ANNUAIRE FRANÇAIS

DE
RELATIONS
INTERNATIONALES

2014
Volume XV

PUBLICATION COURONNÉE PAR

L’ACADÉMIE DES SCIENCES MORALES ET POLITIQUES

(Prix de la Fondation Edouard Bonnefous, 2008)

Université Panthéon-Assas
Centre Thucydide
 QUE SIGNIFIE LA PAIX EN
RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO ?
D es perspectives locales
sur les stratégies internationales

PAR

S a r a HELLMÜLLER (*)

L’histoire de la République démocratique du Congo (RDC) semble être une

succession de conflits violents et de négociations de paix : peu après qu’un
conflit éclate, des pourparlers sont engagés, des accords sont signés et le pays
semble retrouver le calme. Toutefois, ce dernier n’est souvent qu’apparent et
les troubles recommencent dans d’autres parties du pays, parfois même alors
que les négociations sont encore en cours. Qu’est-ce qui fait que la RDC ne
semble pas trouver la paix ? Pourquoi des accords de paix deviennent-ils sou-
vent caducs peu de temps après leur signature ? Et pourquoi la violence conti-
nue-t-elle dans de nombreux endroits alors même qu’on ne peut affirmer que
le pays dans son ensemble est en guerre ? Une multitude d’auteurs ont écrit
sur la crise en RDC. Ils avancent des explications diverses sur les raisons qui
font que la RDC ne semble pas trouver la paix : ces contributions analysent la

(*) Doctorante à l’Université de Bâle (Suisse), affiliée à l’Université de Bunia (République démocratique
du Congo). L’auteur remercie Séverine Autesserre, Julie Bernath, Rachel Gasser et Alexandra Novosseloff
pour leurs commentaires aux versions préliminaires de cet article. Elle remercie aussi les nombreuses
personnes qui l’ont aidée dans ses recherches sur le terrain, notamment Jean-Louis Bamuhiga, Camilla
Dogliotti, Cyprien Gangnon, Eric Mongo Malolo et Pacifique Musaghi Kubota Freddy, ainsi que le Fonds
national suisse de la recherche scientifique et la Freie Akademische Gesellschaft Basel, pour leur soutien à
cette recherche. Le contenu de cet article n’engage que son auteur.
658 SARA HELLMÜLLER

faiblesse de l’Etat (1), l’exploitation des ressources naturelles (2) ou les causes
et dynamiques locales de la violence (3). Chacun de ces aspects explique une
partie des racines de la guerre en RDC. La crise actuelle ne peut cependant
s’expliquer par une seule cause, mais en analysant l’interaction entre ces dif-
férentes causes.
Ce qui demeure souvent absent de ces analyses, ce sont les perspectives
locales sur le conflit en RDC, c’est-à-dire ce que les personnes au niveau des
communautés – qui ne font ni partie de l’élite politique, sociale ou intellectuelle
ni des groupes combattants – perçoivent. Ces perspectives sont très diverses,
mais on peut y déceler un certain nombre de traits communs. A partir de
sources littéraires ainsi que d’entretiens menés sur place en 2011, 2012 et 2013,
cet article essaie d’intégrer ces perceptions locales dans les récits actuels de la
crise. Après un bref aperçu historique du conflit, il considère les explications
basées sur la faiblesse de l’Etat, puis l’exploitation des ressources naturelles,
en analysant leurs fondements théoriques et leurs différences par rapport
aux lectures faites par la population locale. L’article montre, enfin, comment
les réponses données aux crises en RDC se sont souvent concentrées sur les
acteurs armés et les élites politiques, d’avantage qu’on a écouté les populations
locales et traité des causes et perspectives locales de la guerre. Il plaide ainsi
pour une stratégie qui rende le processus de paix plus local afin de trouver une
solution durable à ces crises récurrentes.

Aperçu h i sto r i q u e

On peut situer l’origine de la crise actuelle à l’est du Congo au premier

conflit qui commença en 1996 et se termina avec la chute du président Mobutu
Sese Seko. Laurent Désiré Kabila remplaça ce dernier en tant que chef d’Etat
en 1997, notamment grâce aux soutiens du Rwanda et de l’Ouganda. Un an
plus tard, Kabila rompit ses relations avec ces deux pays, lesquelles créèrent
en représailles un groupe armé contre lui : le Rassemblement congolais pour

