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L’IMMIXTION DE L’INSPECTION GÉNÉRALE DES FINANCES DANS LA

GESTION DES ENTREPRISES PUBLIQUES EN RDC

Par Kabwe Paul Vinny // 1462 Lectures // 1 Commentaires

L’IMMIXTION DE L’INSPECTION GÉNÉRALE DES FINANCES DANS LA

GESTION DES ENTREPRISES PUBLIQUES EN RDC

Du haut de la montagne, j’ai entendu retentir un son de cloche sur la

gestion des entreprises publiques dans notre pays en ces termes : « Dans
l’ exécution de leurs missions, les inspecteurs des finances ne peuvent
s’immiscer dans la direction ou la gestion des services contrôlés ». D’un
coté, j’ai vu un grand travail qu’effectue l’Inspection Général des finances
pour maximiser les recettes afin de doter le gouvernement des moyens
financiers pour exécuter son programme, un travail très louable parce que
visiblement, ce travail qui se fait dans la rigueur permet d’exorciser le
démon de détournement dans notre pays. Bien que la procédure
d’exorcisme de détournements des deniers publics peut prendre un peu de
temps afin de repousser ce démon de détournements aux enfers ; j’ai vu
aussi de l’autre coté ; les collectifs des PCA des entreprises publiques qui
pointent du doigt l’IGF, en lui demandant de contrôler et non cogérer les
Entreprises publiques de l’Etat.

Face à cette situation, je me suis proposé de réfléchir à travers ces lignes

pour que d’un coté, l’IGF accentue son travail tout en respectant le cadre
qui l’organise. Cet article porte sur : « L’Immixtion de l’IGF dans la gestion
des entreprises publiques en RDC »

I. INTRODUCTION

Le contrôle des finances publiques est un instrument de bonne

gouvernance. Le pouvoir financier de l’Etat s’exerce dans un cadre
institutionnel et est soumis à des procédures dont les justifications sont à
la fois politiques et techniques. Les lois des finances sont votées par le
parlement, préparées et exécutées par le gouvernement, et assurent une
répartition des rôles entre les deux pouvoirs.

L’action financière de l’Etat est donc soumise à des formes, encadrée par
des procédures, et mise en œuvre par des acteurs politiques et
administratifs. Elle repose aussi sur un ensemble de mécanisme
particulièrement complexes dans un système comme le nôtre, ou public et
privé sont étroitement imbriqués. Le trésor et ses alliés d’une part, et la
Banque Centrale d’autre part, jouent au sein de ces mécanismes un rôle
prépondérant. Dans la loi des finances, le contrôle de l’agent public est un
élément essentiel du phénomène démocratique : le contribuable
autorisant, par l’intermédiaire de leurs représentants, les recettes et les
dépenses de l’Etat, il est anormal qu’ils en contrôlent l’utilisation.

Le contrôle financier en République démocratique du Congo, repose sur

une base constitutionnelle, ils ont tendance à évoluer d’un contrôle de
régularité vers un contrôle de gestion et d’efficacité des opérations
financières. Le principe d’un contrôle sur l’exécution des budgets publics
et l’utilisation des deniers publics est posé dans les dispositions des
articles 138,146 et 147 de la constitution qui confèrent aux chambres
législatives les prérogatives de suivre l’emploi de la contribution publique.

II. QUID DE LA MISSION DE L’IGF

L’Inspection Générale des finances dispose d’une compétence générale et

supérieure en matière d’audit et de contrôle des finances et des biens
publics. A ce titre, elle accomplit toute enquête ou mission d’audit
d’inspection, de vérification, de contre-vérification et de surveillance de
toutes les opérations financières, tant en recettes qu’en dépenses, du
pouvoir central, des provinces et entités territoriales décentralisées ainsi
que les organismes ou entreprises de toute nature, bénéficiant d’un
concours financier, sous forme de participation en capital, de subvention,
de prêt, d’avance ou de garantie de la part du pouvoir public.

L’Inspection Générale des Finances encadre les services et missions

d’audit interne des Ministères et services émargeant au budget du pouvoir
central, des provinces ainsi que des entités territoriales décentralisées. A
ce titre, elle centralise les plans et rapports d’audit, veille à
l’Uniformisation des méthodes de travail. Les interventions de l’Inspection
Générale des Finances tiennent tout autre enquête, en état.

