REPUBLIQUE ISLAMIQUE DE MAURITANIE

Honneur- Fraternité – Justice

MINISTERE DES FINANCES

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PROJET INITIATIVE PAUVRETE-

ENVIRONNEMENT PHASE III (IPE - III)

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DOCUMENT CONCEPTUEL
SUR L’INTRODUCTION
DU BUDGET-PROGRAMME EN MAURITANIE

***
Rapport final
****

Issa BELLAL et Abderrahim DIDI

février 2015

1
Sommaire
INTRODUCTION .......................................................................................................................... 5
Partie A : Diagnostic du Système des Finances Publiques en Mauritanie .......................... 7
Chapitre (1) : Diagnostic et constats ................................................................................................... 7
1.1. Préparation budgétaire .............................................................................................................. 7
1.2. Exécution budgétaire .............................................................................................................. 10
1.3. Schéma directeur de réforme du SGFP .................................................................................. 11
1.4. Quelques forces et faiblesses des réformes des finances publiques en Mauritanie ................ 13
Chapitre (2) : Intérêt du passage d’un Budget de moyens vers un budget de résultats ..................... 17
2.1. Au niveau de la préparation du Budget................................................................................. 17
2.2. Au niveau de l'exécution du Budget ....................................................................................... 18
PARTIE B : APPROCHE NORMATIVE ET GUIDE METHODOLOGIQUE DU BP ........................... 20
Chapitre (1) : Concepts généraux de l’approche programmatique et architecture du BP ................. 20
1.1. Le passage du budget de moyens au budget-programme ....................................................... 20
1.2. Du concept de programme...................................................................................................... 21
1.3. Focus sur le Budget Programme ............................................................................................ 23
Chapitre (2) : Budget programme et système de classification budgétaire ....................................... 25
Chapitre (3) : Canevas et étapes d’élaboration d’un Budget Programme ......................................... 32
Chapitre (4) : Les documents budgétaires et les rapports annexés à la Loi des Finances ................. 34
Chapitre (5) : Proposition d’architecture et de présentation des crédits pour le futur BP mauritanien
........................................................................................................................................................... 38
Chapitre (6) : Les Cadres de Dépenses à Moyen Terme et le BP...................................................... 42
Chapitre (7) : Autres outils d’opérationnalisation des BP ................................................................. 45
7.1. Le Plan de Travail Annuel ...................................................................................................... 46
7.2. Le Plan de Consommation des Crédits ................................................................................... 46
7.3. Le Plan de Passation de Marchés ........................................................................................... 46
7.4. Les indicateurs de performance d’un programme .................................................................. 47
Chapitre (8) : Guide méthodologique du BP ..................................................................................... 48
8.1. La méthodologie générale et les phases d’élaboration du budget programme ....................... 48
8.2. Principes d’affectation des crédits .............................................................................................. 51

2
 8.3. Chaîne de responsabilité ......................................................................................................... 55
8.4. Structuration d’un Ministère en programmes ......................................................................... 57
8.5. Structuration d’un programme en actions .............................................................................. 59
8.6. Acteurs du BP ......................................................................................................................... 62
PARTIE C : LIMITES DU SYSTEME BUDGETAIRE ACTUEL EN MAURITANIE PAR RAPPORT AUX
EXIGENCES DU BP. ................................................................................................................... 68

Chapitre (1) : Règles budgétaires ...................................................................................................... 68

1.1. Spécialité des crédits .............................................................................................................. 68
1.2. Annualité budgétaire .............................................................................................................. 69
1.3. Universalité budgétaire ........................................................................................................... 70
1.4. Réallocation de crédits ........................................................................................................... 70
1.5. Reports de crédits ................................................................................................................... 70
1.6. Contrôle budgétaire ................................................................................................................ 71
1.7. Responsabilité des gestionnaires ............................................................................................ 72
1.8. Présentation des crédits .......................................................................................................... 73
Chapitre (2) : Capacités humaines et techniques ............................................................................... 74
2.1. Capacités humaines ................................................................................................................ 74
2.2. Capacités techniques .............................................................................................................. 75
Chapitre (3) : Atouts et contraintes ................................................................................................... 76
3.1. Atouts ..................................................................................................................................... 77
3.2. Contraintes.............................................................................................................................. 79
PARTIE D : REFORMES A CONDUIRE PAR RAPPORT AUX EXIGENCES DU BP ET FEUILLE DE
ROUTE INDICATIVE................................................................................................................... 81

Chapitre (1) : Contenu ....................................................................................................................... 81

1.1. Composante (1) : Dimension institutionnelle et organisationnelle.................................... 82
1.2. Composante (2) : Préparation budgétaire .......................................................................... 82
1.3. Composante (3) : Règles et nomenclature budgétaires...................................................... 84
1.4. Composante (4) : Système statistique et d’information..................................................... 85
1.5. Composante (5) : Comptabilité et contrôle........................................................................ 85
1.6. Composante (6) : Dispositif de suivi-évaluation de la performance ................................. 86
Chapitre (2) : Pilotage de la réforme ................................................................................................. 86
2.1. Structures ................................................................................................................................ 87
2.2. Calendrier ............................................................................................................................... 87
PARTIE E : MESURES D’ACCOMPAGNEMENT ......................................................................... 90
Chapitre (1) : Renforcement des capacités ........................................................................................ 90

3
 1.1. Capacités humaines ........................................................................................................... 90
1.2. Capacités techniques ......................................................................................................... 91
Chapitre (2) : Mobilisation des acteurs et des ressources .................................................................. 92
2.1. Mobilisation des acteurs ......................................................................................................... 92
2.2. Mobilisation des ressources .................................................................................................... 92
ANNEXES .................................................................................................................................. 94
Annexe (1) : Glossaire ....................................................................................................................... 94
Annexe (2) : Liste des personnes rencontrées ................................................................................... 97
Annexe (3) : Références bibliographiques ........................................................................................ 98

Tableaux

Tableau 1: Exemple de présentation des crédits d’un programme « forêts ». ......................... 40

Tableau 2 : Calendrier indicatif de la mise en œuvre des réformes. ........................................ 88

Encadrés

Encadré 1: la classification des dépenses budgétaires de l’Etat au sein de l’UEMOA. ........... 25

Encadré 2 : Quelques bons principes pour la structuration budgétaire en programmes. ......... 28
Encadré 3 : Présentation des dépenses dans un BP. ................................................................. 30
Encadré 4 : les informations à inclure dans la documentation budgétaire. .............................. 35
Encadré 5: Projet Annuel de Performance d’un ministère/Exemple de plan résumé du
document .................................................................................................................................. 35
Encadré 6: Structure d’un Rapport Annuel de Performances. ................................................. 36

4
INTRODUCTION

Dans le cadre de la modernisation de l’administration publique, de nombreux pays ont adopté

la gestion axée sur les résultats. Véritable changement de paradigme, la gestion par résultats
consacre la recherche d’une optimisation de la dépense publique qui appelle ainsi une
performance, à travers les principaux objectifs à atteindre que sont la recherche d’une
croissance forte et l’amélioration des conditions de vie des populations. Il s’agit ainsi de
renforcer au sein de l’administration publique une double culture : celle des résultats et celle
de la mesure.

L’introduction en Mauritanie du Budget-Programme (BP) est une réponse à cette

préoccupation forte d’atteinte des résultats prédéfinis, en abandonnant le système traditionnel
de budgétisation qui a présenté des limites importantes (absence de la culture des résultats,
reconduction des crédits d’une année à l’autre, manque de prévisibilité à moyen terme,
absence d’une exigence de performance).
Le BP est « un saut qualitatif dans le chantier de modernisation des finances publiques » basé
sur une exigence de résultats imprimée par les notions de planification et de programmation,
et qui s’accompagne en même temps d’un élargissement du champ de contrôle
parlementaire sur les recettes et les dépenses de l’Etat.
La modernisation de l’administration publique à travers les innovations comme l’introduction
du BP consacre le passage du budget de moyens centré sur la recherche de la régularité
budgétaire à une logique de performance centrée sur l’atteinte des résultats marquée par
l’efficacité et l’efficience de la dépense publique. Cette modernisation se décline par une
modernisation du processus de préparation, d’exécution, de contrôle et de suivi-évaluation du
budget de l’Etat.
Aussi, contrairement au contexte de budget de moyens, les conférences budgétaires sont
désormais basées sur l’examen des objectifs à atteindre par les administrations et la
justification rigoureuse des dotations budgétaires. Les allocations budgétaires sont faites dans
une perspective pluriannuelle et ne sont plus basées sur la structure des services mais sur les
finalités des politiques publiques. Ainsi, le BP représente un véritable outil managérial de
programmation budgétaire complémentaire à la planification stratégique.
L’intérêt majeur de cette démarche de performance liée au BP réside dans les faits suivants :
 Pour le Parlement : avoir une plus grande lisibilité du budget et une transparence sur
son exécution et pouvoir agir sur les moyens donnés aux politiques publiques,
 pour le citoyen : savoir à quoi est utilisé l’argent de ses impôts,
 pour l’usager : compter sur une administration qui réponde mieux à ses besoins,
 pour le contribuable : vérifier que l’argent de ses impôts est utilisé efficacement,
 pour le gestionnaire public : recevoir des objectifs clairs et bénéficier d’une plus
grande marge de manœuvre.
Aux Etats-Unis, le BP a été introduit à travers le «Planning; Programming and Budgeting
System» (PPBS), dès 1960. Les pays de l'OCDE (USA, France, Nouvelle-Zélande, etc.) ont
aussi mis en place une budgétisation par la performance ou BP depuis deux décennies. Dana
ce cadre, la France a adopté la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB) et

5
institutionnalise le BP par une loi organique en 2001. Ce n'est que dans les années 80 que le
BP se répand dans les autres pays développés et dès 2000 dans ceux d'Europe de l'Est,
d'Amérique latine et d'Asie. Plus récemment, le BP a été introduit dans six pays africains
(Afrique du Sud, Mali, Tunisie, Ile Maurice, Maroc et Gabon).
Aussi, plusieurs rapports internationaux sur le système de gestion des finances publiques ont
formulé des recommandations sur la nécessité d’instaurer la culture du résultat et la
responsabilisation des gestionnaires des crédits pour contribuer à l’accélération de la
croissance économique et à la réduction de la pauvreté. Ces recommandations se sont,
également, traduites dans la déclaration de Paris (mars 2005) sur l’efficacité de l’aide
publique au développement (APD) qui place la pratique de l’évaluation au cœur des politiques
publiques en se fondant sur deux principes essentiels : la gestion axée sur les résultats et la
responsabilité mutuelle.

Un début d’introduction de la gestion axée sur les résultats a été opéré en Mauritanie avec
l’élaboration depuis 2001 du cadre des dépenses à moyen terme (CDMT) sectoriel et global.

Le système de budgétisation en Mauritanie demeure toutefois basé sur une logique de moyens
qui ignore la notion de performance consistant à "contribuer à avancer dans la réalisation des
objectifs dans les trois dimensions que sont l’impact socio-économique, la qualité des services
et la réduction des coûts". En effet, dans le budget actuel où les moyens mis à disposition des
« administrateurs de crédits » sont inscrits par nature de dépense, les gestionnaires peuvent
proposer d’engager des dépenses parfaitement régulières bien qu’en réalité elles
n’amélioreront pas la performance.

C’est dans cette perspective que le projet Initiative Pauvreté-Environnement (IPE/phase 3),
financé par le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), le Programme
des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) et le Gouvernement mauritanien, s’est
donné comme objectif d’appuyer l’instauration de la gestion axée sur les résultats dans le
processus de planification des politiques publiques. A cet effet, cette phase du Projet entend
accompagner le Gouvernement dans l’instauration de la budgétisation par programme pour
améliorer le cadre d’allocation des crédits budgétaires et mieux cibler les actions visant la
réduction de la pauvreté.

Le présent document conceptuel répond à ce souci et traite de l’introduction du BP en

Mauritanie et vise à servir de cadre référentiel et de guide à la conception de ce type
d’instrument.
Le rapport s’articule autour de cinq (5) parties. La première partie présente le diagnostic du
Système des Finances Publiques en Mauritanie et les principaux constats. La deuxième partie
examine l’approche normative et le guide méthodologique du BP, avec des propositions pour
le cas mauritanien. La troisième partie traite des limites du budget actuel en Mauritanie par
rapport aux exigences du BP. La quatrième partie est consacrée aux réformes à conduire pour
adapter le système actuel de gestion budgétaire en Mauritanie aux exigences du BP. La
cinquième partie présente les mesures d’accompagnement qui seraient nécessaires pour
faciliter la réussite de l’introduction du BP en Mauritanie. Le rapport comprend aussi un
glossaire harmonisé détaillé (en annexe).

6
PARTIE A : DIAGNOSTIC DU SYSTEME DES FINANCES PUBLIQUES EN MAURITANIE

Chapitre (1) : Diagnostic et constats

1.1. Préparation budgétaire

En Mauritanie, la préparation du budget n’a pas connu des modifications significatives tant
dans son processus que ses outils comparativement aux autres volets de la gestion des
finances publiques. Toutes les évaluations de la gestion budgétaire (Revue des dépenses,
CFAA, RONC, PEFA, rapports d’assistance technique d’Afritac et du FMI, ect) ont souligné
l’inertie de l’élaboration des lois de finances tant sur le plan du processus que des outils et
techniques utilisés.

Processus de la préparation budgétaire

Le Budget général de l’Etat (BGE) est composé du budget de fonctionnement (BF) et le

budget d’investissement qui ne prend en compte que les dépenses d’investissement financées
sur des ressources propres mais pas les dépenses sur financement extérieur qui restent donc
hors du champ de la loi de finances. Cette catégorie de dépenses est inscrite dans le Budget
consolidé d’investissement (BCI), qui récapitule tous les investissements annuels inscrits dans
le Programme d’Investissement Public (PIP) sur ressources propres et sur financement
extérieur. Crée par le décret n° 86-178 du 29 octobre.1986, le BCI se contente de récapituler
les investissements financés sur ressources internes et extérieures (Dons et prêts),
l’amortissement de la dette publique ainsi que les transferts vers les Etablissements Publics à
caractère Administratif (EPA), alors que le PIP a une étendue plus large et comprend les
différents degrés de maturité de financement des projets. Le BCI est préparé par le MAED
notamment dans sa partie relative aux dépenses d’investissement financées sur des ressources
extérieures. Ainsi, le budget consolidé d’investissement (BCI) est élaboré séparément du
budget de fonctionnement et n’est qu’une annexe au budget général. Cette séparation nuit à la
programmation et à l’exécution de l’ensemble du budget. Cet éclatement de la loi de
finances, séparant dépenses nationales et investissements financés par l’extérieur qui
sont exécutés en dehors du processus budgétaire empêchait la bonne articulation des
dépenses courantes et des immobilisations, tout en réduisant la lisibilité de la dépense
publique. En outre, malgré les efforts de la coopération Allemagne (GTZ) qui fournit un appui
à la Commission de Finances de l'Assemblée Nationale, la réception tardive e incomplète des
documents rend difficile une analyse pertinente. Au niveau du Sénat, les capacités d'analyse
sont également défaillantes.

Le budget consolidé d’investissement (BCI) est l’un des principaux moyens pour atteindre les
objectifs du CSLP III. C’est actuellement un processus séparé qui ne semble pas basé sur des
orientations stratégiques. Ensuite, la préparation des lois de finances n’obéit pas à un
calendrier clair identifiant les différentes étapes, et définissant les responsabilités des acteurs
concernés par l’exercice.

7
En revanche la préparation des lois de finances est réalisée selon les quatre principales phases
du cycle budgétaire classique à savoir le cadrage macroéconomique, le cadrage budgétaire, les
conférences budgétaires et l’adoption du budget.

Les phases de cadrage macroéconomique et budgétaire permettent de disposer d’une prévision

du volume des recettes, du volume et des grandes masses des dépenses et du solde budgétaire
en cohérence avec les objectifs macroéconomiques fixés (Croissance, balance de paiements et
monnaie). Ce processus qui est dirigé conjointement par le MF, le MAED et la BCM fait
aussi intervenir les services du FMI avec lesquels les projections sont validées.

C’est sur la base du cadrage budgétaire, que le Ministère des Finances envoie la lettre-
circulaire aux différents départements ministériels. Ces derniers transmettent à leurs tours
leurs projets de budgets qui sont l’expression des besoins financiers nécessaires à l’atteinte
des objectifs sectoriels qu’ils se fixent. Sur la base de ces projets, le MF entame les arbitrages
avec les départements sectoriels dont les résultats vont permettre de disposer du budget total.
Celui-est adopté par le Conseil des Ministres avant d’être transmis au Parlement.

De manière globale, la préparation du budget en Mauritanie se caractérise par

 une méthode de budgétisation se basant sur la budgétisation par poste budgétaire et

non par activité / résultat,

 des propositions des Départements sectoriels montrant l’absence d’un lien direct entre
la programmation des dépenses et les objectifs (parfois soit par absence d’une stratégie du
secteur, soit par absence des ressources humaines et techniques capables de faire ce lien, ou
encore ne provenant pas non plus de CDMT sectoriel s’il existe),

 l’absence de critères explicites d’allocation des ressources (parfois reconduction des

budgets de l’année précédente ajustés pour tenir compte d’événements précis),

 la programmation du DAPBI semble revenir à une programmation linéaire des

dépenses sans véritable lien avec les besoins en termes de passation de marchés ce qui bloque
le déroulement efficace des marchés publics (d’où le risques de fractionnement des marchés,
retard d’engagement de marché en attendant l’atteinte un certain niveau de crédits),

 le champ de la loi de finances (LdF) continue à exclure les financements extérieurs, à

part les appuis budgétaires, et le BCI reste une annexe de la LdF, ce qui limite la visibilité des
ressources destinées aux Départements Ministériels,

 des capacités humaines et matérielles insuffisantes pour la fonction de préparation et

de programmation budgétaire,

 une insuffisance d’outils spécifiques dédiés à la préparation du budget tels qu’un

manuel de préparation du budget et une application spécialisée (tant au niveau global que
Ministériel ou sectoriel) se traduisant dans une faible maîtrise des prévisions des dépenses et
par déduction des résultats qui s’écartent souvent de leurs niveaux réels ;

 l’absence d’un calendrier budgétaire formel qui se traduit, en pratique, par la

contraction du temps imparti à la préparation du budget ce qui nuit à sa qualité ; aussi, le
dépôt relativement tardif de la loi de finances au Parlement mène inévitablement à une
adoption tardive en janvier, et un démarrage effectif de l’exécution souvent au début de mars ;

8
  l’utilisation des DAPBI n’a pas encore permis de faire jouer à cet outil son rôle de
régulateur budgétaire ;

 l’implication des acteurs sectoriels dans le processus de formulation budgétaire est

encore assez limitée aux phases des arbitrages et d’examen du projet de LdF par le
Parlement ; leur participation suppose un processus intégré descendant et ascendant sur la
base d’un calendrier préalablement adopté ;

Outils de la préparation budgétaire

En Mauritanie, l’introduction de l’approche du CDMT est intervenue à partir de 2002 avec

l’élaboration de plusieurs CDMTs sectoriels (dont la santé l’éducation, l’hydraulique, le
développement urbain, les infrastructures de transport, les pêches) et un CDMT global 1 qui a
été plusieurs fois réactualisé.

Cette approche devrait permettre l’amélioration de l’efficacité de la dépense publique en

agissant à trois niveaux : i) la discipline budgétaire qui consiste à définir une enveloppe global
de dépenses cohérente avec les objectifs de stabilité économique, ii) l’allocation des
ressources en cohérence avec les priorités statistiques notamment de réduction de la pauvreté,
et iii) l’utilisation efficiente et efficace des ressources dans la mise en œuvre de ces priorités.
Elle devrait aussi permettre d’opérationnaliser les stratégies sectorielles et nationales (CSLP).
En effet, les CDMT sectoriels peuvent devenir des outils puissants de réappropriation de
l’initiative des dépenses surtout quand ils sont cohérents avec un CDMT global qui permet de
fixer la contrainte financière

Pour l’élaboration du CDMT global un dispositif formel de préparation a été mis en place
par arrêté du MAED qui est composé des principales structures concernées (MF, MAED,
BCM). Ce dispositif, sur lequel des modifications ont été apportées en vue de le rendre plus
opérationnel, devrait encourager et faciliter l’appropriation du CDMT par les cadres
nationaux.

Mais plus de dix (10) ans après leur introduction, les CDMTs n’ont pas encore atteint les
objectifs fixés. En effet, tous les rapports d’évaluation de la gestion budgétaire survenus
depuis le début des années 2000 ont souligné que ce processus connait plusieurs insuffisances
et qu’il est nécessaire de l’améliorer. Ces insuffisances résident notamment le fait que

 le CDMT n’est pas bien intégré dans le cycle de préparation du budget n’a que
rarement servi de base pour l’allocation des ressources. De ce fait, le budget de l’Etat demeure
basé sur une logique de moyens.

 le CDMT est faiblement aligné aux priorités de la stratégie nationale de

développement. De ce fait, sa portée opérationnelle est restée limitée ainsi que son impact
attendu en tant qu’instrument de promotion de la budgétisation fondée sur les politiques
nationales. Cette faiblesse a été aussi renforcée par la fait qu’il n’a pas souvent été adopté en
Conseil de Ministres ni par le Parlement ce qui lui ôte toute force légale.

1
Le premier CDMT global a été préparé en 2003 par le CMAP auquel succédé celui de 2007. Depuis 2010,
chaque année un CDMT global est préparé.

9
  le CDMT n’est pas bien intégré aux autres outils de programmation économique et
budgétaire reste peu intégrés (PIP, CSLP).

 le processus du CDMT reste limité à la production de documents et n’a pas fait l’objet
d’une programmation plus précise des moyens engagés ni des résultats attendus et ce en
raison (i) de l’absence d’obligation de cohérence, d’un calendrier et d’une méthode de travail
précise, (ii) d’une élaboration de stratégies sectorielles qui servent de base à la programmation
à moyen terme, et (iii) d’une bonne implication des responsables sectoriels dans le processus.

 les techniques de préparation des CDMTs ne sont pas bien maitrisées par les cadres
nationaux. Or, la maîtrise de l’approche CDMT constitue une étape importante pour la
transition vers la budgétisation par programme axée sur les résultats.

Par ailleurs, le Gouvernement mauritanien s’est attelé en 2007 à la préparation d’un Cadre
budgétaire à moyen terme (CBMT) 2008-2010. Ce CBMT, qui a servi de base à l’élaboration
de la Loi de finances 2008, constitue une étape importante vers la levée des contraintes
identifiées en matière d’allocation des ressources budgétaires. L’élaboration de cet outil
traduit ainsi la volonté du Gouvernement de baser les allocations de crédits sur des
objectifs sectoriels conformes aux priorités nationales, mais aussi de se doter d’un outil de
dialogue, afin de permettre un débat budgétaire documenté entre les différents secteurs et
entre le Gouvernement et le Parlement. En outre, un CBMT 2015-2017 a été élaboré en
septembre 2014.

1.2. Exécution budgétaire

L’exécution de la dépense était entachée auparavant de certaines irrégularités, notamment

l’opacité du système e, la lourdeur de procédures assez centralisées et la longueur des délais,
la faiblesse du système de gestion de la trésorerie et de régulation budgétaire, la quasi-absence
de rapprochement entre les comptes du Trésor et ceux de la Banque Centrale et la fiabilité
limitée d’informations fiables sur les recettes et les dépenses.
Dans ce cadre, trois mesures essentielles, assez utiles se sont efforcées de consolider et
d’améliorer l’exécution de la dépense ces dernières années, avec :
- la déconcentration de l’ordonnancement au niveau des ministères et
- accompagnée de contrôles financiers ministériels (appui de la coopération française)
tandis que
- la chaine de la dépense elle-même faisait l’objet d’une rénovation profonde avec le
développement du système de gestion informatisé des dépenses publiques
RACHAD, développé par un cabinet tunisien, dont la finalisation jusqu’à l’émission
du titre de paiement libératoire par le Trésor, financée par le projet PRECASP
(Banque mondiale).
De son côté, la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) s’est
engagée dans la modernisation du plan comptable (appui de la coopération française) et son
rapprochement aux meilleures pratiques internationalement admises, dans l’établissement
d’une comptabilité patrimoniale (appui du FMI Afrique de l’ouest), dans la réforme des
nomenclatures. Le compte de gestion annuel du Trésorier Général est désormais produit,
rendant notamment enfin possible le travail de contrôle effectif de la Cour des Comptes. Le
rapprochement avec les comptes de la Banque centrale, gestionnaire du compte courant du
Trésor, est assuré périodiquement tandis qu’une politique de transparence était engagée avec
10
la publication du TOFE mensuel, de la Situation Mensuelle de la Trésorerie (SMT) et
des rapports trimestriels et annuels sur l'exécution des opérations financières de l'Etat
sur le site internet du Trésor.
Cependant, le manque de certaines données fiables sur les dépenses publiques n’a pas permis
aux autorités d’identifier suffisamment tôt l’absence d’efficacité et d’efficience dans
l’allocation budgétaire pour influer sur les objectifs budgétaires. Cela a été aggravé par les
insuffisances du recueil, du traitement, du stockage et de la communication des données
pour servir de références et d’indicateurs de progrès du budget, notamment du budget
d’investissement.

Actuellement, l’absence d’un système informatique de GFP réellement intégré est un

handicap pour la production de données financières et budgétaires fiables. L’information
financière vient pour l’essentiel de systèmes informatiques dissociés, en place à la Direction
Générale du Budget –DGB), à la Direction Générale des Douanes (DGD) et à la Direction
Générale des Impôts (DGI), ce qui réduit leur champ et la visibilité du processus budgétaire.
Les données varient selon les sources, souvent entre les ministères parfois même au sein d’un
même ministère. A la Douane, le SYDONIA++ suit la perception des droits de douane. Aux
services fiscaux, Al Mouhassil suit la perception des impôts mais n’est pas relié au système
Beit El Mal du Trésor. À la Direction Générale du Budget, , l le Réseau automatisée de la
chaîne des dépenses (RACHAD) traite l’allocation, l’engagement et l’ordonnancement du
budget sans traiter les aspects relatifs aux paiements qui sont suivis par Beit El Mal, qui est
le système comptable du Trésor. RACHAD et sa prolongation au Trésor, Beit el Mal,
fonctionne assez bien ; de ce fait un dossier d’exécution des dépenses peut être traité en temps
réel, de l’engagement au paiement, en passant par les différents niveaux au Trésor. Mais,
certaines dépenses ne sont intégrées qu’au moyen d’un portail, notamment la paie des
fonctionnaires et les marchés publics, alors que d’autres, comme les investissements, ne
sont intégrées que partiellement, ou pas du tout.

Cette situation a conduit les autorités à demander en octobre 2010 une mission d’assistance
technique de l’Union Européenne pour élaborer un cadre directeur intégré qui se traduirait
par un plan d’exécution opérationnel.

Cette approche a été formalisée par un document officiel approuvé par les autorités nationales
dénommé « Schéma directeur de réforme du Système de Gestion des Finances Publiques
(SGFP) ».

1.3. Schéma directeur de réforme du SGFP

Le Schéma Directeur de réforme du SGFP se structure autour des axes suivants :

 Mise en place d’une budgétisation efficace et crédible basée sur les politiques
publiques ;
 Renforcement de l’exhaustivité et de la transparence du budget de l’Etat ;
 Renforcement de la prévisibilité dans l’exécution du budget;
 Amélioration de la qualité de la comptabilité, de l’information et des Rapports
Financiers ;
 Renforcement des contrôles, de la surveillance et de la vérification; mise en place
d’un Système intégré d’information et la formation.

11
  Le cadre directeur intégré prévoit le pilotage des réformes à deux niveaux : (I) un
comité interministériel comprenant les organes décidant les politiques chargé de
définir les grandes orientations politiques ; (ii) et des structures de coordination à
caractère technique pour soutenir l’exécution des réformes.

