudie la
contestation et sa décision est sans recours.

En Sierra Leone, la commission doit avoir un Secrétaire exécutif et

autant d'autres personnels que l'exigerait l'accomplissement efficace
des tâches confiées à la commission. Cependant, des agents publics
peuvent être détachés ou peuvent appuyer la commission dans
l'exécution de sa mission. Le Secrétaire exécutif et les autres membres
du personnel sont nommés par la Commission dans les conditions et
termes définis par cette dernière.
Le Secrétaire exécutif de la commission est chargé de :

- La gestion au quotidien des affaires de la commission

- La prise de note et la conservation des procès verbaux des
réunions de la commission
- La supervision et de la discipline du personnel d'appui de la
commission
- Toutes tâches à lui confiées par la commission

Au niveau de chaque région (District) est installée une équipe

électorale régionale constituée de 5 personnes dont : (a) un assistant
électoral régional, (b) un formateur, (c) un formateur des électeurs, (d)
un chargé de logistique, un formateur supplémentaire. Chaque
circonscription électorale (constituency) est dotée d'une équipe de 2
contrôleurs électoraux (Constituency election monitors, CEM).

56
Au total, même si les commissions électorales sont composées de
membres dont le nombre et le mandant sont variables, elles revêtent
des constantes quant à leur structuration qui s'articule entre niveau
national et niveaux locaux. Dans la plupart des commissions
permanentes ou ad hoc, il existe un sous-organe interne qui constitue
le noyau permanent de l'administration de la structure.

2.2 Les Prérogatives

De manière générale, les pouvoirs ou les prérogatives des

Commissions électorales renvoient à deux questionnements :

- Celui de leur maîtrise même du processus électoral, de leur

emprise sur celui-ci
- Celui de l'efficacité de leurs pouvoirs, et plus précisément, de
leur pouvoir de sanction des infractions à la loi électorale

Les débats relatifs aux Commissions électorales tournent

principalement autour de ces deux points. Selon que la législation en
question a accordé ou restreint de tels pouvoirs, on aura tendance à
considérer telle Commission plus « crédible » que telle autre.

Il est possible d'essayer de procéder à un classement des Commissions

électorales selon l'étendue et l'intensité de leurs prérogatives. Ainsi,
convient-il de distinguer les Commissions électorales à prérogatives
réduites (les Commissions arbitre de touche) et les Commissions
électorales à prérogatives importantes (les Commissions arbitre
central). Parmi ces dernières, il y en a qui, outre les prérogatives
qu'elles partagent avec les autres, disposent d'une masse d'attributions
qui transcendent le registre électoral pour englober une fonction de

57
régulation de la démocratie. Ce qui fait d'elles des Commissions
électorales à prérogatives très importantes (les Commissions arbitre
central fort).

2.2.1 Les Commissions électorales à prérogatives réduites (les

Commissions arbitres de touche)

Au Mali, en Guinée Conakry et au Sénégal, la Commission

électorale a, pour l'essentiel, une fonction de supervision et de
contrôle du processus électoral et non une fonction d'organisation des
élections.

3
La loi guinéenne récemment modifiée en 2009 prévoit clairement
que la CENI est chargée de l'organisation des élections. Elle assure la
la conception, l'organisation, la prise de décision, l'exécution depuis
l'inscription sur les listes électorales jusqu'à la proclamation des
résultats provisoires. Les prérogatives énumérées par la loi sont fort
importantes (contrôle de la totalité du processus, nomination de
superviseurs, vérification du matériel électoral, examen des questions
liées aux élections…), mais n'englobent pas l'organisation des
élections. Tout ceci avant l'ordonnance prise par la junte actuellement
au pouvoir qui fait de la CENI l'organe principal de la gestion des
élections. Il est vrai cependant que tout n'est pas encore clair quant à la
façon d'appliquer concrètement ledit décret.

La CENA du Sénégal a des attributions relativement importantes

mais n'est pas responsable de l'organisation des élections qui incombe
au Ministère de l'Intérieur. Elle est en principe présente à tous les
niveaux de conception, d'organisation, de prise de décision et
d'exécution des opérations électorales, de l'inscription sur les listes

3
La loi en vigueur avant la prise de l'ordonnance n°015/PRG/CNDD/2008 du 04 janvier 2009 portant gestion du processus électoral par le Conseil National pour la
Démocratie et le Développement (CNDD) pour transférer l'organisation des élections à la CENI.

58
électorales à la proclamation des résultats. C'est sous sa supervision
que le Ministère de l'intérieur détermine l'emplacement des bureaux
de vote, confectionne les listes électorales et gère le fichier électoral.
Elle veille à l'égalité des candidats, dans l'accès aux médias, et ce en
collaboration avec l'organe de surveillance des médias, le Conseil
National de Régulation de l'Audiovisuel (CNRA). Ces compétences
valent également pour les opérations référendaires. Toutefois, la
CENA est soumise à des limites, du fait que c'est le ministère de
l'intérieur qui a toujours en charge l'organisation matérielle des
élections. Elle n'a ainsi aucun pouvoir dans la détermination de la date
de celles-ci, dans la confection des bulletins de vote, dans
l'implantation des bureaux de vote et dans le choix des membres de ces
bureaux.

La CENA sénégalaise doit faire un rapport annuel d'activités, présenté

au Président de la République au plus tard un mois avant la fin de
l'année écoulée, ainsi qu'un rapport consécutif à chaque élection ou
referendum. La publication de ces rapports a lieu dans les 15 jours
suivant leur présentation au chef de l'Etat.

Les Commissions électorales qui ont été créées un peu partout en

Afrique répondent d'abord à un souci de rendre les élections plus
transparentes, et constituent à cet égard un acquis démocratique, en
principe tout au moins. Pendant longtemps, beaucoup de pays n'ont
connu que des simulacres d'élection, aux résultats connus d'avance,
avec des scores dépassant souvent, pour le parti au pouvoir, les 90% de
voix. La création des Commissions électorales s'insère dans un
contexte où l'on nourrit l'espoir, non seulement de voir un véritable
multipartisme s'instaurer, mais de mettre fin à toutes les formes de
maquillage ou de fraude électorale. La dévolution de pouvoirs de

59
sanction à ces organes a semblé, pour beaucoup d'acteurs politiques
comme pour des observateurs, le seul moyen de renouer avec la
transparence électorale, sachant que les organes d'Etat, qu'ils soient
administratifs ou judiciaires sont souvent perçus soit comme « au
service » des pouvoirs en place, soit comme n'étant pas dotés, en droit
ou en fait, d'attributs propres à préserver d'éventuelles pressions
exercées sur eux. Dans ces conditions, il est attendu des Commissions
électorales créées qu'elles assurent directement la sanction des
infractions à la loi électorale, ou, à tout le moins, qu'elles veillent à
leur châtiment après les avoir promptement signalées à l'autorité
répressive compétente, qui est souvent le pouvoir judiciaire.

En fait, la question de la sanction des infractions à la loi électorale se

dédouble, elle vise deux situations différentes. Cette sanction peut
d'abord concerner les seuls résultats électoraux. Des irrégularités ont
été commises, le scrutin doit être justement invalidé : dans quelle
mesure la Commission intervient, a-t-elle, en clair, un pouvoir
d'invalidation totale ou partielle du scrutin ?

Dans un second cas de figure, il est moins question de la sanction des

résultats que de la poursuite contre les personnes soupçonnées d'avoir
orchestré les irrégularités. La répression envisagée à ce stade ne
concerne plus les résultats électoraux, mais les individus tenus pour
responsables. Elle est donc d'ordre pénal.

La plupart du temps, et pour des raisons aisément compréhensibles, ce

second aspect de la sanction est confié aux cours et tribunaux, et
échappe donc à la Commission électorale. Celle-ci n'a jamais, en
principe, le pouvoir d'infliger des peines privatives de liberté ou des
amendes. Ce sont les juges, qui exercent la justice au nom de l'Etat,

60
qui peuvent exercer un pouvoir aussi grave. En d'autres termes, l'on ne
peut envisager d'intervention de la Commission électorale que sur le
premier aspect de la répression, c'est-à-dire l'invalidation totale ou
partielle du scrutin.

La CENA du Sénégal a le pouvoir, après mise en demeure, de prendre

des mesures immédiatement exécutoires, d'injonction, de
rectification, de dessaisissement, et de substitution à une autorité
défaillante. Elle peut être saisie par les partis politiques, les candidats
ou même les électeurs. Sa saisine est donc assez ouverte. La CENA
peut elle-même saisir les juridictions compétentes, pour des sanctions
pénales, si elle constate des irrégularités.

La proclamation des résultats de l'élection échappe cependant à la

CENA sénégalaise. Au niveau départemental comme au niveau
national, il existe une « Commission de recensement des votes »,
dominée, dans sa composition, par des magistrats professionnels.
C'est elle qui proclame les résultats « provisoires » de la consultation,
et qui transmet son rapport à la juridiction constitutionnelle. Celle-ci
peut recevoir toute contestation, dans les 48 heures suivant la
transmission de ces résultats. Elle statue donc éventuellement, et
proclame les résultats définitifs, contre lesquels il n'existe bien
entendu aucun recours. Il convient de relever à cet égard, que si la
CENA ne peut à proprement parler « invalider » des résultats, elle a
toute latitude d'appeler l'attention du Conseil constitutionnel, qui
proclame les résultats définitifs, sur des irrégularités pouvant entacher
la sincérité du scrutin.

61
2.2.2 Les Commissions électorales à prérogatives importantes
(les Commissions arbitre central)

Mises à part les Commission électorale sénégalaise la quasi-totalité

des Commissions électorales ont des prérogatives importantes
englobant la totalité du processus électoral. Il y a ainsi des
prérogatives communes à toutes et d'autres qui sont spécifiques.

Sur le registre des prérogatives générales, les commissions électorales

des autres pays (Guinée Bissau4, Cap-Vert, Gambie, Bénin, Togo,
Ghana, Nigéria, Libéria, Sierra Leone, Niger, Côte d'Ivoire,
Burkina Faso) ont parmi leurs missions principales : (a) la
constitution, la gestion et la conservation du fichier électoral national
et (b) l'organisation et la supervision des opérations électorales et
référendaires.

Elles sont chargées :

- Pendant les périodes préélectorales, de toutes les opérations

préparatoires préalables aux consultations électorales
notamment : tenir à jour et conserver le fichier électoral national
ainsi que les documents et matériaux électoraux ; réviser les listes
électorales ; contribuer à l'éducation civique des citoyens en
matière d'expression du suffrage ; les locations et la densité des
bureaux de vote sont grosso modo, fixées par la loi, mais les
détails sont laissés à la Commission électorale ; elle mène les
opérations conduisant à l'impression des bulletins de vote ;

- Pendant les consultations électorales ou référendaires, de tout ce

qui garantit la qualité et la crédibilité du scrutin : la Commission
4
Le cas de la Guinée Bissau présente une particularité qui mérite d'être soulignée ici. Alors qu'elle gère tous les autres aspects clés du processus électoral, la Commission
électorale de la Guinée Bissau ne contrôle pas l'établissement de la liste électorale. Elle gère la liste telle que établit par le Ministère de l'Intérieur.

62
 électorale est chargée de superviser les opérations (sécurité des
scrutins, transport et transfert des procès verbaux des élections
etc.) conduisant à la proclamation des résultats provisoires par
elle ; de la facilitation du contrôle des scrutins par la juridiction
administrative et les partis politiques. A la fin du vote, le
dépouillement est fait sur place et les résultats (par bureau de vote)
publiquement annoncés et aussitôt affichés tandis que les copies
signées des PV sont distribuées de droit aux représentants des
partis politiques et candidats et envoyées aux différents
démembrements de la Commission. Les recours et autres
réclamations sont adressés au Conseil constitutionnel (ou son
équivalent) dans un certain nombre de jours qui suivent la
proclamation des résultats provisoires. La CENI a à charge
l'accueil et l'accréditation des observateurs et la prise de toutes
mesures pour faciliter leur mission sur le terrain lors des scrutins ;

- Pendant les périodes post-électorales, de centraliser tous les

documents et matériels électoraux ainsi que de leur conservation.

De façon plus spécifique,

Au Bénin

La CENA béninoise est une institution autonome, elle ne dépend pas

d'un autre « pouvoir public » (Gouvernement ou Parlement). Elle a
pour missions générales la préparation, l'organisation des élections,
ainsi que la centralisation des résultats du scrutin, qu'elle met à la
disposition de la Cour constitutionnelle (chargée de sanctionner les
élections législatives et présidentielles) et de la Cour suprême
(chargée de sanctionner les élections municipales et communales).

63
La CENA est associée à la détermination de la date du scrutin par les
autorités gouvernementales, c'est un décret pris en Conseil des
ministres qui fixe formellement cette date et qui en informe les
populations. Sa fonction est strictement cantonnée à la gestion d'une
élection. Institution non permanente, elle disparaît aussitôt que le
scrutin est terminé. Elle n'a donc aucune vocation à surveiller d'autres
élections (professionnelles ou au sein d'un parti par exemple). Il s'agit
bien d'une « Commission électorale nationale ».

La CENA met en œuvre le recensement des électeurs, elle contrôle les

listes électorales et en assure la garde. Elle détermine les conditions
dans lesquelles les bureaux de vote sont installés, elle tient compte de
données démographiques et sociales pour fixer l'emplacement des
bureaux de vote et des postes d'inscription. Toutefois, la
détermination des magnitudes des circonscriptions électorales
(allocation de sièges à pourvoir sur telle portion du territoire national)
relève de l'Assemblée nationale.

La CENA est compétente pour l'impression des bulletins de vote. Il

s'agit là d'une innovation dans le contexte béninois, puisque jusqu'en
1996, les bulletins étaient imprimés aux soins du ministère de
l'Intérieur. A partir de 1999, le bulletin unique a été institué et la CENA
est devenue compétente en la matière.

La CENA a également pour mission de former les membres des

bureaux de vote, sur proposition des partis politiques régulièrement
agréés. Cette formation, assurée par la CENA, est souvent appuyée
par des organisations de la société civile et des instituions
internationales présentes au Bénin.

64
La CENA n'est toutefois pas compétente pour se prononcer sur la
qualité d'électeur. Les litiges concernant cette question sont portés soit
devant la Cour constitutionnelle, soit devant la Cour suprême.
La CENA intervient dans la « logistique » de l'élection, plus
précisément dans des opérations matérielles comme le transport des
bulletins de vote. Ce transport se fait en effet sous la supervision des
membres des Commissions Electorales Locales (CEL), des
Commissions Electorales Départementales (CED) et des
coordonnateurs nationaux chargés par la CENA de veiller sur
l'élection dans un département. Dans l'accomplissement de cette
mission de sécurisation des résultats électoraux, ces intervenants
bénéficient de l'appui des forces de sécurité.

La CENA a le pouvoir d'accréditer les observateurs nationaux et

internationaux.
La centralisation des résultats est assurée par la CENA. S'agissant de
la proclamation même des résultats, la loi béninoise opère une
distinction selon l'élection en cause. La CENA n'est en effet pas
toujours compétente pour proclamer les résultats. Aux termes de
l'article 45 de la loi de novembre 2007, portant règles générales pour
les élections en République du Bénin (actuellement en vigueur), « La
Commission électorale nationale autonome (CENA) proclame les
résultats définitifs des élections locales … la Commission électorale
nationale autonome (CENA) centralise les résultats des élections
législatives et présidentielles. Après centralisation des résultats des
élections législatives et présidentielle, la Commission électorale
nationale autonome (CENA) les transmet à la Cour Constitutionnelle
pour vérification de la régularité, examen des réclamations et
proclamation des résultats définitifs ».

65
La CENA du Bénin, lorsqu'elle constate des irrégularités, soit au
moment du contrôle qu'elle exerce sur le fichier et les listes
électorales, soit le jour même du scrutin - actes frauduleux accomplis par
des individus ou des groupes d'individus -, ne peut que les signaler aux
autorités compétentes, qui sont judiciaires. En effet, ce sont la Cour
constitutionnelle et la Cour suprême – selon l'élection en cause - qui sont
compétentes pour sanctionner les irrégularités commises. C'est dire que
la CENA n'a, à proprement parler, aucun pouvoir de sanction.

Une fois qu'elle a accompli les missions qui sont les siennes dans le
processus électoral, la CENA rédige un rapport qui est remis au
Président de la République. Ce rapport est déposé au plus tard 45 jours
après la proclamation des résultats définitifs. Les membres de la
CENA transmettent enfin leurs archives au Secrétariat Administratif
Permanent de la CENA, qui en assure la garde.

La CENA n'a point d'autre compétence en dehors de l'élection. Elle ne

peut, en particulier exercer un droit de regard sur la vie ou sur le
fonctionnement des partis politiques.

En Guinée Bissau

La Commission électorale de la Guinée Bissau est compétente pour

superviser le recensement électoral, approuver la conformité des
documents électoraux, faire imprimer et contrôler les bulletins de vote,
assurer l'organisation matérielle des élections, garantir l'égalité dans la
répartition du temps d'antenne entre les candidats, proclamer les résultats.

En Côte d'Ivoire

La Commission Electorale Indépendante de Côte d'Ivoire assure, elle

66
aussi, une fonction de préparation, de contrôle et de supervision des
élections.
Elle détermine l'implantation des bureaux de vote, elle est compétente
pour l'impression des bulletins de vote, ainsi que pour le choix et la
formation des membres des bureaux de vote. Ces membres sont au
nombre de 3 (1 président et 2 Secrétaires), désignés donc par la CEI et
les représentants des candidats ou des partis politiques. La CEI est
également compétente pour dire qui est électeur et qui ne l'est pas,
prérogative qui, dans certains pays (Bénin par exemple, comme on l'a
vu), relève plutôt de l'autorité judiciaire.

La Commission électorale ivoirienne est consultée par les autorités

pour la détermination de la date des élections et de celle de l'ouverture
de la campagne électorale. Elle fait des propositions en ce sens au
gouvernement.

La Commission prend toutes les mesures utiles pour assurer une

égalité de traitement des candidats aux élections, dans l'accès aux
organes officiels de presse écrite, radiodiffusée et audiovisuelle, par le
biais de la Commission Nationale de Communication Audiovisuelle
(CNCA). Il est intéressant de relever cette particularité. Dans certains
pays en effet, l'existence d'un organe de régulation des médias, chargé
presque systématiquement d'assurer l'égal accès des courants de
pensée aux moyens de diffusion, constitue parfois une raison de
soustraire à la compétence de Commission électorale cette question
de l'égalité de traitement des candidats. Dans le cas de la Côte d'Ivoire,
on remarque ainsi qu'à côté d'un organe voué à la surveillance des
médias en « période normale », il existe une autre instance, habilitée à
s'intéresser au domaine de compétence de celui-ci compte tenu de la
conjoncture électorale. On remarquera cependant que la Commission
Electorale Indépendante n'intervient pas de manière directe dans le

67
traitement de l'égal accès, elle agit « par le canal » de la Commission
Nationale de Communication Audiovisuelle. En fait, on peut supposer
qu'elle se contentera d'adresser des « observations » à celle-ci, qui
devrait, bien entendu, en tenir compte. L'attribution de cette
compétence exceptionnelle traduit une volonté de cerner le processus
électoral comme une totalité, et de permettre à la Commission
électorale d'en appréhender les diverses dimensions, dans toute la
mesure du possible.

Une autre prérogative est l'acheminement des bulletins de vote et la

sécurisation des lieux de vote. La CEI peut en effet requérir le
concours de la force publique à cette fin. Elle collecte les procès
verbaux de vote et centralise les résultats.

La CEI ivoirienne a le pouvoir de proclamer définitivement les

résultats de toutes les élections, à l'exception de ceux de l'élection
présidentielle et du referendum. Pour ces deux consultations, c'est le
Conseil constitutionnel qui est compétent.
La CEI n'a aucun pouvoir de sanction. Les irrégularités constatées
relèvent du Conseil constitutionnel et des autorités judiciaires. La CEI
ne fait donc que recevoir les plaintes, qu'elle transmet soit aux
autorités administratives, soit aux juridictions compétentes qui,
précisent cependant la loi ivoirienne, « statuent sans délai ». La CEI a
également la possibilité d'inviter, dans un premier temps, les
contrevenants à cesser leurs actes, et, en cas de refus, de s'adresser aux
autorités dotées du pouvoir de sanction. La CEI peut également être
saisie par les autorités administratives, les partis politiques, les
candidats aux élections, et les électeurs eux-mêmes.

A la fin de chaque élection ou referendum, la CEI fait un rapport au

Président de la République, sur le déroulement de celui-ci. Copie de ce

68
rapport est adressée au Président de l'Assemblée nationale, aux
présidents des juridictions compétentes en matière électorale et au
ministre chargé de l'administration du territoire. Il n y a pas,
contrairement à d'autres pays, de délai de rigueur spécifié pour la
présentation de ce rapport.

La CEI est compétente pour accréditer les observateurs, nationaux et

internationaux, aux élections.

Elle n'est en revanche nullement habilitée à intervenir dans la vie des

partis politiques. Sa mission reste donc strictement électorale. Si elle
supervise bien le déroulement des campagnes électorales, elle
n'intervient pas sur la question du financement des partis politiques.
C'est le ministère de l'Intérieur qui « enregistre » les partis politiques,
veille donc en principe à la conformité de leurs activités avec la loi, et,
sur un point plus spécifique, c'est la Chambre des comptes de la Cour
suprême qui est censée surveiller la régularité de leurs comptes
financiers.

Au Niger

La CENI nigérienne est chargée :

- De la bonne exécution des opérations électorales et de leur

organisation matérielle
- De l'implantation et de la composition des bureaux de vote
- De la garantie de la régularité des opérations de vote et d'assurer
le libre exercice des droits des électeurs
- De la centralisation des résultats
- De la publication des résultats provisoires et de leur
transmission à la Cour constitutionnelle
- De la gestion et de la conservation du fichier électoral

69
- Du respect des lois et règlements en matière électorale
- Ainsi qu'à l'information des électeurs
- De prendre toute initiative et disposition concourant au bon
déroulement des opérations électorales et référendaires

2.2.3 Les Commissions électorales à prérogatives très

importantes : les Commissions arbitre central fort

En plus d'avoir les attributions énumérées plus haut, les Commissions

électorales des pays anglophones disposent de certaines prérogatives
que n'ont pas leurs homologues francophones et lusophones.

Au Ghana

La Commission électorale ghanéenne est sans doute l'un des organes

de surveillance les mieux pourvus, en termes de prérogatives et de
maîtrise sur le processus électoral. Elle est compétente pour établir les
listes électorales et procéder à leur révision annuelle. Une refonte
totale des listes électorales intervient également tous les dix ans.

Elle contrôle et supervise toutes les élections publiques ainsi que les
referendums. Elle promeut également l'éducation civique et électorale
de la population.

Fait remarquable dans un contexte africain où la « surveillance » de

l'activité des partis politiques est souvent le fait des autorités
gouvernementales, et plus précisément du ministère de l'Intérieur, au
Ghana, c'est la Commission électorale qui procède à l'enregistrement
des formations politiques et au contrôle de leurs activités. De même, la
Commission est compétente pour vérifier les comptes de ces partis,
qu'elle est habilitée à recevoir.

70
Elle détermine l'emplacement des bureaux de vote, selon des données
démographiques, et fixe même le nombre de circonscriptions
électorales. La Constitution lui confère également le pouvoir de
vérifier, de manière régulière, la pertinence du découpage électoral à
l'échelle du pays. Si des modifications s'imposent à cet égard, la
Commission y procède elle-même.

Elle est compétente pour tout ce qui concerne l'impression des

bulletins de vote. Toutefois, compte tenu de son désir de travailler
dans la transparence, la Commission invite les partis politiques à
assister à ses séances de travail lorsqu'elle s'acquitte de cette mission
particulière.
Elle assure le recrutement et la formation du personnel des bureaux de
vote, et de toutes les personnes appelées à intervenir dans le processus
de l'élection.

La Commission est également responsable de l'acheminement du

matériel électoral et des bulletins de vote, une fois le scrutin terminé.

Elle est habilitée à proclamer les résultats de l'élection présidentielle,

plus précisément, c'est le Président de la Commission qui procède à
une telle formalité. Pour les autres scrutins, la proclamation des
résultats est le fait d'autres individualités désignées par la
Commission, aussi bien au niveau de la circonscription électorale
qu'au niveau du centre de vote.
La Commission accrédite les observateurs aux élections, et leur livre
s'il ya lieu des informations générales nécessaires au bon
accomplissement de leur mission.

La Commission électorale a également vocation à recueillir et à

distribuer les moyens matériels et financiers alloués aux partis

71
politiques par l'autorité publique ghanéenne. La distribution ainsi
opérée peut ne pas être rigoureusement égalitaire, mais dépendre des
performances antérieures des formations en question.

La Commission électorale du Ghana a le pouvoir d'invalider les

résultats dans la mesure où ils n'ont pas encore été publiés ou
proclamés. Alertée, elle mène ses investigations et s'il apparaît que les
allégations d'irrégularités sont prouvées, elle déclare les résultats en
question nuls. En revanche, lorsque les allégations d'irrégularités sont
postérieures à la publication ou à la proclamation des résultats –
lesquels seraient dans une telle hypothèse seulement « provisoires »-,
une invalidation ne peut être prononcée que par la Cour suprême du
Ghana. Dans tous les deux cas, l'annulation du scrutin implique
l'organisation d'un nouveau scrutin.

La Commission électorale ghanéenne a également un pouvoir de

rectification des erreurs ou de certaines irrégularités. Elle est saisie,
dans cette hypothèse, par toute personne qui s'estime lésée par ladite
erreur ou irrégularité.

Au Libéria

Au Libéria, en plus de tout ce qui se fait dans les pays francophones en

matière de gestion des élections, l'on peut ajouter comme autres
prérogatives de la Commission électorale :
- L'application et le suivi des textes relatifs à la conduite des
élections
- Les éventuelles propositions d'amendement (ajout, abrogation
etc.) au code électoral à présenter à l'Assemblée nationale
- L'enregistrement et l'accréditation des partis politiques et des
candidats indépendants qui remplissent les conditions
minimales exigées ;
- La suspension de l'accréditation au cas où il serait démontré

72
 que les partis ou les candidats entreprennent des actions de
nature à déstabiliser la République ;
- La conduite de toutes les élections relatives à des postes
publics y compris l'élection des chefferies et les référendums,
et la publication des résultats ;
- L'élaboration et le suivi de la mise en œuvre des règles
d'organisation des élections aux postes publics dans le respect
de la constitution et de la loi électorale ;
- En consultation avec le Président du Libéria et tous autres agents
gouvernementaux nécessaires, nommer tous les responsables et
employés jugés nécessaires pour le bon fonctionnement de la
Commission
- En consultation avec les officiels locaux, nommer les agents
électoraux dans les subdivisions territoriales du pays qui seront
chargés d'accomplir leurs devoirs sous la supervision de la
Commission
- Etablir le découpage électoral en accord avec les chiffres de la
population
- Etre le seul juge de toutes les contestations relatives aux résultats
des élections. Tous les appels par rapport à ses décisions doivent
se faire devant la Cour suprême

Les décisions de la commission peuvent faire l'objet d'appel devant la

Cour suprême du Libéria. La commission décide de quand commence
l'enregistrement des électeurs sur la liste électorale.

Les listes électorales doivent se conserver sous la forme qu'elle

prescrit et doivent être accessible au public. Une réclamation (en
bonne et due forme) peut être faite en direction du registraire pour
apporter les corrections nécessaires à la liste. Toute contestation peut
être envoyée au registraire, qui le transmet au délégué (magistrate) qui
statue la dessus dans un délai donné (30 jours).

73
Le ministère de la Justice doit envoyer à la Commission chaque année,
au mois de Décembre, la liste des personnes condamnées et qui de ce
fait ont perdu leurs droits civiques et sont toujours sous le coup de la
sanction.

La commission doit produire la carte géographique électorale, par

aires de vote (d'au plus 2000 électeurs) et des bureaux de votes pour
servir ces aires de vote. La liste des bureaux de vote doit être affichée
au moins 10 jours avant le jour du scrutin. Il doit y avoir un Président
(Sheriff) par bureau de vote assisté si nécessaire par des rapporteurs.

Sur instructions de la Commission le chargé des décisions (clerk of

Writs) doit rendre publiques toutes les décisions nécessaires pour
l'organisation des élections au moins 90 jours avant le scrutin.

Les bulletins de vote sont confectionnés sous la forme choisie par la

commission et sont imprimés par elle. La commission décide de tout
ce qui garantit la sécurité et le secret du vote (de la manière de tremper
le doigt dans l'encre indélébile à la manière de voter).
La commission définit les conditions dans lesquelles tout parti
politique ou tout candidat indépendant peut envoyer des représentants
dans les bureaux de votes (ou les aires de vote).

Les votes sont comptés sur place mais les résultats en trois copies sont
envoyés : une dans l'urne scellée destinée à la commission, une
envoyée au délégué des élections, et une à garder par le sheriff
(président du bureau de vote). Pour mettre de côté les bulletins nuls, le
président doit consulter les représentants des partis politiques et des
candidats indépendants. Le délégué aux élections fait le total des
résultats dans sa circonscription et envoie le tout en direction de la
commission.

74
La commission fait le point de tous les résultats par circonscription et
annonce les résultats des élections dans un délai de 15 jours. Les
contestations par tout candidat indépendant ou par tout parti politique
doivent se faire en direction de la commission. La commission, après
enquête, peut décider d'annuler l'élection d'une personne, de rétablir
une autre, d'organiser de nouvelles élections etc. Tous ceux qui ne
seraient pas d'accord avec les décisions de la commission peuvent
faire appel devant la Cour suprême du Libéria.

Tout acte de rébellion ou de soulèvement peut être poursuivi par la

commission sur sa propre initiative ou sur la demande du ministère de la
Justice. La commission peut recommander la suspension temporaire de
toute personne (surtout en uniforme) qui empêche tout citoyen d'aller
accomplir son devoir civique ou réagit en punition du vote qu'il a émis.
Parmi les personnes autorisées à être dans les bureaux de vote, il y a les
observateurs et les officiers de police ou de l'armée accrédités.
Par ailleurs, la commission est chargée de :
- Prescrire les informations que doivent produire les partis
politiques et les candidats indépendants et la manière dont ils
doivent le faire.
- S'assurer de l'audit des dépenses financières des partis politiques
et des candidats indépendants.

La commission doit être informée de toutes les contributions faites

aux partis et aux candidats indépendants. Tout fonds reçu en violation
de la présente loi doit être retourné dans un délai de 21 jours à la
Commission électorale

En Gambie

En Gambie, la commission est chargée de la conduite et de la

75
supervision des opérations d'inscription des électeurs pour toutes les
élections publiques et les référendums. Elle est également chargée de la
conduite de l'élection du président et du vice-président de l'Assemblée
nationale, de l'enregistrement des partis politiques et du suivi des partis
politiques. Elle s'assure que les élections publiques et les référendums
sont tenus conformément à la loi et que les candidats aux différentes
élections remplissent bien les conditions requises et déclarent leurs
biens au moment de la validation de leurs candidatures.

La commission annonce les résultats des élections et des référendums

qu'elle organise. Elle applique les dispositions constitutionnelles et légales
en matière électorale. Elle s'assure du respect des textes par les agents
électoraux et donne des instructions nécessaires pour la bonne conduite
des élections. Elle amende le découpage électoral en tenant compte du
résultat des recensements. La commission s'assure que les registres par
circonscription électorale et au niveau national sont bien maintenus.

La commission détermine le moment où elle organise la mise à jour du

registre électoral. Pour cela, elle doit créer des centres d'inscription
avec le souci de les rendre facilement accessibles aux citoyens. La
commission tire des registres produits par les centres une liste
électorale et une liste des personnes biffées. Tout agent électoral (ou
de police) peut confisquer à tout moment toute carte électorale
suspectée d'être frauduleuse.

Les réclamations doivent être adressées au « Regestering officer »

approprié. Les objections et autres appels ne peuvent être considérés
que sur le paiement d'un montant fixé par la commission. Une
procédure judiciaire est prévue pour décider des recours et autres
appels des décisions de la commission et de ses démembrements. La
Cour suprême est le recours final pour tous ceux qui ne sont pas
satisfaits par les décisions des instances inférieures.

76
Les autorités administratives locales doivent s'assurer qu'au 31
décembre chaque année, la liste des personnes âgées de plus de 18 ans
et des personnes décédées est envoyée à la commission (sur sa
demande). En plus de cela, il faut ajouter que tous ceux qui peuvent,
de par leur profession, être au courant des décès doivent être mis à
contribution : par exemple, les directeurs des hôpitaux etc. La
Commission s'occupe également des questions de transferts pour les
personnes qui changent de lieux de résidence.

A l'approche de chaque élection, la commission doit publier au

Journal officiel toutes les informations relatives à ladite élection :
date, niveau de participation, etc. Les returning officers sont chargés,
dans leurs zones d'activités, de faire suffisamment de publicité autour
des décisions prises par la Commission quant à l'élection en question.
La commission décide (de manière discrétionnaire) de la carte des
bureaux de vote (BV). Le nombre d'électeurs par bureau de vote doit
être compris entre 100 et 2000. La commission doit s'assurer que
toutes les dispositions sont prises pour une bonne opérationnalité des
bureaux de vote.

Le président du bureau de vote et tous les agents autorisés à rester des

les BV doivent s'assurer que les conditions de sécurité sont remplies
pour un bon déroulement du scrutin.
Lorsque les élections doivent durer plusieurs jours dans une zone, la
commission peut autoriser un président à gérer plusieurs bureaux de
vote (dans le temps). Chaque candidat peut désigner deux
représentants par BV pour contribuer à la crédibilité des élections.

A la fermeture du bureau de vote, le président du bureau de vote scelle

d'abord les urnes avant de remplir la première partie des documents
électoraux. Les urnes sont ensuite transportées sous le contrôle du
président du bureau de vote et les autres agents et autres représentants

77
de candidats vers des centres de décompte. Arrivé à ce niveau, chaque
représentant de candidat doit confirmer que la procédure légale a été
respectée jusque-là. Normalement, la commission, avant les élections
doit avoir publié (dans le JO) la liste des centres de décompte et chaque
candidat a la possibilité de choisir un agent de décompte par centre.
Le returning officer, une fois toutes les urnes de sa zone rentrées, peut
organiser les décomptes devant les représentants des candidats.
Partout où les élections durent plusieurs jours, le décompte ne peut se
faire avant le dernier jour des élections. Les candidats, le returning
officer, ses agents électoraux et les représentants des candidats sont
autorisés à assister aux décomptes. Un candidat ou son représentant
peut demander que les votes soient recomptés. En cas d'égalité, le
returning officer reporte cela à la commission qui recommande de
nouvelles élections. Le returning officer reporte les résultats et les
bulletins nuls à la commission. Tout candidat ou représentant de
candidat qui a des réserves par rapport à la manière dont les opérations
ont été menées peut obtenir copie du rapport du returning officer avant
son envoi à la commission. Une fois les résultats partiels obtenus, la
commission proclame le résultat global et les publie.

Les marches et autres assemblées organisées dans le cadre de la

campagne doivent recevoir l'accord de la commission.

Les plaintes en matière de violation des droits des candidats et des

partis pendant la campagne sont adressées à la commission. La
commission produit un code d'éthique pour la période de campagne à
signer par tous les candidats et partis politiques. Des catégories de
personnes peuvent faire des réclamations devant la chambre civile de
la Cour suprême.
Un texte du Parlement peut compléter les dispositions de la
constitution en ce qui concerne les prérogatives de la commission

78
pour l'enregistrement et la dissolution des partis politiques. Il en est de
même pour le suivi de la gestion des partis politiques par la
commission : y compris la sanction de toutes les associations qui se
comportent comme des partis politiques sans pour autant s'être fait
enregistrées en tant que tels. C'est à la commission que les demandes
d'établissement de partis politiques sont adressées. Dans un délai d'un
mois après la tenue des élections, tout parti et tout candidat
indépendant doit fournir à la Commission ses comptes de campagne.

La commission enregistre les partis ainsi que les coalitions et autres

regroupements de partis politiques. Elle connaît également de la
dissolution des partis. La commission peut s'assurer, par exemple,
que la gestion interne du parti est conforme aux valeurs
démocratiques, que les actes posés par les membres du parti ne
violent pas les dispositions légales en vigueur, que le parti politique a
un caractère national etc. Tout parti qui s'estime mal traité par la
commission peut faire appel devant la Cour suprême. Le cas échéant,
une personne ayant déjà été punie une fois pour tentative de fraude est
automatiquement biffée de la liste électorale.

Au Nigéria

La Commission électorale nigériane a d'abord des missions qui tiennent

de l'éducation civique et électorale. Elle participe à la diffusion de
l'information nécessaire à cette fin auprès des populations.

Elle peut même élaborer des règles et autres « standards » de conduite

à l'intention des partis politiques, notamment durant les campagnes
électorales.
La Commission électorale a compétence pour l'impression des
bulletins de vote et des cartes d'électeur.

79
Elle statue sur les contestations relatives aux listes électorales, et
procède à une révision périodique de ces listes. Elle fixe la date des
différentes élections.
Tout document relatif à l'élection doit avoir été « avalisé » par la
Commission, qui porte alors son estampille sur celui-ci. Cela signifie
qu'elle a le droit – et le devoir – de vérifier tout acte lié aux élections,
qu'aucune opération juridique majeure ne doit être faite sans qu'elle ait
été au moins avisée.

La Commission fixe la date des élections. Lorsque, pour une raison ou

pour une autre, les élections initialement prévues ne peuvent être tenues
à la date retenue, la Commission a le pouvoir d'en différer la tenue, de les
reporter à une date ultérieure. Une hypothèse visée par la loi nigériane
est le risque d'une rupture de la paix civile ou de la tranquillité publique.

