UNIVERSITE OFFICIELLE DE BUKAVU

FACULTE DE DROIT

DROIT CONSTITUTIONNEL
CONGOLAIS
é d e
D r o
F a c
u l t

i t

PROF. MUHINDO MALONGA Telesphore

et
C.T. DIDIHO MUTHETHEMumbere

Support à l’intention des étudiants de

Deuxième année de graduat

Bukavu, octobre 2018

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INTRODUCTION

1. Du cours…

Le Droit constitutionnel congolais est le complément nécessairede

l’enseignement suivi en première année sous la dénomination : Droit
constitutionnel : théorie générale de l'Etat.

Dans ce dernier ont été développés différents éléments de la théorie du

droit constitutionnel, allant de l’étude de l’Etat(ses fondements,
caractéristiques et formes) à celle desrégimes politiques (typologies et
caractéristiques), en passant par celle du statut juridique du pouvoir (la
constitution - ses formes, les modes de son élaboration, sa révisabilité, sa
suprématie et sa protection), et par la découverte des fondements du
pouvoir, son acceptationainsi que la participation des citoyens à son
exercice(étude des théories de la légitimité du pouvoir, des modes de
désignation des gouvernants et autres modes citoyens d’action politique).Le
Droit constitutionnel congolais examine la mise en œuvre de ces données
théoriques en RDC.

Si l’on n’y prend garde, l’intitulé du cours pourrait présenter un double

risque, sur son objet :
- Le premier a trait à l’approche quelque peu synchronique qui risque
d’être imprimée au cours, au détriment d’une approche diachronique.
Pourtant, un enseignement portant sur le droit constitutionnel d’un Etat
ne saurait prétendre à la complétude en faisant fi de l’histoire
constitutionnelle de cet Etat, c'est-à-dire en se passant del’évolution
historique des institutions politiques de cet Etat. Une telle approche
risquerait limiter le champ d’étude et de priver le cours d’importantes
ressourcespour une compréhension satisfaisante et une réflexion
pertinente sur l’actualité du droit constitutionnel.
Pour la RDC, il pourrait ainsi être nécessaire de remonter à la période
antérieure à l’Etat indépendant du Congo en vue de découvrir les
valeurs politiques authentiquement (originellement) congolaises, tant il
est vrai que l’organisation politique et administrative actuelle du pays
porte encore des marques indéniables de son passé, théorisé ou non,
plus ou moins lointain. Ne disposant pas encore d’une étude sérieuse
sur cette période, dans le présent enseignement, nous partirons de
l’EIC.
- Le second tient au qualificatif constitutionnel accolé à ce droit. Il pourrait
être interprété comme suggérant de n’étudier que l’époque à partir de
laquelle la RDC s’est formellement dotée d’un texte appelé constitution
(1964, ouà la limite, 1960 si l’on veut valoriser la participation des
Congolais à la Table Ronde de Bruxelles). Par ailleurs, pris littéralement,
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ce qualificatif risquerait d’inclure dans le cours, de nombreux éléments

qui ne le concernent point, simplement parce qu’ils sont inscrits dans le
texte des différentes Constitutions.
De ce point de vue, l’ancien intitulédu cours « Institutions politiques
du Congo » était préférable, en tant qu’il permettait de saisir le droit
constitutionnel congolais non pas dans un sens formel mais dans une
acception matérielle, le droit constitutionnel étantle droit public des
institutions politiques, à l’exclusion de toutes autres institutions qui
échappent à ce qualificatif « politique » et qui, de ce point de vue, sont
étudiées dans des enseignements distincts.
Ainsiles droits et libertés des individus, cette deuxième préoccupation fondamentale de
la constitution est étudiée commeDroit public (ou droit constitutionnel) des individus
dans le cours des Libertés publiques. La magistrature, les ministères,… sont
essentiellement étudiés en Droit processuel (OCJ notamment) ou en Droit administratif
comme des services publics (sauf pour les aspects relatifs aux rapports entre pouvoirs
dans l’Etat).

Pour ne pas passer à côté de ce double souci (étude des

institutionspolitiquesd’hieretd’aujourd’hui), le cours devrait être intitulé
Evolution des institutions politiques du Congo1. C’est en tout cas avec ce
regard qu’il sera abordé, sans toutefoisverser dans l’histoire événementielle,
objet d’étude des historiens ou, à la limite, des politologues.

Depuis sa création, le pays2 a connu plusieurs textes organisant la vie

politique, en particulier depuis son accession à la souveraineté interne et
internationale avec l’indépendance3. Fort est de constater que plus d’un
demi-siècle plus tard elle peine encore à dresser le front pour s’afficher
honorablement dans le concert des nations. Sa refondation souhaitée par
plusieurs passe notamment par une redécouverte de l’évolution de son
organisation politique, en vue d’identifierles embûches dans lesquels le
pays a été comme inconsciemment emprisonné ainsi que les charges
socioculturelles négatives qui lui collent à la peau ou encore les pièges que
les acteurs politiquesse tendentet tendent à la Nation, dans la constitution,
pour leurs intérêts partisans voire personnels, et penser des solutions
1
Cela permettrait d’ailleurs de corriger le doublon dans le programme des enseignements (uniquement pour
remplir la charge horaire des enseignants mais sans aucun intérêt pour l’étudiant) avec le cours d’Evolution du
droit public congolais, puisque ce dernier aura été totalement épuisé dans un bon cours de Droit
constitutionnel congolais au sens où nous l’entendons ici.
2
Le pays a en effet été fois rebaptisé selon les époques : L’Etat indépendant du Congo (1885), Le Congo belge, Le
Congo (1960), La République démocratique du Congo (1964 voire la République fédérale du Congo [cf. Annexe],
La République du Zaïre (1971), La République démocratique du Congo (1997).
3
Les principaux sont : la Loi fondamentale du 19 mai 1960 sur le gouvernement du Congo ; la Constitution du
1er août 1964 (dite constitution de Luluabourg, consacrant la I ère République, la RDC) ; la Constitution du 24
juin 1967 qui, avec ses multiples révisions (18 au total) a régi la II e République (RDC puis République du
Zaïre) ; différents actes constitutionnels de transition, notamment l’Acte constitutionnel de la transition du 09
avril 1994 (1ère transition); le Décret-loi constitutionnel du 27 mai 1997 (2e transition) et la Constitution de la
transition du 4 avril 2003 (3e transition) qui ont successivement régi le pays pendant la longue période de
transitions de 1990 à 2006 ; la Constitution de la RDC du 18 février 2006 avec sa révision en janvier 2011,
qui régit l’actuelle IIIe République. A ces textes, on pourrait ajouter les décrets du Roi des Belges organisant
l’EIC, les traités de cession de l’EIC à la Belgique et la Charte coloniale, ainsi que de nombreux autres textes
non formellement mais matériellement à valeur constitutionnelle.
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conséquentes de nature à éviter ces écueils du passé et guider le pays vers

son émergence comme une res publica, organisée autour de valeurs sûres,
clairement identifiées et effectivement promues, afin d’ériger au cœur
de l’Afrique une Nation qui impose le respect.

C’est à ces conditions que se réalisera le vœu du Constituant de voir

une RDC ou s’affirme réellement « …notre droit inaliénable et imprescriptible
de nous organiser librement et de développer notre vie politique,
économique, sociale et culturelle selon notre génie propre ». Ceprincipe de
souverainetérend parfaitement possible un droit constitutionnel congolais,
en tant qu’il consacre l’autonomie constitutionnelle, c'est-à-dire le droit qu’a
chaque Etat de se doter d’une organisation politique, administrative, sociale
et économique de son choix. C’est le pendant, en droit interne, des
principesd’autodétermination des peuples (droit des peuples à disposer
d’eux-mêmes) et de non-ingérence dans les affaires intérieures des
Etats, en vigueur en droit international public.

2. Des caractéristiques du droit constitutionnel congolais

D’après Ambroise Kamukuny, l’histoire politique de la RDC a imprimé au

droit constitutionnel congolais certaines caractéristiques fondamentales. Ce
droit se caractérise notamment par :

- uneinflation constitutionnelle :
En moins de 50 ans, le pays a connu
plusieurschangements(intervention du pouvoir constituant originaire4)
etmodifications(intervention du pouvoir constituant dérivé5) du texte
constitutionnel.
Cette instabilité constitutionnelle s’est souventaccompagnée ou a
souventaccompagnéuneinstabilitéinstitutionnelle : il s’observe
rarement une continuité dans la succession au pouvoir, dans la
dénomination des entités, titres ou actes, organisation et compétences,
rapports entre institutions,…

- des constitutions sans constitutionnalisme :

Un grand producteur de constitutions mais à consommation médiocre,
car constitutions généralement peu ou pas connues des citoyens et
surtout non respectées des gouvernants.

4
Il est constituant parce qu’il établit la Constitution, les règles fondamentales relatives à l’organisation et à
l'exercice du pouvoir politique (il "constitue" l’Etat). Ce pouvoir est dit originaire lorsque la constitution fonde
un nouvel ordre juridique, soit parce qu'il n'existait pas de constitution, soit parce que la constitution
antérieure a disparu. Un tel pouvoir est absolu, il n'est soumis à aucune constitution préexistante, il se trouve
face à une table rase, à un vide constitutionnel.
5
C'est le pouvoir de révision de la constitution. Il est dérivé ou institué car il dérive d’une constitution existante,
est institué par elle. Un tel pouvoir est relatif, il est limité par la constitution en vigueur, dont il ne peut
fondamentalement changer l’ordre juridique mis en place.
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En effet, le constitutionnalisme comporte au moins trois exigences ou

critères, qu’il n’est guère aisé de vérifier en RDC :
1. laséparation constitutionnelle des pouvoirs : en RDC, la séparation
des pouvoirs est souvent théorique ou en tout cas consacre une
prééminence du chef de l’Etat et, à l’inverse, un affaiblissement du
parlement et d’une inféodation du pouvoir judiciaire.
A une époque, les pouvoirs législatif et judiciaire n’ont été que de
simples « Conseils » d’un Exécutif dominé par le Chef de
l’Etat (Conseil législatif, conseil judiciaire en 1973); parfois on a
observé une réduction du pouvoir de contrôle du législatif sur
l’Exécutif, ou la nomination des parlementaires par le parti ou par le
chef de l’Exécutif (IIe République - MPR, avec AFDL, et même après
Sun City, les députés et sénateurs étaient désignés par leur
composante) et presque toujours, le pouvoir législatif n’intervient que
comme une caisse de résonnance, une boîte d’enregistrement des
désidératas de l’exécutif, bref un parlement fanatique des détenteurs
du pouvoir exécutif, alors que le pouvoir judiciaire lui-même peine à
imposer son indépendance, donnant plutôt l’image d’une main au
service de l’exécutif.
2. la légitimité démocratique de la constitution et des gouvernants
La légitimité suppose que le pouvoir est établi et fonctionne d’après
l’idée acceptée par l’opinion sur la manière dont il doit être détenu et
exercé. En démocratie, non seulement les détenteurs du pouvoir mais
même la constitution doivent être l’émanation du peuple et servir
l’intérêt général. Aussi le peuple doit-il être impliqué dans
l’élaboration, l’adoption ou toute modification significative de la loi
suprême, pour pouvoir se reconnaître dans la constitution. A des
échéances préalablement fixées, le peuple doit également pouvoir
choisir ses dirigeants (élections).
En RDC, le défaut de légitimité démocratique des textes
constitutionnels est une constante, très peu ont été soumis au débat
public et au referendum, la plupart consacrent la volonté« du prince »
(pactes constituants).
Par ailleurs, coups d’Etats, candidatures uniques, dépassement de
mandat, nominations rétributives de gouvernantspartisans ou
rébelles, voire des fraudes électorales sont autant de pratiques
courantesen marge de la constitution pour accéder au pouvoir en
RDC (gouvernance par hold up, sans aucun souci de légitimité du
pouvoir).
La conséquence immédiate de ce défaut de légitimité démocratique
de la constitution est sa méconnaissancepar les citoyens (ignorance,
mauvaise connaissance ou connaissance fragmentaire), situation
aggravée par les problèmes de la languede rédaction, l’absence de
vulgarisation, la faible évocation par ou devant les instances
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judiciaires ainsi que les fréquents changements ou réinterprétations

des textes. Au final, la RDC semble un « grand producteur de
constitutions mais à consommation médiocre », car les citoyens les
ignorent souvent et les dirigeants n’en respectent guère la lettre ou
l’esprit.
3. la promotion, la protection et le respect des droits humains contre
l’arbitraire des gouvernants constitue une des plus importantes
questions du droit constitutionnel et un des objectifs majeurs du
constitutionalisme en tant que courant libéral : la limitation des
pouvoirs.
Si les textes constitutionnels sont souvent généreux dans l’affirmation
théorique des droits et libertés des citoyens, le vécu quotidien révèle
l’inexistence de la protection des droits humains, donnant de la
constitution congolaise l’image d’un simple « panneau publicitaire »
pour se conformer à la mode mais qui cache mal une réalité bien plus
triste.

- des constitutions taillées sur mesure:

Souvent taillées sur mesure pour servir un dirigeant ou une classe
politique, et non « l’intérêt supérieur de la Nation ».

- des constitutions mal protégées :

Les constitutions congolaises manquent généralementde mécanismes
d’autodéfense tant pour elles-mêmes que pour les valeurs qu’elles
portent. Sans devenir rigides, les textes pourraient être mieux protégés
contre les révisions intempestives dont l’intérêt général reste discutable,
en y insérant des garde-fous notamment relativement aux conditions de
leur modification ou en veillant à leur bonne qualité logistique pour
éviter les risques de réinterprétations opportunistes, préjudiciables à
l’idéal démocratique formulé dans le texte suprême.
Quant au contrôle de constitutionnalité, c'est-à-dire à la garantie de la
suprématie de la constitution … les pratiques des acteurs consistant à
recourir à des accords politiques, souvent en marge de la norme que
tous affirment pourtant être toujours suprême, inquiètent.

- des constitutions caractérisées par leur mimétisme :

Les textes sont souvent d’importation ou d’inspiration extérieure 6 et
manquent un choix clair sur des questions importantes comme le
régime politique et la forme de l’Etat. Lorsqu’ils prônent un régime de
séparation, la réalité prouve généralement une concentration des
pouvoirs au profit de chef de l’Etat. Quant à la forme de l’Etat, si l’on
peut être tenté d’affirmer que les Congolais sont fédéralistes dans leur
aspiration profonde, compte tenu des conflits récurrents, le pays adopte

6
Delphine POLLET-PANOUSSIS, « La Constitution congolaise de 2006 : petite sœur africaine de la Constitution
française », in Revue Française de Droit Constitutionnel, 2008/3 - n° 75, pp. 451 à 498
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souvent la forme régionale de manière transitoire, hélas largement

démentie par des pratiquescentralisatrices.
Ces versions frelatées de constitutions étrangères se révèlent
inadaptées aux réalités du terrain, incapables de gérer correctement la
cité.

3. De la méthodologie

Du point de vue méthodologique, nous recourrons essentiellement aux

méthodes historique et exégétique. La première nous permettra
d’appréhender les textes constitutionnels en les situant dans leur
contexte temporel. La seconde permettra d’interpréter les dispositions des
constitutions analysées pour en dégager les implications politiques. Lorsque
l’occasion s’y prêtera, nous utiliserons une approche comparative pour
relever les influences externes et dégager les avancées et retards éventuels
du droit congolais.

4. Du plan

Le point culminant du cours étant l’étude des institutions politiques

organisées par la constitution actuelle (Chap. 3), il faudra, comme en
prélude, jeter un regard sur ce que nous pouvons appelerla pré- histoire
constitutionnelle (Chap.1) et l’histoire constitutionnelle de la RDC (Chap. 2).

5. Sommaire

Chapitre 1. Pré- histoire constitutionnelle de la RDC

Section 1. L’EIC
Section 2. Le Congo-belge
Chapitre 2. Histoire constitutionnelle de la RDC.
Section 1. Les textes de 1960 à 1964
§1. La Loi fondamentale du 19 mai 1960
§2. La loi fondamentale du 17 juin 1960
§3. Les décrets lois constitutionnels des régimes de crise
Section 2. Les constitutions républicaines
§1. La constitution du 1er août 1964 (Ière République)
§1. La constitution du 24 juin 1967 et ses principales révisions (IIe République)
Section 4. La période de transition
§1. De la CNS à l’avènement de l’AFDL
§2. Le Décret-loi constitutionnel du 27 mai 1997
§3. La constitution de la transition du 02 avril 2003
Chapitre 3. Les institutions politiques de la RDC
Section1. Les pouvoirs constitutionnels
§1. Le pouvoir législatif
§2. Le pouvoir exécutif
§3. Les contre-pouvoirs constitutionnels
Le pouvoir judiciaire - Les institutions d’appui à la démocratie - L’opposition
politique -Les groupes de pression (Sociv, mouvements citoyens…)
Section 2. La forme de l’Etat
§1. La libre administration des provinces
§2. La libre administration des entités territoriales décentralisées
§3. Défis majeurs (pièges symboliques) et pistes de solution
 Page |7

Section 4. Le régime politique:un parlementarisme rationalisé

§1. Moyens d’action du parlement sur l’exécutif
§2. Mécanismes d’action réciproque de l’exécutif sur le législatif
§3. Un parlementarisme rationalisé : Collaboration fonctionnelle, Affaiblissement
du Parlement, Renforcement de l’exécutif
Section 5. Défis et perspectives (TP)
§01. La procédure de révision constitutionnelle et la souveraineté du peuple
§02. Les accords politiques et la suprématie de la constitution
§03. Le juge (toutes juridictions) et la protection de la constitution
§04. Un régionalisme inachevé (+risques de re- centralisation)
§05. La protection de la minorité parlementaire
§06. La dévolution démocratique du pouvoir
§07. Les mécanismes d’autodéfense constitutionnelle
§08. La fin du mandat du Chef de l’Etat
§09. Le statut pénal du Chef de l’Etat dans l’histoire constitutionnelle de la RDC
§10. La formation du gouvernement dans l’histoire constitutionnelle de la RDC
§11. Les élus nationaux et leurs suppléants en province : uncumul de mandat ?
§12. Entre constitutionnalité et conventionnalité
§13. Le compromis démo-libéral. Les moyens populaires d’action politique
§14. La représentation des provinces par le Sénat
§15.
§16.
§17.
§18.
§19.
§20.
§21.
§22.
§23.
§24.
§25.

6. Pour aller plus loin…

AA. VV., Les Constitutions de la République Démocratique du Congo de 1908 à 2011,
Kinshasa, Juricongo, 2011.
BOSHAB, Evariste, Sur le chemin du dialogue intercongolais. Quelques pistes pour une
refondation de l’Etat concordataire, Kinshasa, Médias pour la paix, 2000.
De VILLERS, Gauthier et OMASOMBO TSHONDA, Jean, Zaïre. La transition manquée. 1990-
1997, Paris, L’Harmattan, 1997.
DJELO EMPENGE OSAKO, Contribution à l’étude des tendances fédéralistes et unitaristes dans
l’évolution politique et constitutionnelle du Zaïre, thèse de doctorat, Faculté de
droit Université de Liège
GBABENDU ENGUNDUKA, A. et EFOLO NGOBAASU, E., Volonté de changement au Zaïre. Vol.
1. De la consultation populaire vers la Conférence nationale, Paris, l’Harmattan,
1991.
IYELEZA MOJU-MBEI et alii, Recueil des textes constitutionnels de la
république du Zaïre, Kin., Ise- Consult, 1991.
KALOMBO N’KOLE, D., Autopsie d’une transition ratée, Bruxelles, Ed. Pistes Africaines, 1997.
KAMUKULY MUKINAY, Ambroise, Droit constitutionnel congolais, Kinshasa, Editions
Universitaires Africaines, 2011.
KAYEMBE N’KOKESHA, Sébastien, Le défi de l’ethno-démocratie. Ethnies, tribalisme et
démocratisation du Congo, Kinshasa, Ed. L’Observatoire, 2000.
MUHINDO MALONGA, Telesphore, Droit constitutionnel et institutions politiques. Théorie
générale et droit constitutionnel congolais, Butembo, PUG-CRIG, 2010.
 Page |8

NDAYWEL è NZIEM, Isidore, Histoire générale du Congo. De l’héritage ancien à la République

Démocratique du Congo, Paris et Bruxelles, De Boeck &Larcier, Afrique Editions,
1998.
PERIN, F., Les institutions politiques du Congo indépendant au 30 juin 1960, Léopoldville,
1960.
VUNDAWE te PEMAKO, Félix, ‘‘La dynamique de la décentralisation territoriale en RD Congo’’
in Congo-Afrique, XLVIII, n° 342, février 2009, pp. 105-125.
VUNDUAWE te PEMAKO, Félix, Droit constitutionnel du Congo, Kinshasa, 2013.
VUNDUAWE te PEMAKO, Félix, Traité de droit administratif, Bruxelles, Larcier, 2007.
WEIDERKHER, George ‘‘Qu’est-ce qu’un juge ?’’ in Nouveaux juges, nouveaux pouvoirs,
Mélanges en l’honneur de Roger Perrot, Paris, Dalloz, 1996, p.582.
YOUNG, C., Introduction à la politique congolaise, Bruxelles, CRISP, 1965.
De CLERCK, Louis, « L'administration coloniale belge sur le terrain au Congo (1908-1960) et
au Ruanda-Urundi (1925-1962) », in Annuaire d’Histoire administrative
européenne, N° 18/2006 [URL][Link]
GERARD-LIBOIS, Jules, Benoît Verhaegen« Le Congo. Du domaine de Léopold II à
l'indépendance », Courrier hebdomadaire du CRISP 1985/12 (n° 1077), p. 1-34
[URL] [Link]
[Link]
HOFFHERR René, « L'avènement du Congo belge à l'indépendance » In:
Politique étrangère, n°2 - 1960 - 25ᵉannée. pp. 110-121doi :
[Link] URL
[Link]
 Page |9

CHAPITRE 1. Pré- HISTOIRE CONSTITUTIONNELLE DE LA RDC

L’histoire constitutionnelle de la République démocratique du Congo est

encore relativement récente. Elle ne commence à s’écrire véritablement qu’à
partir de 1960 voire 1964. Mais on peut en retrouver des bribes depuis bien
pluslongtemps, en particulier depuis les années 1876où les ambitions de
Léopold II, Roi des Belges, créeront au cœur de l’Afrique une entité sinon
politique du moins administrative qui deviendra, avec la Conférence de
Berlin (1884-1885), l’Etat indépendant du Congo. Avant, l’espace était
occupé par de nombreux empires et royaumes7.

Cette période qui précède l’histoire constitutionnelle de la RDC

estl’époque [Link] destin du Congo aura indéniablement été marqué
par la législation et le mode d’administration mis en place.

Deux phases y seront distinguées : l’Etat Indépendant du Congo

(Section 1) auquel succédera, en 1908, le Congo belge (Section 2)8.

SECTION I. L’ETAT INDÉPENDANT DU CONGO (1885-1908)

L’acquisition des territoires nouveaux est dominée, en droit

international, par le principe du premier occupant doublé de celui de
l’occupation effective qui se traduit notamment par la mise en place d’une
administration.

Ainsi, Léopold II devait d’abord faire reconnaitre son droit sur le Congo
(§1), amorcer l’exploitation de sa propriété (§2) et prendre les actes
juridiques nécessaires à son administration (§3).

§1. La reconnaissance de l’Etat Indépendant du Congo

Devant la course aux colonies à laquelle se sont livrées les Nations

européennes au XIXème siècle, le Roi des Belges, Léopold II, voulut en obtenir
une pour son pays. Mais il se heurta à l’opposition de l’opinion publique et
politique belge, hostile à l’idée de [Link] effet, la Belgique sortait à
peine de la domination hollandaise en 1830 et les Belges en gardaient
encore de mauvais souvenirs. Par ailleurs, le pays n’est pas une grande

7
L’étude de l’organisation politique et administrative de ces empires et royaumes mérite des recherches plus
approfondies avant de les incorporer dans le présent enseignement, car rien n’explique qu’ils n’en fassent pas
partie, sinon un dangereux complexe dont l’affranchissement pourra être porteur de solutions authentiquement
congolaises à certains problèmes nés justement de l’ignorance ou de la volonté d’en effacer les traces, même
les plus valorisantes.
8
En raison du fait que la Loi fondamentale du 19 mai 1960 est un texte colonial car adopté par le Parlement
belge, certains auteurs étudient le Congo de 1960 dans cette époque coloniale. Pour marquer clairement le
passage de la colonie à l’indépendance et surtout pour souligner le fait indéniable que ce texte a bel et bien
régi les institutions politiques de l’Etat du Congo au titre de texte constitutionnel, nous préférons l’étudier
précisément dans l’histoire constitutionnelle et non dans la période avant l’histoire constitutionnelle.
 P a g e | 10

puissance maritimeou militaire et risque de ne pas avoir les moyens de

défendre et exploiter cette colonie bien plus vaste qu’elle.

Aussi, le Roi décida-t-il de faire de la recherche d’une colonie une affaire

privée. Il effectua des voyages infructueux en Chine, aux Philippines, en
Nouvelle Zélande, aux Iles Fidji (Malaisie) et même au Mozambique, avant de
fixer son attention sur l’Afrique centrale9.

Face à la concurrence des autres puissances présentes sur le terrain

(France;Angleterre, Allemagne, Portugal, Espagne, …), Léopold II dût
dissimuler ses visées coloniales derrière des objectifs humanitaires et
scientifiques :lutte contre la traite,évangélisation, donner aux Noirs accès à
la civilisation occidentale en Afrique centrale (enseignement, morale).

A la suite de la lecture d’un ouvrage de Schweinfurt sous le titre « Au

cœur de l’Afrique », qui proposait l’instauration d’un Etat centralisé,
militarisé et placé sous la protection internationale comme moyen le plus
efficace de supprimer la traite des Noirs, il conçut l’idée de convoquer une
Conférence géographique à Bruxelles (12-14 septembre 1876), à laquelle
des savants, des géographes et des explorateurs de différentes Nations
européennes prirent part, pour faire le point sur les connaissances acquises
jusque-là sur cette région. A l’issue de cette Conférence Léopold II proposa
de que les participants établissent un comité international philanthropique et
il se proposa modestement d’en assurer la présidence. Il fut ainsi créé une
association internationale pour la civilisation de l’Afrique, l’Association
Internationale Africaine10 (A.I.A.), qui se dota d’une structure souple,
chaque nation pouvant y créer un comité national. Effectivement désigné
président, épaulé par un secrétaire général nommé par lui, Léopold II dota
très vite l’AIA d’un emblème, un drapeau bleu frappé d’une étoile d’or, que
l’on vit désormais flotter en Afrique.

Mais la vraie genèse de l’EIC commença avec la rencontre du journaliste

anglais Henry Morton Stanley. Le Roi le chargea d’aller créer des stations
(comptoirs) et conclure des traités pour obtenir des territoires ou les
agrandir, en réalité, secrètement préparer l’édification d’un Etat aussi étendu
que possible et l’organiser. Cette expédition se fit dans le cadre du Comité
d’Etude du Haut Congo (CEHC), créé le 25 novembre 1878 pour étudier
les possibilités d’exploitation économique de cet espace. Une année après, le
17 novembre1879, le CEHC sera dissout et remplacé par l’Association
Internationale du Congo (A.I.C., 1879-1885)11chargée spécialement de
l’étude du bassin du Congo pour tenter d’y résoudrela question de la

9
Compléter la phrase (A la faveur de…) = indiquer l’occasion saisie ou le contexte de l’opportunité congolaise
et ajouter les dates pour les tentatives précédentes.
10
A quelles conditions de collaboration ou d’exploitation entre les puissances ?
11
Toujours en tant que président de l’AIA. Pourquoi internationale ? AIC créée et gérée par qui ? Comment ?
 P a g e | 11

souveraineté du Roi des Belges sur les territoires que Stanley avait acquis et
où avait installé des postes.

Lorsqu’en février 1884, l’Angleterre reconnaitrales prétentions du

Portugal sur les deux rives du fleuve Congo jusqu’à Cabinda, Léopold II fut
gravement indigné, privé d’accès à l’océan Atlantique et, sous son influence,
les autres puissances (Allemagne et France) protestèrent.

C’est ainsi que fut convoquée la Conférence de Berlin, afin d’aboutir à

une entente entre nations du Nord au sujet de l’exploitation de l’Afrique. Elle
se tiendra, sous la présidence du Chancelier allemand Otton Von BISMARCK
(un ami personnel de Léopold II !), du 15 novembre 1884 au 26 février 1885.

Avant la Conférence, le Roi déploya une intense activité diplomatique

pour faire reconnaître sa souveraineté. En avril 1884, ilconvainc les USA,
dontl’opinion publique était également hostile à la colonisation, sous
prétexte de vouloir créer au centre de l’Afrique une confédération d’Etats
noirs, sous son protectorat. Le même mois, il accorda à la France (en conflits
avec l’Allemagne et l’Angleterre) un droit de préférence sur le Congo s’il ne
parvenait pas à financer sa colonie. Craignant que le Congo ne revienne à la
France, l’Allemagne et l’Angleterre apporteront un soutien financier au Roi.

Bien que la question du Congo ne fut pas inscrite à l’ordre du jour ;

Léopold II profita de l’occasion pour obtenir la reconnaissance de la
souveraineté de l’AIC par les puissances représentées. Le 23 février fut pour
lui une journée historique, avec la notification de la reconnaissance de l’AIC
comme Etat souverain par toutes les nations présentes à Berlin 12, à
l’exception de la Turquie qui n’accordera cette reconnaissance que le 25 juin
1885. En pleine conférence, l’AIC sera transformée en Etat indépendant du
Congo (EIC), propriété du Roi des Belges, qui sollicita et obtint son adhésion à
l’Acte général de Berlin, le 26 février. L’EIC fut ainsi la seule « nation
africaine » à avoir été présente à Berlin.

L’Acte général de Berlin est un vaste traité en 7 chapitres et 38 articles,

accompagnés de 10 Protocoles et 05 rapports en faisant le commentaire. Cet
acte prônait notamment la liberté du commerce, la lutte contre la traite, la
neutralité du bassin du Congo même en cas de guerre, la navigation libre sur
le Congo et le Niger bien que l’administration de ces fleuves fut réservée aux
puissances riveraines. L’EIC devait donc rester une sorte de Zone neutre
entre les colonies françaises (de Dakar à Djibouti) et anglaises (du Caire au
Cap).

§2. Administration et exploitation économique de l’EIC

12
USA, Russie, Allemagne, France, Grande Bretagne, Italie, Portugal, Pays-Bas, Autriche-Hongrie, Espagne,
Suède, Danemark, Norvège, Belgique.
 P a g e | 12

Pour assurer la gestion la mise en valeur de son Etat, le Roi s’appuya sur
l’administration et l’Armée, les Sociétéscommerciales13 et les missionnaires
(catholiques principalement).

Il commença par organiser le gouvernement de l’EIC, par un Décret du

30 octobre 1885. Ces hauts fonctionnaires étaient en fait ses agents ou au
moins ses collaborateurs dans la gestion de « sa » propriété : un Secrétaire
d’Etat y avait le rang le plus élevé (une sorte de premier ministre) et des
administrateurs généraux, qui avaient rang de ministres. Un de ces
administrateurs résidant au Congo (Vivi puis Boma) était le Gouverneur
général. A l’intérieur, le pays était divisé en Districts dirigés par les
Commissaires de district rendant compte au GG.

Une armée fut également organisée en 1886, afin de s’assurer de

l’occupation effective de l’ensemble du territoire. Revêtue d’une mission de
maintien de l’ordre pour lutter contre l’esclavagisme et les guerres tribales,
la Force publique apparaîtra plus souvent comme une force d’occupation
dont la tâche essentielle consistait à soumettre les indigènes congolais14. Au
départ, elle futainsi essentiellement composée d’étrangers (mercenaires
zanzibarites, haoussa, sierra léonais,...), mais à partir du 30 juillet 1891 les
indigènes de l’EIC commenceront à rejoindre ses rangs, sur recrutement
obligatoire.

Pour exploiter le pays et créer des emplois, le Roi Léopold II mit en place
une stratégie d’exploitation économique reposant sur divers axes :
- Mise en jeu de ses fonds propres
- Empruntsà des banques et gouvernements
- Une politique foncière distinguant un Domaine de la couronne, des
terres indigènes et terres vacantes15
- Il mit en place Entreprises commerciales, à monopole, les compagnies à
charte pour l’achat et la vente du caoutchouc et de l’ivoire, l’exploitation
des minerais, du bois,...