(1) René Lemarchand , « The Democratic Republic of Congo : from collapse to potential reconstruction »,
Occasional Paper, Centre of African Studies, University of Copenhagen, 2001 ; Denis Tull, « A reconfiguration
of political order ? The state of the state in North Kivu », African Affairs, vol. CII, n°408, 2003, pp. 429-
446 ; Thomas Turner, The Congo Wars : Conflict, Myth and Reality, Zed Books Ltd, Londres, 2007 ; Stein
Sundstol Eriksen, « The liberal peace is neither: peacebuilding, state building and the reproduction of
conflict in the Democratic Republic of Congo », International Peacekeeping, vol. XVI, n°5, 2009, pp. 652-
666 ; Pierre Englebert / Denis M. Tull, « Postconflict reconstruction in Africa : flawed ideas about failed
states », International Security, vol. XXXII, n°4, 2008, pp. 106-139 ; Theodore Trefon, « Uncertainty and
powerlessness in Congo 2012 », Review of African Political Economy, vol. XL, n°135, 2013, pp. 141-151.
(2) Ola O lsson / Fors Heather Congdon, « Congo : the prize of predation », Journal of Peace Research,
vol. XLI, n°3, 2004, pp. 321-336 ; Thomas Turner, op. cit. ; Dan F ahey, Guns and Butter : Uganda’s
Involvement in Northeastern Congo, African Studies Association, New Orleans, 2009 ; Thomas Turner, Congo,
Polity Press, Cambridge, 2013.
(3) Emeric Rogier, « Cluttered with predators, godfathers and facilitators : the labyrinth to peace in the
Democratic Republic of Congo », Working Paper, vol. 23, 2003 ; Koen Vlassenroot / Timothy R aeymaekers,
Conflict and Social Transformation in Eastern DR Congo, Academia Press, Gent, 2004 ; Séverine Autesserre,
The Trouble with the Congo : Local Violence and the Failure of International Peacebuilding, Cambridge
University Press, New York, 2010.
 QUE SIGNIFIE LA PAIX EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO ? 659
la démocratie (RCD). En parallèle, l’Ouganda soutint également la formation
d’un autre groupe, le Mouvement de libération du Congo (MLC), dans la pro-
vince de l’Equateur. Ces deux groupes relancèrent la rébellion. Peu après le
début de cette seconde guerre en RDC, les négociations de paix débutèrent à
Lusaka en 1999 : les parties signèrent un accord de cessez-le-feu dans lequel
était décidé, inter alia, de demander le déploiement d’une mission de main-
tien de la paix et de tenir un dialogue national. La même année, le Conseil de
sécurité des Nations Unies créa la Mission de l’Organisation des Nations Unies
au Congo (MONUC, puis MONUSCO à partir de 2010), par la résolution 1 279
(30 novembre 1999). Le dialogue national fut tenu et les parties se réunirent,
après quelques rencontres de préparation, à Sun City en Afrique du Sud. Un
accord de paix fut signé par les parties en décembre 2002, suivi d’un acte final
en avril 2003, prévoyant la réunification du pays, la réconciliation nationale
et un gouvernement transitoire. Les élections de 2006, remportées par Joseph
Kabila (4) mirent formellement fin à la transition.
Cependant, la paix – quoique maintenue au niveau national – ne fut pas
stable au niveau local (5). Dans le district de l’Ituri, par exemple, le conflit
arriva à son point culminant après la signature de l’accord de Sun City. Les
massacres furent tellement atroces qu’ils menacèrent de déclencher une autre
guerre au niveau national. En réponse, le Conseil de sécurité des Nations Unies
demanda le déploiement d’une « force multinationale intérimaire d’urgence »,
qui, menée par l’Union européenne (opération Artémis), fut habilitée à utiliser
la force si nécessaire pour assurer la protection des civils (6). Le mandat de
la MONUC fut également renforcé, puisqu’on lui permit d’« utiliser tous les
moyens nécessaires pour s’acquitter de son mandat dans le district de l’Ituri » (7).
En outre, se tinrent des négociations de paix spécifiques pour le district.
Dans les deux provinces des Kivus, la création par Laurent Nkunda, le
26 juillet 2006, d’un groupe rebelle, le Congrès national pour la défense du
peuple (CNDP), provoqua le retour de la violence massive, principalement
entre le CNDP et l’armée congolaise. Nkunda signa le 23 janvier 2008 l’acte
d’engagement pour une cessation des hostilités dans les Kivus avec le gouver-
nement et d’autres groupes armés. La même année, fut également conclu un
accord entre le Rwanda et la RDC. Pourtant, la violence éclata de nouveau,
rendant nécessaire l’ouverture d’une autre phase de négociations, qui se ter-
mina le 23 mars 2009 avec un accord de paix entre le CNDP et le gouvernement
congolais. Ces divers accords entre les gouvernements congolais et rwandais
et le CNDP créèrent un cadre prévoyant l’intégration politique et militaire du
CNDP, des clauses spécifiques pour l’amnistie et la libération de prisonniers

(4) Son père, Laurent Désiré Kabila, fut assassiné en 2001.

(5) Séverine Autesserre, op. cit..
(6) Résolution 1 484 du Conseil de sécurité des Nations Unies, 2003.
(7) Résolution 1 493 du Conseil de sécurité des Nations Unies, 2003.
660 SARA HELLMÜLLER

politiques, une action militaire contre les milices (8), ainsi que la reconstruction
et la stabilisation afin de restaurer l’autorité de l’Etat (9).
Ce cadre visant à la pacification de la région ne réussit pourtant pas à sta-
biliser le Congo. Au contraire, les élections de 2011, entachées de plusieurs
fraudes, furent le prélude à un nouveau cycle de violence. Les pays occidentaux
en profitèrent pour accentuer la pression sur Kabila afin d’arrêter Bosco Nta-
ganda, accusé de crimes contre l’humanité en Ituri et sous mandat d’arresta-
tion de la Cour pénale internationale (CPI). Ayant fui l’Ituri sous la pression
de la MONUC et des gouvernements congolais et ougandais, Ntaganda s’allia à
Nkunda en 2006 et joua un rôle important au sein du CNDP (10). Il fut réinté-
gré dans les Forces armées de la République démocratique du Congo (FARDC)
par l’accord du 23 mars 2009. Alors que Kabila s’opposait à l’arrestation de
Ntaganda par la CPI en invoquant la contribution de ce dernier à la stabilité de
la région, après les élections en 2011, il ordonna son arrestation afin de rega-
gner en légitimité auprès des pays occidentaux. Suite à ce tournant politique
initié par Kabila, les premiers soldats commencèrent à déserter l’armée natio-
nale. Le Président congolais réagit de façon dure, menaçant tout déserteur de
tomber sous le coup de la justice militaire. Il déclara aussi que des ex-CNDP
pourraient désormais être déployés en dehors des Kivus, allant ainsi à l’en-
contre des garanties données auparavant aux officiers du CNDP d’être basés
dans leurs zones d’origine (11). Ce changement fâcha le Rwanda, qui commença
à soutenir le M23 créé en mai 2012 par Bosco Ntaganda et Sultani Makenga.
La revendication principale de ce mouvement est le respect de l’accord signé
le 23 mars 2009 (12).
Suite à la publication de divers rapports par le Groupe d’experts des Nations
Unies (13) et Human Rights Watch (14) démontrant la participation du Rwanda
à la création du M23, l’Allemagne, les Etats-Unis, le Royaume-Uni et les Pays-
Bas suspendirent leur aide financière au Rwanda. En outre, un accord-cadre
de paix, de sécurité et de coopération pour la RDC et la région fut signé le
24 février 2013 par onze Etats de la région et quatre organisations internatio-
nales et régionales (15). Dans cet accord, les acteurs promirent entre autres
de ne plus soutenir des groupes armés sur le territoire d’un autre Etat. Le fait

(8) Principalement les Forces démocratique pour la libération du Rwanda (FDLR).