Un tel pouvoir est remarquable. Il mérite d'être souligné dans un

contexte africain où le report des élections nourrit souvent, à tort ou à
raison, des tensions entre les acteurs politiques. Tout gouvernement
quiy procède est immédiatement suspecté de vouloir prolonger son
existence, ou de préparer quelques manœuvres frauduleuses. Le fait de
confier à la Commission Electorale indépendante un tel pouvoir est de
nature, en principe, à pacifier donc le climat politique et pré – électoral.

C'est cette Commission qui détermine également l'implantation et la

répartition des bureaux de vote sur le territoire national, ainsi que le
découpage électoral en général (nombre de circonscriptions pour
toutes les élections).
Elle est responsable de la sécurité des opérations électorales, et peut,
dans ce cadre, solliciter l'appui de la force publique.

80
La proclamation des résultats n'est jamais l'œuvre des autorités
politiques ou gouvernementales. Elle est faite par des personnes en
principe indépendantes, assumant des fonctions de « surveillant »
selon les élections en question.

La Commission Electorale n'a pas l'obligation de faire

systématiquement rapport après une élection. Il est indiqué qu'elle ne
fait rapport que dans la mesure où le besoin se fait sentir. Il n y a donc pas
d'obligation institutionnalisée de produire à intervalles donnés un tel
compte rendu du travail qu'elle accomplit. Cela signifie, bien entendu,
qu'elle peut aussi faire rapport au lendemain de chaque élection.

Les rapports que la Commission Electorale nigériane entretien avec

les partis politiques sont également révélateurs de la volonté de lui
conférer une forte emprise sur le jeu politique ne général. Etant un
organe permanent, la Commission est chargée de l'enregistrement des
partis politiques. Elle veille aussi à la légalité de leurs activités, à leur
conformité avec les normes constitutionnelles (interdiction
notamment de toute propagande particulariste ou discriminatoire).
Elle contrôle également la régularité de leurs comptes.

Il convient d'insister, pour finir, sur une attribution assez particulière

de la Commission Electorale du Nigéria, déjà entrevue au sujet de la
Commission électorale ivoirienne. Elle est chargée, en effet, d'assurer
un égal accès des partis politiques aux médias du service public. La loi
électorale nigériane est même extrêmement sévère à l'égard des
contrevenants aux directives de la Commission électorale, puisqu'il
est prévu que ladite Commission peut infliger des sanctions pouvant
aller jusqu'au retrait de la licence d'émission pour les médias en cause.

La Commission électorale du Nigéria peut porter devant les tribunaux

81
compétents les infractions à la loi électorale. Elle a cependant deux
prérogatives assez importantes dans la sanction des irrégularités
électorales. D'une part, elle peut « disqualifier », c'est-à-dire rejeter
une candidature s'il apparaît que celle-ci peut être à l'origine
d'irrégularités. La loi parle de mesure prise « pour prévenir » des
irrégularités. L'attribution d'un tel pouvoir est évidemment risquée. Il est
en effet plus aisé de sanctionner des irrégularités avérées, une fois
l'élection faite, que de « prévenir » des infractions, dont l'établissement
de la preuve reste de toute façon difficile. Au pire, l'exercice d'un tel
pouvoir pourrait anéantir le droit au suffrage, droit fondamental. Il faut
espérer que la Commission en use avec modération, et que l'«
anticipation » d'une irrégularité puisse toujours s'appuyer sur une
irrégularité présente ou avérée. D'autre part, la Commission électorale
veille, comme on l'a vu, à l'accès équitable des partis politiques aux
médias publics. La loi nigériane précise bien que le refus de se plier aux
observations ou directives de la Commission peut aller jusqu'au retrait
de la licence d'émettre, qui a été attribuée aux médias audiovisuels.

En définitive, l'étendue et la nature des prérogatives conditionnent en

partie l'échec ou la réussite d'une Commission électorale. Toutefois,
l'observation de la pratique permet de voir qu'un champ de prérogatives
fort important n'est pas toujours un facteur de réussite. Il peut arriver,
ainsi qu'on l'a constaté dans le cas du Mali, qu'une commission moins
dotée de prérogatives soient plus efficaces qu'une commission beaucoup
plus dotées de pouvoirs. Finalement l'importance de l'exercice des
prérogatives est fonction de l'importance d'autres facteurs. A titre
d'exemple, l'exercice de toutes ces prérogatives nécessite des moyens. Il
est révélateur qu'à l'épreuve de la pratique, nombre de Commissions
électorales se soient plaintes de la faiblesse des moyens qui leur sont
alloués, ou, de manière plus insidieuse, de la parcimonie avec laquelle ils
ont été attribués. Le problème du régime financier sous lequel évoluent
les Commissions électorales mérite donc d'être étudié.

82
Tableau n°3 :
Étendue des attributions et capacité de sanction des commissions
électorales
Etendue des prérogatives de la Commission
Réduite Forte Très forte
Sénégal Cap-Vert Nigéria, Libéria, Gambie,
Ghana, Sierra Leone,
Oui
Pouvoir de sanction

Mali, Guinée Bénin, Côte d'Ivoire,

Conakry Niger, Togo, Guinée
Non

Bissau, Burkina Faso

2.3 Le régime financier

La démocratie n'a pas de prix, mais elle a un coût a-t-on coutume de

dire. La véracité de cet adage se vérifie surtout dans le domaine des
élections. Au regard de l'importance des ressources financières pour le
fonctionnement des commissions, les législations se sont partout
employé, à des degrés différents, à définir un régime financier qui
permet à celles-ci d'être efficaces et indépendantes. C'est ainsi que le
budget de la CENA du Bénin est fixé par décret pris en Conseil des
ministres. Ce budget a connu une évolution en « dents de scie ». En
croissance constante entre 1996 et 2006, il a été brutalement réduit en
2007. En 1996, il s'élevait en effet à près de 3,5 milliards de F CFA et
après exécution, il en restait un peu plus de 200 millions de F. En 2006,
ce budget est monté à plus de 10 milliards de F, pour retomber à 8
milliards en 2007.

83
De prime abord, ces sommes paraissent astronomiques. Pourtant, si
l'on s'intéresse au traitement pécuniaire des membres de la CENA, on
se rend compte que le décret de décembre 2006, pris par le nouveau
gouvernement, a considérablement réduit les indemnités de ces
membres. L'indemnité journalière du Président de la CENA est ainsi
passée de 35.000 F en 2006, à 17.500 F en 2007. Cette réduction, qui
concerne bien entendu tous les membres de la CENA, avait été
décidée à la suite de critiques formulées au sujet du coût des élections
au Bénin, comparativement à d'autres Etats de la sous-région.
Globalement donc, les indemnités proposées correspondent au revenu
moyen d'un fonctionnaire de l'Etat béninois, qui n'est pas très élevé.
Une telle situation pose bien entendu problème. Elle dissuade des
personnes de qualité d'être membre de la Commission Electorale
Nationale Autonome, même si, bien sûr, il ne s'agit pas de faire de
cette charge une sinécure. D'autre part, la faiblesse de la rémunération
des membres de la CENA les expose, on le voit bien, à des tentations
dont il faut espérer qu'elles ne se réaliseront pas.

Le budget de la CENA au Bénin est arrêté de manière consensuelle

entre le gouvernement et la CENA elle-même, et des partenaires
étrangers, par le biais du ministère des affaires étrangères, peuvent
appuyer en termes logistiques ou financiers la CENA. Il semble
cependant que la concertation n'ait pas été totale quand il s'est agi de
déterminer le dernier budget de la Commission électorale.

Le budget de la Commission Electorale Indépendante de la Côte

d'Ivoire est déduit du budget de l'Etat. La Commission exprime ses
besoins, et le gouvernement apprécie dans quelle mesure il peut y faire
suite. A priori, une telle règle n'a rien d'extravagant, mais dans le
contexte de la législation électorale ivoirienne, elle peut être
dangereuse pour l'indépendance de la Commission, puisqu'il est prévu

84
que les autorités administratives peuvent se substituer à la CEI en cas
de défaillance. Au pire, et dans un scénario quelque peu
machiavélique, on pourrait imaginer le gouvernement octroyant peu
de moyens à la Commission dans le seul but d'avoir la mainmise sur le
processus électoral.

La Commission électorale ivoirienne a toujours la possibilité de

solliciter des moyens additionnels à ceux qui lui ont été donnés par les
autorités. Elle peut accepter des dons, legs etc.

La rémunération des membres permanents de la CEI est alignée sur

celle des préfets en fonction. Ces membres permanents sont ceux du «
Bureau », structure restreinte de 12 membres qui subsiste en effet au-
delà de la date des élections. Quant au Président de la CEI et à son
vice- président, leur traitement est analogue à celui des membres du
Conseil constitutionnel ivoirien.

Le budget de la Commission électorale de la Guinée Bissau fait

l'objet d'un budget autonome adopté par le Parlement. La loi
électorale aligne le traitement de son président sur celui des ministres.

Au Burkina Faso, la CENI est responsable de la gestion des

ressources financières qui lui sont allouées pour l'accomplissement
de ses missions. Elle est chargée, pendant la période préélectorale : (a)
d'élaborer le projet de budget des consultations électorales et de le
soumettre à l'approbation du Gouvernement ; (b) de gérer les moyens
financiers et matériels mis à sa disposition. On peut imaginer que la
CENI peut aussi bien recevoir des fonds des sources nationales que de
la part des partenaires techniques et financier du pays.
En 2002, dans la loi N°002-2002/AN modifiant la loi N°014-
2001/AN du 3 juillet 2001 portant code électoral, les rémunérations et

85
autres traitements du Président, des vice-présidents, des rapporteurs
et des autres membres de la CENI et de ses démembrements sont fixés
par décret pris en Conseil des ministres, sur proposition du ministre
chargé des finances et le Secrétaire général de la CENI a rang de
Secrétaire général de département ministériel.

Au Niger, la CENI dispose d'un budget pour l'organisation de chaque

élection. Elle prépare le budget qu'elle soumet au Gouvernement. Elle
assure la gestion des ressources financières mises à sa disposition
conformément aux règles et principes de la comptabilité publique. Le
Président de la CENI est ordonnateur du budget affecté à
l'organisation des élections. Un délai de 3 mois est accordé à la CENI
pour transmettre un rapport financier à la Chambre des comptes de la
Cour suprême et au ministère chargé des Finances.

Rien n'est dit sur la rémunération des membres de la CENI et de ses

démembrements, mais l'institution étant ad hoc, on peut s'imaginer
que la situation sera comparable à celle du Bénin.

Au Togo, la CENI élabore son budget de fonctionnement et le budget

des élections. La CENI gère en toute autonomie son budget de
fonctionnement et le budget des élections. L'Etat met à la disposition
de la CENI les moyens nécessaires à son fonctionnement et à
l'accomplissement de sa mission. La CENI ne peut recevoir des dons,
legs et subventions qu'avec l'accord de l'Etat. La gestion
administrative, financière et comptable de la CENI est assurée par le
bureau sous la direction et la responsabilité du président. Le président
est l'ordonnateur du budget de la CENI. A cet effet, il est mis à sa
disposition, un comptable public. La gestion financière de la CENI est
soumise au contrôle de la Cour des Comptes.
Au Cap-Vert, les budgets de la CNE et des CRE étaient, jusque-là,

86
approuvés par la DGAPE et intégrés au budget de celle-ci. Mais,
depuis l'adoption de la nouvelle loi électorale en juin 2007, leurs
budgets sont directement envoyés au ministère des Finances.

Au Libéria, les membres de la NEC, les agents électoraux et les autres

employés de la NEC doivent recevoir des honoraires légitimes, ainsi
que de quoi couvrir les dépenses encourues dans le cadre de leurs
fonctions. Les membres de la NEC jouissent d'une protection
policière pendant leur mandat. Les dépenses liées aux élections et au
fonctionnement de la NEC doivent être affectées au budget national.
La commission doit soumettre un budget annuel au NTLA (National
Transitional Legislative Assembly) pour approbation. Et après
l'approbation, le NTGL (National Transitional Government of
Liberia) doit s'assurer que les fonds sont mis à disposition
trimestriellement suivant la programmation de dépenses de la NEC

A la fin de chaque année, la NEC doit produire un rapport public

assorti d'audit garantissant la bonne gestion des ressources aussi bien
nationales que provenant des partenaires.

En Gambie, la commission soumet une estimation annuelle de ses

dépenses au Président de la République qui l'envoie à l'Assemblée
nationale telle quelle. Le Président peut y ajouter ses propres
commentaires et observations. Les ressources de la commission
comprennent : (a) ce que prévoit l'Assemblée nationale, (b) et tout don
ou fonds mis à sa disposition à condition qu'ils ne proviennent pas de
partis politiques. Les fonds peuvent être disposés dans une banque à la
discrétion de la commission. Mais la gestion doit être auditée par
l'Auditeur général ou toute agence d'audit que la commission aurait
choisie. De toutes les manières, au plus tard trois mois après les
élections, le président de la commission doit soumettre à l'Assemblée

87
nationale les résultats des audits des comptes de la commission.
La Commission électorale du Ghana a un budget provenant de fonds
du Trésor public. En fait, il existe deux lignes budgétaires : l'une
concerne l'administration de la Commission, son fonctionnement
quotidien, l'autre doit permettre à la Commission d'accomplir sa
fonction de gestion des élections, elle a donc un caractère plus
provisoire, plus conjoncturel. La première ligne budgétaire est
dégagée selon la procédure « ordinaire », celle à laquelle sont
soumises toutes les « agences » de l'Etat, et qui se déroule comme suit
: la Commission électorale présente son projet de budget aux autorités
gouvernementales, et il y est donné suite selon les ressources
disponibles et compte tenu des besoins exprimés par les autres «
agences » de l'Etat. La seconde ligne budgétaire, relative à la gestion
du processus électoral, donne également lieu à la présentation d'un
projet de budget de la Commission. Ce projet doit en principe
recueillir l'aval des autorités, qui ne peuvent l'amender ou le réduire
que si la Commission y consent.

Une telle disposition est remarquable dans le contexte africain, où la

question de la détermination du budget et de l'allocation de ressources
constitue souvent une pomme de discorde entre les autorités et les
membres de la Commission électorale. Pourtant, la Commission estime
que les moyens dont elle dispose ne lui permettent pas d'accomplir de
façon optimale sa mission. Le jeu des procédures évoquées la conduisent à
« faire des arbitrages », à dégager des priorités dans son action, c'est-à-dire
à délaisser quelque peu d'autres aspects de son travail.

Comme dans d'autres Etats, la Commission électorale ghanéenne

peut recevoir un appui financier d'autres pays, par le biais d'agences
de développement.

88
Le traitement pécuniaire des membres de la Commission reste décent,
dans le contexte du pays. Son Président voit sa condition alignée sur
celle d'un juge de la Cour d'appel, ses adjoints sont traités comme les
juges à la Cour suprême, et les autres membres bénéficient
d'indemnités déterminées par le Parlement.

Dans le cas de la CENI malienne, c'est l'Etat qui détermine le budget.

Il n'est nullement fait allusion à une quelconque concertation à ce
niveau. Aux termes de la loi, l'Etat alloue à la Commission électorale
tous les moyens nécessaires à l'exécution de sa mission. Il n'existe pas
d'indication publiée sur le traitement indemnitaire des membres de
l'institution, de sorte qu'il est difficile d'apprécier celui-ci. Les «
signes extérieurs » de ce traitement (allocation de moyens matériels
divers) laissent cependant penser que celui-ci est assez décent.

Il n'est pas fait état, dans les ressources de la Commission Electorale

Nationale du Mali, de possibilités de dons ou appuis de pays étrangers
ou de partenaires au développement.

La Commission électorale du Nigéria doit pour sa part, présenter un

projet de budget à l'Assemblée nationale qui a la charge de
l'approuver. Cette règle est plus importante qu'il n'y paraît. La
reconnaissance de l'initiative budgétaire à la Commission électorale
signifie que c'est elle qui est le mieux placée pour exprimer ses
besoins. Certes, il ne s'agit que de l'expression d'un besoin, et
l'Assemblée nationale garde la latitude de ne pas accepter le projet tel
quel. Mais le droit d'évaluer ses propres besoins n'est pas reconnu à
toutes les Commissions électorales, loin s'en faut. Son existence est
de nature à accentuer l'indépendance de l'organe de surveillance des
élections, qui apparaît alors, moins que jamais, sous la « tutelle » des «
pouvoirs publics ».

89
Il semble que les moyens donnés à la Commission nigériane soient
plutôt suffisants. En tous les cas, il n'a pas été souvent rapporté que la
Commission manque de moyens ; en revanche, l'on a parfois évoqué
des cas de « mauvais usage » de ceux-ci.

La Commission électorale peut recevoir des dons ou appuis d'autres

Etats ou donateurs. Ils sont alors directement versés sur les comptes de
l'organe de surveillance des élections.

Les indemnités versées aux membres de la Commission ne ressortent

pas de documents mis à la disposition du public.

Le budget de la CENA sénégalaise est établi en concertation avec les

autorités de l'Etat, et en application des règles de la comptabilité
publique. Les crédits nécessaires au fonctionnement de la CENA font
l'objet d'une inscription autonome dans le budget général. Ces crédits
sont autorisés dans le cadre de la loi de finances et disponibles en
principe dès le début de l'année financière. Le président de la CENA
est l'ordonnateur des dépenses, un comptable public désigné par le
ministre de l'Economie et des finances, est détaché auprès de la
CENA. Rien dans son règlement financier n'empêche la CENA de
recevoir des appuis financiers de l'étranger (Etats ou « partenaires au
développement » intéressés par les questions de « gouvernance » ou
d'assistance électorale). Toutefois, l'option semble avoir été prise de
privilégier le financement par l'Etat, sur une question qui touche
effectivement la souveraineté. Le traitement salarial du président de la
CENA est aligné sur celui d'un député (en 2005, autour d'un million
deux cents milles francs CFA), les autres membres touchant à peu près
la moitié de cette somme (mais ils ont tous une autre activité
professionnelle). Ce traitement est plutôt convenable. Il n'y a pas eu à
ce jour de cas de corruption signalé.

90
Le régime financier des commissions électorales est confronté à un
principal défi, c'est celui d'une part, de leur indépendance par rapport
aux pouvoirs en place souvent tentés d'utiliser le fait que ce sont eux
qui accordent les ressources financières pour les influencer dans le
sens de leurs intérêts et d'autre part, de leur non dépendance exclusive
par rapport aux ressources provenant de l'extérieur, notamment des
Etats et des organisations de la coopération multilatérale. En effet,
l'actualité politique - dans certains pays comme le Bénin où les
parlementaires ont prétexté d'un manque de moyens financiers pour
tenter de proroger le mandat des députés et reporter la date des
législatives- montre la nécessité pour les Etats d'avoir une maîtrise des
ressources financières nécessaires à l'organisation des élections pour
assurer le respect des calendriers électoraux. L'invalidation de cette
décision par la Cour constitutionnelle béninoise ne disqualifie pas
totalement l'argument du manque de moyens lorsque les bailleurs ne
sont pas parfois disposés à des élections comme facteur empêchant
parfois la tenue à date normale des élections dans certains pays.

Au demeurant, l'indépendance des commissions électorales ne devrait

pas être l'opportunité pour celles-ci de se livrer à des gaspillages de
ressources ainsi qu'on l'a vu dans certains pays. A cet égard,
l'indépendance ne doit pas exclure la nécessité en amont de
rationalisation des ressources et de contrôle en aval de l'utilisation par
les Commissions des fonds qui leurs sont alloués.

Le statut des Commissions électorales et les conditions de leur

fonctionnement ayant été abordés, il convient à présent de s'interroger
sur le bilan même de ces organes apparus avec les « transitions
démocratiques » des années 90.

91
2.4 L'appréciation des expériences des Commissions
électorales

Le tableau est, à certains égards, assez contrasté. De même que les «

expériences démocratiques » n'ont pas toujours été probantes dans
tous les Etats, les tentatives d'assainissement du jeu électoral ont
parfois tourné court. On peut même dire que c'est le destin de la
Commission électorale qui apparaît, dans bien des cas, comme le
baromètre, l'instrument de mesure de la réussite – ou de l'échec – de
l'expérimentation démocratique.
Pour objectiver l'appréciation, il est possible de se fonder à titre
indicatif sur quelques critères comme le degré de confiance dont jouit
la Commission, la qualité de son intervention dans le processus
électoral et la réussite ou non des élections.

Deux cas de figure se présentent :

Il est arrivé que l'optimisme nourri n'ait pas été déçu, que la
Commission électorale, sans avoir fonctionné de façon absolument
irréprochable, se soit acquittée de sa mission de manière plus
qu'honorable, au point que l'on peut bien parler de succès. A titre
illustratif, La Commission électorale du Cap Vert jouit d'un degré
élevé de confiance et s'est illustrée depuis son institution par
l'organisation d'élections apaisées dont les résultats sont acceptés par
tous les protagonistes de l'élection.

La Commission Electorale Nationale Autonome du Bénin compte

sans doute parmi les organes qui peuvent, sur le continent africain, se
targuer d'un certain succès. Cette institution est venue s'insérer
harmonieusement dans une transition démocratique dont tous
reconnaissent le caractère exemplaire. Son arbitrage des scrutins n'a
pas soulevé de contestations majeures, et les acteurs du jeu politique
béninois semblent l'avoir bien « intégrée ». Elle n'a donc pas de
problème majeur de légitimité.

92
Il est vrai que depuis ses mises en place successives, il y a maintenant
plus de dix ans, la CENA a traversé quelques périodes assez difficiles.
Il y a tout d'abord le problème, lancinant, des moyens qui lui sont
alloués par les autorités. La récrimination est certes assez courante, et
on peut parier que très peu d'organes comparables sont prêts à
admettre qu'ils disposent de toutes les ressources nécessaires à
l'exécution de leur mission. On ne peut cependant oublier qu'en 2006
et 2007, cette question de la prompte affectation des moyens a été
soulevée, nombre d'observateurs considérant que les autorités n'ont
pas manifesté toute la diligence souhaitable à cet égard. Des
démembrements de la CENA se sont plaints de la lenteur dans
l'acheminement du matériel électoral destiné aux zones situées à
l'intérieur du pays. On sait enfin qu'en 2007, la CENA a été traversée
de quelques tensions internes, liées aux conditions dans lesquelles son
président aurait passé certains marchés, si bien que celui-ci a été
destitué par ses homologues, à quatre jours du premier tour du scrutin.

Toutes ces vicissitudes sont bien entendu regrettables, et la CENA du

Bénin s'en serait bien passée. Il n'en demeure pas moins que si l'on
rapporte le bilan de la Commission électorale à sa mission principale,
qui est l'assainissement et la transparence du jeu électoral, ce bilan est
plutôt positif. Malgré les problèmes remarquables dans l'organisation
des locales de 2008, le pays n'a pas connu de crises postélectorales en
relation avec l'élection elle-même.

La Commission électorale du Ghana est justiciable de la même

remarque. Elle a plutôt bien accompagné les divers processus
électoraux que le pays a initiés, même si, elle aussi se plaint de la
relative faiblesse de ses moyens. Les données recueillies font
apparaître la récurrence des difficultés d'acheminement du matériel
électoral et la nécessité de développer une politique de

93
décentralisation en la matière. Néanmoins, la légitimité de la
Commission électorale est très largement admise, au point qu'il est
permis, dans ce cas également, de parler de succès dans
l'administration des élections.

Les Commissions électorales du Niger et du Burkina Faso, au regard

du caractère apaisé des élections dans ces pays, pourraient être
rangées dans cette rubrique.
Les Commissions électorales des pays post conflit comme le Libéria
et la Sierra Leone ont pu assurer la conduite de processus électoraux
salués par l'opinion nationale et internationale. Mais, il y a lieu de
préciser que le succès de ces élections est aussi sans doute lié à
l'engagement de la Communauté internationale dans la tenue desdites
élections et qu'il convient certainement d'attendre les cycles
électoraux suivants avant de tirer des conclusions.

Dans d'autres cas, le jugement que l'on peut porter sur la Commission
électorale nationale est plus mitigé. Deux situations sont en fait visées.
Il arrive d'abord que la qualité du travail accompli par la Commission
soit très inégale dans le temps : à telle période, elle a mieux, ou moins
bien fonctionné qu'à telle autre. Il peut aussi se faire que la Commission
n'ait réussi que sur certains aspects de sa mission, et qu'elle ait échoué sur
d'autres. Dans tous les deux cas, l'appréciation, pour être fidèle à la
réalité, doit être nuancée. La plupart des pays d'Afrique de l'Ouest
mériteraient plutôt d'être rangés dans cette rubrique. A titre d'exemple,
Peuvent être rangés dans cette catégorie les cas dans lesquels, en dehors
de quelques doléances courantes, touchant notamment les moyens
donnés à la Commission électorale, l'on a pu relever que l'organe de
gestion des élections a eu à résoudre de façon plus ou moins heureuse des
crises auxquelles il était confronté.
Dans le cas du Mali, la crise a eu lieu au lendemain du scrutin de 1997.
A l'époque, la Commission électorale avait, de par la loi, le droit

94
d'organiser les élections et d'en proclamer les résultats. Or, faute
d'expérience, cette Commission avait manifesté beaucoup de «
flottements » dans la gestion du scrutin. Ces « cafouillages » ont même
quelque peu entaché le second mandat du chef de l'Etat, à l'époque. Quoi
qu'il en soit, des leçons ont été promptement tirées de cette malheureuse
expérience, puisque la prérogative d'organiser les élections est
retournée aux autorités de l'Etat – plus précisément au ministère de
l'Intérieur et à la Délégation générale aux élections -, et la Commission
électorale n'a plus pour rôle que la supervision des élections, la garantie
de leur régularité. Le caractère mitigé de l'expérience du Mali tient au
caractère contrasté de sa trajectoire électorale.

La CEI ivoirienne inspire également une appréciation nuancée, en

attendant sans doute qu'elle accompagne le processus actuellement en
cours. Elle pâtit sans doute de la particularité du contexte politique
ivoirien, aujourd'hui. Les « arrangements » politiques ont en effet
tendance, à l'heure actuelle, à se substituer aux normes légales, et la
Commission Electorale Indépendante fait les frais de cet état de fait.
Elle devient une sorte d'otage d'un jeu politique assez largement
imprévisible. La logique du droit et de la prévisibilité qui est la sienne
ne correspond pas tout à fait à la logique du jeu politique, fait
d'équilibres précaires et d'alliances momentanées. Une telle situation
ne lui est certes pas imputable, mais elle n'est certainement pas
propice à sa légitimation. La leçon majeure de la situation ivoirienne,
c'est la mise en évidence de la relation entre le contexte politique
général et le développement, en termes de légitimité, de l'organe de
surveillance des élections.

La CENA sénégalaise a pu vaincre divers problèmes auxquels

l'Observatoire National des Elections (ONEL), qu'elle a remplacé en
2005, était régulièrement confronté. Elle a gagné le pari de la
permanence, comme institution, et acquis des pouvoirs de sanction.

95
On peut toutefois regretter que la question du moment de l'allocation
d'un budget se pose toujours. Ainsi aux élections présidentielles de
février 2007, la CENA réclamait encore, à deux semaines du scrutin,
le versement des crédits nécessaires à l'accomplissement de sa
mission. La date du 15 Janvier 2007, considérée comme date-butoir
pour la « libération » de ce budget, n'a pas été respectée. D'autre part,
depuis ces élections, le système électoral sénégalais souffre d'une
grave crise de confiance, qui a été à l'origine du boycott des
législatives de juin 2007 par la quasi –totalité des partis d'opposition.
C'est le fichier électoral, dont la CENA veille à la tenue, qui est au
cœur de la controverse. Forcément, ce blocage du dialogue politique
ne peut manquer d'affecter le crédit de la CENA sénégalaise. Des pays
comme le Nigéria, le Togo ou la Guinée Bissau sont justiciables de ces
remarques.

Il convient de faire remarquer que, dans des hypothèses extrêmes, la

Commission électorale a connu des crises dans l'accomplissement de
la mission qui lui a été assignée. Il convient cependant de s'entendre
sur ce point. Le jugement porté ici se veut le moins possible un
jugement de valeur, qui toucherait éventuellement la valeur des
membres de la Commission ou leurs mérites. Il arrive d'ailleurs
souvent, comme on le verra ultérieurement, que les raisons de l'échec
de la Commission électorale nationale se trouvent dans les textes qui
l'ont instituée, dans sa conception même, et non dans le travail
accompli par ses membres. A cet égard, c'est la Commission
électorale du Nigéria qui est sans doute celle qui a eu à traverser la
plus grave crise ces derniers temps. Les conditions dans lesquelles les
élections présidentielles de 2007 ont été organisées sont en effet, de la
quasi-totalité des observateurs, proprement désastreuses. Les
autorités elles-mêmes l'ont reconnu, à mots couverts. L'on a pourtant
vu que la commission nigériane, du point de vue de son statut et de ses
privilèges, était l'une des instances les mieux préparées à assumer leur

96
mission avec indépendance. Les raisons de ce paradoxe méritent sans
doute d'être élucidées, mais il est certain qu'il sera difficile, pour la
Commission nigériane, de se relever du discrédit qui la frappe à
l'heure actuelle. Il est vrai que d'autres Commissions électorales, tel
des Phénix, ont su renaître après des crises.

2.5 Est-il possible d'avoir une Commission électorale idéale ?

Aux termes de cette analyse, est-il possible de dégager des critères

permettant d'identifier la « Commission électorale idéale » capable
d'assurer l'organisation des meilleures élections ? Il est difficile de
dégager le profil idéal d'une Commission pour plusieurs raisons.

Premièrement : l'histoire spécifique de chaque Etat est un élément

important de la définition d'une Commission électorale. Les pays
comme le Bénin qui se sont démocratisés par le bas à partir d'une
renégociation du système politique à travers une Conférence nationale
ont forcément une Commission électorale plus indépendante que les
pays où la démocratisation s'est plutôt opérée par le haut avec des
concessions faites unilatéralement par le pouvoir tel que le Sénégal.

Deuxièmement : l'efficacité et la réputation de l'administration d'Etat

sont déterminantes dans la détermination du champ de compétences
de la Commission électorale. En effet, dans les pays où
l'administration s'est par le passé montrée relativement efficace dans
l'organisation des élections ainsi que ce fut le cas au Sénégal en 2000,
la tache de la Commission électorale est forcément limitée à la
supervision du processus électoral tandis que la Commission
électorale est forcément dotée de prérogatives fort importantes
lorsque l'administration s'est disqualifiée de par son attitude partisane
antérieure.

97
Troisièmement, la tradition juridique anglophone ou francophone et
lusophone à laquelle se rattache un pays est un facteur d'influence
important pour la détermination du statut et des prérogatives de la
Commission électorale dans le système politique. En général, les
garanties d'indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif sont plus
facilement accordées dans les pays anglophones (Ghana, Nigéria)
que dans les pays francophones davantage marquées par le
présidentialisme qui rend plus difficile l'indépendance des autres
institutions vis-à-vis du Président de la République.

Quatrièmement, dans chaque pays, il y a un rapport de forces

politiques spécifique qui a été à l'origine de la création de la
commission électorale. L'importance et l'envergure de la commission
électorale traduisent dans une large mesure le rapport de forces
politiques. Les revendications d'une commission électorale forte ont
eu plus de chance d'aboutir dans les pays où la pression de l'opposition
est forte que dans les pays où celle-ci s'est plutôt montrée faible.

Au demeurant à la lumière d'une combinaison des avantages que

présentent les différentes Commissions, quelques indications peuvent
être données sur ce qui pourrait être l'exemple d'une Commission
électorale qui cumulerait en elle tous les avantages.

Par rapport à la désignation des membres, l'option générale devrait

s'orienter vers la diversification des autorités de nomination des
membres des Commissions (Ghana, Nigéria, Bénin). La nomination
de la totalité des membres par le seul Président de la République
(comme c'est le cas au Sénégal) est assurément la moins bonne formule.
En ce qui concerne le profil des membres, l'option devrait être la
définition du profil intellectuel et professionnel des membres (comme
c'est le cas au Sénégal) pour que n'importe qui ne puisse pas se

98
retrouver dans une Commission électorale.

En ce qui concerne la durée des fonctions, l'option souhaitable pour

assurer l'efficacité et la continuité du travail des commissions semble
être la permanence de l'organe. C'est l'option retenue par la plupart des
Commissions. Même le Bénin semble s'y orienter.

En ce qui concerne les prérogatives, l'analyse a révélé que les cas de succès
sont en général enregistrés dans les pays (Bénin, Ghana) où les
Commissions électorales ont des prérogatives qui s'étendent sur la totalité
des processus électoraux. En revanche, les pays où les Commissions sont
encore confinées à la mission de la supervision connaissent encore des
contestations du processus électoral (Mali, Sénégal).

Pour le régime financier, la meilleure solution consiste à faire inscrire

le budget de la Commission électorale dans la loi de finances de
l'année au même titre que celui des autres pouvoirs publics et non à
laisser la détermination de son montant et de son allocation au bon
vouloir du pouvoir exécutif.

Au total, au lieu de s'orienter vers la définition d'une Commission

électorale idéale, l'analyse comparée des commissions électorales de
quelques pays d'Afrique de l'Ouest permet d'affirmer que la
confrontation des différentes expériences montre dans la plupart des
cas que chaque pays peut apprendre de l'autre. Un apprentissage qui
peut être facilité par l'adoption de normes et standards électoraux
dans les pays de la CEDEAO.

99
 Résumé du Chapitre II
·La structuration interne des commissions électorales
s'articule entre niveau national et niveaux locaux,
disposant d'un organe exécutif (bureau) et comprennent
des démembrements en fonction du découpage
administratif du pays.

·Les principes de la structuration interne des commissions

électorales sont distribués entre d'une part, les textes
constitutionnels (notamment dans les pays anglophones et
le Niger) législatifs et réglementaires les régissant et
d'autre part les textes résultants de leur capacité d'auto-
organisation.

·Différents types de commissions électorales sont à

distinguer selon son étendue et son intensité : il y a celles à
prérogatives réduites (Mali, Sénégal, Guinée Conakry) ;
celles à prérogatives fortes (Cap-Vert, Bénin, Côte-
d'Ivoire, Niger, Togo, Guinée Bissau) et enfin, les
commissions à prérogatives très fortes (Nigéria, Libéria,
Gambie, Ghana, Sierra Léone), c'est-à-dire celles qui sont
chargées de fonctions largement au-delà des tâches
essentielles du processus électoral telles que le découpage
territorial, le contrôle du fonctionnement des partis
politiques, etc.

·En ce qui concerne le régime financier, les législations se

sont partout employées, à des degrés divers, à définir un
système qui permet aux commissions électorales d'être

100
 efficaces et indépendantes. Les budgets sont déterminés
soit en accord avec l'exécutif (c'est le cas dans la quasi-
totalité des pays francophones) ou soit avec le parlement
(c'est le cas dans la quasi-totalité des pays anglophones et
au Cap-Vert).

·Dans tous les cas de figure, les commissions électorales

sont sensées annuellement et à la fin de chaque élection
présenter un rapport aux autorités compétentes. Dans la
quasi-totalité des pays anglophones, le rapport est précédé
de façon systématique d'un audit conduit soit par
l'auditeur général ou une agence d'audit crédible.

·La commission idéale n'existe pas car quelques

paramètres sont à prendre en compte comme par exemple.
Il faut nécessairement tenir compte de l'histoire spécifique
de chaque Etat (le cas du Bénin), de la réputation et de
l'efficacité de l'administration en matière de gestion des
élections (au Sénégal en 2000), de la tradition juridique
qu'elle soit anglophone, francophone ou lusophone à
laquelle se rattache chaque Etat et enfin les rapports de
forces politiques.

101
102
 DEUXIEME PARTIE
LA GESTION DES ÉLECTIONS EN
AFRIQUE DE L'OUEST

103
104
C ette deuxième partie est essentiellement consacrée à l'analyse
des questions importantes que soulève l'organisation des
élections dans les Pays de l'Afrique de l'Ouest. Il s'agit de
questions auxquelles les cadres légaux de création et de
fonctionnement des commissions électorales sont censées apporter
des solutions pour une meilleure gestion des processus électoraux
dans les nouvelles démocraties ouest-africaines.

De façon plus spécifique, il sera en un premier temps question de

passer en revue une liste de difficultés que pose ou que pourrait poser
l'organisation des élections dans les nouvelles démocraties de la sous
région ouest africaine. En effet, sur la base essentiellement des
résultats de l'observation de l'évolution de la mise en œuvre des
processus électoraux dans la sous région ouest africaine, il se dégage
un certain nombre de préoccupations auxquelles il faut
nécessairement que les textes relatifs à la gestion des élections et
particulièrement ceux qui portent sur les commissions électorales
apportent des solutions durables.

En un second temps, chaque question majeure, chaque préoccupation

identifiée sera, dans la mesure du possible, accompagnée
d'illustrations. Il s'agit en fait d'observations faites essentiellement
dans la sous région ouest africaine, de manières de faire qui peuvent
être considérées comme des exemples de "bonnes pratiques" ou de
"pratiques à améliorer" (pour ne pas dire de moins bonnes pratiques)
par rapport à cette préoccupation. Parfois, il s'agira simplement, selon
la situation dans les pays étudiés, de dispositions prévues dans la
législation électorale ou de comportements observés dans la gestion
pratique des élections de quelques pays de la sous région.