Ainsi, par exemple :

- pour contrer les ambitions allemandes et britanniques sur le Katanga, il
créa en 1889, le British AfricanCompaning ;
- de même, par un mélange de capitaux belges et anglais, il créa la
Compagnie du Katanga(CK), pour occuper et exploiter le sol et le sous-
sol du Katanga. Les ¾ de l’exploitation reviendraient à l’EIC et le ¼ à la
CK
- en 1892, furent créées la Société anversoise du commerce au Congo et
la Anglo-BelgianIndiaRubberCompany ;
13
Cette est parfois qualifiée de « trilogie ou trinité coloniale ».
14
L. De WITTE, L’assassinat de Lumumba, Paris, Karthala, 2000, p.39.
15
Vaguement définies comme celles qui ne sont pas effectivement occupées par les indigènes. Elles étaient à
concéder notamment à des compagnies, qui devaient non seulement y disposer des ressources mais en plus y
gérer administrativement l’espace et les populations.
 P a g e | 13

- en 1902, la Compagnie des chemins de fer du Congo(CCFC) et la

Compagnie du Kasaï pour le commerce de l’ivoire et des produits
végétaux.
- en 1906, l’Union Minière du Haut Katanga (UMHK) qui accueille les
capitaux de la haute finance belge par l’entremise de la Société
Générale Belge
- La même année, fut créée la Société internationale Forestière et Minière
du Congo (FORMINIERE).

Quant à la mission civilisatrice, elle s’appuyait sur les missionnaires,

catholiques essentiellement. Il s’agissait d’assurer l’enseignement,
l’apprentissage de métiers et la protection des indigènes, en plus de leur
mission évangélisatrice. Ils faisaient rapport au Gouverneur Général de leurs
activités missionnaires, éducatrices et ainsi que sur les activités de
l’Administration coloniale en particulier dans ses relations avec les indigènes.
En contrepartie, ils recevaient des terres pour y installer églises, écoles,
hôpitaux et cultiver. Le catholicisme de fait, la religion d’Etat, au détriment
des autres confessions religieuses, en violation d’ailleurs de l’article 6 de
l’Acte Général de Berlin.

§3. Encadrement juridique de l’EIC

En l’absence d’une constitution, différents textes ont régi la

situation juridique de l’EIC. Du fait d’une conception quasi patrimoniale, le
Roi détenait la plénitude des pouvoirs législatif et exécutif. Il intervenait en
toute matière par voie de décrets, dont il n’est guère évident d’établir la
valeur constitutionnelle, législative ou réglementaire.

On peut simplement dire que lorsqu’il organisait les pouvoirs dans l’Etat,
il prenait des décrets… constitutionnels (organisation du
gouvernement ?) ; lorsqu’il organisait une matière donnée, il prenait des
décrets législatifs (Par exemple le Décret du 21 février 1887 sur les sociétés
commerciales et le Décret du 30 juillet 1888 sur les obligations
conventionnelles datent de cette époque). Mais quand il prenait des mesures
d’exécution d’autres décrets ou posait des actes concrets d’administration,
ces derniers étaient des décrets administratifs16.

Parmi les textes qui ont assuré l’encadrement juridique de l’EIC au

sommet (textes quasi constitutionnelset supra constitutionnels), on peut citer
:
- L’Acte général de Berlin (26-02-1885)
Cf Supra. C’est lui qui créé l’EIC sur le territoire placé sous la
souveraineté du Roi des Belges, lui permettant ainsi de s’y faire
proclamer Roi souverain.

16
Dans ce sens, VUNDUAWE TE PEMAKO, Traité de droit administratif, Bruxelles, Larcier, 2007, p. 185.
 P a g e | 14

- Les résolutions du Parlement belge des 28 et 30 avril 1885

Sur pied de l’article 62 de la Constitution belge du 7 février 1831, le Roi
ne pouvait être en même temps souverain d’un autre Etat sans
l’autorisation du Parlement. Cet accord lui fut donné les 28 et 30 avril
1885 respectivement par la Chambre des représentants et le Sénat,
faisant ainsi de Léopold II, Roi des Belges et Roi-Souverain de l’EIC.

- Les déclarations de neutralité des 1er août 1885 et 18 décembre

1894
Elles visaient à rassurer les puissances européennes, particulièrement
l’Allemagne, la France et le Portugal sur le régime de la « porte
ouverte » consacré par la Charte, ouvrant le bassin du fleuve Congo au
commerce international.

- Les décrets du Roi-Souverain

On peut signaler ici le Décretdu 05/08/1885 par lequel le Roi nomma son
premier représentant au Congo, ainsi que le Décret du 30 octobre 1885
portant organisation du Gouvernement de l’EIC17.

- Les traités d’annexion de l’EIC à la Belgique

A la suite de nombreux abus de l’EIC, dénoncés
publiquementessentiellement par les missionnaires protestants et sous
la menace des autres puissances, la Grande Bretagne en tête18, Léopold
II dût céder sa propriété à la Belgique par le Traité du 28 novembre
1907 et l’acte additionnel du 5 mars 1908 (concernant les domaines de
la couronne et un fonds spécial de 50 millions de francs alloués au Roi et
à ses successeurs).

17
Textes à trouver pour exploitation
18
Un des maîtres de cette campagne fut E. D. MOREL, créa la « Congo Reform Association » pour lutter contre
les crimes et déstabiliser le régime qui les engendrait. Un rapport du Consul anglais de Boma, CASEMENT, fit
également scandale et troubla sérieusement le régime congolais de Léopold II. Pour sa défense, le Roi
demanda que soit mise sur pied une Commission qui fut composée d’un Belge (AG à la Cour de cassation, un
Italien (Président du Tribunal d’appel de Boma et un Suisse (Conseiller d’Etat et Chef du département de la
justice du Canton de Luzerne). Le rapport de la Commission (novembre 1905) fut accablant, l’opinion belge
découvrit avec frayeur que le Congo de leur Roi était un enfer. Pour ne pas salir le pays, la seule solution était
l’annexion à la Belgique, pour que cette dernière s’implique dans la gestion du Congo.
L’annexion supposait, sur le plan juridique, la conjonction de trois accords : celle du Roi des Belges, celle
du Gouvernement belge et celle du Roi-Souverain du Congo. En décembre 1906, après de vaines résistances,
Léopold II dût céder, en particulier suite à une circonstance extérieure : au cours de ce mois, il constata que
l’Angleterre préparait une nouvelle offensive, la convocation d’une conférence internationale, une sorte de
« nouvelle conférence de Berlin » qui se déroulerait en Angleterre, pour examiner si les principes arrêtés à
Berlin étaient respectés et tirer les conséquences.
Constatant, de ses enquêtes, qu’en plus de l’Angleterre, la France et les USA adhéraient à la solution de
voir éventuellement l’EIC lui être retirée pour être confiée à une autre puissance, il se rendit à l’évidence : le
Congo devait être cédé à la Belgique.
Il rédigea d’abord un testament le 02 août 1809 dans lequel il léguait le Congo au Royaume. Mais les
véritables actes juridiques intervinrent 2 ans plus tard, le temps de négocier la protection du domaine de la
Couronne et d’élaborer la Charte coloniale (notamment la question du partage des pouvoirs du Roi suscitait
d’âpres discussions).
 P a g e | 15

Certains auteurs, se fondant sur le testament du Roi en date du 2 août

1889 et sur sa lettre du 05 août 1889,soutiennent que l’EIC fut légué par
testament à la Belgique. Mais cette thèse ne tient pas la route parce
qu’un testament ne produit ses effets qu’après la mort du testateur. Or
le Roi mourut en décembre 1909 alors que le traité avait commencé à
produire ses effetsdepuis 1908, avec le vote de la Loi 18 octobre 1908
sur le gouvernement du Congo belge ou la « Charte coloniale ».La seule
position juridiquement défendable est donc celle de la cession par traité,
ce qui est du reste conforme au droit international oùle traité est l’acte
juridique normal entre deux Etats, en l’occurrence le Royaume de
Belgique et l’EIC.

§4. De la forme de l’Etat et du régime politique

L’EIC était un Etat à part entière, distinct de la Belgique. Il a un territoire,

un peuple et une autorité souveraine qui s’y exerce. Avec la Belgique, l’EIC
réalisait l’hypothèse de l’union d’Etats, sous la forme d’une union
personnelle.

Il y a union d’Etats lorsqu’un même chef est souverain. On distingue

l'union personnelle et l'union réelle. Il y a union personnelle lorsque les
deux Etats ont le même souverain comme unique organe commun. Il y a
union réelle lorsque deux Etats ont en plus d’un souverain unique, le
gouvernement ou un certain nombre d'organes politiques communs. Dans
les deux cas, ces Etats restent distincts et conservent leur souveraineté.

Cette formule se rattache presque exclusivement aux régimes

monarchiques.

Ce qui fut égalementle cas de l’EIC. En effet, le Roi-Souverain

concentrait les pouvoirs législatif et exécutif entre ses mains. Le pouvoir
judiciaire était confié à un Conseil supérieur fort, totalement indépendant,
mais le Procureur d’Etat était subordonné au Gouverneur général même si en
pratique il correspondait plutôt directement avec le Roi.

Dirigé par une seule personne souveraine, détentrice de tous les

pouvoirs qu’elle délègue ou exerce indirectement, l’EIC était un Etat
unitaire déconcentré. Tous les pouvoirs étant détenus par le centre situé à
Bruxelles (Au centre, le Roi assisté de son Secrétaire d’Etat et des
Administrateurs généraux aux Affaires étrangères, aux Finances et à
l’Intérieur). Mais des autorités installées au Congo se voyaient confier, par
délégation, certains pouvoirs. Il s’agit du Gouverneur général (représentant
du Souverain) et des commissaires de district (représentants du gouverneur
 P a g e | 16

général). Il n’y a pas de provinces19. L’EIC est en effet divisé en Districts qui
assurent la liaison entre les chefferies et le gouvernement au Congo (GG).

A côté des districts, existaient des régions soumises à l’autorité des

sociétés privées ; ainsi, par exemple, le Comité spécial du Katanga exploitait
et administrait l’espace lui concédé par l’EIC.

Quant aux chefs traditionnels, ils ont conservé leurs pouvoirs

coutumiers, sous réserve de conformité à l’ordre public et aux lois de l’Etat.
Ils étaient intégrés dans le système administratif colonial, aux fins de
l’occupation. C’est le système de l’administration indirecte, qui consistait à
s’appuyer, au bas de l’échelle, sur les organisations traditionnelles
(chefferies, royaumes), les chefs coutumiers devenant des agents de liaison
avec l’administration générale à travers le District.

SECTION II. LE CONGO BELGE

Cédéà la Belgique, le Congo sera régi par la Charte coloniale portée par
la loi du 18 octobre 1908 sur le gouvernement du Congo belge.

§1. Statut juridique du Congo belge et situation des Congolais

Le Congo belge n’est nullement considéré comme une composante

territoriale de la Belgique, comme l’étaient les territoires français d’Outre-
mer. Il n’en est que la colonie, une sorte de propriété, un bien de la Belgique.

Dès le premier article de la Charte coloniale, le Parlement belge souligne

que le Congo belge a une personnalité distincte de celle de la métropole,
qu’il est régi par deslois particulières, que l’actif et le passif de la Belgique et
de la colonie demeurent séparés. Mais le Parlement belge, la Cour des
comptes ainsi que la Cour de cassation belges restent compétents à l’égard
du Congo belge. Un ministère est également consacré aux colonies.

Sans être une composante du Royaume, la colonie n’est pas non plus un
Etat . En conséquence, les Congolais n’ont pas la nationalité belge, ils n’ont
20

d’ailleurs aucune nationalité, puisque l’Etat indépendant dont ils étaient

juridiquement les citoyens n’existe plus alors que la Belgique ne les a pas
incorporés. Apatrides chez eux, ils n’étaient que des sujets et non des
citoyens belges.

§2. Les institutions politiques et administratives

19
ISANGO, Syllabus, p. 18. A vérifier…
20
Le Congo belge n’étant pas un Etat, on ne pourrait parler ni d’une union personnelle ni d’une union réelle, qui
sont des modalités de fusion d’Etats.
 P a g e | 17

I. Un gouvernement en métropole

Le Congo belge n’étant pas un Etat contrairement à l’EIC, il ne pouvait

avoir un chef d’Etat. Le Roi des Belges n’était pas et ne pouvait être Chef
d’une entité qui n’avait pas le statut d’Etat. Aucune loi n’a en tout cas et ne
pouvait être prise pour autoriser pareille union personnelle. On est donc en
théorie dans un cas de figure juridiquement différent de celui d’une union
d’Etats.

Ceci dit, la Colonie est administrée par un quasi-gouvernement

siégeant en métropole mais distinct de celui de la métropole. Au-delà du Roi
des belges, cette équipe était composée du Ministre des colonies et du
Conseil colonial. Le Ministre belge des affaires étrangères qui avait dans ses
attributions les relations de la Belgique avec les puissances étrangères au
sujet de la Colonie n’en faisait pas partie.

Le Ministre des colonies était membre du gouvernement belge, il

siégeait au conseil des ministres. Comme les autres ministres, il était nommé
et révoqué par le Roi et les articles 86 à 91 de la Constitution belge de
l’époque lui étaient également applicables21 : énumérer qqs éléments Il était
ainsi politiquement responsable devant le Parlement.

Quant au Conseil colonial, il était composé d'un président (le MiniCol)

et de quatorze conseillers dont huit sont nommés par le Roi, six élus par les
Chambres (trois par le Sénat et trois par la Chambre des représentants au
bulletin secret et à la majorité absolue des voix).

Les fonctions de conseiller étaient incompatibles avec celles de

fonctionnaire de l'administration coloniale en activité ou de membre de la
Chambre des représentants ou du Sénat.

Leur mandat n’était pas défini, mais il ressort de l’article 24 de la Charte

qu’il était de 8 ans pour les conseillers nommés par le Roi et six ans pour les
conseillers élus par le Parlement. En effet, deux membres sortent chaque
année, un parmi ceux nommés par le Roi et alternativement un parmi ceux
élus par la Chambre ou le Sénat. Ils sortent d'après leur rang d'ancienneté,
ceux qui ont été nommés le même jour sont au sort (notamment pour le 1 er
Conseil colonial).

Le Conseil colonial délibère sur toutes questions que lui soumet le Roi.
Sauf en cas d’urgence22, il est consulté sur tout projet de décret et se
prononce par voie d’avis. Mais le MiniCol peut soumettre à la signature du
Roi un texte non conforme à l’avis du Conseil, en y enjoignant un rapport
21
Texte
22
Les décrets pris en urgence sont soumis au Conseil dans les dix jours de leur promulgation ; les causes de
l'urgence lui sont indiquées. Il publie son rapport au plus tard un mois après la communication du décret.
 P a g e | 18

motivé. Pour la transparence, le rapport du Conseil et, éventuellement, le

rapport du Ministre des colonies sont publiés en même temps que le décret.

Dans ses rapports avec le Gouvernement, le Conseil colonial pouvait lui

demander tous renseignements jugés utiles à ses travaux et même lui
adresser des recommandations.

II. Une administration dans la colonie

Dans la Colonie, le Roi était représenté par un gouverneur général,

« assisté ? » d'un ou plusieurs vice-gouverneurs généraux23.

Ils exercent par voie d'ordonnances le pouvoir exécutif24 délégué (par le

Roi). Ils peuvent eux-mêmes déléguer leurs pouvoirs mais uniquement aux
personnes et aux corps constitués qui leur sont hiérarchiquement
subordonnés.

Il était en outre institué une Commission permanente(Députation

permanente) organe directement rattaché au Roi, chargé de veiller sur tout
le territoire de la Colonie à la protection des indigènes et à l’amélioration de
leurs conditions morales et matérielles d’existence. Ses membres sont
sommés par le Roi, elle est présidée par le PG près la Cour d’appel de la
capitale. Les membres dénoncent, même individuellement, aux OMP les abus
et illégalités dont seraient victimes les indigènes.

A. Administration centrale

La structure administrative de la colonie était composée de quatre

niveaux : l’administration générale (Gouvernement général), l’administration
provinciale, l’administration de district et l’administration de territoire.

Le Gouvernement général est établi à Léopoldville. Il est dirigé par le

Gouverneur général assisté par un Conseil(qui deviendra Collège exécutif
général). Ses membres sont désignés par l’administration coloniale (en
métropole). Ils étaient exclusivement des blancs jusqu’au 14 mars 1960. En
effet, après la Table Ronde politique, des congolais furent associés à la
direction des affaires publiques au sein du Collège Exécutif Général au
niveau central et des Collèges Exécutifs provinciaux. Dans le Collège Exécutif
Général six Congolais sont venus siéger aux côtés du Gouverneur Général :
Paul Bolya, chargé du plan décennal, de l’Institut Géographique du Congo et

23
En effet, le Roi pouvait constituer un territoire en vice-gouvernement général et y nommer un vice-gouverneur
général, qui y exerçait les mêmes pouvoirs que le Gouverneur général sur le reste du territoire de la Colonie. Il
a existé deux Vice-Gouverneurs généraux, l’un à Elisabethville (Lubumbashi) et l’autre à Bujumbura. Il y a
lieu de relever le flou de ces dispositions.
24
En principe, la délégation du pouvoir législatif (par le Roi) était expressément interdite. Mais, en cas
d’urgence, le Roi pouvait autoriser le Gouverneur général et le Vice-gouverneur général, à suspendre
temporairement l'exécution des décrets et à prendre des ordonnances ayant force de loi. Ces ordonnances
cessaient d'être obligatoires si elles n’étaient pas approuvées par décret dans un délai de 6 mois.
 P a g e | 19

des services médicaux, Joseph Kasa-Vubu, chargé de l’économie et des

finances, Anicet Kashamura, responsable de l’information, de la force
publique et du travail, Patrice Emery Lumumba, chargé des questions
politiques, administratives et judiciaires, Remy Mwamba, chargé des affaires
scolaires et agricoles et Pierre Nyangwile, chargé des affaires intérieures et
des travaux publics.

Le Gouverneur général a sous ses ordres les Gouverneurs de Provinces.

Jusqu’en 1934, il n’y avait que 4 provinces : Bas-Congo (cap. Léopoldville),
Equateur (cap. Coquilathville = Mbandaka), Province orientale (cap.
Stanleyville = Kisangani) et la province du Katanga (Cap. Elisabethville =
Lubumbashi). En 1934, il fut créé deux nouvelles provinces : le Kasaï (cap.
Luluabourg = Kananga) et le Kivu (cap. Costermansville = Bukavu). Le
Gouverneur de Province est assisté d’un Conseil de province (qui deviendra
Collège exécutif provincial).

Chaque province était à son tour divisée en districts dirigés par des
Commissaires de district. Il n’existait pas de conseil à ce niveau
d’administration.

Le district était subdivisé en territoires. Doté d’un Conseil depuis 1957,

le territoire est l’entité de base de l’administration centrale coloniale ; il est
dirigé par un administrateur de territoire. Ce dernier supervise l’activité des
Chefferies et Secteurs. C’est lui qui était en contact direct avec les
populations africaines.

B. Administration locale

Elle est constituée des Collectivités (chefferies et secteurs), subdivisées

en localités et ces derniers en villages. Ce sont des entités dirigées par des
autorités traditionnelles (à part les secteurs) suivant le même principe de
l’administration indirecte comme à l’époque de l’EIC ; il s’agit de s’appuyer,
au bas de l’échelle, sur les organisations traditionnelles dont les chefs
servaient d’agents de liaison avec l’administration Générale.

§2. De l’exercice des pouvoirs

- Le pouvoir législatif25 est détenuconcurremment par le Parlement belge

(lois) et par le Roi (décrets, sur proposition du Ministre des colonies et
après avis du Conseil colonial). Mais la loi (Le Parlement) intervient
souverainement en toute matière et elle a primauté sur les Décrets du
Roi (les cours et tribunaux n’appliquent les décrets que s’ils ne sont pas
contraires à la loi ; dès sa publication, abroge de plein droit les dispositions
des décrets qui lui sont contraires). En réalité c’est le Roi qui intervenait
plus souvent.
25
Article 7, de la loi du 18 octobre 1908 sur le gouvernement du Congo belge (Charte coloniale).
 P a g e | 20

- Le pouvoir exécutif appartient au Roi. Il l’exerce par voie de règlements

et d’arrêtés, qui doivent être conformes aux lois et aux décrets. Les
différents actes du Roi requièrent le contreseing d’un ministre qui, par
cela, s’en rend responsable, le Roi étant politiquement irresponsable.
- Le pouvoir judiciaire est exercé par des cours et tribunaux civils ou
militaires.
L’indépendance du pouvoir judiciaire reste toutefois discutable : certes,
l’autorité administrative ne peut empêcher, arrêter ou suspendre l’action
des cours et tribunaux26, mais l’inamovibilité des magistrats reste limitée,
et des pouvoirs de suspension ou de révocation sont reconnus au Roi,
même si à l’égard de certains magistrats, un avis conforme de la Cour
d’appel est exigé (article 18 bis al. 4).
Tout jugement est motivé. La justice est rendue et ses décisions exécutées
au nom du Roi.
Bref :
- A Bruxelles : Gvmt=Roi, Minicol, Conseil colonial
- Au Congo : [Adm centrale : Gouvernement central + députation permanente, Provinces, Districts,
Territoires]
et [Admloc : Coll, Cheff/Sect, Localités, villages]

§3. La marche vers l’indépendance

Les années qui ont suivi la IIe Guerre mondiale ont vu se lever le vent
des indépendances :
- En1948, intervient la Déclaration universelle des Droits de l’homme,
éveillant forcément le sentiment du vouloir-vivre libre…
- en 1955 fut organisée la Conférence de Bandung27 qui a consacré le non
alignement politique de nombreux pays du Tiers-Monde et d’Afrique ;
- en 1956, VanBilsenpropose l’indépendance du Congo trente ans plus
tard (soit vers 1985), laissant supposer que l’idée d’indépendance n’est
pas foncièrement exclue dans l’opinion belge;
- la même année : publication du Manifeste de la conscience africaine et
du Contre-manifeste de l’ABAKO28 ;
- en 1957, se déroulent les premières élections municipales au Congo ;
- en 1958, la conférence d’Accradoffre l’occasion à l’élite africaine
(Patrice-Emery Lumumba, Julius Nyerere, Kwamé Nkrumah, etc.) de se
rencontrer et échanger sur leurs revendications communes ;
- le 4 janvier 1959, suite à l’interdiction d’un meeting de l’ABAKO, des
émeutes éclatent à Léopoldville ; leur répression est à l’origine de

26
Sauf le Roi qui, pour raisons de sûreté (c'est-à-dire en période exceptionnelle), suspendre temporairement sur
un espace déterminé, l’action des tribunaux civils et y substituer celle des juridictions militaires.
27
Réunion tenue du 18 au 24 avril 1955, à Bandung, sur l'île de Java en Indonésie, entre 23 pays d'Afrique et 06
pays d'Asie, et qui a été à l'origine du mouvement dit des pays non-alignés. Les nations participantes, la
plupart issues de la décolonisation, se félicitant que les dirigeants des peuples africains et asiatiques puissent
se rencontrer dans leurs propres pays pour discuter et de délibérer sur des sujets d'intérêt commun, ont affirmé
leur volonté de disposer d'une voix indépendante dans les affaires internationales, qui ne soit alignée ni sur les
positions américaines ni sur celles de l’URSS. Elles s’opposaient ainsi à la logique de la guerre froide.
28
A documenter un brièvement
 P a g e | 21

journée des Martyrs de l’Indépendance, car l’évènement exacerba la

contestation du pouvoir colonial, avec des revendications de plus en
plus vives.

Après plusieurs tractations entre des politiciens congolais et le Belgique,

et à la suite de pressions internes et externes, l’autorité coloniale fut obligée
de convoquer à Bruxelles une conférence dite Table ronde.

En réalité deux conférences ont eu lieu, une Table Ronde politique(du 20

janvier au 20 février) et une Table ronde économique(mai 1960). Réunissant
des membres du Parlement et du Gouvernement belge d’une part et les
représentants dediverses tendances politiques du Congo d’autre part, la
Table Ronde politique devait, entre autres, résoudre les questions relatives
àla date de l’indépendance, le partage du pouvoir entre les institutions
centrales et les provinciales, la question de l’éligibilité et de la répartition des
sièges, la situation des colons et les rapports entre le Congo et la Belgique.

En une semaine, le 27 janvier, la Table Ronde, présidée par E. Lilar, Vice-

Président du Conseil des ministres belge, fixa la date de l’indépendance au
30 juin 1960. Le front commun créé par les délégations congolaises et
présidé par Jean Bolikango, (45 membres pour 7 partis politiques) en vue
d’unir leurs efforts suscita une unanimité qui « déconcerta ceux qui limitaient
leur connaissance des Congolais à une succession d’individus et oubliaient
qu’en Afrique l’être individuel est toujours transcendé par l’être social. »29

Cette table Ronde conclut sur seize résolutions qui servirent de base à
l’élaboration des deux lois fondamentales : celle du 19 mai 1960 relative aux
structures du Congo et celle du 17 juin 1960 relative aux libertés publiques.
Elles en constituent pour ainsi dire la source sociopolitique. Elle permit en
outre aux congolais d’être associés à la direction des affaires publiques au
sein du Collège Exécutif Général au niveau central et des Collèges Exécutifs
provinciaux.

29
I. NDAYWEL è NZIEM, Histoire générale du Congo. De l’héritage ancien à la République Démocratique du
Congo, Paris et Bruxelles, De Boeck &Larcier, Afrique Editions, 1998, pp. 545-546.
 P a g e | 22

Chapitre 2. HISTOIRE CONSTITUTIONNELLE DE LA RDC.

Avertissement : L’étude d’un texte constitutionnel peut porter sur

plusieurs éléments qu’il serait hasardeux de vouloir aborder dans le cadre
d’un cours. Seuls quelques aspects pourront être examinés, de nombreux
autres pouvant toujours faire l’objet de développements dans une œuvre
plus vaste et dans tous les cas, dans le cadre des travaux des étudiants.

Trois périodes seront ici étudiées :

- la période de 1960 à 1964, régie par les lois fondamentales de 1960,
constituant la première constitution intérimaire30 du pays ;
- la période de 1964 à 1990, qui a connu l’adoption par référendum des
constitutions du 1er août 1964 et du 24 juin 1967. La première n’ayant
été qu’éphémère, seule la seconde fut appliquée, connaissant plusieurs
révisions ;
- La période des transitions (1990-1997, 1997-2003, 2003-2006)

Section 1. LES TEXTES DE 1960 À 1964

Outre la constitution "intérimaire" portée par les deux Lois

fondamentales (§1 et §2), cette période a été caractérisée par des crises qui
ont donné lieu à l’adoption de Décrets lois constitutionnels (§3).
§1. La Loi fondamentale du 19 mai 1960

Antérieure à l'indépendance du Congo, la Loi fondamentale du 19 mai

1960 est une loi d'origine belge, votée par le Parlement belge, sanctionnée
et promulguée par le Roi des Belges. Elle est relative aux "structures du
Congo".

Sa valeur constitutionnelle reste indéniable ; c’était une constitution

intérimaire, provisoire31. Dans tous les cas, en attendant l’élaboration de la
Constitution par le Parlement du Congo, elle était la norme de contrôle de
toutes les autres par la Cour constitutionnelle (article 230).

Mais elle n’a réglementé que les seules institutions politiques au Congo.
D'où la raison d'être de son complément, la Loi fondamentale du 17 juin
1960 (voir infra, §2).

I. Des institutions du Congo32

L’Etat du Congo comprend des institutions centrales, provinciales et

locales.

30
Cf. VUNDUAWE, Op. cit., p. 189.
31
F. VUNDUAWE TE PEMAKO, Traité de droit administratif, Bruxelles, Larcier, 2007, p. 189 et 190.
32
Il est curieux de noter qu’en aucune de ses dispositions le texte ne parle de République…
 P a g e | 23

A. Les institutions centrales

Ce sont : le Chef de l’État, le Gouvernement (dirigé par un Premier

Ministre) et le Parlement (la Chambre des Représentants et le Sénat). Mais
L’Etat du Congo comprenait en outre des Conseils économiques et sociaux et
une Cour constitutionnelle33. L’article 8 n’inclut pas les autres juridictions,
mais sa lecture combinée à celle de l’article 18 permet de les inclure.

Pour la première législature, le Chef de l’Etat est élu pour… par… Pour la
suite, il est élu par … pour un mandat de …

Les Conseillers (Chambre des représentants) sont élus au suffrage

universel direct pour un mandat de… Les Sénateurs…

Pour la formation du 1er gouvernement,… Pour la suite, la constitution dit-

elle quelque chose ? Avant d’entrer en fonction…

Quant aux conseils EcoSoc…

La LF n’énumère pas les Cours et tribunaux, mais uniquement la CC…

B. Les institutions provinciales

- le Gouvernement provincial (dirigé par un président) ;

- l’Assemblée provinciale.

Le Président est élu…

Les ministres sont également élus… (Quelle implication sur les rapports avec
le président ?) Ils sont investis… Leur nombre est… Le mandat du
gouvernement =… celui de l’AssPro

C. Les institutions locales

Quant aux institutions locales, la Loi fondamentale a laissé aux

constitutions provinciales le loisir de les organiser (article 160). En attendant,
elles étaient régies par la législation existant au moment de l’entrée en
vigueur de la Loi fondamentale.

II. De la forme de l’Etat

A la veille de l’indépendance, le Congo Belge est traversé par deux

courants opposés quant à la forme de l’Etat : les unitaristes conduits par P.-
E. Lumumba, et lesfédéralistes sous la conduite de Joseph Kasa-Vubu et
Moïse Tshombe.
33
Il s’agit : du Conseil général de l’économie, Conseil provincial de l’économie, du Conseil supérieur du travail
et du Conseil supérieur de l’enseignement
 P a g e | 24

Sur pied des articles 6 et 7,le Congo est un Etat indivisible et

démocratique …constitué de 6 provinces dotées chacune de la personnalité
[Link] rédaction laconiquen’éclairait pas assez le débat entre
unitarisme (décentralisé) et fédéralisme. Dans l’un et l’autre cas, les
composantes de l’Etat sont dotées de la personnalité juridique et de
l’autonomie de gestion.

L’organisation d’institutions provinciales autonomes(une Assemblée localement

élue et un Gouvernement dont le Président -et non un Gouverneur- ainsi que les autres
membres sont élus par l’Assemblée : principe d’autonomie), la répartition
constitutionnelle descompétences législatives exclusives entre le centre (art.
219) et les provinces (art. 120), un Sénat représentant les provinces ainsi
que la présence au gouvernement d’au moins un membre de chaque
province(principe de participation)orientaient vers le fédéralisme.
L’article 16034 qui accordait aux Assemblées provinciales le pouvoir
d’élaborer des "constitutions provinciales"venait renforcer cette
interprétation, car il consacrait alorsle principe desuperposition d’ordres
juridiques. Par ailleurs l’article 148 attribuait la compétence de principe à
l’Assemblée provinciale : elle délibère sur toutes les questions d’intérêt
provincial, seulement les édits et règlements en la matière ne peuvent être
contraires à la Loi fondamentale, auxlois ou aux règlements nationaux.

En revanche, l’institution d’un Commissaire d’Etat, nommé par le Chef

de l’Etat, représentant du pouvoir central en province, a été analysée comme
suggérantsinon l’existence d’un pouvoirhiérarchique, du moins une sorte de
contrôle de tutelle sur les provinces,concevablesuniquement dans un Etat
unitaire. En effet, l’article 184 le dotait d’un véritable pouvoir de substitution : « (il) prend,
en cas d’urgence dûment motivée et sous forme de règlement, les mesures d’exécution
qu’impose à la province, une loi, une ordonnance-loi ou une ordonnance, si deux rappels
successifs adressés, selon le cas, au président de l’assemblée ou au président du
gouvernement provincial, sont restés sans suite ».L’absence
de juridictions propres
aux Provinces, rendaitégalement plausible cette thèse.