Cependant, parmi les écueils contenus dans le schéma directeur, il y a lieu notamment de
citer :
• Le cadre juridique de la LOLF : La loi organique relative aux lois de finances organisant
le système financier date de 1978 et est considérée comme désuète et inopérante ; Elle ne
constitue plus un cadre approprié aux bonnes pratiques budgétaires et comptables. Ce cadre
juridique reflète l’absence de lien entre dépenses publiques et politiques publiques et
n’intègre pas dans ses composantes, les règles de pluri-annualité, d’universalité, de
sincérité et de contrôle ;
• Faible effectivité des instruments de programmation budgétaire : La capacité à élaborer
des outils de cadre budgétaire à moyen terme est obérée par la faiblesse de leur effectivité. Le
processus de préparation budgétaire n’intègre pas les instruments CBMT dans le cycle de
préparation de la loi des finances.
• La Cour des Comptes : Institution prévue par la constitution du 20 juillet 1991 ; elle ne
remplit pas encore la totalité de ses prérogatives conformément à la loi fondamentale. La Cour
des comptes fait face à un déficit de ressources humaines qualifiées et à un environnement
national peu familier avec les mécanismes d’audit et de contrôle ;
• Difficulté à exécuter le budget: La maitrise des dépenses publiques constitue un défi dans
la gestion du budget en Mauritanie ; Les dépenses opérées ne sont pas suffisamment reflétées
dans RACHAD ni comptabilisées dans les comptes de l’Etat et le mécanisme de notification
de délégations de crédits n’apparait pas suffisamment dans RACHAD ; Cette situation donne
lieu à des incohérences entre ce dernier et la situation au niveau du trésor et de la comptabilité
publique notamment lors de la clôture de la gestion ;
• Fonctions de contrôle : Les services de contrôle et d’inspection ne sont pas harmonisés
entre les différents départements ministériels ; La fonction d’audit interne n’est pas
systématisée dans les administrations publiques en Mauritanie. Elle est confrontée à une
insuffisance de moyens, de recettes et à un problème d’effectivité. Si la création de l’IGE a
contribué à l’amélioration des dépenses publiques, il convient toutefois de donner davantage
de moyens à cette institution afin de la rendre performante.
Cette réforme intervient dans un contexte marqué par le souci de veiller à l’efficacité des
dépenses publiques, à sa transparence et son impact les conditions de vie des populations les
plus démunies. Elle vise non seulement renforcer les recettes de l’Etat mais aussi à introduire
les meilleures pratiques en matière de gouvernance et donc à inscrire la gestion des finances
publiques dans la logique de la Gestion Axée sur les Résultats (GAR).
Dans ce cadre, l’insuffisance des résultats passés pouvait notamment s’expliquer par les
constats de dysfonctionnements suivants en matière de programmation budgétaire :
- un défaut de vision de long terme et de ses déclinaisons opérationnelles,
- l’utilisation inadéquate des CDMT, global comme sectoriel, comme instruments de
chiffrage et d’arbitrage des politiques et des résultats escomptés,
- la centralisation parfois relativement excessive du dispositif,
12
 - la gestion non intégrée de la dette extérieure,
- la faiblesse des capacités du Parlement pour analyser la programmation budgétaire ;

1.4. Quelques forces et faiblesses des réformes des finances publiques en Mauritanie

Les réformes qui visaient à favoriser l’accroissement des recettes fiscales et l’amélioration de
la préparation et l’exécution des lois de finances ont permis de réaliser des progrès essentiels
pour le renforcement de la gestion des finances publiques notamment dans les domaines
suivants :

 La déconcentration de l’ordonnancement ;
 L’informatisation intégrée de la chaîne de dépenses (RACHAD) ;
 La mise en adaptation de la nomenclature budgétaire et l’amélioration de la
présentation de la Loi de Finances ;
 Le renforcement de la comptabilité publique par la production mensuelle de la balance
du trésor et la réconciliation des opérations budgétaires et comptables ;
 La création des postes de receveurs des impôts ;
 La création des inspections internes et de l’IGE ;
 La déconcentration du contrôle financier vers les ministères dépensiers ;

Toutefois, la conduite de ces reformes a manqué d’efficacité notamment en raison des limites
du cadre institutionnel et juridique et l’absence d’un mécanisme de pilotage opérationnel.

Décliné dans le CSLP III, le chantier de la modernisation des finances publiques est vaste et
permet d’entreprendre des réformes de grande envergure, leur étendue, traduit le besoin de
rénover les instruments budgétaires actuels.

Le dispositif institutionnel pour la planification, l’exécution et le suivi des lois de

finances s’organise autour d’une architecture ministérielle duale :

- Le Ministère des Affaires Economiques et du Développement définit les orientations

stratégiques de l’économie mauritanienne. Il pilote l’élaboration du CBMT et du CSLP et
procède périodiquement à l’évaluation de la mise en œuvre de ce dernier. Il intervient
aussi dans la préparation du budget, notamment en ce qui concerne la programmation des
financements extérieurs du Programme d’investissement public qui à son tour détermine
la préparation du budget consolidé des investissements de l’année.
- Le Ministère des finances assure la préparation des lois de finances et le suivi de leur
exécution.

Ce dispositif est en outre alourdi par les différents mécanismes de pilotage des projets et
programmes soutenus par les bailleurs de fonds et autres partenaires au développement.

Ces contraintes institutionnelles sont amplifiées par le manque d’opérationnalisation des

instruments de la planification et de la programmation budgétaire. En matière de planification,
des progrès ont été accomplis, notamment lors de l’élaboration du dernier CBMT (2015-2017)
qui s’aligne sur les axes stratégiques du CSLP. Cependant, le calendrier de préparation du
budget ne s’intègre pas dans le cycle d’élaboration du CBMT et ne donne pas assez de temps
aux arbitrages budgétaires pour une prise en compte effective des CDMT sectoriels.

13
Pour ce qui est de l’exécution budgétaire, les reformes ont permis de mettre un terme aux
dépenses extrabudgétaires, de simplifier les procédures d’exécution du budget et d’améliorer
sa prise en charge comptable. En revanche, les dépenses sur financements extérieurs ne sont
ni reflétées dans RACHAD ni comptabilisées dans les comptes de l’État. En outre, ce système
ne prend pas en compte de manière adéquate les notifications de crédits. Cette situation donne
lieu à des incohérences entre ce dernier et la situation au niveau de la Direction Générale du
Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) notamment lors de la clôture de la gestion.
De même, la déconcentration de l’ordonnancement ne couvre par les dépenses sur salaires et
reste limitée par la pratique des ouvertures de crédits contrôlées par le Ministère des Finances.
De ce fait, la régulation budgétaire continue de revêtir un caractère mécanique : Elle ne fait
pas référence à des plans d’engagement des crédits concertés définis sur la base de plans
d’actions et de chaines de résultats qui font le lien entre les activités et les résultats souhaités.

Les règles qui s’appliquent au budget de l'État, tant pour son élaboration que pour son
exécution sont énoncées dans la Constitution qui renvoie à une loi organique de finances: La
loi organique n° 78-011 du 19 janvier 1978 relative aux lois de finances (modifiée notamment
par l’ordonnance 87-015). Cette LOLF est complétée par d’autres textes, en particulier
l’ordonnance n° 89-012 du 23 janvier 1989, modifiée par le décret n° 2004-096, portant
Règlement général de la comptabilité publique (RGCP). Les dispositions de la loi organique
ne sont pas adaptées aux exigences d’une gestion moderne des finances publiques. En effet ce
cadre ne permet pas d’intégrer les règles de la pluri annualité qui sont essentielles pour faire le
lien entre les dépenses budgétaires et les politiques publiques. Par ailleurs, la LOLF ne prend
pas en compte de manière satisfaisante les exigences en matière d’exhaustivité du budget et
de reddition des comptes. L’évolution des finances publiques commande aussi de faire
évoluer le règlement général de la comptabilité publique.

Chapitre (2) : Nomenclature budgétaire et présentation du budget en Mauritanie

Comme mentionné ci-dessus, le budget n’obéit pas au principe de l’unicité du budget et ce
système double rend plus difficile la compréhension des politiques publiques et des efforts
faits par les divers secteurs.

En vertu de l’Ordonnance n° 560/MF/98 du 30 août 1998 qui a établi la nomenclature

détaillée des recettes et dépenses du budget de l’État, des budgets annexes, des comptes
d’emprunt, des comptes d’avance, des comptes de participation et des comptes affectés, une
nomenclature budgétaire conforme aux normes internationales a été adoptée en 1998. La
nomenclature économique est utilisée pour présenter le budget des dépenses de
fonctionnement depuis 1999. Une nouvelle nomenclature a été établie en 2008 : elle relie la
nomenclature économique et le plan comptable de l’État. Une nomenclature fonctionnelle a
été adoptée, mais elle n’était pas totalement utilisée depuis 2012.

Avant 2012, le système de nomenclatures utilisé par l’administration centrale pour

l’élaboration et l’exécution du budget se basait sur les nomenclatures économique et
administrative. Les recettes et dépenses budgétaires étaient définies par un code composé de
chiffres (Chapitres et Articles pour les recettes ; Titres, Chapitres, Parties, Articles et
Paragraphes pour les dépenses). Cela permet une classification des dépenses par nature et par
objectif économique selon la nomenclature administrative pour chaque ministère et organe
budgétaire de l’administration centrale. Tant la loi de finances que les annexes du projet de loi
de règlement (LdR) du budget sont présentés selon la nomenclature économique et
administrative. La nomenclature économique telle qu’elle est utilisée pour la loi de finances
14
2014 et les rapports d’exécution du budget, est, pour l’essentiel, conforme aux normes
internationales de statistique des finances publiques.

Le Budget consolidé d’investissement (BCI) est présenté selon une nomenclature sectorielle
(Développement rural, Développement industriel, Aménagement du territoire, Ressources
humaines, Développement institutionnel et Projets multisectoriels) avec sous- secteurs.
Chaque sous-secteur contient des projets, indiquant l’organe d’exécution, la source et la
nature des financements et coût total du projet ainsi que les décaissements prévus au titre des
l’année à venir. En outre, le BCI contient une présentation des dépenses d’investissement
conforme à la nomenclature budgétaire prévue par la loi. Les annexes du budget qui portent
sur les EP&EPA utilisent une présentation économique très générale.

La codification fonctionnelle introduite en 2012 (au niveau de la programmation) a permis

une meilleure allocation des ressources publiques et l’évaluation de l’effet du financement de
certaines fonctions, notamment le secteur social et les programmes de réduction de la
pauvreté. Le logiciel RACHAD est conçu pour utiliser la nomenclature budgétaire
fonctionnelle. Elle est présentée en détails ci-dessous :

Nomenclature fonctionnelle en Mauritanie

0101 - Organes législatifs et exécutifs et affaires étrangères
0102 - Services des affaires financières et budgétaires
0103 - Services généraux de l'administration
0104 - Recherche fondamentale
0106 - Services publics généraux non classés ailleurs
0107 - Opérations au titre de la dette publique
0201 - Défense militaire
0202 - Défense civile
0301 - Services généraux de sécurité publique
0303 - Services de la justice
0304 - Prisons
0305 - Services de protection contre l'incendie
0307 - Ordre et sécurité
0401 - Affaires économiques générales, affaires concernant le commerce et la main d'œuvre
0402 - Développement rural
0403 - Combustibles et énergie
0404 - Industries extractives, industries de transformation, et bâtiments et travaux publics

15
0405 - Transport
0406 - Communications
0407 - Autres activités commerciales, industrielles et artisanat
0408 - Affaires concernant la recherche et le développement économique
0502 - Gestion des eaux usées
0504 - Protection de la biodiversité et de l'environnement
0505 - Recherche et développement concernant la protection de l'environnement
0506 - Protection de l'environnement
0601 - Développement collectif
0603 - Approvisionnement en eau
0606 - Aménagements collectifs et logement
0701 - Affaires générales concernant la santé 8 480 403 244,40Rapport sur les Opérations
Financières de l’Etat
0702 - Produits médicaux, appareillages médicaux et équipements
0703 - Consultations externes
0704 - Services hospitaliers
0705 - Services concernant la santé publique
0706 - Services concernant la prévention et la détection
0707 - Recherche et développement dans le domaine de la santé
0708 - Affaires concernant la santé
0801 - Services concernant les affaires religieuses
0802 - Services concernant la culture
0803 - Service concernant la radiodiffusion, la télévision et l'édition
0804 - Services concernant les services collectifs
0805 - Services concernant les loisirs et le sport
0901 - Enseignement pré primaire et primaire
0902 - Enseignement secondaire
0904 - Enseignement du troisième degré
0905 - Enseignement non défini par le niveau
0908 - Enseignement

16
1001 - Affaires générales concernant l'action sociale
1002 - Prestations sociales
1009 - Action et protection sociale
1101 - Non Classé
Cette classification se fait conformément à un modèle normalisé issu des services du Fonds
Monétaire International qui permet de suivre les incidences des dépenses budgétaires des pays
sur les secteurs de l’économie et de comparer ces incidences entre les pays. Ce modèle ne
tient compte que des dépenses effectivement ordonnancées hors dépenses sur financement
extérieur, et inclut les amortissements de la dette extérieure qui sont en bas de ligne du TOFE,
ce qui explique la différence entre le total des dépenses du modèle et celui du TOFE.
Elle a permis notamment une analyse de l’exécution du budget 2013 par les services du FMI :
les services publics généraux représentent (19,41%) du total des dépenses, suivie par les
affaires économiques avec (19,21%), les actions et protection sociale et la défense viennent en
troisième et quatrième position avec respectivement (17,32%) et (13,22%). La catégorie « non
classé » représente environ 9,78%.
Les Grandes fonctions retenues comprennent notamment : Services publics généraux,
affaires économiques, protection de l’environnement, défense, ordre de sécurité publique,
action et protection sociales, aménagements collectifs et logements, santé, affaires religieuses
et culture, enseignement, non classé.

Chapitre (2) : Intérêt du passage d’un Budget de moyens vers un budget de résultats

Un bref diagnostic permet de mettre en exergue l’importance et l’intérêt majeur d’un passage
d’un budget de moyens à un BP.

En effet, comme on peut le constater, et à l’instar de nombreux pays en transition et en

développement, le processus budgétaire en Mauritanie est caractérisé par d'importants écarts:

 entre les prévisions de dépenses et les dépenses réelles,

 entre les résultats attendus et les résultats atteints.
Cette situation est due à certains facteurs liés aussi bien à la préparation qu'à l'exécution du
Budget.
2.1. Au niveau de la préparation du Budget

Comme facteurs négatifs et que l’introduction du BP devra permettre de surmonter on peut

citer les facteurs suivants :

 préparation du budget limitée à une reconduction des budgets annuels précédents

(principe de services votés) ajustés par un ou des facteur(s) tenant compte des
conditions macro-économiques et de la conjoncture économique (inflation) ;
 utilisation d'une budgétisation par poste budgétaire et non par activité / résultat ;
 surestimation des ressources financières ou des capacités techniques à exécuter le
budget préparé.

17
2.2. Au niveau de l'exécution du Budget

Comme facteurs négatifs et que l’introduction du BP devra permettre de surmonter on peut

citer les facteurs suivants :

 le manque de transparence dans le processus d'arbitrage et d'exécution budgétaire. Les

budgets de certains programmes sont parfois réduits au profit d'autres programmes
sans que les bénéficiaires (notamment les ministères sectoriels) ne soient réellement
associés au processus de décision ;
 des retards dans la mise en œuvre des activités qui s'expliquent par des procédures de
décaissement complexes et peu efficientes ;
 des procédures budgétaires rigides qui ne permettent pas aux ministères de réallouer
facilement des ressources entre les activités ou entre les programmes en cours d'année
lorsqu'il en éprouverait le besoin ;
 des systèmes de contrôle et d'audit budgétaires probablement lourds et pas toujours
très performants.
La combinaison de ces facteurs a pour conséquences :

 une mauvaise allocation des ressources : les dépenses publiques ne sont pas toujours
orientées vers les secteurs prioritaires et/ou que les programmes / wilayas ne sont pas
toujours dotés suivant des principes d’équité ou de rationalité ;
 une planification technique souvent irréaliste parce qu'ignorant a priori les
disponibilités financières à court et moyen terme ;
 une inflation des coûts, du fait que les opérateurs répercutent sur les prix les incidences
financières liées aux retards de paiement ;
 une faible performance des programmes, une insatisfaction des usagers (services
rendus insuffisants ou de mauvaise qualité) et une fragilisation des opérateurs
(problèmes de trésorerie, défaillances techniques, etc) ;
 une faible performance des agents techniques et des décideurs publics ainsi qu’une
déresponsabilisation dans la gestion des ressources financières ;
 l'inexistence d'une obligation de résultats.
 Ainsi, en Mauritanie, à l’instar d’autres pays, traditionnellement, les lois de finances
présentent le budget par nature économique ou administrative de dépenses.
Cela ne permet pas de répondre aux questions suivantes:

 Pourquoi les dépenses sont-elles engagées?

 Quels résultats les dépenses permettront-elles d’atteindre?
 Est-ce que les résultats sont atteints au meilleur coût?
En effet, avec un budget de moyens, on s’intéresse au taux d’engagement des crédits et Taux
d’émission des dépenses engagées. Le budget de moyens ne fait pas ressortir les domaines
d’intervention stratégiques d’un ministère donné ni les programmes d’action qui traduisent la
politique publique dont il a la charge.
De manière générale, les limites de la gestion budgétaire classique résident principalement
dans:
 L’absence de stratégie publique,
 l’absence de la notion de programmes d’action,
 l’absence d’objectifs généraux et d’objectifs spécifiques,

18
  l’absence de visibilité de l’action publique,
 l’absence d’indicateurs de mesure de la performance,
 l’absence de transparence,
 l’absence de l’efficience dans la dépense publique,
 l’absence de la culture de reddition des comptes,
 l’absence de définition des responsabilités.
Face à cette situation, il y a lieu d'instaurer un nouveau cadre de gestion qui mette l'accent sur
la performance dans l'atteinte des résultats en fonction d'objectifs préétablis, rendus publics et
mesurés à l'aide d'indicateurs, sur le respect du principe de transparence et, surtout une
imputabilité accrue de l'administration devant le Parlement. Il s'agit de la mise en place de la
GAR, à travers l’élaboration et la mise en œuvre de BP.

19
PARTIE B : APPROCHE NORMATIVE ET GUIDE METHODOLOGIQUE DU BP

L’objet de cette partie est de présenter des concepts généraux de l’approche programmatique
d’une part ainsi que des outils opérationnels qui sont généralement utilisés pour élaborer un
BP. Ces outils visent à donner une base pour les Ministères pour l’élaboration du nouveau BP
et à proposer un « mode d’emploi » pour le passage de la théorie à la pratique.

Aussi, et en vue d’harmoniser la démarche adoptée avec les meilleures pratiques dans les pays
comparables, cette partie s’inspire notamment de la Directive de l’UEMOA en matière de BP
et des guides méthodologiques existant dans différents pays2.

Chapitre (1) : Concepts généraux de l’approche programmatique et architecture du BP

Techniquement, le BP est un outil de gestion des finances publiques consistant à élaborer,

présenter et exécuter la loi des finances sur la base de programmes. Ainsi le gouvernement
n'entend plus considérer le budget de l'Etat comme une sorte de gâteau national que se
partagent les ministères, mais veut apporter des réponses à des problèmes liés aux
besoins des populations clairement identifiés sur le terrain. C'est la formulation claire et
précise de ce problème, le but poursuivi en le résolvant, les indicateurs de suivi et les moyens
à dégager pour sa résolution qu'on appelle programme. Le budget est donc l'ensemble des
programmes ainsi arrêtés. La comparaison avec l'ancien système permet en effet de mieux
dégager la fenêtre de compréhension du budget programmé.

Dans ce contexte, le BP organise les choix budgétaires autour des politiques publiques,
compare les coûts et les résultats des programmes et n'en retient que les plus efficace par
rapport aux priorités. Un programme ne vaut donc que par sa capacité à résorber un déficit,
accroître des capacités, réduire un fléau, approvisionner en biens, etc.

1.1. Le passage du budget de moyens au budget-programme

Les gestionnaires ont compris qu’il faut passer d’une gestion des moyens vers une gestion
axée sur résultats en vue d’assurer les objectifs suivants :

 Renforcer l’efficacité de la dépense publique: accroître la performance en orientant le

budget vers les résultats,
 octroyer plus de liberté et de responsabilité aux gestionnaires budgétaires (services
centraux et services déconcentrés),
 alléger et simplifier les procédures de la dépense publique,
 donner plus de clarté aux choix stratégiques en renforçant la programmation
budgétaire pluriannuelle,
 renforcer la déconcentration budgétaire pour favoriser une gestion de proximité
répondant aux attentes des citoyens,
 approfondir des réformes structurelles autour d’objectifs stratégiques datés chiffrés,
 maintenir la stabilité macro-économique,
 libéraliser de l’économie et ouverture du secteur public.
La réalisation d’un BP implique l’accomplissement des tâches suivantes:

2
Tels que la France, le Burkina Faso, le Gabon, la Tunisie et le Cameroun.
20
 - établir les objectifs des interventions publiques,
- à partir de ces objectifs, dériver une structure de programmes (domaine,
programme, sous-programme),
- lier les objectifs à des indicateurs de performance,
- réaliser la planification du budget pour atteindre les objectifs fixés,
- ajuster les objectifs et indicateurs selon les contraintes financières,
- suivre et mesurer la performance.
La Budgétisation Basée sur les Activités (BBA) permet de :
 décliner les activités des ministères sous forme de structure d’activités,
 décliner les coûts des différents éléments de la structure d’activités,
 encadrer les gestionnaires responsables dans leur exercice de planification budgétaire
annuelle.
La Budgétisation Basée sur la Performance (BBP) est une approche de gestion qui permet :

 d’accroître l’imputabilité des administrations publiques et des gestionnaires en

établissant des objectifs et des indicateurs de performance,
 de mesurer les résultats,
 d’assurer une gestion optimale des ressources financières et humaines.
Ainsi, la budgétisation à base d’activités permet de préciser l’objet de la dépense et la
budgétisation à base de performance permet d’évaluer l’efficacité de la dépense.

1.2. Du concept de programme

Un programme est défini comme un ensemble d'actions ou d'activités coordonnées dans le

temps et dans l'espace destinées à atteindre des résultats objectivement vérifiables. Le temps
ici, c'est le moyen terme c'est-à-dire de 2 à 5 ans (autrement dit : c’est un ensemble d’activités
ayant un même but et contribuant à atteindre les objectifs globaux définis par le
Gouvernement dans le cadre de sa planification stratégique).

Les spécifications d’un Programme sont les suivantes :

- la structure programmatique doit découler de la mission d’un Ministère définie par le

Gouvernement ;
- les programmes doivent être associés à des priorités stratégiques identifiées dans la phase de
planification ;
- un programme doit être indépendant d’autres programmes et avoir une stratégie propre ;
- il doit regrouper des activités formant un tout organique et cohérent ;
- une chaîne de responsabilité indépendante doit être associée à chaque programme ;
- l’affectation du personnel doit être exempt d’ambigüité et ne pas contredire la chaîne de
responsabilité.
L'instrument de mise en œuvre de la GAR est le Budget-programme accompagné de
l'institutionnalisation de la responsabilisation des acteurs intervenant dans le processus.

21
Un « programme » est un domaine de responsabilité confié à un dirigeant sur une politique
publique identifiée, au sein des compétences d’un ministère, et sur les moyens budgétaires qui
lui sont globalement consacrés, pour améliorer la performance de la gestion publique et
atteindre des résultats attendus.

Il constitue notamment :

- un cadre de mise en œuvre d’une stratégie, en vue d’atteindre des résultats par
l’amélioration continue de la performance, avec une double dimension, budgétaire
(crédits alloués) et managériale (pilotage)le cadre de dévolution des moyens
budgétaires alloués à cette politique et le cadre d’analyse et de décision du Parlement
quant au vote des crédits.,
- un cadre managérial de la conduite de cette politique publique, dans lequel se pilote la
gestion par la performance,
- un centre de responsabilité avec des pouvoirs sous forme de leviers d’actions en
contrepartie de rendre compte, etc.

La structuration du programme en actions

Dès lors que le programme doit avoir une certaine ampleur et que ses moyens sont globalisés,
il est nécessaire de le décomposer en approches plus fines (le structuré en « actions ») pour
mieux appréhender son contenu et de pouvoir en calculer les coûts. Ce sont les actions qui
structurent et composent un programme, fournissant ainsi le cadre d’analyse de son contenu.
En d’autres termes, les actions rendent plus lisible la politique publique portée par le
programme, au-delà de son seul périmètre, en explicitant ses grandes composantes. Entre le
programme et l’action, c’est l’échelle qui change. Le choix de la structuration du programme
en actions découle donc directement de l’analyse des composantes de la politique publique
considérée. L’action est le périmètre de l’expression des demandes de crédits pour un
programme, et de la justification de ces demandes. Aucun crédit ne peut être alloué à un
programme en dehors des actions qui le constituent.

A un niveau plus fin d’analyse, l’action va se décomposer en activités et en projets :

l’activité est une décomposition du niveau encore global que constitue l’action : par exemple,
si l’on a défini une action « construction de routes », on pourra l’analyser en activités «
passation de marchés », « suivi des travaux », etc. L’activité est en fait une « sous-action ». Le
projet, contrairement à l’action et l’activité, n’a pas de caractère de permanence ; il a un début
et une fin ; dans l’action « construction de routes », le projet sera par exemple un axe routier
bien défini.

En outre, en passant du budget-objet au budget-programme, la nature des dépenses n’est plus

au premier rang, mais elle n’est pas pour autant effacée. L’action est le cadre par lequel les
dépenses sont également présentées selon leur nature (personnel, fonctionnement,
investissement, etc.). En outre, un apport important de l’approche du budget programme. : le
niveau de l’action constitue le cadre d’analyse du coût des diverses composantes des
politiques publiques. La notion de coût d’une action doit s’entendre à deux niveaux :

22
- celui du coût prévu, correspondant aux crédits budgétaires qu’il est envisagé de consacrer à
l’action considérée dans le cadre de l’allocation budgétaire au programme ;

- celui du coût réel, correspondant aux dépenses réellement effectuées lors de l’exécution du
programme.

1.3. Focus sur le Budget Programme

Le BP est un instrument qui relie toutes les dépenses à des objectifs à l’avance et à des
indicateurs. C’est une technique d’allocation budgétaire consistant à regrouper les actions
d’un Ministère par programme en rapprochant les crédits alloués aux résultats attendus. Il est
un instrument de planification stratégique et opérationnelle dont les fonctions essentielles sont
: (i) la planification, (ii) la budgétisation et (iii) le suivi-évaluation.

En tant qu'outil de planification, le budget programme est élaboré sur la base des objectifs et
stratégies définis par le gouvernement et prévoit à moyen terme, dans un cadre macro-
économique équilibré, les ressources et les coûts des politiques, programmes et projets
publics. Aussi, l’existence de politiques sectorielles conditionne-t-elle la qualité des budgets-
programmes au niveau des différents départements ministériels.
En tant que cadre de programmation budgétaire, le budget programme s’élabore dans le
respect des enveloppes sectorielles définies dans le CDMT et encadre le processus annuel de
préparation du budget en facilitant les choix budgétaires à partir de la programmation à
moyen terme des ressources et des dépenses. Il accroît la prévisibilité des flux de ressources et
de charges tout en assurant une meilleure efficacité du système budgétaire.
Enfin, en tant qu'outil d'évaluation, le budget-programme permet de suivre et d'évaluer les
résultats obtenus par rapport aux ressources dégagées et objectifs fixés pour une mise en
œuvre efficace des politiques, programmes et projets publics. Il permet de ce fait de réorienter
les stratégies et politiques de développement pour améliorer leur efficience.
Dans cette optique, le Budget-Programme peut être défini comme un mode de présentation
des crédits budgétaires permettant un regroupement cohérent des actions d’un même ministère
par programme, en mettant en correspondance les crédits et les résultats physiques ou
financiers escomptés, dans le cadre d’une projection pluriannuelle indicative.

Il permet notamment d’aligner les ressources publiques sur les priorités nationales, en
procédant à des allocations de ressources annuelles assurant une cohérence et une bonne
articulation avec les objectifs à moyen et long terme, en prenant en considération la pluri-
annualité budgétaire. Il vise à améliorer l’efficacité et l’équité en matière d’utilisation
publiques en vue de promouvoir la croissance, d’améliorer le niveau des revenus et, donc de
réduire la pauvreté.