Cet exercice est nécessaire pour plusieurs raisons. Ceci permet, d'une
part, d'éviter que l'on considère les différentes solutions adoptées dans

105
les différents pays de la sous-région comme des remèdes définitifs.
D'autre part, cet exercice permet également une évaluation
(appréciation) des différentes solutions mises en œuvre dans les
nouvelles démocraties de l'Afrique de l'Ouest, non seulement par
rapport à elles-mêmes et/ou entre elles (ce qui a été l'objet de l'analyse
comparée faite dans la première partie du présent document), mais
également et surtout par rapport aux préoccupations et aux difficultés
qu'elles sont censées aider à résoudre. Il est important de noter que
l'exercice de la comparaison des différents modes de gestion des
élections serait un simple exercice intellectuel, vain, si cela ne
permettait pas, en définitive d'apporter ou de contribuer à trouver des
solutions aux problèmes concrets, effectifs et parfois même têtus qui
se posent de façon souvent chronique à l'organisation des élections
dans la plupart des jeunes démocraties ouest-africaines.

106
 3
CHAPITRE

LES PROBLEMES QUE POSE LA GESTION DES

ELECTIONS EN AFRIQUE DE L'OUEST ET QUELQUES
BONNES ET MOINS BONNES PRATIQUES
CORRESPONDANTES

D epuis que la troisième vague de démocratisation a atteint les

rivages de l'Afrique de l'Ouest vers la fin des années 1980,
tous les pays ont opté, pour la plupart à travers l'adoption de
Constitutions dignes des démocraties libérales, pour l'établissement
de régimes de démocraties pluralistes. L'une des conséquences
immédiates de cette option a été le recours aux élections comme mode
privilégié d'accès au pouvoir. Mieux, à ce jour, tous les pays de la sous
région engagés dans un processus de démocratisation ont également
opté pour la réduction de l'emprise du Pouvoir Exécutif (à travers
notamment le Ministère de l'intérieur) sur la gestion des élections.
Mais ces choix ne vont pas sans poser leurs propres problèmes et sans
soulever un certain nombre de questions importantes auxquelles il
faut nécessairement trouver de réponses pertinentes, si l'on veut
garantir des élections de qualité dans les jeunes démocraties de
l'Afrique de l'Ouest.

En effet, après une vingtaine d'années d'expérience de

démocratisation dans la sous région, il est aisé de conclure que le
recours aux élections compétitives de façon générale, mais surtout
l'option de réduire le degré d'implication (d'association) de
l'Administration publique au processus électoral et de créer des

107
commissions électorales posent des problèmes qui méritent des
réflexions sérieuses si l'on veut améliorer la qualité des élections.
Certains des problèmes en question ont déjà été révélés par les
expériences de gestion des élections dans les différents pays, mais
d'autres peuvent être anticipés et prévenus avant qu'ils se manifestent
réellement.

Etant donnée la complexité du processus électoral et la variété des

activités qui le composent, l'on devrait s'attendre à une série de
questions et de problèmes tout aussi variés et nombreux. L'une des
premières questions qui viennent à l'esprit est celle de la
détermination du degré optimal d'implication de l'Administration
publique dans le processus électoral. En d'autres termes, comment
segmenter les tâches nécessaires à la gestion des élections et comment
les répartir entre l'Administration publique, la Commission électorale
et d'autres institutions de l'Etat pour une organisation d'élections de
qualité ?

Le degré d'association de l'Administration n'est naturellement pas la

seule question importante qui mérite d'être réglée. Une autre question
tout aussi importante est celle de savoir comment garantir l'efficacité
de la Commission électorale. Cela suppose naturellement que soit
réglée, par exemple, la question de l'indépendance ou de l'autonomie
de la commission électorale ; cela suppose également que soit
considérée la question de son organisation et de son fonctionnement,
mais aussi et surtout sa crédibilité. L'on doit également penser aux
questions relatives à la sécurité du processus électoral et ses
implications pour chaque catégorie d'acteurs impliqués dans la
gestion des élections, notamment les forces de sécurité publique.

La question du coût des élections, qui découle en partie de la réduction

du degré d'implication de l'Administration publique, mérite

108
également une attention particulière. Dans la mesure où la cherté des
élections peut constituer une menace certaine pour la qualité du
processus électoral et finalement pour la démocratie elle-même. Il
s'agira donc pour les pays de la sous région, pour la plupart en voie de
développement économique, de trouver la formule qui permet, tout en
garantissant la qualité des élections, de rationaliser le coût de celles-ci
de façon à le rendre soutenable par leurs économies sans pour autant
sacrifier sur le niveau minimal de qualité.

Les préoccupations en question, telles que révélées, aussi bien par

l'observation des processus électoraux dans la sous région ouest
africaine que par les réflexions théoriques, ont trait à la plupart des
aspects importants de l'organisation et du fonctionnement des
commissions électorales.
Avant de passer aux problèmes et questions ci-dessus évoqués, il
convient de faire deux remarques.

D'abord, il est nécessaire d'insister sur le fait que les différents facteurs
analysés ci-dessous ne sont pas nécessairement indépendants les uns
des autres. En effet, certaines de ses questions se recoupent et parfois
sont les déterminants les uns des autres. Par exemple, la question de
l'autonomie a un lien avec le mode de partage des rôles entre les
différentes institutions du processus électoral. Mais elle a également
un lien avec la dimension politique de la gestion des élections, etc. Il
faudra donc, dans la pratique (et dans l'appréciation des suggestions
faites ici), en tenir compte et faire les arbitrages nécessaires pour le
choix de solutions qui visent l'efficacité de tout le système, et non celui
de certaines de ses composantes seulement.
Ensuite, il est également nécessaire d'insister sur le fait que pour la
plupart des problèmes qui seront analysés ci-dessous, il n'y a pas de
solution unique, meilleure à toutes les autres et applicables partout.
Pour plusieurs des questions, il s'agira, dans la mesure du possible,

109
d'indiquer juste un cas considéré comme un effort positif (qualifié
d'exemple à améliorer) et un autre cas d'effort non suffisant (qualifié
d'un moins bon exemple pour ne pas dire d'un mauvais exemple). Il
ne sera donc pas question de mise en exergue du meilleur et du pire
des élèves. Parfois, plusieurs pays peuvent se trouver dans la même
situation dont un seul sera présenté en exemple (bon ou mauvais).

3.1 Problèmes/défis liés aux structures des commissions

électorales

3.1.1 La durée du mandat de la Commission et celle de ses

membres

Quel que soit le type (le modèle) institutionnel choisi pour la gestion des
élections, l'une des questions majeures à laquelle il faut nécessairement
avoir des réponses est celle relative à la durée de vie (du mandat) de la
commission électorale ainsi que celle de ses animateurs. Cette question
est importante dans la mesure où le caractère pérenne ou non de la
commission et les dispositions relatives à la durée des mandats des
commissaires doivent nécessairement avoir une influence, ne serait-ce
que de manière partielle, sur plusieurs dimensions de la performance de
la commission.

En effet, les facteurs évoqués ci-dessus – c'est-à-dire le caractère ad

hoc ou non de la commission électorale et les conditions relatives aux
mandats de ses animateurs – ont un lien avec plusieurs aspects de la
contribution que la commission électorale peut apporter à la gestion
des élections. Ces facteurs peuvent, par exemple, avoir une influence
sur l'indépendance des membres de la commission dans la mesure où,
il est connu de tous aujourd'hui, que moins vous durez au poste et plus
vous êtes sensible aux préoccupations de ceux à qui vous devez votre
nomination, et éventuellement le renouvellement de celle-ci.

110
Ces facteurs peuvent également avoir une influence sur la stabilité et
la légitimité de la commission. En effet, il sera très difficile pour une
commission dont les membres sont constamment renouvelés (parfois
à presque 100%) ou qui est elle-même réinstallée à chaque échéance
électorale (c'est-à-dire qui n'est vue en action que pendant quelques
mois à plusieurs années d'intervalle) de se consolider. Il lui sera
difficile de gagner l'estime des citoyens et des acteurs clés du
processus électoral, de capitaliser l'expérience de la gestion pratique
d'élections et finalement de jouir du niveau de légitimité nécessaire
pour l'accomplissement de la très délicate mission qui est la sienne.

Les mêmes facteurs évoqués ci-dessus contribuent aussi à la

détermination de la qualité du travail que fait la commission
électorale. En effet, il serait difficile pour une commission dans une
telle situation d'accumuler les expériences et de tirer des leçons pour
l'amélioration du processus électoral. Il lui serait également difficile
de préparer convenablement sa contribution aux différentes
échéances électorales dans la mesure où, elle ne sera pas maîtresse du
délai de son installation et par ricochet du temps dont elle disposera
pour la préparation et l'organisation des élections.

La question fondamentale qui découle de tout ce qui précède est la

suivante : comment déterminer les mandats en question pour éviter
que la commission ne tombe dans les travers ci-dessus indiqués. La
réponse à cette question n'est ni nécessairement simple ni univoque
(c'est-à-dire une solution unique applicable partout). La preuve,
l'observation des commissions électorales dans la sous région (la
première partie du présent document), révèle que les Etats de l'Afrique
de l'Ouest ont, de la fin des années 1980 à ce jour, expérimenté
plusieurs de modèles.

Malgré les difficultés dans la recherche et l'identification de solutions

optimales pour les préoccupations exprimées ci-dessus, il est quand

111
même possible de proposer des critères par rapport auxquels
apprécier les solutions et reconnaître les bonnes et les moins bonnes
pratiques de la sous région. Une solution idéale (acceptable) devrait
contribuer à garantir l'indépendance de la Commission électorale, à
créer les conditions favorables pour l'accumulation des expériences et
à permettre la bonne gestion des ressources électorales, et ceci sans
pour autant transformer la commission en une force incontrôlable,
pouvant poursuivre ses propres objectifs indépendamment des
missions qui sont légalement les siennes. Ce dernier point ne
concerne pas nécessairement (ou uniquement) le temps.

Un bon exemple : La Commission électorale du Ghana

Un exemple qui mérite d'être regardé de près, en matière de durée

des mandats de la Commission et de ses membres, dans la sous
région ouest africaine, vient du Ghana. Le 06 juillet 1993, le
Parlement ghanéen à adopté la loi n°451 portant création de la
commission électorale, intitulée en anglais « The Electoral
Commission Act ». Selon cette loi, il est établi au Ghana une
commission électorale de sept (07) membres dont un (01) président,
deux (02) vice-présidents et quatre (04) autres membres.

Mais les spécificités qui font de la Commission électorale

ghanéenne un bon exemple du point de vue qui nous intéresse ici
sont les suivantes. Premièrement, la commission est pérenne :
c'est-à-dire qu'elle est établie pour toujours. Deuxièmement, au
moins trois (03) de ses membres, notamment le Président et ses
deux vice-présidents, sont inamovibles (à moins de commettre des
fautes graves) dans la mesure où la loi les place dans les mêmes
termes et conditions de service que les Juges de la Cour d'Appel
(Court of Appeal) pour le premier (c'est-à-dire le Président) et ceux de

112
la Haute Cour (High Court) pour les seconds (c'est-à-dire les deux
vice-présidents). Les conditions de fin de mandat des commissaires
(membres de la Commission électorale) sont clairement définies par
la loi. Pour le Président et les deux vice-présidents, ils sont à leurs
postes jusqu'à l'âge officiel de la retraite prévu pour les juges de la
catégorie dans laquelle ils sont respectivement classés à moins qu'ils
veuillent partir volontairement ou qu'ils deviennent indisponibles
(mort ou absence prolongée).

La conséquence des conditions ainsi faites aux commissaires

électoraux ghanéens, par rapport à la durée de leurs mandats et de
celui de la Commission, est aisée à imaginer. L'on devrait
s'attendre, et l'expérience de la gestion des élections dans le pays l'a
prouvé, à voir au Ghana des commissaires beaucoup plus
indépendants de ceux qui les ont choisis et/ou des politiciens que
leurs homologues des commissions électorales ad hoc, c'est-à-dire
ceux dont les mandats sont à durée déterminée. L'on devrait
également s'attendre à ce que les commissaires ghanéens jouissent
d'une plus grande autorité et montrent plus de responsabilité que
ceux des commissions électorales éphémères ou des Commissions
électorales permanentes mais dont les renouvellements ou non des
mandats dépendent du pouvoir politique.

Un exemple à améliorer : La commission électorale ad hoc

En parcourant les modèles de Commissions électorales mise en

œuvre des les pays de la sous région, quelques pays peuvent être
présentés comme des cas d'exemples qu'il vaudrait mieux ne pas
suivre. Les pays en question ne devraient pas être considérés
comme des exemples pour une raison fondamentale. Pour eux

113
 tous, leurs commissions électorales sont ad hoc, c'est que leurs
membres sont choisis et installés juste pour la gestion d'une
échéance électorale. En règle générale, les commissaires sont
choisis quelques semaines avant la tenue de chaque élection et
doivent rendre leurs tabliers également quelques semaines après
les résultats définitifs du processus. Dans cette catégorie, la
Commission électorale nationale autonome (CENA) du Bénin
vient en tête, étant pratiquement la plus ancienne.

Il est vrai que dans les pays en question, un secrétariat permanent de

la Commission électorale est prévu pour gérer la période de
transition entre deux échéances électorales. Mais ces secrétariats
permanents (SP) ont des compétences (attributions) limitées par
rapport aux fonctions (attributions) qui sont classiquement celles
5
d'une commission électorale. Au Niger , par exemple, le SP est
pratiquement chargé de maintenir le matériel électoral pendant la
période entre deux élections. Il lui est à peine reconnu le droit
d'assurer la mise à jour, la gestion et la conservation du fichier
électoral et le fait de donner des informations à ceux qui en font la
demande (art. 15). A quelques nuances près, la situation est
quasiment la même au Togo où le SP (appelé secrétariat général de la
CENI) n'est autorisé qu'à conserver le fichier électoral (pas
l'actualiser comme au Niger).

Le Bénin, avec son Secrétariat administratif permanent (SAP) de la

CENA (commission électorale nationale autonome) est dans la même
situation (c'est-à-dire CENA ad hoc et secrétariat permanent) avec
quelques nuances cependant. Dans le cas du Bénin, le SAP est autorisé
à conserver et à actualiser les listes électorales, à préparer le Budget
des élections à venir, à vulgariser les textes électoraux, etc. Malgré les
différentes formes de SP évoquées, ces modèles posent quand même
problème.
En effet, ce caractère ad hoc des commissions électorales en
question, malgré l'existence des SP, fait partie des facteurs qui vont
5
Code électoral : ordonnance n° 99-37 du 4 novembre 1999.

114
affecter la qualité des élections et le niveau de performance des
différentes Commissions dans les pays concernés. En effet, avec une
commission électoral ad hoc, il est pratiquement difficile :

De capitaliser les expériences acquises par ses membres,

·
d'autant plus que, en général, rien n'empêche le
renouvellement des membres desdites Commission à un fort
taux parce que les politiciens désignent de nouveaux
représentants à chaque élection. Par exemple, en République
du Bénin, le taux de renouvellement des membres de la CENA
est d'au moins 75% et atteint parfois les 100% ;
Pour la commission électorale, en tant qu'institution, de faire
·
une gestion efficace, des connaissances, de se consolider
dans le temps. Par exemple, en République du Bénin, la
gestion des élections ne semble pas s'améliorer, bien au
contraire ;
Pour la commission électorale de maîtriser le cadre légal en
·
matière électorale, surtout avec la fréquence des
modifications répétées, même lorsqu'elles sont justifiées,
opérées sur les lois électorales généralement à la veille de
chaque échéance électorale ;
Pour la commission de garantir une planification pertinente
·
des activités du processus électoral, dans la mesure où elle
n'est pas maîtresse du délai de sa composition et de son
installation, c'est-à-dire du temps dont elle disposera pour la
préparation et l'organisation d'un scrutin. Par exemple, En
République du Bénin, il est déjà arrivé qu'une commission
électorale soit installée à moins de 45 jours du scrutin, alors
qu'elle doit, entre autres, procéder à l'établissement de la liste
électorale (je peux ajouter le fait que depuis le début de
l'expérience CENA, seule une seule a bénéficié du délai légal,
c'est-à-dire au moins 3 mois avant les élections) ;

115
 Encadré n°1

La durée du mandat de la commission électorale et de celui de

ses membres

Il est évident que la question de la durée du mandat de la

commission et de celle de ses membres, n'a pas (et ne saurait
avoir) une solution unique applicable dans tous les pays de la sous
région. Cependant, il est possible de réduire certains
désagréments dans la gestion des élections en faisant attention à
un certain nombre de facteurs dans le choix entre une commission
pérenne et une commission ad hoc. L'on pourrait, par exemple,
faire attention aux éléments ci-après.

1. Si la commission a la quasi-totalité des tâches du

processus électoral

il est préférable qu'elle soit pérenne dans la mesure où les

tâches du processus électoral s'accomplissent
pratiquement d'une élection à une autre
ou alors si la commission est ad hoc

-Il serait préférable de l'installer à temps, suffisamment tôt de

manière à ce qu'elle dispose de suffisamment de temps pour
s'acquitter de sa mission
-De prévoir un secrétariat permanent aux missions
suffisamment élargies pour s'acquitter des tâches nécessaires
entre deux élections et apporter un soutien pertinent à la
commission ad hoc
-Et d'éviter que la permanence (le secrétariat permanent)
n'implique des frais trop élevés par rapport au budget de l'Etat.

116
 2.Si la commission partage les tâches avec d'autres institutions
il faudrait, si son rôle se limite à la supervision et au
contrôle du processus électoral
-L'installer assez tôt de manière à lui donner le temps de suivre
toutes les étapes importantes du processus. Par exemple,
l'établissement des listes électorales
-Lui donner les moyens nécessaires et la positionner
convenablement dans le cadre institutionnel du processus
électoral de manière qu'elle puisse jouer convenablement
son rôle.
il serait préférable, si elle avait une part dans la gestion
technique du processus
-De l'installer assez tôt, si elle ne peut pas être pérenne, en tenant
compte du planning des tâches du processus pour qu'elle puisse
apporter une contribution pertinente et de s'assurer qu'elle
dispose des moyens nécessaires pour la préparation et la mise en
œuvre des tâches qui lui sont attribuées

3.1.2 Les conflits entre les modèles de commission électorale

L'une des premières questions qui se pose aux autorités et leaders

politiques d'un pays lorsqu'ils décident de ne plus confier la gestion
des élections exclusivement à l'Administration publique, notamment
au Ministère de l'intérieur, est celle de savoir quelle forme il faudrait
donner au cadre institutionnel de gestion des élections. Il s'agit ici du
choix de la manière de partager les rôles dans la gestion du processus
électoral entre la commission électorale et l'Administration publique
ou si l'on veut, le degré d'implication de cette dernière dans le
processus électoral qu'il faut tolérer et qui ne porterait pas préjudice
aux qualités attendues (ou souhaitées) pour le processus.

117
Répondre de manière appropriée (satisfaisante) à la question ci-
dessus est important pour la qualité du processus électoral et des
résultats que ce dernier produit. En effet, un cadre institutionnel de
gestion des élections, qui n'assure pas une bonne distribution des rôles
entre les différentes agences (institutions) impliquées dans le
processus, a de fortes chances de constituer plutôt un handicap qu'un
facteur favorable à la bonne gestion des élections. De la même
manière, même si les rôles de chacune des institutions étaient bien
attribués, les risques seraient à peu près les mêmes si l'articulation
entre les agences (institutions) impliquées n'est pas bien conçue.

La question fondamentale qui découle de tout ce qui précède est la

suivante : quel est le degré optimal d'implication de l'Administration
publique dans la gestion des élections (partage des rôles et articulation
des agences) qui augmente les chances d'un processus électoral de
qualité. La réponse, comme cela sera le cas pour la plupart des
préoccupations soulevées dans ce chapitre, n'est évidement pas
simple, et l'on devrait s'attendre à ce qu'elle ne soit pas non plus
univoque, c'est-à-dire une solution (recette) unique meilleure que
toutes les autres et applicable de la même manière partout.

Malgré, et justement à cause des deux difficultés ci-dessus évoquées,

il est préférable et possible d'une part de mettre en exergue quelques
éléments (critères) par rapport auxquels l'on peut apprécier les bonnes
solutions (c'est-à-dire celles qui sont acceptables) et d'autre part de
reconnaître les bonnes et/ou les mauvaises pratiques observées dans la
sous région ouest africaine. Une distribution des rôles et une
articulation des institutions de gestion des élections pourraient être
qualifiées de bonnes si, elles sont telles que :

- Les tâches sont confiées aux agences (institutions) les mieux

armées pour les accomplir (une sorte de subsidiarité dans la
distribution des rôles)

118
- Les relais entre les agences sont disposés de telle sorte que toute
tâche initiée par l'une d'entre elles est poursuivie au moment
opportun par d'autres agences supposées continuer l'œuvre de
manière à nécessairement aboutir aux résultats souhaités
- Les agences sont prévues et disposées de manière à permettre
le bon fonctionnement des mécanismes de crédibilisation du
processus (contrôle, contrepoids, sécurité, règlement des
contentieux, etc.)

En ce qui concerne les bonnes et/ou les moins bonnes pratiques, l'on
peut les apprécier à partir aussi bien du contenu du cadre légal des
élections que de l'observation de la gestion des élections passées et par
rapport aux éléments ci-dessus évoqués.

Un bon exemple : La Commission électorale de la Sierra Leone

Il n'y a pas, à notre avis, un modèle qui pourrait être considéré

comme le meilleur par rapport à l'objet de préoccupation dans
cette section. Le plus important, quel que soit le modèle retenu
dans un pays, devrait être que les tâches du processus soient
bien exécutées dans un cadre qui rassure aussi bien les acteurs
politiques que les citoyens ordinaires (les populations). Au
regard des expériences disponibles, l'exemple de la Sierra
Leone peut être considéré comme un exemple prometteur. Bien
entendu, il n'est pas le seul dans la sous région.

L'exemple de la commission électorale sierra-léonaise présente

la situation (de l'arbitre central fort) où la quasi-totalité des
opérations (tâches) du processus électoral est confiée à la
Commission électorale. En effet, c'est la Commission électorale
de la Sierra Leone qui est l'institution chargée de la conduite et
de la supervision de toutes les élections publiques dans le pays.

119
 Pour ce faire, elle est, par exemple, autorisée à mettre sur pied
tout comité, à nommer toute(s) personne(s) et prendre toute(s)
disposition(s) réglementaire(s) (c'est-à-dire établir des règles)
qu'elle jugerait nécessaires pour la bonne gestion du processus
électoral. Mieux, ces prérogatives vont au-delà de ces
dimensions directement liées à la préparation et à la tenue du
scrutin, pour couvrir les domaines tels que l'établissement et
l'actualisation de la liste électorale, le découpage du territoire
en matière électorale, et la conduite et la supervision de toutes
les élections publiques6 et non seulement celles relatives à la
sélection des autorités politiques.

C'est entre autres la plénitude de responsabilité dévolue à la

Commission électorale sierra léonaise qui a permis
l'organisation d'élections jugées crédibles (date des élections)
par l'opinion publique nationale et internationale.

Malgré la bonne réputation dont bénéficie à ce jour le modèle

sierra-léonais, d'autres modes d'organisation des élections
peuvent être tout aussi performants. L'on peut citer, en guise
d'exemple, le modèle adopté par le Cap-Vert qui fonctionne,
contrairement au cas de la Sierra Leone, sur la base d'un
partage des rôles entre la Commission électorale (appelée
Commission nationale des élections) et des services de
l'Administration publique. Dans ce cadre institutionnel
électoral, la fonction d'appui technique à l'organisation des
élections est confiée à la Direction générale des services d'appui
au processus électoral (DGAPE, en portugais), qui est sous la
tutelle du Ministère de l'intérieur. En ce qui concerne la
Commission électorale, elle supervise et prend les dispositions
nécessaires pour garantir la régularité du processus

6
C'est nous qui soulignons.

120
 Un exemple à améliorer : La commission où les tâches ne
7
sont pas clairement réparties (e.g. Guinée )

A l'inverse des bons exemples présentés ci-dessus, il y a des pays

où la gestion des élections est confiée à plusieurs institutions
(dont une commission électorale) mais dans un cadre légal qui
n'est pas très clair par rapport au partage véritable des rôles
et/ou qui n'articule pas convenablement les relations entre les
différentes institutions impliquées dans le processus afin de
garantir l'organisation d'élections de qualité. Les conséquences
de cet état de choses sur la performance de la commission et sur
la qualité des élections sont plus ou moins aisées à imaginer.
L'on peut, par exemple, assister à des situations où :

?
Des tâches jugées pourtant nécessaires, voire
indispensables pour la bonne conduite des élections ne
seront pas accomplies par défaut d'attribution pertinente
des rôles ;
?
Des tâches seront réalisées mais dans une telle confusion
créée par les conflits d'attributions et autres que, le
déroulement du processus s'en trouverait compromis ;
?
Les structures (comités) créées pour l'accomplissement de
tâches spécifiques ne fonctionneront pas convenablement
pour raisons, par exemple, d'incapacité d'organisation et
de fonctionnement du fait d'une mauvaise combinaison des
représentants des institutions ;
8
Les dispositions du code électoral guinéen relatives à la
Commission électorale guinéenne, appelée Commission
électorale nationale indépendante (CENI), illustrent largement
la situation décrite ci-dessus et décriée en général. Dans la loi
organique portant modification du code électoral de 2007, il est
7
Les informations sur la Guinée sont tirées de la loi organique n°91/012/CTRN portant code électoral modifiée par les lois organiques n°L93/038/CTRN du 20
août 1993 et L/95/011/CTRN du 12 mai 1995. Il faut noter qu'une ordonnance prise par le régime militaire est venu améliorer le sort de la commission électorale
guinéenne.
8
Il est vrai que le texte dont le contenu est mentionné ici n'est plus en vigueur. Cependant il illustre parfaitement la situation décrite ci-dessus.

121
dit, par exemple, que "le Ministère Chargé de l'Intérieur est
l'Autorité Administrative qui organise les élections en
collaboration avec la CENI … à ce titre, la CENI prend part à la
conception, l'organisation, la prise de décision et l'exécution de tout
le processus électoral depuis l'inscription sur les listes électorales
jusqu'à la proclamation des résultats provisoires." (art.2).

Plus rien n'est mentionné par la suite sur la part qui revient à la
CENI dans la gestion des élections. Est-ce une structure qui a
des tâches précises spécifiques dans le processus électoral ? Est-
ce un organe de supervision des élections ? Est-ce une structure
de contrôle (et donc de crédibilisation) du processus électoral ?
Difficile à dire. L'on a même parfois le sentiment que la CENI est
simplement informée de ce qui se fait, par exemple, dans l'article
L69, il est dit que "… les libellés et caractéristiques techniques
de ses bulletins de vote sont définis par voie réglementaire et
communication en est faite … à la CENI …" alors qu'ailleurs,
c'est la Commission électorale qui est chargée de cette
opération.

Bien que le cas guinéen soit un cas extrême, les commissions

électorales de plusieurs autres pays souffrent également de ce
mal, même si c'est de manière partielle, c'est-à-dire seulement
suivant certaines dimensions du processus électoral. C'est, par
exemple le cas du Mali où, la gestion du processus électoral est
d'après la loi électorale (Loi n°06-044 du 4 septembre 2006
portant loi électorale), répartie entre au moins trois organes : le
Ministère de l'Administration territoriale qui est le maître
d'œuvre de l'organisation, la Délégation Générale aux élections
qui est responsabilisée dans certaines taches comme celle de
s'occuper des bulletins de vote et la Commission électorale qui a
pour mission la supervision du processus électoral. Le malaise

122
de la gestion du processus électoral est tel que la classe
politique et l'opinion publique semblent favorables à
l'instauration d'une structure unique et pérenne de gestion des
élections. C'est la solution que vient d'adopter le Gouvernement
malien en créant la Direction générale des Elections.

Une répartition des rôles entre l'Administration et la

Commission électorale préjudiciable à la crédibilité des
élections est aussi observable au Sénégal où la contestation par
l'opposition du rôle central dévolu au Ministère de l'Intérieur et
le rôle timoré de la CENA dans les contraventions à la
législation électorale ont entamé la légitimité du système
électoral.

123
 Encadré n°2

Le conflit entre les modèles

En matière de distribution des rôles du processus électoral entre

plusieurs institutions, il n'y a pas un modèle unique qui devrait
être suivi par tous les pays. L'essentiel, quel que soit le modèle
adopté par un pays, devrait être de prendre des mesures qui
garantissent le bon fonctionnement du système et qui contribuent
à générer des résultats de qualité dans la gestion du processus.
L'on pourrait, par exemple, selon le modèle choisi, faire attention
aux éléments ci-après.

1. Pour une commission qui gère la totalité du processus

électoral, il faudrait s'assurer
Qu'elle a les moyens pour accomplir sa mission : temps,
ressources humaines, financières et matérielles assez
suffisantes
Qu'elle jouit de l'autorité nécessaire (de part les pouvoirs qui
lui sont conférés) pour gérer tous les aspects du processus
Qu'elle jouit de l'assistance adéquate dont elle pourrait
avoir besoin d'autres institutions de l'Etat

2. Pour une commission qui partage la gestion du processus

avec d'autres institutions, il faudrait
Si elle doit avoir un rôle dans la gestion technique des
élections, s'assurer

a. Qu'il lui est confié au minimum les tâches ci-après

- La détermination de ceux qui peuvent voter
- La réception et la validation des candidatures

124
 -L'organisation des élections
-Le dépouillement et la proclamation des résultats

b. Qu'elle dispose des moyens adéquats pour s'acquitter des

tâches qui lui seraient confiées
c. Et que les rapports entre elle et les autres institutions du
processus sont assez bien articulés

Si elle n'a pas un rôle dans la gestion technique des

élections, c'est-à-dire si elle est, par exemple, seulement un
organe de supervision et de contrôle de la gestion du
processus, s'assurer

-
Qu'elle est installée suffisamment tôt (au cas où elle ne serait
pas pérenne) pour suivre et contrôler toutes les étapes
majeures du processus électoral
-
Qu'il lui est prévu dans tous les cadres de prise de décision
dans la gestion des élections, la position pertinente pour le
suivi et le contrôle
-
Qu'elle dispose des moyens adéquats pour accomplir sa mission

3.1.3 L'autonomie ou l'indépendance des commissions

électorales

Quel que soit le type de cadre institutionnel choisi et quelle que soit la
durée du mandat de la commission électorale, la garantie de son
autonomie (indépendance) devrait être l'une des questions les plus
importantes qu'il faut régler. Cette question mérite d'être prise au
sérieux ne serait-ce que pour la simple raison, il est vrai très
symbolique, que tous les pays de l'Afrique de l'Ouest (et souvent
même ailleurs en Afrique) ont jugé nécessaire de qualifier leurs
commissions électorales d'autonomes ou d'indépendantes. Mieux, le

125
recours aux commissions électorales a été motivé, pour la plupart des
nouvelles démocraties de la sous région, par le besoin de neutralité,
d'impartialité et de réduction ou même carrément de tentative
d'enraiement des conséquences liées à la gestion des élections par une
Administration dépendante du pouvoir politique. Il est évident que
ces objectifs sont difficilement compatibles avec une forme
quelconque de dépendance de la commission vis-à-vis de quelque
institution que ce soit ou d'un camp politique.

Par autonomie (ou indépendance) d'une Commission électorale, l'on

ne devrait surtout pas entendre une liberté totale, sans la moindre
forme de contrôle. L'indépendance (ou l'autonomie), dans ce cas-ci,
ne devrait pas être confondue avec la faculté de disposer librement
des ressources publiques et/ou d'une forme ou une autre de capacité
de manipulation du processus électoral sans possibilité de contrôle
crédible et sans obligation de rendre compte. Elle devrait plutôt être
entendue essentiellement comme une sorte de liberté d'action et
d'appréciation de l'opportunité d'agir qui cadre le mieux possible avec
les exigences éventuelles de flexibilité du contexte électoral. Par
exemple, selon les pays et les circonstances, il peut se révéler utile et
nécessaire que les procédures de passation des marchés publiques ne
puissent pas toujours être respectées, que les procédures de
recrutement des agents publics ne puissent pas être respectées par la
Commission dans la sélection de ses cadres, etc.

La réalisation du niveau adéquat d'autonomie (ou d'indépendance)

d'une commission électorale pourrait essentiellement dépendre des
précautions qui sont prises, par exemple :

1Dans la mise en œuvre du contrôle de la gestion de la

Commission et des comportements et attitudes de ses
membres. Il est nécessaire qu'une attention particulière soit
accordée au choix des points, des mécanismes et des
institutions de contrôle de la Commission et de ses membres

126
 de manière à réduire à la fois les risques d'instrumentalisation
du contrôle et ceux qui pourraient découler d'un niveau
insuffisant de contrôle. L'instrumentalisation des mécanismes
de contrôle, c'est-à-dire la capacité pour les animateurs des
institutions de contrôle (et donc les camps politiques qui
dominent les institutions en question) d'influencer la
Commission et ses membres, est évidemment un risque à
éviter à tout prix ;

2Dans l'établissement des rapports entre la commission et les

autres institutions du processus électoral. Si ces rapports ne
sont pas adéquatement articulés, ils pourraient être à la base
de la réduction de l'autonomie (ou de l'indépendance) de la
Commission. C'est surtout le cas lorsque les tâches du
processus électoral sont partagées entre la Commission et
d'autres institutions ; ce qui peut rendre la liberté d'action, la
marge de manœuvre de celle-là tributaire des actions de
celles-ci, conduisant parfois à une diminution de fait de son
autonomie ;

3Pour garantir l'environnement suffisamment incitatif de

manière à ce que les membres de la Commission aient envie de
se servir, et se servent effectivement, des moyens mis à leur
disposition en vue de préserver l'autonomie (ou l'indépendance)
de la commission. Il s'agit en réalité de s'assurer que l'on a réduit
autant que possible l'influence des éléments qui pourraient
inciter les membres de la commission à vouloir délibérément
(c'est-à-dire, par exemple, qu'il soit de leur intérêt de) se
soumettre au contrôle d'autres groupes d'acteurs du processus
et/ou à défendre les intérêts de ces derniers.

127
L'autonomie ou l'indépendance doit donc permettre de
responsabiliser la Commission et ses membres par rapport au respect
des procédures et par rapport aux initiatives et actions qu'ils
entreprennent. Cela peut se réaliser à travers un cadre légal clair et
précis sur les procédures à suivre à toutes les étapes du processus
électoral (aussi bien pour l'organisation et le fonctionnement de la
commission que pour le recours vis-à-vis des décisions de cette
dernière). Le même niveau de clarté et de précision du cadre légal est
nécessaire par rapport aux niveaux de responsabilité aussi bien en ce
qui concerne les membres de la Commission que les autres acteurs
intervenant dans le processus électoral et ceci à chaque étape majeure
de la gestion (l'organisation) des élections.

L'autonomie ou l'indépendance de la commission électorale doit être

garantie aussi bien vis-à-vis des autres institutions impliquées dans le
processus électoral que par rapport à ses propres membres. Il est aisé
de comprendre, comme il est déjà évoqué ci-dessus, le bien fondé de la
nécessité, de protéger la Commission de l'influence et de la
manipulation par les autres institutions clés du processus électoral.
Ceci suppose que soient bien reflétées dans les textes les conditions de
jouissance de l'indépendance de la commission vis-à-vis de toutes les
institutions du processus électoral, notamment de l'Exécutif (par
exemple, par rapport à la mise à disposition des moyens et à
l'implication des services de l'Administration publique) et des juges
du contentieux électoral. Mais l'on peut également ajouter la nécessité
de bien définir et de convenablement encadrer l'implication des
autorités locales au cas où la décentralisation serait déjà effective dans
le pays.

Mais l'indépendance ou l'autonomie de la Commission n'est pas

susceptible d'être menacée que par les autres institutions du processus
électoral. En effet, les motivations et les objectifs des animateurs de la

128
Commission peuvent également constituer une menace tout aussi
redoutable que celle qui pourrait provenir des autres institutions. Ceci
serait le cas si les animateurs de la Commission (au niveau national et
dans les démembrements) sont placés dans un environnement qui
augmente les risques qu'ils soient incités à poursuivre des objectifs
autres que ceux de l'organisation des élections de qualité. Pour éviter
cet état de choses, l'on pourrait faire attention à trois (03) facteurs au
moins : (a) le temps, c'est-à-dire la durée du mandat de la commission
et celle de ses membres, (b) l'origine des commissaires, notamment
les liens entre eux et les acteurs politiques et (c) les conditions de
travail des membres de la Commission, c'est-à-dire essentiellement
les traitements des différentes catégories de membres, les moyens mis
à disposition et l'influence que les autres institutions impliquées (en
premier lieu desquelles se trouve le Pouvoir Exécutif) du processus
électoral peuvent avoir sur la Commission et ses membres.

En ce qui concerne la deuxième catégorie de facteurs susceptibles

d'influencer l'autonomie de la Commission – c'est-à-dire ceux qui
pourraient avoir une influence sur les motivations des membres de la
Commission –, l'importance du temps, considéré à la fois par rapport à la
durée du mandat de la Commission et à celle de ses membres, a déjà été
abordé plus haut. Toujours dans cette deuxième catégorie, le point sur
l'origine des commissaires, sera traité un peu plus loin dans la section sur
la dimension politique de la Commission. Dans la suite de cette section,
l'accent sera beaucoup plus mis sur les autres facteurs ci-dessus cités.

Un bon exemple : La Commission électorale du Ghana

Plusieurs facteurs contribuent à la garantie de l'autonomie de

la Commission électorale ghanéenne, même si celle-ci peut être
encore améliorée. Dans la première catégorie de facteurs, ceux

129
relatifs à l'influence des autres institutions sur la Commission, le
cadre légal en matière des élections lui offre un rempart solide.