(9) International Crisis Group, « Eastern Congo : why stabilisation failed », Africa Briefing, vol. I, 2012,
p. 2.
(10) Jason Stearns , « From CNDP to M23 : the evolution of an armed movement in Eastern Congo », Rift
Valley Institute – Usalama Project, Rift Valley Institute, Londres, 2012, p. 26.
(11) Ibid., p. 35.
(12) Dans des déclarations officielles, les membres du M23 accusèrent Kinshasa de ne pas avoir tenu
ses engagements, en particulier de garder pratiquement tout le contrôle sur l’armée et de n’avoir intégré le
CNDP qu’au niveau provincial (cf. International Crisis Group, op. cit., p. 2) et non dans les positions-clefs
promises (cf. Jason Stearns, op. cit., p. 35).
(13) Rapport de mi-mandat du Groupe d’experts sur la République démocratique du Congo conformément
au paragraphe 5 de la résolution 2 078 (2012), S/2013/433 (2013).
(14) Human Rights Watch, DR Congo : War Crimes by M23, Congolese Army – Response to Crisis in East
Should Emphasize Justice, 2013.
(15) L’Organisation des Nations Unies (ONU), l’Union africaine (UA), la Communauté de développement
d’Afrique australe (SADC) et la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs (CIRGL).
 QUE SIGNIFIE LA PAIX EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO ? 661
que Ntaganda se tourna vers des officiers rwandais après une division avec
Sultani Makenga, mais sans obtenir d’aide, montre que le Rwanda tint dans un
premier temps ses promesses. C’est ainsi que Ntaganda se réfugia dans l’am-
bassade américaine à Kigali en mars 2013 (16).
Au même moment, suite à la marche sur Goma par le M23 en novembre
2012, des négociations entre ce dernier et le gouvernement congolais furent
entreprises, conduisant à la signature d’un cessez-le-feu. Le M23 se retira
ensuite de Goma, mais continua à entraîner des forces et à développer son
aile politique (17). Le déploiement d’une brigade d’intervention au sein de la
MONUSCO avec des soldats d’Afrique du Sud, de Tanzanie et du Malawi fut
autorisé par la résolution 2 098 du Conseil de sécurité le 28 mars 2013 (18).
Cette dernière, ainsi qu’une armée nationale restructurée permirent au gou-
vernement de faire des avancées militaires importantes. Conjointement à une
baisse du soutien de la part du Rwanda, ces développements conduisirent le
M23 à déclarer qu’ils cessaient le combat armé et poursuivraient dorénavant
leurs objectifs par des moyens politiques. Des déclarations signées à Nairobi
par le gouvernement et le M23 dans la nuit du 12 au 13 décembre 2013 mirent
formellement fin à la lutte armée du M23. Pourtant, alors que ce processus est
prometteur, le pays reste dans un équilibre fragile.

U n E tat t r o p fa i b l e ?

A travers l’histoire, de la possession privée du roi Léopold II à la colonisa-

tion belge, de l’indépendance au règne du maréchal Mobutu, l’Etat congolais
n’a jamais été organiquement lié à sa population (19). Dans les années 1990,
le contexte de la crise économique et d’un pouvoir politique ayant du mal à
s’assurer de la loyauté de ses sujets permit à ses voisins, surtout l’Ouganda et le
Rwanda, d’intervenir en RDC (1996). Depuis, l’absence d’un Etat responsable
envers sa population a permis les incursions constantes en RDC de ses voisins
jusqu’à aujourd’hui, ainsi que le soutien plus récent du Rwanda et de l’Ouganda
au M23. Répondant à cette crise d’autorité, les acteurs internationaux ont
promu un Etat selon leurs propres standards, ne tenant pas toujours compte
des perceptions locales de la légitimité étatique.
Cette focalisation sur la reconstruction de l’Etat est basée sur la théorie des
Etats « faillis ». Cela se démontre dans le fait que la RDC, aussi connue sous
l’appellation de « cœur des ténèbres », occupe une place centrale dans une

(16) Ilona Auer-F rege , « Länderbericht DR Kongo 2013 », Ökumenische Netz Zentralafrika Länderberichte,
2013, pp. 1-2.
(17) Jason Stearns , op. cit., p. 45.
(18) Ilona A uer-Frege , op. cit., p. 2 ; Denis Tull, « Demokratische Republik Kongo : fehlgeleitete
Interventionspolitik », FriEnt Arbeitsgemeinschaft Frieden und Entwicklung, vol. V, 2013, p. 8 ; Alexandra
Novosseloff / Mélanie Cathelin, « La brigade d’intervention de la MONUSCO », Réseau de recherche sur les
opérations de paix, 2013.
(19) Miles Larmer / Ann Laudati / John F. Clark , « Neither war nor peace in the Democratic Republic
of Congo (DRC) : profiting and coping amid violence and disorder », Review of African Political Economy,
vol. XL, n°135, 2013, p. 2.
662 SARA HELLMÜLLER

multitude de publications consacrée aux Etats « déliquescents » (20). L’aspect

problématique de cette approche est que ces Etats sont perçus comme faillis
non pas en raison de ce qu’ils sont, mais de ce qu’ils ne sont pas, eu égard
au modèle occidental de l’Etat wébérien rationnel-légal (21). Au lieu de voir
comment les différentes transformations de l’autorité de l’Etat influencent les
conditions locales, l’Etat congolais a donc été mesuré par rapport à un idéal
– une comparaison par laquelle chaque différence avec ce modèle jugé parfait
est considérée comme une insuffisance (22). Ces discussions suggèrent comme
solution une reconstruction de l’Etat et la promotion des élections selon des
principes libéraux basés sur la théorie de la paix démocratique (23). Par consé-
quent, la réponse donnée par les acteurs internationaux a été la reconstruction
de l’Etat congolais principalement à travers l’organisation d’élections (24).
Ainsi, les élections de 2006 et 2011 furent menées avec un soutien massif
des bailleurs de fonds et organisations bi- et multilatéraux. Alors qu’en 2006,
elles furent considérées comme un grand succès par les observateurs exté-
rieurs, les défis de la gouvernance devinrent plus visibles avec les élections de
2011. Caractérisées par des fraudes massives commises par le gouvernement,
elles ont fondamentalement sapé la légitimité externe de Kabila (25). Pour ce
qui est de sa légitimité interne, elle s’était érodée bien avant ; aux yeux de la
population, les bases mêmes de la légitimité étatique furent construites sur des
fondations faibles : cela vient du fait que, localement, l’Etat a une signification
autre que celle définie par les théories occidentales fondées sur le credo de la
paix démocratique. Ce fait s’observe à deux niveaux : dans la perception de la
situation à laquelle la reconstruction de l’Etat devrait répondre et dans la per-
ception de l’instrument même que sont les élections.
Un Etat absent ?
Dans leurs interventions en RDC, les acteurs internationaux semblent sou-
vent avoir l’impression de répondre à un vide en raison de l’absence de struc-
tures étatiques visibles selon des perceptions internationales. Fréquemment,
ces acteurs parlent d’une absence de l’Etat à l’est de la RDC, impliquant aussi