Dans l’ exécution de leurs missions, les inspecteurs des finances ne

peuvent s’immiscer dans la direction ou la gestion des services contrôlés.

L’IGF est placée sous l’autorité du chef de l’Etat depuis décembre 2009,
elle n’est pas une nouveauté comme pense certaines personnes.
L’inspection Général des finances en tant que service d’audit supérieur du
gouvernement, peut procéder à toute mission de contre vérification, au
second degré de toutes les situations douanières, fiscales, ou parafiscales
des contribuables ou redevables d’impôts, droits, taxes ou redevances,
soit en cas de découverte d’une fraude lors de l’exécution d’une mission
de contrôle ou de contre vérification, soit sur une réquisition des autorités
politiques et administratives, soit sur une réquisition des autorités
judiciaires, soit par une dénonciation des tiers. L’Inspection Générale des
Finances dispose d’une compétence générale et supérieure en matière
d’audit et de contrôle des finances et des biens publics.

Ainsi, il est clairement établi que la mission de l’IGF est celle dévolue à
tout organe d’audit. Oui, elle fait le contrôle, audit, étude, conseil et
évaluation en matière administrative, économique et financière. Comme
tout auditeur, elle ne soumet pas de rapport préliminaire à l’autorité. L’IGF
produit des rapports définitifs, car les chiffres doivent être contrôlés,
vérifiés et signés. Et ses recommandations engagent sa responsabilité.

Comme tout auditeur, l’IGF a une déontologie à respecter qui devrait se

reposer sur trois piliers à savoir : l’indépendance, la loyauté et la
conscience professionnelle.

Elle est la grande muette. Elle ne se livre pas à des effets d’annonce. Elle
ne s’adresse pas au public pour se faire une réputation de redresseur des
torts pendant que ses missions sont en cours d’exécution. Elle s’abstient
de faire de la communication télévisuelle du style BAPTMAN. Ses vidéos de
série en cours de diffusion à la Télé sont contraires à la déontologie de ce
prestigieux Corps de hauts fonctionnaires de l’Etat.

L’IGF doit remplir sa mission de bonne foi, d’une manière constructive en

appliquant la législation et la réglementation et en fonction de l’intérêt
général.
 III. L’IGF POSE UN PROBLEME DE SA CONFORMITE A LA
CONSTITUTION

L’IGF est placé sous l’autorité direct du chef de l’Etat conformément à

l’article 4 du Décret n°034-B/2003 du 18 mars 2003 modifiant et
complétant l’Ordonnance n°87-323 du 15 septembre 1987 portant
création de l’Inspection Générale des Finances. Auparavant, elle était
placée sous la tutelle du Ministre des Finances. La raison est bien simple.
Voulant se soustraire aux contrôles de l’IGF, les premiers collaborateurs de
l’ancien Président de la République l’avaient amené à signer ce décret
modifiant la tutelle de ce service public.

Cependant, en 2006, par référendum, le Peuple Congolais a adopté la

nouvelle constitution. Celle-ci définit les responsabilités au niveau de
l’Exécutif. En effet, l’article 91 alinéa 4 de la Constitution dispose que : «
Le Gouvernement dispose de l’administration publique, des Forces
armées, de la Police nationale et des services de sécurité ». A la lumière
de cet article, nous constatons que l’IGF en tant que service public ne peut
pas être placé sous l’autorité du chef de l’Etat mais bien au contraire, du
gouvernement de la République.

Dans la lutte pour l’instauration d’un Etat de droit en RDC, le chef de l’Etat
Congolais doit se pencher sur cette question afin que ce service public se
conforme à la constitution de la République. Si les anciens collaborateurs
de l’ancien Président de la République voulaient se soustraire au contrôle
de l’IGF, cette situation n’est pas la même actuellement parce que la
vision de l’actuel chef de l’Etat est différente.

En droit, l’IGF a la nature juridique d’un service public relevant du

gouvernement et ne peut être placée sous l’autorité directe du Président
de la République. Une telle tutelle est contraire à la bonne gouvernance et
à la redevabilité ! 00

IV. DE LA DUREE DES MISSIONS DE l’IGF DANS LES ENTREPRISES

PUBLIQUES
L’administration est soumise au droit. C’est ce qu’on appelle l’État de droit
par rapport et par opposition à l’État de police dans lequel l’administration
ne connaît de limite qu’en elle-même. Cette affirmation n’a de sens que si
l’administration est soumise à un contrôle extérieur à elle. De nos jours,
existe-il des contrôles éternels ?