En effet, la loi n°451 du 6 juillet 1993 portant création de la

Commission électorale est claire sur l'indépendance de cette
dernière de toute personne et de toute autorité (art.3). Mieux
que cette prescription, plusieurs dispositions de la loi portant
création de la Commission contribuent à garantir l'effectivité de
l'autonomie souhaitée et affirmée ci-dessus. L'on peut citer dans
cette catégorie, les dispositions qui :

a. Confient la quasi-totalité des tâches en ce qui concerne la

préparation, l'organisation pratique et le contrôle du
processus électoral à la Commission, réduisant du coup les
possibilités d'interférence de la part des autres institutions ;

b. Laissent la liberté de choix des moyens (e.g. nomination

des personnes jugées nécessaires pour la bonne
organisation de l'élection, réglementation du processus
lorsque cela est nécessaire assortie de peines pour leurs
infractions, etc.) à la discrétion de la Commission,
réduisant également la possibilité d'interférence d'autres
acteurs du processus, par exemple dans le choix des
ressources humaines nécessaires pour la conduite d'une
élection ;

c. Mettent l'accent sur le contrôle a posteriori à travers

l'exigence d'un audit annuel par l'Auditeur général,
réduisant ainsi les possibilités d'instrumentalisation des
mécanismes de contrôle dans le but d'influencer la
préparation et/ou l'organisation des élections ;

130
d. Prescrivent l'inscription des dépenses, y compris les
salaires, honoraires et les pensions, dans le Budget
général de l'Etat (Consolidated Fund). Ceci évite que des
débats s'instaurent pendant le processus électoral sur la
disponibilité de ressources, l'opportunité des dépenses et
autres qui entraînent des délais dans l'organisation des
élections ;

e. Sont très claires sur les risques qu'encourent toute

obstruction et interférence avec la Commission dans
l'accomplissement de sa mission, considérés comme des
crimes ;

Tous les éléments ci-dessus, prévus par le cadre légal des

élections au Ghana, contribuent à réduire les risques que la
Commission électorale du pays se retrouve sous l'influence
d'autres acteurs ayant intérêt dans le processus. Mieux, il y a
d'autres dispositions supplémentaires qui sont prises et qui sont
de nature à inciter les membres de la Commission à vouloir
jouir de leurs indépendances. Dans cette dernière catégorie,
l'on peut citer, par exemple :

a. L'origine et la procédure de sélection des membres de la

commission sur laquelle nous reviendrons en détail ci-
dessous dans la section sur la "dimension politique de la
gestion des élections". Mais l'on peut déjà dire pour le
moment que les mesures prises à cet effet dans la législation
électorale du Ghana réduisent les risques que les membres
de la Commission soient sensibles aux besoins et intérêts
d'autres acteurs du processus électoral, surtout ceux des
autorités qui les auraient proposés et/ou nommés ;

b. Les traitements des membres de la Commission, surtout en

131
 ce qui concerne le Président et les vice-présidents sont
clairement "spécifiés" – à travers leur assimilation à des
positions données dans le service public – par la loi. Ceci
réduit la possibilité d'influence des membres de la
commission à travers la manipulation de leurs conditions
de travail ;

Bien que la Commission électorale ghanéenne soit bien lotie

en ce qui concerne son autonomie, elle ne constitue pas un
modèle idéal. Il est encore possible d'améliorer les conditions
susceptibles de contribuer à l'accroissement de son
autonomie. En effet, juste pour donner une exemple, les textes
ne semblent pas interdire (comme c'est, par exemple, le cas en
Gambie) la sélection comme membres de la Commission de
personnalités trop politiques (politisées), ce qui pourrait
parfois conduire à la nomination de responsables de
formations politiques.

Un exemple à améliorer : La commission électorale

du Niger

La plupart des facteurs ci-dessus cités qui, lorsqu'ils sont bien

utilisés contribuent à accroître les chances que la Commission
soit indépendante, peuvent également, en cas de mauvaise
utilisation, expliquer l'affaiblissement de l'autonomie de la
Commission électorale. C'est, par exemple, le cas dans
plusieurs pays de la sous région dont la République du Niger
où, bien que la loi électorale ait précisé l'indépendance et
l'autonomie de la Commission, cette dernière :

132
a. N'a non seulement pas la charge de la quasi-totalité des
tâches du processus électoral (par exemple, elle n'établit
pas les listes électorales), ceci, il est vrai, n'est pas
nécessairement un handicap, inévitable à la bonne gestion
des élections ;

b. N'a pas un délai fixe de démarrage de ses activités, même si

la loi précise que le mandat de la commission prend fin trois
(03) mois après la proclamation des résultats définitifs du
scrutin. Cette situation créé nécessairement une sorte
d'incertitude sur le délai réellement disponible pour la
préparation et l'organisation des élections par la
Commission et donc peut avoir une certaine influence sur
son autonomie. En effet, il est tout à fait possible que la
période de démarrage effectif des activités de préparation
et d'organisation des élections soit influencée par
l'atmosphère politique du moment ;

c. Prépare et soumet le budget au Gouvernement. Ceci,

comme le montrent bien des exemples d'autres pays de la
sous région (par exemple, le Bénin), constitue une
faiblesse qui peut devenir déterminante pour l'autonomie
de la Commission et la qualité des élections. En effet, le
Gouvernement peut, alors que le délai disponible est déjà
très juste, se servir de son pouvoir d'appréciation du
Budget (une sorte de contrôle a priori et/ou concomitant)
pour faire chanter la Commission et ainsi réduire son
autonomie ;

d. N'a presque pas d'influence sur la composition de ses

démembrements dans les localités, à l'exception du fait
qu'elle désigne le Président de chaque commission locale.

133
 Ceci élève le risque que la gestion des démembrements de la
commission soit difficile et que l'articulation entre les
différents niveaux de démembrements soit éventuellement
problématique

Autant le cas du Niger pose des problèmes par rapport à

l'autonomie de la Commission vis-à-vis des autres
institutions du processus électoral, autant il présente
quelques faiblesses en ce qui concerne la création d'un
environnement qui incite les membres de la Commission à
vouloir jouir de leur autonomie (et donc à assurer celle de
la Commission). Par exemple :

a. Le Niger, comme quelques autres pays de la sous région

(par exemple le Bénin) a opté pour la formule d'une
commission électorale ad hoc. Ceci rend, naturellement,
les membres de la Commission nigérienne sensibles aux
préoccupations de ceux qui les choisissent, surtout
lorsqu'ils proviennent des formations politiques et/ou des
candidats qui ont des intérêts directs dans l'issue des
élections ;

b. La loi est silencieuse sur les traitements des membres de la

Commission, ce qui laisse supposer qu'ils seront, pour
chaque élection, fixés dans le budget des élections. Ce qui
constitue également un grand risque d'influence des
membres de la commission par le Gouvernement qui
dispose ainsi d'un potentiel d'incitation des membres dans
un sens ou dans un autre ;

134
 Encadré n°3

L'autonomie de la Commission électorale

Il est unanimement reconnu de tous que l'autonomie de la

Commission électorale, quelle que soit sa place dans le cadre
institutionnel électoral et quel que soit son rôle dans le processus,
est nécessaire et indispensable pour la qualité des élections.
L'unanimité devrait également être réalisée sur le fait que
l'autonomie d'une commission électorale n'est ni spontanée ni
inévitable et qu'elle est le résultat de dispositions délibérément
prises par les acteurs politiques, notamment le législateur. Lesdites
dispositions pourraient ne pas inclure tous les éléments ci-dessous
cités ni se limiter uniquement à eux. L'on pourrait :

1. En ce qui concerne la protection de la Commission contre les

influences extérieures s'assurer, par exemple, que :

La procédure de détermination et de mise à disposition des

moyens nécessaires pour la gestion de la part du processus
qui revient à la Commission réduit les risques de
l'instrumentalisation de cette dernière par d'autres
institutions et/ou d'autres acteurs du processus est réduite.

·Inscrire les dépenses de fonctionnement et de gestion des élections

dans le Budget général de l'Etat et préciser les conditions de mise à
disposition des ressources au moment opportun

·Préciser les conditions de détermination des traitements des

membres de la Commission de manière à éviter son
instrumentalisation par les acteurs qui ont intérêts à l'issue

135
 du processus électoral. Par exemple, les aligner sur ceux de
corps de l'Administration bien déterminés et/ou confier,
dans la mesure du possible, leur détermination (et leur
modification) à une autorité (par exemple la Commission
nationale pour la fixation des traitements des membres des
démembrements et des agents électoraux) qui a le moins
possible d'intérêt à s'en servir pour influencer les membres
de la Commission
9
·Privilégier les contrôles a priori (pendant la confection du
budget de fonctionnement de la Commission et/ou
d'organisation des élections) et surtout a posteriori (après
l'exécution des dépenses) au contrôle concomitant qui peut
introduire des délais dans la gestion des élections

·Envisager, la possibilité que les procédures de passation des

marchés publics ne puissent pas être systématiquement
respectées sans pour autant nuire à la garantie de la bonne
gestion des ressources publiques

Les tâches qui reviennent à la Commission dans le

processus sont clairement définies ainsi que sa position et
les prérogatives qui lui reviennent dans les cadres de prise
de décision par rapport auxdites tâches. Par exemple,

1Eviter, dans la mesure du possible, les formules lapidaires et

confuses du genre : "…telle tâche est accomplie par telle
institution en collaboration avec la Commission …" qui peuvent
être parfois interprétées au strict minimum selon l'autorité qui
décide de l'opérationnalisation des dispositions légales

9
Les détails sur le contrôle a priori des moyens à mettre à disposition de la Commission sont donnés dans la suite du document, par exemple dans la section sur les
coûts des élections.

136
2Eviter, dans la mesure du possible, les modes de
composition des démembrements de la Commission qui
entament (réduisent) l'autorité minimale nécessaire dont
cette dernière a besoin. C'est le cas, par exemple, lorsque les
membres de la Commission nationale sont désignés par les
mêmes groupes (politiques ou non) que ceux des
démembrements. Cela peut rendre difficile
l'opérationnalisation de ces derniers tout comme il peut
réduire l'autorité de la commission nationale et ainsi son
autonomie

3S'assurer que les dispositions relatives à la prévention et

éventuellement à la sanction des cas d'indiscipline et
d'entrave au bon fonctionnement de la Commission peuvent
être actionnées par ou sous la demande de celle-ci

Les tâches confiées aux autres institutions du processus sont

bien réalisées et de manière opportune de façon à éviter que
cela n'entame l'autonomie de la Commission. Par exemple,

1Eviter que le mauvais fonctionnement d'autres institutions

influence la performance de la Commission et son autonomie

2Confier à la Commission l'essentiel des tâches majeures du

processus électoral (cité déjà ci-dessus)

3Donner les moyens (légaux et autres) à la Commission de

pouvoir éventuellement suppléer à toute défaillance de la
part des autres institutions du processus

2. En ce qui concerne la protection de la Commission contre

137
 elle-même et ses membres s'assurer que les mesures
nécessaires sont prises pour :
Inciter les membres de la Commission à jouir de
l'autonomie que leur reconnaît la loi, par exemple, en
s'assurant que

1Le mode de composition et/ou de traitement des membres de

la Commission ne les incitent pas à se soumettre, à accepter
de recevoir des instructions d'autres acteurs du processus
électoral

2Les intérêts des membres de la commission n'entrent pas en

conflit avec celui de l'organisation d'élections de qualité.
Ceci peut être le cas, par exemple, lorsque les représentants
des candidats (partis ou individus) ont voix prépondérantes
dans les prises de décision de la Commission

Accroître les chances que les écarts de conduite de la

Commission soient identifiés et sanctionnés. Par exemple, en

1Evitant, dans la mesure du possible, que d'autres acteurs du

processus (par exemple l'Exécutif) interviennent dans
l'identification et la sanction d'éventuels fautifs membres de
la commission

2Prévoyant des moyens susceptibles d'aider les membres de la

Commission à gérer de manière crédible les cas de violation
des textes en son sein

138
3.1.4 La préparation des agents électoraux

La préparation adéquate de tous les acteurs impliqués dans le

processus électoral constitue une autre préoccupation qui devrait
bénéficier de l'attention de tous ceux qui ont le souci de la gestion de
qualité des élections dans la sous région ouest-africaine. Par
préparation des acteurs impliqués dans la gestion des élections, il faut
entendre la prise de toutes les initiatives susceptibles d'aider à garantir
que chacune des catégories des acteurs du processus électoral sait ce
qu'elle a à faire, comment et quand le faire pour la tenue d'élections de
qualité. Il n'est pas nécessaire de s'étendre sur la nécessité de la
préparation des acteurs du processus, tellement les conséquences de
la situation contraire sont évidentes et faciles à imaginer.

Dans la suite de la présente section, l'accent sera davantage mis ici sur la
préparation des agents électoraux – c'est-à-dire les membres des
bureaux de vote et des équipes de recensement, même si le problème se
pose également et est tout aussi crucial pour la plupart des autres acteurs
du processus électoral. En effet, le processus électoral bénéficierait
nécessairement d'une bonne préparation de tous les acteurs qui y sont
impliqués. Il s'agit, par exemple, des animateurs des médias, des agents
de sécurité (nous reviendront, il est vrai de manière brève, sur le cas de
ceux-ci dans la suite de ce document, notamment à la section D. sur "la
sécurité et les élections"), des juges du contentieux électoral, des
citoyens ordinaires, et même des membres de la Commission électorale
et de ses démembrements. Le processus gagnerait nécessairement et
inévitablement en qualité à ce que chacun de ces acteurs ait une idée
claire du rôle qui lui revient, de comment et quand s'en acquitter.

En ce qui concerne la préparation des agents électoraux, elle doit se

faire de manière à s'assurer que ces maillons importants de tout
processus électoral apportent une contribution adéquate et pertinente

139
à la qualité dudit processus. Il est absolument indispensable qu'ils
aient une bonne compréhension du cadre légal électoral, ne serait-ce
que par rapport aux dispositions relatives à leurs devoirs (aux tâches
qui leur reviennent) et obligations et celles qui portent sur leurs droits
et responsabilités. Il est tout aussi indispensable que les précautions
nécessaires soient prises pour garantir que les agents électoraux
possèdent les pré-requis et les compétences nécessaires pour
l'accomplissement des tâches à eux confiées. Il serait, par exemple,
très risqué (pour la qualité du processus électoral) de confier la
gestion des bureaux de vote à des agents qui n'ont pas le niveau
d'instruction adéquat et/ou qui ne comprennent pas leurs devoirs et
obligations.

Un bon exemple :
Commission ayant des prérogatives pertinentes

Bien que l'importance et le caractère crucial de la qualité

(compétence, connaissance des textes, etc.) des agents
électoraux pour la réussite des processus électoraux soient
établis, les textes en matière de gestion des élections en vigueur
dans la plupart des nouvelles démocraties de la sous région
ouest-africaine sont en général silencieux en ce qui concerne
les mesures pour leur garantir une formation adéquate et
pertinente. Malgré ce fait, il est pourtant possible d'identifier
des conditions qui sont déjà prévues pour certaines
commissions électorales, et qui sont susceptibles de contribuer
à la réduction des risques de mauvaise gestion des élections qui
peuvent en découler. Il s'agit, par exemple, de :

a. La pérennité de la commission électorale. Ceci devrait

140
 normalement laisser le temps aux membres de la
Commission de s'organiser pour l'identification, le
recrutement et surtout la formation des agents électoraux
(par exemple, le cas ghanéen) ;

b. Le contrôle de la commission électorale sur la désignation des

agents électoraux (par exemple, le cas sierra léonais) ou alors le
fait de ne pas impliquer les candidats (partis ou non) dans leur
sélection. Ceci peut également contribuer à garantir un délai
raisonnable de préparation (formation) des agents électoraux ;

c. La prescription de critères d'éligibilité pour les agents

électoraux, de manière à réduire les risques de sélection
d'agents ne disposant pas du background nécessaire pour
l'accomplissement des tâches qui leurs seront confiées.
Par exemple, des agents (animateurs de bureau de vote)
incapables d'écrire, de lire et de parler la langue de travail
(et donc d'organisation des élections) ;

d. La stabilité du cadre juridique électoral dans la mesure du

possible. Ceci peut rendre aisé le recyclage d'anciens
agents et réduire le délai nécessaire pour cela ;

Un exemple à améliorer : les commissions ad hoc (par

exemple, le cas du Bénin)

De la même manière que certaines dispositions, lorsqu'elles

sont prises dans le cadre légal, contribuent à réduire les risques
que les élections soient mal organisées, de même leurs
négligences peuvent avoir des conséquences dramatiques sur la

141
qualité du processus électoral. En ce qui concerne le cas
particulier de la préparation des agents électoraux, certaines
dispositions peuvent contribuer à réduire les chances qu'elle se
fasse comme il faut. Par exemple, lorsque (revoir l'articulation
avec le reste).

a. La commission est ad hoc, elle ne maîtrise pas

nécessairement le délai réel d'organisation des élections et
par conséquent ne peut pas planifier de manière pertinente
la préparation des élections et surtout la formation des
agents électoraux. C'est le cas, par exemple, au Bénin où
parfois, les commissions électorales disposent de moins de
45 jours pour l'organisation des élections (c'est-à-dire
l'établissement de la liste électorale et la conduite de tout
le processus électoral) ;

b. Les candidats (les partis ou les indépendants) sont

associés à la sélection (désignation) des agents électoraux
(e.g. le cas du Bénin). Dans ce cas, la formation des agents
électoraux ne peuvent avoir lieu qu'une fois les candidats
connus, c'est-à-dire, en général à quelques semaines
seulement des élections. Ce qui a nécessairement un
impact sur la qualité de la formation (durée/contenu/
formation et profil des formateurs). E.g. formations faites
en quelques heures par des formateurs eux-mêmes formés
dans les mêmes conditions ;

c. La loi est soit totalement silencieuse soit flexible sur les

conditions à remplir pour être agent électoral. Ceci
engendre le risque que des personnes non qualifiées
opèrent comme agents électoraux (Bénin) ;

142
 Encadré n°4

La préparation des agents électoraux

Pour augmenter les chances que les agents électoraux soient bien
préparés, il faudrait prendre un certain nombre de mesures. L'on
peut, par exemple

1. Mettre en place, de préférence, une Commission pérenne, ce

qui lui laisse le temps de préparer les élections, y compris la
formation des agents électoraux

2. Prévoir des critères clairs d'éligibilité pour les agents électoraux

3. S'assurer que les agents sont formés à temps pour accomplir

opportunément et de façon adéquate les tâches qui leur
seront confiées

4. Rendre le cadre légal disponible assez tôt de manière à

permettre la préparation des agents électoraux en
conséquence. Par exemple, éviter que le code électoral soit
fréquemment modifié et surtout adopté à quelques semaines
seulement du jour du scrutin

5. Adopter une méthode pertinente de formation des agents

électoraux. L'on peut, par exemple

Avoir un vivier ou un pool d'agents électoraux, déjà formés sur

les fondamentaux de leurs fonctions organiser un recyclage à
l'approche de chaque échéance pour tenir compte d'éventuels
amendements du cadre juridique des élections

143
3.1.5 Les missions restreintes/limitées des commissions
électorales

Une autre question qui nécessite une attention particulière de la part

des animateurs des nouvelles démocraties de la sous région est celle
relative à la détermination des missions de la commission électorale.
S'il est aisé d'appréhender la nécessité d'impliquer une commission
indépendante ou autonome dans la gestion du processus électoral pour
en accroître la qualité, déterminer le mode de répartition des tâches,
c'est-à-dire la mise en œuvre d'une sorte de principe de subsidiarité,
peut ne pas être aussi simple. Une mauvaise résolution de cette
question, c'est-à-dire une répartition non pertinente des tâches du
processus, peut avoir pour conséquences, par exemple, que des tâches
ne soient pas accomplies et/ou mal réalisées au point d'entacher de
manière substantielle la qualité même du processus électoral.

La répartition des attributions entre plusieurs institutions impliquées

dans le processus électoral risque à la fois d'être difficile et de ne pas
avoir une solution unique applicable partout pour au moins deux (02)
raisons. Premièrement, l'on se doit de reconnaître que la
détermination des missions qui doivent revenir à la Commission
électorale, ne devrait pas être facile dans la mesure où les tâches
qu'implique la gestion des élections sont non seulement multiples et
variées, mais elles sont également pour la plupart interdépendantes les
unes des autres (complémentaires). Deuxièmement, l'observation de
la pratique électorale (ne serait-ce que dans la sous région ouest-
africaine) permet de voir qu'un champ de prérogatives fort important
n'est pas toujours un facteur de réussite (cas du Nigéria pour la
présidentielle ou les élections générales de 2007) et que parfois, une
commission moins dotée de prérogatives peut être plus efficace et
contribuer à l'organisation d'élections de qualité (cas de l'Observatoire
National des élections du Sénégal ONEL supprimée en 2005 avec la
présidentielle de 2000, de la Commission électorale du Niger et dans

144
une moindre mesure la Commission électorale du Mali.

De tout ce qui précède, il ressort qu'il serait illusoire de vouloir mettre

en exergue un modèle en matière de distribution des rôles entre les
acteurs du processus électoral. Malgré cela, il est possible de
présenter des cas de bonnes et/ou de mauvaises distributions des rôles
qui ont eu des conséquences bénéfiques ou désastreuses sur des
élections organisées dans la sous région ces dernières années. Mieux,
il est également possible de distinguer des modes de distributions des
tâches et leurs exigences en termes de mesures législatives
nécessaires pour leur efficacité.

Un bon exemple : La Commission électorale du Libéria

En matière de partage des tâches entre les acteurs du

processus électoral, le cas libérien constitue un mode possible
de distribution des rôles et un succès. Il s'agit du cas où la
quasi-totalité des tâches qu'implique le processus électoral
sont confiées à la Commission électorale. Cette formule, sans
être une panacée comme le montre l'exemple Nigérian, a
contribué à l'organisation d'élections de qualité au Libéria,
par exemple, parce qu'en plus, la commission dispose en
général :

a. Des moyens (ressources) nécessaires pour faire face aux

exigences tâches aussi multiples et variées
b. De suffisamment de temps pour une bonne préparation
des élections. Elle est une commission pérenne dont les
membres sont inamovibles ;
c. De suffisamment d'autorité et de légitimité pour inspirer le

145
 respect de ses instructions. Par exemple la loi fait de la
Commission électorale libérienne la seule habilitée à
organiser toutes les élections publiques et l'autorise à
prendre toutes les mesures nécessaires pour la bonne
conduite des élections assortie de sanctions pour tout
contrevenant ;

Autant la Commission libérienne, un cas de contrôle quasi-

total sur les activités du processus électoral, a été citée en
modèle ci-dessus, autant il est possible d'identifier dans la sous
région des cas de partage des tâches qui ont été des désastres.

Un exemple à améliorer : La commission électorale du Bénin

En guise d'exemple non recommandable de distribution des

rôles, l'on peut évoquer le cas de la Commission électorale du
Bénin qui constitue la deuxième catégorie, c'est-à-dire celle où
la Commission n'exerce qu'une partie des prérogatives du
processus électoral. Cette formule qui n'est pas en elle-même
une nécessaire fatalité, a engendré des difficultés dans le cas
du Bénin et de beaucoup d'autres nouvelles démocraties de la
sous région qui l'ont également adoptée parce que :

a. La Commission est non seulement ad hoc (c'est-à-dire

installée à l'approche de chaque échéance électorale),
mais a dans la quasi-totalité des cas, pour 10 élections sur
11 organisées à ce jour, été installée largement en retard
sur les délais légalement prescrits. Ce qui a rendu difficile
l'accomplissement de certaines des missions à elle
confiée, c'est le cas, par exemple, de l'établissement des

146
 listes électorales qui n'a jamais respecté les dispositions
légales en la matière ;

b. Les mesures ne sont pas prises pour s'assurer que les

autres institutions du processus accomplissent
effectivement leurs parts des tâches ;

c. Certaines tâches, pourtant nécessaires pour la qualité du

processus électoral, ne sont simplement pas attribuées ou
alors elles le sont de manière irréaliste. C'est, par
exemple, ce qui se produit lorsque la vulgarisation des
textes électoraux n'est pas faite, la liste des partis
légalement reconnus n'est pas actualisée par le ministère
en charge de cela (créant la possibilité que des partis non
légaux participent à des élections) ;

Bien que le cas du Bénin, où il y a un partage des rôles entre

plusieurs institutions, soit un mauvais exemple, ilya également
des exemples d'élections mal gérées malgré que la
Commission électorale ait eu la charge de la quasi-totalité des
opérations (Nigéria 2007). Finalement, l'on se doit de
reconnaître qu'il est moins question d'un modèle valable
partout que de la création des conditions idoines pour la bonne
performance de chaque modèle.

147
 Encadré n°5

Mode de répartition des rôles du processus électoral

Bien qu'il n'y ait pas un modèle unique, meilleur que tous les
autres, il est quand même possible d'identifier quelques uns des
facteurs susceptibles de contribuer à la détermination du succès
de chaque mode de répartition des tâches. Sans être exhaustive, la
liste de facteurs ci-dessous peut être utile dans le choix d'un mode
de répartition des tâches électorales.

i. Pour une commission en charge de la totalité des opérations

L'idéal serait qu'elle soit une Commission pérenne parce

que le processus électoral à proprement parler est un
cycle qui implique des activités d'une élection à une autre.
Mais si elle la Commission doit être ad hoc, il faudrait
alors s'assurer

·Qu'elle est installée assez tôt pour accomplir les tâches qui
lui reviennent

·Qu'il y ait une administration (genre secrétariat

administratif permanent) qui assure la mise en œuvre des
tâches essentielles entre deux échéances électorales

ii. Pour une commission en charge d'une partie seulement des

tâches du processus électoral, il faudrait, selon qu'elle a

Uniquement un rôle de supervision et de contrôle du

processus, lui donner les moyens d'intervenir en cas de

148
 besoin et d'amener à la prise des actions nécessaires pour
garantir la bonne préparation des agents électoraux un
rôle dans la gestion technique (pratique) du processus, lui
attribuer et lui donner les moyens de s'acquitter
convenablement de la préparation des agents électoraux

3.1.6 Problèmes des relations entre la commission et ses

démembrements

L'observation de l'organisation et du fonctionnement des structures de

gestion des élections dans la sous région ouest africaine, révèle que la
détermination et l'articulation des relations entre leurs différents
niveaux de gestion (central/national, local, etc.) constitue également
une question qui mérite de sérieuses réflexions. En effet, toutes les
structures indépendantes ou autonomes qui participent à la gestion des
élections en Afrique de l'Ouest disposent non seulement d'un organe au
niveau national, qui est appelé Commission électorale dans le cadre de
la présente étude, mais également d'agences locales, communément
appelées les démembrements de la Commission. Ceci fait du problème
de la bonne disposition des organes à divers niveaux de la structure de
gestion des élections une question dont la négligence peut avoir des
conséquences graves (dommageables) sur la qualité des élections.

L'articulation des divers niveaux d'une structure de gestion des

élections peut s'analyser par rapport à plusieurs aspects dont trois des
plus importants, qui se complètent sans être nécessairement
indépendants, sont présentés dans cette section. Il s'agit dans un
premier temps de la détermination du nombre de niveaux de
démembrement. Il s'agit ensuite de l'origine des membres de chaque
niveau de démembrement de la structure de gestion des élections –
c'est-à-dire le groupe de citoyens dans lequel ils sont choisis –, de qui

149
les choisit, c'est-à-dire l'autorité en charge de la désignation des
membres de chaque niveau de démembrement, et des critères de
sélections. Il s'agit, enfin, de la position de chaque niveau de
démembrement dans l'organigramme (le cadre d'organisation) de la
structure de gestion des élections.

Comme l'on peut aisément le voir, une mauvaise gestion des

préoccupations ci-dessus peut avoir des conséquences dramatiques
sur le processus électoral. Une mauvaise détermination du nombre de
niveaux de démembrements et/ou de leurs tailles – en surnombre ou
en sous nombre – peut aussi bien entraîner un surcoût des élections
et/ou une pléthore d'acteurs qui finalement nuisent à la bonne
organisation des élections qu'une insuffisance de personnel tout aussi
dommageable pour la qualité du processus.

La recherche de solution à la question ci-dessus, à l'instar de la

situation par rapport aux autres questions abordées dans le présent
chapitre, ne sera pas nécessairement simple et les chances sont minces
qu'on débouche sur une solution unique applicable partout dans la
sous région. En effet, il est fort possible que les caractéristiques de la
plupart des aspects évoqués ci-dessus dépendent des spécificités de
chaque pays – traditions juridiques, administratives, territoriales,
politiques, etc. – et que, par conséquent, l'on ne puisse espérer
déboucher sur un modèle meilleur à tous les autres et qui marche
partout. Ceci dit, il est tout de même possible de mettre en exergue, sur
la base des expériences observées dans la sous région, des facteurs
susceptibles d'aider à reconnaître des bons et des mauvais exemples.

150
 Un bon exemple : La Commission électorale du Ghana

L’appréciation de l'exemple ghanéen des points de vue qui

nous intéressent ici se fera suivant deux dimensions. La
première dimension concerne la détermination du nombre de
niveaux de démembrements et leurs tailles respectives ; la
deuxième dimension porte sur l'articulation des relations (e.g.
les relations d'autorités) entre ces différents niveaux.

Même s'il nous est difficile d'apprécier les problèmes que

posent les conditions actuelles du processus électoral ghanéen
vis-à-vis de la première dimension évoquée ci-dessus, certains
des aspects dudit processus peuvent laisser penser qu'il ne
devrait pas y avoir beaucoup de problème. Il s'agit, pour citer
juste quelques exemples, de la rapidité avec laquelle les
résultats des élections sont donnés. Il s'agit également de
l'aisance avec laquelle la commission électorale s'est
acquittée de ses nombreuses missions, et ceci à tous les
niveaux de la gestion des élections. Ces éléments, sans être des
preuves formelles, peuvent être considérés comme des indices
d'une bonne couverture du territoire national dans des
mesures qui facilitent l'organisation aisée des élections.

En ce qui concerne la deuxième dimension, celle relative à

l'articulation des relations entre les différents niveaux de
démembrements, deux facteurs constituent des gages
importants de succès au Ghana. Il y a d'abord le fait que la
commission au niveau national est autorisée à constituer –
c'est-à-dire recruter et déterminer les conditions de
collaboration avec – tous les autres niveaux de ses
démembrements. Il y a ensuite, le fait que la Commission est
l'autorité habilitée à décider de la poursuite ou non de la

151
collaboration avec les animateurs à tous les niveaux de
démembrement. Ces deux facteurs, à eux seuls, confèrent une
certaine autorité à la Commission nationale et contribuent à lui
rendre la coordination des actions à tous les niveaux plus aisée.

Ceci n'exclut naturellement pas les cas de dysfonctionnement de

la Commission nationale elle-même. Mais cela soulève un autre
type de question qui n'est abordée dans la présente section.

Un exemple à améliorer : La commission électorale du Bénin

En guise de mauvais exemple, l'on peut citer l'exemple du

Bénin, même s'il est vrai que selon les aspects de la question
retenus, certains pays font pires que lui. Les obstacles à la
bonne gestion des élections au Bénin qui découlent de la
mauvaise articulation des relations entre la Commission
électorale nationale (CENA) et ses démembrements sont de
plusieurs types. Par exemple, les membres de la CENA et de ses
démembrements (jusqu'au niveau des arrondissements, c'est-
à-dire les CEA) sont désignés tous par les mêmes personnes,
c'est-à-dire essentiellement les députés. Parfois, ces dernières
années, les niveaux de diplômes exigés à des démembrements
plus bas (par exemple au niveau des agents électoraux) sont
plus élevés que ceux exigés à des démembrements plus élevés.
Comme conséquences de cela, il n'est pas rare d'observer :

a. L'insubordination des niveaux inférieurs de la CENA vis-

à-vis de cette dernière ou entre les différents niveaux
inférieurs de la CENA (par exemple, des CEC –
commission électorale communale – vis-à-vis des CED –
commission électorale départementale – ou des CEA –

152
 commission électorale d'arrondissement – vis-à-vis des
CEC, etc.) due simplement au fait que tous sont désignés
par les mêmes personnes et par conséquent semblent
avoir les même sources de légitimité ;

b. L'insubordination entre les niveaux inférieurs de la CENA

due essentiellement au fait que les niveaux de
compétence exigés ne sont pas les mêmes ;

c. La difficulté pour la CENA de contrôler et de faire

respecter ses instructions par les niveaux inférieurs de
démembrements à cause de la trop forte politisation de
tout l'appareil ;

153
 Encadré n°6

Nombre et articulation des démembrements de la

Commission électorale

Sans être en mesure d'indiquer un modèle type en termes de

nombre de démembrements et de la nature de l'articulation qui
devrait être établie entre eux, l'on peut tout de même suggérer des
éléments dont la prise en compte peut contribuer à améliorer la
qualité des élections de ce point de vue là. Par rapport à la :

1. Première dimension, c'est-à-dire le nombre de démembrements

et leurs tailles il ne devrait pas être facile (possible) de proposer
une formule qui soit meilleure à toutes les autres et qui soit
applicable partout. Cependant, l'on devrait s'assurer que ces deux
éléments doivent être choisis de manière que :

Le contrôle (la supervision) du déroulement du processus soit

aisé et réaliste ;

La centralisation des résultats et éventuellement la

proclamation des résultats provisoires au niveau local puisse
se faire aisément et dans des délais assez brefs. Ceci concourt à
la proclamation rapide des résultats provisoires au niveau
national et réduit considérablement les risques d'infraction
frauduleuse dans le processus ;

Le nombre de membres par démembrements ne soit pas, par

exemple parce que pléthorique, un handicap au bon
fonctionnement de chaque démembrement ;

154
 Le nombre de niveaux de démembrements ne créé pas des
obstacles supplémentaires pour la bonne organisation des
élections;

2. Deuxième dimension, c'est-à-dire celle relative l'articulation

entre les différents niveaux, l'on devrait, au minimum,
s'assurer que :

Chaque niveau inférieur est composé et mis dans des conditions

qui l'incitent à adopter le comportement qui cadre avec les
relations hiérarchiques qui en découlent avec les niveaux
supérieurs. Il s'agit en fait de faire attention

·A l'origine des membres, c'est-à-dire les groupes dans lesquels

ils sont sélectionnés : éviter dans la mesure du possible les
représentants des partis et candidats parce qu'ils sont les plus
difficiles à contrôler ; privilégier la sélection sur la base de
critères de qualification, etc.

·Aux conditions de recrutement : critères de qualification,

éviter que des niveaux inférieurs aient des diplômes plus
élevés que ceux supérieurs, etc.

·Faire dépendre, dans la mesure du possible, le recrutement et

l'évaluation (la démission) des niveaux inférieurs, de ceux qui
sont aux niveaux supérieurs, notamment la commission nationale

155
3.2 Problèmes/défis liés à l'opérationnalisation du processus
électoral

3.2.1 La dimension politique de la gestion des élections

Le mode d'association de la classe politique (les représentants des

partis politiques et/ou des candidats aux diverses élections) au
fonctionnement de la Commission électorale (à la gestion de la part
qui revient à la Commission dans le processus électoral) – appelé
"degré de politisation de la commission électorale" ou "dimension
politique" de la gestion des élections – constitue également un
problème qu'il faut prendre au sérieux lorsque l'on a décidé de
recourir à une commission pour la gestion des élections dans un pays.
Ce facteur – le degré de politisation de la commission électorale – est
important parce qu'il peut avoir un impact sur l'autonomie ou
l'indépendance de la commission, sur le degré de responsabilisation
de ses animateurs et sur l'attitude des acteurs politiques vis-à-vis des
résultats – c'est-à-dire les risques de contestation ou non des résultats
des élections, mais aussi et surtout sur la neutralité de la Commission
et de ses membres.

La vraie question que pose la dimension politique de la gestion des

élections est la suivante : quelle devrait être la nature de l'association
et à quel point (c'est-à-dire à quel degré faut-il) associer les acteurs
politiques (ou leurs représentants) au fonctionnement de la
Commission pour garantir les trois résultats importants (majeurs) ci-
après : (a) avoir la confiance des acteurs partisans (partis et/ou
candidats), (b) avoir la confiance des citoyens et (c) garantir un niveau
raisonnable de crédibilité des élections. Etant donné que c'est la
dimension politique de la gestion des élections qui intéresse ici, seul
le premier point, c'est-à-dire celui relatif aux facteurs susceptibles
d'influencer le degré de confiance des acteurs politiques en la gestion

156
par la Commission électorale sera traité dans la suite de la présente
section.

Etant donnée l'importance des élections pour les acteurs partisans, le

minimum exigible d'une structure de gestion des élections, à plus
forte raison d'une Commission électorale, est qu'elle rassure lesdits
acteurs non seulement par rapport à la qualité du processus (et des
résultats qu'il produit) mais également, et peut-être surtout, qu'elle
offre des gages de ce que rien n'est fait (ou ne sera fait) contre leurs
intérêts respectifs. En d'autres termes, la nature et le degré
d'association des acteurs politiques au fonctionnement de la
Commission électorale doivent être de telle sorte que ceux-là seront
rassurés sans pour autant entacher la qualité de la gestion de celle-ci.

L'appréciation du mode d'association des acteurs politique à la

gestion directe des élections nécessite la prise en compte de plusieurs
paramètres (facteurs). Il faut, par exemple, décider de qui parmi tous
les acteurs partisans doit être autorisé à être associé au
fonctionnement de la Commission pour chaque échéance électorale.
Il faut également penser aux niveaux de démembrement où
l'association des acteurs politiques peut contribuer à apporter les
qualités souhaitées, les résultats voulus au processus électoral. L'on se
doit aussi de s'assurer que les prérogatives qui leurs sont accordées à
chacun des niveaux de la structure de gestion des élections (e.g. voix
délibérative ou consultative aux assemblées à chaque niveau, etc.)
sont susceptibles de participer à la réalisation des objectifs visés en ce
qui concerne l'association des politiciens.