Les éléments en faveur du fédéralisme semblent peser plus lourd,

malgré l’institution d’un Commissaire d’[Link] mécanisme semble
suffisamment encadré pour heurter l’autonomie des provinces (pour écarter
l’organisation fédérale), et donc justifier un Etat unitaire administrativement
décentralisé :si le Commissaire est nommé par le Chef de l’Etat, c’est bien
avec le concours de la province35 et bien d’éléments d’autonomie sont au

34
« Une constitution provinciale organisant la structure administrative et politique de chaque province dans le
cadre des mesures générales fixées par la présent loi, sera élaborée par chaque Assemblée dans le plus bref
délai.
L’Assemblée ne pourra en délibérer si deux tiers au moins des membres qui la composent ne sont présents.
Nulle disposition ni modification ne sera adoptée si elle ne réunit au moins les deux tiers des suffrages. »
35
Le président du gouvernement provincial, ou à son défaut, le président de l’assemblée est consulté, le Sénat
doit donnerson aval. Les missions du Commissaire semblent par ailleurs concerner les compétences
centrales en province : diriger les services de l’État en province, assurer la coordination entre les institutions
provinciales et centrales ; et en cas d’urgence dûment motivée, à la suite de deux rappels infructueux aux
 P a g e | 25

contraire consacrés, comme la reconnaissance d’un pouvoir normatif

primaire, y compris constituant, au profit des provinces et la répartition
constitutionnelle de ces compétences entre le centre et les provinces. Mais la
terminologie utilisée ne permet pas de conclure à l’Etat fédéral.

Au regard de ces éléments, il y a lieu de penser plutôt à un Etat

régional, la reconnaissance d’un pouvoir constituant et d’un pouvoir législatif
étantinsuffisants pour justifier le fédéralisme36, car on les retrouve également
consacrés dans certains régionalismes. En Espagne, par exemple, certaines
régions d’Espagne peuvent se doter de constitutions régionales ou…
"Statuts" et se voient constitutionnellement attribuer des compétences
législatives exclusives. Ce régionalismeétait en fait une formule de
compromis entre les forces centripètes et les forces centrifuges de l’époque.

III. Du régime politique

Le régime politique se définit en référence à la façon dont les pouvoirs

politiques (législatif et exécutif) sont agencés dans l’Etat : séparation ou
confusion, existence ou non de mécanismes de collaboration et de limitation
réciproque,…

Le pouvoir exécutif appartenait au Chef de l’Etat (art. 17). C’était

donc lui le titulaire du pouvoir réglementaire. Il l’exerçait sous le contreseing
du ministre responsable. En effet, le Chef de l’Etat étant politiquement
irresponsable, il fallait un membre du gouvernement37 pour endosser cette
responsabilité devant les é[Link] Premier ministre ne pouvait que soumettre
des propositions relatives à l’exercice du pouvoir réglementaire ou à
l’exécution des lois (art. 36).

Quant au pouvoir législatif, il était exercé collectivement par le Chef

de l’Etat (ordonnances-lois) et par le Parlement (lois).

Avant son entrée en fonction, le Gouvernement se présente devant

chacune des Chambres en vue d’obtenir la confiance (investiture). Il est
responsable devant les deux chambres. La responsabilité solidaire du
Gouvernement est mise en cause par le dépôt d’une motion de défiance et la
responsabilité individuelle par une motion de censure. En cas d’adoption
d’une motion de défiance, les Ministres remettent leur démission au Premier
ministre qui les transmet ainsi que la sienne au Chef de l’É[Link] censure
d’un membre du Gouvernement entraîne sa démission et pas
nécessairement la démission de l’ensemble du Gouvernement.

autorités provinciales, prendre les mesures d’exécution qu’impose à la province une législation nationale lato
sensu (une loi ou une ordonnance) (articles 181 et 184)
36
Il est même apparemment désormais possible de relativiser ce critère, tout comme celui des juridictions des
entités fédérées pour la qualification de l’Etat fédéral. La constitution belge fournit l’exemple type en l’espèce.
La Belgique est un État fédéral qui se compose des communautés et des régions (art. 1 er), alors que ces
composantes n’ont pas de constitutions et ne sont nulle part qualifiées d’Etats fédérés !
37
La personne du chef de l’Etat est inviolable, le Premier ministre et les Ministres sont responsables (art. 19).
 P a g e | 26

Mais le pouvoir exécutif dispose en retour du droit de dissolution des

chambres (art. 71-72).

De ce qui précède, on pourrait conclure à un régime parlementaire.

Dans la pratique, il a conduit à des dérives (à l’origine de la première crise
politique au pays) qui ont fait dire qu’il contenait des germes du
présidentialisme.

1. Entre germes et dérives présidentialistes…

Le présidentialisme ou régime présidentialiste est celui dans lequel, le

Chef de l’Etat, généralement élu au suffrage universel direct, dispose de
larges pouvoirs qui lui permettent d’exercer une hégémonie sur les autres
organes du pouvoir. En particulier les membres du Gouvernement sont
responsables devant lui (exclusivement ou en plus de leur responsabilité
devant le parlement).

Une telle prédominance du Chef de l’Etat, notamment sur les membres

du Gouvernement, a pu être identifiée à l’article 22 de la loi Fondamentale,la
formulation laissant penser qu’il s’agissait d’une nomination ou d’une
révocation discrétionnaire38. Telle est en tout cas l’interprétation qu’en fit le
Président Kasa-Vubu lorsque, le 4 septembre 1960, il révoqua le Premier
Ministre Lumumba (et six de ses ministres). Certes il a les pouvoir de
révoquer le Premier ministre, mais dans l’esprit de la Loi fondamentale qui
instaurait plutôt un régime parlementaire, c’est-à-dire uniquement si le
Premier ministre avait perdu la confiance du Parlement. Il ne fait donc
qu’entériner, par sa signature, l’acte du Parlement retirant la confiance au
chef du Gouvernement et ne peut prendre motu proprio, l’initiative d’une
telle décision. Sa compétence en la matière est liée et non discrétionnaire.
Ayant révoqué un premier ministre qui avait encore la confiance des
Chambres, le Chef de l’Etat avait violé l’esprit de la Constitution, ce qui fonda
le Parlement à voter une motion contre cette destitution.

Assuré de sa majorité au Parlement, le Premier ministre réagira non moins

illégalementà cette illégalité manifeste, en "destituant"à son tour le Chef de
l’Etat le 05 septembre. Persistant dans sa décision, le Chef de l'Etat
désignera un Formateur du Gouvernement -Ileo- qui naturellement, échoua
dans cette mission. Il tentera une deuxième fois la même opération en deux
jours d’intervalle, Ileo essuyant le même fiasco. C’est ainsi que le 9
septembre 1960, Kasa-Vuburenverra le Parlement en congé, sine die et la
crise était ouverte, donnant l’occasion au premier coup d’Etat de Mobutu
(colonel) le 14 septembre 1960.

38
Le Chef de l’Etat nomme et révoque le Premier Ministre et les Ministres.
 P a g e | 27

2. Un régime plutôt… parlementaire

Cela ressort surtoutl’interdépendance et l’équilibre organique entre

législatif et l’exécutif.

Le Chef de l’Etat est élu par le Parlement (à la majorité des deux tiers
des membres des deux chambres réunies –art. 12). Mais en plus, comme on
l’a vu, pour entrer en fonction, le gouvernement a besoin de la confiance des
chambres et est politiquement responsable devant elles. Le mécanisme du
contreseing protège le Chef de l’Etat. En sens inverse, ce dernier peut
ajourner ou dissoudre les chambres.

La dérive présidentialiste qui en a été faite par le Chef de l’Etat est soit
à mettre sur le compte d’une ignorance du fonctionnement du mécanisme
soit à prendre comme une violation délibérée de la constitution pour écarter
un opposant politique qui devenait singulièrement gênant.

§2. La loi fondamentale du 17 juin 1960

Comme l'indique son intitulé, elle était relative aux libertés publiques.
Elle régissait les droits fondamentaux du citoyen congolais, c'est-à-d ire les
rapports entre les gouvernants et les gouvernés.
Comme celle du 19 mai 1960, elle est également une loi d’origine belge
et constitue en fait la deuxième partie de la Constitution provisoire de l’Etat
du Congo.

§3. Les régimes de crise (1960-1961)

A la suite de la crise évoquée ci-haut, le 14 septembre 1960 le Colonel

Mobutu perpétra son premier coup d’Etat militaire, neutralisant à la fois le
Chef de l'Etat et le Premier Ministre Lumumba, et le remplaçant par un
Conseil des Commissaires Généraux (communément appelé Collège des
Commissaires Généraux)39.

Mais à la demande de l’ONU, Mobutu réhabilitera le Chef de l’Etat, qui

prit alors le Décret-loi constitutionnel du 29 septembre 1960 relatif à
l’exercice des pouvoirs législatifs et exécutif à l’échelon central.

Ce texte suspendait les Chambres et confiait au Conseil les pouvoirs

législatif et exécutif, c'est-à-dire le double rôle duGouvernement (en lieu et
place du Gouvernement Ileo qui, en réalité, n'avait pas fonctionné) et du
Parlement. Il s’opère ainsi une concentration des pouvoirs au profit de
l’Exécutif : le pouvoir législatif dévolu aux Chambres par la Loi fondamentale
est exercé par le Conseil des commissaires généraux sous forme de décrets-
lois contresignés par le président du Conseil et le commissaire général
39
Lumumba sera arrêté et transféré au Katanga, chez Moïse Tshombe, son ennemi juré, où il sera assassiné le 17
janvier 1961.
 P a g e | 28

intéressé ; le pouvoir exécutif dévolu au Premier ministre et aux ministres est

exercé respectivement par le Président du Conseil des commissaires
généraux et par les commissaires généraux.

Ce "gouverment" des Commissaires généraux (Présidé par Justin-Marie

Bomboko) a connu une courte durée. Par un Décret-loi constitutionnel du 09
février 1961, il sera remplacé par un Gouvernement provisoire (dirigé par
Ileo) mais avec les mêmes pouvoirs que ceux du Collège des Commissaires
Généraux.

Entretemps, le pays est un bouillonnement politique au bord de

l’éclatement où les partis,fortement tribalisés40, s’opposent sur la forme de
l’Etat et le mode de gouvernement, les lumumbistes (unitaristes
nationalistes) reprochant au pouvoir en place d’être des divisionnistes et
néocolonialistes, des valets de l’impé[Link] sécessions41et bientôt les
rébellionsl’assaillent.

Plusieurs négociations seront entreprises, notamment à Léopoldville, à

Antananarivo et à Coquilatville. En juillet 1961, un accord fut trouvé pour
convoquer une réunion du Parlement. Fut ainsi organisé le Conclave de
Lovanium, du 22 juillet au 2 août 1961. A l’issue de ce Conclave :Cyrille
Adoula est désigné Premier Ministre( obédience???), avec Antoine
Gizenga(Lumumbiste) et Joseph Sendwe( obédience ???) respectivement
comme Premier et Deuxième Vice-Premier [Link] Gouvernement
mettait fin à la crise institutionnelle née du conflit au sommet de l’Etat entre
Kasa-Vubu et Lumumba42.

Visant par ailleurs à mettre fin à la sécession katangaise, il sera

malheureusement ballotté par Tshombejouant aux manœuvres dilatoires.
D’où la nécessité d’une intervention des troupes onusiennes. Entraînés et
commandés par les mercenaires Bob Denard et Jean Schramme, les
gendarmes katangais feront subir une humiliante et cuisante défaite aux
troupes de l’ONU. Les Belges et les Anglais demandèrent alors un cessez-le-
feu. Le 16 septembre 1961, le Secrétaire Général de l’ONU, Dag
Hammarskjöldvoulut rencontrer Tshombe à Ndola. Mais, dans la nuit du 17 au
18 septembre, son avion s’écrase (est abattu...?) en Rhodésie. La réaction
des Etats-Unis et du nouveau Secrétaire Général de l’ONU, U Thant contre la
sécession katangaise fut redoutable. Le 18 décembre 1961, les troupes de
l’ONU la neutralisent et le 14 janvier 1962, Tshombe annonce la fin de la
sécession du Katanga et s’exile à Madrid.

40
Sur fond de revendications identitaires (tribalo-ethniques), au cours de l’année 1962, deux lois interviendront
pour modifier le nombre des provinces (loi du 9 mars 1962) et fixer les critères de leur création (27 avril
1962), faisant passer le nombre des provinces de 6 à 21, que l’on qualifia ironiquement de "provincettes".
41
Katanga déjà le 11 juillet 1960 avec M. Tshombe ; Sud-Kasaï le 08 août 1960 avec A. Kalonji et bientôt
Stanleyville(Kisangani) avec A. Gizenga, Christophe Gbényé et Pierre Mulele, anciens ministres du Gouvernement
Lumumba.
42
Mais déçu, Gizenga, démissionna et se retira de nouveau à Stanleyville, rejoindre Gbenye, Kabila et Mulele.
 P a g e | 29

Pendant ce temps, les députés lumumbistes font l’objet d’une

répression à Léopoldville. S’étant réfugiés au Congo-Brazzaville, ils y
formèrent un Comité National de Libération (CNL) dont le but était le
renversement du Gouvernement Adoula.

En même temps que cette nouvelle opposition se radicalise, une

insurrection dirigée par Pierre Mulele est lancée à partir duKwilu. Porté par
les victoires de son mouvement43 et par souci d’efficacité, Gbenye envoya
Soumialot et L.-D. Kabila ouvrir un autre front à l’Est, à Uvira. Appuyés par
l’aviation américaine, le Colonel Mulamba et le Général Mobutu infligèrent
une défaite au front Est dans la plaine de la Ruzizi, lors de la bataille de
Kamanyola.

Quand l’ONU menaça de rapatrier ses troupes à partir du 30 juin 1964,

Adoula démissionna. Tshombe, qui avait entrepris, depuis son exil, des
contacts avec Léopoldville, reviendra à Léopoldville où il sera chargé par le
Chef de l’Etat de former un gouvernement de transitionen juillet
[Link] le soutien belgo-américain, il récupèreStanleyville et libère les
expatriés retenus à Paulis (Isiro) par les rebelles. Cette opération accrut
considérablement la popularité de Tshombe, au risque de faire ombrage au
Chef de l’Etat.

Entretemps, avant la démissiondu gouvernement Adoula, le Chef de

l’Etat avait mis sur pied une Commission constitutionnelle pour l’élaboration
d’une nouvelle Constitution44. Cette commission siégea du 10 janvier au 11
avril 1964 (100 jours). C’est dans cet environnement trouble qu’interviendra
la promulgation de la constitution dite de Luluabourg le 1er août 1964.

Une des questions juridiques à démêler par rapport à cette période est
celle du fondement de la validité juridique des différents Décrets-lois
constitutionnels ainsi que des autres actes sur base desquels ont été
organisés les différentes institutions pendant cette période trouble. Déjà le
terme « décret-loi » n'était pas prévu par la Loi fondamentale et à plus forte
raison, l'appellation « décret-loi constitutionnel» !

A la suite de Vunduawe, il y a lieu de leur reconnaître une valeur de

règles constitutionnelles, parce que pris avec le concours d’au moins une
des branches du pouvoir législatif, le Chef de l’Etat. Seul détenteur de la
légitimité, il pouvait mettre en place les différents Gouvernements.
Les théories de la légalité de crise et du « Gouvernement de fait» justifie
pareille solution. La science juridique veut que lorsque l'on se situe

43
Le 05 septembre 1964 Gbenye proclamera par décret-loi la République Populaire du Congo avec Stanleyville
comme capitale. D’aucuns ont épilogué sur la régularité de cette constitution, au motif qu’elle n’a pas suivi la
procédure d’élaboration prévue par loi fondamentale. Mais l’intervention du peuple souverain, constituant
primaire, pourrait suffire à évacuer cette objection.
44
Elle était présidée par J. Ileo, assisté de M. Lihau et d’un groupe d’experts dirigé par le nigérian Elias
OLOWALE.
 P a g e | 30

strictement sur le plan de l'orthodoxie juridique, les coups d'Etat n'ont

pas de place. Cependant, lorsqu'une situation de trouble survient et que
l'ordre public est perturbé, l'Etat ne disparaît pas. S’appuyant sur la théorie
selon laquelle« nécessité fait loi» et sur le principe de la « continuité
de l'Etat», la doctrineen arrive à échafauder la théorie des gouvernements
de fait. Donc, la reconnaissance de la validité des actes des gouvernements
de fait se justifie pour cause de nécessité sociale: « investiture plausible»
dans la mesure indispensable pour assurer la survie de l'Etat.

Dans cette logique, force est de constater que si du point de vue formel,
ces décrets-lois et autres décisions étaient irréguliers, du point de vue
matériel, ils ont régi l'organisation et le fonctionnement des structures
étatiques et avaient ainsiune valeur constitutionnelle.

Section 2. Les constitutions républicaines (1964-1992)

Les difficultés d’application de la Loi Fondamentale, les conflits de

pouvoir, les rébellions et velléités sécessionnistesont fait émerger la
nécessité d’un nouveau texte dans lequel les Congolais assumeraient leur
histoire constitutionnelle.

La Loi Fondamentale fut suivie de deux constitutions républicaines : la

Constitution de Luluabourg en 1964 (I) et la Constitution dite révolutionnaire
en 1967 (II).

§[Link] Constitution du 1er août 1964(Ière République)

Face au risque d’éclatement du pays, doublé d’une rébellion (muleliste), la

Constitution de Luluabourg consacre la volonté de retrouver l’unité
nationale, tout en sauvegardantl’autonomie des provinces.

Conçue et rédigée par des Congolais, elle est l’œuvre de la Commission

Constitutionnelle qui a siégé à Luluabourg (aujourd’hui Kananga),du 10
janvier au 11 avril 1964. Elle fut adoptée par le peuple congolais, lors du
premier référendum de son histoire, organisé du 25 juin au 10 juillet 1964, et
promulguée le 1er août 1964. La devise du pays ainsi que le drapeau tel que
nous les connaissons aujourd’hui datent de cette époque.

Nous aborderons successivement les institutions mises en place, la forme de

l’Etat ainsi que le régime politique institué.

I. Des institutions politiques

Les "principales" institutions nationales sont le Président de la

République, le Gouvernement (dirigé par un Premier ministre), le Parlement
(composé de deux chambres), la Cour constitutionnelle et les Cours et
tribunaux.
 P a g e | 31

Le Président de la République est le chef de l’exécutif central. Il est le

titulaire du pouvoir réglementaire autonome et d’exécution (art. 61). Il peut,
en cas d’urgence, d’état de guerre ou de siège, ou encore sur délégation des
chambres (une loi), prendre des décrets-lois (délibérés en Conseil des
ministres), dans certaines matières et pour une durée déterminées. Il est élu
pour un mandat de 5 ans (qui expire six mois après la fin de la législature)
par un corps électoral composé des membres du Parlement et des délégués
de la ville de Léopoldville (qui votent dans la capitale), ainsi que des
membres des assemblées provinciales, qui votent chacun au chef-lieu de sa
province (art. 56).

Le Gouvernement central45 se compose du Premier ministre et des

ministres (maximum quinze). Les dispositions relatives à la formation du
gouvernement et à la destitution de ses membres sont plus précises : le
Président de la République nomme le Premier ministre et les ministres, sur
proposition du premier ministre (art. 62 et 64).
Avant d’entrer en fonction, le Gouvernement ainsi constituéa besoin d’une
double confiance suivant un mécanisme particulier : dans un premier
temps, il prête serment devant le Président de la République ; puis, dans les
30 jours (de la constitution du gouvernement ou de la rentrée
parlementaire), le Président soumet à l'approbation du Parlement réuni en
Congrès national, l'acte de nomination des membres du Gouvernement. En
cas de refus d’approbation, le Gouvernement est réputé démissionnaire. Une
nouvelle équipe devra être constituée dans les mêmes conditions(nomination,
serment, approbation). La nomination de tout nouveau ministre qui vient
rejoindre l’équipe suit la même procédure. Mais les membres du
gouvernement central ne sont responsables que devant le Président de la
République. Par le contreseing qu'ils apposent à ses actes, ils s'engagent à
les exécuter.
Sauf autres causes de fin de mandat, les membres du gouvernement restent
en fonction jusqu’à la fin du mandat du Président de la République.

Le Parlement exerce le pouvoir législatif (sauf ce qui a été dit du

Président de la République). Les députés sont élus au suffrage universel
direct, ils représentent la Nation ; les sénateurs sont élus par les Assemblée
provinciales, ils représentent chacun la province om il a été élu. Leur
mandat est de cinq ans et expirent le 15 juin de la 5 e année qui suit leur
élection.

II. La forme de l’Etat

Comme la Loi Fondamentale du 19 mai 1960, la Constitution de

Luluabourg n’a pas été précise sur la forme de l’Etat. Elle a toutefois
l’avantage d’avoir été complétée par une annexe de la même date, dont le

45
TP : L’évolution du statut pénal du Président de la République et des membres du gouvernement.
 P a g e | 32

but était de préciser la terminologie correspondant aux structures politiques

organisées par la Constitution. Cette terminologie devant entrer en vigueur à
partir de la troisième législature, il y a lieu de se demander ce qu’il en est
entretemps de la forme de l’Etat mise en place, les deux textes posant
forcément des problèmes d’harmonie. A la même date, ils nomment
différemment le même Etat : La République démocratique du Congo est…
(art. 1erConst.) et La République fédérale du Congo est… (art. 1 er de
l’Annexe) !

La Constitution garde les 21 provinces issues de la réforme de 1962,

auxquelles s’ajoutait la ville de Léopoldville. Elles sont dotées de la
personnalité juridique et sont autonomes : elles ont un gouvernement
provincial46 et une assemblée provinciale47 ; la Constitution établit une
répartition constitutionnelle des compétences, législatives, entre elles et la
République (art. 47-52).

Cette forme d’Etat transitoire mise en place en attendant l’entrée en

vigueur de l’annexe semble le prolongement de celle adoptée par la Loi
fondamentale, donc un Etat régional, avec quelques spécificités : le
gouverneur a, dans sa province, la double casquette de chef de l’exécutif
provincial et de représentant du Chef de l’Etat en province (il n’existe plus de
Commissaire d’Etat). Il prête serment devant le Président de la république.
Par ailleurs, la Constitution parle toujours de « Gouvernement Central »,
« Institutions nationales » et de « Gouvernement provincial », « institutions
provinciales ». Jamais, elle ne parle de l’Etat, du pouvoir ou du
Gouvernement fédéral.

Toutefois en parlant de « Constitution provinciale », l’article 117 ouvre la

porte au principe de superposition étatique. En effet, seul un Etat s’organise
suivant une Constitution. Les simples ETD reposent sur une loi votée par le
pouvoir central et les Régions peuvent se doter d’un Statut. Comme en 1960,
l’article 117 portait des traces du fédéralisme sans le dire. L’annexe, elle, n’a
pas hésité à franchir le pas. D’entrée de jeu, son article 1er affirme: « La
République fédérale du Congo est un Etat fédéral souverain, indivisible,
démocratique et social. » Par la suite, cette annexe distingue entre « les
institutions fédérales » et les « institutions provinciales ». Pour la capitale,
elle parle de « District fédéral de Léopoldville ». Cette annexe instituait donc,
quant à elle, une république fédérale. Cependant elle n’entrerait en vigueur

46
Le gouverneur est élu par l’Assemblée provinciale, en son sein ou en dehors d’elle à la majorité des 3/4 des
membres composant l'assemblée aux deux premiers tours et à la majorité de 2/3 pour les 2 meilleurs candidats au 3e
tour. Il nomme ses ministres au sein ou en dehors de l'assemblée provinciale. Ils n'entrent en fonction qu'après
l'approbation de leur nomination par l'assemblée provinciale et la prestation de serment entre les mains du
Gouverneur. Mandat = législature. En cas de condamnation par la Cour constitutionnelle ou par la Cour suprême, il
est destitué par le Président de la République et il destitue ses ministres.
47
Le conseilles sont élus au suffrage universel direct et au scrutin secret et, pour 1/5 e cooptés parmi les notables et
chefs coutumiers. Ils représentent la province et non leur circonscription électorale ou l’entité administrative dont ils
sont issus.
 P a g e | 33

qu’au début de la troisième législature, soit vers 1974, puisque la législature

était de 5 ans. Hélas, entretemps interviendra le 2e coup de force de Mobutu,
instituant la IIe République.

III. Du régime politique

Il est spécialement marqué par un quelques particularités, notamment

la prépondérance du Président de la République, qui n’excluait toutefois pas
un contrôle parlementaire limité sur le Gouvernement, imposant une juste
limitation aux moyens d’action de l’exécutif sur le législatif.

1. Prépondérance du Président de la République

Classiquement, l’élection du Chef de l’Etat par le Parlement est un

mécanisme du parlementarisme, alors que l’élection au suffrage universel
direct relève du présidentialisme.

Sur pied de l’article 56 de la Constitution de Luluabourg, le Président de

la République est élu par un corps électoralqui n’est certes composé que des
parlementaires, mais aussi bien les Députés et Sénateurs, que les Conseillers
provinciaux. Cette composition du corps électoral est un indice d’une volonté
d’élargir la légitimité du Chef de l’Etat, de le rendreun peu plus autonome par
rapport au Parlement national. Ce qui peut être significatif, sinon d’une
tendance présidentialiste, du moins d’une présidentialisation du
parlementarisme.

Cette tendance présidentialiste semble confortée par plusieurs

dispositions dont il découle que le Chef de l’Etat est, plus que chef de
l’exécutif,l’exécutif même, et que les autres membres de l’exécutif ne sont,
en réalité, que « son » gouvernement (art. 63 al.5), ses collaborateurs, son
administration : c’est lui qui détermine et conduit la politique de l’Etat
(article 54) et qui dispose du pouvoir réglementaire ; ilnomme et de met fin,
de sa propre initiative, aux fonctions du Premier Ministre, d’un ou de
plusieurs membres du Gouvernement Central, notamment48lorsqu’un conflit
grave49l’oppose à eux (art. 62). Après leur nomination, les membres du
Gouvernement prêtent serment devant lui (art. 65). Autrement dit, les
membres du Gouvernement sont responsables devant lui(art. 69). Le
contreseing qu’ils apposent aux actes du Président de la République ne les
rend pas responsables devant le Parlement, il les engage simplement à
exécuter ces actes.

48
Pas uniquement en ce cas… !
49
Cette gravité étant souverainement appréciée par lui !
 P a g e | 34

2. Uncontrôle parlementaire limité

Si la constitution du 1er août 1964 contient des éléments du régime

présidentiel, ceux-ci sont quelque peu atténués par des vestiges du
parlementarisme.

Malgré ce qui vient d’être dit sur la prépondérance du Chef de l’Etat,

théoriquement l’exécutif est bel et bien bicéphale. Par ailleurs, une sorte de
double confiance, propre au parlementarisme dualiste, semble instituée :
certes l’article 66 ne met pas en place une investiture solennelle du
Gouvernement par le Parlement, mais il accorde une sorte de droit de veto
au Parlement en imposant au Chef de l’Etat d’obtenirl’approbation de
l’acte de nomination des membres du Gouvernement par le Congrès. Mais
cela reste sans grande conséquence pour la suite, car la Constitution ignore
le mécanisme du renversement du Gouvernement au terme de la mise en
jeu de sa responsabilité politique par le vote d’une motion (censure ou
défiance) ou par le rejet d’une question de confiance. Les seuls moyens
d’action en sa disposition sont la question orale ou écrite, l’interpellation,
l’audition par les commissions, la commission d’enquête, l’avertissement ou
la remontrance.

2. Pas de pouvoir de dissolution mais existence d’une collaboration

fonctionnelle

En contrepartie de l’absence de mise en jeu de la responsabilité du

Gouvernement devant le Parlement, la Constitution de Luluabourg ignore le
mécanisme de la dissolution de tout ou partie du Parlement.

Mais, le Chef de l’Etat partage l’initiative des lois avec le Parlement. Il a

le droit d’adresser des messages qu’il fait lire sans débat (art. 59) et les
membres du Gouvernement peuvent assister aux séances des Chambres, ce
qui rapproche du régime présidentialiste et du régime parlementaire.

En définitive, on peut conclure avecDjeloEmpengeOsakoqu’il s’agit d’un

"régime présidentiel déformé" ou d’un régime présidentialiste teinté de
parlementarisme50.

IV. L’impasse et le coup de force de l’armée

Comme en septembre 1960, une nouvelle crise surgit au sommet de

l’Etat. Le 10 septembre 1965, le Premier ministre Tshombe est destitué par le
Chef de l’Etat Kasa-Vubuet Evariste Kimba, ancien Ministre des Affaires
Etrangères de la sécession katangaise, estnommé comme formateur d’un
nouveau gouvernement. Un mois après, il parvient à constituer son équipe

50
DJELOEMPENGEOSAKO, Contribution à l’étude des tendances fédéralistes et unitaristes dans l’évolution
politique et constitutionnelle du Zaïre, Thèse de doctorat en Droit, Université de Liège, 1973-1974, p.304, cité
par A. KAMUKUNYMUKINAY, op. cit., p. 143.
 P a g e | 35

qui, hélas, ne pourra pas obtenir l’approbation du Parlement 51, dominé par la
CONACO (de Tshombe). Ce rejet accentuera la crise ; Kasa-Vubu imposant à
nouveau le même E. Kimba comme Premier Ministre.

Finalement, lassée par les luttes stériles des politiciens, le Haut

Commandement de l’armée nationale congolaise52, à l’invitation du
Lieutenant Général J. D. Mobutu,décida de neutraliser leChef de l’Etat et le
formateur.

Par sa"Proclamation" du 24 novembre 1965, le Haut Commandement de

l’Armée Nationale Congolaise communiqua notamment que :
- Joseph Kasa-Vubu est destitué de ses fonctions de Président de la
République ;
- Evariste Kimba est déchargé de ses fonctions de formateur du
Gouvernement
- Le Lieutenant Général J. D. Mobutu assume les prérogatives
constitutionnelles du Chef de l’Etat
- Les institutions prévues par la Constitution du 1eraût 1964 continueront
à exercer leurs prérogatives (Parlement, institutions provinciales)

Assumant ses prérogatives de Président de la République dans la même

proclamation, Mobutu nomme le colonel Léonard Mulamba 1er Ministre et le
charge de former un Gouvernement d’union nationale (au moins 1 membre
de chacune des 21 provinces et de Léopoldville) et le Général-major Louis
Bobozo, Commandant en Chef de l’ANC.

C’est donc un Coup d’Etat. Le Chef de l’Etat et son Premier ministre

étant désignés en dehors des règles constitutionnelles. Pour fonder
juridiquement sespouvoirs, Mobutu va prendre deux ordonnances-lois qui, en
réalité, inaugurent la concentration des pouvoirs :

- l’ordonnance-Loi n° 007 du 30 novembre 1965 qui,par un article

unique, accorde des "pouvoirs spéciaux" au Président de la République,
en réalité le pouvoir de prendre des ordonnances-lois, et donc de
légiférer parallèlement avec le Parlement, au-delà des cas (décrets-loi)
prévus dans la [Link] les 2 mois suivant la date de leur
signature, elles sont déposées sur le bureau de l’une des chambres.
Elles restent en vigueur tant qu’elles ne sont pas abrogées par un acte
législatif.
- Abrogeant l’ordonnance-loi n° 7 du 30/11/1965, l’ordonnance-loi n°
66/92 bis du 7 mars 1966, immédiatement exécutoire, attribuait
carrément le pouvoir législatif au Président de la Ré[Link]
ordonnances-lois sont transmises pour information(simplement) à la
Chambre des députés et au Sénat.
51
Pourquoi cette destitution ? Quand est-ce que le parlement a été reconduit ?
52
Ce coup d’Etat avait été organisé avec l’appui de certaines personnalités civiles qui seront appelées « Compagnons
de la Révolution ».
 P a g e | 36

Le pouvoir législatif sera restitué au Parlementune année plus tard, par

l’ordonnance-loi n° 66/621 du 21 octobre 1966, abrogeant la 66/92 bis.
Toutefois le Chef de l’Etat peutprendre des ordonnances-lois en cas
d’urgence, sans besoin d’approbation ni de ratification. Elles restent en
vigueur tant qu’elles ne sont pas abrogées.

Plutôt que d’intervenir par à-coups, le nouveau pouvoir se légitimera par

la Constitution du 24 juin 1967, constitution dite « révolutionnaire ».

§2. La constitution du 24 juin 1967 et ses principales révisions (IIe

République)

Cette constitution sera l’œuvre exclusive de Congolais. Une Commission

constituée d’Etienne TSHISEKEDI (Président -Ministre d’Etat et Ministre de
l’Intérieur), Gérard KAMANDAwaKAMANDA (Expert à la Présidence de la
République) et le Professeur Marcel LIHAU (secrétaire rapporteur) fut chargée
d’élaborer le projet.