Le budget programme vise, entre autres, les objectifs suivants :

 la lisibilité de l’action publique,
 la transparence des documents budgétaires,
 une culture de résultats qui consiste à dépenser mieux et améliorer l’efficacité de
l’action publique,
 une gestion renouvelée autour des responsables de programmes.

23
Il se caractérise par une organisation de la maquette budgétaire en missions-programmes-
actions.
Par ailleurs, le budget programme permet une gestion rénovée des finances publiques qui se
traduit par une spécialisation des crédits par programme, une plus grande liberté d’action
assortie des principes de globalisation et de fongibilité.
De même, il développe une démarche de performance qui permet d’associer à chaque
programme des objectifs et des indicateurs.
En matière de présentation et définition des différentes articulations de l’architecture
budgétaire, il y a lieu de retenir que :
- la mission corresponde à une politique publique et constitue l’unité de vote des crédits,
- le programme, élément central de l’architecture budgétaire, corresponde à une segmentation
de la politique publique,
- l’action précise la destination de la dépense.
Le BP est :
- un document explicatif joint au projet de loi de finances précisant les objectifs du ministère,
les programmes qui y concourent et les moyens qu'il y consacre.
- un cadre de dépenses sectoriel à court et moyen termes liant les ressources aux résultats
attendus des divers centres de responsabilité d'une organisation.
- un outil de planification et de gestion qui, à terme, participera au but recherché
(assainissement des finances publiques, amélioration des indicateurs de couverture sanitaire,
réduction de la pauvreté, etc.).

Caractéristiques des budgets-programmes :

Les budgets programmes permettent de réaliser :
- L’accroissement de l’impact des dépenses publiques sur la croissance et la réduction de la
pauvreté,
- Le rapprochement entre les besoins et les ressources en vue de l’adaptation au cycle
budgétaire annuel,
- La hiérarchisation des besoins en fonction de leur degré de priorités et leur harmonisation
avec les perspectives de ressources,
- La prévision des ressources internes et de l’aide extérieure disponible dans un cadre
pluriannuel,
- La planification des dépenses dans une perspective à moyen terme,
- La définition d’un cadre de ressources cohérent et réaliste favorable à l’atteinte des objectifs
fixés (création d’un environnement macroéconomique équilibré, amélioration de la couverture
sanitaire, etc.).

24
- Un système de répartition des ressources plus conforme aux priorités stratégiques et intra
sectorielles dans le cadre d’une discipline budgétaire rigoureuse
- La formulation d’un modèle clair et logique qui lie les ressources aux résultats prévus
- La détermination d’une stratégie de mesure de rendement permettant de suivre les progrès
- La responsabilisation des administrations gestionnaires de crédits.

Chapitre (2) : Budget programme et système de classification budgétaire

Le système de classification budgétaire pour la gestion courante doit être compatible avec les
standards internationaux pour la production de rapports analytiques. Ils comprennent:

- La classification économique donnée par le Manuel des Statistiques des Finances

Publiques du FMI (2001) qui sert à la formulation de la politique budgétaire globale, et à la
préparation du tableau des opérations financières de l'Etat (TOFE) et des comptes nationaux ;
- La classification des fonctions des administrations publiques (CFAP des Nations Unies,
1999) qui est une classification par objectif socio-économique et qui sert à la formulation des
politiques publiques et aux comparaisons internationales.
Deux niveaux de codification permettent d’identifier les dépenses par nature et par
classification économique, à savoir l’article et le paragraphe. L’article représente la
catégorie économique de la dépense et est identifié par les deux premiers caractères du
compte par nature du plan comptable général de l’Etat. Le paragraphe est une subdivision de
l’article précisant la nature de la dépense. Il est identifié par les trois premiers caractères du
compte par nature du plan comptable de l’Etat.
Par ailleurs, une classification fonctionnelle est stable et indépendante de la structure
administrative. La CFAP comporte trois niveaux de détail : divisions, groupes et classes. Le
premier niveau regroupe 10 catégories à deux chiffres appelés divisions, qui comprennent par
exemple les services généraux des administrations publiques (division 01) ou l’enseignement
(09). Les groupes et les classes donnent le détail des moyens par lesquels les objectifs
généraux sont atteints. Chaque division est composée de plusieurs groupes à trois chiffres :
par exemple, enseignement préélémentaire et primaire (091). Enfin, chacun de ces groupes
regroupe une ou plusieurs classes à quatre chiffres: fonctionnement des organes exécutifs et
législatifs (0111) et affaires financières et fiscales (0112).
L’encadré suivant présente, à titre illustratif, la nomenclature budgétaire de l’Etat au sein de
l’UEMOA. Dans cette nomenclature, le segment administratif intègre en même temps une
présentation géographique.

Encadré 1: la classification des dépenses budgétaires de l’Etat au sein de l’UEMOA.

Les dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor sont
présentées selon les types de classification administrative, par programme, fonctionnelle et
économique.
La classification administrative a pour objet de présenter les dépenses budgétaires selon les
services ou groupes de services chargés de leur gestion. Elle permet d’identifier la hiérarchie

25
du service chargé de l’exécution de la dépense et de préciser son degré d’autonomie, ainsi que
sa situation géographique. Elle dépend de l’organisation administrative des départements
ministériels ou des institutions des Etats. Elle comprend deux niveaux. Elle retient les
ministères ou les institutions comme premier niveau de classification correspondant aux
sections. Les services ou groupes de services constituent le deuxième niveau de classification
correspondant aux chapitres. La section est codifiée sur deux (2) caractères. Le chapitre est
codifié au moins sur six (6) caractères et comprend :
- la codification du type de service, (service centralisé, service déconcentré, service
autonome) se fait sur un (1) caractère ;
- la codification du service : la codification utilisée est une codification arborescente mise en
place selon le principe décimal. Il appartient à chaque Etat membre de déterminer
l’architecture de cette codification en fonction de sa structure administrative et des besoins
imposés par la transparence budgétaire. La codification proposée comprend au minimum trois
(3) caractères qui identifient le service principal et le service gestionnaire des crédits, mais
selon les besoins de gestion des ministères cette structure de codification peut être élargie ;
- la codification géographique du service : la codification permet d’identifier les dépenses
selon les différentes circonscriptions du pays. Il convient à chaque Etat membre de déterminer
le niveau choisi, soit principal, soit au niveau secondaire, soit un niveau encore plus fin. Si le
niveau principal est retenu, cette codification est numérique à deux (2) caractères ; si un
deuxième niveau est retenu, cette codification est arborescente à quatre (4) caractères.
Au sein des ministères, les crédits budgétaires sont décomposés en programmes. Un
programme peut regrouper, tout ou partie des crédits d’une direction, d’un service, d’un
ensemble de directions ou de services d’un même ministère. Chaque programme est identifié
par deux (2) caractères.
La classification fonctionnelle a pour objet de classer les dépenses budgétaires selon leurs
objectifs socio-économiques. Elle est conforme à la nomenclature COFOG.
La classification économique de la nomenclature budgétaire est cohérente avec le plan
comptable général de l’Etat. Deux niveaux de codification permettent d’identifier les
dépenses par nature, à savoir : l’article et le paragraphe. L’article représente la catégorie
économique de la dépense et est identifié par les deux premiers caractères du compte par
nature du plan comptable de l’Etat. Il est codifié sur deux (2) caractères. Le paragraphe est
une subdivision de l’article précisant la nature de la dépense. Il est identifié par les trois
premiers caractères du compte par nature du plan comptable de l’Etat.
Les Etats membres peuvent adopter des classifications additionnelles pour répondre à des
préoccupations spécifiques. Les classifications additionnelles peuvent comprendre
notamment:
- la classification par sources de financement qui permet d’identifier et de suivre les moyens
de financement des dépenses budgétaires (fonds propres, dons et prêts intérieurs ou
extérieurs) ;
- la classification par bénéficiaires qui établit un lien entre la dépense budgétaire et le
bénéficiaire final.
Source : directive N°08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l’Etat au sein de l’UEMOA,

26
La classification fonctionnelle a pour objet de codifier les dépenses budgétaires selon leurs
objectifs socio-économiques par grandes fonctions représentant les principaux domaines
d'intervention de l'État. Elle sert de base au suivi des dépenses consacrées à la réduction de la
pauvreté et aux comparaisons internationales en la matière.

En général, pour la plupart des pays, les dépenses budgétaires sont regroupées en dix
fonctions :
 services généraux des administrations publiques
 défense
 ordre et sécurité publics
 affaires économiques
 protection de l’environnement
 logements et équipements collectifs
 santé
 loisirs, culture et culte
 enseignement
 protection sociale.
Pour le cas de la Mauritanie, la classification fonctionnelle introduite en 2012 s’en inspire et
a été présentée dans les détails dans la partie A relative au diagnostic du SFP.
La classification programmatique du budget d’un ministère peut comprendre plusieurs
niveaux :
• le programme (par exemple, enseignement primaire, soins de santé de base, etc.),
• le sous-programme (action dans le budget français), qui correspond à un ou des objectifs
spécifiques du programme ou à une division administrative du ministère concerné,
responsable de la mise en œuvre d’un segment du programme ;
• l’activité, qui est le niveau opérationnel et fournit des prestations ou des produits déterminés.
Quelques principes visant à faciliter l’établissement d’une nomenclature programmatique
sont présentés ci-dessous.

Structurer le budget en programme : quelques bons principes

 Le programme regroupe un ensemble cohérent d’activités auxquelles sont associés des

objectifs communs. Il regroupe les dépenses indépendamment de leur nature
économique En particulier, les dépenses de personnel et d’investissement devront être
regroupées de la même manière que les dépenses de biens et services concourant à la
même finalité ;
 Pour la responsabilisation et la gestion courante, le programme doit être défini au sein
des ministères. Les questions de politique budgétaire transversales seront traitées dans
des documents spécifiques de politique transversale ;
 Chaque programme doit correspondre à un regroupement clairement défini de
directions ou services, projets d’investissement et transferts. Une grille de passage
entre la structure administrative et le programme doit être établie (« cartographie du
programme ») ;

27
  On n'utilisera pas de clef de répartition et on ne fera pas de comptabilité analytique
pour structurer le budget en programmes. Dans ces conditions :
 les dépenses non affectables à un programme opérationnel particulier sont
regroupées dans un programme d’administration générale ;
 un membre du personnel est affecté à un seul programme.
 La structure programmatique doit être relativement stable pour assurer une continuité
dans la gestion ;
 Le programme (ou le sous-programme) doit, lorsque cela est possible, ne couvrir
qu’un seul groupe de la CFAP, mais il ne s'agit pas d'une règle universelle ;
 Le nombre de programmes par ministère sera limité (5 à 6 en moyenne, par exemple) ;
 On évitera des budgets d’activités excessivement détaillés.

Encadré 2 : Quelques bons principes pour la structuration budgétaire en programmes 3.

 Pour identifier clairement les responsabilités, les programmes doivent être établis par
ministère, le programme interministériel devant rester l'exception. Le programme
correspondra dans de nombreux cas à une direction générale ou à un groupe de
directions générales ou à un groupe d'établissements publics.
 Un responsable de programme, chargé de coordonner et suivre les activités/projets du
programme devra être désigné.
 La nomenclature des programmes devrait rester simple et le nombre de programmes
par ministère être limité (par exemple, en moyenne 3 à 8 programmes par ministère).
 Dans certains cas il pourra s'avérer utile de décomposer les programmes en sous
programmes, mais ce point sera à examiner cas par cas, en évitant, dans un premier
temps, de construire une nomenclature de programmes et sous programmes trop
complexe.
 Les programmes seront décomposés en activités et projets. Dans de nombreux cas,
cette décomposition pourra consister à distinguer chaque unité administrative
(directions générales, établissements publics, etc.) relevant du programme concerné, et
au sein de ces unités de séparer les activités liées au fonctionnement courant, les
transferts, et les projets de développement. Les ministères ou les gestionnaires peuvent
pour leurs besoins de gestion interne propres adopter des décompositions des
programmes et activités plus détaillées, mais au niveau central, pour la préparation du
budget il est souhaitable d'adopter une structure des programmes et activités simple.
 Le programme (ou le sous-programme) doit lorsque possible être monofonctionnel, au
sens de la CFAP, mais il ne s'agit pas d'une règle universelle.
 L'usage de clefs de répartition, plus ou moins arbitraires, pour allouer les dépenses en
biens et services d'une unité administrative ou les frais généraux parmi plusieurs
programmes doit être écarté. En général toutes les dépenses d'une unité administrative
seront affectées à un programme et un seul et un membre du personnel est également
affecté à un programme et un seul. ). Les exceptions éventuelles devront être
clairement identifiées et nécessiteront de distinguer dans le budget des directions
concernées le budget de chaque programme. A cet effet, il conviendra d'établir des

3
Adapté de « Analyse du cadre conceptuel des budgets par objectifs » de la République de
Tunisie élaboré par P. Demangel, Daniel Tommasi, Ian Davies, Béchir Lassoued, Robert,
Robert Poinsard et Ahmed Ourir.

28
 tables de correspondance entre la nomenclature de programmes et la nomenclature
administrative (voir tableau 5).
 La structure programmatique doit être stable dans un contexte de recomposition du
gouvernement. Elle doit être transposable (et facilement) dans la structure
administrative du nouveau gouvernement.
 La structure de programmes doit être exhaustive, c'est-à-dire recouvrir la totalité de
l’activité du ministère.
 Au sein de chaque ministère, il sera distingué: (i) un programme d'administration
générale, regroupant les activités des services généraux non attribuables à des objectifs
spécifiques déterminés (cabinet du ministre, secrétariat général, direction des affaires
financières, etc.), et (ii) des programmes opérationnels et/ou de soutien correspondant
aux activités des services sous tutelle du ministère ou à des opérations.

Dans une approche programmatique l’unité de spécialisation budgétaire est le programme.

Toutefois, des règles additionnelles limitent la faculté de l’exécutif d’effectuer des virements
entre nature de la dépense au sein d’un même programme. Selon le pays, des règles de
fongibilité asymétrique visent à protéger l’investissement, à prévenir toute croissance des
dépenses de personnel, ou au contraire à protéger les crédits affectés aux dépenses de
personnel pour éviter des arriérés sur ces dépenses jugées inévitables.
Unité de spécialisation budgétaire et règles de fongibilité : différences entre les
approches « traditionnelle » et « programmatique »
Approche « traditionnelle »
• Directive n° 05/97/CM/UEMOA relative aux lois de finances :
- les crédits sont spécialisés par chapitre, groupant les dépenses selon leur nature ou leur
destination ;
- les virements conduisent à modifier la nature de la dépense prévue par la loi de finances. Ils
peuvent être autorisés par décret sous réserve d'intervenir à l'intérieur du même titre du budget
d'un même ministère et d'être maintenus dans la limite du dixième de la dotation de chacun
des chapitres intéressés.

Approche programmatique
Les crédits sont spécialisés par programme, mais les règles concernant les virements de crédit
entre programmes varient d’un pays à l’autre :
• LOLF française de 2001 :
- le montant cumulé, au cours d'une même année, des crédits ayant fait l'objet de virements,
ne peut excéder 2 % des crédits initiaux de chacun des programmes concernés ;
- aucun virement ne peut être effectué au profit du titre des dépenses de personnel.
• UEMOA : Directive 06/2009/CM :
- à l’intérieur d’un même programme, les ordonnateurs ne peuvent pas effectuer des
mouvements des crédits augmentant les crédits de personnel ou diminuant les crédits
d’investissement ;

29
- le montant annuel cumulé des virements et transferts affectant un programme ne peut
dépasser 10 % des crédits votés de ce programme.
• Cameroun : loi n° 2007/006 du 26/12/ 2007 portant régime financier de l’État :
- aucun mouvement de crédits ne peut être effectué à partir des dépenses de personnel au
profit d’une dépense d’une autre nature ;
- le montant cumulé, au cours d’une même année, des crédits ayant fait l’objet de virements,
ne doit pas dépasser 5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année pour chacune des
sections (divisions de la CFAP).

Présentation des crédits dans un budget programme

La nomenclature utilisée dans la présentation des crédits budgétaires doit combiner les
segments « indépendants » présentés ci-dessus. Il convient de préciser qu’il n’existe pas de
méthode standard qui s’impose à tous les pays. Cela dépend de l’approche utilisée et du degré
de détails dont on veut disposer. L’encadré suivant présente, à titre illustratif, une
classification budgétaire des dépenses basée sur une approche programmatique. Cette
nomenclature est organisée ainsi : (i) ministère ; (ii) mission (les missions peuvent
correspondre à des ministères ou à un regroupement des programmes de différents ministères
avec des objectifs voisins ou similaires ) ; (iii) programme (qui est de préférence une direction
générale ou un groupe de directions générales ou un groupe d'établissements publics) ;
éventuellement sous-programmes (lorsque le programme est « composite ») ; activités/projets
(par exemple, activités d’une direction ; projet ou groupe de projets du PIP) ; source de
financement ; nature économique (éclatement en plan comptable de l’Etat) et régions (préciser
s’il s’agit d’une activité de l’administration centrale ou déconcentrée). Il convient de préciser
que dans de nombreux pays, le niveau « mission » n’existe pas. C’est une notion « surtout »
française qui voudrait accorder une grande marge de manœuvre au Parlement étant donné que
la LOLF française est d’origine parlementaire.

Encadré 3 : Présentation des dépenses dans un BP4.

Ministère
Mission
Programme
[Éventuellement, sous-programme]
Unité administrative (directions générales ou établissement public)
Activités courantes
Catégorie de la dépense (titre dans beaucoup des pays francophones)
Source de financement
Nature économique détaillée

4
Adapté d’un rapport de l’AFD.

30
Région
Projets (composante du PIP)
Catégorie de la dépense (titre dans beaucoup des pays francophones)
Source de financement
Nature économique détaillée
Région

Les relations entre les différents codes de la nomenclature budgétaire

Pour faciliter l a production des états financiers selon divers critères (par exemple,
classification économique des dépenses budgétaires, classification par région, par sources de
financement), les principes suivants doivent être appliqués lors de la codification des
identifiants: (i) chaque segment doit être indépendant (par exemple, un même segment ne doit
pas mélanger la nature économique et la destination de la dépense) ; (ii) les segments doivent
être exhaustifs dans leur objet (par exemple, le segment correspondant à la classification
administrative devra couvrir toutes les organisations couvertes par le budget); et (iii) les
segments ne doivent pas être redondants.
Un pont peut être établi entre les classifications administratives, programmatiques et
fonctionnelles si et seulement si elles sont suffisamment détaillées au niveau de l'activité.
Cependant, il convient d’éviter de descendre à des niveaux très bas qui exigeront des détails
très fins. Il est judicieux de s’arrêter à un niveau de détail qui reste fonctionnel, par exemple
au niveau des services pour le budget de fonctionnement et au niveau des projets (ou
composante de projet) pour le budget d’investissement.

Structurer le budget en programmes : quelques caractéristiques de la nomenclature

programmatique
La structure du budget en programmes devra être stable. Le programme doit correspondre à la
fois à une politique publique, ou fonction de l'Etat, et à des centres de responsabilités bien
déterminés pour mieux identifier les responsabilités dans la mise en oeuvre. Les programmes
seront établis par ministère, le programme interministériel devant rester l’exception. Ils
correspondront très souvent aux fonctions (ou sous-secteur supervisé) du ministère considéré.
Ainsi peuvent-ils correspondre, par exemple, à un groupe de directions générales,
d’établissements publics, et/ou de projets.
Une classification programmatique comprend plusieurs niveaux, et notamment les suivants:
(i) le programme; (ii) éventuellement, le sous-programme (dit « action » dans le budget
français) ; et (iii) l’activité
Ce dernier niveau est à usage interne pour le gestionnaire de programme. Les programmes
sont décomposés sur le plan opérationnel en activités ou projets, ces activités correspondant à
des groupes de prestations ou produits bien déterminés. Dans la pratique, pour le budget de
fonctionnement, l'activité correspondra le plus souvent à l'unité administrative (par exemple,
direction). Pour le budget d'investissement, l'activité est le projet ou une composante d'un
"gros" projet. Au niveau de l'activité il peut être défini des indicateurs de moyens et produits,

31
pour suivre l'efficience, c'est-à-dire la capacité à minimiser les moyens pour réaliser un niveau
donné de prestation.
Particulièrement en France et dans les pays ayant opté une nomenclature similaire à la sienne,
le niveau le plus élevé est la mission qui est souvent interministérielle (cette transversalité
constituant une difficulté dans la responsabilisation des acteurs, le programme doit rester
toujours ministériel). La mission est l’unité de vote du budget, le programme restant l’unité de
spécialisation budgétaire.
Dans certains pays (par exemple, la France, Madagascar ou l'Australie) le budget annuel de
l'Etat est structuré en programmes. Un document séparé du budget annuel présente les
indicateurs (cf. ci-après, section la culture de performance). Dans d'autres pays, dont l'Afrique
du Sud et l'Ile Maurice, le budget annuel est organisé en programme avec des projections
pluriannuelles de dépense au même format que les crédits de paiement et quelques indicateurs
de performance. Il est organisé par programme et comprend quelques indicateurs de
performance. Le budget annuel est à la fois CDMT et budget de programme.
Dans d'autres pays encore (et particulièrement de l’Afrique de l’Ouest francophone, dont le
Bénin et le Mali), le terme budget programme se réfère à un document annexe, ou parallèle,
au budget annuel, comme les budgets de programme pluriannuels préparés. Pour ces pays, la
première année du tableau correspond au budget annuel. Les autres années sont à titre
indicatif même si elles devraient constituer des engagements fermes pour les gouvernements.

Chapitre (3) : Canevas et étapes d’élaboration d’un Budget Programme

Les étapes et les tâches suivantes correspondent au canevas et/ou à la structure d’un BP et
décrivent le cheminement de son élaboration.

Précis stratégiques

Elaboration du diagnostic global de situation du secteur

Elle fait l’état des lieux des différents domaines de compétence du secteur à partir des
données statistiques disponibles et des indicateurs. Le diagnostic met donc à nu, les difficultés
sectorielles et permet ainsi de définir des stratégies qui tiennent compte de ces difficultés dans
la planification des actions de développement

Formulation des objectifs par thématique et définition des axes d’intervention

Une fois la problématique bien présentée à travers le diagnostic, les difficultés relevées sont
regroupées par thématiques choisies par rapport aux axes contenues dans les documents de
vision et d’orientation nationale. Il s’en suit la formulation des stratégiques et des objectifs de
même que la définition des axes d’intervention et des actions du budget-programme.

Discussion des objectifs par rapport aux missions du Ministère

• Il s’agit, au vu des missions assignées au ministère concerné, de justifier sa
compétence, à poursuivre les objectifs retenus.
Cohérence avec les stratégies nationales

32
 • Il s’agit de veiller à ce que les objectifs sectoriels définis soient en cohérence avec les
objectifs nationaux contenus dans les documents de politiques et de stratégies
nationales.

Elaboration des cadres logiques des programmes

Le cadre logique est élaboré par programme et comporte les éléments essentiels ci-après :
• Objectif global
• Objectifs spécifiques
• Résultats attendus
• Actions/activités
A chacun de ses éléments, il est rattaché :
• Indicateur de performance
• Sources et moyens de vérification
• Hypothèses ou conditions critiques

Evaluation Financière
• L’exercice de budgétisation des différents programmes se fait par nature de dépenses
et tient compte du Cadre de Dépenses à Moyen Terme. Cette phase est également très
importante dans la mesure où elle permet d’apprécier la sincérité du budget à partir
des écarts observés entre les prévisions et les réalisations. Au-delà des difficultés de
précisions dans l’estimation des coûts des activités, qui sont liées soit, à l’absence de
base de données statistiques ou à la non exploitation de données
statistiques lorsqu’elles existent soit, au non recours au référentiel des prix actualisé
chaque année par le contrôle financier, le défaut de prise en compte des délais de
passation des marchés publics dans la programmation des dépenses est également
source de mauvaise budgétisation.
• Il est important aussi de souligner que pour le suivi des actions /activités
programmées, le tableau des « Evaluations financières », et le « Plan de Travail
Annuel » doivent être en harmonie afin que les objectifs poursuivis soient
véritablement atteints.
Tableaux importants
• Tableaux des indicateurs
• Tableau du mode de calcul des indicateurs
• Tableau de financement
• Tableau de passage du budget-programme au budget classique.
Un document de BP d’une Mission correspondant à un secteur ou de CDS-MT doit
comprendre les éléments suivants :

33
  Message du ministre
 Résumé exécutif
 Introduction
 Mission du ministère
 Diagnostic du secteur et résultats atteints
 Objectifs et indicateurs sectoriels
 Architecture des programmes
 Financement du secteur
 Mécanisme de mise en œuvre
 Mécanisme de suivi-évaluation, etc.

Chapitre (4) : Les documents budgétaires et les rapports annexés à la Loi des Finances
La documentation budgétaire comprend le budget annuel et une série d’autres documents
annexés à la loi des finances. Elle doit donner au Parlement et aux citoyens une image
complète de la politique budgétaire et présenter les éléments permettant d’en examiner le bien
fondé. Elle devrait comprendre, entre autres documents :

 des informations détaillées sur les recettes et les dépenses projetées et leur
comparaison avec les résultats précédents et le budget de l’année en cours,
 une présentation du contexte macroéconomique, des hypothèses macroéconomiques et
de la politique budgétaire globale données par un TOFE prévisionnel,
 une présentation de l’allocation intersectorielle et intrasectorielle des ressources et une
analyse des changements apportés à cette allocation par rapport aux années
précédentes et leur cohérence avec les stratégies nationales et sectorielles,
 un rapport sur les relations financières avec les collectivités locales,
 divers documents, éventuellement présentés séparément de cette documentation
budgétaire, sur des points clés de la politique des finances publiques tels qu’un rapport
sur la dette publique, un rapport sur la situation financière des entreprises d’État, une
analyse des dépenses fiscales et une analyse des risques budgétaires.
Les documents budgétaires peuvent aussi comprendre un cadre des dépenses à moyen terme
(CDMT) et des documents sur la performance attendue, appelés en général « Projet Annuel
de Performance » (PAP), formant dans certains pays un document unique. Les hypothèses
macroéconomiques et le TOFE prévisionnel sont quelquefois présentées dans un document
appelé « budget économique ». Ces budgets économiques devraient, idéalement, couvrir une
période d’au moins trois ans en projection. Parallèlement, l’information sur le budget des
fonds de sécurité sociale devrait être disponible.
L’encadré suivant liste les éléments d’information relatifs à l’administration centrale, qui sont
jugés les plus importants par le cadre de mesure de la performance de la GFP de l’initiative
PEFA, dit « cadre PEFA ».

34
Encadré 4 : les informations à inclure dans la documentation budgétaire.

Conformément à l’indicateur n°6 du PEFA, outre les informations détaillées sur les recettes et
les dépenses, la documentation budgétaire annuelle doit inclure les informations suivantes :

 les hypothèses macroéconomiques, comprenant au moins les estimations de croissance

totale, et les taux d’inflation et de change ;
 le déficit budgétaire, défini selon les normes du manuel des statistiques de finances
publiques (MSFP) du FMI, ou toute autre norme internationalement reconnue ;
 le financement du déficit, y compris la description de la composition prévue ;
 le stock de la dette, y compris des informations détaillées au moins pour le début de
l’exercice en cours ;
 les avoirs financiers, y compris des informations détaillées au moins pour le début de
l’année en cours ;
 l’état d’exécution du budget au titre de l’exercice précédent, présenté selon le même
format que la proposition de budget ;
 le budget de l’exercice en cours (soit la loi de finances rectificative, soit le résultat estimé)
présenté sous le même format que la proposition de budget ;
 le résumé des données sur le budget pour les recettes publiques et les dépenses selon les
principales rubriques des classifications utilisées, y compris des données pour l’exercice
en cours et l’exercice précédent ;
 l’explication des conséquences des nouvelles initiatives des pouvoirs publics sur le
budget, assorties des estimations de l’impact budgétaire des principales modifications de
la politique fiscale et douanière et/ou de certaines modifications majeures des programmes
de dépense.