En ce qui concerne la proportion dans laquelle, le degré auquel il faut

associer les représentants des groupes politiques qui ont été autorisés
à participer au fonctionnement de la Commission électorale, elle doit
être plus qualitative que quantitative. Si, en effet, comme il est dit ci-

157
dessus, la dimension politique de la gestion des élections est prise en
compte essentiellement pour rassurer les acteurs politiques de ce que
le processus électoral ne sera pas biaisé contre leurs intérêts, la
question devient alors celle de savoir où il faut les placer pour qu'ils
suivent le déroulement du processus, c'est-à-dire plutôt une question
de qualité que de quantité. En d'autres termes, les groupes politiques
légalement autorisés à être associés à la gestion du processus doivent
être moins préoccupés par leur capacité à peser sur les décisions de la
structure électorale qu'à se placer et à exiger des prérogatives leur
permettant de s'assurer que le jeu ne sera pas biaisé en leur défaveur.

Il faudrait donc créer pour les acteurs politiques des positions de veille
beaucoup plus que des positions de faiseur, d'organisateur direct du
processus électoral. C'est par rapport à cela que la suite de la présente
section sera traitée.

Un bon exemple : Les Commissions électorales du Ghana

et du Cap-Vert

A l'instar de la plupart des autres questions abordées dans le

cadre de la présente étude, la prise en compte de la dimension
politique de la gestion des élections n’est pas nécessairement
simple et n'admet pas une solution meilleure à toutes les autres
et applicable partout. Malgré cela, il est possible, comme dans
les autres cas, de montrer quelques exemples qui ont produit des
résultats recommandables. Deux exemples sont présentés ci-
dessous : le Ghana et le Cap-Vert.

Au Ghana, l'une des directions techniques de la Commission

électorale, notamment celle des opérations, est chargée de
préparer une rencontre nationale mensuelle de concertation

158
entre la commission et les partis politiques réunis dans le cadre
de l'IPAC (Inter-party Advisory Commettee). Ce forum permet
en toute transparence d'établir une plate-forme permanente
pour maintenir le dialogue avec les partis politique actifs.
L'objectif de la rencontre est de faire le point de l'état
d'avancement des travaux et de lever tous les goulots
d'étranglements qui surviennent dans le processus de
l'organisation des élections, de l'accréditation et de la gestion
des partis politiques. A la suite de la réunion nationale
mensuelle, des réunions sont organisées au niveau régional et
local de façon décentralisée toujours dans le souci de prendre
en compte quasiment au quotidien des préoccupations des
partis politiques et de s'assurer qu'elles sont bien traitées.

Il faut souligner pour finir sur le cas du Ghana, que ce forum de

collaboration permanente entre la Commission et les acteurs
politiques est pour le moment informel (n'est pas prévu par la
loi), même s'il a déjà aidé dans la gestion d'élections paisibles
et jugées crédibles par la plupart des acteurs du processus. Au-
delà du cadre, les voies légales sont prévues pour que les
acteurs politiques fassent recours contre toute décision de la
Commission qui n'a pas leur agrément, y compris le choix des
citoyens impliqués dans la gestion des élections.

Le Commission électorale du Cap-Vert (CNE) offre une autre

alternative, tout aussi valable en termes d'association des
acteurs politiques au fonctionnement de la Commission. En
effet, la CNE tient une rencontre par semaine à laquelle
participent les représentants de touts les partis politiques
légalement reconnus. Jusqu'à l'adoption de la loi électorale
actuellement en vigueur et adoptée en juin 2007, les
représentants des partis étaient juste autorisés à demander des

159
éclaircissements sur des coins d'ombres, ils n'étaient pas
autorisés à participer aux débats lors des réunions de la CNE.
Mais avec la nouvelle loi, ils participent aux débats sans la
capacité de voter. Ceci constitue un mécanisme important de
transparence du fonctionnement et surtout de la prise de
décision au niveau de la CNE ; un mécanisme qui concourt
nécessairement à rassurer les acteurs par rapport à la gestion
des élections par la CNE.

Un exemple à améliorer : La commission électorale du Bénin

En République du Bénin, sous prétexte de garantir la

transparence et l'impartialité de la Commission électorale
(CENA), la loi a prévu purement et simplement une forte
politisation de celle-ci. Par forte politisation il faut entendre,
d'une part, le fait que la quasi-totalité des membres de la
Commission sont désignés par les partis politiques et, d'autre
part, la nécessité de tenir compte de la configuration politique
du Parlement aussi bien dans le choix de ses représentants à la
CENA que dans la formation du Bureau de cette dernière. Dans
la loi n°2007-25 du 17 novembre 2007 portant règles générales
pour les élections en République du Bénin actuellement en
vigueur, les acteurs politiques désignent 16 des 17 membres de
la Commission électorale nationale.

La situation est identique en ce qui concerne la composition des

démembrements de la CENA qui sont prévus à trois niveaux :
départemental, communal et à arrondissement. En effet, au
premier niveau de démembrement, celui départemental, la
Commission électorale départementale (CED) est composée de
11 membres dont 10 sont désignés par les acteurs politiques. La

160
Commission électorale communale (CEC) est composée de 7 ou
9 membres (selon la taille de la commune) dont 6 et 8
respectivement sont désignés par les acteurs politiques. Et au
niveau de l'Arrondissement, la Commission électorale
d'arrondissement (CEA) est composée de 3, 5 ou 7 membres
(selon la taille de l'arrondissement) dont 2, 4 et 6
respectivement sont désignés par les acteurs politiques.

Au-delà de cette hyper politisation de la CENA et de ses

démembrements (unique dans la sous région), le cas béninois
présente une autre particularité. Il est devenu la règle depuis
quelques temps, que le Bureau de la Commission – qui est élu au
sein de celle-ci par ses membres – doit se constituer
conformément à la configuration politique de la Commission. Au
contraire, dans plusieurs Commissions électorales de l'Afrique de
l'Ouest, il est suggéré que des positions, par exemple la
présidence et/ou des vice-présidences, reviennent de droit aux
représentants de la Société civile au sein de la Commission. Cette
question est tellement prise au sérieux que lors des élections
locales de 2008, la Cour constitutionnelle a fait reprendre trois
(03) fois la constitution du Bureau de la CENA pour non respect
de la configuration politique de la Commission.

La forte politisation de la CENA et de ses démembrements

constitue une cause importante de difficultés dans la gestion des
élections au Bénin, voire la principale source de problème et
celle qui engendre les conséquences les plus désastreuses. La
politisation, d'abord réalisée au niveau de la CENA et de ses
démembrements, s'est étendue finalement jusqu'aux agents
électoraux (agents recenseurs et membres de bureau de vote)
qui eux-aussi, selon la loi n°2007-25 portant règles générales
pour les élections en République du Bénin actuellement en

161
 vigueur, sont désignés sur la base du respect de la
configuration politique. Cette forte politisation, devenue
outrancière avec le temps, est supposée permettre la
participation de toutes les forces politiques clés à la gestion du
processus électoral en vue de garantir la transparence dans la
gestion des élections. Mais, c'est une évidence aujourd'hui que
ces résultats sont loin d'être atteints, ce qui est encore un doux
euphémisme.

Au contraire, les conséquences de cette extrême politisation de

10
la CENA sur le processus électoral dans son ensemble ont été
multiples. L'on peut citer, par exemple :
· La transformation de la CENA en un instrument de lutte
partisane où finalement chaque groupe politique utilise ses
représentants pour tenter, parfois avec succès, d'influencer
le processus électoral à des fins purement opportunistes et
stratégiques ;
· La perte graduelle mais constante de légitimité de la CENA
aux yeux des populations de façon générale et même des
acteurs politiques eux-mêmes ;
· Les tensions permanentes au sein de la CENA qui bloquent
son fonctionnement normal et, partant, son efficacité ;
· La transformation de la CENA en un instrument de
satisfaction périodique des clientèles politiques (ce qui
explique en partie le fort taux de renouvellement observé
d'une CENA à une autre) ;
· La dégradation graduelle et constante de la qualité des
élections organisées au Bénin ;

10
Il faut entendre ici la CENA et ses démembrements (jusqu'au niveau des agents électoraux).

162
 Encadré n°7

Dimension politique de la gestion des élections

Il ne sera pas question ici de chercher à proposer un modèle

unique (applicable partout) d'association des acteurs politiques à
la gestion des élections par la Commission électorale. Cependant,
il est quand même possible d'indiquer un certain nombre de
facteurs susceptibles de contribuer à une participation pertinente
desdits acteurs au fonctionnement de la Commission électorale.
Pour déterminer les facteurs en question, il faut se rappeler que le
principal objectif de l'association des acteurs politiques à la
gestion des élections est de permettre à ceux-là de s'assurer que
celle-ci n'est pas biaisée en leur défaveur. Dans le cas présent, les
facteurs sont proposés sont regroupés en deux catégories : ceux
relatifs à ce qu'il vaudrait mieux ne pas faire (1) et ceux qui
concernent ce que l'on pourrait faire (2).

1. Ce qu'il vaudrait mieux éviter de faire (ce que l'on ne devrait

pas faire)
L'implication des acteurs politiques dans la gestion
directe des élections par la commission électorale
Le recours à la proportionnalité comme critère de
détermination de la taille de la représentation des groupes
politiques dans la commission
L'implication de tous les acteurs politiques (surtout tous
les partis légaux) sans aucune discrimination dans la
gestion des élections

2. Ce que l'on pourrait faire (ce qu'il serait mieux de faire)

L'association des acteurs politiques sous la forme

163
 d'observateurs des prises de décisions et leur mise en œuvre
La création d'un cadre de concertation permanente entre
acteurs politiques et la Commission pour l'aplanissement
des appréhensions et difficultés

La prévision, ne serait-ce que pour les acteurs politiques,

de voies rapides et sûres (crédibles) de recours contre les
décisions de la Commission ou des autres institutions du
processus électoral

3.2.2 Les rapports entre la commission électorale et les autres

institutions impliquées dans la gestion des élections

Les rapports entre la commission électorale et les autres institutions

impliquées dans la gestion du processus électoral méritent également
une attention particulière de la part de tous ceux qui participent aux
efforts pour l'amélioration de la gestion des élections en Afrique de
l'Ouest. En effet, si cette question n'est pas convenablement traitée,
même avec une distribution parfaite des rôles accompagnés des
moyens adéquats pour chaque institution, le processus électoral
risquerait de souffrir de beaucoup d'insuffisances. Par exemple, au
mieux, chacune des institutions en question jouera correctement sa
partition, mais les relais nécessaires pourraient ne pas fonctionner, la
coordination pour la synergie des efforts nécessaire pour la réussite du
mouvement d'ensemble qu'est le processus électoral pourrait faire
défaut. L'on peut même observer parfois, toujours dans le cas où les
rapports ne sont pas clairement définis, des tentatives d'empiètement
sur les platebandes des uns et des autres avec le risque de confusion et
de conflit de toutes sortes qui pourrait en découler.

164
Pour la résolution de ce problème, l'on doit s'assurer, au minimum,
que les rapports nécessaires sont effectivement établis entre la
Commission électorale et les autres institutions du processus électoral
et que les mesures sont prises pour qu'ils fonctionnement
convenablement. Les rapports nécessaires doivent être établis entre la
Commission et le Gouvernement (le Pouvoir Exécutif) ne serait-ce
que pour, par exemple, garantir la mise à disposition efficace des
moyens par celui-ci pour le fonctionnement et la bonne gestion du
processus par celle-là. Il faut également prévoir des liens avec le
Parlement (le Pouvoir législatif) pour, par exemple, favoriser la
prévision des moyens (Budget) de la Commission et la création des
conditions d'amélioration du cadre légal électoral. Il faut encore
accorder une attention aux rapports entre la Commission et le
Judiciaire (et/ou le Juridictionnel) dans la mesure où ce dernier
contribue, selon des modalités variables dans les pays anglophones et
les pays francophones, à la gestion du contentieux électoral à toutes
les étapes du processus. L'on ne devrait pas oublier, par exemple, les
relations entre la Commission et les autorités locales (au cas où la
décentralisation/local Government serait en œuvre dans le pays),
entre la Commission et la société civile (selon le niveau de sa capacité
de participation au processus électoral), entre elle et l'autorité en
charge de la régulation des médias, entre elle et les institutions en
charge de la sécurité publique (les forces de sécurité publique), etc.

Un bon exemple : Les commissions de quelques pays

En guise de bon exemple, il sera plutôt question de la

présentation d'éléments tirés de l'observation de la gestion des
élections dans quelques pays de la sous région et non
provenant du cas d'un seul pays. Il s'agit essentiellement
d'éléments qui peuvent être considérés comme des bonnes

165
pratiques à suivre dans l'établissement des rapports entre la
Commission et les autres institutions du processus électoral.
L'on peut citer, par exemple, en matière de relation entre la
Commission et :

a. Le Pouvoir Exécutif, les conditions prévues pour la

détermination du budget qui assurent une certaine
protection à la Commission vis-à-vis d'une éventuelle
volonté de manipulation du Gouvernement au Ghana. En
matière de sécurité, la création d'un cadre (partiellement
informel) de collaboration entre la Commission et les
forces de sécurité. Etc.

b. Le Pouvoir judiciaire, les mesures prévues par la loi en ce

qui concerne les différents niveaux de recours assorties
de délais comme c'est le cas (au Libéria et au Bénin), le
partage des rôles entre la proclamation des résultats et la
gestion du contentieux électoral (comme c'est le cas au
Ghana), etc.

c. Les organisations de la société civile, la création de cadre

en général informel de collaboration pour l'implication
de ces dernières dans la composition de la Commission
électorale (Bénin, Mali, Sénégal, Burkina Faso…),
mais aussi dans la sensibilisation des citoyens,
l'observation du processus comme c'est dans quelques
pays comme le cas au Bénin et au Ghana.

166
 Encadré n°8

Les rapports entre la Commission et les autres institutions du

processus électoral

Le plus important à ce niveau est surtout d'éviter que le déficit de

précision sur les rapports (ou même une mauvaise articulation des
rapports) entre la commission et les autres institutions du
processus électoral n'entache la qualité de celui-ci. Pour cela, il est
possible de :

1. Confier l'essentiel des opérations du processus électoral à la

Commission (ce qui réduit déjà la nécessité de recours aux
rapports nécessaires avec d'autres institutions) et lui donner les
moyens de s'acquitter de sa mission. Il faudrait ensuite, par
exemple,

Eviter qu'une autre institution du processus dispose d'un

pouvoir discrétionnaire sur la détermination des moyens et
des conditions de leur mise à disposition pour le travail de
la Commission

S'assurer que, dans la mesure du possible, les textes

prévoient les cadres (et éventuellement les conditions) de
collaboration avec les acteurs tels que les forces de sécurité,
les médias, les organisations de la société civile, les partis
politiques et les candidats, etc.

S'assurer qu'un cadre d'échange périodique existe entre les

candidats (partis politiques ou individus) et la commission
tout le long du processus électoral et même au-delà

167
 S'assurer que les rapports de la Commission sont déposés
aux niveaux qui (pas uniquement l'Exécutif) augmentent
les chances de sa bonne exploitation pour l'amélioration du
processus. A cet égard, la pratique en cours dans les pays
anglophones consistant à déposer les rapports au
Parlement est une bonne pratique puisqu'il permet une
large information de la représentation national et un débat
des acteurs politiques sur les élections.

2. Partager les rôles entre plusieurs institutions, y compris la

Commission (comme c'est le cas dans la plupart des pays
francophones) et alors s'assurer que les relations entre celle-ci
et les autres acteurs du processus sont définies de manière
pertinente. Il faudrait, par exemple,

Clairement définir les rôles de chacune des institutions du

processus. Ceci est le point de départ d'une bonne
articulation des tâches entre plusieurs acteurs

S'assurer que les mesures sont prises pour éviter la

situation où à un moment donné l'on ne sache pas qui
devrait s'occuper d'une tâche déterminée

Prévoir les mécanismes susceptibles d'aider à combler

d'éventuelles défaillances tout le long du processus

3.2.3 Les dispositifs anti-fraude (prévues pour garantir la

sincérité du processus)

La garantie de la sincérité du processus, c'est-à-dire la prise de

mesures susceptibles d'aider à réduire les risques de fraude et de

168
corruption électorales devrait également constituer une
préoccupation lorsque l'on a recours à une commission électorale. Le
recours dans chacune des nouvelles démocraties de la sous région à
une forme ou à une autre de commission électorale dans la gestion du
processus électoral procède justement de cette volonté de tous
d'accroître la transparence et la crédibilité des élections. Quel que soit
le rôle réservé à la Commission dans la gestion des élections, elle
occupe une place de choix dans la garantie de la sincérité du processus
électoral, dans la lutte contre la fraude et la corruption électorales. En
effet, qu'elle soit seulement (simplement) une structure de supervision
ou de gestion active des élections, la Commission occupera toujours
une position lui permettant d'aider à contenir les tendances des acteurs
du processus de façon générale, mais surtout celle des acteurs
politiques à la pratique de la fraude électorale.

La fraude (la corruption) électorale est un phénomène présent dans

tous les systèmes politiques qui ont recours au vote, et ceci depuis
l'origine de l'idée de la démocratie à nos jours. Elle est également
pratiquée dans la plupart des démocraties, il est vrai à des degrés
différents, sous des formes variables et avec des effets variés sur le
processus électoral. Dans les nouvelles démocraties (par exemple
celles de l'Afrique de l'Ouest) caractérisées par la faiblesse des
institutions (y compris celles de lutte contre la fraude et la corruption)
et le défaut (le déficit) de tradition démocratique, le phénomène prend
une dimension particulière aussi bien par rapport à son ampleur, son
étendue et ses manifestations que vis-à-vis de ses conséquences
néfastes aussi bien pour la consolidation des jeunes démocraties ouest
africaines que pour leur développement de façon générale. La fraude
électorale doit donc être combattue par tous les moyens.

La fraude ou la corruption électorale doit être prévenue et combattue à

plusieurs niveaux, mais par souci de clarté de la présentation, il est
proposé une subdivisons en deux catégories. Une première catégorie
sera essentiellement consacrée aux cas de fraudes qui se commettent

169
ou qui peuvent se commettre à l'extérieure de la structure de gestion
des élections, c'est-à-dire par des acteurs qui n'appartiennent ni à la
Commission électorale ni à ses démembrements. La deuxième
catégorie quant à elle, regroupe les cas de fraudes qui peuvent se
commettre au sein de la Commission électorale, par les animateurs de la
Commission nationale, ceux de ses démembrements et autres agents
électoraux. La question fondamentale ici est celle de savoir comment
faire, quelles mesures (légales) prendre pour que la Commission puisse
aider au contrôle de la fraude et de la corruption électorale.

La recherche de solution au problème évoqué ci-dessus exige la prise

en compte d'un certain nombre de facteurs qui contribuent à la
détermination des capacités de la Commission en matière de lutte
contre la fraude électorale. Les rapports entre la Commission et le
Pouvoir Judiciaire, comme nous l'avons déjà évoqué ci-dessus, tout
comme ceux qui devraient lier la Commission aux forces de sécurité
publique, constituent un aspect important de la question. Il est
également nécessaire de définir (déterminer) de manière pertinente
une sorte de principe de subsidiarité dans le partage des rôles par
catégorie de fraude (et/ou de fraudeurs) aussi bien entre la
Commission et les autres institutions et acteurs du processus électoral
qu'au sein de la Commission elle-même et entre celle-ci et ses
démembrements.

La recherche de solution au phénomène doit également tenir compte

de la complexité du problème. La fraude électorale se pratique, en
effet, à toutes les étapes du processus électoral – c'est-à-dire avant,
pendant et après le scrutin. Elle se pratique également par tous les
acteurs impliqués dans le processus, allant des citoyens ordinaires aux
animateurs de la Commission électorale en passant par les partis
politiques et les candidats, les organisations de la société civile, les
autres institutions du processus électoral, etc. Et elle se manifeste sous
plusieurs formes, par exemple par la manipulation des électeurs, la

170
manipulation des institutions et/ou la manipulation des procédures
administratives …

Un bon exemple : Quelques bonnes pratiques

A ce niveau, parce qu'il n'y a pas d'exemple unique à un pays qui

peut être considéré comme un modèle par rapport aux
dispositions prévues pour prévenir la fraude ou la corruption
électorale, il est présenté un certain nombre d'éléments
observés dans la sous région. Ces éléments sont présentés sans
souci d'exhaustivité ni de priorisation, juste pour indiquer ce
que l'on peut considérer comme de bons exemples dans la sous
11
région conformes aux recommandations du Protocole de la
CEDEAO sur la Gouvernance et la Démocratie de 2001.

a. La période d’avant le scrutin

·La législation électorale : suivre le modèle des dispositions du

cadre légal régional (CEDEAO) et continental (union
africaine) qui interdisent les manipulations unilatérales du
cadre légal électoral à l'approche des élections (interdiction
par le protocole de la CEDEAO sur la Gouvernance et la
Démocratie de 2001 de toute modification de la loi électorale
dans la période de 6 mois qui précède les élections sans un
consensus des acteurs de la classe politique.

·L'établissement de la liste électorale : suivre l'exemple de

plusieurs pays de la sous région (Ghana, Sierra Leone, …) en
établissant des listes électorales permanentes et informatisées.

·La campagne électorale : prendre les dispositions nécessaires

pour garantir la jouissance équitable de tous les acteurs des

11
Il n'est donc pas nécessaire de présenter des cas de moins bons exemples.

171
 droits qui leur sont reconnus pendant cette phase du
processus électoral (Ghana, Bénin, Gambie, etc.)

b. Le jour du scrutin

·Le déroulement du scrutin : choisir la durée du scrutin et la

taille des bureaux de vote (nombre d'électeurs par bureau de
vote) de manière à ce que le dépouillement soit aisé et soit
achevé si possible en plein jour (Bénin), prendre les mesures
de sécurité qui réduisent les risques d'intimidation et/ou de
trouble dans le milieu de vote (Bénin, Ghana, …), Etc.

·La tenue des documents électoraux : prendre les mesures

nécessaires pour éviter les manipulations desdits
documents à des fins partisanes (Sierra Leone, etc.)

c. La période d'après le scrutin

·Le transport des documents électoraux vers les lieux de

centralisation : instaurer un dispositif de protection contre
la violence (Ghana), contre les manipulations (Libéria,
Sierra Leone, etc.)

172
 Encadré n°9

Lutte contre la fraude et la corruption électorale

L'élection compétitive est en réalité un jeu indispensable pour la

survie et la consolidation de la démocratie, mais dont la réussite et
la pertinence supposent (exigent) qu'un certain nombre de
conditions soient réunies. En effet, pour garantir une qualité
raisonnable à toute élection, il est nécessaire que, à l'instar de tout
jeu, les principes fondamentaux qui la sous-tendent soient
respectés. Par exemple, il faut des règles du jeu claires et justes
(équitables) ; il faut également que ce soit toujours, si non tout au
moins dans la grande majorité des cas, le meilleur qui gagne. Il est
tout aussi nécessaire de s'assurer que les mesures idoines sont
prises aussi bien pour dissuader de manière crédible d'éventuels
fraudeurs que pour identifier et sanctionner les coupables de
fraudes électorales, etc.

Pour garantir le respect des principes ci-dessus, il faut s'assurer que :

1. Les règles du jeu sont claires, justes et équitables et ne

puissent pas être modifiées de manière unilatérale surtout
pour les intérêts d'un camp politique

2. Dans la plupart des cas, c'est le meilleur qui gagne : en

démocratie le meilleur c'est celui qui présente le meilleur
message et qui offre (de part les moyens qu'il se donne) les
meilleurs chances d'améliorer le sors des citoyens et non celui
qui a le plus d'argent ou autres artifices convertibles en
victoire électorale si des précautions ne sont pas prises. Pour
cela, il faudrait, par exemple

173
 Garantir un minimum d'accès aux médias à tous les
candidats quel que soit leur niveau de revenu
Réduire les possibilités de recours à l'argent pour influencer
les électeurs, par exemple, en interdisant la distribution des
biens et autres libéralités en période électorale ne serait-ce
qu'à partir d'un moment durant le processus électoral
Réduire, autant que possible, les possibilités d'usage de sa
position au Gouvernement (distribution et inauguration des
politiques publiques) en période électorale pour influencer
les électeurs
Prévoir les moyens adéquats de contrôle des actions de
corruption ou de fraude électorales. Par exemple, donner les
moyens à la Cour des comptes ou son équivalent pour la
vérification des dépenses électorales

3. Des mesures idoines sont prises pour dissuader autant que

possible d'éventuels fraudeurs

Adopter des actions qui augmentent la transparence du

processus électoral

Réduire, autant que possible, les discrétions des acteurs du

processus électoral, surtout lorsqu'elles ne sont pas nécessaires

4. Des mesures idoines sont prises pour identifier et punir les

fraudeurs

Augmenter la responsabilité des acteurs du processus électoral

Rendre, autant que possible, systématique la détection des
actions de fraude électorale

Rendre, autant que possible, systématique la sanction des

acteurs jugés coupables de fraude électorale

174
 Réduire l'implication des acteurs politiques dans la gestion
directe des élections. Ceci réduit les chances de sanction
des fraudeurs qui se présente habilement comme la chasse
aux sorcières

5. Des mesures qui incitent les acteurs du processus électoral à

jouir de leurs droits qui sont de nature à réduire les possibilités
de fraude électorale

Aider chaque catégorie d'acteurs (candidats, médias, société

civils, partis politiques, etc.) à mieux jouer son rôle dans la
garantie de la crédibilité du processus électoral

3.2.4 L'établissement, la conservation et l'actualisation des

listes électorales

Dans toute démocratie digne de ce nom, c'est-à-dire dans tout régime où

c'est le peuple qui est supposé gouverner, la liste des populations
autorisées à prendre part au jeu démocratique, et plus particulièrement
la liste de ceux autorisés à participer aux exercices de sélections des
représentants du peuple, des autorités politiques, en d'autres termes la
liste électorale est l'une des composantes clés de tout processus
électoral. La confection de la liste électorale, sa conservation et son
actualisation ne sont pas nécessairement des exercices simples et
peuvent faire l'objet de manipulation de la part des politiciens. Une liste
électorale défaillante (incorrecte) – que ce soit pour cause de
manipulation ou par négligence et/ou par ignorance – peut avoir des
conséquences désastreuses sur la qualité du processus électoral, sur la
légitimité des élus qui en sortiraient, parfois même sur la stabilité du
pays et finalement sur la démocratie elle-même.

En effet, l'importance, le caractère crucial de la lise électorale dans

toute démocratie, quel que soit son âge et son degré de consolidation,

175
n'est plus à démontrer. La liste électorale, c'est l'élément en
démocratie qui détermine, à chaque étape de l'évolution de la société
concernée – y compris à la signature du contrat fondateur de la société
démocratique (c'est-à-dire au moment de l'adoption de la
Constitution) –, la taille et la composition de ceux qui peuvent être
considérés comme des citoyens. Il s'agit en fait, dans un système
démocratique, de la liste de ceux qui, dans la société, sont habilités à
fixer les objectifs, déterminer les actions et les moyens pour y arriver,
contrôler la gestion de l'ensemble, etc. Imaginer que cette liste soit
(délibérément ou non) biaisée, et alors ceux qui prennent les décisions
les plus importantes pour la survie, la stabilité, le développement de la
société (c'est-à-dire ceux qui gouvernent) ne sont plus nécessairement
les représentants de ceux qui y vivent (ceux qui sont gouvernés) et
encore moins ces derniers. L'on n'est plus en démocratie.

Mais garantir la fiabilité et la justesse de la liste électorale n'est pas un

exercice nécessairement simple et facile. Cet exercice peut être
handicapé par des obstacles objectifs surtout lorsque l'on est dans une
nouvelle démocratie aux ressources limitées. Par exemple, l'on peut
se retrouver, à un moment donné, dans l'impossibilité d'identifier de
manière fiable les citoyens (défaut de pièce d'état civil, etc.) ou encore
les moyens techniques et financiers peuvent faire défaut. Mais il est
également possible que des politiciens tentent de profiter de leurs
positions dans le cadre de gestion des élections pour manipuler le
processus d'établissement de la liste électorale afin de biaiser les
résultats des élections en leur faveur. Tout ceci constitue des facteurs
de risque pour la fiabilité et l'exactitude de la liste électorale.

Une liste électorale incorrecte, biaisée constitue évidemment une

menace certaine pour la démocratie. Que le biais entraîne une
exclusion de vrais citoyens ou qu'il favorise l'intégration de personnes
non qualifiées (étrangers et/ou nationaux non autorisés à participer

176
aux élections) dans la liste électorale, l'esprit même de la démocratie
s'en trouve faussée. Dans le premier cas, c'est-à-dire celui où des
citoyens sont exclus de la liste électorale, le système politique qui en
découle n'est plus totalement légitime et viole les droits fondamentaux
d'une partie de ces citoyens. Dans le second cas, la démocratie est
biaisée parce que les résultats des élections ne reflètent plus
nécessairement la volonté des citoyens et donc les décisions des
gouvernants ne reflètent plus les préoccupations du peuple.

Le véritable problème que pose la liste électorale est donc celui de

savoir les conditions qu'il faut créer pour réduire les risques
d'établissement de listes électorales biaisées volontairement ou non.
Cela suppose qu'il faut, au-delà des moyens techniques et financiers,
prendre des dispositions pour garantir une liste à l'origine aussi fiable
que possible. Cela suppose également des mesures de conservation et
surtout d'actualisation de la liste qui préviennent contre les risques
d'introduction de biais délibérés ou non.

Un bon exemple : La Commission électorale de la Gambie

L'observation de la gestion des élections dans la sous région,

surtout du point de vue du traitement réservé à la liste
électorale, ne permet pas de présenter la situation pratique
dans un pays comme un exemple que d'autres pourraient suivre.
Cependant, en se référant aux législations en vigueur dans la
sous région, un cas s'isole et mérite d'être apprécié et
éventuellement amélioré. Il s'agit de la législation électorale
gambienne qui prévoit, par exemple :

a. Un lien entre le système judiciaire et la Commission de

manière à ce que cette dernière dispose annuellement des

177
 informations disponibles sur les personnes qui perdent
leurs droits civiques

b. Un lien entre le système administratif et sanitaire et la

Commission afin d'aider cette dernière à être
annuellement informée des cas de décès

Un exemple à améliorer : La commission électorale du Bénin

Dans le registre de la qualité des listes électorales, s'il n'est pas

aisé d'identifier dans la sous région ouest-africaine un bon exemple
à tous les points de vue, il est par contre aisé de doigter au moins un
mauvais exemple. Il s'agit de la République du Bénin où le mode de
confection de la liste électorale réunit la plupart des faiblesses qui
peuvent se rencontrer dans ce domaine là. Pour la plupart des
acteurs du processus électoral au Bénin, la liste électorale est de
qualité douteuse et discutable. Les acteurs politiques de tous les
bords politiques (gagnants et/ou vainqueurs) ont eu à dénoncer à
l'issue de la quasi-totalité des échéances électorales passées le
caractère non fiable de la liste électorale. Par exemple, le vote des
mineurs, des étrangers surtout ceux vivants dans les zones
frontalières des pays voisins, etc.

Cet état de choses, c'est-à-dire la situation plutôt

"désastreuse" et la qualité douteuse de la liste électorale au
Bénin, est essentiellement le résultat de la conjonction de
quatre (04) facteurs. Il y a le fait que :

a. La Commission électorale (CENA) est non seulement ad

hoc mais qu'elle a, jusque-là dans la quasi-totalité des cas,
été installée largement en retard par rapport aux délais
légalement fixés. En conséquence :

178
·Les agents électoraux, notamment les agents recenseurs
sont systématiquement mal préparés ;
·Le processus d'établissement de la liste électorale se fait
dans la précipitation et assez souvent dans l'improvisation
totale ;
·La liste établie manuellement, l'exposant à toutes sortes de
risques de manipulation dont au moins une partie pourrait
être évitée par les listes informatisées (plus fiables) ;

b. Les mécanismes prévus pour garantir la qualité de la liste

électorale ne fonctionnement pour la plupart pas. En effet :
· Il est, dans la plupart des cas, impossible de respecter le
délai légal nécessaire pour les réclamations en inscription
ou en radiation éventuelles ;
· Les mécanismes d'autocontrôle des opérations
d'enregistrement des électeurs – par exemple, le fait que ce
soit les partis politiques qui désignent les membres des
équipes de recensement et la précaution qui consiste à
éviter que deux des membres de toute équipe de
recensement soient du même parti – ne fonctionnent pas.
Ceci tout simplement parce que, en général, les partis ne
sont pas en mesure de proposer des représentants dans
toutes les zones et/ou ils préfèrent contrôler carrément
certaines zones ;
· Les mécanismes de contrôle externe – à travers
l'autorisation des partis et des organisations de la société
civile à envoyer des représentants dans tous les bureaux de
recensement – également ne fonctionnent pas. Ceci parce
qu'aussi bien les partis politiques que la Société civile n'ont
pas les capacités de déploiement des représentants sur une
part importante du territoire national ;

179
c. Les critères d'identification ne sont pas suffisamment
fiables. Par exemple :
· La possibilité de pouvoir s'inscrire sans pièce d'identité
· La non fiabilité des témoignages

d. La liste électorale béninoise est aussi ad hoc, elle devient

caduque six mois après son établissement. Peut être rangé
dans cette rubrique de moins bons exemples le Sénégal où le
fichier électoral fait l'objet de suspicion de la part de
l'opposition et d'une partie de l'opinion et constitue la
principale pomme de discorde de la problématique électorale
dans le pays.

180
 Encadré n°10

Etablissement, maintien et actualisation de la liste électorale

La question relative à la liste électorale peut être convenablement

traitée en faisant attention à quelques facteurs importants. Pour
réduire les risques liés à la qualité discutable de la liste électorale,
il faut, par exemple,

1. Opter pour une liste fiable : par exemple, la liste permanente

informatisée avec des mesures de sécurisation aussi sûres que
possible (selon les moyens)

2. Garantir les conditions idoines de suivie et de contrôle de la

liste à toutes les étapes. Par exemple,
S'assurer que les personnes qui ont perdu, entre temps,
leurs droits civiques soient exclus de la liste électorale
S'assurer que les chances sont suffisamment réduites que les
personnes décédées figurent sur la liste électorale
Enrayer toute possibilité de doublons qui favorisent les
votes multiples
Garantir l'association ou la possibilité de vérification du
processus d'actualisation de la liste électorale par tous les
acteurs qui y ont intérêt

3. Opter pour des critères d'identification des électeurs les plus

fiables que possibles pour ne pas fausser l'expression de la
volonté populaire

181
3.2.5 Les dispositifs d'apprentissage (du learning by doing)

S'il y a une caractéristique commune aux nouvelles démocraties

ouest-africaines et à la quelle devraient faire attention les acteurs clés
de ces systèmes politiques-là – c'est-à-dire les partis politiques, les
candidats, la société civile, les citoyens ordinaires, etc. – c'est qu'elles
sont toutes dans un processus de "learning by doing". C'est-à-dire
qu'elles sont obligées, d'une certaine manière à l'instar des vieilles
démocraties, même si celles-ci avaient bénéficié de conditions plutôt
favorables d'apprentissage, d'apprendre la démocratie tout en la
faisant, tout en la mettant en œuvre. La conséquence immédiate qui
découle de cet état de choses est la nécessité de prévoir à la plupart des
niveaux de leurs cadres institutionnels de façon générale des
mécanismes permettant de collecter les expériences vécues, de les
digérer et d'en tirer des leçons sous forme de nutriments pour la
fortification des institutions à travers des réformes institutionnelles.

La remarque ci-dessus à propos de la démocratie de façon générale,

vaut également pour le processus électoral dans chacun des pays de la
sous région. Les nouvelles démocraties de l'Afrique de l'Ouest
devraient, en effet, se donner les moyens de tirer autant que possible
de leçons de leurs expériences en matière de gestion des élections
aussi bien au niveau national qu'à celui de la sous région et même au-
delà. Si des initiatives de ce genre existent déjà au niveau sous
régional (par exemple, ce document que vous avez entre les mains, la
création du RESAO, etc. procèdent de cette logique-là), des actions
sont encore plus nécessaires au sein de chacune des nouvelles
démocraties de l'Afrique de l'Ouest.

En effet, chacune de ces démocraties en transition devrait se doter de

moyens lui permettant de tirer de manière systématique des leçons de
ses propres expériences en matière électorale. Il s'agit, de façon plus
concrète, de la nécessité de prévoir des mécanismes susceptibles

182
d'aider à identifier (retenir) les expériences pertinentes découlant de
chaque élection organisée dans le pays (celles découlant aussi bien
des succès que des échecs), à les analyser et à en tirer les leçons
pertinentes pour l'organisation d'élections futures. Tout ceci pourrait
être inutile s'il n'était pas prévu un canal par lequel, si nécessaire, les
leçons tirées pourraient être traduites en dispositions législatives en
vue d'améliorer la qualité de la législation électorale.