Approuvé par le Gouvernement, il sera adopté par referendum du 04 au

24 juin 1967, en réalité, un plébiscite en faveur de Mobutu, pour avaliser ce
qu’il avait en fait déjà commencé, en l’occurrence une gestion centralisée de
l’Etat (II) et des pouvoirs significatifs au Chef de l’Etat (III). Le texte a
beaucoup emprunté à la Constitution française dite de la Ve République, son
initiateur ayant été un admirateur du Général De Gaulle. Au fur et à mesure
que Mobutu a consolidé son pouvoir et s’est assuré du soutien de parrains
occidentaux, le régime a pris un tournant dictatorial par des révisions
constitutionnelles très fréquentes (IV). Mais au départ, il a voulu se montrer
un peu démocratique (I).

I. Quelques… efforts de… démocratie

Le texte de 1967 a tenté de préserver la démocratie :

- On l’a dit, il a été adopté par référendum, mais en plus avec la
particularité du vote des femmes (un progrès sur la voie du suffrage
universel);
- L’article 2 précise que le peuple est le souverain, la seule source du
pouvoir ;
- Il consacre le multipartisme en RDC, mais en le limitant à deux partis.
C’est tout de même la première fois que les partis politiques sont
mentionnés dans une Constitution. Ils s’organisent et exercent leurs
activités librement, dans le respect de la souveraineté nationale, de la
démocratie et des lois de la République.
 P a g e | 37

II. De la forme de l’Etat

La Constitutionde la IIe République a été marquée par la hantise des

mouvements sécessionnistes et des rebellions qui ont caractérisé l’après
indépendance. Puisque la régionalisation et le fédéralisme pouvaient
apparaître comme des portes ouvertes à de nouvelles tentatives ou velléités
sécessionnistes, le texte précise en son article premier, que la République
démocratique du Congo est un Etat unitaire.

Il comprend la Ville de Kinshasa et non plus les 21 provincettes mais

uniquement huit provinces : Bandundu, Equateur, Kasaï occidental, Kasaï
oriental, Katanga, Kivu, Kongo central, Province Orientale. Mais le texte ne
dit pas que ces provinces sont dotées de la personnalité juridique 53. Au
contraire, les provinces ainsi que les autres collectivités régionales et locales
de l'Etat sont organisées par la loi (art. 64). Aucune disposition ne prévoit ni
institutions (gouvernement, assemblée) ni compétences provinciales. S’il
existe bien un Gouverneur, il s’agit d’un agent nommé et révoqué par le
Président de la République.

On peut en déduire qu’il s’agissait d’un Etat unitaire centralisé ou, à la

limite, déconcentré.

III. Du régime politique

Le pouvoir exécutif est exercé par le Président de la République, qui en

est le chef. Il est élu au suffrage universel direct au scrutin majoritaire à deux
tours, pour un mandat de 7 ans.

Il est le chef du Gouvernement, en effet, le texte originel de 1967 ne

prévoit pas de Premier [Link] Chef de l’Etat fixe et contrôle la politique
de la Nation (art. 24, 31) et dispose du pouvoir réglementaire d’exécution
des lois et d’un pouvoir réglementaire autonome (art. 27, 47).

Il nomme et révoque discrétionnairement les membres du

Gouvernement54. La seule confiance du Président de la République suffit, il
n’y a pas d’investiture parlementaire, les membres du Gouvernement
prêtent serment devant lui et, en conséquence, ils ne répondent de leurs
actes que devant lui (art. 31). Le mécanisme du contreseing a disparu. Le
Parlement ne peut pas mettre en jeu la responsabilité politique du
Gouvernement.

Le pouvoir législatif est exercé par un Parlement composé d’une seule

chambre : l’Assemblée nationale (art. 36). Les députés sont élus au suffrage
universel direct pour un mandat de 5ans. L’Assemblée contrôle le
53
En fait, jusqu’en 1982 (Ordonnance-loi n° 82-003 du 25 février 1982 relative à l’organisation politique et
administrative), elles seront dépourvues de la personnalité juridique. F. VUNDAWE te PEMAKO, « La dynamique de
la décentralisation territoriale en RD Congo » in Congo-Afrique, XLVIII, n° 342, février 2009, p. 109.
54
L’article 29 ne pose aucune condition ni de forme ni de fond.
 P a g e | 38

Gouvernement uniquement par la question orale ou écrite, l’interpellation,

l’audition par les commissions, les commissions d’enquête, l’avertissement
ou la remontrance, sans pouvoir le renverser. Elle ne peut,en retour, faire
l’objet de dissolution.

Certes, ces mécanismes de contrôle et de collaboration sont empruntés

au régime parlementaire. Mais, l’indépendance organique de l’Exécutif et du
Législatif ainsi que la prépondérance du Chef de l’Etat éloignentd’un tel
régime ; la coexistence de ces mécanismes plaidant en définitive en faveur
d’un régime présidentialiste.

IV. L’instauration progressive de la dictature

Déjà le lendemainde son coup d’Etat, Mobutu s’est octroyé des pouvoirs
spéciaux lui permettant de cumuler le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.
Mais, c’est surtout à partir de 1970 que, à travers plusieurs révisions
constitutionnelles, il va constitutionnaliser la concentration des pouvoirs à
son profit. La République se transforme alors progressivement en une
dictature où la personnalisation du pouvoir est la règle. C’est dans cette
même lancée que s’installe le monopartisme au profit du Mouvement
Populaire de la Révolution, le droit constitutionnel zaïrois étant fortement
imprégné par l’idéologie du parti.

Ci-après les principales révisions de la constitution :

Loi n° 70-001 - Instauration du monopartisme : Le MPR est le seul parti

du 23 politique (art. 1er)
décembre - Le MPR devient une institution de la République (art.255) ;
1970 l’institutionsuprême de la République (art. 19 bis). Il est
représenté par son président. Toutes les autres institutions lui
sont subordonnées et fonctionnent sous son contrôle
En conséquence, lorsqu’un député se rend coupable de
manquement grave à la discipline du parti, il perd son mandat à
l’Assemblée nationale et est remplacé par un suppléant.
Commence alors le processus de mutation du MPR en Parti-Etat.
Loi n° 70-006 Changement de la dénomination du pays en République du
du 29 octobre Zaïre et des appellations Kongo central en Bas-Zaïre et Province
1971 orientale en Haut-Zaïre.
Loi n° 70-007 Changement de l’emblème de la République : du bleu ciel, orné
du 19 novembre d'une étoile jaune dans le coin supérieur gauche et traversé en
1971 biais d'une bande rouge finement encadrée de jaune, le
drapeau devient vert clair orné au centre d’un cercle
jaune dans lequel figure une main tenant un flambeau à
la flamme rouge.
La main tenant le flambeau fait penser au despotisme éclairé
55
Le MPR, Le Président de la République, L’Assemblée nationale, Le gouvernement, La Cour constitutionnelle et les
Cours et tribunaux
 P a g e | 39

où un Guide (Fürher allemand sous A. Hitler) conduit et éclaire

le peuple qui, comme un seul homme, se met à sa suite.
Loi n° 71-014 Elle nationalisait le sol et le sous-sol zaïrois ainsi que leurs
du 31 produits naturels.
décembre
1971
Loi n° 72 -003 Elle transforme le Katanga en Shaba
du 15/1/1972
Loi n° 72 -008 Elle porte sur l’organisation de la Cour suprême en trois
du 3 juillet sections (judiciaire, administrative et de législation), et confie à
1972 la section judiciaire le contentieux de la responsabilité pénale
desmembres du Bureau politique du MPR (sur mise en
accusation du Président du Bureau politique ; Membres de
l’Assemblée nationale ; Membres du gouvernement ; Membres
du Comité exécutif du MPR ; Membres de la Cour
constitutionnelle ; Membres de la CSJ Membres du Parquet
général de la République
Loi n° 73-014 Elle transforme tous les pouvoirs en Conseils, organes au
du 5 janvier service du Chef de l’Etat : Assemblée nationale = Conseil
1973 législatif national ; Député = Commissaire du peuple ;
Gouvernement = Conseil exécutif national ; Ministère =
Département, Ministre = Commissaire d’Etat ; Province =
Région ; Gouverneur = Commissaire de région ; Gouverneur de
la ville = Commissaire urbain ; District = Sous-région ;
Commissaire de district = Commissaire sous-régional :Territoire
= Zone ; Administrateur de territoire = Commissaire de Zone
Loi n° 74-020 Pour "tirer les conséquences de l’institutionnalisation du MPR"
du 15 août elle consacre le Mobutisme (doctrine du MPR) comme
1974 inspiration de l’organisation politique authentiquement zaïroise.
Ce texte concentre tous les pouvoirs entre les mains du
Président du MPR :
- Le Président du MPR est de droit Président de la République
(30)
- Le MPR est la nation zaïroise organisée politiquement (29)
- Le MPR devient la seule institution du pays, incarnée par le
Président (23). Il a comme organes le Bureau politique, le
congrès, Le Conseil législatif, le Conseil exécutif et le conseil
judiciaire (43)
- Le pouvoir émane du peuple, qui l’exerce par le Président du
MPR avec le concours des organes du MPR (9)
- Le Président du MPR exerce le pouvoir de légiférer avec le
concours du Conseil législatif (37). Il préside le Conseil
législatif (30), le Conseil exécutif (30, 64) et même le Conseil
judiciaire (30). Il assure l’exécution des lois et fait les
règlements de police et d’organisation interne de
l’administration (il est donc le titulaire du pouvoir
règlementaire) ; il nomme et révoque les membres du
Conseil exécutif (gouvernement) ainsi que les Commissaires
 P a g e | 40

de région
- Un puissant organe du MPR, présidé par le Président du MPR,
le Bureau politique, organe de conception, d’inspiration et
d’orientation du MPR est le dépositaire et le garant du
Mobutisme. Lui seul pourrait, du moins théoriquement,
destituer le Président du MPR (et donc le président de la
République) pour déviationnisme (atteinte du Président du
MPR à la doctrine du MPR). Ses membres, les Commissaires
politiques, ne peuvent être poursuivis qu’avec l’autorisation
du Président du MPR ou s’ils sont mis en accusation par ce
dernier (pas sur base des opinions sur la destitution du
Président du MPR)
- Le Conseil législatif élabore les lois conformément à l’article
37 (assiste le Président). Il est constitué d’une chambre
unique. Les Commissaires du peuple sont élus au suffrage
universel direct pour un mandat de 5 ans. Le Président du
Bureau permanent du Conseil législatif exerce ses fonctions
par délégation du Président du MPR (58). Aucun mécanisme
de contrôle sur le Conseil exécutif n’est prévu.
- Le Conseil exécutif est l’organe d’exécution du MPR. Les
Commissaires d’Etat appliquent les décisions du Président du
MPR dans leurs départements. Ils sont responsables devant
lui.
- Toutefois les articles 31 (mandat de 5 ans renouvelable
une fois, élection au suffrage universel direct) et 46
(destitution pour déviationnisme) ne s’appliquent pas au
Président fondateur du MPR !
Loi n° 78-010 - Le mandat du Président passe de 5 à 7 ans
du 15 février - Le Congrès devient l’organe suprême du parti, il vient avant le
1978 Comité politique (toutes les forces vives de la Nation, mode de
désignation fixé par le Bureau politique)
- Un Premier Commissaire d’Etat (Premier ministre) est nommé
par le Président du MPR
- Quelques détails sont apportés au statut des Commissaires
politiques (membres du bureau politique) : nomination par le
Président du MPR, mandat de 5 ans,…
Loi n° 80-007 - Le Président du MPR peut désormais dissoudre le Conseil
du 19 février législatif
1980
Loi du 80/012 - Le Président du MPR, Président de la République, devient
du 15/11/1980 l’organe suprême du Parti, organe central de décision et de
contrôle des activités du Parti (Président, Congrès, Comité
central, Bureau politique, Conseil législatif, Comité exécutif,
Conseils exécutif et judiciaire)
- Il n’est pas dit qu’il préside les Conseils législatif et judiciaire ;
il préside les autres organes.
- Il est créé un Comité central, qui prend les attributions du
Bureau politique qui désormais, contrôle les décisions du Parti.
 P a g e | 41

Loi n°82-004 du Réorganisation des organes du Parti, Le Comité exécutif

31 décembre disparaît…
1982
Loi n° 88-44 du Essentiellement, elle fait du contentieux électoral une matière
27 janvier 1988 essentiellement politique en le retirant à la Cour suprême pour
le confier au Comité central
Loi n°88-09 du Révisant l’article 2 de la Constitution, elle élague l’énumération
29 juin 1988 constitutionnelle des régions pour confier au législateur la
détermination du nombre et la dénomination de celles-ci.
Loi n°90-002 Elle tire les conséquences du discours du Président de la
du 05 juillet République, le 24 avril 1990, à l’issue de la consultation
1990 populaire.
Ce discours a annoncé plusieurs orientations, notamment
l’abolition de l’institutionnalisation du MPR (suppression du rôle
dirigeant du parti et de toute référence à lui, séparation entre le
parti et l’Etat et réhabilitation des trois pouvoirs comme seules
institutions constitutionnelles en plus du Président de la
République), l’instauration d’un multipartisme à trois (art. 1er)
et du pluralisme syndical.
- Le pouvoir émane du peuple qui l’exerce par ses
représentants ou par voie de référendum
- Le Président de la République est élu au suffrage
universel direct pour un mandat de 7 ans (la limitation
n’est pas reprise). Il est le titulaire du pouvoir
règlementaire (45); il participe au pouvoir législatif
(initiative des lois, ordonnances-lois en cas
d’urgence(43). Il nomme et révoque le Premier ministre
et sur proposition de ce dernier, les autres ministres (42).
Le Gouvernement prête serment devant lui. Il nomme et
révoque, sur proposition du gouvernement les
Gouverneurs de région.
- Les Députés nationaux sont élus au suffrage universel
direct. Ils retrouvent un certain pouvoir de contrôle sur le
gouvernement ((question orale ou écrite, interpellation,
commissions d’enquête. Mais ils ne peuvent destituer le
gouvernement. Cependant L’Assemblée nationale peut
être dissoute par le Président de la République, après
consultation d de son Bureau.
- Gouvernement
- Les domaines de la loi et du règlement sont définis
Loi n°90-008 Multipartisme intégral
du 25
novembre
1990

Le monopartisme joint à l’idéologie du mobutisme ont fini par

transformer la République du Zaïre, selon certains, en une « monarchie de
type léopoldien » ou, pour d’autres, en une « chefferie constitutionnalisée »
 P a g e | 42

basée, sur les valeurs ancestrales, récupérées au profit et selon

l’entendement du régime.

Cette personnalisation et cette concentration des pouvoirs,

accompagnée d’une patrimonialisation de l’Etat, de la corruption de
l’Administration et de la classe politique, de la violation des droits et libertés,
de l’impunité, du clientélisme et du tribalisme dans les organes de l’Etat s’est
soldée par une démission généralisée des pouvoirs publics et a provoqué
une paupérisation du peuple. D’où les guerres civiles (1967 : Jean Schramme
et Bob Denard ; 1977-78 : les gendarmes Katangais, nommés « Simba »,
attaquent par le Katanga à deux reprises à partir de l’Angola ; novembre
1984 et mai 1985 : Laurent-Désiré Kabila mène la première Guerre de Moba
et la seconde guerre de Moba) et mouvements de grève.

A la faveur du vent de la démocratie suite à la mort du dictateur roumain

Nikolaï Ceausescu en juillet 1989, la chute du mur de Berlin en octobre de la
même année (symbole de la faillite du communisme), de la politique de la
Perestroïka et du discours de la Baule de 1990, coincé de toutes parts
(multiplication de revendications sociale au niveau interne, changement
rapide du contexte politique international les soutiens de Mobutu n’hésitant
plus à dénoncer sa conduite en matière de violations des droits de l’homme),
ce dernier décida de procéder, entre février et avril 1990, à de larges
consultations populaires sur les modes de gestion du pouvoir.

A l’issue de ces consultations, il réalisa l’ampleur de la misère du

peuple, se rendit compte que le peuple n’était plus avec lui. Sur les 6128
mémorandums adressés à l’occasion, les plus critiques, furentcelui des
fonctionnaires et celui des évêques, avec les propositions les plus
audacieuses telles :
- la suspension de la Constitution,
- la dissolution du part unique, le MPR, et de ses organes,
- le retour au multipartisme,
- la convocation d’une Conférence nationale,
- la rédaction d’une nouvelle Constitution devant être adoptée par
référendum,
- l’organisation d’élections à différents niveaux, etc.

C’est à la suite de cette expression populaire impitoyable pour son

pouvoir que Mobutu accepta, dans un Discours du 24 avril 1990, de rouvrir
progressivement le pays au multipartisme et au pluralisme syndical. Ce fut le
début d’une longue période de transition vers la démocratie au Zaïre.
 P a g e | 43

- CHAPITRE 3 -

LA TRANSITION VERS LA DEMOCRATIE

Section 4. La période de transition

§1. De la CNS à l’avènement de l’AFDL
§2. Le Décret-loi constitutionnel du 27 mai 1997
§3. La constitution de la transition du 02 avril 2003

La transition démocratique en République Démocratique du Congo a été

sans doute la plus longue d’Afrique en raison de la mauvaise foi de certains
de ses acteurs et protagonistes. Mobutu lui-même, en dépit des concessions
démocratiques du 24 avril 1990 et face à l’effervescence politique qu’elles
ont suscitée, se montra peu disposé à lâcher du lest et voulut, dans un
discours du 3 mai 1990 au Parlement, reprendre d’une main ce qu’il avait
donné de l’autre. Ceci a exacerbé le conflit entre le pouvoir et le peuple, avec
à la tête les étudiants. C’est dans ce contexte qu’il faut situer le massacre
des étudiants de Lubumbashi dans la nuit du 11 au 12 mai 1990. Ce grave
incident a d’ailleurs contribué à discréditer et à fragiliser davantage le
régime de Mobutu aux yeux de l’opinion interne et internationale. « Ce
massacre a dominé le discours politique durant la transition et a eu un effet
psychologique déterminant, contribuant à fragiliser sensiblement le régime
du Maréchal Mobutu et son emprise sur le déroulement de la transition. Ainsi,
aussitôt connu, cet incident suscita un vif émoi surtout au sein de la
communauté internationale : le Canada suspendit aussitôt sa coopération
avec le gouvernement zaïrois, suivi par la Belgique qui exigea en plus une
enquête internationale sur ces événements. L’ensemble des pays
occidentaux partenaires du Zaïre suivront le même chemin, et on peut dire
que ce massacre sonna vraiment le glas du régime de Mobutu, désormais
désavoué par ses alliés et devenu peu fréquentable. »56

En outre, la transition congolaise a été marquée par des séries de

négociations et des successions de conflits armés. Si l’on voulait y introduite
des séquences, on peut considérer une première période allant de la
Conférence nationale Souveraine à l’assaut de l’Alliance des Forces
Démocratiques pour la Libération du Congo (AFDL) (I) et une seconde

56
D. WAMU OYATAMBWE, Les mots de la démocratie au Congo-Zaïre, Préface de Gauthier de Villers, Pairs,
L’Harmattan, 2006, p.63. Cf. V. DIGEKISA PALUKU, Le massacre de Lubumbashi, Zaïre 11-12 mai 1990,
Paris, L’Harmattan, 1993. Cf. G. de VILLERS, De Mobutu à Mobutu. Trente ans de relations Belgique-Zaïre,
Bruxelles, De Boeck Université, 1995, pp. 219-222.
 P a g e | 44

inaugurée par le dialogue inter-congolais et la Constitution de la transition

(II).

Section I. DE LA CNS A L’ASSAUT DE L’AFDL

Après les consultations populaires de février - avril 1990 et le discours du

24/4/1990, les forces vives zaïroises ont contraint le Maréchal Mobutu à
accepter l’idée d’une Conférence Nationale, à l’instar d’autres pays africains,
pour instaurer un ordre politique nouveau. Malgré la tentative de
récupération et de contrôle du processus de transition dans le discours du 3
mai 1990, appelé parfois « discours de rectification » parce que Mobutu a
tenté d’atténuer la portée des concessions du 24 avril, et après maintes
hésitations, Mobutu convoqua la Conférence pour le 7 août 1991 par
l’ordonnance n° 91-25 du 15 juillet 1991. Cette Conférence nationale qui
s’est ensuite déclarée souveraine (CNS) contre l’avis du maréchal, a
cristallisé le conflit entre le Président et les représentants de ces forces vives.
Ces dernières souhaitaient vivement la souveraineté de la Conférence pour
que, élevée au rang d’institution suprême, elle pût traiter librement de toutes
les questions avec un pouvoir de décision, alors que Mobutu voulait la
subordonner à ses visées et la transformer en un forum de distraction du
peuple. Après une suspension de Novembre 1991 à avril 1992, et sur
pression exercée sur Mobutu, la conférence fut rouverte en avril [Link] 4
août 1992, la Conférence Nationale Souveraine adopta un Acte portant
dispositions constitutionnelles relatives à la période de la transition.

La Conférence Nationale Souveraine a dû trancher certaines questions

cruciales, dont :
- Quel rôle attribuer au Chef de l’EtatMobutu ? L’évincer ou le laisser régner
sans gouverner ?
- Quel doit être le profil du 1er ministre ? Doit-il sortir d’une famille politique
autre que celle du Chef de l’Etat ?

Au bout du compte, il fut décidé que Mobutu resterait au pouvoir pendant

toute la durée de la transition fixée à deux ans, tandis que le Premier
ministre sortirait d’une famille politique autre que celle du Chef de l’Etat.

C’est ainsi que le Chef de l’opposition, réunie au sein de l’USOR (Union

Sacrée de l’Opposition Radicale), E. TshisekediwaMulumba fut « élu » par la
Conférence Nationale Souveraine comme Premier Ministre le 15 août 1992, à
2h00 du matin.

Cette première période de la transition a connu une instabilité à la fois

institutionnelle et constitutionnelle. Sur le plan institutionnel, l’instabilité
ministérielle ou gouvernementale a battu le record. A l’espace de 7ans, le
Zaïre a connu 10 gouvernements :
- 25 avril 1990 – 14 mars 1991 : Vincent de Paul Lunda Bululu
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- 15 mars 1991 – 2 octobre 1991 : Crispin MulumbaLukoji

- 14 octobre 1991 – 21 octobre : Etienne Tshisekedi
- 23 octobre 1991 – novembre 1991 : Bernardin Mungul-Diaka
- Novembre 1991 – août 1992 : Ngunz-a-Karl-I-Bond
- 15 août 1992 – décembre 1992 : Etienne Tshisekedi (élu par la CNS)
- Décembre 1992 – mars 1993 : Collège des Secrétaires Généraux,
dirigé par ZushiMupiemina
- Mars 1993 – juillet 1994 : Faustin Birindwa
- 11 juillet 1994 – mars 1997 : Léon KengowaDondo
Intervint ensuite la visite de E. Tshisekedi à Mobutu en France et
Mobutu lui promit de le nommer Premier Ministre.
- Avril 1997 – mai 1997 : Général LikuliaBolongo, jusqu’à l’entrée de
l’AFDL à Kinshasa.

Le Général LikuliaBolongo avait été nommé à la tête d’un Gouvernement

d’état d’urgence car les forces de l’AFDL avançaient sur tous les fronts et leur
entrée à Kinshasa se révélait déjà inévitable, voire irrésistible. Elles avaient
en face d’elles une armée des Forces Armées Zaïroises (FAZ) complètement
désorganisée et démotivée. La nomination du Général Mahele comme Chef
d’Etat-major n’a pas pu changer ou inverser le cours des événements.

Sur le plan constitutionnel, cette succession de gouvernements s’est

accompagnée d’une successionet d’un foisonnement de textes
constitutionnels. A l’issue de ses travaux, la CNS avait produit un projet de
Constitution instaurant en République Démocratique du Congo un
Etat fédéral. Ce texte accordait plus de pouvoir au Premier Ministre au
détriment du Chef de l’Etat. Ce qui n’a pas du tout plu à Mobutu. C’est
d’ailleurs pour cette raison que ce texte n’a jamais été promulgué. Aussi,
après avoir limogé, le 1er décembre 1992, le Gouvernement d’E. Tshisekedi
issu de la CNS, Mobutu réunit la mouvance présidentielle en conclave
politique. Le Conclave élabora un nouveau texte constitutionnel appelé Acte
constitutionnel harmonisé, promulgué le 2 avril 1993. A l’issue de ce
Conclave politique, F. Birindwa est nommé Premier Ministre. Cette
nomination a créé une bipolarité dans la vie politique zaïroise : d’un côté, les
forces politiques du Conclave, composée de la famille politique du Chef de
l’Etat (mouvance présidentielle) et, de l’autre, l’Union sacrée de l’opposition
radicale et ses Alliés (USORAL), constituée de partis politiques de
l’opposition. En effet, malgré la révocation de son Gouvernement, E.
Tshisekedi a continué à se considérer comme le Premier Ministre incarnant la
légitimité populaire. D’où un dédoublement constitutionnel et institutionnel :
la légalité provenant de la CNS et la légalité de fait, le Gouvernement d’E.
Tshisekedi et celui de F. Birindwa, le Haut Conseil de la République comme
Parlementde transition issu de la CNS (HCR-PT) et l’Assemblée Nationale
ressuscitée par le Gouvernement de Birindwa. On était ainsi en face de deux
 P a g e | 46

Constitutions, de deux Gouvernements et de deux Parlements. Ce qui a

entraîné une amplification de la crise politique.

L’ONU organisa alors une médiation. C’est ainsi que, sous l’égide de
l’Algérien LAKDHAR BRAHIMI, envoyé spécial du Secrétaire Général des
Nations Unies, un protocole d’accord relatif aux négociations du Palais du
Peuple et au partage équitable du pouvoir fut signé le 11 janvier 1994. Ces
négociations débouchèrent à l’adoption d’un nouveau texte constitutionnel,
l’Acte constitutionnel de la Transition (ACT), promulgué par Mobutu le 9
avril 1994.

Mais, ne pouvant supporter les restrictions apportées à ses pouvoirs et

refusant à nouveau la candidature d’E. Tshisekedi, Mobutu réussit à faire élire
Léon KengowaDondo, présenté comme la troisième voie, au poste de Premier
Ministre. En fait, l’entrée au Parlement d’anciens députés de l’ancienne
Assemblée Nationale avait fit basculer la majorité au détriment d’Etienne
Tshisekedi.

C’est dans le contexte de cette instabilité politique qu’estintervenue la

guerre de libération de l’AFDL. En un temps record, soit 7 mois (d’octobre
1996 à mai 1997), ce mouvement a mis fin au régime sans partage de
Mobutu.

Le 27 mai 1997, L-D Kabila promulgua un Décret-Loi constitutionnel qui

ne comptait que quinze articles. Mais très vite, sous L.-D. Kabila, le « Congo
libéré » multiplie les similitudes avec le Zaïre de Mobutu. Laurent-Désiré
Kabila organise à son profit une concentration des pouvoirs exécutif et
législatif. Cette confusion des pouvoirs va d’ailleurs se traduire par la
nomination des membres du Parlement de transition qui siégeait à
Lubumbashi et le limogeage de nombreux magistrats non acquis à la cause
du régime ; la réduction (interdiction) des activités des partis politiques. Des
membres de l’ethnie et de la province du nouveau Chef de l’Etat envahissent
les hautes sphères de la Nation, c’est-à-dire de l’Etat et de l’Administration et
de l’armée.57 L.-D. Kabila a donc réalisé une révolution à l’africaine : des
individus d’une ethnie chassent et remplacent ceux d’une autre. En outre, le
nouvel homme fort refuse de collaborer avec l’opposition politique interne
non armée. De fait, il est rare que ceux qui conquièrent le pouvoir par les
armes acceptent de le partager avec ceux qui ont choisi la lutte non armée.

Une année plus tard, L.-D. Kabila procédera à la révision de son décret-loi
constitutionnel pour restituer le pouvoir de confectionner la loi au Parlement,
devenue alors Assemblée Constituante et Législative (ACL).

Ce début d’une nouvelle monocratie et le non-respect par Kabila de ses

engagements envers ses parrains a conduit ceux-ci à déclencher une
57
Cf. M.-B. TIPO-TIPO, L’ajustement politique africain. Pour une démocratie endogène au Congo-Kinshasa,
Paris, L’Harmattan, 1999, p.145.
 P a g e | 47

nouvelle guerre, le 2 août 1998, sous couvert du Rassemblement Congolais

pour le Démocratie. Contrairement à la guerre de 1996-97, largement
soutenue par une population lassée et ruinée par la dictature de Mobutu,
celle du Rassemblement Congolais pour la Démocratie sera moins populaire.
D’où sans doute son échec.

Finalement, L-D Kabila est lui-même assassiné le 16 janvier 2001.

Section II. LE DIALOGUE INTER-CONGOLAIS ET LA CONSTITUTION DE

LA TRANSITION DU 4 AVRIL 2003

Ayant prêté serment comme Chef de l’Etat le 26 janvier 2001, en

remplacement de L-D Kabila, Joseph Kabila opte pour une politique
d’ouverture et de dialogue. Il libéralise à nouveau les activités des partis
politiques. Il entreprend de dialoguer avec les factions rebelles dans un pays
morcelé entre le Gouvernement, le RCD-Goma, le RCD/K-ML, le MLC (issus du
Front de Libération de l’Est du Congo, FLEC), etc.

Alors que L-D Kabila avait dénoncé les Accords de Lusaka, Joseph Kabila
s’inscrit dans les négociations d’AddisAbeba, de Gaberone, de Victoria Falls
et dans le Dialogue intercongolais de Sun City qui a donné lieu à l’Accord
Global et Inclusif signé à Prétoria le 17 décembre 2002 et à la Constitution
de la Transition du 4 avril 2003.

Les principes de base du système politique mis en place furent le partage

des responsabilités à tous les niveaux, le principe de non-conflictualité, le
principe d’inclusivité et le principe de consensualité.

La mise en œuvre de ces principes donna lieu à des institutions dont on

craignait le blocage à tout instant :
- La Présidence (ou espace présidentiel)
- Le Gouvernement
- Le Parlement

Les animateurs de ces institutions, issus de différentes Composantes et

Entités du Dialogue inter-congolais, étaient plus occupés à s’épier qu’à
travailler pour la Nation. Les intérêts partisans étaient plus importants.

Aussi les rapports entre ces différentes Institutions ont abouti à un régime
mixte d’un genre particulier (sui generis) :
- La Présidence est composée d’un Président et de quatre vice-présidents (1
+ 4), tous non élus
- Le Gouvernement comprend des membres des Composantes et Entités
dont ils sont plus dépendants. En effet, seule une Composante ou Entité
pouvait décider de remplacer son ministre ou vice-ministre. Le
Gouvernement est contrôlé par le Parlement, mais ce contrôle ne peut pas
 P a g e | 48

aboutir à l’obligation de démission. En réalité, le ministre n’est responsable

que devant sa composante.
- Le Parlement est bicaméral, composé de la Chambre des Députés et du
Sénat. Les membres sont également désignés, non pas par l’élection, mais
par les Composantes et Entités, selon les proportions définies par la
répartition convenue audialogue inter-congolais (D.I.C.)
Pendant toute la durée de la transition, il était interdit de dissoudre tout ou
une partie du Parlement.

Les principaux objectifs de cette transition qui, initialement prévue pour deux
ans, a finalement duré près de trois ans et demi, étaient la réunification du
pays, la formation d’une armée républicaine restructurée et intégrée,
l’élaboration et l’adoption d’une nouvelle Constitution et l’organisation des
élections libres, démocratiques et transparentes à tous les niveaux, devant
donner lieu à des institutions légitimes et stables. Tous ces objectifs n’ont
peut-être pas été atteints.58

La nouvelle Constitution a été promulguée le 18 février 2006, ouvrant ainsi la

porte à la IIIèmeRépublique Congolaise.

58
En 2008, les groupes armés font toujours la loi dans la partie Est du pays, notamment le CNDP de Laurent
Nkundabatware, le Pareco, différents groupes MaïMaï, l’armée est loin d’être unifiée et intégrée, encore moins
républicaine; les élections locales n’ont toujours pas eu lieu.
 P a g e | 49

-. CHAPITRE 4 .-

LES INSTITUTIONS DE LA TROISIEME REPUBLIQUE

Promulguée le 18 février 2006, la constitution congolaise est le résultat

d’une longue marche dont le passé récent remonte au Dialogue inter-
congolais avec l’Accord global et inclusif (2002) et la Constitution de
transition de 2003.