Encadré 5: Projet Annuel de Performance d’un ministère/Exemple de plan résumé du

document

A. Présentation générale
• la situation du secteur ;
• la politique sectorielle, éventuellement indicateurs socio-économiques, non imputable à un
programme déterminé ;
• la programmation pluriannuelle des dépenses (*) : Tableaux récapitulatifs.

B. Les programmes
Par programme
• présentation du programme ;
• présentation de la stratégie et des objectifs :
• présentation générale
• présentation de chaque objectif :
• présentation des indicateurs rattachés à l'objectif ;

35
• tableau des indicateurs de performance ;
• description des principales activités y compris les activités conduites par les « opérateurs
publics » ;
• les projections financières pluriannuelles (*).

C. Problèmes et défis
Si jugé pertinent

Annexes
• tableau des dépenses par programme et projet d'investissement ;
• toute autre annexe jugée utile.

Concernant la dette publique, il est en général souhaitable de produire des rapports

trimestriels donnant l’évolution du service et de l’encours de la dette, et un rapport annuel
fournissant des analyses complémentaires. Ces rapports doivent couvrir l’ensemble de la dette
publique, directe et garantie, intérieure et extérieure et distinguer ces différentes catégories.
Le rapport sur la dette, ou un rapport spécifique, devrait comprendre des analyses sur les
risques budgétaires.
L’information en fin d’année comprend, entre autres documents, le projet de loi de règlement
et, éventuellement, des rapports sur les résultats atteints en matière de performance, appelés
en général « Rapport Annuel de Performance » (RAP). Avant que le projet de loi de
règlement soit prêt, une information financière provisoire sur l’exécution du budget doit être
publiée. Certains pays publient des rapports sur l’avancement physique des projets
d’investissement.
Encadré 6: Structure d’un Rapport Annuel de Performances.

Chaque rapport annuel de performances comprend:

- le bilan stratégique du programme;
- la réalisation des objectifs et des indicateurs de performance;
- l’exécution des crédits et des dépenses fiscales;
- la justification des crédits et des emplois exécutés qui commente et analyse les écarts
constatés par rapport à la prévision et par rapport à l’exercice précédent et présente un
échéancier des restes à payer au cours des exercices futurs;
- un bilan de l’exécution pour les principaux opérateurs rattachés au programme;
- une analyse des coûts associés à chaque action du programme.

Les autorisations d’engagement (AE) « constituent la limite supérieure des dépenses

pouvant être engagées » par les administrations auprès de tiers au nom de l’État.
Les crédits de paiement (CP) « constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être
ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans
le cadre des autorisations d’engagement ».

36
L’exécution des crédits d’un programme

Les programmes regroupent « les crédits destinés à mettre en œuvre un ensemble cohérent
d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis en
fonction de finalités d’intérêt général ».
Le programme est le niveau de spécialité budgétaire, ce qui améliore la lisibilité du budget et
permet une gestion globalisée dans le respect du principe de la fongibilité asymétrique (pas
d’abondement des dépenses de personnel par les autres crédits du programme), de la
couverture des dépenses obligatoires et de la soutenabilité budgétaire.
Les crédits sont présentés selon deux axes: par destination (actions) et par nature (titres).
Les crédits sont constitués d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement.
Une première page présente le détail des crédits exécutés l’année n en autorisations
d’engagement et en crédits de paiement.
Une seconde page, à titre de comparaison, rappelle l’exécution des crédits l’année (n-1).
Lorsque le niveau de finesse de l’information l’exige, certains programmes, comme par
exemple le programme « Accès et retour à l’emploi » de la mission « Travail et emploi »,
peuvent faire l’objet d’une présentation des crédits jusqu’à un niveau inférieur à l’action
(sous-actions).
Afin de présenter l’ensemble des crédits dont dispose le programme, le montant de fonds de
concours et d’attributions de produit rattachés, ventilés par action, figure parallèlement aux
crédits exécutés l’année n.
L’ensemble des mouvements de crédits réalisés en gestion l’année n (décrets de transfert,
décrets d’avance, reports, lois de finances rectificatives) fait ensuite l’objet d’une présentation
dans le rapport annuel de performances.

La justification des crédits et des emplois

L’exécution des crédits et des effectifs des programmes est présentée et justifiée. C’est un
outil d’explicitation des crédits soumis au vote du Parlement. Elle est un élément essentiel de
sa bonne information pour apprécier la sincérité des lois de finances.
La justification des crédits présente le contenu physique et financier du programme et
explique les déterminants de la dépense (nombre d’usagers, volume d’activité, superficie des
bâtiments, déterminants de la masse salariale, coûts unitaires de dispositifs d’intervention,
mesures de réforme, etc.).
Cette partie des rapports annuels de performances revêt une importance particulière et
informe sur l’exécution des crédits.
La justification se fait au niveau du programme pour les éléments transversaux et au niveau
des actions.

Les coûts des programmes et des actions

En assurant une lisibilité immédiate et accrue de l’ensemble des moyens consommés par une
action de politique publique, l’analyse des coûts favorise la transparence sur les moyens et les

37
ressources mobilisés. L’approche en coûts complets issus des données de la comptabilité
générale conforte la dimension prospective de l’analyse des coûts et permet d’ébaucher une
interprétation de nature économique et financière des coûts calculés. L’analyse des coûts
contribue à l’évaluation de l’efficience de la gestion publique et participe pleinement à la
démarche de performance.
Dans la dernière partie des rapports annuels de performances, le volet d’analyse des coûts
présente les dépenses et les coûts complets par actions et programmes de politique publique
après réaffectation des dépenses et coûts consommés sur les actions de conduite et pilotage,
de soutien et de services polyvalents.
Ces réaffectations relèvent d’une comptabilité spécifique : la comptabilité d’analyse des coûts
(CAC) dont la mise en œuvre s’appuie sur des principes de construction documentés.

Présentation du volet « Analyse des coûts » du RAP

Le volet « Analyse des coûts » vise plus particulièrement l’analyse des écarts, d’une part entre
la loi de finances initiale (LFI) de l’année n et son exécution, d’autre part, entre les résultats
des exécutions (n-1) et n.
Il articule, à cet effet, trois parties, reprenant pour chaque programme observé :
- une cartographie des déversements : le schéma des déversements indique les liens entre les
actions du programme et d’autres programmes pour fournir une plus grande lisibilité sur la
destination effective des crédits des fonctions de soutien et des services polyvalents;
- une présentation des dépenses prévisionnelles complètes établies au regard de la LFI qui
constitue une référence de comparaison;
- une analyse des résultats et des écarts constatés en dépenses et en coûts complets par action
et programme.

Chapitre (5) : Proposition d’architecture et de présentation des crédits pour le futur BP

mauritanien

Afin d’identifier au mieux l’utilisation des fonds publics, la LOLF doit prévoir une double
présentation des crédits de chaque programme, par destination (par actions) et par nature de
dépenses (personnel, fonctionnement, investissement, intervention). De plus, dans chaque
programme, les natures de dépenses sont classées par titre et, à l’intérieur des titres, par
catégorie. Cette ventilation des crédits est indicative sauf pour les dépenses de personnel, qui
sont plafonnées, en vertu du principe de fongibilité asymétrique.

Pour la quasi-totalité des pays ayant mise en œuvre l’approche BP, la ventilation détaillée des
charges budgétaires de l’Etat par nature de la dépense se présente comme suit (par titres et
catégories) et la présentation des crédits pour la Mauritanie devra également être basée
sur ce même schéma opérationnel :

Ventilation des charges budgétaires de l’Etat par nature

TITRE 1 : Dotations des pouvoirs publics
TITRE 2 : Dépenses de personnel
38
  Rémunérations d’activité
 Cotisations et contributions sociales
 Prestations sociales et allocations diverses

TITRE 3 : Dépenses de fonctionnement

 Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel

 Subventions pour charge de service public

TITRE 4 : Charges de la dette de l’État

 Intérêts de la dette financière négociable

 Intérêts de la dette financière non négociable
 Charges financières diverses

TITRE 5 : Dépenses d’investissement

 Dépenses pour immobilisations corporelles de l’Etat

 Dépenses pour immobilisations incorporelles de l’État

TITRE 6 : Dépenses d’intervention

 Transferts aux ménages

 Transferts aux entreprises
 Transferts aux collectivités territoriales
 Transferts aux autres collectivités
 Appels en garantie

TITRE 7 : Dépenses d’opérations financières

 Prêts et avances
 Dotations en fonds propres
 Dépenses de participations financières

Concernant la maquette budgétaire, dans la nomenclature programmatique, les crédits

budgétaires sont regroupés par politiques publiques au sommet desquelles se trouvent les
missions, déclinées en programmes, qui sont ventilés en actions :

• Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique

publique définie.
• Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un
ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des
objectifs précis et des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation ;
• Une action est la composante d’un programme. Elle peut rassembler des crédits visant
un public particulier de bénéficiaires ou un mode particulier d’intervention de
l’Administration.

Le premier niveau de présentation des crédits sera le Ministère. Au sein de chaque ministère,
la présentation des crédits sera faite programme par programme. Cette présentation porte à
la fois sur l’action et la nature des dépenses. Chaque programme est donc décomposé à

39
la fois selon ces deux axes : les actions qui le constituent, et les titres budgétaires des
crédits.

Exemple d’un Programme X.

Titre 2 Titre 3 Titre 5 Titre 6

Personnel Fonctionnement Investissement Intervention

Action 1

Action 2

…..

…..

Action n

En particulier, toutes les actions ne comportent pas nécessairement toutes les natures de
dépense : cela est fonction du choix des moyens utilisés pour réaliser chacune d’elles.

A titre d’exemple, on peut avoir :

• Une action N°1 qui comporte beaucoup de personnel, du fonctionnement courant, et

réalise un peu d’investissements ;
• Une action N° 2 orientée vers une politique de transferts (en fonctionnement et en
capital), mais certains personnels y sont néanmoins rattachés ;
• Une action N°3 qui ne comporte pas de personnel mais porte de l’investissement et du
fonctionnement, etc.
On peur noter une articulation matricielle de la nomenclature de programmes et de la
nomenclature de dépenses par nature. Aussi, l’architecture de programmes et actions introduit
une dimension nouvelle dans la nomenclature budgétaire, qui sera présentée désormais selon
une démarche matricielle.
Schématiquement, on présentera en ligne le programme et les actions du programme, et en
colonnes les principales catégories de dépenses par nature, comme dans l’exemple ci-dessous.

Tableau 1: Exemple de présentation des crédits d’un programme « forêts ».

Numéro et intitulé de l’action Dépenses Dépenses Dépenses Total
d’invest d’interv
de fonct

01. Développement économique de la 12 606 446 21 851 723 34 458 169

filière forêt – bois

02. Mise en œuvre du régime 153 912 500 8 800 000 162 712 500

40
 forestier

03. Amélioration de la gestion et de 18 904 829 47 641 655 66 546 484

l’organisation de la forêt

04. Amélioration de la gestion et de 48 369 054 48 369 054

l’organisation de la forêt

Total 233 792 829 8 800 000 69 493 378 312 086 207

Source : loi des finances 2007 / France.

Il ressort de cet exemple qu’il est nécessaire de faire un choix pour la présentation des crédits
par nature de dépense en se référant à une présentation qui synthétise les catégories de
dépenses,
Pour la Mauritanie, à l’instar de l’approche retenue par plusieurs pays en Afrique, la
nomenclature pourrait classer les opérations budgétaires en dépense, selon quatre
« segments » :
• la mission / le programme / l’action de rattachement de la dépense
• l’entité administrative de rattachement de la dépense (localisation géographique
incluse via le poste comptable assignataire de la dépense)
• la nature économique de la dépense
• la nature fonctionnelle de la dépense (classification internationale selon dix grandes
fonctions des administrations publiques).

L’introduction du BP devra se traduire par la mise en place d’une architecture du Budget de

l’Etat qui se structure autour.

 De la mission : unité de vote du budget au Parlement regroupant un ensemble de

programmes concourant à une même politique publique. Les missions correspondent
aux grandes politiques de l’État. Le Parlement vote le budget par mission. Une
mission est créée à l’initiative du Gouvernement et peut être ministérielle ou
interministérielle. Le Parlement peut modifier la répartition des dépenses entre
programmes au sein d’une même mission.
 Du programme : unité de spécialité des crédits et regroupe les crédits destinés à mettre
en œuvre un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère auxquels sont
associés des résultats attendus faisant l’objet d’une évaluation. Les programmes
définissent le cadre de mise en œuvre des politiques publiques. Le programme est
l’unité de l’autorisation parlementaire. Il constitue une enveloppe globale et limitative
de crédits. Il est confié à un responsable, désigné par le Ministre concerné.
 De l’action : composante d’un programme qui rassemble des crédits soit qui visent un
public particulier, soit qui sont destinés à une action particulière
Pour chaque mission et programme sont présentés de façon globale tous les crédits
nécessaires à la mise en œuvre de la politique publique.

Par ailleurs, sur la base des développements ci-dessus, en matière de nomenclature

budgétaire en Mauritanie, on peut apporter les recommandations suivantes :

41
  Intégrer toutes dépenses d’investissement sur financement extérieur dans la Loi de
finances, en unifiant le Budget de Fonctionnement et le Budget Consolidé
d’Investissement (sauf les investissements des entreprises publiques),
 mieux opérationnaliser la classification fonctionnelle actuelle,
 créer, à terme, un module de codification des programmes qui permettra de pouvoir
déterminer aisément l’exécution financière des budgets-programmes,
 restructurer, à terme, toutes les classifications budgétaires sur une base modulaire
cohérente et systématique permettant la souplesse dans la description des lignes
budgétaires, mais en se servant des classifications actuelles comme base de référence.
Ainsi, la nomenclature des dépenses comprendrait un module de classification administrative,
un module de classification par fonction, un module de classification par nature économique,
un module de classification par programme, et éventuellement un module de classification par
origine de financement.

Chapitre (6) : Les Cadres de Dépenses à Moyen Terme et le BP

Le cadre des dépenses a moyen terme (CDMT) consiste en une enveloppe hiérarchisée de
ressources, compatible avec la stabilité macroéconomique et certaines priorités stratégiques
explicites. Il permet une estimation ascendante des coûts à court et à moyen termes des
politiques (actuelles et envisagées), ainsi qu'une prise de décision recourant à un processus
itératif qui harmonise les coûts et les ressources disponibles.

Étapes du processus

Étape 1: Estimer l'enveloppe de ressources

Les estimations de revenus peuvent être obtenues à partir de projections à trois ou cinq ans
des performances économiques et des flux d'aide au développement. La méthode CDMT fixe
les plafonds pour les dépenses des principaux secteurs de l'Administration, services
économiques, d'infrastructures, services sociaux et sécurité publique. Le plafond indicatif
autorisé pour la période triennale comprend l'ensemble des dépenses et il est réparti entre les
divers centres de coûts (les niveaux où le budget est élaboré et administré : Ministères,
Directions Générales, Directions).

Pour le CDMT, la méthode de budgétisation doit être modifiée, passant d'un régime additif à
une détermination explicite des coûts des activités et des politiques à mettre en œuvre. On
peut au départ restreindre l'introduction de la méthode aux ministères pilotes, Santé,
Education ou Equipement et Transports. Dans un second temps, cette composante sera
étendue à tous les ministères, qui devront être formés à l'estimation des coûts sur la période
triennale.

Étape 2: Définir les limites des ressources sectorielles à moyen terme

Les ressources à redistribuer dépendent des engagements existants. Dans toute la mesure du
possible, elles devront être attribuées aux secteurs avant que les limites soient définies. Des
limites indicatives de dépenses sont alors fixées en fonction des priorités du gouvernement et
des programmes existants lors des discussions avec les ministères sectoriels. Ces limites
indicatives sont soumises pour approbation au conseil des ministres, généralement plusieurs
mois avant le début du cycle budgétaire annuel.

42
Étape 3: Préparer les plans sectoriels

Les ministères sectoriels préparent des plans stratégiques à moyen terme qui définissent les
principaux objectifs du secteur et leurs projections en matière de résultats, de production et de
dépenses, dans les limites fixées par le conseil des ministres. Ces plans doivent tenir compte
des coûts des programmes en cours. Idéalement, les dépenses doivent être présentées
par programme et par catégorie (salaires, frais de fonctionnement et investissements).

Avec l'entrée en vigueur du CDMT, les sectoriels devront s'appuyer sur une méthode de
planification stratégique pour définir leurs missions, les résultats escomptés, et programmer
leurs activités, et non plus sur de simples prolongements des programmes antérieurs qui n'ont
rien à voir avec les nouvelles orientations du CSLP.

Étape 4: Réviser les plans sectoriels

Le Ministère des Finances révise les programmes sectoriels pour vérifier leur compatibilité
avec l'ensemble des priorités et des limites de dépenses. Il centre son attention sur les grandes
stratégies plutôt que sur la structure détaillée des dépenses envisagées. Si un secteur prévoit
de dépasser les limites, le Ministère des Finances aide ce secteur à réduire les dépenses, ou
demande des informations complémentaires pour réviser les limites.

Étape 5: Soumettre les limites révisées au conseil des ministres

Sur la base de cette révision, le Ministère des Finances propose au conseil des ministres de
nouvelles limites de dépenses pluriannuelles. Ces limites fournissent la base pour la
préparation de propositions budgétaires plus détaillées au cours de la première année du
CDMT.

Étape 6: Préparer le budget annuel et le présenter au parlement.

Le budget annuel, basé sur la proposition du CDMT, est alors préparé par les opérateurs,
soumis au Ministère des Finances pour regroupement et présenté au cabinet et au parlement
pour approbation. Les dotations des années ultérieures doivent accompagner le budget annuel
définitif présenté au parlement.

Étape 7: Revue et reconduction

Les estimations de dépenses existantes (année budgétaire et période du CDMT) sont mises à
jour au fur et à mesure des besoins en fonction des changements de politique ou des
paramètres clé (inflation ou croissance). Le nouveau cycle budgétaire débute par l'étude des
estimations de dépenses actualisées pour la période du CDMT, la projection de l'enveloppe
des ressources de l'année précédente et les nouvelles priorités stratégiques du gouvernement.

Méthode d’élaboration des CDMTs

La préparation d'un CDMT est un processus itératif

Plusieurs prévisions de ressources globales peuvent être effectuées à partir de l'évaluation des
arbitrages entre différentes options de politique macroéconomique et fiscale (étape 1).
Compte tenu de l'incertitude des conditions économiques et des priorités, une réserve pour

43
imprévus est créée avant de communiquer aux secteurs leurs limites de dépenses à moyen
terme. Une partie de cette réserve est réallouée pour corriger les plafonds de dépenses après la
préparation des programmes sectoriels (étapes 3 à 5).

L'expansion des programmes de lutte contre la pauvreté exige de réaffecter des ressources
provenant d'autres secteurs de l'activité gouvernementale. En tenant compte des coûts à
moyen terme des politiques existantes, y compris des engagements légaux et contractuels
(étape 2), le CDMT permet aux décideurs politiques d'évaluer la marge réelle de redistribution
des dépenses. Il aide les secteurs à planifier sur longue période l’affectation des ressources
aux programmes, de manière à en réduire au maximum les interruptions (étape 3).

Les pré-requis dans l’élaboration des CDMTs

Bien qu'un nombre important de pays en développement, dont la Mauritanie, se soient

engagés sur le chemin du CDMT, la plupart se trouvent encore à un stade préliminaire de ce
processus et un certain nombre de secteurs méritent leur attention pour accroître l'efficacité de
cet instrument:

 Amélioration de la fiabilité des prévisions de dépenses

De fortes réductions des revenus ou des accroissements de coûts non prévus peuvent
rendre les prévisions inutiles, les limites de dépenses devant être soumises à une
révision drastique au début de chaque exercice budgétaire. Ce risque peut être réduit
par une attention permanente à la stabilité des équilibres macroéconomiques. Une
réserve pour imprévus peut aider à amortir les effets des projections incertaines de
revenus et de dépenses des années ultérieures.

 Identification des principaux programmes de lutte contre la pauvreté

Comme il est impossible d'éviter complètement les variations des flux de ressources, il
convient d'identifier les programmes de dépenses prioritaires dans le cadre du CSLP.
L'existence de synergies entre programmes suggère également que les organismes
gouvernementaux doivent collaborer au niveau opérationnel.

 Garantie d'une période d'analyse appropriée

Les programmes de lutte contre la pauvreté peuvent prendre des années pour leur
lancement. Bien qu'un CDMT constitue un progrès considérable par rapport à un
budget annuel en raison de sa perspective à moyen terme, une extension de l'horizon
des programmes les plus importants au-delà de la durée du CDMT peut être nécessaire
pour évaluer leur coût intégral.

 Élargissement de la portée de l'analyse politique

Au départ, les estimations du CDMT présentent des prévisions de dépenses

d'ensemble, au niveau des secteurs et des programmes, décomposées par classification

44
 économique. À mesure que la capacité institutionnelle se développe, des prévisions
plus détaillées peuvent être confectionnées et couvrir, par exemple, l'attribution
régionale des ressources.

 Ouverture du débat politique

Les prévisions fournies par le CDMT sont également utiles comme base du débat
politique national. En effet, les programmes de lutte contre la pauvreté entraînent des
engagements à long terme qui n'apparaissent pas dans les dotations annuelles. C’est
pour cette raison que la publication du CDMT doit être considérée comme une
authentique priorité.

 Utilisation du CDMT pour définir des limites budgétaires

Des procédures claires sont requises pour garantir que le CDMT soit bien utilisé pour
la préparation du budget. Si les estimations du CDMT ne sont pas utilisées comme
point de départ de la formulation du budget annuel (étape 6), l'exercice perd
rapidement toute validité. Dès lors, il est essentiel que le CDMT soit intégré le plus
rapidement possible dans le processus budgétaire.

 Liaison des prévisions de dépenses aux objectifs de performances

Un lien entre les ressources et les objectifs de performances doit être intégré à un stade
précoce de l'exercice CDMT. Au départ, le modèle des relations entre le volume des
dépenses et les mesures de performances sera au mieux indicatif. À long terme,
cependant, le modèle peut être affiné et utilisé comme base pour l'évaluation des
futures performances.

De nombreux pays se servent depuis longtemps déjà des prévisions macroéconomiques pour
définir une contrainte budgétaire forte. Le CDMT représente une avancée significative par
rapport à ces méthodes car il met l'accent sur les dotations sectorielles et le lien entre dépenses
et performances.

Le processus de ventilation des ressources budgétaires commence par la définition du cadre

macroéconomique par le ministère des Finances. Idéalement, le cadre macroéconomique sert
à estimer l'enveloppe totale des ressources en tenant compte de variables pertinentes telles que
la croissance du PIB, les taux d'inflation, la croissance de la masse monétaire, etc. En
pratique, l'estimation de l’enveloppe des recettes est basée sur les projections de croissance
faites par le ministère des Finances. Cette interprétation étroite du cadre macroéconomique a
eu des résultats mitigés quant à l'estimation des plafonds des dépenses des ministères
sectoriels.

Chapitre (7) : Autres outils d’opérationnalisation des BP

Les dispositions légales en vigueur en Mauritanie affirment le principe de l’annualité des lois
de finances. Des modifications sont en cours d’élaboration pour prendre en compte le
caractère pluriannuel des budgets programmes et préparer l’introduction de la GAR.

45
Néanmoins, le cadre de fonctionnement des administrations reste l’année civile. La mise en
œuvre et le suivi du budget de l’Etat continuent donc à se faire sur une base annuelle. Cette
opérationnalisation des budgets programmes se fait grâce à trois outils :

- Le plan de travail annuel (PTA)

- Le plan de consommation des crédits (PCC)
- Le plan de passation des marchés (PPM).

7.1. Le Plan de Travail Annuel

Le plan de travail est un document qui présente les activités à réaliser, les résultats attendus et
les indicateurs de suivis. A chaque tache est assigné un responsable d’exécution et un coût. Le
processus d’élaboration suit en général les étapes suivantes :
 Enumérer les activités conduisant aux produits attendus
 Décomposer, si possible, chaque activité en taches élémentaires
 Identifier l’enchainement obligatoire des taches. Certaines taches ne peuvent pas
commencer tant que d’autres ne sont pas réalisées
 Estimer la durée de chaque tache et le moment ou elle doit commencer
 Arrêter un calendrier d’exécution des taches qui prend en compte l’ordonnancement
nécessaire des taches et les ressources (humaines et matérielles) disponibles pour les
exécuter
 Identifier les étapes nécessaires et définir des dates butoirs
 Attribuer à chaque tache un responsable d’exécution bien identifié.

7.2. Le Plan de Consommation des Crédits

Le plan de consommation des crédits est un document prévisionnel. Il présente les dates
indicatives des dépenses envisagées. Le processus d’élaboration de ce document doit prendre
en compte :
 L’échéancier de paiement correspondant aux engagements pris pour les biens et
services déjà livrés ou des marchés envisagés en fonction du calendrier du plan de
passation des marchés;
 Les dépenses relatives à des charges certaines et régulières;
 Les dépenses estimées, des programmes en cours, en fonction de leur calendrier
d’exécution
Le PCC est établis par chaque centre de dépenses sur une base mensuelle et sur la base d’un
canevas imposé par le ministère des finances. Le tableau consolidé des PCC de l’Etat est un
outil essentiel de la gestion de trésorerie de l’Etat.

7.3. Le Plan de Passation de Marchés

Le processus de passation de marché occupe une place importante dans le circuit d’exécution
de la dépense publique. Pour des raisons d’efficacité, la plus part des administrations se
placent dans une position de maitre d’ouvrage et font recours à des entreprises de travaux et
de services pour la mise en œuvre de leurs activités.
Le plan de passation de marché donne en un document une vue complète de tous les marchés
prévus dans le cadre de l’exercice budgétaire pour un ministère donné. Les marchés sont
classés en fonction de leur nature : marché de travaux ou de livraison de biens et marché

46
relatif à des services. Ils sont présentés en fonction de leur calendrier d’exécution établi
conformément au calendrier d’exécution qui se dégage des plans de travail.
L’élaboration du plan de passation de marché nécessite de procéder à un regroupement des
activités recensées par le PTA. En effet, les activités de même nature peuvent faire l’objet
d’un marché commun alors que d’autre activités nécessitent la passation de plusieurs marchés
et d’autres encore relèvent des autres procédures d’exécution de la dépense publique.

Les contrôles a posteriori et l’audit interne

Les contrôles a posteriori sont exercés par les inspections, qui comprennent l’Inspection
Générale des Finances (IGF), les inspections générales des internes (IGI) et le contrôle ou
inspection générale d’État (IGE). L’audit interne tel que défini par les standards
internationaux est quasi inexistant dans les pays africains francophones.

7.4. Les indicateurs de performance d’un programme

La mise en œuvre des dispositions opérationnelles est suivie à l’aide d’indicateurs de moyens
et produits :

• les indicateurs de moyens décrivent le volume (unités physiques) ou la valeur des moyens
mis en œuvre ; la disponibilité du personnel (nombre de médecins, d’infirmiers, etc.), des
locaux, les quantités ou les valeurs des intrants (livres scolaires distribués) ;
• les indicateurs de produits (ou services rendus) décrivent les productions d’une
administration ou d’un service (nombre de dossiers traités, nombre de formations dispensées,
nombre d’heures d’enseignement, nombre de personnes accueillies, nombre de contrôles
effectués, enquêtes réalisées, textes réglementaires élaborés, etc.).
L’efficience dans la conduite des activités est mesurée en comparant le rapport entre
indicateurs de moyens et de produits, aux objectifs d’efficience du programme ou à une
situation de référence.
Les indicateurs de qualité spécifient la qualité attendue de la prestation rendue à l'usager. Par
exemple, un indicateur de qualité de service associé à un éventuel programme « justice
judiciaire » serait : « réduction du délai de réponse judiciaire de 10 jours ».
L’efficacité d’un programme est mesurée en comparant les indicateurs de résultats socio-
économiques aux objectifs socio-économiques du programme. Ces résultats doivent être
imputables au programme (l’évolution du taux d’utilisation de la ceinture de sécurité peut être
imputée à un programme de sensibilisation sur cette utilisation, en revanche l’évolution du
taux de mortalité sur les routes peut dépendre de plusieurs programmes).