Un bon exemple : La Commission électorale du Ghana

Ce cas est semblable à celui qui précède en ceci qu'il n'y a pas
un pays qui a montré des pratiques suffisamment pertinentes
pour être présenté comme un exemple que d'autres pays de la
sous région pourraient suivre. Cependant, l'on peut mettre en
exergue quelques observations faites au Ghana et qui peuvent
servir d'exemples et/ou de sources d'inspirations pour les
autres. De ce point de vue, l'on peut noter:

a. Les forums mensuels que tient la Commission ghanéenne

avec l'IPAC dans le but d'échanger avec les acteurs clés que
sont les partis politiques autours des activités du processus
électoral. Bien que ceci ne soit pas encore formalisé, il
constitue quand même un bon exemple qu'il faudrait suivre

b. Dans le même registre, la Commission ghanéenne tient

également des réunions périodiques avec les
organisations de la société civile (observateurs nationaux,
groupes religieux, syndicats, associations des parents
d'élèves, etc.) considérées comme des acteurs pouvant
contribuer à tirer des leçons des expériences passées.

183
Il faut noter que ces cadres qui sont tous pour le moment
informels (et qui devraient donc être formalisés), aident
probablement beaucoup plus à l'amélioration du
fonctionnement de la Commission qu'à l'initiation de véritables
réformes institutionnelles. Mais c'est déjà ça.

Un exemple à améliorer : La commission électorale du Niger

La République du Niger constitue un cas typique de nouvelles

démocraties où aussi bien dans les textes (le code électoral en
particulier) que dans la pratique, quasiment aucune mesure
n'est prise pour créer les conditions d'apprentissage
d'expériences passées. A la lecture du code électoral du pays,
tout au plus y est-il question de dépôt de rapport financier à la
Chambre des comptes de la Cour suprême pour le contrôle de
la gestion financière de la Commission.

Cette situation, d'absence quasi-totale de dispositions

susceptibles d'aider à apprendre des leçons des expériences
passées, n'est pas spécifique au Niger. En effet, elle est
présente dans la plupart des autres nouvelles démocraties de
l'Afrique de l'Ouest (francophone) où, en règle générale, il est à
peine demandé à chacun des acteurs du processus électoral de
produire et de déposer un rapport.

184
 Encadré n°11

Les mécanismes d'apprentissage (learning by doing)

Dans les pays en démocratisation en général et ceux de l'Afrique

de l'Ouest en particulier, la capacité des acteurs du processus
électoral à apprendre de leurs propres expériences peut être
déterminante dans l'amélioration de la qualité des élections
organisées et finalement la consolidation des jeunes démocraties
ouest-africaines. Mais pour cela, il faut que des mesures
spécifiques soient prises pour garantir les chances que les
expériences seront convenablement répertoriées et analysées et
que les leçons qui en découlent serviront à améliorer le cadre
légal et institutionnel de gestion des élections. Ceci peut se faire,
par exemple, en :

1. Identifiant ceux qui sont susceptibles d'aider à apprendre des

expériences électorales. Ils peuvent, selon les cas, inclure tout
ou partie des acteurs suivants (cette liste, selon les contextes
de chaque pays peut inclure plus ou moins d'acteurs que ceux
cités ci-dessous) : citoyens ordinaires, organisations de la
société civile, institutions du processus électoral (Judiciaire,
Ministère de l'intérieur, les forces de sécurité, autorité de
régulation des médias, etc.), partis politiques, candidats, etc.

2. Créant les conditions qui incitent chaque catégorie d'acteurs à

se préparer pour apporter sa contribution
Garantir un minimum de transparence dans l'exécution
du processus électoral de manière à favoriser la collecte
des informations pertinentes par tous les acteurs
Créer des cadres d'échange avec tout ou partie des acteurs

185
 du processus. Ceci inciterait ces derniers à apprêter leurs
remarques et observations sur le processus
Prendre au sérieux les points de vue et les observations des
autres acteurs du processus électoral. Ceci ne veut pas dire
qu'il faut nécessairement retenir et prendre en compte
leurs observations, mais tout au moins pouvoir expliquer
objectivement leurs impertinences ou l'incapacité
provisoire de les prendre en compte. Par exemple, éviter
de donner le sentiment qu'ils parlent pour rien, comme
certains acteurs politiques ghanéens le disent des
rencontres qu'ils ont avec la commission électorale

3. Créant un cadre (de préférence formel) d'échanges

d'expériences à l'issue de chaque échéance électorale entre
les différents acteurs retenus. Le cadre peut ne pas être
unique, il peut être organisé pour chaque catégorie ou des
groupes d'acteurs clés du processus électoral.

4. S'assurant que les leçons tirées sont transformées en des

réformes institutionnelles et législatives. Ceci suppose qu'il y
ait un lien avec les cadres où les leçons sont tirées et les
propositions de réformes institutionnelles qui en découlent
élaborées et le législateur. Cela peut se réaliser à travers

L'association des législateurs aux travaux des cadres

d'échanges et éventuellement
En prescrivant la nécessité pour les législateurs
d'internaliser les leçons apprises des expériences électorales

186
3.2.6 L’accès des candidats (partis) aux médias

La question de l'accès des acteurs politiques aux médias est devenue

l'une des préoccupations majeures dans les démocraties
contemporaines (y compris dans les nouvelles démocraties) parce que
celles-ci ne peuvent pas fonctionner convenablement sans un bon
fonctionnement de ceux-là. En effet, dans toute démocratie
compétitive digne de ce nom, et particulièrement dans toute nouvelle
démocratie, l'un des principaux objectifs est de faire en sorte qu'à
l'issue de chaque compétition électorale que ce soit le meilleur qui
gagne. Le meilleur devrait normalement être celui qui aura convaincu
les électeurs par rapport à son projet de société et par rapport à sa
capacité ainsi que celle de son équipe de les réaliser. Rien de ceci n'est
possible ni même imaginable de nos jours sans un recours aux
technologies de l'information et de la communication, surtout aux
médias (Radio, Télévision, Presse écrite, etc.).

Mais qui parle d'accès aux médias, parle de ressources financières et

même de beaucoup de ressources financières. La belle preuve
l'utilisation des médias fait partie des lignes les plus budgétivores des
budgets de campagnes des candidats et des partis politiques des
démocraties vieilles et/ou établies. Voilà pourquoi, il est
indispensable de prêter une attention particulière à cette question afin
d'éviter que ce ne soient finalement que seuls ceux capables de faire
un usage abondant des médiats, c'est-à-dire les candidats qui
disposent de surfaces financières très larges, qui gagnent les élections.
L'on cesserait alors d'être dans un système politique où se sont les
meilleurs (ce qui ont les meilleurs programmes et les équipes plus
aptes) qui gagnent, c'est-à-dire que l'on cesserait d'être dans une
démocratie digne de ce nom.

La situation dans la plupart des pays de la sous région vis-à-vis de la

gestion de l'accès des acteurs politiques aux médias est presque la

187
même. Le schéma général se résume en la prise de dispositions qui
garantissent l'accès équitable des candidats (partis ou personnes) aux
médias du service public pendant la période de campagne électorale.
Malgré cette similitude qui s'observe dans la sous région, quelques
spécificités existent, ne serait-ce que du point de vue de la législation,
qui peuvent être citées en guise de bons ou de moins bons exemples.

Un bon exemple : La Commission électorale de la Gambie

Les attributions de la commission électorale gambienne en

matière de gestion de l'accès équitable des candidats aux
médias (publics et privés) sont un peu plus larges que partout
ailleurs dans la sous région. En effet, à l'instar de quelques
unes de ses homologues ouest-africaines francophones, la
Commission électorale de la Gambie garantit le traitement
équitable des candidats en ce qui concerne la couverture
médiatique de la campagne électorale.

Mais au-delà de ce qui précède, la législation électorale

gambienne prévoit des dispositions qui accroissent
l'implication de la commission électorale de la Gambie dans la
gestion de l'accès des candidats aux médias. Mieux, ces
dispositions contribuent à réduire l'importance de l'argent
dans l'accès des candidats aux élections aux médias aussi bien
publics que privés. Il s'agit, par exemple, des dispositions qui :

a. Conditionnent l'autorisation des partis politiques à

prendre part aux élections à l'acceptation par ces derniers
du contenu du code d'éthique applicable pendant la
campagne électorale ;

188
b. Prescrivent à toutes les radios et télévisions privées
d'accorder un temps minimum à tous les candidats
pendant la période des campagnes électorales ;

c. Prescrivent à toutes les radios et télévisions (privées et

publiques) de préparer et de présenter, dans un délai bien
déterminé, les propositions de tarifs applicables aux
candidats pendant la période de campagne. Ces
propositions de prix sont ensuite suivies de négociations
avec la Commission pour déterminer les taux qui seront
finalement appliqués. La Commission a l'obligation de
publier les taux retenus et de les rendre disponibles
(gratuitement) à tous ceux qui voudraient les avoir ;

189
 Encadré n°12

L'accès des candidats aux médias

Deux raisons justifient l'intérêt que nécessite la gestion de l'accès

des candidats aux médias (privés ou publics). Le premier intérêt
tient de ce que la bonne gestion de l'accès des candidats aux
médias contribue à garantir la mise à disposition aisée des
informations utiles et nécessaires pour un choix pertinent par les
électeurs. Le deuxième intérêt quant à lui découle de ce que la
bonne gestion de l'accès des candidats aux médias réduit les
risques que l'argent devienne un facteur déterminant dans la
sélection des élus. Pour cela, quelques précautions peuvent
(doivent) être prises, par exemple :

1. Etablir des règles claires :

dire clairement qui fait quoi pour garantir l'accès des

candidats aux médias
dire quels sont les moyens de recours (rapides) en cas de
désaccord sur la manière dont l'accès est géré
dire qui à droit à quoi et quelles procédures suivre pour
jouir de son droit, etc.

2. Prendre des dispositions qui garantissent un minimum

d'équité dans l'accès aux médias à tous les candidats :

Prévision de temps aux candidats sur les médias de

service public (radio, télévision, presse écrite)
Prévision, dans la mesure du possible et de manière bien
organisée, de temps sur les médias privés, si nécessaire au
frais de l'Etat
Négociations, avec les médias publics et privés, pour la

190
 réduction des coûts d'accès des candidats aux médias
pendant la campagne électorale.
Prévision de méthode de consommation du temps accordé
qui réduise le coût à l'Etat tout en réduisant davantage
l'effet de l'Argent. Ceci peut se faire, par exemple, en :
·Conditionnant la jouissance de son temps d'antenne à la
demande du candidat. Ceci évite la perte de ressources
qu'occasionne la non consommation de leurs temps par
certains candidats
·Pour la consommation des temps offerts sur les ressources
publiques, mettre tous les candidats dans les mêmes conditions
d'enregistrement ou de présentation de leurs prestations de
manière à éviter que la différence entre les candidats dépende de
capacité à utiliser des technologies sophistiquées,etc
3. Prendre des dispositions pour la préparation adéquate des acteurs
impliqués dans la gestion des informations de la campagne électorale

Formation des animateurs de la presse (publique et

privée) à l'approche de chaque échéance électorale
Contribution à l'élaboration et à l'adoption de code d'éthique
en matière de couverture des activités électorales par les
animateurs de la presse
4. Eventuellement, dans certains cas et selon la volonté des autorités
politiques, utiliser la gestion des médias pour le renforcement du
système des partis politiques. Ceci peut se faire, par exemple, en :
Répartissant les temps d'antenne proportionnellement aux
résultats des élections passées
Prenant en compte la taille des partis dans la répartition
des temps d'antenne ;etc

191
3.3 Problèmes/défis liés au financement des élections

3.3.1 Le coût des élections

Ayant fait le choix d'ériger dans les pays de la sous région des systèmes de
démocratie libérale, c'est-à-dire des systèmes politiques où les dirigeants
sont périodiquement choisis par le Peuple, le coût des élections devient une
préoccupation que l'on ne saurait négliger. La preuve, dans la plupart des
pays de la sous région l'on observe une augmentation substantielle du coût
des élections d'année en année. L'on a même observé dans certains pays que
les leaders ont pris prétexte de cela pour demander (parfois avec succès),
comme ce fut le cas au Sénégal avec les législatives de 2006 reportées en
2007, le report des élections et donc le non respect des échéances électorales
légalement prévues. D'autres ont usé du prétexte qu'il faut contrôler le coût
des élections, à travers la manière dont ils mettent les ressources à la
disposition de la commission électorale, pour perturber la gestion des
élections et ainsi influencer la qualité du processus électoral. Mais la
véritable question est qu'en réalité, un peu à l'instar des autres questions que
pose la gestion des élections, la résolution du problème du coût des élections
n'est pas simple.

La résolution des questions relatives au coût des élections n'est pas

simple parce ces questions se posent aux acteurs politiques des
nouvelles démocraties ouest-africaines en une sorte de dilemme
Cornélien : il s'agit, assez souvent, pour ceux-ci de devoir choisir entre
la qualité et le Coût. Ces deux variables étant positivement associées,
les coûts sont supposés grimper en même temps que la qualité
recherchée pour les élections ; ce qui pose problème lorsque l'on est
dans des pays en développement aux ressources limitées comme les
pays de l'Afrique de l'Ouest. Il s'en suit donc pour ces jeunes
démocraties qu'aussi bien les élections trop chères que celles qui sont
mises en œuvre à des coûts trop bas posent problèmes. La véritable

192
question devient alors comment (dans quelle fourchette) faut-il fixer le
coût pour avoir des élections de qualité acceptable ?

En effet, ni les élections trop chères, ni les élections trop moins chères ne sont
tolérables dans les nouvelles démocraties. Si le coût des élections est trop
élevé, alors ceci exerce une pression insoutenable sur les ressources déjà très
rares des pays avec tous les risques qui pourrait s'en suivre pour la qualité des
élections. Par exemple, l'on pourrait être amené à ne plus respecter les
échéances électorales (pour des raisons justifiées ou non) ou alors parce que
toutes les dépenses prévues n'auraient pas été faites, pour insuffisance de
ressources, la qualité des élections s'en trouverait entachée. Tout ceci
constitue une menace pour la qualité des élections (les garanties minimales
pour le niveau de qualité souhaité ne pouvant pas être assurées). La
possibilité de recours aux ressources extérieures ne constitue pas une
garantie totale contre ce risque.

A l'inverse, si le coût des élections est trop bas, le résultat est à peu près le
même que ci-dessus : la qualité des élections sera compromise. En effet,
lorsque le coût des élections est trop bas, même s'il y a des chances que les
échéances électorales soient respectées, le risque est quand même très
élevé que l'on ne puisse pas maintenir un niveau minimal de qualité. Les
élections pourraient être de si mauvaise qualité que la démocratie ne
pourra qu'en perdre. Selon les circonstances, par exemple, pour les pays
sortant de crise profonde, le souci de l'économie peut constituer une
menace certaine pour la stabilité et la paix.

En réalité, le problème qui se pose aux nouvelles démocraties de la

sous région, du point vue du coût des élections, est le suivant. Comment
éviter: (1) une élection hors de prix (quelle qu'en soit sa qualité) parce
qu'elle serait non seulement un luxe pour le pays (et donc parfaitement
inutile), mais elle pourrait même contribuer à réduire les chances de
consolidation de la démocratie ; et (2) une élection où le souci de réduire

193
les coûts compromettrait les garanties minimales de qualité parce
qu'elle ne pourrait qu'être tout aussi inutile et dangereuse pour la
consolidation du système démocratique. Autrement dit, comment
rationaliser le coût de la démocratie en trouvant le meilleur rapport
qualité / prix.

Par rapport à cette question, la pratique dans la sous région fait ressortir
des pays où les élections coûtent assez chers et d'autres où la
Commission et les autorités politiques semblent avoir une certaine
maîtrise des coûts.

Un bon exemple : La Commission électorale du Burkina Faso

A ce niveau, il convient d'approfondir l'analyse et de rechercher les

éléments explicatifs du fait que le Burkina est l'un des pays où les
élections reviennent les moins chers possibles dans la sous région.
Ce qui est sûr, l'on peut voir dans les graphiques ci-dessous, où les
coûts sont présentés en millions d'euros, la grande différence (par
exemple) entre le Bénin et le Burkina Faso. Il est intéressant de noter
que malgré ce niveau de coût assez bas comparé à celui d'un pays tel
que Bénin, la qualité du processus électoral burkinabè est pourtant
d'un niveau acceptable.

Coût
8
6
4 Burkina
2
0
2005 2006 2007 Années

194
Un exemple à améliorer : La commission électorale du Bénin

La République du Bénin est l'une des nouvelles démocraties de

l'Afrique de l'Ouest où l'évolution du coût des élections constitue
une préoccupation et inspire quelques craintes pour l'avenir si
rien n'est fait. En effet, au Bénin le coût des élections a connu ces
dernières années une augmentation exponentielle au point de
devenir une source majeure de préoccupation et d'amener
certains des acteurs clés à questionner la pertinence de la gestion
des élections par la CENA. Ceci constitue une menace pour la
CENA dans la mesure où, selon l'opinion, elle serait à la base de
l'explosion du coût des élections organisées au Bénin. Sans
vouloir attribuer toutes les causes de l'accroissement
exponentiel des coûts des élections à la CENA, quelques
éléments existent qui indiquent qu'elle y a une part importante de
responsabilité.

L'on peut citer, par exemple :

a. La tendance des représentants des partis politiques à
transformer la CENA en un mécanisme d'extraction de
ressources publiques. Cela se voit aisément à travers les disputes
terribles au sein de l'institution pour la sélection des prestataires
de services (voitures, consommables, service traiteur, etc.) ;

b. L'absence au niveau de la CENA de mécanismes qui

garantissent le retour et l'entrepose du matériel électoral (il
s'agit ici aussi bien du matériel utilisé directement pour le vote
que de celui utilisé pour le fonctionnement de la CENA et de
ses démembrements – matériel informatique et autres) ;

c. L'absence d'une sorte de mercuriale des prix des intrants

électoraux ;

195
 D. L'absence d'un texte clair et pertinent sur le régime de
rémunération des membres de la CENA et des agents
électoraux ;

Le graphique ci-dessus (les coûts sont en millions d'euros), montre

l'évolution des coûts des élections au Bénin de 1991 à 2007.
Coût
20

15

10
Bénin
5

0 Années
1995 2001 2007
Un graphique comparatif entre le Bénin et le Burkina Faso montre,
de manière on ne peut plus claire, la disparité au niveau du Bénin
comparé au Burkina Faso.
Coût
20
18
16
14
12
Bénin
10
Burkina
8
6
4
2
0
96

02
92
95

98
99
01

05
06
07

Années
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20

196
 Encadré n°13

La question du coût des élections

Le contrôle du coût des élections devrait préoccuper les acteurs

du processus électoral dans toutes les nouvelles démocraties de
l'Afrique de l'Ouest. La question fondamentale à résoudre est
celle de savoir comment organiser des élections dont le coût ne
sera ni hors de prix (prohibitives) ni sous financé (de mauvaise
qualité) ? Sans être en mesure de proposer une réponse définitive
à la question fondamentale ci-dessus, il est tout de même possible
d'indiquer des éléments de coûts selon les situations du pays.

Pour un contrôle du coût des élections, l'on pourrait :

1. Faire attention aux coûts classiques : Ce sont des coûts

obligatoires quel que soit le niveau de développement
politique. On peut mentionner:
la liste électorale
le matériel électoral indispensable
la formation et la préparation des agents électoraux
(recenseurs et de bureaux de vote)
les dispositions logistiques et organisationnelles

2. Faire attention aux coûts de fiabilisation, d'augmentation de la

transparence: ce sont des coûts qui concourent à la fiabilisation du
processus et qui dépendent fortement de l'environnement
politique. On peut mentionner
Types et qualité du matériel électoral : urnes, isoloirs,
bulletins, scellés, encre indélébile, etc.
Durée des missions d'observation
Campagne de sensibilisation des citoyens ordinaires

197
 Assistance aux partis politiques

3. Prendre des mesures qui aident au contrôle du coût de

fonctionnement de la Commission électorale

4. Prendre des mesures qui réduisent les risques de gaspillage

du matériel électoral acquis

3.4 La sécurité et les élections

L'élection en politique est supposée être, dans l'idéal, une compétition

non violente qui oppose plusieurs groupes d'acteurs politiques
sollicitant les faveurs des électeurs. Il est donc normalement attendu
de la part de tous les acteurs impliqués dans le processus électoral de
se conformer aux règles prédéfinies de manière à permettre aux
électeurs de procéder sereinement et en toute connaissance de cause à
la dévolution du pouvoir entre les différents compétiteurs selon le
mérite de chacun. Malheureusement, à l'instar de toutes les
compétitions (notamment les compétitions sportives), il arrive
souvent que, malgré ce qui est dit ci-dessus (par rapport au caractère
normalement non violent des élections), certains acteurs recourent à
des actions soit sous forme de violence sur d'autres acteurs ou alors
sous forme de comportements de nature à biaiser l'issue du processus
électoral et donc susceptibles de susciter la protestation
(éventuellement) violente chez les autres acteurs.

Si de telles actions ont lieu pendant le processus électoral, les

conséquences, si rien n'est fait pour les enrayer, pour le résultat des
élections, pour la paix et même pour tout le système démocratique

198
dans son ensemble sont connues. Parfois c'est la disqualification de
certains candidats ou de certaines équipes (partis politiques), d'autres
fois c'est un contentieux électoral interminable. Parfois encore c'est
carrément l'abandon de tout le processus ou alors l'élection d'autorités
politiques illégitimes, etc.

Les actions en question, qui peuvent s'observer ou qui s'observent

même souvent durant les élections dans la plupart des nouvelles
démocraties de la sous région, peuvent prendre plusieurs formes. Ces
menaces sécuritaires peuvent porter sur les acteurs du processus
électoral, les infrastructures, l'information ou le matériel électoral. Elles
peuvent, par exemple, prendre la forme d'une intimidation d'une partie
des acteurs du processus électoral (électeurs, agents électoraux, etc.)
pour les amener à adopter des comportements souhaités. Elles peuvent
également se présenter sous la forme de violations des règles du jeu (des
textes électoraux et/ou légaux) dans le but d'écarter des candidatures
gênantes ou d'influencer l'issue des élections (tentatives de privation
d'autres acteurs de leurs libertés fondamentales, infraction des lieux de
stockage du matériel électoral pour en dérober, …), etc.

A l'image des actions ci-dessus citées, leurs auteurs également sont

d'origines diverses. Il peut s'agir d'acteurs nationaux, par exemple, de
sympathisants d'acteurs politiques (de candidats et/ou de partis
politiques) ou d'acteurs politiques eux-mêmes. Les animateurs des
institutions impliquées dans le processus électoral (législateurs,
membres du pouvoir Exécutif, juges du contentieux électoral, les
animateurs des structures de gestion des élections, les agents de
sécurité, etc.) peuvent également être à l'origine des actes générateurs
de violences. Mais parfois, des acteurs non nationaux peuvent
intervenir dans le processus électoral de manière à engendrer la
violence. C'est le cas, par exemple, lorsque le processus électoral
(pour une raison ou une autre) attire le terrorisme international ou
alors les membres du crime organisé.

199
De tout ce qui précède, il ressort naturellement la nécessité
d'association des corps spécialisés en matière de sécurité que sont les
forces de sécurité à la gestion des élections dans les nouvelles
démocraties de l'Afrique de l'Ouest. Cet exercice – qui consiste à
associer les forces de sécurité à la gestion des élections – pose la
question fondamentale suivante : comment associer de façon
pertinente les forces de sécurité au processus électoral ? En d'autres
termes, étant donnée la nature intimidante de ces forces et le potentiel
de violence dont elles sont porteuses, comment les associer afin de
réduire les menaces sécuritaires sans pour autant générer d'autres
formes de risques pour le processus ?

Pour apporter des réponses satisfaisantes à cette question

fondamentale, il est nécessaire de l'analyser sous plusieurs angles, sous
la plupart de ses aspects essentiels ? En effet, l'éventualité de
l'association des forces de sécurité au processus électoral soulève une
série de questions, de préalables qu'il faut régler afin de garantir une
implication pertinente de ces acteurs, pour la plupart habitués à être
cantonnés dans les camps, à la gestion des élections. Par exemple,
quelles tâches peut-on leur confier ? Leur implication peut-elle être
prévue dans le cadre légal relatif aux élections ? Comment faut-il les
préparer pour leur participation pertinente au processus électoral ? Etc.

Enfin, il est utile de préciser que la prévention des menaces

sécuritaires qui pourraient peser sur un processus électoral ne passe
pas uniquement par le recours aux forces de l'ordre. En effet, il y a
plusieurs autres types d'actions qui peuvent être initiées afin de
réduire les risques d'éruption de la violence en période électorale. Le
reste de cette section est essentiellement consacré aux conditions
d'association des forces de sécurité au processus électoral.

200
3.4.1 Le rôle des forces de sécurité dans les élections

De tout ce qui précède, il découle naturellement que le processus

électoral a une dimension sécuritaire importante et qu'une bonne
partie des menaces en matière de sécurité pendant les élections peut
être considérablement réduite par une implication pertinente des
forces de sécurité dans ledit processus. Une fois cet état de choses
reconnu, se pose ensuite la question de son opérationnalisation, de la
mise en œuvre concrète de la participation des agents de sécurité à la
prévention et à la gestion des problèmes sécuritaires pendant les
élections. Une question qui mérite d'être posée est celle de savoir
quelles sont les tâches qui peuvent être confiées aux agents de sécurité
publique dans la gestion de la dimension sécuritaire des élections ?

La réponse à cette question nécessite la détermination des menaces

auxquelles peut se trouver exposée chacune des activités majeures qui
doivent s'exécuter pendant tout processus électoral. Les activités en
question vont du découpage territorial à la gestion du contentieux
électoral et l'annonce des résultats en passant par l'établissement de la
liste électorale, la sensibilisation des électeurs, l'enregistrement des
candidatures, la gestion de la campagne électorale, etc. Pour apporter
une réponse pertinente à la question ci-dessus, il faudrait donc, pour
chaque type d'activité du processus électoral, identifier les risques
potentiels en matière de sécurité et en déduire la manière dont les
forces de l'ordre peuvent contribuer à les réduire et les tâches qui
devraient en découler.

Les législations électorales de la sous région sont très laconiques,

voire frileuses sur la question de l'association des forces de sécurité à
la gestion des élections. Dans la plupart de ces textes, il est
simplement fait allusion au fait que la Commission électorale peut
faire recours aux forces de l'ordre à chaque fois qu'elle le juge
nécessaire. Cependant, il y a quelques cas où la loi est allée un peu plus

201
loin et d'autres où, elle est restée par contre presque silencieuse.

Dans la pratique, les commissions électorales recourent aux forces de

l'ordre pour une multitude de tâches de nature à contribuer à garantir la
sécurité pendant les élections.

Un bon exemple : La Commission électorale du Bénin

La loi électorale béninoise, à l'instar des textes électoraux des
autres pays de la sous région, ne réserve pas une place spéciale
à la question relative aux rôles que pourraient ou devraient
jouer les forces de sécurité dans la gestion des élections. Mais à
la lecture du texte, l'on perçoit aisément que le législateur avait
conscience de ce que les problèmes de sécurité pourraient se
poser quasiment à toutes les étapes du processus électoral. Il
résout la question à travers la formule lapidaire selon laquelle
"…le ministre en charge de la sécurité publique assure la
sécurité des citoyens et des opérations durant toute la période
électorale, depuis la campagne électorale jusqu'à la
proclamation définitive des résultats du scrutin …" (art.147).
Malgré cela, les forces de l'ordre sont quand même utilisées à
plusieurs tâches de sécurité pendant le processus. C'est ainsi,
par exemple, qu'elles interviennent dans la protection :

Des autorités de la Commission

·
Des installations de la Commission
·
Des lieux de confection des documents électoraux sensibles
·
(bulletin de vote par exemple)
Durant le transport du matériel sensible vers les localités
·
Des installations des juridictions électorales (au moins
·
jusqu'à la proclamation des résultats définitifs)

202
 Un exemple à améliorer :
La commission électorale de la Guinée Conakry

Dans la loi électorale de la Guinée, quasiment rien n'est dit sur

l'implication (la participation) des forces de sécurités dans la
gestion des élections et encore moins sur le rôle qui pourrait
leurs incomber.

203
 Encadré n°14

Le rôle des forces de sécurité pendant les élections

La délicatesse de la question de la participation des forces de

sécurité à la gestion des élections se passe de commentaire. Cette
question – la détermination du rôle qui devrait leur revenir – peut
être abordée, et être éventuellement résolue, à travers une bonne
appréciation des problèmes de sécurité qui se pose à chacune des
étapes du processus électoral. Ci-dessous sont données quelques
idées (sans rechercher l'exhaustivité) à propos des étapes où le
besoin de sécurité et donc de recours aux forces de sécurité
pourrait se faire sentir. Pour cela, il est proposé un découpage du
processus électoral en trois phases, à savoir :

1. La phase d'avant le scrutin : durant cette phase et selon les cas

de chaque pays, le recours aux forces de sécurité peut être
nécessaire pour la protection :

Des membres de la commission électorale et de ses

démembrements (allant jusqu'aux agents électoraux) ;
Des électeurs, des agents recenseurs et de leurs
installations pendant l'enrôlement des électeurs
(l'établissement de la liste électorale)
Des leaders politiques, surtout ceux qui sont candidats
audit scrutin avec éventuellement une attention
particulière aux leaders de l'opposition
Des agents des partis politiques pendant la campagne: e.g.
collages des affiches et autres
Des sièges des partis politiques et des candidats
Des participants aux différentes manifestations publiques
qui ont lieu pendant la campagne électorale : e.g. les

204
 réunions et autres meetings publics
Du matériel électoral pendant leurs

· Fabrications : par exemple les bulletins de vote

· Transports vers les différentes circonscriptions électorales
· Entreposages sur toute l'étendue du territoire
2. Le jour du scrutin : il est possible d'avoir recours aux forces de
sécurité publique pour la :

Sécurisation des lieux de vote et de leurs environnements

immédiats durant le scrutin
Protection des agents électoraux pendant le dépouillement
et le transport des documents électoraux vers les lieux de
centralisation
Protection des lieux de centralisation et de dépouillement
dans les localités

3. La phase d'après le scrutin : le recours aux forces de sécurité

peut se justifier à cette phase, par exemple, pour assurer :

La sécurité de la centralisation des documents électoraux

vers la commission électorale nationale et les autres
institutions (les Juges du contentieux électoral, etc.)
La protection des juges électoraux et de leurs lieux de travail
De tout qui précède, il découle une catégorisation des
actions possibles des forces de l'ordre pendant les
élections.

4. Les catégories d'actions sont au nombre de 3 :

Les actions statiques qui consistent essentiellement en la
surveillance de locaux et/ou de stockages de matériels
électoraux

205
 Les actions dynamiques qui consistent essentiellement à
protéger des manifestations ou les transferts de matériel
électoral et autres
Et les actions de veille qui consistent essentiellement en la
mobilisation de troupes en standby pour intervenir en
temps opportun et en cas de besoin

3.4.2 Structure/cadre légale pour la participation des forces

de sécurité dans les élections

Une fois les tâches qui pourraient être confiées aux forces de sécurité
globalement connues, il est également indispensable de s'assurer que
le cadre de leur intervention (participation) dans le processus électoral
est clairement défini. Par cadre d'intervention des forces de l'ordre, il
faut entendre aussi bien les organes au sein desquels elles vont évoluer
que les règles qui encadrent leur implication pour un bon
accomplissement de leurs devoirs. Ceci est extrêmement important
dans la mesure où, tout dérapage de ce point de vue – c'est-à-dire dans
la création des cadres d'action et la précisions des règles à suivre –
peut avoir des conséquences dramatiques sur le processus électoral.

Les cadres d'action varieront nécessairement avec le contexte

spécifique de chaque pays. Quelle que soit la forme qui leur est
donnée dans un contexte donné, il est absolument nécessaire
d'accorder une attention particulière à deux facteurs : leur nombre et la
composition de chacun d'eux.

Un bon exemple : La Commission électorale du Togo

Le code électoral togolais12 est l'une des rares exceptions où

plusieurs dispositions sont prévues sur la participation des

12
Loi n°2007-012du14 juin 27 portant modification e la loi n°2000-007 du 05 avril 2000, modifiée par la loi n°2002-001 du 07 février 2003, la loi n°2003-014 du
20 octobre 2003, la loi n°2005-001 du 21 janvier 2005 et la loi n°2007-009du7 février 2007 portant code électoral.

206
forces de sécurité à la gestion des élections et le rôle qui en
découle pour la Commission électorale. Bien que la situation
du Togo de 2007 soit spéciale du point de vue sécuritaire, il faut
quand même reconnaître l'effort qui est fait. Le code électoral
prévoit, par exemple, que :

a. La CENI contribue à la formation des agents de sécurité par

le ministère chargé de la sécurité ;
b. La CENI supervise le dispositif de sécurité mis en place par
le ministère chargé de la sécurité ;
c. La CENI supervise la campagne électorale en collaboration
avec, entre autres, le ministère de la sécurité ;

Un exemple à améliorer : la Commission électorale du Niger

Le code électoral nigérien est l'un des plus silencieux sur

l'implication des hommes en uniformes dans le processus
électoral. Ce silence du législateur nigérien concerne la plupart
des aspects de la participation des forces de sécurité dans la
gestion des élections et donc, comme il fallait s'y attendre
également sur ce que devrait être le cadre dans lequel elles
peuvent être impliquées dans le processus électoral.

Il faut reconnaître que malgré ce silence du code électoral, la

CENI met toujours sur pied une sous-commission défense et
sécurité qui aide à assurer la quiétude, la sécurité du déroulement
du processus électoral. Cette sous-commission est composée
exclusivement de toutes les forces de défense et de sécurité.

207
 Encadré n°15
Le cadre légal d'association des forces de sécurité à la gestion des
élections

En ce qui concerne le cadre dans lequel va s'opérer l'implication des

forces de l'ordre dans la gestion des élections, il comprend aussi bien
les règles (la législation) que les organisations (comité et autres)
mises en place dans la pratique pour la résolution des problèmes de
sécurité. Pour faire de meilleures suggestions à ce niveau, il est
pertinent de distinguer deux types de problèmes sécuritaires : il y a
les actions de violences directes sur les personnes ou les biens et les
actions de nature à entraîner la protestation et la violence de la part
d'un camp politique.

1. Les actions de violence directe : par rapport à ces actions, la loi

doit être claire sur :

les personnes chargées d'assurer la sécurité dans chaque

situation possible (par exemple dans un bureau de vote, dans
un meeting de campagne électorale)
la manière de recourir aux forces de l'ordre et suivant
quelles procédures
les positions des forces de l'ordre mobilisées pour la
circonstance
le cadre dans lequel doit s'organiser l'implication des forces
de l'ordre dans la gestion des élections
a prévision des moyens adéquats pour la participation des
forces de l'ordre
les différentes interdictions qui peuvent déclencher ou
justifier le recours aux forces de l'ordre (e.g. interdiction de
port d'armes sur le lieu de vote)

208
 2. Les actions de violence indirecte : par rapport à ces types
d'actions, c'est d'abord les mesures de prévention qui méritent
d'être privilégiées. Les mesures en question peuvent inclure

Les codes d'éthique pour la plupart des acteurs du processus :

médias, société civile, partis politiques et candidats pour inciter
tout un chacun à éviter les comportements et postures qui
peuvent provoquer la violence
Les campagnes de sensibilisation en direction de tous les
acteurs, surtout des citoyens

3. En ce qui concerne les cadres d'intervention, ils doivent

permettre de faire face à toutes les éventualités ci-dessus
évoquées. Ils peuvent consister en :

Un cadre conjoint d'opération réunissant au minimum des

membres de la commission et des autorités des corps des
forces de l'ordre autorisés à participer au processus
Créer les conditions d'échange et de maintien de liaison qui
garantissent la circulation rapide de l'information correcte
Prévision de moyens adéquats pour la participation des forces
de l'ordre dans le maintien de la sécurité pendant les élections

3.4.3 Préparation/Sensibilisation des forces de sécurité pour

leur rôle pendant les élections

Une fois les rôles des forces de l'ordre pendant les élections définis et
les cadres aussi bien légaux qu'organisationnels d'intervention établis,
reste la question de la préparation nécessaire pour garantir une
participation de qualité. Cette préparation est nécessaire dans la
mesure où, les capacités attendues des forces de l'ordre impliquées

209
dans le processus ne sont pas les mêmes selon la nature des rôles. Il est
donc indispensable de prévoir des séances de formation des hommes
en armes selon le rôle qui leur sera attribué.

L'observation des élections dans la sous région ne révèle pas

beaucoup d'exemples de pays où les forces de l'ordre impliquées dans
la gestion des élections suivent des forces spécifiques. Seuls quelques
pays font allusion à la question dans leurs législations électorales.

Un bon exemple: La Commission électorale du Togo

Des législations en matière de gestion des élections dans la

sous région ouest africaine, seule le code électoral togolais est
clair sur la nécessité de formation spécifique pour les agents de
sécurité dans le cadre des élections. La loi prévoit également
que la CENI togolaise contribue à la formation desdits agents
organisée par le Ministère chargé de la sécurité.

Bien que relativement vague par rapport aux cadres réels

(concrets) de collaboration entre la commission, la loi
reconnaît quand même la nécessité de la formation et prescrit
que cela se fasse en collaboration avec la CENI.

Un exemple à améliorer : La commission électorale de la Gambie

L'article 129 dudit code sur la « mise à disposition des agents de

sécurité » prescrit dans son alinéa premier que l'inspecteur
général de la police nationale est tenu de mettre à la disposition de
la Commission électorale autant d'agents de sécurité que cette

210
dernière jugera nécessaire pour la gestion paisible des élections
de l'établissement de la liste électorale à la conduite du scrutin.
Dans son deuxième alinéa, l'article 129 du code électoral règle
les questions relatives à l'autorité sous laquelle se fait la
contribution des agents de sécurité au processus électoral. Cet
alinéa est clair sur le fait que tout agent mis à disposition pour
les élections travail sous l'autorité de la Commission
électorale et qu'il reste en service jusqu'à trois jours après la
fin de l'établissement de la liste électorale (pour celui qui
affecté à cette tâche) et 7 jours après la proclamation des
résultats du scrutin.