Depuis un moment dans notre société, l’IGF effectue une mission

d’encadrement et de rationalisation à la suite de la décision du Président
de la République d’assainir les mœurs de gestion dans les sociétés de
l’ETAT.

Curieusement, toute mission a une durée bien déterminée ; dans la

plupart des entreprises du portefeuille de l’Etat, la mission de l’IGF
dépasse les jours normaux de contrôle. Au regard de la nature de la
mission de l’IGF, elle ne doit pas s’impliquer dans la gestion courante de
l’entreprise. Cette situation inquiète parce que ses entreprises publiques
sont devenues des sociétés commerciales et ne se gèrent de la sorte.

Le dernier alinéa de l’article 2 de l’ordonnance n° 20/137-b du 24

septembre 2020 modifiant et complétant l’ordonnance n°87-323 du 15
septembre 1987 portant création de l’Inspection Général des finances, en
abrégé IGF dispose ce qui suit : « dans l’exécution de leurs missions, les
inspecteurs des finances ne peuvent s’immiscer dans la direction ou la
gestion des services contrôlés. Il est aussi urgent pour l’IGF de clarifier sa
méthode de travail afin d’éviter de créer le chaos dans les entreprises
contrôlés.

Enfin, en tant que haut fonctionnaire de l’Etat, l’IGF est soumis au Statut
des agents de carrière des services de l’Etat et de ses mesures
d’application, et de ce fait, il doit observer scrupuleusement le Code de
conduite de l’agent public de l’Etat.

V. DES VIOLATIONS DES DISPOSITIONS DE L’AUSCGIE PAR L’IGF

L’IGF a instruit ses inspecteurs de ne plus payer les droits et avantages

reconnus aux mandataires publics activité et non actifs. En décidant
unilatéralement de retirer les avantages dus aux mandataires publics
actifs et non actifs, l’IGF s’est arrogé d’un pouvoir qui ne lui est reconnu
par aucun texte légal ni réglementaire et a également bafoué les traités
internationaux que notre pays a ratifié en matière de gestion et
d’administration d’entreprise dans le cadre de l’OHADA.

L’IGF est-elle compétente pour prendre ces décisions ? Quelle est la portée
des décisions prises par l’IGF dans la hiérarchie des normes en RDC ? La
rémunération des dirigeants sociaux est bien encadrée dans l’AUSCGIE. Il
s’agit ici d’une question quasiment stratégique du fonctionnement de
toute entreprise. Il est donc bon pour nous d’analyser cette notion avant
de d’aborder la supranationalité de l’acte uniforme sur les décisions prises
par l’IGF.

Il convient de distinguer deux types de dirigeants sociaux à savoir : ceux

liés par un contrat de travail et ceux qui ne le sont pas. Dans la première
hypothèse, les dirigeants cumulent leurs fonctions de salariés et de
mandataires sociaux. C’est le cas pour les administrateurs de sociétés
anonymes tels que le Président du Conseil d’Administration, le Directeur
Général. On retrouve ce cas le plus fréquemment dans le cadre des
sociétés mères, plaçant à la tête d’une filiale un dirigeant salarié .

Dans la seconde hypothèse, le dirigeant n’est tenu que par son mandat
social. On retrouve alors différents types de rémunérations qui ne sont pas
soumises aux règles relatives aux salaires. Certes, la rémunération du
dirigeant d’une société commerciale n’est pas obligatoire (puisque ce
dernier peut exercer ses fonctions à titre gratuit). Toutefois la réalité
juridique montre qu’il bénéficie d’un champ de rémunération diversifiée.
Ainsi les rémunérations peuvent être fixes ou variables c’est-à-dire
indexée sur le chiffre d’affaire ou les bénéfices. Elles revêtent différentes
formes selon les fonctions exercées. Il y a les jetons de présence, qui se
trouvent être le mode de rémunération principale, mais également des
rémunérations exceptionnelles pour les dirigeants de sociétés anonymes,
par exemple, des avantages en nature comme le logement de fonction, le
véhicule de fonction, les remboursements de frais, les retraites
complémentaires, les indemnités de départ.

