DROIT
ADMINISTRATIF
Le cours de droit administratif est consacré à l'étude des sources du droit
administratif, des structures de l'administration, de ses moyens d'actions (Police
Administrative, théorie des services publics et Actes Administratifs, fonction publique,
domaine public, justice administrative, influence du droit communautaire et de la
convention européenne des droits de l'homme sur le droit public interne).
Le droit administratif regroupe l'ensemble des règles spécifiques applicables à
l'organisation et à l'action de l'administration, ainsi qu'à son contrôle.
Le droit administratif est une discipline complexe et très jurisprudentielle, le cours de
droit administratif ne cesse d'évoluer dans le sens d'une protection plus effective des
droits des administrés, par l''œuvre de la loi relayée par la jurisprudence tant
nationale que communautaire.
Les thématiques importantes étudiées dans ce cours de droit administratif sont les
suivantes :
- Les sources de la légalité
- Les limites du principe de légalité
- Présentation générale de l'organisation administrative
- Les administrations d'Etat
- Les collectivités territoriales
- Les établissements publics et les autres personnes morales de droit public
- Les actes administratifs unilatéraux
- Les contrats administratifs
- Les services publics
- La police administrative
- Les contrôles non juridictionnels
- La répartition des compétences entre les deux ordres juridictionnels
- L'organisation des juridictions administratives
- La procédure contentieuse administrative
- Le recours pour excès de pouvoir
- Les recours de pleine juridiction
- Les caractères généraux de la responsabilité publique
- La responsabilité pour faute
- La responsabilité sans faute
- Les régimes particuliers de responsabilité publique
INTRODUCTION AU DROIT
ADMINISTRATIF :
Sous chapitre 1er : Définition :
Weil : « le droit administratif français relève du miracle ».
L’administration qui a des prérogatives de puissance publique voit son activité limitée
par le droit et surtout par le principe d’égalité.
Cette limitation de l’administration est une garantie du citoyen contre l’arbitraire
administratif. L’administration qui ne serait pas limitée par le droit pourrait être
injuste. Il faut également que des juridictions viennent appliquer ce principe de
l’égalité pour obliger l’administration à respecter les droits fondamentaux du
citoyen et à condamner l’administration quand elle a fait une faute.
Section 1 : Caractère du droit administratif :
C’est un droit du déséquilibre, c’est également un droit non écrit c’est à dire marqué
par la jurisprudence.
I) Un droit déséquilibré :
Le droit administratif s’applique à des rapports sociaux déséquilibrés : d’un côté une
personne privée, de l’autre l’administration. Il y a des choses qui ne sont pas comme
dans le droit privé car si en droit privé c’est l’individuel qui est pris en compte, en
droit administratif on prend en compte l’intérêt général, collectif.
Cela entraîne un droit différent du droit privé. Quand un particulier est débiteur d’un
autre particulier, c’est le juge judiciaire qui est compétent et les 2 parties seront
égalitaires.
En droit administratif, l’administration pour satisfaire l’intérêt général dispose de
procédures différentes du droit privé. Le juge administratif est là pour limiter les abus
de pouvoir de l’administration, obligeant celle-ci à respecter la Constitution, les lois
ou les règlements.
II) Un droit non écrit :
Un droit écrit c’est un droit fixé et explicité par un organe habilité à créer le droit. Ça
peut être le législateur ou le gouvernement qui a un pouvoir réglementaire. Les lois
et règlements existent en droit administratif mais ils sont moins nombreux qu’en droit
privé et la jurisprudence joue un rôle fondamental dans la création du droit.
La jurisprudence est faite surtout par le conseil d’Etat (plus petite juridiction
administrative) qui rend des arrêts.
Le juge administratif interprète différemment la règle de droit car il devra adapter
cette règle aux différentes espèces qui lui sont soumises et souvent l’imprécision de
la loi devra être complétée par la jurisprudence du conseil d’Etat.