Bien que le code électoral gambien, comme on vient de le voir,

ait prévu des dispositions relatives à une forme d'implication
des forces de sécurités dans la gestion des élections, il est resté
complètement silencieux sur la nécessité éventuelle de les
préparer à cela.

211
 Encadré n°16

Formation des forces de sécurité pour une collaboration

pertinente à la gestion des élections

L'association des forces de l'ordre à la gestion des élections est un

exercice très délicat et impose donc que toutes les précautions
possibles soient prises pour réduire les risques que leur
contribution fasse plus de mal que de bien. La formation des agents
de sécurité impliqués dans le processus fait partie des mesures à
prendre pour atteindre cet objectif. Cette formation doit permettre
d'apporter à leur connaissance les éléments ci-après sur :

1. Le processus : ce qui va se faire, les types de comportements

interdits parce que susceptibles d'engendrer la violence, etc.
2. Ce qui est attendu d'eux
3. La hiérarchie qu'il faudrait respecter dans l'accomplissement
de la mission
4. Les éléments auxquels il faut faire attention : par exemple,
faire attention de manière à ne pas entrer en action sur des
désinformations
5. Un code de bonne conduite

Il faut noter ici pour finir qu'il est nécessaire que les membres de la
commission électorale, de ses démembrements et les agents
électoraux (agents de bureau de vote et agents recenseurs) soivent,
dans leurs propres formations, être sensibilisés par rapport aux
moyens et mécanismes de mise en œuvre des forces de l'ordre pour
des élections non violentes.

212
 Résumé du Chapitre III

·En matière de distribution des rôles du processus électoral

entre plusieurs institutions, l'essentiel, quel que soit le
modèle adopté par un pays, devrait être de prendre des
mesures qui garantissent le bon fonctionnement du
système et qui contribuent à générer des résultats de
qualité dans la gestion du processus. Il s'agit de s'assurer
que les tâches sont clairement attribuées entre toutes les
institutions impliquées dans la gestion des élections dans
le pays concerné, que les moyens raisonnablement
adéquats ont été prévus pour l'accomplissement de ses
missions par chaque institution impliquée et qu'il y a une
bonne articulation des rapports entre les différentes
institutions.

·En ce qui concerne la garantie de l'indépendance ou de

l'autonomie de la commission électorale, il s'agit de
prendre des mesures de protection suivantes : contre des
influences extérieures de nature à biaiser son
fonctionnement et ses performances (par exemple, de la
part de l'exécutif) et contre des forces internes à la
commission qui peuvent elles aussi poursuivre des
objectifs en contradiction avec son bon fonctionnement (
les membres de la commission qui peuvent adopter des
comportements de nature à biaiser les résultats des
élections).

·Quant à la durée du mandat de la commission et de celui de

ses membres, on peut faire attention à assurer la durée du

213
 mandat à la commission en fonction de ses attributions.
Par exemple, éviter l'installation à la dernière minute
d'une commission ad hoc qui pourtant a à sa charge la
quasi-totalité des tâches du processus électoral. S'assurer
que, la durée du mandat des membres de la commission
permet un bon fonctionnement de celle-ci et augmente la
chance qu'ils aient de jouir de l'autonomie de l'institution.

·Pour déterminer le degré de politisation des commissions

électorales, il vaudrait mieux éviter par exemple,
l'implication des acteurs politiques dans la gestion directe
des élections, le recours à la proportionnalité comme
critère de représentation des politiciens dans la
commission. Mais on peut faire en sorte que l'association
des acteurs politiques soit dans un rôle d'observateurs du
processus électoral, et de créer les conditions (légales,
institutionnelles, etc.) leurs permettant d'attirer l'attention
en cas de besoin et d'obtenir réparation rapidement si
nécessaire, etc.

·En ce qui concerne les rapports entre la commission

électorale et les autres institutions impliquées dans le
processus électoral, il faut s'assurer au minimum : que les
rapports nécessaires sont effectivement établis entre elles
(par exemple, ceux entre la Commission et l'exécutif ne
serait-ce que par rapport aux conditions de mise à
disposition des ressources nécessaires pour la gestion des
élections) et que les mesures sont prises pour que les
articulations ainsi définies fonctionnent convenablement.

·Pour la lutte contre la fraude électorale, il faut d'abord

214
 tenir compte des rapports entre la Commission et le
Pouvoir Judiciaire, ceux entre la Commission et les forces
de sécurité publique, ensuite déterminer de manière
pertinente une sorte de principe de subsidiarité dans le
partage des rôles par catégorie de fraude (et/ou de
fraudeurs) aussi bien entre la Commission et les autres
institutions et acteurs du processus électoral (partis
politiques, société civile, médias, etc.) qu'au sein de la
Commission elle-même et entre celle-ci et ses
démembrements. Il faut enfin tenir compte de la
complexité du phénomène dans la mesure où la fraude
électorale se pratique à toutes les étapes et par tous les
acteurs impliqués dans le processus électoral et sous
plusieurs formes.

·En ce qui concerne la détermination du coût des élections,

il faut tenir compte des coûts classiques (les coûts
obligatoires quel que soit le niveau de développement
politique du pays), les coûts de fiabilisation (les coûts qui
concourent à augmenter la transparence du processus et
qui dépendent fortement de l'environnement politique du
pays). Il faut prendre des mesures qui aident à réduire les
coûts de fonctionnement de la commission électorale et
qui aident à réduire les risques de gaspillage du matériel
électoral acquis.

·Quant à la sécurité des élections relative à l'implication

des forces de sécurité au processus électorale, il faut tenir
compte des problèmes de sécurité en période
préélectorale où peut être nécessaire (selon les
circonstances) la protection des acteurs impliqués, des

215
 lieux et du matériel électoral. Ensuite, pendant le scrutin,
s'assurer que les lieux de vote et toutes les opérations qui
s'y déroulent sont sécurisés ainsi que le transport des
documents et matériels électoraux vers les lieux de
centralisation des résultats. Enfin en période post-
électorale, il est nécessaire de sécuriser les juridictions
électorales, la commission électorale et ses membres, etc.

·Les structures légales de participation des forces de

sécurité au processus électoral dans la sous région doivent
prendre en compte aussi bien les règles (la législation) que
les organisations (comité et autres) mises en place dans la
pratique pour la résolution des problèmes de sécurité.

·La préparation qu'il faudrait donner aux membres des

forces de sécurité pour assurer de leur part une
contribution pertinente au processus électoral, pourrait
comprendre essentiellement des actions de formation.
Formation sur le contenu du processus, (ce qui va se faire,
les types de comportements interdits parce que
susceptibles d'engendrer la violence, etc.), leurs rôles (ce
qui est attendu d'eux, la hiérarchie qu'il faudrait respecter
dans l'accomplissement de la mission), les éléments
auxquels il faut faire attention (par exemple, faire
attention de manière à ne pas entrer en action sur des
désinformations), un code de bonne conduite, etc.

·Les membres de la commission électorale, ceux de ses

démembrements et les agents électoraux doivent recevoir,
eux aussi, leurs propres formations et être sensibilisés par
rapport aux moyens et mécanismes de mise en œuvre des
forces de l'ordre pour des élections non violentes.

216
 TROISIEME PARTIE
PRINCIPES, NORMES ET STANDARDS
ÉLECTORAUX EN AFRIQUE DE
L'OUEST

217
218
 4
CHAPITRE

VERS L'HARMONISATION DES NORMES ET

STANDARDS ELECTORAUX EN AFRIQUE DE L'OUEST

A l'ère du triomphe de la démocratie libérale qui postule la

compétition démocratique comme mode principal d'accès au
pouvoir, les élections doivent, pour être considérées comme
compétitives et refléter la volonté populaire, se conformer à un certain
nombre de principes pouvant être considérés comme des normes
standards d'une bonne élection. Il s'agit de normes standards parce
qu'admises par les Etats dits de démocratie avancée et par les Etats qui
ont accompli des progrès importants en matière de démocratisation. Le
domaine électoral devient de plus le lieu de développement de valeurs
communes considérées comme des principes de bonne conduite d'un
processus électoral. C'est dans ce sens que des organisations à vocation
universelle ou régionale s'emploient à dégager des standards pour
garantir au moins dans les Etats la tenue d'élections dont les résultats
sont acceptés par l'ensemble des acteurs du jeu politique. C'est dans ce
sens que la CEDEAO a adopté en 2001 le Protocole additionnel sur la
démocratie et la gouvernance qui constitue une sorte de constitution
politique inspiré de valeurs démocratiques pour les Etats de l'espace
ouest africain. Mais si la volonté d'harmoniser le droit et les pratiques
électoraux pour l'avènement de démocraties apaisées dans tous les pays
de la CEDEAO est d'une pertinence certaine ceci implique la
formulation de propositions devant constituer un noyau de minimal de
normes et standards.

219
4.1 La pertinence de l'adoption de normes et standards en
matière électorale

Cette pertinence s'exprime à travers l'importance des facteurs

favorables à l'adoption de normes et standards (1.1) et l'existence
d'expériences concluantes à cet égard (1.2).

4.1.1 L'importance des facteurs favorables à l'adoption de

normes et standards

Le déclenchement de la démocratisation a favorisé dans la plupart des

pays africains en général et de l'Afrique de l'ouest en particulier la
survenance de crises politiques liées à l'éclatement de conflits
découlant pour l'essentiel du défaut d'un consensus pour la définition
des règles de la compétition politique ou au déroulement du processus
électoral (Côte d'Ivoire, Togo, Guinée). Défaut de consensus qui
entraîne même dans certains cas le boycott des élections par
l'opposition significative (présidentielle malienne de 1997 et
législatives sénégalaises de 2007). La tentation toujours grande de
choisir des moyens non démocratiques d'accès au pouvoir et la
difficulté de la détermination de règles rationnelles et consensuelles
régissant les élections ont amené la communauté internationale et les
organisations régionales et sous-régionales à adopter des instruments
juridiques qui s'emploient à indiquer des normes minimales
garantissant la fiabilité d'élections.

A l'échelle universelle, des efforts sont déployés pour ériger le

principe de l'élection ouverte et transparente en seule modalité d'accès
au pouvoir et dégager les standards de ce que devraient être des
élections normales. C'est ainsi que de nombreux instruments
juridiques internationaux de promotion des droits humains

220
s'emploient à harmoniser les principes devant régir les élections. A ce
titre, la déclaration universelle des droits de l'homme consacre le
pluralisme politique et son corollaire le principe de la désignation des
dirigeants à travers des élections régies par le suffrage universel, la
périodicité, l'honnêteté, l'égalité, la liberté et le secret du vote. Ces
principes sont davantage précisés par le Pacte international relatif aux
droits civiques et politiques de 1966 dont l'article 25 prévoit le droit de
chaque citoyen de prendre part à la direction des affaires publiques, de
voter et d'être élu au cours d'élections périodiques, honnêtes, au
suffrage universel et égal, au scrutin secret, assurant l'expression de la
volonté libre des électeurs, d'accéder dans des conditions d'égalité aux
emplois publics.

A l'échelle régionale, l'Acte constitutif de l'Union africaine et la charte

africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance
s'emploient à dégager des normes d'une bonne élection. C'est dans
cette perspective que l'Union africaine a adopté « les principes
directeurs pour les Missions de l'Union Africaine relatives à la
gestion, à la surveillance et à l'observation des Elections » en février
2002, et en juillet 2003, la Déclaration sur les principes régissant les
élections locales.

Dans le cadre de la sous-région CEDEAO, la tentative de définition de

principes démocratiques en général et de standards en matière
électorale a été à la fois ambitieuse et volontariste en demandant aux
Etats le respect d'exigences minimales en matière de démocratie. Il
s'agit d'une démarche qui relève dans une large mesure de la
nouveauté. Pendant longtemps, le constitutionnalisme était
exclusivement l'affaire des États. L'organisation et le fonctionnement
des régimes politiques, les modes d'accès au pouvoir, les principes
régissant la tenue des élections étaient traditionnellement du ressort

221
des missions régaliennes des États. Les organisations d'intégration et
les organisations internationales évitaient soigneusement d'intervenir
sur ces questions, au nom du respect de la souveraineté des États et du
principe de non ingérence dans les affaires domestiques des États,
pour se focaliser sur les questions économiques et de développement.
Après la chute du mur de Berlin, les impératifs de démocratisation des
États prônés à l'échelle universelle ont poussé la plupart des
organisations d'intégration sous-régionale ou continentale à dégager
un certain nombre de principes démocratiques dont le respect est plus
ou moins exigé des États membres de ces organisations. Au surplus,
les bailleurs de fonds et les pays occidentaux ont fait de la
conditionnalité démocratique un préalable à la fourniture de leur aide.
C'est dans cette ambiance que les organisations d'intégration, comme
la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest
(CEDEAO) et plus tard l'Union africaine, ont formulé des principes
constitutionnels et démocratiques, dont le non-respect par les États
emporte des sanctions. Sanctions dont l'application apparaît
problématique selon les situations. C'est certainement la CEDEAO
qui est allée le plus loin dans la proclamation de principes
démocratiques à promouvoir et à faire respecter dans la région ouest
africaine avec le « protocole ASP 1/12/01 sur la démocratie et la bonne
gouvernance, additionnel au protocole relatif au mécanisme de
prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la
paix et de la sécurité ». Ce protocole a dégagé des principes considérés
comme communs à tous les États de la CEDEAO : la séparation des
pouvoirs, la valorisation des Parlements, l'indépendance de la justice,
la liberté des barreaux. Le protocole considère l'élection comme seule
voie valable d'accès au pouvoir, condamne les changements
anticonstitutionnels, pose les principes de la participation populaire
aux prises de décisions, le cantonnement de l'armée, la laïcité de l'État,
le respect des droits fondamentaux, la liberté de création des partis
politiques.

222
Ce texte prévoit de façon précise qu'aucune réforme substantielle de la
loi électorale ne doit intervenir dans les six mois précédant l'élection
sans le consentement d'une large majorité des acteurs politiques. Il
prescrit la tenue régulière des élections à date échue, l'observation des
élections et l'assistance de la CEDEAO. Outre les principes
constitutionnels et électoraux, le protocole dégage des principes de
bonne gouvernance et recommande la promotion des droits des
femmes et des enfants. Pour assurer le respect de ces dispositions et
éviter la manipulation malintentionnée des normes constitutionnelles
par les pouvoirs, le protocole prévoit, en cas de non-respect des
principes, des sanctions applicables aux États. Sur le point particulier
des élections qui nous intéressent ici, le protocole dresse une liste de
principes dont le respect est requis des Etats. Sur la base de cet
instrument sous-régional de garantie des principes démocratiques
qu'est le Protocole, serait souhaitable la mise en place, à l'échelle de la
CEDEAO, d'un mécanisme de suivi des violations des principes
fondamentaux régissant les élections par les Etats qui aurait pour
support un format admis par la CEDEAO. La mise en place de ce
mécanisme servira à attirer l'attention sur les pays critiques dans
lesquels la pro-activité s'impose pour éviter les dérives préjudiciables
à la paix civile, à la démocratisation et au développement.

Le protocole est ainsi à la fois une bonne base et une source de légitimation
de l'entreprise de l'adoption de normes et standards en matière électorale
dans la région ouest africaine. Cela peut se révéler d'autant plus réalisable si
l'on sait qu'il y a ailleurs dans le continent des expériences concluantes
d'harmonisation des normes et pratiques électorales.

4.1.2 Les expériences de standardisation en Afrique

C'est certainement les Etats de l'Afrique australe réunis dans le cadre

223
de la SADC qui disposent de l'expérience la plus intéressante dans le
domaine de l'harmonisation des normes et pratiques électorales visant
à rendre les élections démocratiques, transparentes et non
contestables. L'expérience est le résultat d'un processus de recherche,
de réflexion et de concertation qui peut être source d'inspiration pour
les Etats membres de la CEDEAO. La volonté de réunir les conditions
de tenues de bonnes élections dans les Etats de l'Afrique australe a été
à l'origine de la Conférence de Windhoek du 11 au 14 juin 2000 qui
avait pour thème « en quête de Normes et Standards électoraux » (voir
Principes de surveillance et d'observation des élections dans les pays
de la SADC, Electoral Handbook n° 13, EISA, Electoral commissions
Forum) et qui a regroupé des représentants des gouvernements, des
commissions électorales, des partis politiques, de la société civile, des
instituts de recherche et des experts en matière de politique électorale
de la région de la SADC. La conférence avait pour objectif de définir
un ensemble de critères qui puissent servir de principes directeurs à la
pratique électorale, et capables de favoriser la mise en place d'un
environnement sain et propice à la tenue des élections. Le Forum a
insisté sur le besoin d'élaborer des normes et standards régionaux,
traités selon la terminologie de l'occasion, qui allaient servir à la fois
de base et de référence pour des discussions au niveau national, et de
guide pour une meilleure pratique de la gestion électorale. Par la suite,
un processus d'intenses recherches et de larges consultations dans
toute la région de l'Afrique australe a abouti à l'élaboration et à
l'adoption le 6 novembre 2003 à Johannesburg d'un document intitulé
« principes de gestion, de surveillance et d'observation des élections
dans les pays de la SADC ». Le document met l'accent sur la nécessité
d'avoir un ordre politique, constitutionnel et juridique sain, à même
d'assurer la tenue d'élections qui soient libres, équitables, crédibles et
légitimes, comme une condition fondamentale et préalable à la
gestion démocratique des élections. Les principes recommandés

224
prennent en compte les facteurs majeurs suivants :

-
La nécessité d'un cadre institutionnel et juridique complet ;
-
L'importance de procédures pré-électorales transparentes et
accessibles (y compris le processus de découpage, l'inscription
des électeurs et la nomination des candidats ;
-
L'utilisation équitable des médias et des ressources publiques,
ainsi que les questions relatives au financement des partis ;
-
L'organisation et la gestion de la phase des élections y compris
l'emplacement, la disposition et l'accès aux bureaux de vote, le
secret du scrutin, ainsi que le processus de dépouillement du scrutin ;
-
La phase postélectorale, tablant sur la manière dont les litiges
électoraux peuvent être réglés et les moyens mis en place pour
garantir que les résultats soient acceptés par tous ;
-
Les conditions requises pour une surveillance et une observation
du processus électoral crédibles, impartiales, sans entraves et
professionnelles.

En s'inspirant de l'expérience de la région SADC, il peut être formulé

des propositions allant dans le sens de l'élaboration d'un noyau
minimal de normes et standards pour renforcer la qualité des
conditions de tenue des élections dans la région CEDEAO.

4.2 Propositions pour un noyau minimal de normes et standards

En dépit de l'existence de traditions juridiques différentes

(anglophones, francophones, lusophones), des difficultés liées aux
exigences de respect de la souveraineté des Etats pour la
réglementation des conditions d'accès aux emplois publics de leurs

225
pays et aux différences entre les niveaux de démocratisation des pays
membres de la CEDEAO, des recherches et des concertations peuvent
être menées pour aboutir à la définition de principes directeurs à la
pratique électorale dans la région ouest africaine. Ces principes
directeurs, qui tireront leur inspiration intellectuelle des législations
nationales et des meilleures pratiques électorales, peuvent être
formulés à titre d'orientations.

Un effort de combinaison des législations nationales et des meilleures

pratiques permet de dégager un noyau minimal de normes et standards
en matière électorale. La législation électorale sur laquelle il convient
de s'appuyer est composée des constitutions qui dans la plupart des
pays francophones réglementent l'élection présidentielle en général et
particulièrement les conditions d'éligibilité à la Présidence de la
République qui ont conduit des pays comme la Côte d'Ivoire et le
Togo dans des situations de crise politique. Il y a aussi les textes
législatifs et réglementaires qui régissent le processus électoral, les
textes relatifs aux structures de gestion et de supervision des élections
que sont les commissions électorales, les lois relatives à l'accès des
partis politiques aux médias, les lois relatives au financement des
partis politiques…

Il s'agira par ailleurs de documenter les meilleures pratiques

électorales méritant d'être érigées au rang de standards. A partir de là il
est possible, dans une perspective de nivellement démocratique par le
haut tracé par le protocole sur la gouvernance et la démocratie de
définir avec le maximum de précision, des principes directeurs sur :

-
Le consensus pour la définition des règles du jeu électoral ;
-
Le respect du principe de la périodicité des élections selon lequel
les élections doivent se tenir à intervalles réguliers et à date échue ;

226
-
La sincérité du scrutin au sens large avec les composantes que sont
la réunion des critères d'une élection compétitive : clarté et
acceptation de la législation électorale, indépendance de la
structure de gestion des élections, confiance au système électoral,
existence de voies de droit crédibles au profit de tous les acteurs
(candidats et citoyens) ;
-
La liberté et l'égalité dans l'accès des candidats aux médiats ;
-
Le respect de l'égalité et la préservation des deniers publics dans le
système de financement des partis et des candidats ;
-
La garantie du droit d'être électeur et d'être éligible : liberté de
candidature garantie par des procédures fiables en cas
d'invalidation arbitraire de candidature, exigence d'un consensus
sur les restrictions à la liberté de candidature ;
-
La garantie de la liberté de l'expression du suffrage : liberté de
voter sans peur de représailles, secret du vote, défense et
sécurisation du vote, transparence du dépouillement.
-
Le délai raisonnable pour la publication des résultats ;
-
Les conditions requises pour une surveillance et une observation
du processus électoral crédibles.

227
 Résumé du Chapitre IV
·La détermination et l'harmonisation des normes et
standards en matière électorale au niveau de la sous
région ouest-africaine peuvent être favorisées par un
certain nombre de facteurs.

·Il y a d'abord les efforts d'établissement de normes et

standards au niveau universel. Par exemple, la
déclaration universelle des droits de l'homme qui
consacre le pluralisme politique et son corollaire le
principe de la désignation des dirigeants à travers des
élections régies par le suffrage universel, la périodicité,
l'honnêteté, l'égalité, la liberté et le secret du vote
(échelle universelle) ; acte constitutif de l'Union
africaine et la charte africaine de la démocratie, des
élections et de la gouvernance s'emploient à dégager des
normes d'une bonne élection (échelle régionale).

·Il y a ensuite, ceux à l'échelle de la CEDEAO, il y a le «

protocole ASP 1/12/01 sur la démocratie et la bonne
gouvernance, additionnel au protocole relatif au
mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des
conflits, de maintien de la paix et de la sécurité » qui
dégage des principes considérés comme communs à tous
les États de la CEDEAO et considère, entre autres,
l'élection comme seule voie valable d'accès au pouvoir,
condamne les changements anticonstitutionnels, pose
les principes de la participation populaire aux prises de
décisions, le cantonnement de l'armée, la laïcité de l'État,
le respect des droits fondamentaux, la liberté de création
des partis politiques, etc.

228
·Il y a enfin des expériences concluantes ailleurs sur le
continent. On a l'exemple des Etats de l'Afrique Australe
réunis dans le cadre de la SADC où des efforts ont été
faits aussi bien dans la détermination des normes et
standards que dans leur harmonisation au niveau de
toute la sous région.

·En dépit des différences de traditions juridiques et autres

difficultés liées aux exigences de respect de la
souveraineté des Etats dans ce domaine, il peut être
formulé des propositions allant dans le sens de
l'élaboration d'un noyau minimal de normes et standards
pour renforcer la qualité des conditions de tenue des
élections dans la région CEDEAO.

·Dans la perspective de nivellement démocratique par le

haut, en se basant sur le protocole sur la gouvernance et
la démocratie de la CEDEAO, il faut définir avec le
maximum de précision, des principes directeurs sur
entre autres: le consensus pour la définition des règles
du jeu électoral, la sincérité du scrutin au sens large avec
les composantes que sont la réunion des critères d'une
élection compétitive, le respect de l'égalité et la
préservation des deniers publics dans le système de
financement des partis et des candidats , garantie de la
liberté de l'expression du suffrage : liberté de voter sans
peur de représailles, secret du vote, défense et
sécurisation du vote, transparence du dépouillement, et
le délai raisonnable pour la publication des résultats, etc.

229
 5
CHAPITRE

FORMES D'ASSISTANCE EN MATIERE ELECTORALE

(CEDEAO)

L a deuxième partie (le chapitre III) a présenté quelques uns des

défis majeurs que pose la gestion des élections et le recours
aux commissions électorales dans les nouvelles démocraties
ouest-africaines et fait la suggestion de quelques pistes de réflexion.
Dans ce même Chapitre III, des suggestions ont été également faites
quant aux facteurs qui pourraient être pris en compte dans la
recherche d'approches de solution aux défis ci-dessus évoqués par
chaque pays. Ce dernier Chapitre, c'est-à-dire le Chapitre V, vient
compléter le Chapitre III par des propositions d'approches de solution
aux défis que pose la gestion des élections en Afrique de l'Ouest qui
pourraient être mises en œuvre au niveau supranational, notamment
au niveau de la Communauté économique des états de l'Afrique de
l'Ouest (CEDEAO).

La consolidation de la démocratie en Afrique de l'Ouest est, en effet,

l'une des priorités de la CEDEAO qui a très tôt compris qu'il ne
pourrait avoir de progrès (de développement) économique dans la
sous région sans ce cadre politique adéquat, susceptible d'engendrer
la paix et l'expression des génies des peuples qui l'habitent. La
Communauté construit graduellement les cadres juridique et
institutionnel régionaux nécessaires pour faire face aux défis que
constituent l'érection et la consolidation de la démocratie dans la

230
plupart des pays de la sous région. L'on peut citer, en guise d'exemples,
le protocole relatif au mécanisme pour la prévention, la gestion, la
résolution des conflits et pour le maintien de la paix et la sécurité de
1999 et son protocole additionnel sur la démocratie et la bonne
gouvernance de 2001. L'on peut également évoquer la création
d'institutions telles que la Commission défense et sécurité, le conseil des
sages, le Groupe de suivi de cessez-le-feu de la CEDEAO (ECOMOG),
l'unité électorale au sein du Département des Affaires politiques, etc.

Le cadre juridique (sous) régional créé au niveau de la Communauté et

évoqués ci-dessus fixe des mandats aussi bien au pays membres qu'à la
CEDEAO elle-même par rapport à la quasi-totalité des défis auxquels
ceux-là sont aujourd'hui exposés. De façon spécifique, le cadre légal
régional en question, particulièrement le protocole relatif au mécanisme
de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la
paix et de la sécurité et son protocole additionnel sur la démocratie et la
bonne gouvernance additionnel, prescrivent des mandats précis à la
CEDEAO en ce qui concerne les défis (les problèmes) que pose la
gestion des élections dans les pays de la Communauté.

Ces deux textes sont, en effet, assez clairs sur les mandats qui
incombent à la CEDEAO dans la consolidation de la démocratie et
particulièrement dans la gestion des élections dans les pays membres.
Ils prescrivent, par exemple, que la CEDEAO soit impliquée dans la
préparation, l'organisation et la supervision des élections dans les
pays membres de la Communauté. De façon plus spécifique, les
textes régionaux en question disposent qu'à la demande des Etats
membres, la CEDEAO peut apporter aide et assistance sous n'importe
quelle forme utile à l'organisation et au déroulement de toute élection
dans ledit pays. Il est, dans ce cadre, demandé à la CEDEAO

231
d'envoyer dans le pays, à l'approche d'une élection, une mission
d'information qui peut être suivie d'une mission exploratoire et
finalement d'une mission d'observation de l'élection en question.

Dans ce cadre, la CEDEAO, essentiellement à travers les activités de

son unité électorale, est déjà intervenue dans la quasi-totalité des pays
de l'Afrique de l'Ouest. Elle a, en effet, conduit des missions pré-
électorales dans plusieurs pays, notamment le Sénégal, le Nigéria, le
Mali, la Sierra Leone, le Togo, la Côte d'Ivoire, la Gambie, le Bénin, le
Ghana, la Guinée Bissau, la Guinée équatorial, etc. Des missions
d'observation des élections ont été également envoyées par la
Communauté dans chacun des pays ci-dessus cité. Mieux, lorsque les
circonstances l'ont exigé, comme c'était le cas en Sierra Leone en
2007, la CEDEAO a apporté un appui logistique dont les caractères
utile et opportun ont été salués par tous, à commencer par les
membres de la Commission électorale sierra léonaise.

Les actions de la CEDEAO en faveur de la consolidation de la gestion

des élections dans la sous région vont au-delà de l'assistance pendant
la période des élections. En effet, elle a, ces dernières années, toujours
à travers son unité électorale, initié des actions de nature à renforcer
les capacités des commissions électorales et à améliorer la qualité des
différentes missions qu'elle envoie dans le cadre des élections. C'est
ainsi, par exemple, qu'elle a largement contribué à la création d'un
réseau des autorités électorales de l'Afrique de l'Ouest et à
l'élaboration et à l'édition d'un manuel pour les observateurs de la
CEDEAO. Elle a également tenu un atelier d'évaluation des
instruments produits et/ou utilisés lors de missions d'observation de la
CEDEAO et organiser un séminaire sur le coût des élections dans la
sous région.

232
Malgré toutes ses initiatives évoquées ci-dessus, l'unanimité est faite
aujourd'hui sur le fait que beaucoup de défis restent à relever pour
atteindre la qualité souhaitable en matière d'organisation des élections
dans la sous région. Au niveau de chacun des pays de la CEDEAO,
lesdits défis, juste pour en citer quelques uns, ont noms insuffisance
de formation des agents électoraux, insuffisance de programme
d'éducation des citoyens (sur comment et pourquoi voter), défaillance
au niveau des listes électorales, coûts élevés des élections organisées.
L'on peut également citer, parmi les défis qui attendent les nouvelles
démocraties ouest-africaines en matière de gestion des élections,
l'absence de mécanismes « d'apprentissage en faisant » (learning by
doing), le caractère répandu de la fraude/corruption électorale et les
contestations permanentes des résultats qui en découlent, etc.

Les défis actuels ne s'arrêtent pas aux difficultés que posent la gestion
des élections à chaque des pays de la Communauté, ils ont également
des dimensions sous régionales. C'est ainsi, par exemple, que la
disparité des systèmes d'administration des élections et de leurs
attributions ne favorise pas la possibilité de partage d'expériences et
des leçons qui se dégagent aussi bien des bonnes que des mauvaises
pratiques. De la même manière, il n'existe pas encore de cadre
véritablement opérationnel d'échange entre les acteurs impliqués
dans la gestion des élections dans les pays de la sous région, ce qui
rend difficile les possibilités d'apprentissage des uns des autres. Etc.

Pour ce qui est des différents défis ci-dessus cités, la CEDEAO

dispose de moyens aussi bien légaux qu'institutionnels pour aider à les
relever. Au-delà des mandats que lui fixe le cadre légal régional, elle a
mis sur pied une unité électorale dont les objectifs sont en droite ligne
avec la plupart des défis qui se posent aux pays membres en matière de
gestion des élections. L'unité électorale de la Communauté a, en effet,

233
pour objectifs de renforcer les capacités des Etats membres en matière
d'administration électorale, de développer un code de conduite de la
CEDEAO pour les élections, de contribuer à l'amélioration de la
qualité des missions d'observation et d'aider les commissions
électorales de la sous région à rationnaliser les coûts des élections.

Ces moyens disponibles au niveau de la CEDEAO, même s'ils

peuvent et méritent d'être améliorés, offrent une série d'opportunités
aux pays membres dans la recherche d'approches de solutions aux
problèmes que leur pose la gestion des élections. Dans la suite du
présent chapitre, les formes d'appui que la CEDEAO peut apporter à
ses pays membres dans le cadre de la gestion des élections est
présentée en deux catégories. Il y a les actions de renforcement des
capacités (1) et des actions dites de prospectives et de propositions de
solution (2).

5.1 Les actions de renforcement des capacités

La première catégorie d'appuis que la CEDEAO peut apporter à ses

pays membres dans le cadre de la gestion des élections comprend les
actions de renforcement des capacités. Il s'agit d'actions susceptibles
de compléter celles prévues (et mise en œuvre) au niveau national
pour améliorer la capacité des pays membres (et de leurs commissions
électorales) à apporter une contribution pertinente à la gestion des
élections. En effet, sur la base des faiblesses observées aussi bien dans
la préparation et la conduite des élections que dans la gestion du
contentieux électoral, il se dégage un certain nombre de besoins
urgents en matière de renforcement des capacités des acteurs du
processus électoral de chacun des pays membres de la CEDEAO.
La recherche d'approches de solution aux différents besoins observés

234
au niveau des acteurs clés (y compris les commissions électorales et
leurs membres) du processus électoral de chaque pays membre de la
Communauté, peut se faire dans deux directions : nationale et
régionale. En effet, s'il paraît plus aisé d'imaginer, de concevoir le type
d'initiatives qui peuvent se prendre au niveau de chaque pays pour
l'amélioration du processus électoral national, l'on ne saurait négliger
les actions qui ne peuvent être mieux entreprises que par des instances
régionales telles que la CEDEAO. Lesdites actions de renforcement
des capacités peuvent aller des activités de formation des acteurs du
processus aux initiatives d'amélioration du cadre législatif électoral en
passant par la gestion des coûts des élections, le contrôle de la fraude
et/ou de la corruption électorale, l'observation des élections, la
sécurité des élections, etc.

5.1.1 Les actions de formation

En ce qui concerne les actions de formation, elles devraient, comme

cela se voit aisément dans les parties précédentes (surtout la partie II),
concerner la plupart des acteurs du processus électoral. Elles doivent
être initiées et mises en œuvre en direction des acteurs institutionnels,
notamment les membres de la Commission électorale (et ses
démembrements), des animateurs des structures de l'Exécutif
impliquées dans le processus électoral (Ministère des finances,
Ministère de l'intérieur, Ministère des affaires étrangères, etc.) et des
membres des juridictions électorales, telles que la Cour
constitutionnelle, la Cour suprême, le Conseil constitutionnel, les
juridictions inférieures selon les pays, etc.

Ces formations peuvent (devraient) également s'étendre aux acteurs

non institutionnels. Il s'agit, par exemple, des animateurs des
organisations de la société civile qui ont un rôle crucial à jouer dans

235
l'amélioration de la qualité du processus électoral. Il s'agit aussi des
leaders et membres des partis politiques dont le rôle crucial dans la
gestion des élections n'est plus à démontrer. L'on peut également
ajouter à ces deux catégories d'acteurs, les animateurs des médias et
les citoyens ordinaires.

Les membres de chacune des catégories d'acteurs clés ci-dessus citées

dans la première catégorie (celle des acteurs institutionnels)
gagneraient à être sensibilisés par rapport au cadre légal en matière de
gestion des élections, le rôle qui leur revient, les risques qu'ils courent
en cas de violation des textes, les risques qu'ils font courir aux
élections et à la démocratie en s'écartant des prescriptions légales, etc.
En ce qui concerne les membres de la dernière catégorie – c'est-à-dire
celle des citoyens ordinaires – ils ont besoin d'être informés aussi bien
sur le pourquoi voter que sur le comment participer au processus
électoral ou défendre son vote.

Les actions de formation évoquées ci-dessus – parce que organisées

dans un cadre ou à partir d'une initiative sous régionale – devraient
posséder au moins une caractéristique principale : offrir aux
différentes cibles l'opportunité de partage des leçons tirées des
expériences de la sous région et ceci à travers une intervention
pertinente de la CEDEAO.

Ces actions de formation peuvent prendre la forme d'ateliers organisés

essentiellement à l'intention de tous ou partie des acteurs clés du
processus électoral d'un pays membre de la CEDEAO donné. Lesdits
ateliers doivent s'organiser de manière à permettre aux participants
quasiment tous locaux (nationaux) d'identifier, de réfléchir et de
chercher des approches de solutions aux problèmes que pose la
gestion des élections dans leur pays à l'aune des expériences d'autres

236
pays de la sous région ouest africaine. Ceci peut se réaliser, par
exemple, en faisant intervenir dans les ateliers en question des experts
ayant une bonne connaissance des expériences de pays de la sous
région et/ou d'ailleurs dans le monde.
Les actions de formation peuvent également prendre la forme de
rencontres réunissant les acteurs de catégories pertinentes venant de
différents pays de la sous région. Il s'agit dans ce cas de véritables ateliers
de partage d'expériences, de partage des bonnes pratiques et de réflexion
commune sur les mauvaises pratiques et les voies et moyens pour les
réduire. Ces ateliers régionaux peuvent également connaître la
participation d'experts électoraux susceptibles d'aller au-delà des
expériences individuelles des pays membres pour produire des résultats
utiles pour tous, éventuellement à l'aune des expériences d'ailleurs. Il ne
nous paraît plus nécessaire de revenir à ce niveau sur l'importance et le
caractère bénéfique du partage d'expériences dans l'apprentissage.

A ces deux catégories de formations directes des acteurs impliqués

dans le processus électoral (au niveau national et/ou régional), l'on
peut ajouter une troisième catégorie d'initiatives de la même nature. Il
s'agit de la possibilité de création d'un cadre d'information et/ou
d'expertise susceptible d'apporter des réponses ou tout au moins des
pistes de réflexion aux besoins urgents des acteurs du processus
13
électoral dans un pays membre de la Communauté . Ceci peut
prendre, par exemple, la forme d'un Site Web créé au niveau de la
CEDEAO et qui offre des informations relatives aux pratiques
électorales, les problèmes rencontrés ici ou ailleurs, les approches de
solutions pertinentes, les pistes de réflexion, etc. Mais cela peut
également consister en la constitution d'un pool d'experts sur place à la
CEDEAO et/ou ailleurs dans les pays capables d'apporter des
éléments de réponse en urgence, dans un délai bref à des

13
Ceci pourrait fonctionner comme le service d'urgence dans les centres hospitaliers où l'on apporte les premiers soins en attendant des conditions plus paisibles pour la
recherche des vraies réponses aux besoins des patients.