En analysant cette question de la rémunération des dirigeants sociaux,

nous constatons qu’un dirigeant de société peut percevoir des revenus
différents. Cette multiplicité ou mieux cette diversité des rémunérations
des dirigeants sociaux relève de plusieurs facteurs. En effet, la
rémunération peut être fonction notamment, de la santé de l’entreprise et
de son régime juridique. À cela, il faut ajouter que tous les types de
rémunérations ne sont pas autorisés dans toutes les sociétés, et qu’un
dirigeant ne peut pas s’octroyer n’importe quel montant. La rémunération
peut également être liée à la fonction d’administration ou de direction. Elle
peut être principale (comme les jetons de présence dans le cas des
administrateurs de sociétés anonymes) ou accessoire. Aux rémunérations
principales peuvent s’agréger d’autres éléments tels que des
rémunérations exceptionnelles, des avantages en nature (véhicule ou
logement), des stocks options ou même des actions gratuites. En somme,
la rémunération du dirigeant social est faite de différentes variables. Ainsi,
celle-ci résulte de la combinaison de différentes composantes qui
constitueront généralement à terme un montant plus ou moins important
en fonction de la taille de l’entreprise et de ses performances.

Par sa lettre n°545/PR/IGF/IG-CS/JAK/BCO/2021 du 13 MAI 2021,

l’Inspecteur Général, chef de service, s’adressant aux inspecteurs
généraux des finances, chefs d’encadrement auprès des entreprises du
portefeuille de l’ETAT à propos de traitement des mandataires publics dans
ces entités, évoque les dispositions du décret n°13/055 du 13 décembre
2013 portant statut des mandataires publics dans les entreprises du
portefeuille de l’ETAT pour considérer comme irrégulière et passible de
détournement de deniers publics, toute dépense exécutée en violation
desdites dispositions, nonobstant toute coutume.

Face à cette situation, l’IGF a-t-elle le droit de suspendre les droits et

avantages reconnus aux mandataires ?

Rappelons que les entreprises du portefeuille de l’Etat sont régies par les
lois 08/007 et 08/010 du 7 juillet 2008 relatives d’une part, à la
transformation desdites entreprises et, d’autre part, à l’organisation et la
gestion du portefeuille de l’Etat (« la réforme de 2008 »), telle que
modifiée par la loi 12/009 du 31 décembre 2012. Elles sont, au regard du
droit des sociétés de l’OHADA, des sociétés commerciales soumises à un
régime particulier prévues à l’article 916 de l’Acte uniforme sur les
sociétés commerciales.

En tant que sociétés commerciales à régime juridique mixte, elles sont

soumises à la fois aux dispositions pertinentes de l’Acte uniforme relatif au
droit commercial Général (« AUDCG ») et de l’Acte uniforme relatif aux
sociétés commerciales et du groupement d’intérêt économique («
AUSCGIE »), et aux prescriptions des lois 08/007 et 08/010 du 7 juillet
2008 relatives à la transformation et l’organisation desdites entreprises et
à la gestion du portefeuille de l’Etat.

L’AUSCGIE reconnait au président du Conseil d’Administration une

rémunération, en plus de son jeton de présence, dont le montant et les
modalités de paiement sont fixés par le Conseil d’Administration. Cfr
article 482 de l’AUSCGIE.

En substance, la lettre n°545/PR/IGF/IG-CS/JAK/BCO/2021 du 13 MAI 2021,

de l’Inspecteur Général, chef de service, s’adressant aux inspecteurs
généraux des finances, chefs d’encadrement auprès des entreprises du
portefeuille de l’ETAT à propos de traitement des mandataires publics dans
ces entités, qui évoque les dispositions du décret n°13/055 du 13
décembre 2013 portant statut des mandataires publics dans les
entreprises du portefeuille de l’ETAT pour considérer comme irrégulière et
passible de détournement de deniers publics, toute dépense exécutée en
violation desdites dispositions, nonobstant toute coutume viole l’article
482 de l’AUSCGIE. L’Inspecteur Général, chef de service, n’est pas
compétent pour prendre ces mesures dans les sociétés commerciales.