Section 2 : L'objet du droit administratif
Le droit administratif c’est tout d’abord un droit qui intervient et régit l’organisation de
l’Etat dans le domaine administratif.
L’Etat central c'est-à-dire le statut du président, du 1 er ministre et du gouvernement
sont des autorités politiques mais également des autorités administratives.
Le droit administratif c’est également l’étude des services déconcentrés de l’Etat
c'est-à-dire le statut des organes de l’Etat placé dans les régions, départements,
communes qui agissent au nom de l’Etat.
Le droit administratif c’est également l’étude des établissements publiques c'est-à-
dire ceux qui ont la personnalité morale de droit public, qui disposent de moyens
d’administration propres et qui ont un budget propre, qui ont une certaine
autonomie ; bien que celle-ci est plus ou moins grande en fonction des textes de lois
régissant le statut.
L’objet du droit administratif c’est également l’étude des moyens par lesquels
l’administration agit. Elle peut agir de deux façons :
- par le biais de l’acte unilatéral : autorité de l’administration
- par la voie contractuelle car l’administration passe des contrats avec des
entreprises privées ou avec d’autres administrations.
Il y a parfois des interférences entre le droit administratif et certaines matières de
droit privé et public. Dans certains cas, le droit administratif emprunte des solutions
au droit privé. Normalement, ils sont différents mis dans certains domaines c’est la
règle de droit privé qui est empruntée par le juge administratif (art 1792 cc : respect
des architectes).
Quand l’administration est victime d’un dommage de construction d’une entreprise
privée, le litige devra être porté devant le juge administratif car c’est un contrat de
droit administratif. Le juge administratif appliquera les mêmes règles de
responsabilité que celles qui sont dans le code civil.
Ex : pour le droit du travail il y a un droit du travail administratif jugé par les tribunaux
administratifs. Ce droit du travail concerne les fonctionnaires, agents publics.
Le juge administratif va parfois emprunter des règles du code du travail pour
sanctionner l’administration.
Sous chapitre 2 : L’autonomie du droit administratif
Le droit administratif français est un droit considéré comme dérogatoire du droit
commun, c’est-à-dire un droit fondamentalement distinct du droit privé, du droit
judiciaire.
2 questions : en quoi consiste ce principe d’autonomie ? Et est-il absolu ?
Comment expliquer cette autonomie du droit administratif
Section 1 : Le principe d’autonomie : son contenu
L’autonomie signifie UE DANS DE TRES NOMBREUX DOMAINES LE DROIT
ADMIN est différent du droit privé. Cette différence a été renforcée par une
séparation radicale des juridictions administratives et des juridictions judiciaires. Elle
découle d’une loi, des 16 et 24 août 1790, qui précise, dans son article 13 « les
fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions
administratives. Les juges ne pourront troubler de quelque manière que ce soit les
opérations des corps administratifs, ni cité devant eux les administrateurs en raison
de leurs fonctions. Cette loi a été reprise dans un autre texte, la loi du 16 fructidor de
l’an 3, qui relevait que défense sont faites aux tribunaux judiciaires de connaître des
actes d’administration, de quelque espèce qu’ils soient, au peine de droit… »
Cette distinction absolue entre juridictions judiciaires et administratives a renforcé le
particularisme du droit administratif, qui été déjà il est vrai marqué, dans la mesure
où on ne pouvait pas appliquer le même droit à l’administration et aux particuliers.
Cette singularité française ne se retrouve pas dans les pays anglo-saxons en
particulier, ou c’est le même droit et les mêmes tribunaux qui sont amené à juger
particuliers et administrations. Dans les pays anglo-saxons il existe certes des textes
particuliers, applicables à l’administration, mais l’interprétation et l’application de ces
textes se feront par les tribunaux ordinaires. En France le système est totalement
différent puisque le droit administratif est dérogatoire au droit commun, c’est ce qu’on
appelle l’autonomie du droit administratif par apport au droit privé. Ce principe a été
consacré par la jurisprudence du Conseil d’Etat dans de nombreux arrêts, et
notamment des arrêts relativement anciens qui ont fixé ce principe d’autonomie dans
la jurisprudence.