(20) Kevin C. Dunn, Imagining the Congo - the International Relations of Identity, Palgrave Macmillan,
New York, 2003, p. 5 ; Ola O lsson / Fors Heather Congdon, op. cit., pp. 321-336 ; Thomas Turner, op. cit.,
pp. 180-183.
(21) Jean-German Gros, « Towards a taxonomy of failed states in the New World Order: decaying
Somalia, Liberia, Rwanda and Haiti », Third World Quarterly, vol. XVII, n°3, 1996, p. 457 ; Susan Woodward,
« Peacebuilding and ‘failed states’ : some initial considerations », in Manuel José Pureza / Marc Duffield,
Robert Matthews / Susan Woodward / David Sogge, Peacebuilding and Failed States: Some Theoretical
Notes, Oficina do CES, 2006, p. 26 ; Patience Kabamba, « ‘Heart of darkness’ : current images of the DRC
and their theoretical underpinning », Anthropological Theory, vol. X, 2010, pp. 265-301.
(22) Ibid., p. 276.
(23) Roland Paris, « Peacekeeping and the constraints of global culture », European Journal of
International Relations, vol. IX, n°3, 2003, p. 442 ; Pierre Englebert / Denis Tull, op. cit., pp. 115-118 ;
Edward Newman / Roland Paris / Oliver Richmond, New Perspectives on Liberal Peacebuilding, United
Nations University Press, New York, 2009, p. 3.
(24) Séverine Autesserre, op. cit., pp. 103-114, et « Dangerous tales : dominant narratives on the Congo
and their unintended consequences », African Affairs, vol. CXI, n°442, 2012, pp. 17-20.
(25) Miles Larmer et. al., op. cit., p. 5.
 QUE SIGNIFIE LA PAIX EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO ? 663
une absence d’autorité et de gouvernance. Pourtant, cette conception est erro-
née, puisque l’Etat n’est ni absent ni le seul agent d’autorité.
Tout d’abord, l’Etat existe « bel et bien dans l’esprit de l’opinion publique » (26).
Les personnes se réfèrent à l’Etat et ont des revendications politiques. De
même, les différents groupes armés, comme le M23, demandent leur intégra-
tion dans l’armée étatique, montrant ainsi leur acceptation générale de cette
structure. En outre, les forces de l’ordre étatique sont bien présentes dans la
vie quotidienne des personnes, mais souvent non comme un facteur protecteur,
mais comme un facteur prédateur. La police nationale congolaise (PNC) et les
FARDC sont souvent perçues par la population comme des menaces supplé-
mentaires plutôt que comme des acteurs de sécurité. La PNC est crainte pour
ses harcèlements. Le plus souvent, quand il y a des vols, les gens ne l’appellent
pas, car ils risquent de devoir donner aux policiers le peu que les voleurs leur
ont laissé. Pour ce qui est des FARDC, elles sont très dysfonctionnelles. Le
processus de désarmement, démobilisation et réintégration (DDR) ayant été
défaillant, il n’a souvent pas pu satisfaire les attentes des ex-milices, suscitant
ainsi la dissidence de certaines unités, comme le M23 (27). Les FARDC sont
caractérisées par des conditions de vie déplorables et des salaires non payés, ce
qui fait que souvent ses soldats se nourrissent en pillant la population (28). De
manière régulière, elles commettent des violations graves des droits humains.
De ce fait, les zones de leur présence deviennent souvent des zones d’insécurité
et d’extorsion pour la population. Parler d’une absence de l’Etat dans un climat
pareil semble une aberration selon les perceptions locales.
Ensuite, dans les situations dans lesquelles l’Etat a de faibles capacités,
des structures d’autorité ne sont pas simplement absentes. Les communautés
affectées par l’instabilité s’organisent très vite en institutions et reproduisent
des structures de gouvernance locale. Dans les camps de réfugiés, par exemple,
elles élisent souvent un chef, un greffier ou un adjoint pour organiser leur
vie et interagir avec l’extérieur. En outre, le système d’autorités coutumières,
même s’il a été affaibli par la guerre, demeure important et le premier point de
référence et l’instance de résolution de conflits pour la plupart de personnes.
Les acteurs internationaux ont souvent ignoré ces initiatives et structures d’au-
torité locale du fait qu’elles se dissocient des théories occidentales de l’Etat.
Cela leur fait rater des occasions de construire la légitimité gouvernementale
sur des bases locales.
Un gouvernement légitime ?
L’instrument des élections nationales a rarement réussi à créer un gouver-
nement légitime selon les perspectives locales. Cela, pour deux raisons princi-
pales.

(26) Pierre Englebert / Denis Tull, « Contestation, négociations et résistance : l’Etat congolais au
quotidien », Politique africaine, vol. CXXIX, 2013, p. 9.
(27) Miles Larmer et. al., op. cit., p. 7.
(28) International Crisis Group, op. cit., pp. 6 et 11.
664 SARA HELLMÜLLER