237
préoccupations spécifiques en matière électorale exprimées par des
acteurs de pays membres de la Communauté.

5.1.2 Identification et proposition d'appuis spécifiques aux

points faibles du processus électoral

Les actions de sensibilisation (formation) des acteurs clés du

processus électoral par rapport à leurs droits et obligations n'épuisent
naturellement pas les préoccupations pour lesquelles l'appui et le
soutien de la CEDEAO peuvent être cruciaux et pertinents. Une autre
dimension du processus électoral par rapport à laquelle l'intervention
des structures de la Communauté peut être bénéfique, peut apporter
un plus est celle relative à ce que l'on peut appeler les points faibles du
processus électoral. Il s'agit de façon plus spécifique, d'insuffisances
notées au niveau d'acteurs clés et/ou à des étapes précises du
processus électoral et qui ne peuvent être complètement comblées par
les actions de formation et de sensibilisation.

Les insuffisances en question peuvent être relatives aux déficits de

capacité au niveau des acteurs clés du processus électoral et susceptibles
de leur rendre difficile le respect de leurs obligations et même la
jouissance de leurs droits. S'il est aisé de comprendre et d'appréhender
les risques qui pourraient découler du non respect de leurs obligations
par les acteurs du processus, l'on ne voit pas souvent avec la même
facilité, les dangers que pourraient constituer l'incapacité des acteurs
clés à jouir de leurs droits en matière électorale. En effet, les droits
reconnus (accordés) aux différents acteurs du processus (les partis
politiques et les candidats, les animateurs des médias et des
organisations de la société civile, les citoyens ordinaires, etc.) ont été
prévus pour que leur jouissance par chaque catégorie d'acteurs contribue
à l'amélioration de la qualité du processus électoral, à sa crédibilisation.

238
 14
De sorte que, l'incapacité desdits acteurs à jouir de leurs droits
constitue (et engendre) de facto (potentiellement) une perte en termes de
qualité pour le processus électoral.
Au niveau des partis politiques et des candidats aux élections,
l'incapacité ci-dessus évoquée peut se manifester à travers les
difficultés desdits acteurs à désigner des représentants à tous les
niveaux du processus électoral où c'est nécessaire pour en garantir la
qualité. Il n'est, en effet, pas rare d'observer dans la sous région des
partis et/ou des candidats incapables de se faire représenter dans le
tiers des bureaux de recensement ou de vote. Même lorsqu'ils arrivent
à se faire représenter à certains endroits, les agents des partis ou des
candidats sont très souvent mal préparés, ne connaissent pas leurs
rôles, leurs droits et devoirs et encore moins les textes électoraux. Cet
état de choses contribue à la diminution de la qualité des élections
organisées dans les nouvelles démocraties de l'Afrique de l'Ouest et à
faire le lit de la fraude et de la corruption électorale et créer les
conditions favorables à la contestation et à la remise en cause des
résultats des élections et parfois de tout le système démocratique.

Les observations faites ci-dessus par rapport aux partis politiques et

les candidats sont tout aussi valables pour les autres acteurs du
processus électoral. Les organisations de la société civile de la sous
région n'ont en règle générale pas la capacité d'apporter la
contribution attendue d'elles – c'est-à-dire, par exemple, en matière de
sensibilisation des citoyens et de participation pertinente à
l'observation du processus électoral – pour l'amélioration de la qualité
des élections. Il en est de même pour les professionnels des médias,
pour les citoyens ordinaires et même parfois pour les institutions
formelles intervenant dans le processus électoral. Il arrive, en effet,
parfois que des Commissions électorales, qu'un service ou qu'une

14
Il n'y a pas que l'incapacité pour expliquer la non jouissance de leurs droits par les acteurs clés du processus électoral. L'environnement (législatif, social, etc.)
non incitatif peut également en être une cause et dans ce cas l'on peut même avoir les capacités et ne pas avoir envie de s'en servir pour jouir de ses droits.

239
direction d'un ministère se retrouvent sans suffisamment de
ressources (de toute sorte) pour une bonne contribution à
l'organisation des élections.

La contribution de la CEDEAO à la résolution des problèmes ci-

dessus peut prendre plusieurs formes. Elle peut consister en un appui
logistique, comme cela a été le cas déjà dans quelques pays de la sous
région par le passé. Mais elle peut également consister en des activités
de formation et d'apprentissage de techniques dans un domaine
déterminé et par rapport à des aspects bien précis du processus
électoral. Les suggestions faites ci-dessus à propos des formes que
peuvent prendre les actions de formation, sont également valables ici
et peuvent s'exécuter dans des cadres de partage d'expériences.

5.2 La recherche de solutions au problème de l'application des

textes électoraux

Une autre préoccupation à la quelle la CEDEAO peut contribuer à

apporter des approches de solution est la question du respect de la
législation électorale. En effet, s'il y a un phénomène qui frape en
matière de gestion des élections dans la sous région ouest africaine, c'est
l'écart qui peut exister parfois entre les prescriptions de la législation
électorale et les comportements sur le terrain. En effet, il n'est pas rare
d'observer dans les nouvelles démocraties de la sous région un déficit
sérieux en ce qui concerne le respect de la législation électorale par
rapport à certains aspects du processus électoral. Le cas est surtout
visible et plus problématique en ce qui concerne les dispositions
supposées aider à réduire la fraude et la corruption électorale.

Malgré le fait que tous les pays de la sous région connaissent, il est vrai à
des degrés divers, des problèmes de non respect des textes, il est très rare

240
d'entendre parler de poursuite judiciaire ayant abouti à des inculpations
et condamnations d'actes de violation de la législation électorale dans
lesdits pays. Ces problèmes ont plusieurs causes au nombre desquels
l'on peut citer, par exemple, l'inadéquation du système judiciaire
ordinaire avec les besoins en matière électorale ; l'inadéquation des
moyens classiquement prévus pour le constat des infractions et
l'initiation des premiers actes d'une procédure judiciaire, etc.
Des approches et pistes de solution peuvent être recherchées à ces
problèmes au niveau sous régional. La CEDEAO peut initier des
actions d'identification des types d'écarts qui se sont observés
(éventuellement qui peuvent s'observer) dans le respect de la
législation électorale et créer les cadres idoines pour la réflexion et la
recherche de moyens (mécanismes) susceptibles d'aider à les réduire.
Ces actions, à l'instar de celles évoquées dans les cas ci-dessus,
peuvent se faire au niveau national (à l'aune des expériences
d'ailleurs) ou au niveau de la sous région réunissant des acteurs du
processus électoral de plusieurs pays membres.

5.2.1 La recherche de solution au problème du coût des élections

La dernière préoccupation abordée dans le cadre de cette section est

celle relative à la maîtrise du coût des élections dans les nouvelles
démocraties de la sous région. Il n'est plus nécessaire, après tout ce qui
a déjà été dit dans la deuxième partie de ce document, de revenir sur
les problèmes que pose l'escalade des coûts des élections aux pays aux
ressources limitées tels que les jeunes démocraties ouest-africaines. Il
n'y a pas de doute que la recherche de solution à cette préoccupation a
nécessairement une dimension domestique (nationale), mais elle a
également une dimension régionale, voire internationale.

241
La Communauté peut aider les pays membres dans la recherche de
solution aux problèmes de l'accroissement exponentiel des coûts des
élections de plusieurs manières. L'appui de la CEDEAO à la
recherche d'approches de solution au problème de l'escalade des coûts
des élections dans la sous région peut prendre au moins trois formes.
Cet appui peut, en effet, prendre la forme d'actions de formation. Il
peut également consister en une sorte de mutualisation d'une partie
des intrants électoraux comme il peut se faire sous la forme
d'assistance directe de plusieurs sortes.

En ce qui concerne les appuis de la Communauté aux pays membres

sous forme d'actions de formation, ils peuvent s'opérationnaliser de
deux manières. A l'instar des propositions faites ci-dessus pour les
actions de formation, les appuis dans ce cadre pourront prendre la
forme de séances de partage d'expériences entre acteurs impliqués
dans la confection, l'exécution et le contrôle des budgets des élections
dans les pays de la sous région. Ils peuvent aussi consister en des
actions de formation sur les mêmes objets mais réunissant des acteurs
domestiques (nationaux) avec éventuellement la présence d'experts
maîtrisant la question et les expériences de la sous région.

En ce qui concerne la mutualisation des intrants électoraux au niveau

de la Communauté, elle peut également prendre plusieurs formes
selon le type d'intrant. Elle peut consister en la création d'un stock
d'intrants électoraux au niveau de la CEDEAO qui sera mis à la
disposition de tous les pays membres de la Communauté au rythme
des échéances électorales. Mais, selon la nature des intrants, il peut
également consister en des stocks de plus petites tailles disposés dans
plusieurs pays et facile à déployer dans un rayon géographique plus
petit. Les intrants en question – c'est-à-dire ceux qui peuvent faire
l'objet de cet exercice de mutualisation – peuvent inclure, par

242
exemple, les urnes, les isoloirs, les kits d'établissement des listes
électorales, parfois même le matériel sensible tel que l'encre
indélébile, etc.

En ce qui concerne les actions d'assistance directe, elles sont les "plus
aisées" à mettre en œuvre. Cette catégorie d'actions également peut
prendre plusieurs formes. Il peut s'agir d'un appui logistique, d'aide à
l'acquisition ou à la mise à disposition de moyens matériels
nécessaires pour la conduite des élections. Mais il peut également
s'agir d'assistance intellectuelle, de mise à disposition d'experts pour
aider une commission électorale ou d'autres acteurs clés du processus
électoral – e.g. Société Civile, médias, partis politiques, etc. – à
apporter une contribution de choix à la gestion d'élections spécifiques.

5.2.2 Les actions de prospectives et de proposition de solutions

Dans cette section, sur les actions de prospectives et de proposition de

solutions, il est surtout question d'initiatives, d'entreprises au niveau
de la Communauté ayant pour objectif principal d'identifier,
d'engager des réflexions et de proposer des solutions aux problèmes
majeurs qui se posent à la gestion des élections en Afrique de l'Ouest.
Les actions qui intéressent à ce niveau sont essentiellement des
actions qui doivent être initiées en amont de toutes celles qui
précèdent. Il s'agit en quelque sorte de l'équivalent régional des
actions de "learning by doing" (apprentissage en faisant) évoquées au
Chapitre trois pour chaque pays membre de la CEDEAO.

La CEDEAO pourrait apporter une contribution spéciale à ce niveau

en initiant une série d'actions. Par exemple,

243
-Créer des cadres d'identification et d'actualisation (de mise à
jour) des problèmes que pose la gestion des élections dans la
sous région ;

-Initier des réflexions profondes sur les préoccupations majeures

liées à l'exercice du vote, notamment par rapport aux questions
telles que comment voter ? Pourquoi voter ? Etc.

-Initier des actions de réflexion sur l'évolution des législations et

des pratiques électorales dans les différents pays de la sous
région de manière à contribuer au processus d'harmonisation des
normes en matière électorale telle que souhaitée par la
Communauté à travers le Protocole additionnel sur la bonne
gouvernance et la démocratie ;

244
 Résumé du Chapitre V
· Le cadre juridique régional, notamment les deux textes
évoqués ci-dessus, est assez clair sur les mandats qui
incombent à la CEDEAO dans la consolidation de la
démocratie et particulièrement dans la gestion des
élections dans les pays membres de la Communauté. Ils
prescrivent en particulier qu'à la demande des Etats
membres, la CEDEAO peut apporter aide et assistance
sous n'importe quelle forme utile à l'organisation et au
déroulement de toute élection dans ledit pays

· La CEDEAO a, à travers son unité électorale et en faveur

de la consolidation de la gestion des élections dans la
sous région, a initié des actions de nature à renforcer les
capacités des commissions électorales et à améliorer la
qualité des différentes missions qu'elle envoie dans le
cadre des élections.

· L'unité électorale de la CEDEAO a pour objectifs

essentiels de renforcer les capacités des Etats membres
en matière d'administration électorale, de développer un
code de conduite de la CEDEAO pour les élections, de
contribuer à l'amélioration de la qualité des missions
d'observation et d'aider les commissions électorales de
la sous région à rationnaliser les coûts des élections.

· La recherche d'approches de solution aux différents

besoins observés au niveau des acteurs clés (y compris
les commissions électorales) du processus électoral de
chaque pays membre de la Communauté, peut se faire au

245
 niveau national et régional. Quant aux actions de
renforcement des capacités, elles peuvent aller des
activités de formation des acteurs du processus aux
initiatives d'amélioration du cadre législatif électoral
en passant par la gestion des coûts des élections, le
contrôle de la fraude et/ou de la corruption électorale,
l'observation des élections, la sécurité des élections,
etc.

· Les actions de prospectives et de proposition de

solutions, concernent surtout les initiatives et les
entreprises au niveau de la Communauté ayant pour
objectif principal d'identifier, d'engager des réflexions
et de proposer des solutions aux problèmes majeurs qui
se posent à la gestion des élections en Afrique de
l'Ouest.

· En ce qui concerne les actions à mener dans ce cadre, la

CEDEAO pourrait par exemple : créer des cadres
d'identification et d'actualisation (de mise à jour) des
problèmes que pose la gestion des élections dans la
sous région, initier des réflexions profondes sur les
préoccupations majeures liées à l'exercice du vote
(comment voter ? Pourquoi voter ? Etc.), initier des
actions de réflexion sur l'évolution des législations et
des pratiques électorales dans les différents pays de la
sous région.

246
 CONCLUSION

A
près avoir renoué avec la démocratie au début des années
1990, les Etats africains en général et ceux de l'Afrique
de l'ouest en particulier, ont été confrontés à l'épineux
problème de la gestion des élections. Partout, des efforts ont été
progressivement déployés pour définir un système de gestion des
processus électoraux adapté aux traditions juridiques et
politiques de chaque pays qui garantisse l'organisation d'élections
transparentes et honnêtes.

La présente étude avait pour objectif d'une part de procéder à une

analyse comparative des différents systèmes de gestion des
élections à travers des organes dénommés Commissions
électorales (CEN, CENA, CENI), dont le rôle bien que variable
selon les Etats, est essentiel dans la régulation de la compétition
démocratique et, d'autre part à souligner les leçons tirées et les
meilleures pratiques pour l'amélioration des processus électoraux
et l'harmonisation des normes électorales en Afrique de l'Ouest.

Par sa perspective comparative, l'étude a permis la réalisation d'une

analyse des différentes commissions électorales par une
confrontation des textes (première partie) et de leur pratique
(deuxième partie). L'analyse des textes organisant les commissions
électorales montre des points de convergences forts entraînant

247
l'émergence d'un droit électoral propre aux Etats de la Communauté
des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) et quelques traits de
différence liées à l'histoire de la démocratisation de chacun des pays.
C'est ainsi que dans l'ensemble, une législation définie de façon plus
ou moins consensuelle crée un cadre juridique et institutionnel de
tenue d'élections transparentes. Toutefois, il est nettement constatable
que certaines législations garantissent mieux que d'autres
l'indépendance et l'efficacité de l'office des Commissions électorales.

Globalement, la confrontation des expériences a permis de nuancer

l'idée reçue de la faillite des systèmes électoraux en Afrique. A cet
égard, les cas de succès coexistent aux côtés des expériences mitigés
et des échecs patents.

L'étude, tout en essayant de dépasser les cadres juridiques formels des

Commissions électorales, s'est employée aussi à passer en revue une
liste de difficultés que pose ou que pourrait poser l'organisation des
élections dans les nouvelles démocraties de la sous région ouest
africaine pour leur apporter des pistes de solutions. La démarche a pris le
parti d'aborder chaque question majeure et de l'analyser avec des
illustrations puisées à la fois dans le registre des exemples de "bonnes
pratiques" ou de "pratiques à améliorer”.

L'intérêt majeur de cette étude n'est pas un simple exercice intellectuel,

mais plutôt de constituer un document d'analyse des systèmes
électoraux des pays sous examen en vue d'apporter ou de contribuer à
trouver des solutions aux problèmes concrets qui se posent de façon
souvent chronique à l'organisation des élections dans la plupart des

248
jeunes démocraties ouest-africaines.

Relativement à la perspective de définition des normes et standards

pour garantir la tenue d'élections régulières dans l'espace de la
CEDEAO, l'étude a essayé d'identifier quelques tendances. En effet,
elle s'est employée à montrer, qu'en dépit de l'existence de traditions
juridiques différentes (anglophones, francophones, lusophones), des
difficultés liées aux exigences de respect de la souveraineté des Etats,
des initiatives peuvent être menées pour aboutir à la définition de
principes directeurs à la pratique électorale dans la région ouest
africaine.

249
ANNEXES

250
 ANNEXE 1
Le classement dans la présente annexe est fondé sur la forme légale et
les dispositions institutionnelles de chaque pays au moment de la
publication. Il ne s'agit pas de porter un jugement sur la performance
et l'indépendance des actions des CEN dans la pratique. Le nombre de
membres d'une CEN n'inclue pas des suppléants lorsqu'ils existent.
Pays Structure de Dénomination de la Commission Nombre de
gestion des Electorale membres de
élections la CEN
Secrétariat Administratif Permanent 4
Bénin indépendante
Commission Electorale Nationale 17
Autonome

Burkina-Faso Indépendante Commission Electorale Nationale 15

Indépendante

Cap-Vert Mixte Bureau d’Assistance pour les Elections N/A

Commission Electorale Nationale 5
Côte d’Ivoire Indépendante Commission Electorale Indépendante 31

Gambie Indépendante Commission Electorale Indépendante 5

Ghana Indépendante Commission Electorale 7

Guinée Indépendante Commission Electorale Nationale 22

(Conakry) Indépendante

Guinée Bissau Indépendante Commission Electorale Nationale 8

Libéria Indépendante Commission Electorale Nationale 7

Ministère de l’Administration Territoriale N/A

Mali Mixte Commission Electorale Nationale 15
Indépendante
Délégation Générale des Elections N/A

Niger Indépendante Commission Electorale Nationale 30

Indépendante
Nigéria Indépendante Commission Electorale Nationale 13
Indépendante
Ministère de l’Intérieur- Direction Générale N/A
des Elections
Sénégal Mixte Commission Electorale Nationale 12
Autonome

Sierra- Léone Indépendante Commission Electoral Nationale 5

Secrétariat Administratif Permanent N/A

Togo Indépendante Commission Electorale Nationale 9
Indépendante

251
Durée du Désignation par Président nommé ou élu Membre
mandat par expert ou
partisan
5 ans Assemblée nationale parmi les Plus haut fonctionnaire de Expert
fonctionnaires l’Etat (ex officio)
Ad hoc Législature, Président, Société CEN Partisan
civile
5 ans Société civile, parti du CEN (représentant de la Partisan
gouvernement, opposition société civile)
N/A N/A N/A N/A
6 ans Législature CNE Expert
6 ans Partis politiques, société civile, Président Mixte
pouvoir exécutif et pouvoir
judiciaire
7 ans Commission des services Président Expert
judiciaires, Commission de la
fonction publique
Illimitée Président en consultation avec le Président Expert
Conseil d’Etat
5 ans Président CENA Mixte

4 ans Président Président Expert

7 ans Président avec consentement du Président avec Expert

Sénat consentement du Sénat
N/A N/A N/A N/A
Ad hoc partis au pouvoir, opposition et CENI Partisan
société civile
N/A Président Président Expert
Ad hoc Partis politiques, société civile et Président Combiné
gouvernement
5 ans Le Président avec avis du Conseil Président Expert
d’Etat et le consentement du Sénat
N/A N/A N/A N/A
6 ans Président avec consultation avec les Président Expert
partis politiques et le consentement
du Parlement
5 ans Partis politiques et la législature CEN Expert

N/A N/A N/A N/A

Non spécifiée L’Assemblée sur proposition par les CENI Partisan

corps d’origine

252
 ANNEXE 2
Tous les sites web dans cette liste ont été tous testés et sont
opérationnels en avril 2009. Elle ne contient pas tous les sites web de
toutes les commissions électorales de l'Afrique de l'Ouest.
Pays Dénomination de la CEN Site web
Bénin Commission Electorale Nationale www.gouv.bj/spip.php?rubrique140
Autonome

Burkina-Faso Commission Electorale Nationale www.ceni.bf

Indépendante

Cap-Vert Commission Electorale Nationale www.cne.cv

Côte d’Ivoire Commission Electorale www.ceici.org

Indépendante

Gambie Commission Electorale www.iec.gm

Indépendante

Ghana Commission Electorale www.ec.gov.gh/node/76

Guinée Commission Electorale Nationale www.ceniguinee.org

(Conakry) Indépendante

Guinée Commission Electorale Nationale N/A

(Bissau)
Libéria Commission Electorale Nationale www.necliberia.org

Mali Ministère de l’Administration www.matcl.gov.ml

Territoriale
Niger Commission Electorale Nationale N/A
Indépendante

Nigéria Commission Electorale nationale www.inecnigeria.org

Indépendante

Sénégal Commission Electorale Nationale www.cena.sn

Autonome

Sierra- Léone Commission Electorale Nationale www.nec-sierraleone.org

Togo Ministère de l’Intérieur, www.cenitogo.tg

Secrétariat Administratif
Permanent

253
 ANNEXE 3
GLOSSAIRE

A ctivité électorale: une partie de la tâche d'une élection, qui peut

être attribuée à une ou plusieurs personnes. Dans certains plans
opérationnels de l'élection, le terme «activité» est assimilée à
ou utilisé de façon interchangeable avec le terme «tâche».

Administration électorale: les mesures nécessaires pour la réalisation

ou la mise en œuvre de tout aspect d'un processus électoral.

Autorité locale: un organe créé comme la branche législative ou

exécutive du gouvernement ou alors un organe élu à tout niveau sous-
national inférieur à celui d'une province, d'une région ou l'équivalent.

Budget (électoral) : un document contenant un résumé détaillé du

projet des revenus et des dépenses électorales en rapport à certaines
activités par une organisation ou une partie d'une organisation, pour
une période déterminée à venir.

Cadre juridique: la collecte d'éléments structurels juridiques pour

définir ou influencer le processus électoral, les principaux éléments
sont les dispositions constitutionnelles, les lois électorales, d'autres
textes législatifs ayant une incidence sur les processus électoraux, tels
que la loi des partis politiques et les lois de structuration des organes
législatifs, de règles subsidiaires et règlements, et codes de conduite.

Calendrier électorale: un document contenant un certain nombre de

254
tâches, les dates et les délais de leur performance lors de la planification,
la mise en œuvre et de la concurrence d'un événement électoral.
Campagne électorale: L'activité politique, y compris les réunions, les
meetings, les tournées, les discours, les parades, les débats télévisés et
autres événements médiatiques visant à informer les électeurs ou à
obtenir leurs soutiens pour le projet d'un parti politique ou d'un
candidat en particulier lors d'une élection. Elle peut également
consister à la proposition d'un choix possible aux électeurs dans le
cadre d'un référendum.

Candidat : une personne qui est autorisée (remplit les conditions

légales) pour contester une élection en tant que représentant d'un parti
politique ou indépendant de tout soutien de parti politique.

Candidat indépendant : un candidat à un poste éligible et qui n'est pas

désigné par un parti politique.

Carte d'électeur: carte pour identifier une personne inscrite comme

électeur en conformité avec les dispositions de la loi électorale.

CEN : Commission électorale nationale

CENA : Commission électorale nationale autonome

CENI : Commission électorale nationale indépendante

CEN partisane: une Commission électorale dont les membres ne sont

pas désignés sur la base de la compétence mais plutôt en tenant
compte de leur appartenance partisane

255
CEN ad hoc (ou temporaire): Commission électorale installée juste
pendant la période électorale, qui ne fonctionne pas de manière
continue.
CEN centralisée: une structure organisationnelle de la CEN, le plus
souvent dans les pays à Constitution unique, dans lesquels les
pouvoirs de conduite et de mise en œuvre de tous les aspects du
processus électoral à tous les niveaux sont acquis à l'échelle nationale
de la CEN.

CEN décentralisée: un modèle d'administration électorale dans

laquelle les pouvoir de conduire et de mettre en œuvre les différents
processus électoraux et/ou les différents aspects des processus
électoraux ont été délégués par la CEN, au niveau national, aux CEN
sous-nationales ou sous-branches nationales de la CEN.

CEN Mixte : Une CEN dont certains membres sont des experts non-
partisans et certains membres représentent les partis politiques ou des
intérêts.

CEN permanente: une CEN qui a une existence continuelle dans

l'ensemble du cycle électoral et prend en charge les questions
électorales à la fois pendant et entre les périodes électorales.

Circonscription: synonyme d'une circonscription électorale utilisée

surtout dans certains pays anglophones.

Circonscription électorale: l'une des zones géographiques dans

lesquelles un pays ou une région peut être divisée à des fins
électorales.

256
Code de conduite : Un ensemble de règles générales de
comportement, par exemple pour les membres et/ou du personnel
d'une CEN, ou pour les partis politiques, à l'égard de la participation à
un processus électoral.

Conseil constitutionnel: l'organe qui peut être soit une partie de la

branche judiciaire ou d'un organisme distinct chargé de statuer sur la
constitutionnalité des lois et, dans certains cas, d'autres tâches, y
compris celles liées aux processus électoraux.

Coûts classiques: les coûts habituellement associés à la mise en œuvre

d'un processus électoral dans un environnement stable électoral. Ils
comprennent les coûts de base de l'enregistrement des électeurs, la
délimitation des circonscriptions, les opérations de vote, le comptage
et la transmission des résultats et l'information des électeurs. Parfois
appelés «coûts directs».

Coûts diffusés: les coûts pour les services liés aux élections qui ne
peuvent pas être déduits de l'ensemble des budgets des organismes qui
aident à la mise en œuvre d'un processus électoral. Parfois ils sont
dénommés coûts indirects.

Coûts de fiabilisation (d'intégrité): les coûts qui sont nécessaires pour

assurer la sécurité, l'intégrité, la neutralité politique et d'un niveau de
jeu pour un processus électoral. Ils sont particulièrement pertinents
pour les élections dans les sociétés post-conflit ou de démocraties
émergentes.

257
Cycle électoral: la série complète des étapes de la préparation, la mise
en œuvre et l'évaluation d'une élection ou d'instrument de démocratie
directe, considérée comme un événement électoral dans une série
continue. En plus des étapes dans un processus électoral, il comprend
les activités pré-électorales telles que la révision des dispositions
juridiques et de procédure et d'inscription sur les listes électorales,
ainsi que l'évaluation post-électorale et/ou d'un audit, la maintenance
de la mémoire institutionnelle, le processus de consultation et de la
planification du prochain processus électoral.
Démocratie : c'est un système politique dans lequel la souveraineté
appartient au peuple qui l'exercice soit directement soit à travers ses
représentants élus.

Démocratisation : processus de renforcement du caractère

démocratique d'un régime politique (réformes).

Désignation des candidats: le processus par lequel les partis

politiques ou les organisations et/ou les individus soumettent leurs
intentions de participer à une élection, faisant souvent l'objet de
réunion selon des critères de qualification fixés par la loi.

Donateur: pays ou organisations intergouvernementales ou non

gouvernementales, qui offrent du soutien sous forme d'argent, en
nature et/ou d'assistance technique au processus électoral dans un
autre pays.

Durée du mandat: la période de temps pendant laquelle un membre

d'une organisation sert à son poste après une élection ou une
nomination.

258
Education civique: information et/ou programme éducatif qui vise à
accroître la compréhension et la connaissance des droits et
responsabilités des citoyens.

Education des électeurs: un processus par lequel les électeurs sont

informés du processus électoral, notamment les renseignements et les
procédures pour l'enregistrement des électeurs, le vote, et d'autres
éléments du processus électoral.

Electeur: une personne qui vote à une élection

Election : est la désignation, par le vote d'électeurs, de personnes

destinées à occuper une fonction politique, économique ou sociale :
les élus.

Élection primaire: une élection publique au cours de laquelle un parti

politique choisit ses candidats pour un processus électoral en vue.

Enregistrement des partis politiques et des candidats: l'acte de

l'acceptation des demandes de participation à une élection de partis
politiques et des candidats qui répondent à des critères définis.

Evaluation post-électorale: effet rétroactif d'évaluation de la conduite

d'un processus électoral, ou de certaines étapes spécifiques de ce
processus, qui est rempli après la période électorale.

Expert de la CEN: Une CEN indépendante dans le cadre du model

indépendant ou du modèle mixte de gestion des élections dont tous les
membres sont choisis et nommés en raison de leur expertise, la

259
réputation ou le rang dans la communauté. Se référer à la Commission
électorale non-partisane.

Gestion des élections: le processus d'exécution des activités, tâches et

fonctions de l'administration électorale.

Inscriptions des électeurs: le fait d'entrer les noms des électeurs

admissibles et d'autres informations pertinentes dans un registre ou
une liste des électeurs.

Inscription des partis politiques: la compilation d'une liste de partis

politiques répondant à des dispositions légales ou réglementaires et
les qualifications pouvant donc bénéficier de privilèges tels que la
proposition de nomination des candidats à l'élection.

Instrument de la démocratie directe : un instrument qui donne aux

citoyens le droit d'être directement impliqués dans le processus de
décision politique. Il peut prendre l'une des trois formes suivantes:
référendum, initiative des citoyens, ou d'un rappel de vote.

Liste ouverte: une forme de liste de Représentation Proportionnelle

dans laquelle les électeurs peuvent exprimer une préférence à la fois
pour un parti ou un groupement et pour un seul, parfois plus, les
candidats de la liste présentée par ce parti ou du groupement.

Liste de Représentation Proportionnelle: un système dans lequel

chaque participant ou groupe présente une liste de candidats pour une
circonscription électorale donnée, les électeurs votent pour un parti, et
les parties gagnent les sièges en fonction des votes obtenus par chacun
d'eux. Les candidats élus sont prises à partir des listes. Souvent

260
dénommés «Liste PR ». Commune des variantes « liste fermée PR»,
dans lequel les électeurs sont limités seulement au vote pour un parti
ou groupement, et de «liste ouverte PR » où les électeurs peuvent
exprimer leur préférence pour un parti ou groupement et pour un, ou
parfois plus, des candidats de ce parti ou du groupement.

Loi électorale: un ou plusieurs textes de loi régissant tous les aspects

du processus pour l'élection des animateurs des institutions politiques
définies dans la constitution ou de cadre institutionnel.

Majorité qualifiée: majorité exigeant que pour qu'une proposition soit

adoptée, elle doit recevoir une part du vote de plus de 50 pour cent plus
1 ; par exemple 2/3 ou 3/4.

Majorité simple: une majorité qui exige que les candidats potentiels
dans une élection (potentiel dans un instrument de démocratie direct)
obtient le plus grand nombre de votes valables exprimés.

Membre d'une CEN: une personne nommée ou élue pour siéger dans
l'organe ou dans le comité qui dirige le déroulement des élections et la
mise en œuvre des pouvoirs et des fonctions de la Commission.

Membres non partisans: membre d'une Commission électorale, qui a

été nommé autres que comme représentant d'un parti politique.

Modèle gouvernemental de gestion des élections: un modèle de

gestion des élections où des élections sont organisées et gérées
exclusivement et uniquement par la branche exécutive du
gouvernement par un ministère, comme le Ministère de l'Intérieur,
et/ou par les autorités locales. Ce modèle n'existe plus dans la sous

261
région ouest-africaine.

Modèle indépendant de la gestion des élections: un modèle de gestion

des élections où des élections sont organisées et gérées par une CEN,
qui est institutionnellement indépendante et autonome du
gouvernement (pouvoir exécutif), et qui possède et gère son propre
budget.

Modèle Mixte de gestion des élections: un modèle de gestion

électorale avec une double structure qui a une composante politique
de suivi ou de surveillance de la CEN, qui est indépendante de la
branche exécutive du gouvernement et une composante chargée de la
mise en œuvre du processus situé au sein d'un ministère d'Etat et /ou
des collectivités locales. Il peut s'agir également d'un partage des rôles
(dans la gestion effective du processus électoral) entre un organe
indépendant et une structure sous tutelle gouvernementale.

Nouvelles démocraties : il s'agit des nouveaux pays qui ont choisi le

système démocratique comme option de gestion de leurs sociétés en y
créant des conditions plus ou moins favorables à son exécution. Ces
pays incluent essentiellement ceux qui font partie de la troisième
vague de démocratisation des années 1989-1990 après la chute du mur
de Berlin.

Observateur: personne accréditée pour observer, noter, témoigner et

évaluer un processus électoral sans y intervenir.

Observateur international: représentant d'une organisation

internationale, association, gouvernement ou organisme
professionnel, qui est autorisé et accrédité pour observer et évaluer la

262
préparation ou la conduite d'un processus électoral dans un pays
étranger.

Observateur national: un individu ou représentant d'une organisation

qui est autorisé et accrédité pour observer et évaluer la performance
du processus électoral dans son propre pays.

Observation électorale: un processus en vertu duquel les observateurs

accrédités pour accéder à un processus électoral peuvent évaluer faire
un rapport sur le respect des instruments juridiques et les normes
régionales et internationales lors d'un processus électoral.

Période électorale: la partie centrale du cycle électoral contenant une

série d'étapes nécessaires dans la mise en œuvre d'un processus
électoral, en général commençant par l'annonce officielle de la date
du scrutin et terminant avec l'annonce des résultats définitifs.

Période post-électorale: l'une des trois périodes du cycle électoral, au

cours de laquelle un audit et une évaluation a lieu et au cours de
laquelle la législation, la réglementation et l'administration sont
réformées et mis au point.

Période pré-électorale: l'une des trois périodes du cycle électoral, au

cours de laquelle la planification et la préparation de la conduite des
élections tiennent lieu, et au cours de laquelle les dispositions
juridiques et procédurales sont passées en revue.

Plan des opérations: un plan qui définit les responsabilités et les délais
de toutes les activités qui doivent être entreprises pour répondre à

263
l'organisation des objectifs stratégiques.

Président de la CEN: dans certains pays, c'est le nom officiel du

président de l'organe chargé de conduire le processus électoral (par
exemple la commission électorale).

Processus électoral: la série d'étapes nécessaires dans la préparation et

la réalisation d'une élection. Le processus électoral généralement
inclus la promulgation de la loi électorale, inscription sur les listes
électorales, la désignation des candidats et /ou de partis politiques ou
de l'enregistrement des propositions, la campagne, le vote, le
comptage et de dépouillement des voix, la résolution des différends
électoraux et l'annonce des résultats.

Référendum: instrument de démocratie directe d'un vote de l'électorat

sur une question de politique publique telle que la modification
constitutionnelle ou un projet de loi. Le résultat du vote peut être soit
obligatoire ou consultatif.

Registre Civil: une base de données centrale qui se tient contenant des
informations générées par les infrastructures administratives d'un
pays impliquant l'obligation de collecte d'informations provenant de
nombreuses sources et contenant des informations telles que le nom,
le sexe, la nationalité, l'âge, la situation matrimonial et l'adresse de
tous les citoyens. Les registres électoraux et d'autres documents
peuvent y être tirés si nécessaire.

Registre électorale: la liste des personnes enregistrées comme étant

aptes à voter. Dans certains pays, elle est connue sous le nom de la «
liste des électeurs » ou les ''listes électorales''.

264
Réglementation électorale: règles subsidiaires à la législation,
souvent édictées par l'organe de gestion des élections (CEN) ou le
ministère, en vertu des pouvoirs contenus dans la loi électorale qui
régissent les aspects de l'organisation et l'administration d'une
élection.

Réglementation financière: les règles subsidiaires de la législation

souvent faites par le corps électoral ou le ministère chargé de la
gestion financière du secteur public, régissant les questions de gestion
financière.

Revendications électorales: les plaintes présentées par les différents

acteurs électoraux sur les procédures de résolution des litiges dans le
cadre du processus électoral en ce qui concerne les décisions, actions,
ou de l'absence d'action par des administrateurs électoraux ou d'autres
participants au processus électoral.

Résolution du contentieux électoral: le processus d'audience et le

jugement de toute plainte, de défiance, de réclamation ou de
contestation relative à n'importe quelle étape du processus électoral.

Secrétariat: structure sous l'autorité de la CEN dans le modèle

indépendant et dans le modèle mixte de gestion électorale, qui
comprend les fonctionnaires de la CEN, responsables de la mise en
œuvre des décisions de la CEN. Dans le modèle gouvernemental de la
gestion électorale, le secrétariat est habituellement la seule
composante de la CEN, et peut également disposer des fonctions
d'élaboration des politiques?

Secrétaire général: expression souvent utilisée pour désigner le chef

265
du Secrétariat d'une CEN, qui peut ou ne pas être un membre de la
CEN.

Symbole de parti: un chiffre ou le signe d'identification attribué à un

candidat ou un parti politique conformément à la loi électorale.

Système électoral: un ensemble de règles et de procédures, qui prévoit

pour les électeurs le vote et qui traduit ces votes en sièges pour les
partis et les candidats à l'Assemblée législative.

Tribunal électoral: cour de justice ou d'autres corps devant lequel un

acteur électoral peut contester la validité d'une élection, ou contester
le comportement des candidats, des partis politiques ou des membres
de la CEN.

Vacances d'adhésion de membre: un système dans lequel les membres

de la CEN ne sont pas tous nommés en même temps et la durée de leur
mandat ne se termine pas au même moment, généralement utilisé
pour assurer la continuité des travaux de la CEN.

Vote de la diaspora: mécanisme par lequel les électeurs qui sont en

permanence ou temporairement absents du pays sont en mesure de
voter, également appelé le vote de l'extérieur du pays.

266
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