Dans un arrêt du tribunal des conflits, du 8 février 73, à propos de la responsabilité
de l’administration : « la responsabilité de l’administration ne peut être régie par les
principes qui sont établis dans le code civil, mais elle a ses règles spéciales dont il
aura lieu de tenir compte… » Arrêt Blanco.
Dans un arrêt du 25 novembre 1921 du Conseil d’Etat (arrêt Sabonerie Henry
Olive), le Conseil d’Etat a considéré que les règles applicables dans les litiges entre
particuliers à propos de la répétition de l’indu ne sont pas transposables telles
quelles en droit administratif. Le commissaire du gouvernement relevait dans cet
arrêt « s’il est intéressant pour vous, juges administratifs, de connaître les
applications que font du code civil en matière de répétition de l’indu, les tribunaux
judiciaires, vous ne saurez oublier qu’ayant à trancher non pas un litige entre
particuliers mais un litige ou l’Etat est partie, votre décision peut d’inspirer de
principes différent, vous êtes maître de votre jurisprudence… » Si le droit civil peut
inspirer le droit administratif, la solution retenue sera nécessairement différente de
celle du droit privé, compte tenu du particularisme administratif. Dans son étendue, le
principe d’autonomie est-il un principe absolu, ou peut-il y avoir des transpositions
du droit privé en droit administratif.
Dans certains domaines l’autonomie est absolue, ce sont notamment les cas dans
lesquels l’administration dispose de prérogatives de puissance publique, les cas
dans lesquels l’administration … impose des règles aux particuliers. L’administration
est amenée à prendre des actes unilatéraux (décrets par exemple) qui s’imposent
aux citoyens. Le régime de ces actes n’a pas de correspondant en droit privé. Par
ailleurs, certaines procédures administratives, comme celle d’expropriation, ne se
retrouvent pas en droit privé, l’expropriation consiste pour l’administration d’acquérir
un bien immobilier contre le consentement de son propriétaire dès lors qu’une utilité
publique justifie l’acquisition de ce bien. Cette procédure se compose de 2 phases,
tout d’abord une phase administrative dans laquelle, près enquête publique, le préfet
sera amené à prendre un arrêté déclarant ‘utilité publique l’opération. Cet arrêté est
un acte administratif, qui peut être attaqué en annulation, s’il viole des règles de droit
essentiel. Mais s’il n’est pas annulé, et qu’il n’y pas de recours, Il s’imposera aux
justiciables. Les biens immobiliers seront transférés au profit de l’administration…
Après cette phase, une autre s’ouvre devant le juge judiciaire,
la phase d’indemnisation des propriétaires expropriés. Le juge judiciaire est
considéré par la jurisprudence comme le protecteur des libertés publiques et du droit
des propriétés, et ce sera à ce juge de fixer les indemnités d’expropriation.
L’administration dispose dans certaines circonstances d’un droit de réquisition. Ce
droit va porter sur des biens mobiliers ou immobiliers dès lors qu’un besoin public
urgent justifie cette réquisition. (cf. taxis de la Marne). La réquisition présente une
différence importante par apport à l’expropriation. Cette dernière est un transfert de
propriété au profit de l’administration, alors que la réquisition n’entraîne pas de
transferts de propriété, la personne dont les biens sont réquisitionnés est seulement
momentanément privé de la jouissance de son bien, l’administration devant
indemniser le propriétaire de cette privation de jouissance.
Dans certains domaines, la règle de droit administratif a son équivalent en droit privé,
mais diffère du droit privé de façon plus ou moins importante selon la matière
considérée. En matière de contrats administratifs, on établit comme en droit privé un
contrat écrit entre les parties, et ce contrat s’impose à elles. Cependant, le contrat
administratif comporte des règles qui sont beaucoup plus favorables à
l’administration que les contrats de droit privé. Par exemple, l’administration dispose
d’un droit de modification unilatéral des termes du contrat, qui correspond à la notion
de mutabilité des contrats administratifs, alors que les contrats de droit priver. Cela
… dans laquelle le contrat fait la loi des parties. La modification des termes du
contrat ne pouvant intervenir que d’un commun accord entre elles.