L’analyse de l’impact financier futur du budget

L’impact financier futur des décisions budgétaires doit être systématiquement analysé lors de
la préparation du budget. Cet examen doit porter, entre autres, sur les tranches annuelles
futures des projets pluriannuels d’investissement, les charges récurrentes additionnelles
entraînées par leur mise en œuvre, la viabilité de la dette publique et les risques budgétaires.
En théorie, dans les pays à système budgétaire francophone, les coûts futurs des projets
d’investissement pluriannuels inscrits dans le budget sont estimés lors de la préparation et du
suivi des AE. Toutefois, très peu de pays d’Afrique subsaharienne disposent d’AE dans leur

47
budget. La mise en place opérationnelle d’une gestion des AE faciliterait la programmation et
le suivi des projets d’investissement pluriannuels.
Les travaux macroéconomiques doivent comprendre des études de sensibilité des projections
aux évolutions des paramètres économiques, des analyses de viabilité.

Chapitre (8) : Guide méthodologique du BP

8.1. La méthodologie générale et les phases d’élaboration du budget programme

Pour élaborer un budget programme il faut procéder de la manière suivante :

 examen de la mission du ministère pour la rendre conforme aux objectifs de

développement du gouvernement,
 détermination des objectifs sectoriels des ministères en conformité avec les
objectifs du Programme d’Action du Gouvernement, du CSLP et des documents de
politiques à long terme,
 élaboration d’une stratégie pour atteindre les objectifs sectoriels retenus ;
 analyse de la contribution des actions actuelles des ministères aux objectifs
sectoriels retenus ;
 révision des actions projets et programmes actuels et leur priorisation en vue
d’atteindre les objectifs sectoriels retenus ;
 planification détaillée des actions, des projets et des programmes ;
 choix des indicateurs pour suivre et évaluer les actions menées et voir dans quelle
mesure les objectifs sectoriels retenus sont atteints.
Ces étapes peuvent être détaillées comme suit, en s’inspirant notamment sur les synthèses de
plusieurs travaux dont ceux du CAFRAD (Centre Africain de Formation et de Recherche
Administrative pour le Développement).

1. Examen de la mission du ministère et détermination des objectifs sectoriels

La mission d’un ministère sectoriel donnée doit s’inscrire dans les objectifs de développement
du gouvernement et ceux des axes stratégiques du CSLP. Elle précise le champ d’intervention
du ministère dans un secteur donné.
Les objectifs de développement du gouvernement sont libellés de manière à refléter les
grandes préoccupations du gouvernement en matière de développement social et économique.
Ils concernent des résultats ou des impacts souhaités. Par exemple, réduire la pauvreté ou
encore généraliser l’accès aux services sociaux essentiels.
Chaque objectif de développement devrait se traduire par des cibles qui permettent d’une part,
de spécifier de manière mesurable l’objectif et de donner des pistes pour l’établissement des
axes stratégiques et, d’autre part, de mesurer la progression vers l’atteinte de l’objectif.
Les objectifs sectoriels représentent une sous partie des objectifs de développement et des
objectifs des axes stratégiques dans le domaine d’intervention du ministère.
L’ensemble des objectifs sectoriels de tous les ministères devrait couvrir l’ensemble des
objectifs de développement et des objectifs des axes stratégiques. Puisqu’il s’agit de sous
ensembles des objectifs précédents, ils sont libellés en termes de résultats et d’impacts et se
traduisent par un certain nombre de cible à des horizons temporels donnés.

48
2. Elaboration d’une stratégie pour atteindre les objectifs retenus
La démarche stratégique consiste à :
• analyser les problèmes et les obstacles à l’amélioration de la situation d’un secteur selon une
approche descendante : cause de la cause.
Par exemple, si nous prenons l’objectif « sécurité alimentaire pour un pays » c’est que,
implicitement, nous sommes convaincus que tout le monde ne mange pas à sa faim dans le
pays, problème qu’il faut résoudre pour réaliser l’objectif retenu.
Pour élaborer la stratégie qu’appelle cet objectif, il faut commencer par poser la question :
pourquoi tout le monde ne mange pas à sa faim et s’intéresser à la cause d’une telle situation.
Elle pourrait être entre autres, le faible niveau de revenu d’une bonne couche de la population
; et pourquoi le niveau du revenu est faible ? On pourrait répondre que la productivité du
travail dans le pays est très faible, et on repose la question pourquoi la productivité est faible ?
et ainsi de suite jusqu'à la vraie cause première.
• transformer les effets négatifs en effets positifs
Par exemple, pour la faible productivité, on pourrait trouver comme solution prendre des
dispositions pour moderniser le travail et le rendre plus productif.
• combiner les activités et établir des priorités en fonction des normes minimales de qualité,
des coûts logiques de planification des interventions par objectifs.
Lorsqu’on recherche une solution à un problème, plusieurs voies s’offrent pour y arriver.
L’’exercice ici consiste à choisir la meilleure voie c'est-à-dire la meilleure stratégie pour
arriver à l’objectif retenu. Ce choix dépend des contraintes qui s’imposent aux décideurs (elle
peut être financière, politique ou autre).

3. Analyse et priorisation des projets et des activités

Il s’agit d’abord d’analyser la contribution des projets et des activités actuels aux objectifs
sectoriels retenus pour bâtir l’existant. Ensuite, certains projets et activités actuels peuvent
être (i) poursuivis (ii) modifiés (iii) finalisés et éventuellement remplacés par des projets et
activités plus pertinents pour l’atteinte des objectifs sectoriels retenus.
Pour effectuer la priorisation des projets et des activités, il faut estimer la contribution de
chacun d’entre eux à l’atteinte de chaque objectif sectoriel. Pour certains objectifs sectoriels,
il sera possible de procéder à cette estimation de manière quantitative en évaluant la
contribution en % de chaque projet ou activité à l’atteinte de l’objectif sectoriel.

4. Planification des projets et des activités

Pour que les programmes et les projets soient opérationnels, il faut :

 Planifier de manière détaillée les actions de chaque projet,

 Déterminer les extrants attendus et évaluer les niveaux d’effort et les équipements
nécessaires à la réalisation des activités, des projets et des programmes prioritaires ;

49
  Estimer les coûts par action des programmes et des projets prioritaires du ministère.
Ceux-ci peuvent être déterminés manuellement ou, plus facilement à l’aide d’un
logiciel de planification de projet comme le MS Project.
4-1-Planifier de manière détaillée les activités de chaque projet

 définir toutes les tâches à réaliser pour atteindre les objectifs de l’activité ;
 définir la séquence des tâches (calendrier des tâches échelonnées dans le temps). Pour
établir le calendrier des tâches, il est suggéré d’utiliser un diagramme de GANTT
4-2- déterminer les extrants attendus et évaluer les niveaux d’effort et les équipements
nécessaires à la réalisation des activités des programmes et des projets prioritaires du
ministère
Pour chaque activité retenue, il faut :
• déterminer les catégories de ressources humaines à impliquer ;
• estimer le niveau d’effort de chaque catégorie de ressources humaines ;
• évaluer le type et la quantité de ressources matérielles nécessaires.
4-3- Estimer les coûts par activité des programmes et des projets prioritaires du ministère
Pour chaque activité, il s’agit de déterminer le coût des ressources humaines et matérielles
nécessaires.
5- Choix des indicateurs pour suivre et évaluer les actions menées et voir dans quelle mesure
les objectifs sectoriels retenus sont atteints.
Le choix des indicateurs obéit à un certain nombre de critères.
Pour le choix des indicateurs, il faut :
• définir les indicateurs d’impact à moyen terme ;
• choisir quelques indicateurs clés simples et pertinents objectivement vérifiables
annuellement en terme de résultats d’activités et de moyens ;
• préciser les conditions de réussite qui ne dépendent pas des responsables ; il s’agit des
facteurs externes au système mais qui influencent fortement le résultat. Par exemple, une
grève qui dure un mois au niveau de l’enseignement peut influencer le taux de réussite des
élèves ; c’est un facteur qu’aucun programmeur ne peut prévoir ni a fortiori prendre en
compte dans sa programmation.
Le budget élaboré, il y a lieu d’examiner quelles sont les conditions pour une bonne
élaboration et une mise en œuvre du budget programme. Pour le succès de l’exercice, il faut :
• faire en sorte qu’il y ait une volonté politique clairement définie et qui doit se traduire par
l’implication personnelle et sans réserve du ministre dans l’élaboration et l’exécution du
budget programme de son département. Ceci est nécessaire parce que la mise en œuvre d’un
budget programme est un exercice nouveau et difficile qui requiert un changement dans la
manière même de travailler et de penser du fonctionnaire ; l’implication personnelle du
ministre impulsera la dynamique nécessaire à la réussite de l’exercice et fera en sorte que tout
le personnel du département se sente concerné ;

50
  mettre sur pied une structure pour l’élaboration et le suivi du budget programme :
 un budget programme implique nécessairement un certain nombre de directions et de
projets
 l’élaboration du budget programme doit partir de ces structures ; (o impliquer tous les
agents des structures concernées dans l’élaboration du budget programme serait
inefficace ; c’est pour cela que tout en prenant des dispositions pour informer et
sensibiliser tout le personnel de la nouvelle manière d’élaborer et d’exécuter le budget,
il faut choisir un représentant de la structure qui doit être un cadre supérieur d’un
niveau appréciable et qui sera chargé de réunir au niveau de sa structure tous les
éléments permettant de contribuer à l’élaboration des objectifs que les activités de la
structure pourraient permettre d’atteindre ;
 les représentants de toutes les structures concourant à un programme s’organisent et
sous la direction de l’un des leurs, procèdent à l’agrégation des objectifs, des stratégies
et des activités de toutes leurs structures. Le résultat de ce travail de groupe sera le
programme de l’ensemble des structures ; ce résultat est transmis à la cellule de suivi
et évaluation qui, sous la supervision du Directeur en charge de la planification et du
Directeur chargé des finances, agrège les programmes.
 il doit être créé au niveau du cabinet une cellule qui sera exclusivement chargée, sous
la supervision du Directeur chargé de la planification et du Directeur chargé des
finances, de coordonner et de finaliser l’élaboration du budget programme puis de
suivre sa mise en œuvre à travers des indicateurs clairement définis.

8.2. Principes d’affectation des crédits

Dans un programme, l’affectation des crédits obéit à des principes généraux spécifiques par
rapport à l’approche classique de gestion budgétaire. Ces principes connaissent une série
d’exceptions.

Principes généraux

Le principe général est qu’un programme doit regrouper, dans son périmètre budgétaire, tous
les moyens que l’Etat consacre à la conduite de la politique publique que ce programme porte.

Ce principe répond à une logique forte : les moyens budgétaires constituent le principal levier
d’action permettant de conduire la politique visée et la gérer par la performance, en prenant à
tout moment les meilleures décisions. Ces moyens recouvrent :

 Le personnel

Le principe à retenir est qu’un agent travaillant pour un programme doit y être rattaché, non
seulement en pilotage (hiérarchique ou pas), mais aussi budgétairement. Cela signifie que les
crédits nécessaires à sa rémunération et aux charges sociales attenantes doivent être compris
dans la « masse salariale » prévue pour ce programme.

En pratique, il est commode de partir des directions et services qui sont à l’évidence, en
fonction de leurs attributions, dans le champ exclusif d’un programme pour opérer en bloc
leur rattachement à la fois managérial et budgétaire, ce qui revient à rattacher au programme
tous les agents qui travaillent dans ces services. Ainsi, tous les agents travaillant dans un
ministère doivent être répartis entre les programmes qui le composent.
51
 Pour les autres crédits

Le principe général est analogue : tous les crédits dont disposent les structures administratives
« appartenant » au programme ont vocation à y être inscrits, puisque ce sont les outils
financiers de mise en œuvre de la politique publique que représente le programme considéré.
Il s’agit bien entendu non seulement des crédits de fonctionnement de ces services, mais aussi
des dépenses de transfert ou d’intervention qu’il gère, et des investissements qu’il réalise.

Cette affectation au programme doit s’opérer à travers les actions qui le composent. En effet,
l’enveloppe financière d’un programme n’est rien d’autre que la somme des crédits inscrits
dans ses actions. Mais, que ce soit au niveau du programme ou de l’action, les dépenses «
individuelles » ne sont pas divisibles. Un agent est rattaché à un seul programme et à une
seule action à l’intérieur de ce programme (même s’il travaille une partie de son temps pour
un autre programme, ou, dans le programme, pour une autre action). Il en va de même d’une
dépense (par exemple la passation d’une commande, le versement d’une subvention ou la
réalisation d’un investissement) : elle ne peut être budgétée et imputée que sur un seul
programme, et, dans ce programme, à une seule action. En d’autres termes, la budgétisation
n’est pas « analytique », elle est « managériale » : elle préserve l’unicité de chaque personne
et de chacun des acte (on ne gère pas, au sein d’un service, une moitié de personne, pas plus
qu’on ne passe une commande à moitié).

C’est donc par la voie de l’analyse des coûts, et non par la voie de la budgétisation ou de
l’exécution budgétaire, que la répartition des coûts d’un agent ou d’une dépense (entre actions
et/ou entre programmes) peut être effectuée.

Le principe de spécialité des crédits

Le principe de la spécialité stipule qu’un programme constitue un cadre de cantonnement

des crédits. C’est. Cela signifie que, sous réserve des exceptions prévues, les crédits votés
pour un programme lui appartiennent en propre et ne peuvent servir à financer les dépenses
d’un autre programme. Cela assure au pilote du programme que ses crédits sont bien réservés
à l’usage exclusif de la politique qu’il a la responsabilité de conduire. Cela consolide
pleinement ces leviers d’action au bénéfice du programme. Mais en même temps, cela induit
une cloison entre programmes d’un ministère, ce qui réduit la possibilité de générer des
marges de manœuvre.

Le principe de la fongibilité

Ce principe permet que la répartition des crédits au sein du programme ne soit pas figée par le
vote de chapitres, comme elle l’est dans le budget-objet. En effet, le fait que le programme (et
non l’action) soit l’unité de spécialisation des crédits entraîne que le responsable du
programme peut décider en gestion, de modifier la part relative de chaque action et la part
relative de chaque nature de dépenses, sous deux réserves importantes: ne pas augmenter
globalement (sur le programme) les dépenses de personnel, et ne pas réduire les
dépenses d’investissement.

52
Ainsi, à titre d’illustration, il sera possible d’utiliser des crédits prévus en dépense de
transfert (titre 4) dans une action N°2 pour financer des investissements d’une action N°1
(titre5). Au sein de la même action, par exemple la N°1, il sera possible d’économiser sur le
personnel (par exemple en différant le remplacement d’un départ en retraite) pour mieux
équiper le service en bureautique, etc.

Ces changements devront respecter un certain formalisme dès lors qu’ils modifient
l’allocation du total des crédits du programme par nature de dépense. Ainsi, à l’instar de la
Directive de l’UEMOA en la matière, on ne prévoit pas de procédure particulière pour une
modification de la répartition entre actions, dès lors que la nature des dépenses n’est pas
globalement modifiée au sein du programme. La fongibilité entre actions (à nature de
dépenses inchangées) est donc totale et libre, à charge d’en rendre compte a posteriori,
dans le rapport annuel de performance, et d’en expliquer les raisons.

Exceptions aux principes

De manière générale, les principes d’affectation des moyens consacrés à chaque politique
publique dans le programme connaissent certaines exceptions.

 Les services communs

Dans chaque ministère, on peut identifier certains services qui ne sont imputables à aucun
programme spécifiquement, parce qu’ils sont transversaux et au service de tous. Il en va ainsi,
par exemple, du cabinet du Ministre, , du secrétariat général, de la Direction des affaires
administratives et financières), de la Direction de la programmation/Planification/coopération.

Ne pouvant les incorporer à aucun programme « de politique », la solution retenue, en

général, consiste à les regrouper en un programme de nature spécifique, que l’on peut
dénommer « programme soutien». Cette approche permet à ce programme d’avoir une
certaine consistance homogène. Il peut, de ce fait, développer une stratégie pour assumer ces
missions transversales.

Ce qui vient d’être dit pour les programmes au sein d’un ministère se transpose aussi aux
actions : il existe, au sein d’un programme, des crédits ou des personnels que l’on ne sait
imputer à aucune action « de politique » en particulier car ces crédits ou ces personnels en
servent plusieurs. Pour éclairer ce point, supposons qu’au sein du ministère de la Justice soit
créé un programme « rendre la justice », décomposé en une action « litiges civils » et une
autre « affaires pénales ». Les bâtiments des tribunaux, qui abritent à la fois des chambres
civiles et des chambres pénales, ne pourraient trouver place dans aucune des deux en
particulier. Une action « soutien » sera alors créée au sein du programme « rendre la justice »,
pour recueillir les crédits et les personnels éventuels non affectable aux actions « de politique
» (qui sont la raison d’être du programme).

En analyse des coûts des actions (« de politique »), il faudra répartir les crédits (en prévision)
ou dépenses (en réalisation) de ces actions « soutien », ainsi naturellement que la plupart des
actions du programme « soutien »

53
 Les services « polyvalents »

A la différence des directions fonctionnelles (DRH, DAF, et.) qui sont tournées vers la
satisfaction des besoins internes du ministère, les services polyvalents conçoivent et mettent
en œuvre des activités « de politiques publiques », tournées vers les citoyens. Mais ils se
consacrent à deux ou plusieurs programmes, connexes entre eux.. En effet, si ces services
généraux et communs n’existaient pas, les « programmes » devraient s’organiser pour assurer
la gestion administrative de leurs personnels et leur gestion budgétaire et comptable, la
solution retenue en pratique est d’inclure chacun d’eux en totalité dans le programme « de
politique » pour lequel il travaille majoritairement (ou, en cas de partage égal, à celui qui
rendra le pilotage de ce service le plus aisé) ; comme pour les actions ou programme ayant un
caractère de « soutien », c’est par la voie de l’analyse des coûts des actions que la réalité du
travail de tels services au bénéfice de deux ou plusieurs programmes sera restituée.

 Le rattachement des « Opérateurs » de l’Etat à un programme

Parmi les leviers d’action d’un programme, il faut aussi compter le pilotage des opérateurs de
l’Etat. Les « Opérateurs » sont des personnes morales publiques de nature administrative,
distinctes de l’Etat, sur lesquels l’Etat exerce une tutelle, notamment parce qu’il les
subventionne sur fonds budgétaires. On peut citer par exemple des organismes de recherche,
des Offices spécialisés, etc. De tels opérateurs participent à la mise en œuvre (et parfois aussi
à la conception) de la politique publique dans laquelle s’inscrit leur champ d’activité (par
exemple la politique agricole pour les Offices agricoles, etc.). Ils sont donc, comme les
services de l’Etat, des moyens qui contribuent à l’atteinte des objectifs retenus pour cette
politique. A ce titre, il faut définir à quel programme est rattaché chaque opérateur, et quels
sont les moyens de pilotage sur cet opérateur (qui par ailleurs dispose de ses propres organes
de gouvernance) dont disposera celui qui est en charge du programme considéré.

Limites à la fongibilité des crédits En général, dans l’exécution des Budgets Programmes, la
fongibilité est considérée comme asymétrique, avec certaines limites explicitées ci-dessous.

Une première limite à la fongibilité vise les dépenses de personnel : les crédits qui leurs sont
attribués par le vote du programme tel qu’il est présenté au Parlement ne peuvent être accrus,
même si des économies sont réalisées sur d’autres dépenses. ;Il faut donc considérer que tout
programme comporte deux limites budgétaires. Tout d’abord, le plafond des crédits totaux
alloués à ce programme par le vote du Parlement, à l’intérieur duquel un sous-plafond des
dépenses totales de personnel, de toutes natures (rémunérations de tous les emplois,
permanents ou temporaires, charges sociales attachées à ces rémunérations), tels qu’ils
résultent des documents budgétaires.

La seconde limite à la fongibilité par nature de dépenses est de sens inverse : il ne s’agit pas
d’un plafond, mais d’un plancher, qui vise les investissements : les éventuelles économies
dégagées sur ces opérations ne peuvent servir à financer d’autres natures de dépenses
(transferts ou biens et services). Là encore, il y a à cela deux raisons que sont (i) la marge
dégagée pendant un exercice sur les dépenses d’investissements proviendra souvent d’un

54
simple retard dans leur réalisation, ce qui ne représente pas une économie réelle, mais un
simple report des dépenses dans le temps ; toute économie réelle dégagée sur un équipement
doit donc prioritairement être utilisée à accélérer la réalisation des investissements décidés
dans le cadre de la programmation pluriannuelle ; en d’autres termes, on ne sacrifie pas
l’avenir au présent.

Au total, la fongibilité des crédits d’un programme entre les titres est donc « asymétrique ».
Cela signifie qu’elle ne fonctionne pas toujours dans les deux sens. Les dépenses de personnel
ne peuvent être abondées d’économies en provenance des autres titres, et inversement les
dépenses d’investissement ne peuvent être réduites au profit des autres titres.

8.3. Chaîne de responsabilité

Le responsable de programme est garant à l’échelle nationale de la mise en œuvre et de la

performance de son programme. Sur le terrain, il en délègue la gestion à un responsable de
budget opérationnel de programme (BOP).

Tout comme le responsable de programme, le responsable de BOP gère une enveloppe

globale de moyens (crédits et personnels) et s’engage sur des objectifs opérationnels à
atteindre. Il répartit les moyens dont il dispose entre les différentes unités opérationnelles
(UO) qui mettent en œuvre les activités définies dans le BOP.
Pour accroître la performance et l’efficacité des politiques publiques, les activités de
programmes sont mises en œuvre au niveau des BOP, au plus près des usagers, des citoyens et
des territoires. Le responsable de programme répartit ainsi ses crédits en BOP, fixe à chaque
responsable de BOP ses propres objectifs et organise un système de compte-rendu lui
permettant de piloter son programme. Un BOP est par conséquent la déclinaison d’une partie
de programme sur un périmètre défini, géographique ou fonctionnel. e BOP est lui-même
décliné en UO.
Le BOP est la réplique d’un programme à l’échelle d’un service et/ou d’un territoire (par
exemple : administration centrale, région, département, …). En ce sens, les composantes du
BOP reprennent celles présentées dans les PAP à la différence près que ces composantes sont
adaptées au contexte local considéré.
Avec le BOP, les gestionnaires sur le terrain préparent et gèrent un budget local et global.
Ainsi, les orientations nationales du programme sont-elles confrontées, dans le cas d’un BOP
déconcentré, aux données territoriales permettant un diagnostic territorial qui identifie les
atouts et les faiblesses d’un territoire au regard de la politique publique que le BOP est chargé
de mettre en œuvre. De même, la performance énoncée à l’échelle nationale, doit être adaptée,
c’est-à-dire déclinée dans toutes ses composantes (objectifs, indicateurs, cibles) à l’échelle du
territoire et des services concernés. A ce titre, le BOP doit identifier les leviers d’actions qui
permettront d’atteindre les objectifs fixés dans le contexte qui lui est propre.
Placé sous l’autorité d’un responsable clairement identifié, le BOP est composé :
• d’un volet performance (déclinaison des objectifs et des indicateurs) associé à une
programmation des activités à réaliser pour l’atteinte des résultats attendus ;
• d’un budget prévisionnel en autorisation d’engagement (AE) et crédits de paiement
(CP), comportant, pour la masse salariale, un schéma d’emplois en équivalents temps

55
 plein travaillés (ETPT) indicatif s’inscrivant dans le plafond limitatif du ministère
concerné ;
• d’un schéma d’organisation financière (SOF) détaillant la répartition des activités
programmées et du budget prévisionnel associé entre les unités opérationnelles
rattachées au BOP.
Ainsi le BOP porte en lui tous les éléments constitutifs de l’approche du BP:
• il présente la déclinaison de la performance du programme pour le pilotage du BOP ;
• son budget est constitué d’autorisations d’engagement (AE) et de crédits de paiement
(CP) ;
• il peut comporter les éléments relatifs aux dépenses de personnel et au pilotage de la
masse salariale s’il comprend un schéma d’emplois en équivalents temps plein
travaillés (ETPT) ;
• il implique l’élaboration d’un schéma d’organisation financière présentant la chaîne
de responsabilité assurant, avec le responsable de BOP, la mise en œuvre du BOP ;
• son élaboration et son suivi suppose la mise en place d’un dialogue de gestion avec
les acteurs de la gestion publique : les unités opérationnelles sur le terrain, le
responsable de BOP, le responsable de programme, les Hakems concernés pour les
BOP territoriaux dans le champ de compétence des Hakems et l’autorité chargée du
contrôle financier.
Le BOP se décompose en UO, lesquelles mettent en œuvre les activités à mener pour les
politiques publiques portées par le programme et déclinées dans le BOP. Les UO utilisent les
ressources budgétaires (crédits et ETPT) du BOP auquel elles sont rattachées.
La structuration du programme en BOP et des BOP en UO permet une responsabilité accrue
de l’ensemble des acteurs de la gestion publique au plus près du terrain. Ainsi, à son tour, le
responsable de BOP répartit les moyens dont il dispose entre les différentes unités UO,
placées sous l’autorité d’un ordonnateur, qui mettent en œuvre les activités définies dans le
BOP.
Les expériences de la mise en œuvre du BP dans les pays de la zone UEMOA permettent
d’observer certaines règles concernant les BOP que sont :
• Deux BOP relevant de programmes distincts ne sont pas fongibles entre eux.
• La fongibilité entre plusieurs BOP d’un même programme est de la responsabilité du
responsable de programme.
• Au sein du BOP, la fongibilité des crédits s’applique dans les mêmes conditions
qu’au sein des programmes : les crédits sont fongibles entre actions, entre titres dans la
limite de la fongibilité asymétrique et entre catégories au sein des titres selon les règles
fixées par le responsable de programme.
• La fongibilité entre natures de dépenses est asymétrique : les crédits de personnel
(titre 2) peuvent être redéployés pour réaliser des dépenses de fonctionnement (titre 3),
d’investissement (titre 5), ou d’interventions (titre 6). Les crédits des titres 3, 5,ou 6
peuvent être redéployés entre eux mais, en revanche, ils ne peuvent abonder les crédits
de personnel (titre 2).
• Un service ne devrait recevoir qu’un BOP par programme.

56
 • Un même service peut être responsable de plusieurs BOP lorsqu’il met en œuvre
plusieurs programmes.
• Une unité opérationnelle est placée sous l’autorité d’un ordonnateur : en service
déconcentré, l’ordonnateur est secondaire ou secondaire délégué.
Le responsable de programme peut modifier la répartition des crédits par action et par nature:
c’est le principe de fongibilité. En effet, la répartition des crédits qui sera indiquée en annexe
du projet de loi de finances n’est qu’indicative.

8.4. Structuration d’un Ministère en programmes

Approche globale

Pour chaque la structuration des ses activités en programmes devra résulter de la combinaison
de plusieurs éléments tels que la nature de ses missions, la dimension de son budget global,
l’organisation de ses services et la dévolution des pouvoirs.

Mais de manière générale, l’analyse des missions d’un Ministère est l’axe le plus structurant
pour décider cette structuration. Le Ministère dispose déjà de nombreux éléments pour
conduire cette analyse (Notamment : textes d’attributions, grands référentiels nationaux ou
internationaux de la politique publique dans le champ de laquelle ils se situent, documents de
politique sectorielle et cadre de dépenses à moyen terme du secteur).

L’analyse pourra aussi se baser sur deux clés essentiels que sont les publics bénéficiaires de la
politique publique considérée et les grandes fonctions du Ministère.

En Mauritanie, la clé des « publics » peut par exemple conduire le Ministère de l’Education
Nationale (MEN) à envisager une structuration en programmes du type : « enseignement
secondaire », « enseignement primaire », « enseignement privé », « pilotage et soutien du
MEN », soit quatre programmes « de politique » (visant respectivement les publics suivants :
les élèves, les étudiants et les établissements d’enseignement), et un programme de « soutien
» regroupant les fonction logistique et de pilotage ministériel utiles à tous les autres
programmes (Cabinet du ministre, secrétariat général, DEP, DAF, etc.).

En Mauritanie, la clé des « fonctions » peut par exemple conduire le Ministère de la Justice à
envisager une structuration autour des notions suivantes : « le rendu de la justice », «
l’exécution des peines », « l’égalité face au droit », « la formation des magistrats », « pilotage
et soutien » en visant ainsi respectivement les fonctions des tribunaux, du système
pénitentiaire, de l’assistance aux justiciables, et de l’ENAJM, école chargée de former les
magistrats. En effet, ce Ministère pourrait difficilement s’organiser par « publics », les publics
visés par la justice étant par définition tous les citoyens.