Les droits et avantages des administrateurs dans les entreprises du

portefeuille, trouvent leur fondement à :

- L’AUSCGIE ;

- La loi n°08/010 du 07 Juillet 2008 fixant les règles relatives à

l’organisation et à la gestion du portefeuille de l’Etat ;

- Au contrat de mandat signé entre le Ministre du portefeuille,

Représentant de l’Etat Actionnaire unique et les Mandataires publics ;

- Au décret n°13/055 du 13 décembre 2013 portant statut des

mandataires publics dans les entreprises du portefeuille de l’Etat.

VI. DES VIOLATIONS DU CONTRAT DE MANDAT PAR L’IGF

La loi n°08/010 du 07 Juillet 2002 fixant les règles relatives à l’organisation

et à la gestion du portefeuille de l’Etat dispose que :« les mandataires
publics perçoivent une rémunération fixée par l’Assemblée générale des
actionnaires, conformément aux statuts de chaque société et à la
législation sur les société commerciales. Les mandataires non actifs et le
représentants de l’Etat à l’assemblée générale ont droit à un jeton de
présence ».

Le contrat de mandat qui a vocation à être une convention particulière des

parties prescrivant dans le chef de l’Etat et des administrateurs des
obligations synallagmatiques dispose en son article 3 ceci :« le Mandant
doit s’assurer que le mandataire public bénéficie, auprès de la société
dans laquelle il exerce son mandat, d’une rémunération juste et digne
ainsi que tous les avantages liés au mandat. »

Les rémunérations et autres avantages sociaux perçu par les

administrateurs dans les entreprises publiques demeurent un droit acquis
et exigibles sur base des décisions prises par le représentant attitré de
l’Etat actionnaire, par sa lettre n°1473/MINPF/KD/0MM/J ML/2010 et de la
résolution n°3 de l’Assemblée générale du 02/Avril2012.

L’IGF par sa lettre n°545/PR/IGF/IG-CS/JAK/BCO/2021 du 13 MAI 2021, de

l’Inspecteur Général, chef de service, s’adressant aux inspecteurs
généraux des finances, chefs d’encadrement auprès des entreprises du
portefeuille de l’ETAT à propos de traitement des mandataires publics dans
ces entités, qui évoque les dispositions du décret n°13/055 du 13
décembre 2013 portant statut des mandataires publics dans les
entreprises du portefeuille de l’ETAT pour considérer comme irrégulière et
passible de détournement de deniers publics, toute dépense exécutée en
violation desdites dispositions, nonobstant toute coutume viole aussi le
contrat de mandat prise par l’Etat actionnaire.

VII. CONCLUSION

A travers ces lignes, nous avons voulus démontrer que le travail de l’IGF
est salvateur dans la maximisation des recettes et que l’IGF doit rester
dans le cadre de ses compétences.

VIII. BIBLIOGRAPHIE
1. BAKANDEJA WA MPUNGU Grégoire, les finances publiques en République
démocratique du Congo, la longue croisade pour une gouvernance
financière débarrassée des démons de la corruption et du détournement
des deniers publics, éd. Bruylant, Bruxelles, novembre 2020, P.231.

2. V. Dirigeants de sociétés commerciales, éditions Francis Lefebvre, 2002.

V. aussi Y. GUYON, Droit des affaires, Tome 1, 12e édition, Paris, Economica,
août 2003, p. 34.

3. F. FRANÇOIS, A. MAIGRET, A. et A. MARLANGE, Dirigeant de société.

Statut juridique, social fiscal, Eyrolles, 2003 ; J.-P. CASIMIR et M. GERMAIN,
Dirigeants de société, LGDJ, 2007.

4. L’AUSCGIE

5. Loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de

la constitution du 18 février 2006.

6. Loi n°08/010 du 07 Juillet 2008 fixant les règles relatives à l’organisation

et à la gestion du portefeuille de l’Etat.

7. La loi n°08/010 du 07 Juillet 2002 fixant les règles relatives à

l’organisation et à la gestion du portefeuille de l’Etat.

8. Décret n°13/055 du 13 décembre 2013 portant statut des mandataires

publics dans les entreprises du portefeuille de l’ETAT.

9. Au contrat de mandat signé entre le Ministre du portefeuille,

Représentant de l’Etat Actionnaire unique et les Mandataires publics.

Par PAUL Vinny Kabwe

Avocat à la Cour

Assistant d’enseignement

Collaborateur chez DALDEWOLF

06 Jan 2022

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