En droit privé, l’exécution du contrat est laissée à la diligence des parties, ces
dernières étant présumées de bonne foi dans l’exécution contractuelle. Le code civil
le relève parfaitement, car il dit que les conventions s’exécutent de bonne foi. En
droit administratif, l’exécution des contrats permet à l’administration de s’immiscer
dans le suivi contractuel en donnant des ordres au co-contractant, et en pouvant
même mettre fin au contrat si l’administration estime que le contrat n’a plus d’intérêts
pour elle.
Le co-contractant de l’administration a également des droits qu’il peut faire valoir. Il
peut saisir le juge administratif d’une demande de dommage et intérêts contre
l’administration lorsque celle-ci met fin unilatéralement au contrat, alors que le co-
contractant n’a commis aucune faute. La fin du contrat peut causer un dommage à
une entreprise justifiant des dommages et intérêts. Dans le domaine de la
responsabilité, les solutions du droit administratif sont parfois différentes de celles du
droit privé, mais la tendance récente de la jurisprudence est d’aligner le droit
administratif sur les solutions du droit privé. Par exemple, pendant très longtemps la
responsabilité de certains services administratifs ne pouvaient être mis en cause
qu’en cas de faute lourde de ces services, ce qui limitait naturellement la
responsabilité de l’administration, et qui limitait aussi les droits des victimes. Le droit
administratif la responsabilité est basé sur la notion de faute, et comme en droit
privé, il appartient au demandeur en responsabilité de démontrer la faute de
l’administration. La jurisprudence récente à abandonner la notion de faute lourde
dans certains domaines de la vie administrative, comme par exemple dans le
domaine de la responsabilité médicale, ou dans la plupart des cas de responsabilité
des services de secours, tels que les services d’incendie, de secours en mer et
montagne, ou la faute lourde a été abandonnée au profit de la faute simple,
ordinaire.
Dans un autre domaine, les juges ont retenu une responsabilité sans faute de
l’administration, comme l’ont fait les tribunaux de l’ordre judiciaire, et ceux-ci
notamment dans les dommages consécutifs à des transfusions pratiqués par les
services hospitaliers quand ces dernières sont à l’origine d’une contamination, soit
par le VIH, soit par le VHC, cas dans lesquels la victime doit simplement établir un
lien de causalité entre une transfusion et une contamination.
Dans d’autres cas enfin le droit administratif a purement et simplement emprunté les
règles … 2 exemples, en matière de responsabilité des architectes et entrepreneurs,
régimes visés dans les articles 1792 et suivants du code civil, ainsi qu’à l’article 2270
du code civil, ce régime institue une responsabilité des architectes et entrepreneurs
pendant un délai de 10 ans, à raison des malfaçons affectant des immeubles bâtis, à
condition que ces malfaçons nuisent à l’habitabilité de l’immeuble, et n’assurent pas
le clos et le couvert du bâtiment.
Dans le domaine du droit du travail, les juges administratifs appliquent certains
principes du code du travail, qui sont considérés comme des principes généraux
devant bénéficier à tous les salariés, qu’ils s’agissent des salariés du secteur public
ou du secteur privé. L’article 29 livre premier du code du travail interdit de licencier
une salariée en état de grossesse. Le Conseil d’Etat dans un arrêt du 8 juin 73
(dame Peynet) a considéré que cet article s’imposait à l’administration dans ces
rapports avec l’administration. Dans un arrêt du 23 avril 1982, (ville de Toulouse), le
Conseil d’Etat a considéré que le principe visé dans le code du travail, fixant un
salaire minimum au profit des salariés, doit s’appliquer également à l’administration
dans ces rapports avec ses propres salariés.