Cette logique pourrait aussi être pertinente pour le cas des Ministères chargées de l’économie
et des finances car leurs « bénéficiaires » ne semblent pas structurants au niveau de ses
grandes missions. Par exemple, « les entreprises » forment un public, mais qui est concerné
aussi bien par l’action économique de l’Etat que par son action fiscale ou douanière. Dans ce

57
cas, c’est la clé des grandes fonctions (impôts, douanes, gestion des finances publiques,
régulation de l’économie, statistiques, etc.) qui seront les axes structurants significatifs.

Comme chaque programme doit ménager des possibilités de globalisation des crédits et
d’exercice de la fongibilité, comme il doit aussi être assorti d’objectifs reliés aux leviers
d’action dont il dispose et ne pas représenter un montant trop faible de crédits. Toutefois, dans
des domaines limités, la politique publique peut être porteuse de forts enjeux (pour la
population), mesurables par des objectifs significatifs, sans requérir de lourds moyens
financiers. C’est donc au croisement de l’importance budgétaire et de l’importance des enjeux
socio-économiques qu’il faut chercher le deuxième axe de structuration des programmes.

Une approche globale concernant l’importance budgétaire peut ici être proposée. Sa valeur est
relative, et son objet n’est que de donner des ordres de grandeur pour fixer les idées.

Il convient de souligner ici que les institutions devraient, sauf exception justifiée, représenter
chacune un programme mais un seul. En premier lieu, leur budget ne se prêtera pas à division.
Mais en outre, les institutions se brideraient elles-mêmes en le divisant : elles multiplieraient
les lourdeurs de gestion sans n’en tirer aucun bénéfice et se limiteraient dans la possibilité de
gérer globalement les crédits et la masse salariale. De manière générale, dès lors que le même
responsable ministériel serait appelé à gérer plus d’un programme, il faut s’interroger sur le
bien-fondé (au regard des axes d’analyse dont il est question ici) de la division, c'est-à-dire
des avantages qu’elle apporte.

En règle générale, un programme regroupera donc plutôt des services entiers et des directions
entières. Cela facilite aussi la définition des frontières des programmes.

Calibrage du programme « soutien »

Le programme « soutien » existe dès que les Ministères disposent d’au moins deux
programmes distincts « de politique ». Le principe général est que les moyens exclusivement
ou très majoritairement au service d’une politique publique identifiée par un programme (ou
contenue dans un programme) doivent y être affectés.

Les dépenses communes interministérielles (Crédits de carburant, eau, gaz, électricité,

téléphone, courrier, nettoyage, au service de tous les Ministères) dans les programmes des
Ministères constituent une sorte de gros programme soutien à vocation interministérielle, ce
qui est incompatible avec le système et ce d’autant plus que les crédits concernés sont souvent
considérables. En Mauritanie, l’administrateur de ces crédits est le Directeur Général du
Budget et des Comptes.

L’approche du BP plaide pour une répartition de ces crédits entre entités et leur rattachement
à chaque ministère dans le cadre de la définition volumétrique des programmes. En effet, il
s’agit là de leviers d’action importants et sensibles pour la conduite des politiques publiques
et aussi pour l’exercice pratique de la fongibilité des crédits. Un responsable de programme
doit pouvoir choisir d’économiser sur le carburant pour mieux équiper ses services en
ordinateurs et leur demander de communiquer par internet plutôt qu’en se déplaçant. Il peut

58
aussi choisir de décider l’inverse. Bien entendu, la pertinence de sa décision sera appréciée à
travers les résultats des indicateurs.

Validation ministérielle et nationale

Lorsque le découpage en programmes est prêt (même à titre de première ébauche), il doit être
validé. La première validation est interne à chaque Ministère. Elle doit être recherchée par le
consensus de tous les Directeurs concernés. Le plus logique est que l’instance de validation
des politiques sectorielles de chaque Ministère soit aussi l’instance de validation de la
maquette ministérielle en programmes.

En général, les pays qui se sont dotés de BP ont aussi mis en place des Comités de pilotage
national de la réforme qui sont chargés d’acter, sur propositions des secrétariats permanents,
les propositions des Ministres et se faisant d’officialiser la maquette du BP. En effet, bien que
bien évidemment le choix des programmes incombe à chaque Ministre, ce Comité de pilotage
est chargé de s’assurer que les principes ont été respectés (N’y a-t-il pas trop de programmes ?
Le contenu du programme « soutien » n’est-il pas excessif ? ). En cas de problème, une
solution est recherchée entre le Ministre chargé du budget et le Ministre concerné.

8.5. Structuration d’un programme en actions

Le responsable du programme devra piloter la structuration de son programme en actions.

Celles-ci expriment des segments de la politique du programme. Mais ce qui a été indiqué ci-
dessus pour la structuration d’un ministère en programmes vaut en partie seulement, pour la
segmentation d’un programme en actions.

Les « clés » de segmentation en actions peuvent être résumées comme suit.

Un sens en analyse de coûts

La première qualité recherchée est de donner du sens au contenu (pas encore forcément
précis) du programme, et surtout en terme de connaissance des coûts de l’activité de l’Etat. Si
par exemple il existe un programme « réseau routier » (qui couvre à la fois sa construction et
sa maintenance), il peut y avoir du sens en termes de coûts à distinguer en actions les
différents types d’infrastructures : « grandes routes », « autres routes bitumées », « pistes ».
Mais on pourrait aussi, si cela présente plus d’intérêt, avoir une partition en quelques grandes
zones géographiques « nord », « sud ».

Parfois, les finalités peuvent être distinctes. S’il existe par exemple un programme « Police »
au sein du ministère de l’Intérieur, les actions peuvent distinguer « sécurité des biens et des
personnes », « sécurité routière », « enquêtes judiciaires », etc.

Des publics identifiables

Une autre approche possible pour les actions est de s’interroger sur les publics visés. Par
exemple, s’il existe un programme « enseignement supérieur », on pourra souhaiter faire

59
apparaître en son sein une action « bourses », qui vise un public particulier d’étudiants, une
autre action « enseignements technologiques », qui peut viser des politiques spécifiques au
sein de l’enseignement supérieur. D’autres publics-types sont identifiables, qui peuvent
justifier que des actions au sein de programmes leur soient spécifiquement dévolues : « jeunes
», « femmes », « personnes âgées », « handicapés », « personnes vulnérables », etc.

Les besoins de coordination entre programmes

Si le même aspect de politique interministérielle doit être coordonné, une solution simple est
de créer dans chaque programme concerné une action dédiée à cet aspect. Par exemple, la
question de la prévention ou de soins relatifs au virus VIH peut toucher beaucoup de
ministères, qui organisent des campagnes à ce sujet. On peut imaginer qu’une action
spécifique « VIH » figure dans un certain nombre de programmes. Il y aura lieu alors
d’unifier les dénominations de telles actions, pour les reconnaître aisément à travers tous les
programmes.

L’action de « soutien »

Cette action regroupera les moyens non directement affectables à l’une des actions « de
politique », car bénéficiant à plusieurs (par exemple le service ressources humaines interne
aux directions de programme, etc.). Les crédits imputés à ces actions seront « déversées » en
analyse de coûts par des clés de répartition.

La validation ministérielle et nationale

Comme pour le découpage du Ministère en programmes, le découpage des programmes en

actions devra être validé par l’instance ministérielle. A son tour, le comité de pilotage national
aura à valider le découpage en portant son attention aux questions de coordination.

La structuration managériale du programme

Parallèlement aux réflexions sur la segmentation de son programme en actions, le responsable

devra déterminer sa déclinaison en BOP et UOP. Par cette déclinaison, il définira qui mettra
en œuvre le programme (et donc les actions) à ses côtés, qui seront ses relais dans la chaîne de
responsabilité du programme.

On rappelle que c’est avec les Responsables des BOP que le responsable de programme
conduira en permanence, sur un cycle annuel, le dialogue de gestion relatif au programme.
Les UO, pour leur part, mettront en œuvre « matériellement » le programme, en étant le cadre
d’engagement et de mandatement des crédits.

Pour une large part, ces relais s’imposeront avec assez d’évidence. Dans d’autres cas, il
pourra avoir des choix à opérer. Dans tous les cas, le responsable de programme doit avoir un
souci : il pourra difficilement piloter plus de vingt à trente Responsables de BOP, car il s’agit
de les animer et conduire avec eux un dialogue de gestion fructueux et nourri.

La cartographie des BOP

60
A ce stade de structuration, il ne s’agit pas de définir combien de crédits le responsable de
programme affectera à chaque BOP (y compris celui qu’il se réserve le cas échéant de gérer
lui-même), mais simplement d’identifier les BOP qui devront exister, car ils seront des relais
utiles du management pour la conception et la mise en œuvre du programme.

Pour définir des BOP, il est opportun de se baser sur l’organigramme. En administration
centrale, les directions (ou services autonomes) rattachées à un programme devraient
normalement voir leurs directeurs devenir Responsable de BOP du programme, pour le champ
de compétence de leur direction. Au sein de sa propre direction, le responsable de programme
peut confier des BOP à des collaborateurs, par exemple des sous-directeurs Mais pas
forcément tous : il n’est intéressant de désigner comme Responsable de BOP que des
responsables qui ont eux-mêmes un certain nombre de services à piloter.

Comme le responsable de programme, le Responsable de BOP est un pilote et un répartiteur

de crédits du programme entre des UOP, seules unités qui les mettent en œuvre.

Si le programme comprend dans son champ des services déconcentrés qui ont eux-mêmes une
certaine consistance (en personnels, en crédits mis en œuvre localement), les chefs de ces
services, en pratique régionaux, devraient également être Responsable de BOP. Mais il ne faut
pas exclure que le responsable de programme désigne simplement certains directeurs
régionaux, et leur confie un BOP couvrant à la fois leur service et des services régionaux
voisins. La cartographie comprendrait alors des BOP interrégionaux, confiés à un directeur
régional. Les autres directeurs régionaux seraient alors RUOP, sans rôle de répartiteurs, en
dialogue de gestion avec le Responsable de BOP et recevant leurs moyens de lui.

En résumé, la cartographie des BOP représente le processus de pilotage du programme. Elle

devrait pouvoir être établie dans l’année qui suit la nomination des responsables de
programmes.

La cartographie des UOP

La cartographie des UOP n’a pas la même urgence que celle des BOP. En effet, les
responsables de BOP vont être les premiers destinataires de la déclinaison du programme.
C’est ensuite qu’eux-mêmes déclineront ce qu’ils ont reçu vers les UOP. Dans le cadre de
petits programmes, il ne sera sans doute pas nécessaire (et dès lors il serait déconseillé) de
prévoir des UOP.

Il faut donc distinguer les pouvoirs du Responsable de BOP, qui sont uniquement «
d’administration » des crédits (pouvoirs d’affecter des moyens, de discuter des objectifs), de
ceux du RUOP, qui sont des pouvoirs délégués d’engagement et de mandatement des crédits
qu’il reçoit. La cartographie des Responsable de UOP est donc celle des délégations en termes
de dépenses sur les crédits du programme.

Les deux cartographies (BOP et UO) devront également être portées à la connaissance du
comité de pilotage national, qui aura à en prendre acte. Ces listes de BOP et d’UO seront
nécessaires pour le paramétrage et la codification des applications budgétaires et comptables.

61
Une dépense sera en effet enregistrée selon une codification comportant notamment les
éléments suivants : le programme/l’action/le BOP/l’UOP.

8.6. Acteurs du BP

Pour mieux préciser ces nouvelles règles du jeu, il serait nécessaire d’élaborer, de manière
participative, une « charte de gestion ministérielle du BP». Elle devrait être préparée sous
l’égide du Secrétaire général, et signée du Ministre. Sans que cette liste soit limitative, elle va
traiter des points suivants :

 fixer les principes généraux que le Ministre souhaite voir appliquer par tous les
programmes;
 préciser les fonctions d’arbitrage dévolues au Secrétaire général ou à toute autre
personne désignée à cet effet ;
 décrire les relations entre les directions du ministère et les responsables de
programmes ;
 exposer la manière dont sera effectuée la surveillance du plafond ministériel
d’emploi ;
 préciser l’architecture retenue pour le contrôle de gestion ministériel (rôles respectifs
des responsables de programme et de la DAF) ;
 préciser les modalités à retenir pour proposer des modifications de nature de crédits
dans le cadre de la fongibilité.

Plusieurs acteurs interviennent dans le processus de mise en œuvre du BP. A l’instar de la

plupart des pays comparables, on pourrait retenir pour la Mauritanie les rôles essentiels
comme suit.

Le Ministre, assisté de son cabinet, qui

• veille à ce que son Ministère soit prêt pour la bascule intégrale et définitive du budget
en mode BP ;
• suit attentivement la mise en œuvre des PAP et l’atteinte des objectifs de l’année en
cours et appuie les RPROG dans leur action ;
• oriente les travaux d’élaboration des PAP pour l’année à venir et valide les versions
intermédiaires et finales des PAP ;
• répartit, en concertation avec les RPROG, les crédits entre les programmes, sur la base
de la lettre plafond adressée par le Premier Ministre ;
• présente et défend devant le Parlement les choix budgétaires contenus dans les PAP de
son Ministère.

Le Secrétaire Général du Ministère, qui

• anime le Comité de pilotage de la réforme budgétaire du département (en sa qualité de

pilote global de l’administration du Ministère);
• facilite les relations de travail des RPROG avec le Ministre et son Cabinet ;
• assure la responsabilité du programme « Pilotage et Soutien » des politiques du
Ministère.

62
 Le Responsable de Programme (RPROG), qui
• anime l’élaboration des objectifs du programme;
• conduit l’élaboration du projet annuel de performance (PAP);
• assure la responsabilité de la gouvernance du programme : animation du dialogue de
définition des objectifs avec les RBOP, avec les RUO centraux et avec les opérateurs,
pilotage central du programme en cours d’exercice budgétaire;
• organise le rendre compte et conduit l’établissement du rapport annuel de
performance.

Sous l'autorité du Ministre concerné, le responsable de programme a la charge de l'élaboration

et de la mise en œuvre d'un programme et de son PAP. Il rend compte au Ministre concerné
de sa gestion ainsi que des résultats obtenus.

Le responsable de programme a trois missions principales :

L'élaboration de la stratégie et du budget du programme et l'organisation du

dialogue de gestion.

Le responsable de programme
• élabore la stratégie de son programme, fixe les objectifs et les résultats attendus,
assure la programmation de l'activité et procède à la répartition des crédits et des
emplois qui lui ont été alloués.
• s'engage sur les résultats de son programme : il oriente les choix d'activité et les choix
budgétaires afin d'atteindre les résultats visés, en travaillant avec le directeur des
affaires financières et avec le directeur en charge des ressources humaines.
• procède à une programmation sincère et soutenable des moyens qui lui sont alloués.
Le pilotage du programme

Le responsable de programme

• décline son programme en budgets opérationnels de programme placés sous l'autorité

d'un responsable clairement identifié en matière budgétaire et en matière de
performance. Il organise et conduit le dialogue de gestion nécessaire à l'élaboration de
son budget et de son projet annuel de performances. Il détermine le niveau pertinent de
déconcentration du programme, en répartissant les moyens entre chacune des entités
opérationnelles chargées de mettre en œuvre tout ou partie du programme et approuve
les budgets opérationnels de programme ; il pilote les services et opérateurs chargés
d'exécuter la politique.
• décline les objectifs stratégiques en objectifs opérationnels adaptés aux compétences
de chacun des services : il assure ainsi une démarche de performance à tous les niveaux
d'exécution du programme.
• Met en œuvre le programme et le projet annuel de performances. Le responsable du
programme est amené à gérer les crédits et les emplois de son programme

63
 conformément aux objectifs présentés et aux résultats recherchés et de façon
compatible, dans la durée, avec les objectifs de maîtrise de la dépense publique.
Le compte rendu et la responsabilité
Le responsable de programme
• assure et encourage la transparence, par une information et une explication sur les
coûts, sur les objectifs et sur les résultats du programme.
• est garant de l'exécution du programme conformément aux objectifs fixés par le
Ministre et dans le cadre d'organisation défini.
• met en place un contrôle de gestion et un audit interne, le cas échéant, avec le soutien
des fonctions transversales du ministère. Il prépare pour ce qui le concerne les rapports
annuels de performances.
Le responsable de programme joue un rôle charnière entre la responsabilité politique et la
responsabilité de gestion. Néanmoins, il n'y a pas un partage simple entre d'un côté le ministre
qui serait responsable du contenu des politiques, de l'autre le responsable de programme qui
serait responsable de leur exécution. Par ailleurs, les choix de gestion du responsable de
programme doivent s'intégrer dans une organisation ministérielle complexe avec des leviers
qu'il ne maîtrise pas toujours complètement (budget, ressources humaines).

Les responsables d’Unité Opérationnelle (RUO)

Désignés par le Ministre sur proposition du RPROG, les RUO sont des managers de
l’administration centrale et territoriale responsables d’un Service gestionnaire d’un budget
opérationnel de programme.

A ce titre, ils mettent en œuvre la part de programmation qui leur est confiée, tant en termes
d’actions à réaliser que de résultats à atteindre, en mobilisant le plus efficacement possible les
crédits et les emplois qui leur ont été affectés pour cela par le RBOP.

Le responsable d'un budget opérationnel de programme est l'un des éléments de la chaîne des
responsabilités qui, du responsable de programme au responsable d'unité opérationnelle,
assure la gestion du programme. Le budget opérationnel de programme est positionné au
niveau administratif le plus pertinent pour le programme considéré : en administration
centrale, au niveau interrégional, régional ou départemental.

Pour la partie du programme qui lui a été attribuée par le responsable de programme (un
périmètre d'activités ou un ressort géographique), il élabore un projet de budget opérationnel
de programme, avec l'ensemble des services qui lui sont rattachés, à partir des orientations
générales définies par le responsable de programme. Il propose une programmation des
opérations ou des activités à mener à laquelle sont associés des objectifs, des indicateurs, des
cibles de résultat et le budget prévisionnel correspondant.
Le responsable de BOP, après mise en cohérence des propositions émanant des services,
examine le projet global en garantissant l'adéquation des objectifs et de la programmation
retenue pour le BOP avec le cadrage général arrêté par le responsable de programme. Les
BOP relevant du domaine de compétence des Hakems sont soumis pour avis au Hakem.
Le responsable de BOP s'engage vis-à-vis de son responsable de programme : il gère
librement une enveloppe de crédits globalisés et s'engage sur des objectifs opérationnels à

64
atteindre. Il répartit les moyens dont il dispose entre les différentes unités opérationnelles qui
mettent en œuvre les activités définies dans le BOP.
Le responsable de BOP, en cours et à l'issue de l'exécution de son budget, devra rendre
compte au responsable de programme de sa gestion et de sa contribution aux résultats du
programme. En lien avec la phase préparatoire des rapports annuels de performances, cette
étape du dialogue de gestion permettra également au responsable de budget opérationnel de
programme d'exposer ses plans d'action et de faire valoir ses besoins au responsable de
programme.
La Direction Générale du Budget

La vocation profonde de la Direction Générale du Budget est de proposer une stratégie

soutenable des finances publiques et agir dans ce cadre pour des politiques publiques
performantes. Cette vocation peut être déclinée en sept (7) missions principales :
 proposer une stratégie globale des finances publiques inscrite dans le long terme ;
 élaborer une programmation documentée pour mettre en œuvre cette stratégie ;
 veiller à ce que la budgétisation annuelle s’inscrive dans la programmation et
réponde à une logique de performance ;
 s'assurer que la gestion infra-annuelle respecte les objectifs fixés en termes de
soutenabilité financière et de performance ;
 participer à l'élaboration du budget communautaire et à son cadrage pluriannuel ;
 définir et faire vivre les principes et outils budgétaires et garantir leur bonne
application ;
 assurer la tutelle stratégique et financière des organismes publics.

Les directeurs des affaires financières (DAF)

Les directeurs des affaires financières (DAF) préparent, en lien avec les responsables de
programme, les décisions et arbitrages dans le domaine budgétaire. Ils définissent un cadre
pour les doctrines ministérielles de gestion et les décisions d’utilisation des ressources
(exemple : politique d’achats, politique immobilière). Ils pilotent l’analyse des coûts au sein
des ministères, ils coordonnent et consolident les comptes rendus d’exécution des
responsables de programme et organisent le contrôle interne et l’audit. Ils exercent des
fonctions de conseil, d’expertise et d’assistance. Ils sont les interlocuteurs attitrés des autorités
chargées du contrôle financier et du département comptable ministériel.
Le contrôle financier

A présent, la fonction essentielle du contrôle interne dans les Ministères est d’assurer la
régularité des opérations. Mais dans le cadre du BP, de nouveaux champs seront ouverts au
contrôle financier rénové.

L’une des missions essentielles du contrôle financier portera l’examen de la soutenabilité

budgétaire à moyen terme des programmes et des BOP. Le contrôle passera donc d’un
contrôle des actes à un contrôle des budgets.

Il s’agit en particulier de s’assurer que toutes les dépenses obligatoires ou inéluctables ont
bien été prises en compte en prévision, et correctement évaluées. Ceci ne peut s’observer
entièrement du niveau trop général d’un programme. C’est donc à l’examen d’une part du

65
programme, d’autre part et surtout de chacun de ses BOP, centraux et régionaux, que le
contrôle financier peut déceler d’éventuelles insuffisances de programmation de charges
obligatoires ou hautement probables.

En d’autre termes, le visa sur les actes devrait être remonté très en amont, et transformé en
visa sur les BOP, avant leur mise en place budgétaire effective, c'est-à-dire avant le début de
chaque exercice, dès leur stade de programmation des dépenses.

Ce dispositif devra être guidé par la prudence, et doit être maintenu tant que les dispositifs de
contrôle interne développés par les ministères ne seront pas jugés assez fiables. Néanmoins
son allègement à terme est dans la logique du BP.

Cet examen de soutenabilité des BOP, pour être efficace, demande de la part du contrôle
financier une très bonne compréhension du programme. Il implique donc d’une part un
investissement en temps d’analyse important, d’autre part une proximité et une qualité de
relations certaine entre le contrôleur financier et les responsables de programmes et de BOP.
A coup sûr, ce niveau d’intervention du contrôle financier, permettant de rectifier des
insuffisances avant qu’il ne soit trop tard, devrait être perçu comme une forme d’assistance
par les responsables de programme. Telle est du moins la nature des relations, faites de
franchise mutuelle, qu’il s’agit d’instaurer. Il n’est pas à exclure que le profil de tous les
actuels contrôleurs financiers ne soit pas parfaitement adapté à ce nouveau type de
responsabilité et de relations.

Les corps et organismes de contrôle

La mise en œuvre du BP nécessite souvent une redéfinition précise du champ et de la

méthodologie des audits, de même que la part respective que prendra, dans le dispositif
d’évaluation, chaque organe de contrôle et ce pour éliminer la redondance des contrôles. Pour
plus d’efficacité, ce travail devra être fait en liaison la cour des comptes.

La Cour des Comptes

Dans certains pays, notamment en France, la Cour des Comptes est le juge des comptes de
l’État et de la bonne exécution de la dépense publique. Organisée en plusieurs chambres qui
se répartissent les différents domaines de l’action publique, elle contrôle la régularité et
l’efficacité de la dépense. À cette fin, elle détermine le programme de ses contrôles de
manière indépendante du Gouvernement et du Parlement. La LOLF lui confie la mission de
certification des comptes de l’Etat. A ce titre, la Cour est chargée de certifier la régularité, la
sincérité et la fidélité des comptes de l’État ainsi que de ceux des organismes nationaux du
régime général.
La mission d’assistance au Parlement et au Gouvernement en matière d’exécution des lois de
finances lui est également généralement dévolue. Ce qui est le cas théoriquement en
Mauritanie..
En France, la Cour contribue au contrôle, par le Parlement, de l’exécution des lois de
finances, c’est-à-dire au contrôle du respect de l’autorisation budgétaire votée par les deux
assemblées. À ce titre, elle lui transmet :

66
 • un rapport préliminaire relatif aux résultats d’exécution de l’année antérieure à
l’occasion du débat d’orientation des finances publiques ;
• un rapport relatif aux résultats de l’exercice antérieur et à la gestion du budget joint
au dépôt du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion ;
• un rapport destiné à éclairer le Parlement lorsque le Gouvernement opère des
mouvements de crédits qui doivent être ratifiés par la plus prochaine loi de finances
(décrets d’avance).
De même, en France, la Cour des Comptes a l’obligation de répondre aux demandes
d’assistance formulées par le président et le rapporteur général des commissions des finances
de chaque assemblée. Elle a par ailleurs l’obligation de réaliser à leur demande toute enquête
sur la gestion des services et de rendre ses conclusions dans un délai de huit mois. La Cour
des comptes mauritanienne sera dotée des mêmes missions (Nouveau projet de loi en cours
d’élaboration).

67
PARTIE C : LIMITES DU SYSTEME BUDGETAIRE ACTUEL EN MAURITANIE PAR RAPPORT AUX
EXIGENCES DU BP.

En Mauritanie, des efforts ont été entrepris depuis plusieurs années en vue d’améliorer la
gestion budgétaire et ont touché des fonctions essentielle du système de gestion des finances
publiques (Exécution, contrôle, système d’information et comptabilité).

Les évaluations les plus récentes du système de gestion budgétaire du pays (PEFA, Macro-
évaluation, revue des dépenses publiques) ont montré que des progrès ont été enregistrés avec
la simplification des procédures d’exécution du budget, la déconcentration de l’exécution, une
meilleure en charge comptable et une amélioration du système d’information.

En revanche, tout en montrant que le système de gestion budgétaire continue à connaitre de

nombreuses insuffisances, elles ont formulé des recommandations sur la nécessité d’y
instaurer la culture du résultat et la responsabilisation des gestionnaires des crédits. La LOLF,
actuellement en cours de révision , prévoit de prendre en compte ces exigences à travers
l’introduction de la GAR et du BP.

Dans ce contexte, le diagnostic du SGFP établi dans la Partie A fait ressortir les limites et/ou
écueils et les constats essentiels, notamment concernant les processus et outils.

La présente partie traite des insuffisances du dispositif de gestion budgétaire actuel au regard
des exigences du BP. Elle couvre successivement i) les règles et la nomenclature budgétaires,
et ii) les capacités humaines et techniques.

Chapitre (1) : Règles budgétaires

En Mauritanie, les règles qui encadrent le système de gestion des finances publiques (SGFP)
ont été conçus dans le cadre de l’approche classique du budget de moyens. Le présent chapitre
essaie de montrer dans quelle mesure ils ne sont pas adaptés aux exigences de la gestion axée
sur les résultats et du BP.

Les règles budgétaires qui indiquent comment le budget doit être préparé, exécuté et présenté
ont été posées par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui remonte à 1978 et
des textes réglementaires complémentaires. Leur adaptation aux exigences du BP suppose la
modification de celles dont le maintien serait en contradiction avec l’introduction de cet outil
à savoir la spécialité des crédits, l’annualité, l’universalité, la réallocation des crédits, le report
de crédits, le contrôle budgétaire ainsi que la nomenclature budgétaire et la responsabilité des
gestionnaires.

1.1. Spécialité des crédits

La LOLF stipule que le budget est préparé selon cette règle qui consiste à n’autoriser une
dépense qu’à un service et pour un objet particulier. Ainsi, les crédits sont affectés à un
service, ou à un ensemble de services, et sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses

68
selon leur nature ou selon leur destination. Cette règle procède du souci du Parlement de ne
pas conférer à l’autorisation de dépense consentie au Gouvernement un caractère absolu,
permettant à ce dernier de disposer des crédits ouverts en toute liberté.

En effet, l’article 27 de la LOLF stipule, dans son premier paragraphe, que « les crédits
ouverts par les lois de finances aux différents ministères sont classées et spécialisées par
chapitre et articles selon leur nature ou destination ».

La spécialisation des crédits par chapitre ne prévoit pas donc pas un segment pour le
Programme. Une réforme antérieure avait crée un champ qui prend en compte les
particularités du budget d’investissement en créant un sous-chapitre qui renvoie au projet.