En premier lieu, la majeure partie de la population n’associe pas automa-

tiquement les élections à une amélioration de son sort. Six tours d’élections
furent tenues sous le règne de Mobutu, mais ceux qui ne votaient pas pour le
maréchal étaient menacés de mort (29). En outre, même si les élections en 2006
furent vécues comme un événement majeur sur la route vers la paix, Kabila est
souvent perçu comme étant soutenu quasi inconditionnellement par les acteurs
occidentaux. Cette perception a clairement été renforcée par les élections de
2011, hautement falsifiées mais sans grande conséquence au niveau internatio-
nal (30). C’est pour cette raison que les élections sont souvent perçues locale-
ment comme une manière d’imposer l’autorité du gouvernement plutôt que de
fonder un gouvernement légitime (31).
Le second facteur affaiblissant le poids des élections est lié à la taille du
pays : dans un pays aussi grand que le Congo, l’établissement de la légitimité
gouvernementale est un processus forcément local. Or, les élections locales qui
devaient se tenir juste après les élections nationales n’ont pas encore eu lieu à
ce jour. Ainsi, au niveau du district et des territoires, les personnes nommées
par Kinshasa ne disposent souvent pas de légitimité locale. Cet état de fait
entraîne « un manque de leadership responsable au niveau local et national et
une centralisation extrême du pouvoir formel à Kinshasa » (32). Cette centrali-
sation est aussi conditionnée par le fait que le gouvernement n’a pas mis en
œuvre la loi sur la décentralisation qui aurait dû entrer en vigueur le 15 mai
2010.
Un plan congolais de stabilisation et de reconstruction (STAREC), sou-
tenu par la stratégie internationale d’appui à la sécurité et la stabilisation
(ISSSS), devait fournir d’autres éléments de reconstruction de l’Etat, au-delà
des élections. Pourtant, l’effet de ces efforts s’est surtout ressenti au niveau
de l’infrastructure, avec des investissements dans la construction de bureaux
administratifs, prisons et autres, sans que cela s’accompagne de réformes et
de la formation professionnelle nécessaires (33). Ainsi, la légitimité locale des
structures étatiques n’a souvent pas été établie.

Un t e r r i to i r e t r o p r i c h e ?

Presque aucun récit sur la RDC n’omet de mentionner combien les ressources
naturelles sont devenues un facteur important de la violence qui secoue le pays.
Des auteurs divers montrent comment l’exploitation de ces ressources est consi-

(29) International Crisis Group, « Congo’s elections : making or breaking the peace », Africa Report,
2006, p. 1.
(30) Cela n’implique pas que les acteurs internationaux aient ignoré les fraudes, mais, par manque
d’alternative, l’acceptation des élections fut aussi une stratégie pour promouvoir d’autres réformes.
(31) Denis M. Tull, « Troubled state-building in the DR Congo : the challenge from the margins »,
Journal of Modern African Studies, vol. XLVIII, n°4, 2010, p. 657.
(32) Emily Paddon / Guillaume Lacaille, « Stabilising the Congo », Forced Migration Policy Briefing
(Oxford Department of International Development Refugee Studies Centre), University of Oxford, Oxford,
2011, p. 19.
(33) International Crisis Group, « Eastern Congo… », op. cit., pp. 8-9.
 QUE SIGNIFIE LA PAIX EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO ? 665
dérée comme une cause première de la violence dans le discours public (34).
Ce fait peut être relié à la théorie de l’avidité (« greed theory ») développée à
l’origine par Paul Collier et Anke Hoeffler (35). Ces derniers affirment que les
guerres civiles sont principalement motivées par les tentatives des groupes
armés de piller les ressources naturelles, plutôt que par des griefs (grievance)
d’ordre identitaire, social ou encore de classe. Cette théorie a été bien accueillie
par les décideurs politiques, étant donné qu’une telle simplification du conflit
en réduit aussi le défi politique, puisqu’il semble moins complexe qu’un conflit
ayant des causes identitaires, religieuses, historiques ou autres (36). Ainsi, une
analyse basée sur la lutte pour les ressources naturelles indique des points
d’entrée précis pour des acteurs de consolidation de la paix (37).
La RDC semble illustrer de manière exemplaire la théorie de Collier et Hoef-
fler, avec ses milices et réseaux économiques transnationaux (38). Pendant la
guerre, les groupes armés à l’Est développèrent des stratégies extractives en
exploitant des ressources naturelles et en collectant des taxes aux aéroports,
aux sites miniers et aux frontières. La compétition pour le contrôle des ter-
ritoires et, avec ces derniers, les ressources naturelles, reste féroce. Thomas
Turner soutient que la menace de Kabila de transférer des ex-CNDP intégrés
dans la FARDC hors des Kivus, donc loin de leurs zones de contrôle sur les
mines, a été à l’origine de la mutinerie du M23 (39). La stratégie des Nations
Unies semble également reposer sur la supposition que la constitution des
milices aussi bien que l’interférence des pays voisins sont presque exclusive-
ment motivées par le souci de piller les ressources (40). Comme le dit le premier
rapport du groupe d’experts sur l’exploitation illégale des ressources naturelles
et autres richesses de la RDC, « les principaux motifs du conflit en République
démocratique du Congo sont devenus l’accès à cinq ressources minérales de pre-
mière importance – colombo tantalite, diamant, cuivre, cobalt et or –, ainsi que
le contrôle et le commerce de ces matières » (41). Ces aspects montrent que, pour
les observateurs internationaux, le conflit se joue autour de l’exploitation des
ressources naturelles (42). Cependant, ces analyses et stratégies ne prennent

(34) Jeroen Cuvelier, « Linking the local to the global : legal pluralism in the DRC conflict », in Koen
Vlassenroot / Timothy Raeymaekers, op. cit., pp. 197-215 ; Laura E. Seay , « What’s wrong with Dodd-Frank
1502 ? Conflict minerals, civilian livelihoods, and the unintended consequences of Western advocacy »,
Working Paper (Center for Global Development, Washington), n°284, 2013.
(35) Paul Collier / Anke Hoeffler, « Greed and grievance in civil war », The World Bank Policy Research,
Working Paper, n°2 355, 2000.
(36) Mats Berdal, « Beyond greed and grievance – and not too soon. A review essay », Review of
International Studies, vol. XXXI, 2005, p. 689.
(37) Séverine Autesserre, op. cit., pp. 9-12.
(38) Koen Vlassenroot / Timothy Raeymaekers, « Le conflit en Ituri », L’Afrique des Grands Lacs, 2003,
p. 211.
(39) Thomas Turner, op. cit., p. 163.
(40) Thierry Vircoulon / Florence Liégeois , « Violences en brousse : le ‘peacebuilding’ international face
aux conflits fonciers », Note de l’Ifri, 2010, p. 214.
(41) Rapport du groupe d’experts sur l’exploitation illégale des ressources naturelles et autres richesses
de la République démocratique du Congo, S/2001/357 (2001), p. 44.
(42) Johan Pottier, « Emergency in Ituri, DRC : political complexity, land and other challenges in
restoring food security », FAO International Workshop on Food Security in Complex Emergencies: Building
Policy frameworks to Address Longer-Term Programming Challenges, 2003, p. 2.
666 SARA HELLMÜLLER