Section 2 : le principe explicatif de l’autonomie du
droit administratif
On a essayé, notamment avec la doctrine, par plusieurs théories. La première a été
la distinction entre les actes de puissance publique et les actes de gestion. Elle
consiste à dire que le droit administratif est nécessairement autonome par rapport au
droit privé, dans la mesure où dans de nombreux cas, l’administration agit par voie
d’autorité (=acte de puissance publique). Ces actes ne peuvent pas être soumis au
même droit que celui des particuliers. Les actes de gestion, impliquant l’intervention
du droit privé seraient réservés aux particuliers. Cette opposition n’a cependant as
été maintenue dans la mesure où elle cantonne l’administration a des actes de
puissance publique, alors que l’administration est alors amenée à accomplir des
actes de gestion. En effet, l’administration a un patrimoine à gérer, et cette
opposition n‘est pas valable. Cette première explication a été abandonnée.
La deuxième explication est basée sur la notion de service public. On a prétendu que
tout activité d’une collectivité publique, visant à satisfaire l’intérêt général était un
service public justifiant un droit spécial dérogatoire du droit commun. Certains arrêts
du Conseil d’Etat ont d’ailleurs confirmé le bien-fondé de cette théorie, notamment
l’arrêt Blanco du 8 février 1873 qui considère que la responsabilité des services
publics ne peut pas être la même que celle s’appliquant aux particuliers. Dans un
autre arrêt, du 6 février 1903, arrêt Terrier, le Conseil d’Etat a considéré qu’une
activité financée par un Conseil Général, en l’occurrence la capture et destruction de
vipères, était une activité de service public, puisque cette activité même accomplie
par des particuliers, répondait à un besoin d’intérêt général. C’est ainsi que s’est créé
une véritable école (celle du Service Public) qui a justifié l’application du droit
administratif qui est fondé sur l’intérêt général, ce qui est différent du droit privé. On a
défini le droit administratif comme celui du droit des services publics. L’Etat n’étant
que lui-même qu’un ensemble de services publics. Cette théorie a dominé le droit
administratif jusque dans les années 1992.
Elle a été abandonnée à la suite d’un arrêt révolutionnaire du tribunal des conflits
d’un arrêt (Bac D’Eloka, plus connu sous le nom de société commerciale de l’ouest
africain) du 21 janvier 1921.
Sous chapitre 2 - Principe de l’autonomie du droit
administratif.
Les raisons : distinction entre acte de puissance
publique et acte de gestion
Le critère du service public n’est plus forcément un grand critère (depuis arrêt bac
d’eloka). Dans cet arrêt, le tribunal des conflits a considéré que certains activités
assurées par des collectivités publiques notamment des activités de transport
pouvaient être soumises au droit privé et non pas au droit public puisque ces
activités s’exerçait dans les mêmes conditions que celles retrouvée dans les
entreprise privées. Dans cet arrêt, le tribunal des conflits a considéré que le juge
compétent pour trancher le litige n’était pas le juge administratif mais au contraire le
juge judiciaire du fait de la nature de l’activité (bac organisé par une personne
publique). Activité qui n’est pas de droit public et donc…
Cet arrêt constitue une 1ère atteinte à la notion de service public considéré comme
critère du droit administratif puisqu’un service public peut être soumis à certaines
conditions au droit public mais aussi au droit privé.
La 2ème atteinte : à partir des années 1920-25 il est devenu de plus en plus fréquent
de confier des tâches d’intérêt général à des personnes privées. Ce système se
rencontre dans la concession de service public qui consiste soit pour l’Etat soit pour
une collectivité locale à confier à un particulier la gestion d’un service public et ce sur
la base d’un contrat de concession qui fixera les droits et obligations des parties.
Par voie de conséquence un service public peut être assuré par une personne privé
dans le cadre de la concession qu’on appelle aujourd’hui la délégation de service
public.
Le conseil d’Etat dans cette péri