Le Sénat de la transition en avait préparé un avant-projet, avec une

perspective démocratique en procédant à des consultations de la base dans
différentes provinces du pays et même des experts de différents continents.
Ayant été transmis à l’Assemblée, cette dernière adoptera, le 16 mai 2005,
le projet de constitution de la RDC qui fut soumis au référendum les 18 et 19
décembre 2005.

Le texte voulait répondre à un certain nombre d’objectifs, notamment :

- restaurer l’unité nationale et l’autorité de l’Etat mise à mal par des
guerres à répétition, qui avaient abouti à une balkanisation de fait du
pays ;
- mettre fin à la crise de légitimité"chronique" en donnant aux institutions
et aux gouvernants un nouveau fondement de légitimité (une des bases
des guerres à répétition est cette crise de légitimité) ;
- Mettre en place un nouvel ordre politique fondé sur l’Etat de droit, la
démocratie, le pluralisme et l’alternance politiques, la bonne
gouvernance et la transparence de gestion en luttant contre l’impunité;
- créer des centres d’impulsion du développement à la base (en réaction
à la forte centralisation qui a entraîné la captation de l’essentiel des
richesses nationales par le centre).
Pour répondre à ces objectifs, la Constitution comporte 229 articles, répartis en huit
titres consacrés à (aux) : I. Dispositions générales ; II. Les Droits humains, les libertés
fondamentales, les devoirs du citoyen et de l’Etat ; III. L’organisation et l’exercice du
pouvoir ; IV. Le Conseil économique et social ; V. Les Institutions d’appui à la
démocratie ; VI. Les Traités et accords internationaux ; VII. La révision
constitutionnelle ; VIII. Les Dispositions transitoires et finales.

Peut-on dire que le constituant soit parvenu aux objectifs proclamés ? La

réponse peut, l’on s’en doute, faire l’objet de débats interminables, d’autant
plus qu’elle fait appel plus à la science politique qu’au Droit. Dans le cadre du
présent cours, nous nous limiterons à interroger l’aménagement du pouvoir à
travers le régime politique et la forme de l’Etat.
 P a g e | 50

Section I. LES POUVOIRS DANS L’ETAT

Sur pied de l’article 68 de la Constitution, « les Institutions de la

République sont : le Président de la République, le Parlement, le
Gouvernement, les Cours et Tribunaux. »

Mais au titre des pouvoirs politiques, nous n’étudierons que le législatif (le parlement)
et l’exécutif (le Président de la République et le Gouvernement).

§1. Le pouvoir exécutif

Il est composé du Président de la République et du gouvernement.

I. Le Président de la République

Alors que le texte initial de la Constitution de 2006 (adopté par

référendum) avait prévu un système majoritaire à deux tours, la révision
constitutionnelle du 20 janvier 2011 instaure désormais un tour unique. Le
Président de la République est désormais élu au suffrage universel direct
suivant un système majoritaire à un seul tour59. Une majorité simple des
suffrages suffit.

Théoriquement justifiée par des considérations liées au coût des

élections, cette évolution peut être perçue comme un recul pour un Etat qui
voudrait mettre fin à une crise chronique de légitimité des gouvernants.
Dans un Etat où la garantie de liberté et de transparence des résultats des
urnes doivent encore faire leurs preuves, un seul tour, ne pourrait
qu’amenuiser la légitimité et justifier en aval des pratiques totalitaires pour
asseoir l’autorité et, en réaction, d’éventuelles contestations. La solution
initiale des deux tours semble préférable.

Il est élu pour un mandat de cinq ans, renouvelable une seule fois
(article 70). Mais à la fin de son mandat, il reste en fonctionjusqu’à
l’installation effective du nouveau Président élu. En parlant de « nouveau
Président élu », la constitution semble écarter la possibilité qu’à la fin du
mandat, les élections n’aient pas eu lieu. Car, "Le scrutin pour l’élection du
Président de la République est convoqué par la Commission électorale
nationale indépendante, quatre-vingt-dix jours avant l’expiration du mandat
du président en exercice", dispose l’article 73.

La pratique a pourtant montré le contraire. Consultée, la Cour

constitutionnelle a estimé que la disposition de l’article 70 implique que le
chef de l’Etat reste en fonction jusqu’à ce que les élections soient organisées,
59
Pour être candidat, il faut être de la nationalité congolaise d’origine, âgé de 30 ans au moins, jouir de la plénitude de
ses droits civils et politiques et ne pas se trouver dans un des cas d’exclusion prévus par la loi électorale. Alors que
la question de l’âge du Président avait conduit le Sénat à une sorte d’habit taillé sur mesure, l’Assemblée nationale a
supprimé les exceptions introduites par la Chambre haute aux 40 ans qu’elle avait préconisés.
 P a g e | 51

sans aucun égard à la période durant laquelle doivent être organisées ces
élections. Encore une fois, peut-on soutenir qu’une constitution qui a
entendu mettre fin à lacrise chronique de légitimité des institutions et des
dirigeants ait en même temps voulu consacrer un mandat blanc pour le Chef
de l’Etat, qui pourrait ainsi s’éterniser au pouvoir en n’organisant pas les
élections ? N’est-ce pas la même constitution qui condamne et fait
sanctionner directement par le peuple toute atteinte aux institutions
démocratiques consistant dans la prise du pouvoir par la force ou son
exercice en violation de la constitution ?

Du point de vue de la théorie pure du droit constitutionnel, s’il reste en

fonction c’est uniquement pour expédier les affaires courantes60 (ses
pouvoirs doivent donc être limités en conséquence) et uniquement durant la
période nécessaire à l’installation du président élu. Hélas, la lacune du texte
constitutionnel sur l’absence de l’élection est interprétée dans le sens d’une
prolongation de mandat. Usant d’une interprétation téléologique en vue de
rester dans l’esprit de la constitution, il n’était pas impossible de constater la
vacance suite à l’absence d’un président élu à la fin du mandat de son
prédécesseur et faire application des dispositions pertinentes y relatives61.
En cas de vacance pour cause de décès, de démission ou pour toute autre cause
d’empêchement définitif, les fonctions de Président de la République, à l’exception de
celles mentionnées aux articles 78, 81 et 82 sont provisoirement exercées par le Président
du Sénat. L’élection du nouveau Président a lieu 60 jours au moins, 90 jours au plus, après
l’ouverture de la vacance ou de la déclaration de l’empêchement définitif. S’il y a force
majeure, la Cour constitutionnelle, saisie par la Commission électorale, peut prolonger ce
délai jusqu’à 120 jours.

En ce qui concerne les attributions du Président de la République, on

distingue les pouvoirs propres des pouvoirs partagés62 : Les pouvoirs
propres sont ceux qu’il exerce seul [certains peuvent être soumis à des procédures
de consultation, comme l’exigence d’avis ou de proposition], sans contreseing et hors
Conseildes ministres. De tels pouvoirs sont prévus à l’article 79 al.4 de la
Constitution (matières des articles 78 al. 1er, 80, 84 et… 143 ?). Les
pouvoirs partagés sont ceux que le Président exerce avec les autres
organes de l’Etat, en particulier avec le Gouvernement. Leur mise en œuvre
se traduit par des ordonnances délibérées en Conseil des ministres et par
l’exigence du contreseing du Premier ministre. En effet, le Président étant
politiquement irresponsable, ses ordonnances sont contresignées par le
Premier ministre qui, ce faisant, en endosse la responsabilité.

60
TP : Le régime des affaires courantes en droit. Etude comparée des droits belge et français
61
Selon G. CORNU, Vocabulaire juridique, l’arrivée du terme d’un mandat peut constituer un empêchement définitif
justifiant la vacance. V° Vacance
62
Il faut dire que lors de la campagne pour l’adoption de la Constitution, certains tenants du « non » ont avancé que le
texte accordait trop de prérogatives au Chef de l’Etat, au risque de créer un monarque constitutionnel. Pourtant,
relativement à la IIe République où le Premier Ministre a parfois été absent, les pouvoirs du Président de la
République sont ici assez réduits, partagés pour la plupart.
 P a g e | 52

Disons toutefois que dans la réalité, le rôle du Chef de l’Etat peut

paraître plus ou moins étendu selon qu’on est en période de cohabitation ou
en période de cohérence de majorité.
Lorsque le Président et le Premier ministre ne sont pas issus de la même
majorité, son rôle est limité à ce que la Constitution lui reconnaît. Il a, en
principe, moins d’influence, le premier plan étant occupé par le Premier
Ministre soutenu par le Parlement.
Par contre, en cas de cohérence de majorité présidentielle et parlementaire,
le Chef de l’Etat est pratiquement le véritable chef de la majorité, un acteur
clef de la politique nationale. Son rôle devient plus accru, car il est soutenu et
par le Gouvernement et par le Parlement. Le parti ou la coalition majoritaire
concentre entre ses mains les pouvoirs législatif et exécutif. Le régime peut,
en pareilles circonstances, prendre des airs d’un régime présidentiel. Il s’agit
là des conséquences du fait majoritaire.

Quant à son statut, outre les prérogatives notamment de garant de

l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire, du respect de la
constitution et des traités, de la souveraineté de l’Etat, du bon
fonctionnement des institutions et de la continuité de l’Etat, les fonctions du
Chef de l’Etat sont incompatibles avec l’exercice de tout autre mandat
électif, de tout emploi public, civil ou militaire et de toute autre activité
professionnelle ou encore avec l’exercice de toute responsabilité au sein d’un
parti politique.
Quoique politiquement irresponsable, le Chef de l’Etat peut faire l’objet
de poursuites pénales devant la Cour constitutionnelle pour haute trahison,
atteinte à l’honneur ou à la probité, délitd’initié et pour les autres infractions
de droit commun commises dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de
ses fonctions (articles 164 et 165). Pour les infractions de droit commun
commises en dehors de ses fonctions, il ne pourrait être poursuivi qu’à la
fin de son mandat. La prescription est donc suspendue63.

II. Le Gouvernement

La constitution de 2006 a voulu restaurer l’autorité du gouvernement,

qui avait pratiquement été effacée sous la II e République. Ce n’est plus le
Chef de l’Etat qui définit la politique nationale, mais désormais le
Gouvernement (bien qu’en concertation avec le Président de la République)
qui la conduit et en assume par ailleurs la responsabilité (article 91).

Le Gouvernement est composé du Premier ministre, chef du

Gouvernement et de ministres. Sa composition tient compte de la
représentativité nationale. Avant d’entrer en fonction, le Premier ministre
présente à l’Assemblée nationale le programme du Gouvernement. Lorsque

63
Possible réflexion sur cette interprétation et le bien-fondé de pareille distinction.
 P a g e | 53

ce programme est approuvé, à la majorité absolue des membres qui

composent l’Assemblée nationale, celle-ci investit le Gouvernement.

Le Premier Ministre est nommé par le Président de la République « au

sein de la majorité parlementaire »64. Il est l’autorité administrative de
principe65, il est le titulaire du pouvoir réglementaire66. Il statue par voie de
décret. Ses actes peuvent être contresignés par les ministres qui, s’engagent
ainsi à les exécuter.

Du point de vue de la responsabilité, le Premier Ministre est, en

solidarité avec les membres de son Gouvernement,
politiquementresponsable devant le Parlement.
Pénalement, sa responsabilité peut être engagée pour les mêmes
infractions et suivant la même procédure que celle applicable au Président
de la République. Mais en particulier, seul le Premier ministre pourrait être
poursuivi pour outrage au Parlement.

En ce qui concerne les ministres67, la composition du gouvernement

soulève différentes question notamment celle du nombre des ministères,
celle de la personnalité juridique ou encore celle des pouvoirs règlementaires
du ministre.

64
Lors des débats préalables à l’investiture du Gouvernement d’Adolphe Muzito [A. Gizenga a présenté la démission
de son 2e Gouvernement le 25/09/2008 ; A. Muzito a été nommé le 10/10/2008 et l’investiture de son gouvernement
est intervenue dans la nuit du 1er au 2/11/2008.], la question de l’interprétation à donner à cette expression inscrite à
l’alinéa 1er de l’article 78 de la Constitution s’est invitée aux débats. Pour certains, cela signifie que le Premier
ministre doit avoir été élu député. Pour d’autres, le Premier Ministre pourrait être extérieur au Parlement, à
condition de provenir de la coalition majoritaire.
Même si la pratique observée est différente, la première interprétation semble la plus conforme à l’objectif de
légitimité des institutions et des gouvernants. Elle permet d’éviter que la volonté du peuple (exprimée par les
résultats des élections législatives nationales) soit court-circuitée par des alliances avec le Président, qui pourraient
permettre à un parti à la représentation réduite de s’accaparer du poste de Premier Ministre (cas de Joseph Kabila
avec le PALU de Gizenaga).
65
En effet, le Président de la République n’a que les compétences expressément attribuées par la Constitution.
66
Le pouvoir réglementaire est la compétence qu’a une autorité d’édicter (de prendre) des règles à caractère général et
impersonnel. Il peut être d’exécution ou autonome.
Le pouvoir réglementaire d’exécution des lois suppose une intervention préalable et générale du législateur,
nécessitant d’être précisée par des décrets d’application (cf. art. 92 al. 1er).
Le pouvoir réglementaire autonome résulte de l’article 128, al. 1er C., selon lequel les matières autres que celles
du domaine de la loi ont un caractère réglementaire. Les articles 122 et 123 ayant déterminé la réserve législative,
il revient à l’exécutif de régler, par des mesures initiales, toute autre question. Cette répartition des compétences est
garantie par la Cour constitutionnelle.
67
Divers qualificatifs sont accolés aux ministres, permettant de distinguer :
-Le vice-premier ministre : assiste le Premier ministre dans la coordination de l’action du gouvernement. Mais il
peut se voir attribuer un ministère déterminé.
-Les ministres d’Etat : ce titre donne à ses titulaires une préséance protocolaire sur leurs collègues en raison soit de
l’importance particulière de leur mission, soit de la volonté d’honorer certaines personnalités.
-Les ministressont les responsables ordinaires des portefeuilles (départements) ministériels c'est-à-dire des
ministères.
-Les vice-ministres ; ils exercent leurs attributions sous l’autorité d’un ministre auquel ils sont adjoints et dont ils
assurent l’intérim quand il est absent ou empêché.
-Les ministres délégués : ils reçoivent leurs attributions par délégation du premier ministre ou d’un autre ministre.
 P a g e | 54

A la première question, il faudrait dire que la réponse a un caractère

discrétionnaire. Relativement à la seconde, il faut dire qu’un ministère est
dépourvu de personnalité juridique, seul l’Etat en est doté. Les ministres
exercent leurs attributions au nom de l’Etat. Quant à la troisième,
juridiquement le pouvoir réglementaire n’est reconnu qu’au Premier ministre
(par principe) et au chef de l’Etat (par attribution). Les ministres ne
possèdent pas de pouvoir réglementaire propre. Ils participent à celui du
Premier Ministre, par le mécanisme du contreseing ou de la délégation.
A ce principe, deux exceptions principales peuvent être relevées :
- un pouvoir réglementaire peut être reconnu à un ministre par une loi
spéciale dans une matière déterminée. Ainsi, la réglementation du transport
aérien peut être confiée au ministre des transports.
- le pouvoir réglementaire du ministre peut être dérivé : il dérive du pouvoir
hiérarchique d’organisation du service ou de tutelle (à l’égard des entités
dotées de personnalité juridique). La jurisprudence attache à la qualité de «
chef de service » le pouvoir de prendre les mesures réglementaires nécessaires
au bon fonctionnement du service c'est-à-dire de l’Administration placée sous
leur autorité.

Ils statuent par voie d’arrêtés68.

Durant leur mandat, les membres du Gouvernement sont frappés des

mêmes incompatibilités que le Président de la République (article 96-99).

Sur le plan pénal, les membres du gouvernement, autres que le Premier

ministre, sont justiciables devant la Cour de cassation (article 153). Sur
décision de la majorité absolue des membres composant l’Assemblée
nationale. Il faut toutefois noter que contrairement au principe de
présomption d’innocence, les membres du gouvernement(Premier ministre
ou ministre, mais pas le Président de la République!)mis en accusation,
présentent leur démission (article 166, al. 2 et 3).

§2. Le pouvoir législatif

D’après l’article 100 de la Constitution, « le pouvoir législatif est exercé par

un Parlement composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le
Sénat ».

L’Assemblée nationale est la première chambre, la Chambre basse. Ses

membres (les députés nationaux)sont élus au suffrage universel direct et
secret, pour un mandat de cinq ans renouvelable. Les candidats se
présentent sur des listes (proposées, dans chaque circonscription, par les
68
Arrêtés ministériels : signés par un seul ministre ; arrêtés conjoints ou interministériels : signés par deux
ministres ou plusieurs ministres. Aux arrêtés, on peut ajouter les circulaires, instructions, directives et
notesdeservice que le ministre peut prendre en tant qu’autorité hiérarchique ou de tutelle.
 P a g e | 55

partis politiques ou par les regroupements politiques) ou en indépendants.

Ils sont au nombre de 500.

La circonscription électorale pour l’élection des députés nationaux est le

Territoire, la Ville et 4 circonscriptions pour la Ville de Kinshasa. Le nombre
de sièges pour chaque circonscription est obtenu en divisant le nombre de
ses électeurs potentiels (enrôlés) par le quotient électoral (résultat
de la division du nombre total d’enrôlés par 500)69. Le vote a lieu au scrutin
proportionnel de listes ouvertes à une seule voix préférentielle, avec
application de la règle du plus fort reste (sauf dans les circonscriptions qui ne
comptent qu’un siège à pourvoir, où le scrutin est majoritaire à un seul tour).
Conditions: article 106 de la Constitution et 120 de la Loi électorale.

Le Sénat constitue la deuxième chambre du Parlement, aussi appelé

Chambre haute. Il est composé de représentants des provinces, élus pour un
mandat de 5 ans renouvelable au au second degré par les députés
provinciaux au scrutin proportionnel de listes ouvertes avec voix
préférentielle et application de la règle du plus fort reste. Chaque Province
est représentée par 4 sénateurs et huit pour la Ville de Kinshasa. Aux
sénateurs élus (108), il faut ajouter les anciens Présidents de la République,
démocratiquement élus. Conditions : articles 106 de la Const. et 131 de la loi
électorale

En tant que représentant de la Nation, le parlementaire dispose de

certains droits, est couvert de certaines immunités et est frappé par
certaines incompatibilités, pour lui assurer une indépendance suffisante.

En plus des droit reconnus à tous les citoyens (articles 11 à 61 de la Constitution),

article 109 : droit de circuler sans restriction ni entrave à l’intérieur du territoire national et
d’en sortir ; droit à une indemnité équitable (qui assure son indépendance et sa dignité)
prévue par la loi de finances ; et droit à une indemnité de sortie équivalent à six mois des
émoluments. En contrepartie, le parlementaire a l’obligation de participer aux sessions et de
rédiger un rapport de vacances.

Les immunités sont des garanties de protection offertes à une personne,

généralement une autorité, pour lui assurer un libre exercice de ses fonctions. Les
immunités parlementaires sont à la fois politiques et pénales.

Sur le plan politique, le parlementaire est en principe irresponsable

dans l’exercice de ses fonctions. Par rapport aux électeurs, le mandat est
indépendant et irrévocable : le parlementaire se détermine librement, dans
ses opinions et votes, sans être lié ni par les engagements pris pendant la
campagne comme promesses électorales, ni par les manifestations de
volonté de ses électeurs. Son mandat représentatif est représentatif, tout

69
Il s’agit en réalité d’un quotientnational (nombre uniforme résultant de la division du nombre des électeurs par le
nombre des sièges). Le quotient électoral est normalement obtenu en divisant le nombre des suffrages valablement
exprimés dans la circonscription par le nombre des sièges à pourvoir [SVE=NTV–(BN+BB)]. NB : SVE=
suffrages valablement exprimés, NTV= nombre total des votants, BN= bulletins nuls, BB= bulletins blancs.
 P a g e | 56

mandat impératif est nul. Il n’a pas de compte à rendre aux électeurs (sauf
obligation éthique70 de redevabilité) et ne peut recevoir d’eux ni injonctions
ni directives. D’ailleurs, son mandat est national, il représente non pas ses
électeurs, mais la nation (article 101 et 104 de la Constitution).
Mais cette indépendance est largement théorique. D’une part, le suffrage
universel rend le parlementaire soucieux de sa réélection dépendant de son corps
électoral. Il est obligé de rester à son écoute et de se faire leur porte-parole
auprès du Gouvernement. Il devient pratiquement un intermédiaire entre sa
circonscription électorale et l’exécutif. D’autre part, l’article 110 de la
Constitution réduit le caractère représentatif du mandat du parlementaire en
disposant que « tout député national ou tout sénateur qui quitte délibérément
son parti politique durant la législature est réputé renoncer à son mandat
parlementaire obtenu dans le cadre dudit parti politique ». Une telle disposition a,
en réalité, pour effet de faire du parlementaire, non plus un représentant de la
nation, mais un représentant de son parti. Son mandat n’est plus national, il
devient partisan. Son mandat sera donc en réalité, non pas représentatif, mais
impératif vis-à-vis du parti. La discipline partisane réduira la liberté du
représentant.

Sur le plan pénal, le parlementaire ne peut être poursuivi, recherché

ou arrêté, détenu ou jugé en raison des opinions ou votes émis par lui dans
l’exercice de ses fonctions. La question se pose de savoir si le parlementaire
ne peut en aucun cas être poursuivi. Son immunité le couvre-t-elle quel que
soit le lieu où il s’exprime ou les propos tenus ?
En cours de session, il ne peut être poursuivi ou arrêté, sauf cas de flagrance,
qu’avec l’autorisation de la chambre à laquelle il appartient. En dehors des
sessions, il faut l’autorisation du Bureau de cette chambre. Et si la chambre
le requiert, la poursuite ou la détention peut être suspendue, mais cette
suspension ne peut excéder la durée de la session. S’il est poursuivi, le
parlementaire est pénalement justiciable devant la Cour de cassation.

On le voit, les immunités du parlementaire ne concernent,en définitive, que

ses opinions politiques. En cas d’infractions, il bénéficie plutôt de privilèges
de juridiction et de procédure.

Le Parlement a deux missions principales : l’élaboration de la loi et le

contrôle du Gouvernement et des services publics.

A. L’élaboration de la loi

L’article 100 de la Constitution confie expressément la fonction

d’élaboration de la loi au parlement. A cette fin, le texte définit le domaine
de la loi ainsi que la procédure législative (complétée par le ROI).

La définition de la réserve législative (définition du domaine de la loi) est

une des conséquences de la rationalisation du parlementarisme. Le domaine
législatif national est doublement limité : par le pouvoir réglementaire
70
Ne faut-il pas plus ? Pourquoi ne pas concevoir une obligation constitutionnelle ?
 P a g e | 57

autonome de l’exécutif, d’une part, et par le pouvoir législatif des

assemblées provinciales.

Par rapport au pouvoir réglementaire, l’article 122 énumère les matières dans lesquelles la loi
(donc le Parlement) fixe les règles et l’article 123, celles dans lesquelles la loi détermine les
principes fondamentaux (article 123). Entre "fixer les règles" et "déterminer les principes", la
distinction repose sur le degré de précision auquel le législateur peut se livrer : en fixant les règles, le
législateur peut être extrêmement précis et aller jusque dans les détails de l’application de la norme ;
en déterminant les principes, il se limite à indiquer les orientations générales, laissant à l’exécutif le soin
de prendre des mesures d’application (pouvoir réglementaire d’application de la loi).
Dans la réserve législative, l’exécutif ne peut intervenir que pour appliquer la loi, sauf l’hypothèse de
l’habilitation par le Parlement (article 129).
En dehors de ces matières expressément attribuées au Parlement, c’est l’exécutif qui est l’organe
normateur : « les matières autres que celles du domaine de la loi ont un caractère réglementaire »
(article 128). Il s’agit là d’un « pouvoir réglementaire autonome », non subordonné à l’intervention
préalable du législateur. L’autorité réglementaire n’est subordonnée qu’à la seule autorité de la
Constitution.

Par rapport aux provinces, le Parlement (tout comme l’exécutif) central est soumis à une limitation qui
n’existait pas auparavant : l’article 204 indique les compétences exclusives des provinces. Le pouvoir
central n’est plus compétent que pour les matières lui réservées (de manière exclusive) à l’article 202 et
pour les matières concurrentes (entre le centre et les provinces) prévues à l’article 203.

En principe, aucun pouvoir ne peut intervenir dans le domaine de l’autre, sous peine
d’inconstitutionnalité, sauf habilitation par le pouvoir constitutionnellement compétent (article 205).

Quant à la procédure législative, elle comporte plusieurs phases qui

vont de l’initiative (Art.130, 27 C.) à l’entrée en vigueur du texte, en passant
par sa discussion, son vote, un éventuel contrôle de sa constitutionnalité et
sa promulgation.

L’initiative de la loi est le droit de déposer devant le Parlement un texte auquel on voudrait qu’il
confère la qualité et l’autorité de la loi. Sur pied de l’article 130 C°, ce droit appartient concurremment
au Gouvernement (on parle alors de projet de loi) et aux membres du Parlement (proposition de loi).
Malgré le silence de cette disposition, il y a lieu de reconnaître l’initiative populaire, sur base de l’article
27 qui reconnaît à tout Congolais « le droit d’adresser individuellement ou collectivement une pétition à
l’autorité publique qui y répond dans les trois mois. » Par ailleurs, si la pétition est possible en matière
de révision constitutionnelle, comment à plus forte raison, ne serait-elle pas admise en matière
législative, puisque « qui peut le plus peut le moins » !
Les projets de loi sont adoptés en Conseil des ministres avant d’être déposés au Bureau de l’une des
chambres indifféremment, sauf le projet de loi de finances qui est obligatoirement déposé devant le
Bureau de l’Assemblée nationale. Quant aux propositions de lois, elles doivent d’abord être notifiées au
Gouvernement, qui peut formuler ses observations dans les quinze jours suivant la transmission.

Discussion et vote : une fois déposé, le texte est examiné en Commission puis soumis par la chambre
à une première lecture et discussion en plénière. Pendant cette discussion, les parlementaires et les
membres du Gouvernement ont un droit d’amendement, c’est-à-dire de proposer des modifications du
texte, soit adjonctions, soit par suppressions, soit encore par reformulations. A la fin de la discussion, le
texte est soumis au vote de la chambre.
Le texte voté (à la majorité requise) est transmis à l’autre chambre qui procède au même exercice
jusqu’au vote. Le but de cette navette parlementaire est que les deux chambres adoptent un texte en
termes identiques. En cas de désaccord, une Commission mixte paritaire (autant de députés que de
sénateurs) est constituée pour proposer un texte de compromis. Ce dernier est soumis au vote des deux
chambres. S’il n’y a pas de compromis sur un texte unique ou si le texte n’est pas approuvé par les
chambres, « l’Assemblée nationale statue définitivement en reprenant soit le texte élaboré par la
Commission mixte soit en adoptant le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant, par un ou
plusieurs amendements adoptés par le Sénat (articles 113 et 135).

Contrôle (éventuel) de constitutionnalité : il consiste à vérifier si le texte adopté est conforme à la

Constitution. Il s’agit ici d’un contrôle a priori, par voie d’action71, qui s’attaque directement au texte
voté.

71
On a vu plus haut, qu’il peut aussi intervenir a posteriori, par voie d’exception, après l’adoption de la loi.
 P a g e | 58

Mais, il n’est pas systématique ou obligatoire, sauf pour le Règlement intérieur du Sénat, de l’Assemblée
nationale, du Congrès, de la CENI, du CSAC et les lois organiques (article 112, 120 et 160). Pour les
autres textes, il est mis en œuvre par la Cour constitutionnelle sur saisine limitative du Président de la
République, du Premier ministre, du Président de l’Assemblée nationale ou du Séant, du 1/10 e des
députés ou des sénateurs. Ils ont quinze jours (de la transmission ou de l’adoption du texte) pour saisir
la Cour, qui statue dans un délai de 30 jours (8 jours en cas d’urgence, à la demande du
Gouvernement) - articles 139 et 160.

Promulgation et entrée en vigueur72 : Dans les six jours qui suivent son adoption, la loi est
transmise au Président de la république pour sa promulgation. Le Premier Ministre en reçoit ampliation
(copie). A compter de cette transmission, le Chef de l’Etat a quinze jours pour éventuellement
demander au Parlement une deuxième délibération sur tout ou partie du texte 73 (article 137) ou pour
saisir la Cour constitutionnelle. Sinon, il promulgue la loi ou alors la promulgation est acquise de plein
droit (article 140).
Le texte est alors publié au Journal Officiel pour son entrée en vigueur dans les 30 jours, sauf disposition
contraire de la loi, qui peut prévoir que la loi entre en vigueur (devient opposable à tous) à la date de sa
signature (promulgation) ou prévoir une date ultérieure, mais rarement antérieure (loi rétroactive) 74. Et
dans les 60 jours de sa promulgation, le Gouvernement doit pourvoir à la diffusion du texte en français
et dans les quatre langues nationales. Il y va de la protection des citoyens contre les effets néfastes de
la fiction selon laquelle « nul n’est censé ignorer la loi ». Hélas….

B. Le contrôle du Gouvernement

Les membres du Gouvernement doivent rendre compte aux

représentants du peuple. Ainsi, l’article 100 stipule que le Parlement
« contrôle le Gouvernement, les entreprises publiques ainsi que les
établissements et services publics. »

L’effectivité et l’efficacité de ce contrôle supposent des moyens

(d’information et de contrôle fonctionnel) ainsi que des sanctions (contrôle
organique).

Sur pied de l’article 138 C°, ces moyens sont : la question orale ou
écrite avec ou sans débat non suivi de vote, la question d’actualité,
l’interpellation, la commission d’enquête, l’audition par les commissions.
La question est un procédé de contrôle par lequel un parlementaire demande au Gouvernement ou à
un membre du Gouvernement de lui fournir une explication ou un éclaircissement sur un point
particulier relevant de sa compétence. Elle peut être écrite ou orale, suivi ou non de débat. Dans
tous les cas, elle ne donne pas lieu à un vote parlementaire.
La question d’actualité a la particularité d’interroger le Gouvernement ou un de ses membres sur la
façon de gérer un dossier concernant un événement touchant la vie nationale ou internationale du
moment. Elle vise à connaître la position du Gouvernement sur un dossier du moment.
L’interpellation est proche de la question. Mais dans sa forme et dans ses résultats, elle est beaucoup
plus importante, car elle donne lieu à un débat (avec les parlementaires) et se termine par un vote
par lequel l’Assemblée précise son attitude à l’égard du Gouvernement 75 : si l’interpellation
manifeste un manque de confiance de l’Assemblée nationale envers le Gouvernement, celui-ci
démissionne.
Une Commissiond’enquête est une commission ad hoc, constituée à propos d’une affaire
déterminée. Son mandat est limité dans le temps et dans l’objet. Elle est dissoute à la fin de sa
mission.

72
La promulgation est l’acte par lequel le Chef de l’Etat atteste qu’une loi a été régulièrement délibérée et votée par le
Parlement et donne l’ordre qu’elle soit exécutée ; l’entrée en vigueur, c’est le fait pour une loi de commencer à
produire ses effets à l’égard de ceux qui y sont assujettis. La publication est l’acte par lequel le contenu de la loi est
porté à la connaissance des gouvernés. C’est à compter de la publication que nul n’est censé ignorer la loi.
73
Il s’agit, en quelque sorte, d’une forme atténuée du droit de veto.
74
En principe, la loi ne dispose que pour l’avenir et n’a point d’effet rétroactif. Mais ce principe admet des
exceptions : dérogation légale, lois interprétatives, etc. cf. droit pénal général.
75
G. BURDEAU, F. HAMON et M. TROPER, Droit constitutionnel, Paris, LGDJ, 2003, 28ème édition, p. 353.
 P a g e | 59

Enfin, le Parlement peut procéder à l’audition de personnes qu’il souhaite entendre par les
Commissions permanentes constituées en son sein et qui sont plus ou moins spécialisées dans les
différents domaines de l’action du Gouvernement.

Les mécanismes de contrôle fonctionnel peuvent déboucher sur une

sanction, un contrôle organique consistant dans la mise en jeu de la
responsabilité politique des membres du Gouvernement ou sur la
responsabilité pénale du Premier ministre ou des ministres.
L’article 138 assortit les moyens de contrôle de la possibilité d’un vote d’une motion
de censure ou de défiance, dont la procédure est encadrée par les articles 146 et
147 C°. En dépit de leur caractère apparemment anodin, les procédés de contrôle
peuvent donc avoir une réelle portée politique et déboucher sur la démission du
Gouvernement ou de certains de ses membres.
Par ailleurs, les moyens de contrôle peuvent donner lieu à la constatation de
l’infraction d’outrage au Parlement dans le chef du Premier ministre, s’il ne fournit
aucune réponse dans un délai de trente jours. Dès la mise en accusation par le
Congrès, le Premier ministre présente sa démission76.