Cette règle de spécialisation n’est pas adaptée aux exigences de l’approche du BP qui passe
par la révision du mode de budgétisation des crédits et une meilleure articulation entre la
programmation budgétaire et les politiques publiques. En effet, le BP suppose la
globalisation et la fongibilité des crédits dans un programme qui regroupe des crédits
destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un
même Ministère auquel sont associés des objectifs et des résultats attendus. Cette approche
prévoit aussi que l’exécution du programme soit placée sous la responsabilité directe d’un
gestionnaire de programme qui bénéficie d’une liberté de gestion. Celui-ci peut ainsi agir sur
la fongibilité des crédits, en les redéployant s’il juge cette opération nécessaire pour
atteindre ses objectifs.

De plus, le principe de spécialisation des crédits par chapitre renvoie à une organisation
administrative qui n’est pas adaptée à la structure de programme. En effet, dans le système
actuel les unités de mise en œuvre des dépenses sont les Directions (Chapitres). Or le
programme coïncide rarement avec la Direction. Cette situation se trouve compliquer par la
présence dans l’organisation actuelle de structures de Projets qui sont souvent financés par
des bailleurs extérieurs. Ces structures échappent partiellement au Ministre (financement,
système d’évaluation, décaissement).

1.2. Annualité budgétaire

Comme dans beaucoup de pays, en Mauritanie le budget est préparé et exécuté pour une
année civile. En effet, la LOLF énonce que ‘la loi de finance de l’année prévoit et autorise,
pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat’ (Art 2).

Ce principe n’est pas adapté aux exigences du BP. Tout d’abord, ce principe ne permet pas
de gérer la pluri-annualité des engagements laquelle est souvent le cadre d’exécution du
programme (qui s’exécute rarement dans un cadre annuel). Ensuite, pour qu’un programme
puisse donner de résultat, il doit s’exécuter sans connaître de blocages (Crédits limitatifs,
réorientation des crédits vers la réalisation d’autres activités non prévues). Enfin, dans le
cadre de l’approche du BP, la notion de prévision renvoie à une analyse des moyens basée
sur une méthodologie plus rationnelle d’analyse économique (sensée optimiser le rapport
coût/bénéfice) où la relation objectifs/moyens/résultats/ devient une exigence de la
programmation comparativement à l’approche du budget des moyens.

69
Bien entendu la prévision des éléments liés au programme (contenu, moyens, résultats)
pourrait être faite hors du cadre de la loi de finances de l’année avec une budgétisation
respectant le principe de l’annualité (La loi de finances restera donc un acte d’autorisation
annuel).

1.3. Universalité budgétaire

Le principe d’universalité signifie que le budget de l’État doit retracer l’ensemble des
ressources et des dépenses de façon exhaustive et que toutes les recettes doivent financer
toutes les dépenses sans contraction ni affectation.

Mais la LOLF prévoit plusieurs dérogations à cette règle à travers l’autorisation de certaines
modalités d’affectation de recettes à une dépense (Budgets annexes, CST, Projets sur
financement extérieur) et le fait que certaines ressources ne sont pas prises en compte dans le
budget de l’Etat ce qui ne permet pas de disposer d’une vision plus exhaustive des ressources
et ne favorise par leur prévisibilité (Exemple : financements extérieurs).

Ces dérogations ne sont pas cohérentes avec la logique du BP qui favorise l’intégration de
toutes les ressources dans le budget de l’Etat et une maitrise par le responsable du
programme de toutes les dépenses. L’intégration des ressources extérieures au budget de
l’Etat devra permettre d’assurer une meilleure cohérence des actions des bailleurs et de l’État
et de garantir une meilleure prise en charge des dépenses récurrentes engendrées par les
dépenses d’investissement financées sur des ressources extérieures.

1.4. Réallocation de crédits

La LOLF prévoit des possibilités de modification, en cours d’exécution de la loi de finances,

de la répartition des crédits par des transferts et virements. Les transferts modifiant le service
responsable de l’exécution de la dépense et les virements modifiant la nature de la dépense.

La LOLF soumet, en revanche, ces modifications à des conditions contraignantes. C’est ainsi
que son article 28 pose que les transferts et virements sont autorisés dans les conditions
suivantes "de chapitre à chapitre ou d’article de personnel à article de matériel : par
l’assemblée nationale dans une loi de finances rectificative et d’article à article à l’intérieur
du même chapitre par arrêté du ministre des finances". Le même article indique que même la
modification des dotations entre paragraphes du même article doit faire l’objet d’une
"demande motivée du Ministre intéressé après accord du Ministre des finances et en ce qui
concerne l’assemblée nationale par arrêté de son président".

Ces contraintes sont difficilement conciliables avec l’approche du BP qui prévoit la

fongibilité de crédits et la responsabilisation du responsable du Programme. Celui-ci devant
être doté de prérogatives lui permettant de décider de la réallocation des crédits en fonction de
sa propre appréciation pour l’atteinte des objectifs du programme.

1.5. Reports de crédits

LOLF a prévu la possibilité de recourir à une programmation qui dépasse l’année civile
notamment pour les dépenses d’investissement.

En effet, son article 7 prévoit que les dépenses en capital peuvent faire l’objet de lois
programmes à caractère pluriannuel, déclinées en autorisations de programmes assorties de
crédits de paiements. Ce même article indique les limites de l’usage de ces lois qui ne peuvent
70
donner lieu à des engagements de l’Etat que dans les limites déterminées par les autorisations
de programmes contenues dans les lois de finances’. Il ajoute que "les dépenses prévues sur
autorisation de programme ne peuvent faire l’objet d’ordonnancement si elles ne sont pas
assorties de crédits de paiement correspondants" et que "les autorisations de programmes qui
n’ont pas donné lieu à un commencement d’exécution tombent en annulation au bout d’une
période de deux ans".

La LOLF prévoit aussi dans son article 31, la possibilité d’un report de crédits sur les
dépenses d’investissement qui "sont reportés par arrêté du Ministre des finances ouvrant une
dotation de même montant en sus des dotations de l’année suivante…..". Ce report est de droit
pour les programmes financés sur aides extérieures affectées. Cette flexibilité est toutefois très
limitée dans le temps. Le même article indiquant que "Les crédits reportés et non utilisés
pendant deux gestions consécutives peuvent faire l’objet d’une annulation".

Bien qu’en pratique ces flexibilités ne sont pas utilisées et donc les reports des crédits ne sont
pas permis (les crédits ouverts au titre d’une année ne donnent pas droit, en cas de non
consommation, à des reports sur l’exercice suivant), le fait qu’elles sont prévues, rapproche,
sur ce point, la législation actuelle des exigences de l’approche pluriannuelle du Budget de
programme.

1.6. Contrôle budgétaire

De manière générale l’approche de la GAR accorde un rôle important au contrôle budgétaire.

La qualité de celui-ci y considéré comme condition essentielle de la mise en œuvre réussie de
du BP. En effet, le contrôle budgétaire permet au responsable du programme de mesurer en
cours d’exécution le degré d’atteinte des objectifs fixés pour le programme.

En Mauritanie, le contrôle budgétaire se caractérise par une série limites eu égard aux
exigences du BP.

Tout d’abord, dans le système budgétaire actuel, les règles de contrôle budgétaire, sont
conçues essentiellement dans l’optique de vérifier que l’exécution budgétaire est conforme
aux autorisations budgétaires. La méthodologie de contrôle consiste donc à vérifier la
régularité de la dépense par rapport aux moyens alloués et par rapport aux personnes
habilitées. C’est ainsi que le contrôle financier vise à vérifier l’existence de crédits et sa
disponibilité avant tout engagement de dépense, de s’assurer de la bonne imputation
budgétaire et du respect des règles budgétaires et des lois et règlements.

Ce contrôle est complété par ceux réalisés par l’Inspection Générale des finances et la Cour
des Comptes. La première juridiction devrait contrôler aussi bien l’effectivité des dépenses au
regard des inscriptions budgétaires et des pièces justificatives que la bonne gestion et la bonne
conservation des deniers publics. La seconde juridiction juge les comptables qui ont exécuté
les dépenses et renseigne le Parlement sur la qualité de la gestion budgétaire de l’Exécutif et
déclare la conformité ou non de l’exécution budgétaire par rapport au vote budgétaire.

Ensuite, ces contrôles ne se préoccupent pas souvent des objectifs assignés à tel ou tel secteur,
ni de l’impact des actions publiques et ce d’autant plus que le budget est un budget de moyens
alloué à une structure administrative pour son fonctionnement et pour mener ses activités, et

71
non un budget alloué pour atteindre des objectifs précis fixés au départ, et sur la base desquels
des moyens sont alloués.

Ces éléments mettent en évidence le fait le système de contrôle budgétaire actuel n’est adapté
pas aux besoins du BP. En effet, les BP sont gérés par des responsables de programmes qui
ont pris part aux choix de ceux-ci, à la définition de leurs objectifs et des indicateurs de
performance et qui sont responsables devant le Gouvernement et devant le Parlement des
résultats qu’ils doivent atteindre. Ces responsables bénéficient d’une liberté de la réallocation
des crédits qui n’est pas compatible avec un contrôle a priori systématique et rigoureux. De
plus, l’approche du BP transforme le contrôle de régularité en un contrôle orienté vers
l’appréciation de l’efficience et de la performance. Dans cette optique, le contrôleur doit se
préoccuper de comparer les résultats atteints par rapport aux objectifs et aux moyens alloués
et de l’impact de ses résultats sur les cibles prévues. Cette nouvelle approche amène le
contrôleur à connaître les indicateurs de mesure et à apprécier l’opportunité des activités
menées et des dépenses effectuées, notamment, en cas de non ou de faible atteinte des
résultats prévus.

1.7. Responsabilité des gestionnaires

Dans la pratique actuelle, la responsabilité des gestionnaires de crédits est limitée au respect
de la régularité des dépenses qu’ils engagent conformément aux budgets qui leur sont alloués.
Ces gestionnaires ne sont donc pas soumis à une obligation de résultats du fait que les budgets
sont basés sur les moyens et les activités et non les objectifs des Départements.

Cette pratique est en décalage avec les exigences de l’approche du BP laquelle représente une
évolution significative par rapport à l’organisation actuelle des pouvoirs de gestion.

En effet, cette approche s’accompagne d’une plus grande responsabilité mais aussi d’une plus
grande liberté d’action pour le responsable de Programme. D’une part, le gestionnaire du
programme est responsabilisé sur la base d’engagements de performance, en contrepartie des
nouvelles libertés de gestion et des moyens qui lui sont accordés dans le cadre d’un contrat
d’objectifs et de performance qu’il doit signer avec le Ministère des finances.

D’autre part, le responsable du programme est doté d’un pouvoir de redistribuer les crédits
globalisés mis à sa disposition qui lui confère une certaine liberté d’action. De ce fait, il peut,
sans se soucier du respect d’une quelconque règle de spécialité et sans subir un contrôle a
priori préalable, opérer, à l’intérieur d’un même programme, des transferts de crédits
budgétaires ou réexaminer ses priorités. Il peut ainsi réallouer des crédits de dépenses de
personnel pour des dépenses de fonctionnement ou d’investissement. Il doit bien entendu
respecter les plafonds des enveloppes allouées au programme dont il est le responsable.

En contrepartie de cette liberté de gestion, le responsable de programme à l’obligation de

produire des résultats et de rendre compte de sa gestion et de ses actions. A cet effet, il doit
produire périodiquement des rapports de performance qui comparent les résultats aux
objectifs, qui expliquent les écarts, qui indiquent l’impact des résultats ainsi que les gains
d’économie réalisés et l’utilisation qui en sera faite dans le cadre du programme.

72
L’approche du BP prévoit aussi, à l’endroit du Ministère et du gestionnaire du Programme, la
mise en place de mécanismes contraignants de contrôle et d’évaluation des performances
(Appréciation et attestation des rapports par le contrôleur financier interne au Ministère et
l’autorité de tutelle, audit de la Cour des comptes, transmission par la Cour des comptes de
l’audit de performance de chaque programme au Parlement qui l’examine à l’occasion du vote
de la loi de règlement et du projet de budget de l’année nouvelle) et des mesures d’incitation
(sanction ou récompense).

Encadre 1 : Autres insuffisances de la gestion budgétaire actuelle.

En plus des insuffisances cités ci-dessus, les évaluations (soulignée plus haut), considèrent
que la gestion budgétaire actuelle est en deçà des exigences du BP en raison i) d’une
transparence dans le processus d'exécution budgétaire qui reste limitée (budgets parfois
modifiés sans que les Ministères bénéficiaires ne soient réellement associés au processus de
décision) et ii) des retards dans la mise en œuvre des activités (Complexité des procédures de
décaissement notamment s’agissant des financements extérieurs).

En effet, ce type de pratiques limite la portée de l’approche programmatique qui est basée sur
la prévisibilité des ressources et l’efficacité de l’exécution des programmes pour l’atteinte
des objectifs.

1.8. Présentation des crédits

En Mauritanie la dualité budgétaire s’est accompagnée aussi d’une dualité de nomenclature.

En effet, le Budget de l’Etat est présentée selon les classifications administrative
(Classification par Ministère), économique (Classification par catégories économiques :
salaires, dépenses de fonctionnement, investissement) et fonctionnelle (Classification par
fonction du Gouvernement: Santé, Education, services sociaux, services économiques, etc.).
En revanche, le budget consolidé d’investissement (BCI) est présenté seulement selon une
nomenclature sectorielle.

Aussi, les outils informatiques disponibles (Rachad, Biet-Elmal, SYPSIM) ont été conçus
pour prendre en compte le budget de l’Etat préparé selon ces nomenclatures.

L’approche du BP prévoit que les moyens budgétaires soient regroupés par programme sous
un même responsable lequel est aussi redevable des résultats atteints. C’est pourquoi, le
programme devient, avec cette approche, l’unité de spécialisation des crédits au sein du
budget et le cadre de gestion de l’autorisation de la dépense et de présentation des objectifs.

Cette approche suppose donc une révision des modes actuels de répartition des crédits. Dans
cette perspective, la classification budgétaire ne doit plus être basée sur la structure des
services, c’est-à-dire par chapitres, comme c’était le cas avec le système budgétaire actuel,
mais plutôt sur les programmes et donc sur les finalités des politiques publiques. En effet,
l’introduction d’une classification par programme devra faciliter la lisibilité des politiques
publiques, en termes de finalités, d’objectifs et de résultats et suppose aussi l’aménagement du
mode d’enregistrement comptable et de l’inclusion de la comptabilité des droits constatés, qui
permettra la détermination de tous les coûts actuels et à venir.

73
Chapitre (2) : Capacités humaines et techniques

Ce chapitre procède à une analyse des ressources techniques et humaines disponibles dans les
administrations en charge de la préparation du budget sous l’angle des besoins de
l’introduction du BP.

2.1. Capacités humaines

Comme souligné plus haut, l’approche de la gestion axée sur les résultats (GAR) de manière,
et le BP de manière spécifique mettent l’accent sur la performance à tous les niveaux de
gestion des programmes et sur l’atteinte des objectifs en fonction de résultats escomptés,
préétablis et mesurés à l’aide d’indicateurs. De ce fait, cette approche exige de la disponibilité
de qualifications spécifiques.

Constats

En Mauritanie, les capacités nationales dans le domaine de la programmation stratégique et

financière ont enregistré certains progrès. Ces progrès se reflètent dans l’amélioration de la
prévisibilité à moyen terme et ont été atteints grâce au développement d’outils basés sur
l’articulation des stratégies avec les objectifs de développement du pays et sa contrainte
financière (CSLP, cadrage macroéconomique et budgétaire, stratégies sectorielles, CDMT
global et sectoriels).

Insuffisances

La fonction de programmation budgétaire a été le maillon faible des réformes qui ont été
conduites dans le domaine de la gestion budgétaire. Aussi, les enseignements qui ressortent
des diagnostics du système de gestion des finances publiques montrent que, de manière
générale, aussi bien sur le niveau central que le niveau sectoriel, les structures en charge de la
fonction de programmation stratégique et budgétaire sont faiblement outillées en ressources
humaines tant en termes de volume que de qualité.

Or, dans le cas du BP comparativement à l’approche classique, les exigences en termes de

capacités de programmation stratégique et budgétaire sont plus accrues.

Toutefois, ces insuffisances sont plus prononcées dans le cas des Directions de
programmation/planification qui sont généralement chargées de la programmation stratégique
et budgétaire au sein des Ministères sectoriels.

En effet, les capacités (Profil et nombre) en termes d’expertises dédiées à la fonction de

programmation stratégique et budgétaire y sont insuffisantes. Elles se composent souvent
d’un nombre très limité de cadres dont les profils sont rarement en adéquation avec les
besoins de la programmation stratégique et budgétaire.

74
Les besoins dans ce domaine couvrent toutes les principales qualifications qu’exige la mise en
œuvre du BP (Notamment : élaboration des stratégies, techniques de la programmation
budgétaire, élaboration des indicateurs, évaluation des coûts, élaboration des plans de
passation de marché et d’exécution financière, suivi-évaluation des performances).

2.2. Capacités techniques

Constats

Comme sur le plan des ressources humaines, la fonction de préparation et de programmation

budgétaire est aussi faiblement dotée sur le plan technique.

Cette faiblesse se reflète dans l’absence des outils spécifiques qui sont dédiés à la préparation
du budget tels qu’un manuel de préparation du budget et une application spécialisée (tant
global que Ministériel ou sectoriel) et d’un outil de suivi et d’évaluation des dépenses
publiques. Elle se traduit dans une faible maîtrise des prévisions des dépenses qui s’écartent
souvent de leurs niveaux réels.

Insuffisances

La Direction générale du Budget (DGB), qui est la principale Direction dans le processus de
la préparation budgétaire utilise deux applications relativement anciennes (Application
Access, SYPSIM) qui lui permettent toutefois d’assurer l’élaboration des lois des finances.
L’application sur laquelle est préparée la LDF n’est pas liée au système RACHAD qui prend
en charge l’exécution du budget. L’incorporation du budget dans Rachad se faisant par la
suite, après adoption et promulgation de la loi de finances, à travers des tableaux images. Ces
applications ne prennent pas en charge l’aspect de programmation stratégique.

La DGB a aussi développé un document annuel de programmation budgétaire initiale

(DAPBI) qui est actuellement jugé peu opérationnel par rapports aux objectifs qui en sont
attendus à savoir de servir d’outil à la fois de prévision, de suivi de l’exécution et de
régulation budgétaire. Les plans de passation des marchés et d’exécution financière, qui
devraient compléter l’application DAPBI et lui permettre de jouer pleinement son rôle, n’ont
pas été non plus élaborés.

Pourtant DAPBI est une application dont la démarche se rapproche de la budgétisation par
programme. En effet, l’arrêté mettant en place le DAPBI stipule que "ce document se
décompose en deux parties, la première partie présentant les principales actions et
programmes du Département" et que chaque Département devant détailler ses principales
actions et programmes assorties d’un chronogramme pour obtenir la mise à sa disposition des
crédits budgétaires.

La faiblesse des capacités techniques qui caractérise la DGB, est plus prononcée s’agissant
des Directions de planification qui sont souvent chargées de l’élaboration des propositions
budgétaires des Minsitères. Ces Directions sont majoritairement peu outillées conformément
aux normes et aux exigences de la nouvelle approche du BP. Elles sont rarement dotées

75
d’outils de programmation stratégique et budgétaire (tels qu’une application dédiée à cette
fonction, un manuel de la préparation du budget, une base de données régulièrement mises à
jour ou un outil de suivi-évaluation) et les rares outils existants sont souvent peu utilisés ou
non opérationnels.

Chapitre (3) : Atouts et contraintes

Les expériences internationales montrent que la mise en œuvre du BP, est une démarche
complexe et exigeante qui nécessite un effort soutenu de mobilisation de ressources tant
techniques qu’humaines qualifiées.

En effet, l’élaboration du BP exige

 De rendre disponible et de mettre à jour de beaucoup d’informations qui doivent faire

l’objet d’un consensus de tous les acteurs concernés. Cela suppose de définir les
besoins en information nécessaires à la construction du BP, d’inventorier les sources
d’information susceptibles de fournir l’information recherchée, de faire un bilan de
l’information manquante pour justifier et documenter les choix et priorités, de décider
des moyens pour collecter l’information non disponible et d’organiser les activités de
collecte et de valider et partager l’information avec les acteurs concernés ;

 De conduire une bonne analyse des problèmes posés dans chaque secteur. Cette
analyse suppose que l’équipe chargée du programme soit dotée de capacités lui
permettant de démontrer et d’expliciter le lien étroit entre le problème à résoudre et les
activités, les produits, et les résultats escomptés planifiés dans le Budget-programme.
Il s’agit d’identifier une situation négative et de l’analyser avec les acteurs concernés
(problème central, causes et sous-causes, conséquences négatives du problème
central). Cela permet de cerner le contexte et le bien-fondé du projet avant de proposer
des solutions au problème ;

 De définir la vision, les objectifs, les stratégies et les résultats escomptés. Cette étape
est excessivement importante pour la réussite du BP. Elle consiste à définir les
réalisations attendues du programme pour les années futures et exprimer sa
contribution au résultat escompté au niveau national. Elle suppose aussi une analyse
des acteurs (Groupes, intervenants) et l’identification des bénéficiaires (femmes,
hommes, enfants, nombres, situations socio-économiques, zones, capacité de
financement essentiellement, etc.) ;

 De définir des produits ou services que les équipes des programmes sont directement
tenues d’accomplir et permettront de résoudre les causes principales des problèmes
identifiés ;

 De décrire les activités et les responsabilités. Ceci implique de définir la façon dont
l’équipe chargée du produit et/ou service défini envisage d’œuvrer et la façon dont les

76
 responsabilités dans l’atteinte des résultats est répartie entre les différentes parties
prenantes ;

 D’identifier et d’analyser des hypothèses et des risques. Ces risques devront être
partagés entre les parties prenantes dans un programme et qu’ils soient mentionnés
très tôt du fait qu’ils peuvent diminuer les chances que les résultats planifiés soient
atteints conformément aux indicateurs de performances définis ;

 D’identifier les indicateurs de performance. Cette étape consiste à mettre en place

l’information nécessaire et suffisante de nature à permettre des activités de suivi et
d’évaluation des performances des programmes. Il s’agit donc de définir des
indicateurs pour chaque niveau dans la chaîne des résultats (impact, effet et extrant) en
s’assurant qu’ils permettront de vérifier et de mesurer que les activités permettront
d’atteindre les résultats escomptés et de montrer que les résultats escomptés aux
niveaux intermédiaires produiront le changement formulé dans les résultats escomptés
au niveau de l’ensemble du programme. Cette étape passe par la fixation pour chaque
produit le volume d’activités nécessaires pour l’atteindre et de décider des activités
pour lesquelles il faudra établir un coût et de collecter et compléter l’information sur
les coûts.

 D’estimer le budget et définir des modalités de gestion. En effet, le budget est une
composante essentielle dans la planification qui donne lieu généralement à des
arbitrages complexes lors de l’élaboration du programme et qui oblige l’équipe de
planification à détailler d’une manière fine ses besoins, collecter et mettre en forme
l’information nécessaire pour justifier la demande en allocation de ressources
financières laquelle doit être basée sur une estimation des ressources nécessaires à
l’accomplissement des résultats énoncés.

Compte tenu de ces exigences, il s’agit d’examiner quels sont les atouts et les contraintes
auxquelles pourrait faire face l’introduction du BP dans le contexte institutionnel et
budgétaire national ?

3.1. Atouts

L’introduction du BP pourra s’appuyer sur série d’atouts dont le pays s’est dotés au cours de
ces dernières dans des domaines qui s’inscrivent dans l’approche de la gestion axée sur la
performance.

Le premier atout est relatif à l’expérience que le pays avait accumulée dans le domaine de
l’élaboration des stratégies nationales et sectorielles. Tout d’abord, le pays a élaboré depuis
2001 un Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté qui porte sur une longue période. Cette
stratégie a été préparée par des expertises nationales et a engendré une implication forte des
tous les acteurs publics. Ensuite, la majorité des Départements ministériels ont été dotés de
stratégies sectorielles qui se sont inscrites dans les objectifs nationaux fixés dans le CSLP.

77
Cette démarche de programmation stratégique incluait à chaque fois une planification
budgétaire.

Le second atout réside dans le fait que le pays a connu, pendant la même période,
l’introduction de la programmation pluriannuelle budgétaire à travers l’élaboration de
plusieurs CDMT tant sur le plan global que sectoriel (Voir chapitre précédent).

Le pays s’est, également, lancé récemment dans une dynamique de réforme de son système
des finances publiques et a élaboré, dans cette perspective, un Schéma directeur de la réforme
des finances qui prévoit de faire évoluer le système actuel de la gestion des finances publiques
du pays vers un système basé sur la performance à travers l’introduction de l’approche de la
gestion axée sur les résultats et ses principaux instruments que sont les cadres de dépenses à
moyen terme (CDMT) et le BP. Le pays a aussi mis en place une cellule qui est chargée de la
réforme des finances publiques et bénéficie d’appuis extérieurs pour la réalisation des
réformes prévues dans ce cadre.

Ces expériences se sont accompagnées d’un développement d’une expertise nationale dans les
domaines de l’élaboration des stratégies, de la définition des objectifs et résultats ainsi que de
l’estimation des coûts et de la programmation budgétaire pluriannuelle. Cette évolution n’a
pas été homogène et certains Ministères ont progressé plus rapidement que d’autres dans les
thématiques en question. A titre d’illustration et de manière synthétique, les expériences des
Ministères de la Santé et de l’Education nationale sont ci-dessous présentées.

Santé

Le Ministère de la santé s’est doté d’un plan stratégique de long terme et a été le premier
secteur a avoir élaboré un CDMT triennal depuis 2001.

Le Plan National de Développement Sanitaire (PNDS) le plus récent, qui couvre la période
2012-2020 avec deux plans d’action portant sur les périodes 2012-2015 et2016-2020, a été le
fruit d’un long processus participatif impliquant tous les acteurs du secteur (gouvernement,
secteur privé, société civile et PTF). Ce plan se base sur une vision et définit des axes
d’intervention, des objectifs ainsi que de résultats (d’impact, d’effet et de produit).

Le plan a été accompagné par CDMT couvrant la 2012-2015 qui évalué les dépenses et leur
plan de financement en tenant compte des contraintes macroéconomiques et budgétaires et
des opportunités de mobilisation de ressources dans le domaine de la santé.

Le plan a été également complété par une stratégie de suivi-évaluation et un cadre de la mise
en œuvre qui prévoit des mesures d’accompagnement en termes d’évaluation des besoins en
matière de ressources et d’informations.

Education

Le Ministère de l’Education a, de son côté, été parmi les premiers Ministères qui s’est doté de
plans stratégiques et d’une planification financière de moyen et long terme.

78
En effet, ce Ministère s’est doté d’un second plan national de développement du secteur de
l’Education (PNDSE) pour la période 2011-2020 dont le premier plan d’action triennal allant
de 2012 à 2014.

Ce plan est articulé autour de programmes (7 programmes) qui correspondent aux principales
thématiques du secteur (Préscolaire, Alphabétisation & enseignement originel, Enseignement
fondamental, Enseignement secondaire général, Formation technique & professionnelle,
Enseignement supérieur et Gestion et gouvernance).

Le PNDSE a été accompagné d’un cadrage financier qui évalue le volume total de la dépense,
le niveau des ressources mobilisables et le gap de financement sur les horizons de court et
moyen terme. Il présente une estimation de l’ensemble des dépenses par programme pour la
période 2012-2020. Il estime également le gap de financement et table sur une mobilisation
supplémentaires de ressources extérieures pour assurer son financement.