souvent pas en compte les perspectives locales. Cela s’observe à deux niveaux :
dans les réponses données à l’exploitation des ressources naturelles et dans le
fait que d’autres ressources naturelles, comme le foncier, sont souvent ignorées.
Des réponses appropriées ?
L’exemple de l’acte « Dodd Franck » adopté en 2010 aux Etats-Unis illustre
quelques risques inhérents aux réponses établissant des liens trop simplistes
entre les ressources naturelles et les causes du conflit (43). D’après une clause de
ce texte, les Etats-Unis doivent entreprendre tout effort possible afin d’assurer
que le gouvernement de la RDC tienne pour responsables ceux qui exploitent
illégalement les ressources naturelles du pays ; il est également prévu que les
entreprises cotées en bourse aux Etats-Unis peuvent marchander des produits
composés de minéraux congolais uniquement si elles peuvent prouver que le
profit ne bénéficie pas à des groupes armés illégaux. Une telle sensibilisa-
tion est fortement louable et la pression ainsi engendrée sur le gouvernement
congolais est sûrement un aspect positif.
Pourtant, le Dodd Franck Act a aussi eu deux conséquences problématiques
au niveau local. Tout d’abord, il a entraîné un embargo de facto sur les mines
congolaises puisqu’il est presque impossible de prouver que les minéraux ne
passent pas par un groupe armé illégal (44). On oublie souvent que s’il est vrai
que l’exploitation des mines ou la taxation du commerce des minéraux par des
milices et les FARDC font partie d’une économie de guerre, pour un agricul-
teur pauvre en ressources, cette même exploitation fait partie de sa stratégie
de survie. En fait, la majorité des personnes impliquées dans l’exploitation des
ressources naturelles en RDC est motivée par des raisons de survie plutôt que
d’avidité (45). De ce fait, suite à la proclamation du Dodd Franck Act, beau-
coup de travailleurs ont perdu leur emploi (46) et d’autres ont été détournés
vers l’exploitation et l’exportation illégales, notamment vers des marchés asia-
tiques (47).
La seconde conséquence non intentionnée est liée au fait que la législation
Dodd Franck ne parle que des groupes armés non étatiques. Le fait que beau-
coup de mines soient contrôlées par les FARDC, également impliquées dans de
nombreuses violations de droits humains, est souvent ignoré. Des mines aban-
données par les groupes armés non étatiques en raison de législations comme
le Dodd Franck Act peuvent être reprises par les FARDC, ce qui ne réduit donc
pas nécessairement les violences subies par les populations et peut même les
accroître. Ainsi, il est important de ne pas faire de liens trop simplificateurs :
le traitement de la violence en RDC ne peut pas se réduire à une législation

(43) Cf. également Séverine Autesserre, op. cit. ; Thomas Turner, op. cit. ; Laura Seay, op. cit.
(44) Laura Seay, op. cit., p. 5.
(45) Miles Larmer et. al., op. cit., p. 6.
(46) Id.
(47) Ilona Auer-Frege , op. cit., p. 5; OENZ, « Der Rahmenvertrag für Frieden, Sicherheit und
Zusammenarbeit zur DR Kongo von Addis Abeba – Auftakt zum nachhaltigen Frieden in der Region der
Grossen Seen ? », 2013, p. 7.
 QUE SIGNIFIE LA PAIX EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO ? 667
telle que le Dodd Franck Act (48). Des mesures contre l’exploitation illégale
des ressources naturelles sont donc louables, mais il ne faudrait pas oublier
les conséquences problématiques qu’elles peuvent avoir au niveau local. Afin
d’être véritablement efficaces, des réformes plus fondamentales et holistiques
sont nécessaires. Elles devraient aussi faire profiter les populations locales des
ressources abondantes de leur pays.
Des réponses holistiques ?
La focalisation des acteurs internationaux sur la compétition régionale
autour des ressources minières conduit souvent à ignorer les conflits locaux
autour de la thématique foncière (49). Depuis le règne de Léopold II, la problé-
matique des terres est caractérisée par une dualité basée sur le droit écrit et le
droit coutumier. En 1973, Mobutu déclara que toutes les terres appartenaient
à l’Etat, lequel pouvait se les approprier à sa guise (50). Dans le même temps,
la loi prévoit que les terres occupées par les communautés rurales restent
régies par la coutume jusqu’à l’adoption d’une ordonnance, qui n’est en réalité
jamais intervenue (51). Compte tenu de ce vide juridique, il existe, pour nombre
de terres, deux titres valables : un titre officiel et un titre coutumier selon le
premier occupant (52). Ce système a rendu le statut des terres coutumières
extrêmement incertain : toute terre possédée sous le droit coutumier pouvait
être accordée à quelqu’un d’autre si une commission d’enquête avait établi
qu’elle était vacante (53). De ce fait, la problématique foncière est devenue
aujourd’hui une des raisons principales des conflits à l’est de la RDC. Pourtant,
dans les analyses internationales, cet aspect est souvent ignoré, malgré l’atten-
tion accrue qu’y portent les auteurs académiques (54). Les Nations Unies, par
exemple la considérèrent pas comme relevant non pas de leur responsabilité,
mais plutôt de celle des autorités nationales (55).
Récemment, on a prêté plus d’attention à certains aspects des conflits fon-
ciers, pas tant à leurs causes, qu’à leurs conséquences, cela, en raison notam-
ment des flux de réfugiés et de déplacés internes qui retournent dans leurs
régions d’origine (56). Cela transparaît dans les rapports du Secrétaire général

(48) Thomas Turner, op. cit., p. 167.