76
Sur le plan politique, l’on peut se demander ce que devient le Gouvernement dont le chef démissionne. Est-il aussi
démissionnaire ? Si oui, sur quel fondement ? Si non, le départ du son chef ne risque-t-il pas de désorganiser
l’action du Gouvernement ?
Sur le plan juridique, la démission dès la mise en accusation semble porter atteinte à la présomption d’innocence.
Et si le Gouvernement tout entier doit démissionner, ce serait une entorse au principe de la responsabilité pénale
individuelle, sauf à rendre l’infraction d’outrage au Parlement comme collective ou à considérer les ministres
comme complices du Premier Ministre. Enfin, en cas de condamnation comment déchoir le Premier ministre qui a
déjà démissionné ? Blanchi, par contre, pourrait-il rejoindre son poste ?
 P a g e | 60

§3. Le pouvoir judiciaire

Il est dévolu aux Cours et Tribunaux organisés en deux ordres de juridictions

(les juridictions judiciaires et les juridictions administratives), auxquels il faut
ajouter la Cour constitutionnelle, une juridiction particulière.

Le pouvoir judiciaire ainsi constitué est le garant de la légalité et de la

constitutionnalité des lois et des actes règlementaires. Il est aussi le
protecteur des libertés individuelles et des droits fondamentaux des citoyens
(article 150), non seulement contre les autres particuliers, mais aussi contre
les pouvoirs publics.

Ces juridictions bénéficient d’une indépendance garantie par le Conseil

supérieur de la magistrature, CSM en sigle. Si toutes les juridictions
participent au contrôle des gouvernants, c’est la Cour constitutionnelle qui le
traduit au plus haut point.

I. Le Conseil supérieur de la magistrature et l’indépendance du

pouvoir judiciaire

A travers la composition et les compétences du Conseil supérieur de

la magistrature, organe de gestion du pouvoir judiciaire, le constituant a
voulu renforcer l’indépendance de la justice vis-à-vis des pouvoirs politiques.

Au CSM siègent les représentants des différents niveaux (sauf ceux du

TGI et du Tribunal de Paix) de tous les ordres de juridiction, y compris les
magistrats du parquet. Contrairement à ce qui était le cas dans la
Constitution de Luluabourg où, sur base de l’article 30, le Conseil Supérieur
de la Magistrature avait comme président le Chef de l’Etat et comme Vice-
président le ministre de la justice, l’actuel Conseil Supérieur de la
Magistrature est composé exclusivement des magistrats. L’exécutif,
ou plus précisément le Chef de l’Etat n’intervient que pour des nominations
ou des révocations faites sur proposition de ce Conseil. Ceci peut constituer
un élément supplémentaire de renforcement de l’indépendance du pouvoir
judiciaire. Le pouvoir exécutif n’a donc plus d’influence interne à exercer sur
les activités du pouvoir judiciaire.

L’indépendance du pouvoir judiciaire est affirmée par les dispositions

expresses de la constitution (cf. articles 149, 150 et 151, tous traduisant le
principe de séparation des pouvoirs). Elle peut aussi être déduite de
certaines autres, notamment celles qui définissent les compétences du
CSM comme l’élaboration des propositions de nomination, de promotion et
de révocation des magistrats ; l’exercice du pouvoir disciplinaire sur les
 P a g e | 61

magistrats et les avis sur les recours en grâce. Du point de vue de

l’autonomie financière du pouvoir judiciaire : article 149, al. 7.

La constitution contient donc les bases nécessaires pour faire des

juridictions congolaises un véritable pouvoir au sens de la théorie de la
séparation des pouvoirs. C’est cette indépendance que tente aussi de
traduite la loi organique n° 06/020 du 10 octobre 2006 portant nouveau
statut des magistrats77.

Toutefois, la question de l’indépendance des juges est complexe et ne

saurait être réduite aux seuls rapports avec le pouvoir politique, en
particulier l’Exécutif. Elle touche également aux aspects statutaires et
éthiques. Des observations peuvent ainsi être faites sur le fait d’envisager
différemment l’indépendance du parquet et celle des magistrats du siège. La
révision constitutionnelle du 20 janvier 2011 a indirectement rattaché le
parquet au Ministre de la justice en le soustrayant du pouvoir judiciaire. En
principe, le Ministre doit se limiter aux orientions générales de politique
répressive. S’il va plus loin en adressant des instructions particulières, le
ministre de la justice risque de jouer le rôle du parquet et instruire des
procès. Ce qui risque d’entamer l’indépendance du parquet, surtout lorsqu’il
doit apprécier l’opportunité des poursuites contre les membres des partis au
pouvoir ou de l’opposition politique.

2. La Cour constitutionnelle

La justice constitutionnelle est devenue, de nos jours, un des

baromètres de la démocratie et de l’Etat de droit. C’est elle qui illustre, au
plus haut point, le degré de contrôle exercé sur les gouvernants. Car elle
porte sur l’expression même de la volonté générale et souveraine. Avec la
justice constitutionnelle, même le législateur est soumis au droit, à la
Constitution.

Encore faut-il que cette Cour constitutionnelle instituée par l’article 157
de la Constitution ne subisse pas le sort de certaines de celles qui l’ont
précédée. En effet, ce n’est pas la première fois que le pays se dote d’une
telle institution (depuis 1960 jusqu’à la IIe République). Après une brève
éclipse durant la période de transition, elle vient de ressurgir, avec des
compétences accrues et avec une saisine plus ouverte, atouts de
nature à lui permettre de redynamiser le droit constitutionnel congolais par
sa jurisprudence et contribuer à transformer le système politique congolais.

Compositions : article 158 de la Constitution., la Cour constitutionnelle

est composée de neuf membres nommés par le Président de la République,

77
Cf. JORDC, n° spécial, 47ème année, Kinshasa, 25 octobre 2006, pp. 1-21.
 P a g e | 62

pour un mandat de neuf ans non renouvelable. La désignation de ces neufs

membres fait intervenir les trois pouvoirs de l’Etat (3 pour chaque
composante), les deux tiers des membres devant être des juristes, provenant
de la magistrature, du barreau ou de l’enseignement universitaire.

Une des questions fondamentales que soulève la CC est celle de son statut.
S’agit-il d’un organe politique ou d’un organe juridictionnel (c’est-à-dire
d’une juridiction) ?
Un organe est considéré comme politique s’il est désigné discrétionnairement par des autorités
politiques, membres du Parlement et/ou de l’Exécutif. En revanche, un organe est juridictionnel s’il est
composé de magistrats.
La Cour constitutionnelle congolaise semble se situer à mi-chemin entre ces
deux types d’organes. La désignation par les autorités politiques plaide pour
un organe politique. Mais l’exigence des qualités de juristes professionnels à
l’expérience éprouvée pour les 2/3 des membres fait pencher vers un organe
de type juridictionnel, sans oublier son appellation de "Cour" qui relève de la
terminologie juridictionnelle78. On peut aussi évoquer le caractère
contradictoire de la procédure ainsi que l’autorité absolue de la chose jugée
qui s’attache aux arrêts de la Cour Constitutionnelle.

La Cour constitutionnelle a pour compétence principale le contrôle de la

constitutionnalité des lois, actes ayant force de loi (art. 168 C.) ainsi que des
traités (Loi organique, 53). Mais, la Cour détient aussi d’autres compétences.

Le contrôle de la constitutionnalité des lois consiste à vérifier la conformité à

la Constitution des lois et des actes ayant force de loi. En cas de non-
conformité, l’organe de contrôle prononce l’annulation de l’acte violateur de
la Constitution.

Le contrôle de la constitutionnalité est obligatoire pour les lois organiques,

les règlements intérieurs des chambres parlementaires, du Congrès, de la
Commission électorale nationale indépendante et du Conseil supérieur de
l’audio-visuel et de la Communication. Pour les autres lois, le contrôle est
facultatif. Il ne sera possible que lorsqu’un plaignant aura saisi la Cour pour
inconstitutionnalité.

La Cour constitutionnelle peut également être saisie d’un recours en

inconstitutionnalité d’un acte réglementaire. Il s’agit ici surtout du cas où
l’autorité réglementaire aurait empiété sur le domaine de compétence du
législateur ou des provinces. Si par contre les actes réglementaires sont
contraires aux lois, le contrôle de la légalité relève du juge administratif.

Au titre des autres compétences de la Cour constitutionnelle, mentionnons le

contentieux de l’interprétation de la Constitution (article161) ; le

78
En France, la juridiction de même nature est dénommée "Conseil".
 P a g e | 63

contentieux électoral (élections présidentielles et législatives et scrutin

référendaire) ; juge de la répartition des compétences (Les conflits de
compétence entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif, entre le Pouvoir
central et les Provinces, entre les juridictions de l’ordre judiciaire et celles de
l’ordre administratif) ; compétences en matière pénale (juridiction pénale
du Chef de l’Etat et du Premier Ministre, article 164-165).

On pourrait ajouter d’autres compétences disséminées dans la Constitution :

la CC déclare la vacance de la présidence de la République et, dans ce
cadre, elle peut prolonger jusqu’à 120 jours au lieu de 90, à la
demande de la CENI, le délai d’organisation de l’élection du nouveau
Président de la République (article 76) ; elle reçoit le serment du
Président de la République avant son entrée en fonction (article 74) ainsi
que le dépôt de la déclaration de patrimoine du Président de la
République et des membres du Gouvernement et la communique à
l’Administration fiscale (article 99).

Enfin, et sans prétendre à l’exhaustivité, la Cour constitutionnelle est chargé,

en vertu de l’article 216, du contrôle de la "constitutionnalité des
traités". Se basant sur le fait que c’est la constitution quiest modifiée en cas
de contradiction, pensent qu’il s’agir plutôt d’un contrôle de
"conventionnalité de la Constitution". Mais la loi organique de la CC coupe
court à ce débat en faveur de la constitutionnalité des traités.

Relativement à la saisine de la CC, en théorie générale du droit

constitutionnel, on distingue, d’une part, le contrôle par voie d’action et le
contrôle par voie d’exception, le contrôle fermé et le contrôle ouvert et,
d’autre part, le contrôle a priori et le contrôle a posteriori. A y regarder de
près, la Constitution congolaise consacre tous ces types de contrôle.

Si l’on s’en tient aux articles 139 et 160, la Cour constitutionnelle est
saisie par voie d’action et a priori, d’un recours en inconstitutionnalité, par le
Président de la République, le Président du Sénat, le Président de
l’Assemblée nationale, le 1er ministre ou le 1/10ème des Députés ou des
Sénateurs. Dès l’instant où l’article 139 précise qu’il s’agit d’une loi à
promulguer, on en déduit que le contrôle est a priori et par voie d’action. Il
s’effectue avant la promulgation de la loi et consiste en un recours dressé
contre la loi elle-même.

Tout en donnant à l’opposition politique la possibilité d’attaquer un

texte adopté par la majorité parlementaire, ces articles organisent une
saisine fermée, c’est-à-dire réservée à quelques autorités limitativement
énumérées.
 P a g e | 64

Si en revanche on retient l’article 162, les ambiguïtés apparaissent

alors. A première vue, cet article semble consacré à l’exception
d’inconstitutionnalité, c’est-à-dire au recours par voie d’exception qui se
greffe sur un procès pendant devant une juridiction. Il conteste une loi déjà
promulguée et déjà en vigueur (alinéas 1 et 3). La saisine est alors a
posteriori et se fait par voie d’exception. Mais, l’alinéa 2 vient briser cette
harmonie. Sans plus mentionner la procédure de l’exception, il stipule que
« toute personne peut saisir la Cour constitutionnelle pour
inconstitutionnalité de toute acte législatif ou réglementaire. » Il en résulte
ainsi une saisine très ouverte, accessible à tous les citoyens, surtout que la
Constitution ne prévoit pas de mécanisme de filtrage.

En définitive, la saisine a priori est fermée. Ceci semble logique car les
autorités politiques sont seules informées du contenu d’un texte non
promulgué et seules elles peuvent en contester la constitutionnalité. De fait,
après d’adoption d’un texte de loi par le Parlement, le texte est transmis au
Chef de l’Etat aux fins de promulgation et le Premier Ministre en reçoit
ampliation.

Par contre la saisine a posteriori est ouverte à tous, aussi bien par voie
d’action que par voie d’exception.

Une telle ouverture de la saisine, sans aucun mécanisme de filtrage, si

elle peut favoriser la protection des droits et libertés individuelles, peut
néanmoins provoquer une explosion de saisines, un encombrement de la
juridiction constitutionnelle et lui faire manquer sa mission. Elle peut
également provoquer une paralysie systématique des lois et un blocage du
processus législatif car, quelle que soit son degré de perfection, une loi peut
toujours déplaire à un certain nombre de citoyens qui pourront se servir du
mécanisme du contrôle de constitutionnalité pour bloquer, ou tout au moins
différer l’entrée en vigueur de la loi en faisant planer sur elle l’ombre et la
menace de l’annulation. Il eut été souhaitable que ces articles soient mieux
harmonisés et, au besoin, fondus en un seul article construit avec plus de
cohérence79.

Section II. LE RÉGIME POLITIQUE DE LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE

Rares sont les Constitutions qui consacrent explicitement un type

particulier de régime politique. C’est souvent à partir de l’analyse de la
Constitution et d’une lecture combinée de ses articles que l’on découvre le
modèle d’organisation du pouvoir et les rapports entre les différents organes
de pouvoir.

79
Dans quel sens, par exemple ? (TFC/TP)
 P a g e | 65

Appliquée à la Constitution congolaise du 18 février 2006 telle que

modifiée à ce jour, cette démarche laisse entrevoir un régime mixte,
empruntant au régime présidentiel et au régime parlementaire.
CHAPITRE PREMIER
LA CONSECRATION D’UN REGIME SEMI PARLEMENETAIRE OU MIXTE

Le choix d’un régime politique, comme celui de la forme de l’Etat, a fait l’objet d’un débat houleux et le
résultat d’un compromis difficile à trouver, aussi bien au niveau du Sénat qu’à celui de l’Assemblée nationale. Les
deux expériences politiques récentes étaient encore très présentes dans l’esprit du constituant congolais. D’un côté,
un Président qui concentre tous les pouvoirs entre ses mains, comme ce fut le cas sous le régime dictatorial de la IIème
République. De l’autre côté, un Président sans réel pouvoir d’impulsion et coincé dans la formule 1+4, comme
pendant la transition, dominée par les antagonismes entre composantes et entités qui pouvaient tout paralyser à tout
moment. Aussi, certains optaient-ils résolument pour un régime parlementaire, tandis que d’autres préconisaient un
régime présidentiel. La solution de compromis fut l’option pour un régime semi-parlementaire ou semi-présidentiel, dit
aussi régime mixte. « Le régime semi-présidentiel, écrit J. Mekhantar, se rapproche du régime parlementaire dualiste
par deux caractéristiques essentielles. D’une part, il suppose un bicéphalisme au sein de l’Exécutif entre le Président,
Chef de l’Etat qui n’est pas chef du Gouvernement et un Gouvernement placé sous la direction d’un premier ministre
(chancelier ou Président du Conseil). D’autre part, il implique la responsabilité politique du Gouvernement, tant
devant le Parlement, que devant le Président. Cependant, le régime semi-présidentiel se rapproche aussi du régime
présidentiel par d’autres caractéristiques. Comme le Président des Etats-Unis, le Président d’un régime semi-
présidentiel est élu au suffrage universel (…) Par ailleurs, et surtout le Président d’un régime semi-présidentiel dispose
de pouvoirs constitutionnels souvent très importants qu’il exerce sans contreseing du Chef du Gouvernement. En
définitive, selon Maurice Duverger, ‘‘est considéré comme semi-présidentiel, un régime politique dont la Constitution
qui l’établit réunit trois éléments : 1°) le Président de la République est élu au suffrage universel; 2°) il possède des
pouvoirs propres relativement importants; 3°) mais il a en face de lui un premier ministre et des ministres qui
possèdent le pouvoir exécutif gouvernemental, et qui ne peuvent rester en fonctions que si le Parlement ne leur
manifeste pas sa défiance.’’ »80 A ces facteurs, il faut ajouter le droit de dissolution du Parlement au profit de
l’Exécutif.

L’article 70 de la Constitution pose le principe de l’élection du Président de la République au suffrage

universel direct, pour un mandat de cinq ans renouvelable une seule fois. Cette élection au suffrage universel direct
nous rapproche du modèle présidentiel et donne au Chef de l’Etat une légitimité démocratique incontestable. Mais, en
réalité, le Président ainsi élu n’a pas beaucoup de pouvoirs propres, sauf un pouvoir de nomination ou de révocation
de certains hauts fonctionnaires. D’ailleurs, mis à part la nomination du Premier Ministre, l’investiture du Gouverneur
et du Vice Gouverneur de Province, l’octroi de grades dans les ordres nationaux et les décorations, ainsi que la
déclaration de l’état de guerre, toutes les ordonnances du Chef de l’Etat portent le contreseing du Premier Ministre.
Celui-ci en assume la responsabilité devant le Parlement. Le vrai centre du Pouvoir est donc le Premier Ministre,
lequel est issu des rangs de la majorité à l’Assemblée nationale. Ce qui nous ramène vers le modèle parlementaire.

En dépit de cette indépendance organique du Président de la République, des rapports réciproques existent
entre les pouvoirs législatif et exécutif. Ces rapports se situent tant sur le plan fonctionnel et se traduisent en termes
de collaboration (I) qu’au niveau organique où ils donnent lieu à une certaine interdépendance (II).

§[Link] mécanismes de collaboration fonctionnelle

Sur base de ces mécanismes, chaque organe participe à la fonction de

l’autre : le Parlement participe à la fonction exécutive (§1) et l’Exécutif
participe à la fonction législative (§2).

I. La participation du Parlement à la fonction de l’Exécutif

D’après l’article 100 de la Constitution, le Parlement contrôle l’action

du Gouvernement. Les moyens d’information et de contrôle dont dispose le
Parlement sont définis à l’article 138, al. 1 er. Il s’agit de la question orale ou
écrite, avec ou sans débat non suivi de vote, de la question d’actualité, de
l’interpellation, de la Commission d’enquête et de l’audition par les
Commissions.

80
J. MEKHANTAR,Droit politique et constitutionnel, Paris, Editions Eska, 1997, p p.104-105.
 P a g e | 66

Le mécanisme de la question peut paraître anodin. Pourtant, il peut

rendre le Premier Ministre coupable de l’infraction d’outrage au Parlement et
entraîner la mise en jeu de sa responsabilité pénale devant la Cour
constitutionnelle. En effet, après que l’article 164 a affirmé que la Cour
constitutionnelle est juge du Premier Ministre pour l’infraction politique
d’outrage au Parlement, l’article 165 ajoute qu’« il y a outrage au Parlement
lorsque sur des questions posées par l’une ou l’autre chambre du parlement
sur l’activité gouvernementale, le Premier Ministre ne fournit aucune réponse
dans un délai de trente jours. »

Le Parlement est aussi associé à la mise en œuvre des pouvoirs de

crise. Lorsqu’il y a application des articles 85 et 86, puis 143 à 145 relatifs à
l’état de siège, à l’état d’urgence ou à l’état de guerre, les chambres
parlementaires se réunissent de plein droit. Si elles ne sont pas en session,
une session extraordinaire est convoquée à cet effet. De fait, pendant cette
période, les droits et les libertés publiques sont en danger et les intérêts
majeurs de l’Etat sont en jeu. Il est donc important que la représentation
nationale soit en veille pour garantir ces intérêts et libertés.

En outre, à travers les lois de ratification des traités (article 214), le

Parlement participe à la définition de la politique étrangère de la Nation.

II. La participation de l’Exécutif à la fonction législative

En sens inverse, le Gouvernement est associé au travail du Parlement.

De prime abord, il partage l’initiative des lois par la possibilité de déposer
des projets de loi (article 130) à côté des propositions de loi déposées par les
parlementaires. Ensuite, c’est le Gouvernement qui fixe l’ordre du jour des
sessions parlementaires (article 117), avec le droit d’inscrire en priorité les
projets ou propositions qu’il estime urgents pour son action (article 125). De
même, les membres du Gouvernement peuvent participer, bien que sans
droit de vote, aux débats parlementaires, en commission ou en plénière, et
peuvent proposer des amendements aux textes en discussion (article 131 et
133). Par ailleurs, c’est le chef de l’Etat qui promulgue les lois (art 136)
éventuellement après avoir sollicité des chambres une deuxième
délibération qui ne peut lui être refusée (article 137). Enfin, le Chef de l’Etat
ou le Gouvernement peuvent demander la convocation des chambres en
session extraordinaire (article 116).

§2. L’interdépendance organique

En dépit de l’élection du Chef de l’Etat au suffrage universel direct qui

nous rapproche du régime présidentiel, les pouvoirs publics disposent de
possibilités d’agir organiquement l’un sur l’autre. Le Parlement, en particulier
 P a g e | 67

l’Assemblée Nationale, peut agir sur l’organe gouvernemental à travers la

responsabilité politique du Gouvernement (§1). De son côté, l’exécutif peut
agir sur l’Assemblée Nationale par le droit de dissolution (§2).

I. La responsabilité politique du gouvernement

La responsabilité politique du Gouvernement matérialise l’action de

l’Assemblée nationale sur le Gouvernement. Le parlement influe sur l’organe
gouvernemental par l’investiture (A) et par la possibilité de la mise en jeu de
la responsabilité politique du Gouvernement (B).

A. L’investiture du Gouvernement

Selon le prescrit de l’article 90, alinéas 3 & 4 de la Constitution,

« avant d’entrer en fonction, le Premier ministre présente à l’Assemblée
nationale le programme du Gouvernement. Lorsque ce programme est
approuvé à la majorité absolue des membres qui composent l’Assemblée
Nationale, celle-ci investit le Gouvernement ».

Grâce à ce mécanisme de l’investiture, le Parlement en sa Chambre

basse, peut s’opposer à la composition de l’équipe gouvernementale ou
exiger le retrait de telle personnalité qu’elle jugerait mal venue. Le Chef de
l’Etat, sur proposition du Premier Ministre, serait alors tenu de revoir sa
copie. De même, l’Assemblée nationale peut refuser le programme d’action
du Gouvernement et exiger la conception d’un autre.

B. La mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement

Alors même qu’elle a investi le Gouvernement et lui a manifesté sa

confiance, l’Assemblée nationale peut contraindre le Gouvernement
collectivement ou l’un de ses membres individuellement à la démission en
mettant en jeu sa responsabilité. Ce renversement du Gouvernement peut
intervenir suite au vote d’une motion de défiance faisant suite à une
question de confiance posée par le Gouvernement, ou après le vote d’une
motion de censure initiée par les députés eux-mêmes (article 146-147).81
81
L’article 92 du Règlement Intérieur du Sénat et l’article 67 du Règlement intérieur de l’Assemblée provinciale du
Nord-Kivu distinguent d’autres types de motions : « Tout membre de l’Assemblée provinciale peut, avant ou au
cours d’un débat, demander la parole par motion d’ordre, motion de procédure, motion d’information, motion
préjudicielle ou par motion incidencielle. La motion d’ordre est celle qui concerne l’ordre à établir dans la série des
questions à discuter, la clôture des débats sur un point en discussion, la suspension ou la levée de la séance. Elle ne
peut porter sur le fond de la matière débattue. La motion de procédure concerne un point du Règlement Intérieur ou
la manière dont la réunion est conduite. La motion d’information concerne un complément d’information essentielle
pour l’orientation des débats. La motion préjudicielle est celle qui est soulevée à l’occasion de l’examen d’une
matière et dont la solution relève d’un organe extérieur à l’Assemblée concernée. La motion incidencielle est celle
qui intervient au début ou au cours des débats et sur laquelle la chambre doit se prononcer avant de commencer ou
de poursuivre les débats sur une question principale. »L’article 10 du même Règlement évoque la motion
d’approbation comme « l’acte par lequel l’Assemblée Provinciale approuve le programme du Gouvernement
Provincial et investit les Ministres Provinciaux dudit Gouvernement. » On parle, au niveau national, de motion
 P a g e | 68

Dans ce cas, l’Assemblée Nationale met fin, avant le terme de la

législature à la fonction du gouvernement et le Chef de l’Etat procède alors à
la nomination d’un nouveau Premier Ministre et des autres membres du
Gouvernement.

C’est pour permette cette mise en jeu de la responsabilité politique du

Gouvernement tout en assurant la continuité de l’Etat symbolisée par le Chef
de l’Etat, que le pouvoir exécutif est bicéphale et dualiste en régime
parlementaire ou semi-parlementaire. Il est dirigé par le Président de la
République et par le Premier Ministre (= bicéphale) et il est composé de la
Présidence et du Gouvernement (= dualiste).

De même, à travers le mécanisme du contreseing, le Premier Ministre

et le Gouvernement endossent la responsabilité des actes du Chef de l’Etat
qui, lui, est politiquement irresponsable.

Bien que le Président de la République soit issu du suffrage universel

et donc organiquement indépendant, le Parlement peut toutefois agir sur lui
à travers le mécanisme de la responsabilité pénale. En effet, lorsque le Chef
de l’Etat est suspecté de l’une des infractions prévues à l’article 165 de la
Constitution, les poursuites à son encontre sont déclenchées par le Congrès.

2. L’action de l’Exécutif sur le Parlement : le droit de

dissolution

Le droit de dissolution est la faculté qu’a le pouvoir Exécutif, en

particulier, le Chef de l’Etat, de mettre fin au mandat des députés avant son
terme normal, en raison de certaines circonstances. La décision a comme
conséquence de provoquer des élections anticipées d’une nouvelle chambre.

Conformément à l’article 148 de la Constitution, le Président de la

République peut, en cas de persistance d’une crise entre le Gouvernement et
l’Assemblée Nationale et après consultation du Premier Ministre et des
Présidents des deux Chambres du Parlement, prononcer la dissolution de
l’Assemblée Nationale. Dans ce cas, la Commission Electorale Nationale
Indépendante convoque les électeurs en vue de l’élection, dans les soixante
jours suivant la dissolution, d’une nouvelle Assemblée Nationale.

Dès lors que seule l’Assemblée Nationale peut engager la

responsabilité politique du Gouvernement, l’exclusion du Sénat, l’équilibre
des pouvoirs fait que seule cette chambre puisse faire l’objet de dissolution.

d’investiture
 P a g e | 69

Par contre, aucune dissolution ne peut intervenir dans l’année qui suit
les élections, ni pendant la période de l’état d’urgence ou de siège ou de
guerre, ni même pendant que le pays est dirigé par un Président intérimaire.

Dès lors qu’elle intervient en cas de crise persistante entre le

Gouvernement et sa majorité réelle ou supposée, la dissolution est alors à la
fois un moyen de pression pour discipliner la majorité parlementaire hostile
au Gouvernement et une technique de résolution des conflits politiques
internes au(x) parti(s) au pouvoir. Elle apparaît ainsi comme un des indices
de la rationalisation du parlementarisme.

Section III. DES MÉCANISMES DE RATIONALISATION DU

PARLEMENTARISME

L’importance des pouvoirs accordés aux Parlements conduit parfois à

ce que l’on a qualifié de « parlementarisme absolu », qui est tout aussi
dangereux que la monarchie absolue. Il est en quelque sorte la « dictature
du parlement ». Un tel système conduit souvent à une instabilité
gouvernementale, surtout de notre temps, où les Assemblées sont elles-
mêmes traversées par la « particratie ». Les alliances se font et se défont au
gré des intérêts des partis politiques.

Le mouvement de rationalisation du parlementarisme tire aussi ses

origines de l’histoire des anciens régimes parlementaires marquée par une
trop forte prépondérance des Assemblées parlementaires. La réflexion sur
les institutions montre qu’une bonne conduite de la politique nationale
suppose que le Gouvernement ne soit pas un simple exécutant de la volonté
du Parlement, mais qu’il puisse définir une politique et disposer de la durée
nécessaire et suffisante pour sa mise en œuvre. Pour atteindre cet objectif,
on a imaginé des mécanismes d’une gestion rationnelle et non émotionnelle
ou impulsive du Parlement et aussi des procédures et techniques de
renforcement de la fonction gouvernementale et de stabilisation de l’organe
gouvernemental. Ce sont ces mécanismes et techniques qui caractérisent ce
que la doctrine a qualifié de « rationalisation du parlementarisme ».

On peut d’ailleurs se demander pourquoi le constituant congolais a

opté pour une certaine rationalisation du parlementarisme alors que, sous la
IIème République, le Parlement était complètement inféodé à l’Exécutif. On se
souviendra qu’une révision constitutionnelle du 15 janvier 1973 avait réduit
le parlement en simple « Conseil législatif » présidé par le Chef de l’Etat qui
devenait alors le véritable législateur. La confusion des pouvoirs était
consommée.
 P a g e | 70

La rationalisation peut sembler surprenante car le constituant a

d’abord voulu revaloriser la fonction et l’autorité du Parlement face à
l’Exécutif. Le constituant craignait-il la revanche du Parlement, surtout
qu’avec la perspective de la représentation proportionnelle aux législatives,
le Parlement serait lui-même à la merci de la « particratie » ? Est-il parvenu à
rationaliser le parlementarisme congolais ? A bien des égards, le constituant
a reconduit des procédés qui étaient déjà contenus dans les Constitutions
antérieures. Ces procédés tendent à une infériorisation du Parlement (I) et à
un renforcement de l’Exécutif. (II)

§1.L’infériorisation du parlement

Cette infériorisation du Parlement transparaît des efforts

d’encadrement, sinon de limitation de ses pouvoirs : on remarque une
réduction du domaine législatif (§1) et surtout un encadrement strict des
pouvoirs financiers et budgétaires des parlementaires (§2).

I. La réduction du domaine législatif

En tant qu’organe de représentation du peuple souverain, lieu

d’expression de la volonté générale de la Nation, le Parlement est
traditionnellement détenteur du pouvoir politique global et initial de l’Etat. Il
peut intervenir dans toutes les matières et en tout temps sans limitations ni
conditions.

Du point de vue de la compétence législative, le Parlement central se

trouve doublement amputé. La compétence ou réserve législative est
doublement réduite. D’une part, les articles 2002, 2003 et 2004 contraignent
le Parlement à partager les compétences législatives avec les Assemblées
provinciales. Celles-ci disposent même d’un domaine de compétences
exclusives dans lequel le Parlement central ne doit pas et ne peut pas
intervenir, sauf sur autorisation des Assemblées provinciales.

D’autre part, même dans les compétences dévolues au Pouvoir

Central, les articles 122 et 123 de la Constitution enferment le Parlement
dans des limites fixes et l’article 128 attribue toutes les matières autres que
celles du domaine de la loi au pouvoir réglementaire autonome. On pourrait
ainsi dire que, au niveau central, le Parlement a une compétence
d’attribution, tandis que le Gouvernement détient la compétence de principe.

Dans un cas comme dans l’autre, c’est-à-dire si le Parlement déborde

de ses compétences en empiétant soit sur les compétences des provinces,
soit sur celles du Gouvernement central, il risque la censure et la sanction de
 P a g e | 71

la Cour constitutionnelle, juge de la répartition des compétences et du

contrôle de la constitutionalité de la loi.

II. La rationalisation en matière financière

Le pouvoir financier du Parlement est de ceux qui ont entraîné la

naissance et le développement du parlementarisme. L’exigence du
consentement à l’impôt fut l’une des premières conquêtes des Parlements
face au monarque. Il s’agissait d’un moyen de pression sur le Roi car le
Parlement pouvait bloquer sa politique (militaire ou autre) en lui refusant les
moyens financiers. Il s’agit alors d’un pouvoir à portée hautement politique,
et sa rationalisation ou son encadrement ne l’est pas moins. Le vote du
budget est un moyen du parlement de donner au gouvernement les moyens
de son action.

La constitution congolaise du 18 février 2006 encadre le pouvoir

financier à différents niveaux. Le premier niveau concerne les conditions de
mise en exécution de la loi de finances en cas de retard dans son adoption
(article 126).

Si au 1er janvier, le Parlement n’a pas voté le budget alors même que le
projet a été déposé en temps par le Gouvernement, c’est-à-dire au plus tard
le 15 septembre, il peut être mis en vigueur par le Président de la
République, sur proposition du Gouvernement délibérée en Conseil des
ministres, en tenant compte d’éventuels amendements émis (formulés) par
les deux chambres. L’inertie du législateur ne peut donc pas paralyser
l’action gouvernementale et la vie de la Nation. La continuité de l’Etat reste
un principe de base de l’action politique et administrative.

En revanche, si c’est le Gouvernement qui est en retard dans le dépôt

du projet de loi de finances pour qu’il soit voté et promulgué avant le début
de l’exercice, c’est-à-dire avant le 1er janvier, des crédits provisoires peuvent
être ouverts sur autorisation du Parlement à la demande du Gouvernement.
Il s’agit alors de crédits calculés et estimés mensuellement au 1/12 ème du
budget de l’année précédente. Il est ainsi censé couvrir les dépenses
obligatoires (nécessaires au fonctionnement normal ou minimum) et les
dépenses ou recettes acquises découlant des mesures nouvelles (adoptées
au cours de l’exercice budgétaire).

Par contre, si quinze jours avant la fin de la session budgétaire, soit au

1 décembre, le Gouvernement n’a toujours pas déposé le projet de budget,
er

il est réputé démissionnaire. Une telle disposition peut permettre d’éviter les
 P a g e | 72

retards dans l’élaboration du budget comme on en a connus pendant la

transition.

Le deuxième niveau de rationalisation des pouvoirs financiers du

Parlement se situe dans la restriction du pouvoir d’amendement de la loi de
finances. Selon l’article 127 de la Constitution, « les amendements au projet
de loi de finances ne sont pas recevables lorsque leur adoption a pour
conséquence, soit une diminution des recettes, soit un accroissement de
dépenses, à moins qu’ils ne soient assorties de propositions
compensatoires. »

Au troisième niveau, cette restriction au pouvoir d’amendement est

étendue à toutes les lois par l’article 134, probablement pour éviter les
promesses démagogiques de la part des parlementaires. Aussi, « les
propositions de lois et les amendements formulés par les membres de
l’Assemblées Nationale ou su Sénat ne sont pas recevables lorsque leur
adoption aurait pour conséquences soit une diminution des ressources
publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique, à moins
qu’ils ne soient assortis de proposition dégageant les recettes ou les
économies correspondantes ». Les parlementaires sont ainsi privés de la
possibilité de se décharger sur le Gouvernement en lui des programmes non
financés.82

Ce dispositif d’affaiblissement du pouvoir législatif est, en réalité,

orienté vers un renforcement de l’Exécutif.

§2. Le renforcement de l’exécutif

Le renforcement du pouvoir exécutif résulte d’un accroissement de ses

pouvoirs et de ses fonctions, d’une part (§1), et de sa stabilisation organique,
d’autre part (§2).

I. Le renforcement fonctionnel de l’Exécutif

Il se traduit par un accroissement des pouvoirs de l’exécutif. L’idée que

l’on se fait du pouvoir exécutif a considérablement varié et évolué. Dans la
conception classique, la fonction exécutive reste substantiellement
subordonnée à la fonction législative. Si l’Exécutif pouvait prendre des
règlements, c’était essentiellement pour l’application des lois.

82
On peut comprendre dans cette optique les propos d’A. Paysant selon lesquels l’adoption du budget est plus un
moyen pour le Parlement de contraindre le Gouvernement à mériter sa confiance, mais de plus en plus un moyen
pour le Gouvernement de contraindre le Parlement à lui accorder sa confiance. A. PAYSANT, Finances publiques,
Paris, Masson, 1988, p.132.
 P a g e | 73

Avec la complexification des relations sociales, les besoins de

l’interventionnisme et la technicité des problèmes auxquels les pouvoirs
publics sont confrontés, le centre de décision et de pouvoir s’est déplacé du
Parlement vers l’Exécutif. Désormais, la fonction de l’exécution des lois s’est
transformée et s’est enrichie de celle de la définition de la politique de l’Etat.
Selon J. Mekhantar, « cette transformation s’explique essentiellement par
deux raisons. D’une part, c’est par elle que se concrétise le pouvoir de l’Etat.
D’autre part, c’est aussi en elle que se concentrent la compétence technique
et l’information nécessaires à l’exercice du pouvoir de l’Etat grâce à
l’administration publique. » 83

La technique croissante des projets de loi, la lourdeur et la longueur de

la procédure législative alors qu’il est parfois nécessaire d’agir rapidement,
les réticences des parlementaires à adopter certaines mesures ou la
tendance à se décharger sur l’Exécutif, les divisions politiques ou les
absences de majorité qui font que chaque décision est le résultat d’un
compromis laborieusement négocié, sont autant de facteurs qui placent les
Parlements en face d’énormes difficultés à assurer la fonction législative. Le
remède à ces difficultés consiste à élargir les compétences et les pouvoirs de
l’Exécutif.

De prime abord, l’article 91 confie au Gouvernement le pouvoir de

définir, en concertation avec le Président de la République, la politique de la
Nation, de la conduire et d’en assurer la responsabilité. Il en résulte que le
Gouvernement n’est plus un organe de simple exécution des décisions du
Parlement. C’est désormais lui qui fixe la règle du jeu politique et fixe les
objectifs politiques de l’Etat.

En outre, le Gouvernement partage l’initiative des lois. D’ailleurs,

actuellement, la plupart des textes votés par le Parlement sont d’initiative
gouvernementale. Lors des sessions parlementaires, les membres du
Gouvernement peuvent participer aux débats, aussi bien en plénière qu’en
commission, bien qu’ils ne disposent pas de droit de vote (art 131). De
même, ils ont le droit de proposer des amendements aux textes en
discussion (art 133). Même les propositions, avant leur délibération et
adoption, sont notifiées pour information au Gouvernement qui peut, dans un
délai de quinze jours, adresser ses observations au Bureau de chacune des
Chambres (art 130).

Par ailleurs, l’article 117 donne au Gouvernement la maîtrise de l’ordre

du jour des sessions parlementaires. En effet, on y lit que « l’inscription, par
priorité, à l’ordre du jour de chacune des chambres d’un projet de loi, d’une

83
J. MEKHANTAR, Droit politique et constitutionnel, op. cit., p. 93.
 P a g e | 74

proposition ou d’une déclaration de politique générale est de droit si le

Gouvernement, après délibération en Conseil des ministres, en fait la
demande. »

L’article 125 renforce cette disposition en indiquant que « si un projet

ou une disposition de loi est déclaré urgent par le Gouvernement, il est
examiné en priorité dans chaque chambre par la commission compétente
suivant la procédure prévue par le Règlement Intérieur de chacune d’elle. »

Avec un tel dispositif, le Gouvernement a la possibilité de faire discuter

et adopter les textes qu’il juge nécessaires pour sa politique et,
éventuellement, de retarder ceux qui le gênent.

Un autre élément de renforcement de l’Exécutif résulte des articles 128

et 129 de la Constitution. L’article 92 accorde déjà au Premier Ministre le
pouvoir réglementaire d’exécution des lois. Puis, une fois que les articles 122
et 123 ont défini le domaine de la réserve législative, l’article 128 reconnaît
au Chef de Gouvernement, c’est-à-dire au Premier Ministre ou au Chef de
l’Etat, le pouvoir réglementaire autonome. De fait, « les matières autres que
celle du domaine de la loi, ont un caractère réglementaire. » Alors que le
Parlement est enfermé dans un domaine de compétence restreint et surveillé
par la Cour constitutionnelle, le Gouvernement se voit reconnaître une
compétence normative de principe. Le Parlement a alors une compétence
d’attribution.

Quant à l’article 129, il admet la possibilité pour le Gouvernement

d’intervenir, en cas d’urgence, dans le domaine du législateur grâce à la
technique des ordonnances-lois (ou décrets-lois). Celles-ci sont encadrées,
d’un côté, par une autorisation parlementaire sous forme de loi d’habilitation
qui fixe au Gouvernement le domaine et le délai d’intervention, et de l’autre,
par une loi de ratification par laquelle le Parlement vérifie si le Gouvernement
a respecté les conditions posées par la loi d’habilitation.

Enfin, on ne saurait conclure ce renforcement de l’Exécutif sans

évoquer l’article 146, al. 1er et 4 qui, au fond, permet au Gouvernement de
faire adopter un texte sans débat ni vote parlementaire. Il s’agit de la
technique du vote bloqué. « Le 1er Ministre peut, après délibération du
Conseil des ministres, engager devant l’Assemblée Nationale la
responsabilité du Gouvernement sur son programme, sur une déclaration de
politique générale ou sur le vote d’un texte…Le programme, la déclaration
de politique générale ou le texte visé à l’alinéa 1er est considéré comme
adopté, sauf si une motion de censure est votée dans les conditions prévues
aux alinéas 2 et 3 du présent article. » On a parfois dénoncé le caractère
antidémocratique d’une telle disposition qui force la main aux représentants
 P a g e | 75

de la nation et fait fi de leur délibération. Le vote se déplace alors du texte

vers la question de confiance et la motion de censure.

Au terme de cet arsenal juridique, que reste-t-il de la fonction de

contrôle de l’action gouvernementale attribuée au Parlement par l’article
100, alinéa 2 de la Constitution ? Il reste uniquement un contrôle a posteriori
de la politique définie et conduite par le Gouvernement. Le contrôle se limite
désormais à une appréciation critique de l’action gouvernementale : c’est un
contrôle de vérification et de surveillance qui réduit le Parlement à une
chambre d’enregistrement de la politique du Gouvernement.

II. La stabilisation organique

Afin d’éviter les conséquences qu’entraînerait pour la stabilité du

Gouvernement la mise en jeu trop facile et trop fréquente de la
responsabilité politique, le constituant congolais, à l’instar d’autres, a fixé des
conditions au dépôt, à la discussion, au vote et à l’adoption d’une motion de
censure ou d’une motion de défiance. « L’idée qui domine la plupart des
nouvelles techniques de rationalisation du parlementarisme, écrit Ph. Ardant,
est que la décision de renverser le Gouvernement est grave et que ce
caractère commande qu’elle soit prise à l’issue d’une procédure empêchant
les votes hâtifs et inconsidérés. »84

Par son article 146, le constituant congolais a, en réalité, garanti une

stabilité au Gouvernement en rendant difficile l’adoption des motions.
L’article est libellé comme suit, en ses alinéas 2 et 3, « L’Assemblée
Nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement ou d’un membre
du Gouvernement par le vote d’une motion de censure ou de défiance. La
motion de censure contre le Gouvernement n’est recevable que si elle est
signée par un quart des membres de l’Assemblée Nationale. La motion de
défiance contre un membre du Gouvernement, n’est recevable que si elle est
signée par un dixième des membres de l’Assemblée Nationale. Le débat et le
vote ne peuvent avoir lieu que quarante-huit heures après le dépôt de la
motion. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure ou
de défiance qui ne peut être adoptée qu’à la majorité absolue des membres
composant l’Assemblée Nationale. Si la motion de censure ou de défiance
est rejetée, ses signataires ne peuvent en proposer une nouvelle au cours de
la même session. »

Il ressort de cet article que seule l’Assemblée Nationale peut renverser

le Gouvernement. Le Sénat est dépourvu de cette prérogative. En
contrepartie, seule l’Assemblée Nationale peut faire l’objet de dissolution.

84
Ph. ARDANT, Droit Constitutionnel & Institutions politiques, op. cit., p. 236.
 P a g e | 76

L’article pose aussi une condition de recevabilité : la motion de censure

contre le Gouvernement doit réunir la signature de ¼ de députés, ce qui
n’est pas facile à obtenir. La motion de défiance contre un membre doit avoir
le soutien du 1/10ème, soit 50 députés. A défaut, la motion n’est même pas
examinée. Elle est classée sans suite.

Vient ensuite une condition de délai. L’exigence des 48 heures entre le

dépôt et le débat suivi de vote a pour but d’éviter les motions surprises et les
renversements inattendus du Gouvernement, surtout lorsque les députés de
la majorité sont absents. En 48 heures, les absents ont le temps de revenir et
le Gouvernement a le temps de rassembler ses forces. La formulation de
cette disposition ne va pas sans soulever quelque difficulté procédurale. En
effet, pour que la motion soit débattue et que le membre du Gouvernement
concerné puisse assurer sa justification et fournir ses éléments de réponse, il
est indispensable que la motion lui soit notifiée. Le Constituant semble avoir
supposé que la motion est transmise aussitôt que déposée, ce qui n’est pas
toujours le cas.

Seuls sont recensés les votes favorables à la motion. Les absents, les
abstentionnistes, les votes blancs et les bulletins nuls sont présumés
défavorables à la motion la motion et, a contrario, favorables au
Gouvernement. De plus, la Constitution exige la majorité absolue non pas
des suffrages exprimés ou des votants présents, mais des membres de
l’Assemblée Nationale, soit 251 voix en faveur de la motion.

Enfin, une restriction est apportée au droit de dépôt des motions. Les
signataires dont la motion n’est pas adoptée ne peuvent en signer une autre.
Un député ne peut singer qu’une motion par session.

Section IV. LA FORME DE L’ÉTAT

Le débat sur la forme de l’Etat est récurent en République

Démocratique du Congo depuis l’accession du pays à l’indépendance. Il
oppose traditionnellement les unitaristes lumumbistes et les fédéralistes,
disciples de Kasa-Vubu ou de Tshombe. Les équilibres observés ont toujours
été le résultat d’un compromis, parfois de confusion. Aussi, la Constitution de
Luluabourg semble instaurer un Etat unitaire régionalisé (quasi fédéral), mais
l’annexe de la même date, prévue par l’article178, a franchi le pas vers l’Etat
fédéral. Son article 1er est ainsi libellé : « La République fédérale du Congo
est un Etat fédéral souverain, indivisible, démocratique et social. » Il est vrai
que cette annexe ne devait entrer en vigueur que vers 1974.

Ces confusions et les velléités sécessionnistes ont sans doute

contribué à la centralisation à outrance qui a caractérisé la IIème République et
 P a g e | 77

la Constitution du 24 juin 1967. Mais le débat a resurgi avec la Conférence

Nationale Souveraine qui, dans son projet de Constitution, a remis sur les
rails la République fédérale du Congo. Mais ce projet fut vite étouffé par les
résolutions du conclave et l’Acte constitutionnel de la Transition est revenu
sur le modèle de l’Etat unitaire. Ceci n’a pourtant pas empêché que le débat
resurgisse lors du Dialogue inter-congolais et pendant l’élaboration de la
Constitution actuelle. Au terme d’un débat houleux entre fédéralistes-
développementalistes et unitaristes décentralisateurs soucieux de défendre
l’unité nationale après cinq ans de conflit armé et de partition de fait du
pays, le constituant a opté encore une fois pour une solution de compromis.

La Constitution ne précise pas la forme de l’Etat. L’article 1 er donne

seulement les caractéristiques de l’Etat : Etat de droit, indépendant, uni,
indivisible, démocratique et social. Toutefois, la lecture des travaux
préparatoires, qui font apparaître, dans les débats, la préférence pour la
forme unitaire fortement décentralisée, et l’économie générale de la
Constitution permettent de conclure à un Etat unitaire décentralisé, voire
régionalisé. La Constitution consacre en effet le principe de la libre
administration des Provinces et des Entités territoriales décentralisées (I),
dont l’autonomie provinciale est l’illustration la plus élevée (II).

§1. Le principe de la libre administration des provinces et ETD

L’article 3 de la Constitution du 18 février 2006, selon lequel « les

provinces et les entités territoriales de la République démocratique du Congo
sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les organes
locaux… Elles jouissent de la libre administration et de l’autonomie de
gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et
techniques. »

Du point de vue juridique, il y a décentralisation lorsque le pouvoir

n'appartient pas de manière exclusive aux organes centraux de l'Etat; mais
est réparti entre l’Etat, d'une part, et une pluralité de collectivités locales
personnalisées à compétence générale et/ou des personnes morales
spécialisées, d'autre particle La décentralisation s’inscrit dans une logique à
la fois libérale de partage du pouvoir et de protection des libertés locales et
démocratique de participation des populations à la gestion des pouvoirs et
des services publics. Elle vise à concilier à la fois l’unité de l’Etat et la
pluralité-diversité des collectivités locales en tant que porteuses de
démocratie participative. KanyindaLusanga résume : « Les organes politico-
administratifs du Gouvernement central ne peuvent pas, à eux seuls, assurer
l’accompagnement des tâches administratives en chaque point du territoire
national. Les relais régionaux et locaux sont nécessaires à l’action de ces
organes politico-administratifs. Cela implique donc une division du pays en
 P a g e | 78

plusieurs entités territoriales. Celles-ci doivent être de petites dimensions

pour être bien gérées, afin de mieux développer le pays. Pour
l’aménagement de ces structures locales, deux nécessités ont en prendre en
considération : d’abord un minimum d’uniformité et d’homogénéité doivent
exister dans l’action administrative exercée sur l’ensemble du territoire
national, sous peine d’entraîner la disparition de l’unité nationale. Ensuite,
l’existence d’aspirations propres et spécifiques à certaines parties du pays ne
devant pas être méconnue, l’administration territoriale doit aussi s’adapter à
la diversité et à l’hétérogénéité des administrés et tenir compte de
l’existence des problèmes spécifiques dans certaines parties du pays. A
l’impératif d’unité correspond la centralisation ; à la revendication de
spécificité correspond la décentralisation. Cependant, l’organisation politico-
administrative et territoriale d’un pays n’opte jamais absolument pour l’unité
ou pour la diversité. Elle s’efforce de réaliser un dosage savant entre les
deux formules, donc entre la centralisation et la décentralisation. »85

En plus des Provinces, ce sont également la Ville, la Commune, le

Secteur et la Chefferie qui sont dotés de la personnalité juridique et qui
jouissent de la libre administration. La Constitution superpose donc
déconcentration, décentralisation et régionalisation.

Une telle organisation politique et administrative comporte des enjeux

considérables du point de vue de la gestion des Entités administratives
décentralisées. En effet, la libre administration signifie que celles-ci
bénéficient de l’autonomie dans leur organisation et dans leur
fonctionnement. La seule limite à leur autonomie est constituée par la
Constitution et la loi nationale. Si l’on ne s’en tient qu’à la Province, la
Constitution reconnaît aux organes provinciaux des pouvoirs et des
compétences définies à l’article 204. L’Assemblée provinciale est investie
d’un véritable pouvoir législatif qui se traduit par des édits provinciaux. Il
s’agit là d’un pouvoir de décision très important qui fait que, dorénavant, le
développement de la Province partira de la Province elle-même. Si
traditionnellement les citoyens avaient les yeux fixés sur les organes
centraux résidant dans la Capitale du pays, le pouvoir est désormais venu
plus près d’eux. L’importance des pouvoirs dévolus aux Provinces et aux
autres entités administratives décentralisées devrait inciter les responsables
des partis et regroupements politiques à y envoyer des cadres compétents,
sensibles et attentifs aux potentialités des provinces.

Par ailleurs et sur le plan financier, les entités locales seront amenées
à gérer des sommes importantes et à passer des contrats qui peuvent
85
KANYINDA LUSANGA ‘‘La problématique de la décentralisation territoriale zaïroise : ses objectifs, son
application et ses préalables pour un développement harmonieux’’ in Cahiers africains d’administration publique’’,
n° 32 (1989), p.5.
 P a g e | 79

s’avérer juteux. Cela peut attiser des appétits et inciter au détournement des
deniers publics, à la corruption et au favoritisme. Or, mis à part le contrôle
effectué par la Cour des comptes (article 180), le contrôle de l’Etat sur les
provinces et les autres Entités administratives décentralisées est assez
réduit. La mégestion et la mauvaise gouvernance ne sont pas l’apanage des
organes centraux ; elles peuvent facilement se déplacer vers les organes
locaux. Les citoyens devraient donc maintenir constante leur vigilance et
consolider leur participation et implication dans la gestion locale, ainsi que
leur contrôle sur les organes locaux.

Avec toutes les compétences qui leur sont reconnues, les organes
locaux, surtout provinciaux, sont responsables du développement de leurs
entités. Ils doivent s’affranchir de toute inertie et de tout immobilisme et
inventer des pistes originales pour un développement à la fois différencié et
intégré. C’est cela aussi le sens de l’autonomie.

§2. L’autonomie de la province

La Constitution consacre aussi un Etat régionalisé. La régionalisation

est une forme d’organisation du pouvoir dans un Etat unitaire, dans laquelle
le pouvoir est partagé entre les organes centraux de l’Etat et des
Collectivités humaines regroupées en régions ou provinces. Elle doit être
nettement distinguée du régionalisme au sens presque ethniciste d’exclusion
des originaires d’autres provinces. La régionalisation constitutionnelle met
l’accent sur la résidence dans une province, bien que certains droits puissent
être liés à la nationalité.

Alors que la simple décentralisation est régie par la loi et donc par le
Parlement qui peut aussi la modifier, la régionalisation a une assise
constitutionnelle. Seule le pouvoir constituant peut alors y apporter des
modifications, au terme d’une révision de la Constitution. L’article 2 de la
Constitution subdivise la République Démocratique du Congo en 25
provinces, auxquelles il faut ajouter la Ville de Kinshasa, capitale du pays et
siège des Institutions nationales qui a le statut de province. Le passage de 11
à 26 provinces n’a été effectif qu’en juillet 2015 (11 juillet pour l’Equateur et
la Province Orientale, le 16 juillet pour le Katanga et le 18 juillet 2015 pour le
Bandundu), alors qu’il était initialement prévu pour 2009, soit 3 ans ou 36
mois après l’entrée en vigueur de la Constitution. L’article 4 prévoit
néanmoins la possibilité de créer de nouvelles provinces, soit en
démembrant, soit en regroupant celles qui existent. Selon l’article 2 de la loi
n°08/012 du 31 juillet 2008, « la province est composante politique et
administrative du territoire de la République. Elle est dotée de la personnalité
juridique…Elle exerce, par ses institutions politiques, les compétences qui lui
sont dévolues par la Constitution »
 P a g e | 80

L’article 226, alinéa 1er ajoute que « Les dispositions de l’alinéa

premier de l’article 2 de la présente Constitution entreront en vigueur
endéans trente-six mois qui suivront l’installation effective des institutions
politiques prévues par la présente Constitution. » Dès lors que le Sénat de la
première législature, dernière institution à être installée le fut le 14 mai 2007,
il fut admis que la de mise en effectivité des vingt-cinq provinces serait le 15
mai 2010.86

La Province bénéficie d’une relative autonomie (§1). Dans une

certaine mesure, la Province participe à la politique nationale (§2).

I. Le principe d’autonomie

L’autonomie de la Province est à la fois organique (A) et fonctionnelle

(B).

A. L’autonomie organique de la Province

Du point de vue organique, l’article 195 dispose que les institutions

provinciales sont l’Assemblée provinciale et le Gouvernement provincial.

1. L’Assemblée provinciale

Les députés provinciaux, qui composent l’Assemblée provinciale, sont

élus à hauteur d’au moins 9/10ème par les citoyens provinciaux au suffrage
universel direct, pour un mandat de cinq ans renouvelable. Alors que dans le
décret-loi n° 98-081 du 2 juillet 1998 portant organisation territoriale,
politique et administrative de la République Démocratique du Congo, le
Conseil provincial était un organe seulement consultatif, la Constitution, en
son article 197, fait de l’Assemblée provinciale l’organe délibérant de la
Province ainsi que l’organe de contrôle du Gouvernement provincial et des
services publics provinciaux et locaux. Dans les matières de sa compétence
normative, l’Assemblée provinciales statue (légifère) par voie d’édits (article
102)

La légitimité découlant de leur élection au suffrage universel direct et

du pouvoir de décision donne à l’Assemblée provinciale davantage
d’indépendance par rapport au pouvoir central.

L’Assemblée provinciale est dirigée par un Bureau composé d’un

Président, d’un Vice-président, d’un Rapporteur, d’un Rapporteur adjoint et
d’un Questeur élus dans les conditions fixées par son Règlement intérieur
86
A l’approche de la date butoir, tous les députés se rendirent compte de l’échec dans l’application de ces deux
dispositions constitutionnelles, faute d’une volonté politique du Gouvernement central qui évoque des contraintes
juridiques, économique et financières. Voir débat à l’Assemblée Nationale le 13 mai 2010 et émission Dialogue
entre Congolais du 13 mai 2010, de 20h15 à 21H heure de l’Est de la RDC.
 P a g e | 81

(article 234 de la loi électorale et article18 de la loi n° 08/012 du 31 juillet

2008).

C’est aussi l’Assemblée provinciale qui élit le Gouverneur et le Vice-

Gouverneur de Province, les Sénateurs et qui investit le Gouvernement
provincial (article 198). Elle peut aussi mettre en jeu la responsabilité
politique des membres du Gouvernement provincial par le vote d’une motion
de défiance ou de censure.

La loi n° 08/012 du 31 juillet 2008, portant principes fondamentaux

relatifs à la libre administration des provinces a couvert les députés
provinciaux des mêmes immunités, droits et incompatibilités que les
parlementaires nationaux.

En matière répressive, le député provincial est justiciable de la Cour

d’appel, tandis que le Président de l’Assemblée provinciale est justiciable de
la Cour de cassation (article 10 de ladite loi du 31 juillet 2008).

Depuis la révision constitutionnelle du 20 janvier 2011, le Président de

la République peut, par ordonnance délibérée en Conseil des ministres et
après concertation avec les bureaux des deux chambres du Parlement,
dissoudre l’Assemblée provinciale lorsqu’une crise, politique grave et
persistante menace d’interrompre le fonctionnement régulier des institutions
provinciales. D’après la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008, il y a une telle crise :

- si pendant six mois, l’Assemblée provinciale n’arrive pas à dégager une

majorité ;

- si elle ne peut se réunir pendant une session, faute de quorum ;

- si au cours de deux sessions d’une même année, le gouvernement

provincial est renversé à deux reprises.

La dissolution est constatée par les Présidents de l’Assemblée

nationale et du Sénat qui en font rapport au Chef de l’Etat, lequel en prend
alors acte par une ordonnance contresignée par le Premier Ministre (article
19 et 20 de la loi du 31 juillet 2008).

L’article. 16 de la loi du 31 juillet 2008 prévoyait que l’Assemblée

provinciale se réunit chaque année en deux sessions ordinaires : la première
va du 15 janvier au 15 avril et la seconde du 15 juillet au 15 octobre. Cette
anticipation permettrait d’adopter le budget de la province et de le
transmettre au Gouvernement central, à la diligence du Gouverneur de
province, au plus tard le 31 août. L’article 182 de la loi n° 11/011 du 13 juillet
2011, relative aux finances publiques (loi financière) est venu modifier cette
 P a g e | 82

disposition : désormais la session budgétaire de l’Assemblée provinciale se

tient du 30 septembre au 30 décembre. Le projet d’Edit budgétaire doit être
déposé au Bureau de l’Assemblée Nationale au plus tard le 25 novembre,
pour être voté et promulgué au plus tard le 15 décembre. 87 Ce qui permet de
dire que sa première session de l’année va du 30 mars au 30 juin.

Les édits adoptés par l’Assemblée Provinciale dans les matières

relevant de sa compétence sont susceptibles d’un recours en
inconstitutionnalité devant la Cour constitutionnelle.

2. Le Gouvernement provincial

Le Gouvernement provincial est composé du Gouverneur, du Vice

Gouverneur et des ministres provinciaux. Le Gouverneur et le Vice
Gouverneur sont élus pour un mandat de cinq ans renouvelable une seule
fois par les députés provinciaux, au sein ou en dehors de l’Assemblée
provinciale. Ils sont ensuite investis par une ordonnance du Président de la
République.

Le Gouverneur de province est le représentant de l’Etat, id est du

Gouvernement central, dans sa Province. A ce titre, il est le chef des services
déconcentrés et en répond devant le Gouvernement central. En cas de faute
grave commise par lui dans ces services relevant du pouvoir central, le
Gouverneur de Province peut voir sa responsabilité politique engagée devant
l’Assemblée provinciale à la demande du pouvoir central ou sa responsabilité
pénale engagée devant la Cour de cassation sur mise en accusation par
l’Assemblée provinciale. De même, les actes posés par le Gouverneur de
province dans ces matières sont susceptibles d'annulation. En cas de
nécessité, le pouvoir central peut réformer ou se substituer au pouvoir du
Gouverneur de province (article 63 à 69 de la loi du 31 juillet 2008).

Le Gouverneur et le Vice-Gouverneur de Province doivent être de

nationalité congolaise, être âgés de 18 ans révolus à la date de clôture du
dépôt des candidatures, jouir de la plénitude de leurs droits civils et
politiques, avoir la qualité d’électeur ou se faire identifier et enrôler lors du
dépôt de la candidature (article 161 de la loi électorale).

Depuis la révision constitutionnelle du 20 janvier 2011, le Gouverneur

de Province peut être relevé de ses fonctions par le Président de la
République en cas de crise politique grave et persistante menaçant
d’interrompre le fonctionnement régulier des institutions provinciales.

87
Voir JORDC, n° spécial, 52ème année, 25 juillet 2011, p. 69.
 P a g e | 83

Cette possibilité pour le Chef de l’Etat de mettre fin au mandat des

organes appelle quelques observations :

- La dissolution de l’Assemblée provinciale paraît compréhensible dès lors

que le Gouverneur ne peut pas la dissoudre, mais il serait souhaitable de
consulter aussi le Gouvernement provincial ;

- La révocation du Gouverneur semble plus contestable dès lors que

l’Assemblée provinciale peut renverser le Gouverneur par le vote d’une
motion. De même, il existe des mécanismes de contrôle juridictionnel. Si un
Gouverneur est suspecté d’avoir commis une infraction, il peut être
pénalement poursuivi et accusé devant le Cour de cassation. Attribuer cette
compétence au Président de la République, c’est redonner au pouvoir central
une prérogative des Provinces, ce qui énerve (viole) l’article 220 qui interdit
formellement toute révision qui a pour objet ou pour effet de réduite les
prérogatives des provinces ;

Ce pouvoir donné au Président de la République consiste en réalité à

placer les provinces sous la tutelle du pouvoir central, d’autant plus que les
dysfonctionnements des institutions provinciales sont parfois dus aux
interférences du pouvoir central dans les Provinces. Désormais, le Chef de
l’Etat pourra jouer au pyromane - pompier en venant calmer les conflits qu’il
aura lui-même provoqués ou attisés.

Les ministres provinciaux sont désignés par le Gouverneur au sein ou

en dehors de l’Assemblée provinciale et la composition du Gouvernement
tient compte de la représentativité provinciale. Leur nombre ne peut
dépasser dix.

Avant d’entrer en fonction, le Gouvernement provincial présente son

programme à l’Assemblée provinciale qui l’approuve et investit les ministres.
Enfin, les membres du Gouvernement provincial peuvent être,
collectivement ou individuellement renversés par une motion de censure ou
de défiance votée par l’Assemblée provinciale. D’après l’article 39 de la loi
portant principes fondamentaux applicables à la libre administration des
provinces, les moyens d'information et de contrôle de l'Assemblée
provinciale sur le Gouvernement provincial, les entreprises publiques
provinciales, les établissements et services publics provinciaux, sont les
mêmes que ceux dont dispose le Parlement central à l’égard du
Gouvernement centrale, c’est-à-dire la question orale ou écrite avec ou sans
débat non suivi de vote, la question d'actualité, l'interpellation, la
commission d'enquête et l'audition par les commissions.
 P a g e | 84

La motion de censure peut être votée à l’initiative des députés

provinciaux ou à la suite d’une question de confiance posée par le
Gouvernement provincial par l’intermédiaire du Gouverneur de Province
(article 14 et 42 de la loi portant principes fondamentaux applicables à la
libre administration des Provinces)

Un tel mécanisme de parlementarisme introduit un déséquilibre dès

lors que le Gouvernement provincial ne peut pas dissoudre l’Assemblée
provinciale.

De même, avant d’entrer en fonction et à l’expiration de leur fonction,

les membres du Gouvernement provincial déposent une déclaration écrite
de leur patrimoine familial devant la Cour administrative d’appel qui la
transmet à l’Administration fiscale. A défaut d’une telle déclaration dans les
trente jours, la personne concernée est réputée démissionnaire (article 24 de
la loi du 31 juillet 2008).