(49) Par exemple, les conflits entre communautés, entre migrants et autochtones, entre missions
religieuses et communautés, entre concessionnaires et communautés, entre éleveurs et agriculteurs, les
conflits de jouissance, les conflits autour des concessions ou encore autour des pâturages collectifs. Cf. Eric
Mongo / Arthur Désiré Nkoy Elela / Joost van Puijenbroek, « Conflits fonciers en Ituri – Poids du passé et
défis pour l’avenir de la paix », IKV Pax Christi, Bunia, 2009, p. 6.
(50) Ibid., p. 18.
(51) Thierry Vircoulon / Florence Liégeois , op. cit.
(52) Jeswald W. Salacuse, The National Land Law System of Zaire, University of Wisconsin Land Tenure
Center/USAID, Kinshasa, 1985, pp. 29 et 31.
(53) Johan Pottier, op. cit., p. 4.
(54) Koen Vlassenroot / Timothy Raeymaekers, op. cit. ; Séverine Autesserre, op. cit. ; Thierry
Vircoulon / Florence Liegois, op. cit.
(55) Thierry Vircoulon, « L’Ituri ou la guerre au pluriel », Afrique contemporaine, vol. III, n°215, 2005,
p. 143 ; Thierry Vircoulon / Florence Liegois, op. cit., p. 213.
(56) Sara Hellmüller, « The power of perceptions : localizing international peacebuilding approaches »,
International Peacekeeping, vol. XX, n°2, 2013, p. 226.
668 SARA HELLMÜLLER

des Nations Unies au Conseil de sécurité, ainsi que dans les mandats successifs
de la MONUC/MONUSCO et leurs renouvellements. Les deux séries de textes
ne mentionnent que très rarement les conflits fonciers (57) et s’ils le font,
c’est uniquement par rapport aux conflits dus au retour des réfugiés et des
déplacés (58). De même, UN Habitat qui travaille sur la médiation des conflits
fonciers a commencé à s’occuper de l’aspect foncier au Nord Kivu et en Ituri
en 2009 suite à l’appel du HCR, donc pour traiter des conflits fonciers dus aux
retours massifs de la population plutôt qu’en réponse aux perceptions locales
selon lesquelles ces problématiques constituent une des causes majeures des
conflits dans cette région.

Une p o p u l at i o n m a l e cout é e ?

Se focaliser sur la faiblesse de l’Etat et sur les ressources naturelles conduit,

souvent, à ne pas intégrer de manière systématique les perceptions locales
dans les stratégies internationales de consolidation de la paix. Diverses don-
nées locales (comme par exemple les conflits autour de la contestation du pou-
voir local, les relations interethniques ou le statut des minorités immigrantes
du Rwanda dans les années 1920) n’ont jamais été traités (59), mais repoussés
d’une phase de négociations à l’autre depuis Sun City (60). Cela est explicable
par le fait que les négociations actuelles comme celles passées se sont focalisées
sur les acteurs les « plus bruyants » et les priorités des élites politiques plutôt
que sur les populations locales.
L’accent mis sur les acteurs les « plus bruyants »
Les négociations de paix en RDC se sont tenues avec des acteurs qui atti-
raient l’attention internationale au lieu de ceux qui créaient une insécurité
quotidienne pour la population. Actuellement, le gouvernement négocie unique-
ment avec le M23. Pourtant, celui-là est loin d’être le seul mouvement à l’est de
la RDC. Toutefois, par sa prise de Goma, il a réussi à choquer la « conscience
internationale » et à s’assurer une place à la table des négociations. L’exclu-
sion de groupes comme le Raia Mutomboki, le FRPI (61), le FDC (62) et le
Pareco (63), entre autres, et, plus largement, la réticence à élargir le nombre
des parties aux négociations sont liées au souci de ne pas inciter d’autres
acteurs à prendre les armes pour être inclus à la table de négociation. Cepen-
dant, le prix à payer par la population pour une telle posture n’est-il pas
la persistance de l’existence de tels groupes et l’éventualité que ces derniers
décident de se faire entendre par les armes pour obtenir un siège à la table des

(57) Thierry Vircoulon / Florence Liegois, op. cit.

(58) Par exemple, la résolution 2 053 (2012) mentionne le problème foncier seulement par rapport aux
réfugiés et aux déplacés internes.
(59) Séverine A utesserre, op. cit.
(60) Ilona Auer-Frege , op. cit., p.2.
(61) Forces de résistance patriotiques en Ituri.
(62) Forces de défense congolaises.
(63) Patriotes résistants congolais.
 QUE SIGNIFIE LA PAIX EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO ? 669
négociations à Kampala ? Au-delà de ces considérations, force est de constater
que la société civile et la population en général sont souvent insuffisamment
considérées.
L’attention portée sur les belligérants – les acteurs « les plus bruyants » –
vient du fait que ce sont ces derniers qui ont le pouvoir de faire échouer le
processus de paix et de recourir à la violence. Cela relève donc aussi d’un
choix stratégique : ces acteurs doivent être inclus pour que la violence s’ar-
rête (64). Puisque ce sont eux qui sont en mesure d’influencer la prise de déci-
sion politique à ce stade, leur contribution est nécessaire afin de faire taire les
armes (65). Dans le même temps, les négociations pour la RDC se sont souvent
achevées avec une division du pouvoir qui récompense ceux qui ont pris les
armes plutôt que de renforcer aussi le pouvoir de la société civile (66). Ainsi,
ce choix risque de donner l’impression que les belligérants sont considérés plus
sérieusement que les personnes non armées. Comme il a été dit par rapport à
Lusaka et Sun City, « ils ont clairement montré que le comportement violent est
une formule très profitable : leaders et mouvements rebelles se basant sur l’usage
de la violence ont constamment été récompensés et gratifiés à travers l’offre de
postes politiques » (67). Cela montre qu’un dialogue avec les belligérants est
indispensable pour commencer, mais qu’il ne peut pas être considéré comme
suffisant puisque la paix ne signifie pas seulement l’absence de violence (68)
et ne doit pas seulement inclure les acteurs qui sont en mesure de la menacer,
mais aussi ceux nécessaires pour la construire.
Ainsi, les négociations se sont souvent tenues principalement avec les élites
politiques au lieu d’inclure les populations de manière plus active. Les acteurs
qui sont censés donner vie à ces perspectives locales à la table des négociations
sont les différents représentants de la société civile. Pourtant, cette dernière ne
peut pas être perçue comme jouant pleinement ce rôle, du fait de son manque
d’inclusion dans les négociations depuis Sun City (69). Et cela pour deux rai-
sons principales. Premièrement, les membres de la société civile ont, pour la
plupart, des professions en dehors de leur engagement dans la société civile ;
par suite, ils n’ont souvent pas assez de ressources pour quitter leur travail
pour des longues périodes, surtout si les négociations se tiennent hors du pays.
Deuxièmement, les décisions principales sont souvent prises sans elle, car elles
sont adoptées non pas en séance plénière, mais de manière plus informelle,
dans des réunions secrètes ; ces délibérations sont ensuite présentées comme
finales, sans que la société civile ne puisse intervenir. L’accord-cadre signé à