Comme le Gouverneur, les ministres provinciaux statuent par voie

d’arrêté. En cas d’urgence pour son action, le Gouverneur peut, avec
l’autorisation de l’Assemblée provinciale, prendre des Arrêtés-Edits. Les
arrêtés du Gouverneur de Province et des ministres provinciaux sont
susceptibles d’un contrôle de légalité et de conformité aux édits devant la
Cour administrative d’appel (article 74 de la loi du 31 juillet 2008).

Comme le Gouverneur et le Vice Gouverneur, les ministres provinciaux

sont justiciables devant la Cour de cassation (article 153 de la Constitution et
article 26 de la loi du 31 juillet 2008).

B. L’autonomie fonctionnelle de la Province

La Constitution affirme et protège l’autonomie fonctionnelle de la

Province et pour rendre cette autonomie effective, elle lui accorde des
moyens d’action.

Du point de vue fonctionnel, les organes provinciaux disposent d’un

domaine de compétence exclusif constitutionnellement garanti par l’article
204. Ainsi, à côté des lois nationales, il existe les édits provinciaux. Toute
intervention des organes centraux dans ce domaine, sauf sur habilitation de
la province, serait une violation de la Constitution sanctionnée par la Cour
constitutionnelle. Sur habilitation du Parlement national, les organes
provinciaux peuvent aussi légiférer dans les matières relevant de la
compétence du législateur national (article 205).

Dans les matières réservées à la compétence exclusive de la Province,

l’article 35, 36 et 37 de la Loi n°08/012 31 juillet 2008, portant principes
 P a g e | 85

fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, distinguent

entre celles qui relèvent de l’Edit provincial et celles qui relèvent du pouvoir
réglementaire provincial. D’après l’article 37 de cette loi, « les matières
reprises aux dispositions des articles 203 et 204 de la Constitution autres
que celles énumérées aux articles 35 et 36 de la présente loi ont un
caractère réglementaire. »

Bien plus, les Provinces ont, en vertu de l’article 203, des matières
dans lesquelles elles ont une compétence concurrente, c’est-à-dire partagée,
avec le pouvoir central.

Enfin, à travers les avis et suggestions formulés par la Conférence des

Gouverneurs de Province instituée par l’article 200 (cette institution existait
aussi dans la Constitution de Luluabourg), les Provinces participent à la
définition de la politique et de la législation nationales.

L’autonomie fonctionnelle des Provinces est aussi renforcée par la

maîtrise de leurs ressources. L’article 171 précise que les « les finances du
pouvoir central et celles des provinces sont distinctes. » L’Etat doit, au
prescrit de l’article 175, allouer à chaque Province 40% des recettes à
caractère national provenant de ladite Province, et la retenue s’effectue à la
source, c’est-à-dire au niveau de la Province avant la transmission au Trésor
public central. A cela peuvent s’ajouter des subventions et dotations
provenant de la Caisse nationale de péréquation instituée par l’article 181,
dans le but d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de
développement entre les Provinces. En outre, les Provinces ont la maîtrise
des finances provinciales, des impôts, des taxes et des droits provinciaux et
locaux.

Du point de vue des ressources humaines et matérielles, la Province

est compétente, sur base de l’article 204, pour légiférer sur la fonction
publique provinciale et locale et elle peut former et accroître son domaine
public par l’acquisition de biens pour ses besoins.

L’article 220 interdit formellement toute révision ayant pour objet de

réduire les prérogatives des provinces et des entités décentralisées.

Une réserve pourrait tout de même être émise à ce niveau concernant

le contrôle du pouvoir central sur les organes provinciaux. Sur le plan
fonctionnel, les édits provinciaux doivent respecter la Constitution et les lois
nationales (article 205, alinéas 2 et 3). Mais il n’existe pas de contrôle
organique. Cela peut s’avérer dangereux lorsque l’Assemblée provinciale,
seule compétente pour renverser le Gouvernement provincial par le vote
d’une motion de censure, et ce Gouvernement provincial sont issus de la
 P a g e | 86

même tendance politique. Or, cette coïncidence est plus que probable dès
l’instant où c’est l’Assemblée provinciale qui procède à l’élection du
Gouverneur et du Vice-Gouverneur de Province pour rendre la Province
‘‘gouvernable’’. Au niveau provincial, il n’existe pas de droit de dissolution.
Dans ces conditions, il est difficile de remplacer ou suspendre une Assemblée
provinciale qui violerait la Constitution ou la législation nationale. Si l’on
retient une perspective comparative, on remarquera que, en Italie, Etat
régionalisé, le Pouvoir central peur suspendre ou dissoudre les organes
provinciaux coupables de violation grave de la Constitution et de la loi
nationale. De même, les lois provinciales doivent, avant leur promulgation,
recevoir le visa du Commissaire du Gouvernement central qui, à cette
occasion, vérifie leur compatibilité avec les textes nationaux. Les articles 19
et 20 de la loi du 31 juillet 2008 tentent de corriger ce déséquilibre en
parlant d’une dissolution de plein droit à la survenance de certaines
circonstances.

II. Le principe de participation

S’agissant du principe de participation, l’article 104 affirme que le

Sénateur représente sa Province, mais son mandat est national. Ainsi, à
travers ses Sénateurs, la Province participe à la confection de la loi
nationale et même à la définition de la politique nationale.

On peut aussi évoquer la Conférence des Gouverneurs de province

qui n’a cependant qu’une compétence consultative. Néanmoins, elle peut
formuler des avis et suggestions sur la législation et sur la politique
nationale.

Lorsque la régionalisation fonctionne bien, on est, juridiquement dans

un Etat unitaire, mais en pratique, on n’est pas éloigné de l'Etat fédéral.

Section V. LE CITOYEN DANS L’ETAT : LE CITOYEN ET LE POUVOIR

L’exposé des motifs et le Préambule de la Constitution congolaise du

18 février 2006 montrent sans équivoque la volonté du constituant de
restaurer en République Démocratique du Congo un Etat de droit,
démocratique, uni et indépendant. La souveraineté doit être restituée à l’Etat
et au peuple congolais pour qu’il puisse « choisir souverainement ses
dirigeants, au terme d’élections libres, pluralistes, démocratiques,
transparentes et crédibles. » L’article 1er détermine les caractères de l’Etat
en ces termes : « La République Démocratique du Congo est, dans ses
frontières du 30 juin 1960, un Etat de droit, indépendant, souverain, uni et
indivisible, social, démocratique et laïc. » Le même article détermine les
 P a g e | 87

symboles de souveraineté : le drapeau national, l’hymne national, la devise,

la monnaie, les armoiries, les langues officielles et nationales.

La souveraineté est une notion complexe. Elle peut s’analyser du point

de vue de l’exercice du pouvoir et du point de vue de l’origine du pouvoir.
Concernant l’exercice du pouvoir, la souveraineté signifie, au plan interne,
que l’autorité ou le pouvoir de l’Etat est suprême, global, initial et non
subordonné et, au niveau externe et international, que l’Etat est, dans ses
rapports avec les autres Etats, indépendant et doté de l’autonomie
constitutionnelle.

S’agissant de l’origine du pouvoir, la théorie de la souveraineté

cherche à identifier le titulaire premier du pouvoir politique. En effet, les
gouvernants n’ont que la délégation de l’exercice du pouvoir et n’en sont pas
la source première. En démocratie, le détenteur du pouvoir est le corps des
citoyens réunis en « peuple » ou rassemblés en « nation ». On oppose alors
la théorie de la souveraineté populaire et la théorie de la souveraineté
nationale.

La démocratie est devenue elle aussi de nos jours une notion

complexe. Au-delà de son sens étymologique qui signifie « pouvoir du peuple
par le peuple », selon la célèbre formule d’Abraham Lincoln, la démocratie
est traversée par des courants idéologiques différents et par l’influence de
l’Etat de droit. D’une part, les difficultés de la démocratie directe font que la
démocratie est, dans les sociétés pluralistes, le pouvoir de la majorité, elle-
même souvent ramenée aux structures de représentation. Mais là encore, on
distingue entre la démocratie libérale qui, par les mécanismes et les
institutions de représentation, réserve l’exercice du pouvoir à une élite issue
du peuple et élue par lui ; et la démocratie dite « jacobine »88 qui, plus fidèle
aux idées de J.-J. Rousseau, voudrait renforcer le rôle politique du peuple
(paradoxalement un pouvoir central fort, conformément à la doctrine du
centralisme démocratique). La démocratie libérale s’inspire de la théorie de
la souveraineté nationale, tandis que la démocratie jacobine se rattache à la
théorie de la souveraineté populaire.

Sous l’influence de l’Etat de droit, la démocratie n’est plus seulement

le règne ou le gouvernement de la majorité, c’est-à-dire du grand nombre.
Elle est aussi une exigence du respect du droit et des droits et libertés
individuelles et collectives, et une exigence du contrôle des gouvernants
pour assurer leur soumission au droit. A côté de la démocratie politique
surgit alors la démocratie constitutionnelle.

88
L’appellation ‘‘jacobine’’ de ce courant vient du fait que ses initiateurs, outre leur référence aux idées de Jean-
Jacques Rousseau, se réunissaient, à Versailles, dans le Couvent des Jacobins.
 P a g e | 88

C’est alors que surgit l’interrogation suivante : quel type de

souveraineté et quel type de démocratie la Constitution congolaise a-t-elle
consacrés. Comme la plupart des Etats modernes, la physionomie de la
République Démocratique du Congo est désormais marquée par le
compromis démo-libéral (§1) et par une imprégnation de la démocratie par la
suprématie constitutionnelle (§2)

§1. La consécration du compromis démo-libéral

Qu’entend-on par compromis démo-libéral ? Comment se manifeste-t-

il ? Il s’agit d’une combinaison du courant libéral et du courant démocratique
(ou jacobin) dans la conception et l’application de la démocratie. Autrement
dit, un dosage entre la théorie libérale de la souveraineté nationale et la
théorie démocratique de la souveraineté populaire. C’est ainsi que, l’article 5
de la Constitution, consacre à la fois ces deux types de souveraineté : « La
souveraineté nationale appartient au peuple. Tout pouvoir émane du peuple
qui l’exerce directement par voie de référendum ou d’élections et
indirectement par l’intermédiaire de ses représentants. » Une telle
disposition traduit, in limineConstitutionis, une sorte d’amalgame entre la
théorie libérale qui affirme la souveraineté de la Nation, et la théorie
démocratique qui attribue le pouvoir à l’Assemblée (Eklesia) des citoyens
réunis en peuple. Le compromis démo-libéral aboutit à la coexistence des
procédés de démocratie directe (A) et des institutions de représentation (B).

A. Les procédés de démocratie directe

Pour éviter la confiscation de la souveraineté par les représentants, la

Constitution met en place des procédés de participation des citoyens à la
prise de décision et à la gestion des affaires publiques. Il s’agit
principalement de l’élection, du référendum et de la pétition.

L’élection permet au peuple d’intervenir directement dans la

désignation du Chef de l’Etat, des députés nationaux et provinciaux, des
conseillers de Chefferie ou Secteur, des conseillers communaux, et
indirectement, dans le choix des sénateurs et des Exécutifs provinciaux, des
conseillers urbains. Elle constitue une matérialisation d’un droit politique
fondamental pour le peuple de se choisir librement ses gouvernants au
terme d’échéances périodiques, régulières, honnêtes et transparentes. Face
à la crise de légitimité devenue chronique en République Démocratique du
Congo, le constituant a voulu doter les Institutions congolaises de la III ème
République d’une plus solide et incontestable légitimité fondée sur le
 P a g e | 89

suffrage89. Les élections constituent aussi un haut lieu d’expression du droit

de vote et du droit à l’éligibilité.

Le référendum consiste en une consultation du peuple à travers le

corps électoral pour que, par le procédé du vote, il exprime ses opinions ou
prenne une décision sur une question déterminée. Ainsi, l’article 2 réserve au
référendum la possibilité de transférer la Capitale du pays de Kinshasa à un
autre endroit. De même, l’article 214 stipule que « nulle cession, nul
échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans l’accord du peuple
congolais consulté par référendum. » Seul le peuple est donc maître des
modifications des frontières nationales. Par ailleurs, sauf intervention du
Congrès à une majorité de 3/5 des membres qui le composent, toute révision
constitutionnelle ne devient définitive que si elle est approuvée par
référendum (art ; 218, al. 3). L’idée de fond d’une telle prérogative populaire
est que le peuple, souverain primaire, est aussi le premier constituant.
L’importance à la fois juridique et politique de la Constitution implique que
ses modifications soient l’œuvre du peuple lui-même.

En outre, le peuple peut intervenir par voie de pétition adressée à

toute autorité publique (article27) ou aussi en vue de la révision de la
Constitution. Dans ce cas, l’intervention peut être double : d’abord en
recueillant 100.000 signatures pour soutenir la pétition, puis en vertu du
référendum éventuellement organisé pour l’adoption de la révision sollicitée.
Depuis la révision constitutionnelle du 15 janvier 2011, il s’agit désormais
s’agit pas d’un référendum obligatoire comme celui de l’article 214, al. 2,
relatif au changement des frontières ou de la superficie du territoire national.

Il y a donc eu, chez le constituant congolais, la volonté de faire

davantage participer le peuple et d’accroître ses prérogatives. Du point de
vue démocratique, il s’agit de légitimer le pouvoir en le faisant émaner de sa
source première, le peuple. De fait, légitimer démocratiquement le pouvoir
du point de vue de sa source, c’est dire que le peuple est le fondement du
pouvoir politique. « Le principe démocratique, écrit J. Chevallier, suppose
d’abord que la source de tout pouvoir, de toute autorité, réside dans la
collectivité des citoyens ; il n’y a de pouvoir légitime qu’émanant du peuple ;
et il n’y a de contrainte acceptable que s’appuyant sur le consentement. »90
Toutefois, les difficultés de la démocratie directe intégrale (totale) et
permanente rendent nécessaire une certaine représentation.

B. Les institutions représentatives

89
Cf. T. MUHINDO MALONGA, ‘‘Le projet de Constitution de la République démocratique du Congo. Quelles
réponses aux attentes des congolais ?’’ inHorizons, Revue de droit et de science politique du Graben, n° 1 (2005), p.
31.
90
J. CHEVALLIER, L’Etat de droit, Paris, Dalloz, 1999, p. 49.
 P a g e | 90

L’article 5 de la Constitution précise aussi que le peuple peut exercer

indirectement le pouvoir par l’intermédiaire des représentants. Le procédé de
l’élection aboutit à la désignation de ceux qui sont chargés par le peuple
d’exercer le pouvoir en son nom. La délégation de pouvoir se fait au niveau
national au profit du Président de la République et des parlementaires, au
niveau provincial, au profit du Gouverneur et de l’Assemblée provinciale et,
au niveau local, au profit des Conseils et des Exécutifs locaux respectifs
(Ville, Commune, Chefferie ou Secteur).

Tous ces représentants jouissent en réalité d’un mandat représentatif.

En effet, la Constitution précise que tout mandat impératif est nul (article
101 et 104). Elle consacre ainsi a contrario un mandat représentatif. En vertu
de ce mandat, les élus sont indépendants vis-à-vis de leurs électeurs. Toute
possibilité de ‘‘rappel’’ ou ‘‘recall’’ en cours de mandat est exclue.
Néanmoins, les élus sont astreints au respect de la Constitution.

§2. Une démocratie constitutionnelle

Dans un Etat de droit, la démocratie n’est pas seulement le règne de la

majorité, elle est aussi le respect du droit et des droits et la soumission des
tous à la Constitution. A l’aspect strictement politique est venue s’adjoindre
une dimension juridique de la démocratie. Ce dernier aspect garantit la
suprématie normative de la Constitution (A). Cependant, suprématie
constitutionnelle ne signifie pas rigidité absolue. La Constitution reste
susceptible de révision (B).

A. La suprématie constitutionnelle

La constitution est désormais, dans la plupart des ordres juridiques

internes, la norme juridique suprême. Toutes les normes inférieures, en
particulier les lois et les actes ayant force de loi, doivent la respecter et lui
être conformes. En République Démocratique du Congo, la suprématie
constitutionnelle est matérialisée par le contrôle de la constitutionnalité des
lois. Cette mission est confiée à la Cour constitutionnelle par les articles 139
et 160 et suivants de la Constitution.

Avec un tel dispositif, même le législateur est soumis au respect du

droit contenu dans la Constitution. La suprématie constitutionnelle illustre
aussi au plus haut point les exigences de l’Etat de droit. Elle invite à
distinguer deux niveaux dans l’expression de la volonté générale : la volonté
générale initiale exprimée directement par le peuple lors de l’adoption de la
Constitution et la volonté générale seconde ou dérivée qui s’exprime par la
loi, votée par le Parlement, composé des représentants du peuple. Dans ce
contexte, la loi n’exprime la volonté générale que dans le respect de la
Constitution. Si elle viole la Constitution, elle est une expression déviée de la
 P a g e | 91

volonté générale. Le juge constitutionnel est ainsi le gardien et le garant de

la volonté générale initiale. Raison pour laquelle Dominique Rousseau le
considère, entre deux élections, comme le garant de la démocratie continue.

Mais, comme toutes les normes, la Constitution régit la vie des

hommes. Elle doit donc évoluer avec elle. D’où la nécessité de réviser parfois
la Constitution.

B. La révision constitutionnelle

La Constitution doit d’une part rester ouverte aux évolutions sociales

et, d’autre part, offrir à un Etat une stabilité juridique et politique. Pour éviter
à la fois les révisions hâtives qui risquent d’opérer des changements
brusques de régimes, et les coups de force dus à l’impossibilité de révision et
à l’inadaptation de la Constitution, les constituants optent souvent pour des
Constitutions semi-rigides. Celles-ci sont révisables, mais à certaines
conditions procédurales et parfois avec certaines limitations.

1. La procédure de révision de la Constitution

Elle est fixée par l’article 218 de la Constitution. Elle comporte

l’initiative, la décision de réviser et l’adoption de la révision. L’initiative de la
révision est partagée entre le Président de la République, le Gouvernement,
la moitié des membres de chaque chambre parlementaire et le peuple
agissant par voie de pétition réunissant 100.000 signatures. La pétition
populaire est adressée à l’une des chambres.

L’alinéa 2 du même article confie le pouvoir de décider du bien-fondé

de la révision à l’Assemblée nationale et au Sénat. Le Parlement joue ainsi un
rôle d’organe de filtrage des initiatives tendant à réviser la Constitution.

Quant à l’adoption définitive de la révision, elle relève soit du peuple

agissant par voie de référendum, soit du Congrès, auquel cas l’adoption est
subordonnée à une majorité de 3/5 des membres qui composent le
Parlement. Comme pour l’adoption de la motion de censure, les absents et
les abstentionnistes sont présumés avoir voté contre la révision.

2. Les limitations du pouvoir de révision

La révision de la Constitution est mise en œuvre par ce que la doctrine

constitutionnaliste qualifie de pouvoir constituant dérivé (institué) et relatif.
Contrairement au pouvoir constituant originaire et absolu qui élabore la
Constitution, le pouvoir de révision est encadré par la Constitution elle-même
et doit se soumettre à la procédure de révision prévue par cette Constitution.
En outre, la Constitution peut interdire certaines révisions en posant des
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limitations, soit de temps, soit de fond, dites aussi limitations matérielles

puisqu’elles sont relatives à l’objet ou au contenu de la révision.

a. Les limitations temporelles

Elles résultent de l’article 219 de la Constitution. Il interdit de procéder

à la révision de la Constitution ou de poursuivre une révision constitutionnelle
pendant l’état de siège, l’état d’urgence ou l’état de guerre, ou encore
pendant que la présidence de la République est exercée par un président à
l’intérim, ou lorsque les chambres parlementaires ne peuvent pas se réunir
librement.

L’idée de fond de telles interdictions ou limitations, c’est que la

Constitution est une norme fondamentale et sa révision requiert sérénité et
réflexion. Elle ne doit pas obéir à des influences étrangères ou à des logiques
partisanes. Réviser la Constitution pendant des périodes de troubles peut
aboutir à des changements de système ou de régime politique.

b. Les limitations matérielles

Elles concernent l’objet ou le contenu de la révision. L’article 220

exclut certaines matières du pouvoir de révision. C’est le cas de la forme
républicaine de l’Etat. Est ainsi prohibée toute tentative d’instauration de la
monarchie, de l’oligarchie ou de la dictature. C’est également le cas de la
forme représentative du Gouvernement. Ceci peut signifier que le
Gouvernement est toujours issu des organes de représentation des citoyens.
Mais une telle interdiction peut aussi s’interpréter dans le sens d’une
prohibition de la démocratie directe. Ne peut aussi être révisé le caractère
universel du suffrage. Le suffrage restreint est donc exclu, sous quelque
forme que ce soit. De même, le nombre et la durée des mandats du
Président de la République sont interdits de révision. Il s’agit ici de garantir
l’alternance politique. La Constitution affirme en son article 70 que le
Président de la République est élu pour un mandat de cinq ans renouvelable
une seule fois. Malheureusement, c’est une constante en Afrique qu’à
l’échéance du dernier mandat, les Constitutions sont souvent révisées pour
supprimer une telle limitation. On a vu de telles révisions au Cameroun, au
Gabon, en Ouganda, au Togo, au Zimbabwe, en Algérie, au Niger, etc. Il est
à craindre que, si le chef de l’Etat obtient un deuxième mandat, au terme de
celui-ci, la Constitution ne soit révisée pour lui permettre de briguer un
troisième. Qui vivra verra ! Les arguments avancés sont souvent que cinq
ans ne suffisent pas pour réaliser les « cinq chantiers » Une telle
argumentation tient difficilement face à l’expérience d’Ets dont le mandat
présidentiel est plus court et qui cependant sont classés parmi les plus
développés du monde. En outre, l’Etat est marqué par le principe de
continuité. Nul ne saurait prétendre épuiser les missions de l’Etat, quelle que
 P a g e | 93

soit la durée de son mandat et les œuvres commencées peuvent

pertinemment être poursuives par d’autres.

L’indépendance du pouvoir judiciaire ne peut non plus faire l’objet de

révision. De fait, cette indépendance est une des conditions de l’Etat de droit
et une garantie de la séparation des pouvoirs et de protection des libertés.
Supprimer l’indépendance de la justice serait des magistrats les valets ou le
chien de chasse du pouvoir politique.

Ne peut non plus être révisé le principe du pluralisme politique et

syndical. D’ailleurs, l’institution du parti unique est désormais érigée en
infraction imprescriptible de haute trahison.

Enfin, « est formellement interdite toute révision constitutionnelle

ayant pour objet ou pour effet de réduire les droits et libertés de la personne
ou de réduire les prérogatives des provinces et des Entités territoriales
décentralisées. » Dans un pays comme le nôtre, qui a connu une longue
période, voire des décennies de centralisation et de concentration des
pouvoirs, l’institution des entités régionalisées et décentralisées rencontre
des réticences dans le chef des nostalgiques de la IIème République. Ils
perçoivent les organes provinciaux et locaux comme des structures qui
risquent de réduire leur pouvoir en une peau de chagrin.

Les interdictions contenues dans l’article 220 constituent ce que l’on

qualifie de « clauses d’éternité ». Il s’agit de clauses à la fois évocatrices des
idées fondamentales du constituant, évocatoires fans la mesure où elles
exercent une fonction de conjuration d’un passé jugé peu favorable à l’égard
duquel elles jouent un rôle d’épouvantail. Bref, elles ont une force
symbolique de lutte contre les pratiques néfastes du passé.

Conclusion générale

Le droit constitutionnel congolais connaît déjà une histoire assez riche.

De l’Etat Indépendant du Congo jusqu’à la 3ème République, en passant par le
Congo Belge, la première République, la seconde République et la Transition,
de nombreuses Constitutions se sont succédé, entraînant avec elles, diverses
modalités d’organisation politique et administrative.

L’actuelle constitution est porteuse de retombées de cette histoire. Elle

s’est inspirée de certaines des précédentes, comme la Constitution de
Luluabourg ou encore le projet de Constitution de la Conférence Nationale
Souveraine et a tenté d’apporter certaines innovations, concernant
notamment une meilleure protection des droits de la femme.
 P a g e | 94

La Constitution s’est beaucoup inspirée de celle de Luluabourg

notamment pour ce qui concerne la régionalisation, du projet de Constitution
issu de la Conférence Nationale Souveraine pour ce qui est de l’atténuation
du rôle du Président de la République et du renforcement des pouvoirs du
Premier Ministre, de l’Acte constitutionnel de la Transition et de la
Constitution de la Transition pour l’affirmation des certains droits et libertés,
de la Constitution française pour la rationalisation du parlementarisme, le
renforcement et la stabilisation politique de l’Exécutif, etc.

Bien évidemment, le contexte post-conflictuel dans lequel elle a été

élaborée a sensiblement influé sur certaines de ses dispositions. Mais aucune
Constitution n’a jamais été parfaite.

Dans cette étude du droit constitutionnel, structurée autour de

l’histoire constitutionnelle de la République Démocratique du Congo et des
Institutions de la IIIème République, telles que mises en place par la
Constitution du 18 février 2006, l’objectif a été de permette de tirer les
leçons du passé pour mieux apprécier le présent et envisager d’éventuelles
réformes pour l’avenir.

On aurait pu évoquer d’autres institutions comme la banque centrale,

la cour des comptes, le Conseil économique et social ou encore les forces
armées et la police nationale.

La Constitution congolaise du 18 février 2006 reste de ce point de vue

perfectible et la pratique qui en sera faite pourra révéler ses avantages et
déceler ses défaillances. Encore faut-il qu’elle soit appliquée par des hommes
intègres qui soient respectueux de ses dispositions. Une chose est le texte,
autre chose est la pratique qui en est faite. Un bon texte appliqué par de
mauvais dirigeants peut se révéler un château de papier, tandis qu’un
mauvais texte appliqué par de bons dirigeants peut être plus protecteur. Le
vrai et perpétuel « chantier » est donc celui de l’homme et de la
gouvernance. Chacun citoyen doit se sentir le gardien de la chose publique
« Qu’as-tu fait de ton pays ? ». L’hymne nationale de notre pays nous lance
des défis qui sont loin d’être relevés.
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INTRODUCTION 1
1. Du cours….........................................................................1
2. Des caractéristiques du droit constitutionnel congolais.......2
3. De la méthodologie............................................................5
4. Du plan..............................................................................5
5. Sommaire..........................................................................5
6. Pour aller plus loin…...........................................................6
CHAPITRE 1. Pré- HISTOIRE CONSTITUTIONNELLE DE LA RDC. 8
Section I. L’Etat indépendant du Congo (1885-1908).......................8
§1. La reconnaissance de l’Etat Indépendant du Congo..........8
§2. Administration et exploitation économique de l’EIC.........10
§3. Encadrement juridique de l’EIC.......................................11
§4. De la forme de l’Etat et du régime politique....................13
Section II. Le Congo belge..............................................................14
§1. Statut juridique du Congo belge et situation des Congolais
......................................................................................14
§2. Les institutions politiques et administratives...................14
I. Un gouvernement en métropole..............................14
II. Une administration dans la colonie..........................15
A. Administration centrale............................................................................................ 16
B. Administration locale.................................................................................................16
§2. De l’exercice des pouvoirs..............................................17
§3. La marche vers l’indépendance......................................17
Chapitre 2. HISTOIRE CONSTITUTIONNELLE DE LA RDC. 19
Section 1. Les textes de 1960 à 1964............................................19
§1. La Loi fondamentale du 19 mai 1960..............................19
I. Des institutions du Congo........................................19
A. Les institutions centrales..........................................................................................19
B. Les institutions provinciales.....................................................................................20
C. Les institutions locales..............................................................................................20
II. De la forme de l’Etat...............................................20
III. Du régime politique................................................22
1. Entre germes et dérives présidentialistes…...........................................................22
2. Un régime plutôt… parlementaire............................................................................23
§2. La loi fondamentale du 17 juin 1960...............................23
§3. Les régimes de crise (1960-1961)...................................23
Section 2. Les constitutions républicaines (1964-1992)..................26
§1. La Constitution du 1er août 1964 (Ière République)............26
I. Des institutions politiques........................................26
II. La forme de l’Etat...................................................27
III. Du régime politique................................................28
1. Prépondérance du Président de la République...................................................28
2. Un contrôle parlementaire limité.........................................................................28
2. Pas de pouvoir de dissolution mais existence d’une collaboration
fonctionnelle............................................................................................................... 29
IV. L’impasse et le coup de force de l’armée...............29
§2. La constitution du 24 juin 1967 et ses principales révisions
(IIe République)...............................................................30
I. Quelques… efforts de… démocratie.........................31
II. De la forme de l’Etat...............................................31
III. Du régime politique................................................31
IV. L’instauration progressive de la dictature...............32
- CHAPITRE 3 - 36
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LA TRANSITION VERS LA DEMOCRATIE 36

Section I. DE LA CNS A L’ASSAUT DE L’AFDL..................................36
Section II. LE DIALOGUE INTER-CONGOLAIS ET LA CONSTITUTION DE
LA TRANSITION DU 4 AVRIL 2003.............................................39
-. CHAPITRE 4 .- 41
LES INSTITUTIONS DE LA TROISIEME REPUBLIQUE 41
Section I. Les pouvoirs dans l’Etat..................................................41
§1. Le pouvoir exécutif.........................................................42
I. Le Président de la République..................................42
II. Le Gouvernement...................................................44
§2. Le pouvoir législatif.........................................................45
A. L’élaboration de la loi.................................................................................................47
B. Le contrôle du Gouvernement..................................................................................48
§3. Le pouvoir judiciaire........................................................50
I. Le Conseil supérieur de la magistrature et
l’indépendance du pouvoir judiciaire.....................50
2. La Cour constitutionnelle........................................51
Section II. LE RÉGIME POLITIQUE DE LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE.........53
CHAPITRE PREMIER..............................................................54
LA CONSECRATION D’UN REGIME SEMI PARLEMENETAIRE OU
MIXTE.............................................................................54
§1. Les mécanismes de collaboration fonctionnelle...............54
I. La participation du Parlement à la fonction de l’Exécutif....54
II. La participation de l’Exécutif à la fonction législative........55
§2. L’interdépendance organique.........................................55
I. La responsabilité politique du gouvernement.....................55
A. L’investiture du Gouvernement........................................55
B. La mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement......56
2. L’action de l’Exécutif sur le Parlement : le droit de
dissolution......................................................................57
Section III. DES MÉCANISMES DE RATIONALISATION DU
PARLEMENTARISME..............................................................57
§1. L’infériorisation du parlement.........................................58
I. La réduction du domaine législatif.....................................58
II. La rationalisation en matière financière............................59
§2. Le renforcement de l’exécutif........................................60
I. Le renforcement fonctionnel de l’Exécutif..........................60
II. La stabilisation organique.................................................62
Section IV. LA FORME DE L’ÉTAT................................................63
§1. Le principe de la libre administration des provinces
et ETD...................................................................64
§2. L’autonomie de la province...................................65
I. Le principe d’autonomie...................................................66
A. L’autonomie organique de la Province....................66
1. L’Assemblée provinciale..........................................66
2. Le Gouvernement provincial...................................67
B. L’autonomie fonctionnelle de la Province................69
II. Le principe de participation....................................71
Section V. LE CITOYEN DANS L’ETAT...........................................71
Section I. LE LIEN DE NATIONALITE.............................71
§1. La législation congolaise actuelle sur la nationalité.........71
 P a g e | 97

A. Les types de nationalité...................................................72

1. La nationalité d’origine..................................................................................................72
2. La nationalité d’acquisition.....................................72
B. Les différentes procédures et le contentieux de la
nationalité.............................................................72
1. La procédure de déclaration de la nationalité..........72
2. La procédure de naturalisation................................72
3. Le contentieux de la nationalité et la procédure de
déchéance............................................................72
§2. Les droits et les devoirs des citoyens..............................72
A. Les droits reconnus aux citoyens congolais......................72
B. Relativité des droits et caractère absolu de certains droits
......................................................................................73
1. La relativité des droits et libertés......................................73
2. Les droits et libertés absolus............................................73
Section V. Section V. LE CITOYEN DANS L’ETAT : LE CITOYEN ET LE
POUVOIR........................................................................73
§1. La consécration du compromis démo-libéral...................74
A. Les procédés de démocratie directe.................................75
B. Les institutions représentatives........................................76
§2. Une démocratie constitutionnelle...................................76
A. La suprématie constitutionnelle........................................76
B. La révision constitutionnelle.............................................77
1. La procédure de révision de la Constitution......................77
2. Les limitations du pouvoir de révision...............................77
a. Les limitations temporelles.............................................................................................77
b. Les limitations matérielles..............................................................................................78