(64) Marie-Joëlle Zahar, « Norm transmission in peace- and statebuilding : lessons from democracy
promotion in Sudan and Lebanon », Global Governance, vol. XVIII, n°1, 2012, p. 80.
(65) Rhys Machold / Timothy Donais, « From rhetoric to practice : operationalizing national ownership
in post-conflict peacebuilding », New York, 2011, p. 4.
(66) Miles Larmer et al., op. cit., p. 4.
(67) Koen Vlassenroot / Timothy Raeymaekers, op. cit., p. 227.
(68) Johan Galtung, « Violence, peace, and peace research », Journal of Peace Research, vol. VI, n°3,
1969, pp. 167-191.
(69) Laura Davis / Priscilla Hayner, Difficult Peace, Limited Justice : Ten Years of Peacemaking in the
DRC, International Center for Transitional Justice, New York, 2009, p. 37.
670 SARA HELLMÜLLER

Addis-Abeba, par exemple, a largement exclu la société civile sur des thèmes
substantiels malgré sa présence formelle (70).
Pourtant, il est indispensable d’inclure les perspectives locales dans les négo-
ciations de paix. Non pas seulement pour montrer les griefs locaux, mais aussi
pour être conscient des perceptions des populations sur les décisions prises.
L’envoyée spéciale des Nations Unies pour les Grands Lacs, Mary Robinson,
joue un rôle important dans l’inclusion de voix diverses ; elle a déjà commencé
ses consultations avec des représentants de la société civile. Il est important
que ces vues soient incluses dans des processus futurs et que les appels à
inclure les femmes et d’autres groupes marginalisés ne restent pas sans suite.
La paix en RDC : quelles perspectives locales ?
Ce suivi aurait pu inclure une participation de la société civile à la table
des négociations. Cela étant, ce n’aurait pas été suffisant. Quand bien même
la société civile aurait plus d’influence, il reste qu’il lui est souvent difficile
de consulter sa base compte tenu des longues distances à parcourir dans la
majeure partie de la RDC. De plus, la société civile est souvent politisée et,
de ce fait, ne peut pas être considérée comme une représentante parfaite de
la population en général. C’est pourquoi d’autres mesures d’inclusion des voix
locales doivent être prises. Cela demande une connaissance approfondie du
contexte et une capacité d’apprécier les nombreuses nuances au sein du pays,
en lieu et place de la vue généralisante et focalisée sur le niveau national géné-
ralement adoptée par les acteurs soutenant le processus de paix actuel. Cette
démarche suppose également un investissement de long terme afin de laisser
le temps de consulter un grand nombre de personnes sur les aspects qui les
concernent. De telles mesures peuvent contribuer à rassembler les informations
sur d’autres groupes armés et à se rendre compte des priorités de la population
locale.
Parallèlement, les processus de paix doivent aussi être engagés à un niveau
plus local. Quelques développements dans cette direction sont déjà prometteurs.
La section des Affaires Civiles de la MONUSCO a commencé à soutenir des pro-
cessus de paix locaux en RDC depuis 2010 ; dans ce cadre, elle considère aussi
les conflits fonciers comme une partie importante de la gestion des conflits et
a initié un projet de cartographie et de priorisation de ces conflits pour une
meilleure intervention. Comme décrit ci-dessus, UN Habitat a également com-
mencé à s’engager dans la résolution des conflits fonciers locaux. En outre, des
organisations non gouvernementales (ONG) internationales, comme Interna-
tional Alert, Search for Common Ground ou CARE International, soutiennent
aussi la résolution des conflits locaux dans les Kivus. Ces initiatives montrent
que les acteurs internationaux se sont rapprochés des perspectives locales sur
les causes des conflits. Néanmoins, ils ne sont pas toujours assez attentifs au
caractère sensible de ces conflits. Ainsi, ces acteurs externes manquent de
légitimité s’ils imposent des méthodes de résolution de conflits aux populations

(70) OENZ, op. cit., p. 4.

 QUE SIGNIFIE LA PAIX EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO ? 671
locales, s’ils sont poussés par des bailleurs de fonds à produire des résultats
mesurables au lieu de donner assez de temps à des processus de médiation qui
doivent s’inscrire nécessairement dans le long terme. Les acteurs internatio-
naux devraient soutenir des processus de résolution de conflits locaux et les
acteurs qui disposent de la légitimité pour les traiter, comme des ONG locales.
Pour favoriser la paix au niveau local, il convient de soutenir les initiatives
locales de consolidation de la paix au lieu de les dupliquer ou simplement de
les ignorer, comme cela reste souvent le cas.
* *
*
Jusqu’à présent, la stratégie internationale en faveur de la paix en Répu-
blique démocratique du Congo s’est surtout focalisée sur des réponses diplo-
matiques et militaires à la crise, notamment les négociations entre élites et le
déploiement de la brigade d’intervention de la MONUSCO. Cette concentration
sur une résolution diplomatico-militaire de la crise démontre un manque de
consultation locale. Certes, les populations demandent une fin de la crise et
une protection : les violences dirigées contre les installations des Nations Unies
en novembre 2012 et plus récemment témoignent de la frustration de la popu-
lation vis-à-vis du manque de protection apportée par les Casques bleus. Tou-
tefois, une simple augmentation de la force de la MONUSCO par une brigade
d’intervention ne semble pas une réponse adéquate (71). Les opérations mili-
taires dans le passé (à l’instar d’Umojo Wetu, Kimia II) ont clairement montré
que c’est la population qui souvent en paie le prix et que les groupes armés ne
peuvent être neutralisés par de simples mesures diplomatiques et militaires.
Quand bien même les négociations se sont terminées par un accord politique et
même si la brigade d’intervention pouvait aussi être utilisée pour une meilleure
stratégie de protection de la population, il n’en est pas moins indispensable de
trouver des solutions durables aux conflits récurrents. Cela doit passer par une
meilleure inclusion des perspectives locales dans les analyses, afin d’assurer la
résolution des conflits sur le long terme et pas seulement jusqu’à la prochaine
crise. C’est seulement de cette manière qu’une solution pourra finalement être
trouvée pour pacifier le Congo de manière durable.

(71) Denis Tull, « Demokratische Republik… », op. cit.