3.2. Contraintes

Les expériences des pays comparables soulignent que la mise en œuvre efficace du BP
pourrait être compromise par un certain nombre de contraintes. Compte tenu du contexte
mauritanien, ces contraintes peuvent être soient conjoncturelles et dont la solution nécessite
des actions de court terme soient de nature structurelle et requièrent donc des efforts de
longue durée.
Contraintes conjoncturelles

Les difficultés conjoncturelles résident notamment dans

• • La faiblesse des capacités humaines et techniques pour une planification rigoureuse
et systématique ainsi que la hiérarchisation des programmes;
• La faiblesse des capacités des Directions de Programmation et des unités de mise en
œuvre des projets qui sont un frein à une exécution optimale des programmes;
• La faible qualité du dialogue entre le Ministère des finances et les Ministères
sectoriels n’est pas favorable au développement de l’évaluation de la performance;
• La faiblesse du système statistique national dans la collecte, le traitement, l’analyse
et la diffusion des données se traduisant par une fréquence et une exhaustivité limitée
des données statistiques tant sur un plan national qu’au niveau désagrégée (régional,
commune, sectoriel, genre) et ne permet pas d’assurer une évaluation de la qualité de
la mise en œuvre des programmes;
• Le manque de prévisibilité des décaissements et la faible adhésion des PTFs au
processus d’appuis programmatiques peuvent entraver la mise en œuvre des actions et
par conséquent, l’atteinte des objectifs fixés pour les programmes ;
• La faiblesse des outils disponibles (système intégré de gestion, manuels d’élaboration
du BP, application de suivi-évaluation de la performance, etc.) ;
• La cohérence entre les périmètres des programmes et les compétences des
administrations centrales ;
• Le problème de l’application de la réforme en période de déficit budgétaire.

79
 Contraintes structurelles
Les contraintes structurelles résident notamment dans :
• Une approche qui requiert un changement fondamental de la culture de la gestion
budgétaire (le passage d’une culture de moyens et de régularité à une culture de
résultats) et de l’organisation administrative et un changement du type de relation
entre les relations entre le Ministère des finances, les ministères gestionnaires et les
responsables de programmes;
• Un changement fondamental du rôle du Parlement ;
• La faible expérience des Ministères dans le domaine du BP ;
• Des marges de manœuvre encore faibles : des faibles redéploiements, des fléchages de
crédits par les administrations centrales …
• Des capacités humaines et techniques limitées compte tenu des exigences du BP
(charges de travail, plus d'informations, nouvelles procédures d'engagement de
dépense, évaluation de la performance, etc.).
• Une capacité d’absorption limitée et qui reste une réelle contrainte à la promotion de la
mesure de la performance. Les efforts entrepris ces dernières années devront prendre
encore davantage de temps pour améliorer sensiblement la capacité d’absorption
nationale;
• La mise en place de mécanismes d’incitations (récompense et sanction) liées aux
performances pour réaliser;
• La résistance de la part des techniciens à assumer de responsabilités additionnelles en
raison du fait que l’exercice du budget a été traditionnellement un exercice de
comptabilité et donc concernant directement les administrateurs ;
• La confusion liée à une nouvelle terminologie associée au BP et les multiples
changements du cadre logique définissant les résultats, les outputs, l'impact, les
indicateurs de performance et les objectifs prioritaires ;
• Les réticences à assumer le rôle de gestionnaire de programme qui amène le
fonctionnaire désigné à s’engager sur des résultats précis ;
• Le scepticisme sur la capacité du nouveau mode budgétaire à apporter plus d'efficience
pour la gestion budgétaire;
• Des capacités analytiques limitées pour élaborer des stratégies et des programmes
sectoriels avec les résultats et des indicateurs de performance;
• Une faible culture de l’interministérialité qui ne favorise pas la conception et la mise
en œuvre de programmes communs ;

80
PARTIE D : REFORMES A CONDUIRE PAR RAPPORT AUX EXIGENCES DU BP ET FEUILLE DE
ROUTE INDICATIVE

Les expériences internationales soulignent que le passage vers l’approche du BP suppose des
changements fondamentaux dans le mode classique de gestion budgétaire. En effet, cette
approche n’est pas un outil budgétaire prêt à l’emploi et adaptable quel que soit le contexte
mais à souvent des conséquences significatives sur les méthodes de gestion et sur
l’organisation et la culture des administrations.

Dans le contexte de la Mauritanie, dont le système de gestion est essentiellement basé sur
l’approche classique du budget de moyens et compte tenu des contraintes identifiées ci-
dessus, la mise en œuvre du BP, suppose donc de conduire une réforme de fond du système en
place et donc une évolution significative des pratiques de la gestion budgétaire actuelle.

La modification en cours de la LOLF s’inscrit dans cet objectif. Elle propose l’introduction
des notions de programmation pluri-annuelle des dépenses, d’autorisation de crédits par
programme, de crédits d’engagement et de crédits de paiement annuels (pour
l’investissement) et l’inclusion des financements extérieurs comme faisant partie de la LdF.
Le Schéma directeur de la réforme des finances publiques prévoit aussi plusieurs autres
réformes qui s’inscrivent dans cette perspective.
De manière générale, l’introduction du BP est un travail de longue haleine qui exige une forte
mobilisation humaine et technique des administrations. Elle nécessite la mise en œuvre d’une
série de réformes qui doivent être réalisées selon une démarche progressive qui s’étale sur
plusieurs années avant de passer au vote et à l’exécution par programme et au suivi de
performance.

Dans cette optique, les réformes pourront être mises en œuvre selon deux étapes. Une
première étape devra voir la mise en œuvre des réformes et mesures que l’on pourrait
qualifiées de pré-requis et qui peuvent être conduites sur un horizon de court terme. La
seconde phase sera consacrée aux réformes structurelles qui prépare la mise en œuvre des BP
et qui se déroulera sur un horizon de moyen terme. Dans la période transitoire, les BP peuvent
être présentés en annexe du budget (cas suivi par d’autres pays africains).

La présente partie traite de ces réformes et aborde successivement i) de leur contenu et ii) du
calendrier de leur mise en œuvre.

Chapitre (1) : Contenu

Compte des expériences internationales et des insuffisances du système de gestion budgétaire

actuel eu égard aux exigences du BP, la mise en œuvre des réformes qui sont indispensables
devra être appuyée par une volonté politique clairement affichée qui doit se traduire par une
forte implication des Ministres. Les réformes à conduire devra couvrir l’organisation
administrative et tous les aspects de la gestion budgétaire (préparation budgétaire, la
comptabilité et le contrôle, le système statistique et d’information, le système de suivi-
évaluation et les mesures de la performance).

Bien entendu, les réformes qui sont présentées ci-dessous ne prétendent pas englober tous les
aspects liés au BP. D’autres éléments pourront paraitre pertinents au fur et à mis de la mise en

81
œuvre de l’approche. De plus, la mise en œuvre des réformes aura besoin de l’élaboration de
plans d’action qui précisent les activités et d’une évaluation des coûts financiers de celles-ci.

Le chapitre présente i) les réformes à conduire regroupées en six (6) composantes centrées sur
les dimensions essentielles de la gestion budgétaire ainsi que ii) leur calendrier de mise en
œuvre.

1.1. Composante (1) : Dimension institutionnelle et organisationnelle

La dimension institutionnelle et organisationnelle représente un enjeu essentiel dans la mise

en œuvre du BP. En effet, l’organisation administrative actuelle mérite d’être réformée en
vue de s’adapter aux exigences du BP. Dans ce cadre, il sera nécessaire de

• Conduire une réflexion destinée à identifier de manière plus précise et à hiérarchiser

les modifications institutionnelles et organisations qui doivent être mises en œuvre avant le
passage au BP ;

• Modifier l’organisation administrative dans une orientation qui situe mieux les
niveaux des responsabilités, la description des postes dans les administrations publiques et
la clarification des circuits de décision et qui prépare le passage vers le BP.

• Substituer à l’organisation administrative (par Direction) une organisation par

programmes regroupant des activités fondées sur des objectifs communs.

1.2. Composante (2) : Préparation budgétaire

La rénovation de la fonction de la préparation budgétaire est une étape fondamentale dans

l’introduction du BP. Dans ce cadre, les aspects qui méritent une attention spécifique portent
sur

• La formalisation d’un calendrier de préparation du budget avec une plus grande

implication des acteurs sectoriels ;

• La réforme du cycle budgétaire. Le cycle budgétaire devra veiller à respecter les trois
étapes principales que sont i) la phase préparatoire ou l’élaboration du budget, ii) la
phase de l'exécution budgétaire dans le courant de l'année budgétaire concernée et iii)
la phase de clôture, c'est-à-dire l'établissement des comptes finaux fixé par la loi
portant règlement définitif du budget. Par exemple, l'année 2014 est l'année où le
budget 2014 est exécuté, le budget 2015 préparé et le budget 2013 est clôturé.
L'aperçu chronologique de cette phase pourrait se présenter comme suit:

- Mars : des modifications peuvent être apportées au budget d l’année courante.

-Avril: Le Ministre des Finances rédige une circulaire communiquant les
paramètres techniques d’élaboration du budget et expliquant les principes
relatifs à la confection du budget.
- Mai: Sur la base des directives de la circulaire, chaque ministre établit, en
collaboration avec son administration, la préfiguration du budget de son
SPF/département. Les propositions sont soumises à l'avis de l'Inspecteur des
Finances accrédité en tant que conseiller budgétaire et financier auprès du
82
 département concerné. L'inspecteur établit ensuite un rapport adressé au Ministre
du Budget. Par ailleurs, au courant d ce mois le budget d l’année courante ajusté
pourrait être présenté au vote du parlement,

- Juin: Réunions bilatérales (discussion entre les SPF/départements et le

Ministre du Budget). Aussi, chaque année, avant le 30 juin, le MF dépose au
parlement le projet de loi visant à approuver le compte général de
l’administration générale d l’année n-1 qui comprend les comptes annuels et le
compte d’exécution du budget. Ce compte général est, à son tour, envoyé par la
Cour des comptes à la Chambre des représentants avec ses observations.

- Septembre: Réunions postbilatérales entre cellules stratégiques consacrées aux

points relatifs aux dépenses primaires qui n’ont pas été tranchés lors des
réunions bilatérales. Collecte et évaluation des estimations des recettes fiscales,
des charges d'intérêt, des recettes et dépenses des systèmes de sécurité sociale,...
-
- Octobre: Discussions politiques et approbation des chiffres définitifs par le
Conseil des Ministres réuni en conclave budgétaire. Ensuite, les documents
doivent être déposés à la Chambre des représentants au plus tard le 31 octobre de
l’année qui précède le budget.

- Novembre -décembre : Les propositions sont d’abord discutées en commission

du budget et des finances de la Chambre et ensuite en séance plénière. Au cours
de ces réunions, le Ministre du Budget a l’occasion de répondre aux
interpellations des parlementaires. Dans ce cadre, la Cour des comptes intervient
en tant que spécialiste budgétaire de la Chambre. Le vote du budget est une
prérogative constitutionnelle de la Chambre des représentants. Le budget doit
être voté au plus tard le 31 décembre de l'année qui précède l'année budgétaire
concernée.

• Le développement de capacités de préparation et de programmation budgétaire en

dotant les structures concernées (Dans le MF, le MAED et les Départements
ministériels) des ressources humaines et des outils (Notamment des applications
dédiées à la préparation du budget) qui soient à la hauteur des exigences de
l’approche pluri-annuelle et notamment du BP.

• Le Développement de la culture de la programmation budgétaire pluri-annuelle et

l’évaluation de la performance pour une meilleure préparation de l’introduction du
BP. Cette étape devra passer par l’opérationnalisation du CDMT en

- confiant le pilotage du Comité chargé de la préparation du CDMT global à la

DGB (Cet ancrage est de nature à faciliter une meilleure intégration de l’outil
dans le processus budgétaire) et son élargissement aux Départements sectoriels
et à la cellule de réforme des finances publiques,
- complétant l’approche CDMT par i) la fixation de critères explicites
d’allocation des ressources (liens avec le CSLP et stratégies sectorielles) et iii) la
réalisation d’études techniques et d’analyses économiques permettant d’assurer
que l’intervention de l’Etat est justifiée et que l’action est réalisable ;

83
 - favorisant l’adoption officielle du CDMT global par le Gouvernement (par
exemple à travers une communication en conseil des ministres) et sa discussion
par Parlement (avant les débats sur la LDR pour permettre au pouvoir législatif
de faire le lien entre les orientations de politiques de développement et la
programmation budgétaire) ;
- élargissant les missions du Comité pour inclure i) les CDMTs sectoriels et ii)
le pilotage des revues de dépenses publiques ;
- instituant des liens formels entre le CDMT global et la LDR et ce en faisant du
CDMT global la base pour la fixation des dotations de la loi de finances ;
- opérationnalisant les CDMTs sectoriels et en faisant la base pour la fixation des
enveloppes des BP. Cette opérationnalisation suppose i) de réactualiser les
cadres et d’harmoniser les horizons avec celui des BP pour les CDMTs
sectoriels existants et de lancer la préparation de CDMT sectoriels pour les
Ministères qui n’en sont pas dotés.

• Le renforcement du rôle de la circulaire de préparation de la LDF comme occasion

d’informer les départements des enveloppes sectorielles et des options retenues
pour le CDMT global (horizon, priorités, calendrier de préparation, participation)
et à ce qu’elle soit aussi l’occasion de requérir la programmation pluriannuelle des
secteurs et progressivement leurs BP.

1.3. Composante (3) : Règles et nomenclature budgétaires

L’introduction du BP devra être précédée par la modification des règles de la gestion

budgétaire et de la nomenclature de présentation des crédits. Ces modifications doivent être
prises en compte dans la réforme en cours de la LOLF. Elles peuvent couvrir

 L’assouplissement de la rège de spécialisation par l’introduction de nouvelles règles

de fongibilité des crédits qui permettent une plus grande souplesse dans la gestion des
dépenses (Dans le cadre de la révision en cours de la LOLF);

 La modification de la méthode de l’allocation des crédits budgétaires basée

actuellement plutôt sur le principe des services votés et des mesures nouvelles en
évoluant vers l’institution de liens explicites avec les objectifs sectoriels (Dans le
cadre de la révision en cours de la LOLF) ;

 L’introduction de la pluri-annualité des engagements (Dans le cadre de la révision en

cours de la LOLFLOLF) ;

 L’adaptation de la nomenclature. Comme souligné plus haut, les nomenclatures

budgétaire et comptable ne prévoient pas un segment pour le Programme. La prise en
charge du programme dans la nomenclature et l’évolution vers une nomenclature
programmatique devra se faire de manière progressive. A cet effet, deux options sont
ouvertes. Une première option consistera à l’élaboration de tableaux de
correspondance qui permettent de rattacher des crédits éparts dans un seul
Programme. Une seconde option portera sur le rajout d’un code à la nomenclature

84
 budgétaire actuel qui désigne le Programme. Quelque soit l’option retenue, le choix
devra être provisoire avant d’évoluer vers une nomenclature épousant complètement
les besoins du BP (Comme ce qui a été introduit en France depuis 2001 avec le
passage à une nomenclature de missions et programmes).

 L’intégration du BCI à la LDF (Passage du statut d’annexe à un statut de partie à part

entière de la LDF);

 L’amélioration de l’efficacité de la régulation budgétaire (ouverture de crédit) en

développant des outils plus rationnels (type : plans d’engagement des crédits concertés
définis sur la base de plans d’actions et de chaines de résultats qui font le lien entre les
activités et les résultats souhaités).

1.4. Composante (4) : Système statistique et d’information

Comme mentionné plus haut, l’approche du BP nécessite la collecte de beaucoup

d’informations sur des aspects diversifiés. C’est pourquoi, il sera nécessaire de procéder

 A la mise en place, la redynamisation et l’élargissement des missions de structures

chargées des statistiques et de la collecte des informations pour prendre en compte les
besoins des BP.

 A l’identification et le recensement par chaque Ministère de la nature des informations

qui sont nécessaires à l’élaboration et au suivi-évaluation du BP et des types d’outils
adaptés pour l’obtention de ces informations ;

 Au développement des outils de la transparence de l’information budgétaire.

1.5. Composante (5) : Comptabilité et contrôle

La mise en place du BP nécessite la révision du système comptable et du contrôle financier.

Les principales mesures devant être réalisées dans ce sens portent sur

 L’achèvement des travaux sur l’élaboration d’une comptabilité de droits constatés à

laquelle il faudra associer une comptabilité analytique ;

 L’adaptation des systèmes de contrôle à travers

- l’allégement des contrôles ;
- l’institution d’une modularité des contrôles avec un contrôle a priori en fonction
des enjeux et des risque, des comptes-rendus de gestion trimestriels par les
gestionnaires et un contrôle comptable du paiement de la dépense allégé ;
- l’abandon du contrôle de régularité confié aux gestionnaires et l’insertion d’un visa
amont sur la programmation budgétaire initiale ;
- le renforcement du contrôle interne. Ce renforcement devra éviter que le
relâchement de contrôle en faveur d’un renforcement de la responsabilité du
gestionnaire n’intervienne que lorsque l’efficacité du contrôle interne sectoriel et
du contrôle a posteriori est établie.
- la réorientation des contrôles financiers auprès des Ministères vers i) le
développement du contrôle de gestion (améliorer le rapport entre les moyens
engagés et l’activité ou bien avec les résultats obtenus), un contrôle de gestion
85
 ministériel et par programme, et au niveau local et la mise en place d’un contrôle
interne comptable et le développement de l’audit interne (Activité externe menée
par des équipes dédiées).

1.6. Composante (6) : Dispositif de suivi-évaluation de la performance

L’approche du BP est exigeante en ce qui concerne la qualité du dispositif de suivi et

d’évaluation de la performance. L’introduction de cette approche devra se traduire par :

• L’établissement de contrat de performance entre les départements sectoriels et le

MF. Cette pratique devra être instituée de manière progressive en commençant par
les Ministères ayant le plus d’expérience et les mieux outillées dans le domaine de
la gestion axée sur la performance ;

• L’élaboration des indicateurs de performance par programme (de résultats ou

d’impacts). Les indicateurs doivent de préférence rester stables et ne pas varier
souvent dans le temps et doivent être pertinents, significatifs et faciles à mesurer.
Leur nombre doit aussi être limité ;

• L’instauration, dans chaque Ministère, d’un dispositif de suivi-évaluation qui

comprend

- Un mécanisme de suivi et d’évaluation des performances. Ce mécanisme doit

permet au responsable de suivre l’exécution de son programme, de connaître les
coûts des actions réalisées pour en mesurer leur efficience et de mesurer le degré
de la réalisation des objectifs. La connaissance des coûts réels est indispensable
car elle permet de comparer les actions à mener pour atteindre l’objectif et
choisir celle qui est la plus efficiente, c’est-à-dire, celle qui est économiquement
la plus rentable et la plus susceptible de produire un impact plus grand. Aussi, le
système de suivi de l’exécution du programme permet au responsable de veiller
à ce que les résultats ne s’écartent pas trop des objectifs et hypothèses de base et
de prendre des mesures correctives, au fur et à mesure, que cela lui parait
nécessaire.
- Des rapports de suivi (Exemple : élaboration d’un rapport périodique sur
l’exécution budgétaire, amélioration, conduite de revue annuelle des dépenses
publiques sectorielles). Ces rapports laisseront place au PAP prévu dans le BP.

Chapitre (2) : Pilotage de la réforme

Le pilotage de la réforme de l’introduction du BP devra être assuré par le Ministère des

finances. Sa conduite devra aussi être réalisée avec une consultation permanente des
commissions de finances du Parlement. C’est ainsi que la réforme sera mieux intégrée dans
l’effort de la réforme des finances publiques en cours et mieux comprise, acceptée et défendue
par les parlementaires ce qui lui garanti les maximum de chances de succès.

Le pilotage de la réforme nécessite aussi i) la mise en place de structures dédiées à cette fin et
ii) devra se dérouler selon un calendrier qui tient compte de l’environnement administratif et
technique dans lequel elle se déroulera et donc de la faisabilité des mesures.

86
2.1. Structures

La conduite des réformes envisagées pour l’introduction du BP suppose :

• de créer un Comité d’orientation national de la réforme qui pourrait être rattaché au

Cabinet du Premier Ministre (qui pourrait être un ajustement et une opérationnalisation du
Comité Interministériel existant actuellement) et qui sera chargé notamment de i)
l’identification et du suivi de la mise en œuvre des réformes qui seraient jugées nécessaires
pour l’introduction du BP, ii) de la validation des découpages et/ou structuration de chaque
Ministère en programmes, de la coordination de l’élaboration et du suivi de la mise en
œuvre des BP et iii) de l’appui pour la vulgarisation et la sensibilisation sur les enjeux, les
objectifs et les techniques de la nouvelle démarche du BP ; Il « prend acte » de la
désignation des responsables de programmes et devra travailler en étroite collaboration
avec la Cellule chargée de la réforme des finances publiques au sein du MF, ce qui
facilitera la bonne intégration du BP dans la cohérence d’ensemble de la réforme des
finances publiques ; Le Comité sera aussi chargé de promouvoir toutes les pratiques qui
contribuent au succès de l’introduction du BP et au maintien de leur crédibilité ;

• D’opérationnaliser le rôle de pilotage des réformes que doit jouer la Cellule chargée
de la réforme des finances publiques au sein du MF, en étroite collaboration avec la
Direction Générale du Budget et des Comptes,

• de créer au sein de chaque Ministère une instance (Cellule, groupe, Comité) qui aura la
charge le pilotage de la réforme et sa mise en œuvre y compris la conception et le suivi
de la mise en œuvre des programmes et qui regroupera le staff dirigeant (Directeurs et
quelques Conseillers) ;

Aussi et compte des exigences du BP et des réformes à réaliser, le passage à cette approche
devra être fait de manière progressive avec une phase pilote qui pourrait debuter en 2016 avec
les trois Départements sectoriels qui seraient les mieux préparés (Exemples : Education
nationale, Santé et hydraulique et assainissement).

2.2. Calendrier

La mise en œuvre des réformes du BP est une tâche complexe qui demande un changement
radical dans l’approche et le processus budgétaire. Aussi, le succès de la réforme dépend de la
conjugaison de plusieurs facteurs (Exemples : changement de mentalité, bonne maitrise des
enjeux et des techniques de l’approche, capacité des fonctionnaires impliqués dans la mise en
œuvre à assumer des nouveaux rôles et responsabilités, charge de travail plus complexe,
dialogue et mobilisation des acteurs locaux pour l'appropriation des réformes.) et exige la
réalisation de nombreuses réformes (Voir point sur les réformes).
Sur la base de l’expérience de plusieurs pays, aussi bien en Europe qu’en Afrique, la conduite
de ces réformes doit être réalisée sur une période réaliste, suffisamment longue s’étalant sur
une période minimale d’environ 5 ans. En effet, en France, malgré la Loi Organique sur la Loi
des Finances de 2001, il a fallu attendre 2006 pour opérationnaliser les réformes et la mise en
œuvre du Budget Programme. Dans les pays comme le Burkina Faso et le Cameroun, il a fallu

87
une période de maturation de 5 à 7 ans qui a permis des avancées significatives, sans parvenir
à une opérationnalisation effective et complète de cette mise en œuvre.
A titre indicatif, le calendrier ci-dessous présente un chronogramme de réalisation des
réformes envisagées qui tient compte de tous les facteurs mentionnés ci-dessus.

Tableau 2 : Calendrier indicatif de la mise en œuvre des réformes.

Réformes Période Responsable

Composante (1) : Dimension institutionnelle et 2015-2017
organisationnelle
Conduite de la réflexion sur la réforme 2015 Ministère des Finances
institutionnelle et de l’organisation administrative.
Modification de l’organisation administrative. 2016 - Comité d’Orientation et
2017 Ministère des Finances
Substitution de l’organisation par programme à 2018 Premier Ministère et Ministère
l’organisation administrative actuelle. des Finances
Composante (2) : Préparation budgétaire 2015-2017
Formalisation d’un calendrier de préparation du 2015 - MF/Comité d’Orientation
budget. 2016
Réforme du cycle budgétaire. 2016 MF/Comité d’Orientation
Développement de capacités de préparation et de 2015-2017 Cellule de réforme des
programmation budgétaire. Finances Publiques/ DGB/MF
Développement de la culture de la programmation 2015-2017 /MF
budgétaire pluri-annuelle et l’évaluation de la
performance pour une meilleure préparation de
l’introduction du BP.
Renforcement du rôle de la circulaire de 2015-2017 MF
préparation de la LDF.
Composante (3) : Règles et nomenclature 2016-2019
budgétaire
Assouplissement de la rège de spécialisation par 2016 MF
l’introduction de nouvelles règles de fongibilité
des crédits (Dans le cadre de la révision en cours
de la LOLF).
Modification de la méthode de l’allocation des 2016 MF
crédits budgétaires basée actuellement plutôt sur
le principe des services votés et des mesures
nouvelles en évoluant vers l’institution de liens
explicites avec les objectifs sectoriels (Dans le
cadre de la révision en cours de la LOLF).
Introduction de la pluri-annualité des 2016
engagements (Dans le cadre de la révision en
cours de la LOLF).
Adaptation de la nomenclature (Etape provisoire 2016-2019 MF
et étape finale/Modification du décret portant
nomenclature budgétaire et comptable).
L’intégration du BCI à la LDF (Changement du 2016-2017 MF
décret).
Amélioration de l’efficacité de la régulation 2018-2019

88
budgétaire (ouverture de crédit) en développant
des outils plus rationnels (type : plans
d’engagement des crédits concertés définis sur la
base de plans d’actions et de chaines de résultats
qui font le lien entre les activités et les résultats
souhaités).

Composante (4) : Système statistique et 2015-2018

d’information
Mise en place, redynamisation et élargissement 2015-2016 Comité de
des missions de structures chargées des pilotage/MAED/Structures
statistiques et de la collecte des informations pour spécialisées/Ministères
prendre en compte les besoins des BP.
Identification et recensement par chaque 2016-2017 Ministères
Ministère de la nature des informations qui sont
nécessaires à l’élaboration et au suivi-évaluation
du BP et des types d’outils adaptés pour
l’obtention de ces informations.
Développement des outils de la transparence de 2016- MF+MAED
l’information budgétaire. 2018
Composante (5) : Comptabilité et contrôle 2016-2018
Achèvement des travaux sur l’élaboration d’une 2018 MF
comptabilité de droits constatés à laquelle il
faudra associer une comptabilité analytique.
Adaptation des systèmes de contrôle. 2016- MF+CC+IGF+CF
2018
Composante (6) : Dispositif de suivi-évaluation 2016-2020
de la performance
Etablissement de contrat de performance entre les 2016-2020 Comité de
départements sectoriels et le MF (Approche pilotage+MF+Ministères
progressive).
Elaboration des indicateurs de performance par 2016-2020 Comité de
programme (de résultats ou d’impacts). pilotage+MF+Ministères
Instauration, dans chaque Ministère, d’un 2016-2020 Ministères
dispositif de suivi-évaluation.

89
PARTIE E : MESURES D’ACCOMPAGNEMENT

La complexité de la démarche du BP et l’ampleur de réformes qui seront entreprises (décrits

précédemment) expliquent la nécessité d’accompagner cette dynamique par une multitude de
mesures d’accompagnement dans les domaines du renforcement des capacités et de la
mobilisation des acteurs et des ressources.

Chapitre (1) : Renforcement des capacités

La faiblesse des capacités (telles que décrites dans le chapitre sur les atouts et les contraintes)
qui caractérise le système de la gestion budgétaire et notamment en ce qui concerne les
fonctions de la programmation stratégique et budgétaire eu égard aux exigences du BP,
montre que des efforts soutenus de renforcement des capacités sont indispensables. Ces
efforts couvriront aussi bien l’aspect humain que technique.

1.1. Capacités humaines

La description des exigences du BP a montré que l’introduction de cet outil exige la présence
d'une masse critique de personnel qualifié dans des domaines diversifiés.
Dans cette optique, le développement de la capacité nationale suppose que les départements
centraux et sectoriels s’approprient l’instrument. Les actions devront se faire en agissant sur
• Le renforcement des capacités humaines de la fonction de la préparation
budgétaire des Directions centrales chargées de la préparation des budgets en
ressources (MF, MAED et Directions de la planification et de la programmation
des Départements Ministériels);

• La formation des managers publics à la culture de responsabilité ;

• La formation de formateurs sur les techniques du BP ;

• La conception et la mise en œuvre des programmes de formation des cadres à la

gestion par objectifs. Ces programmes doivent inclure les principaux modules en
lien avec cette problématique (procédés de budgétisation, estimation des coûts,
Comptabilité des coûts, marchés publics, comptabilité, suivi-évaluation, reddition
des comptes et audit interne) ;

• La formation des cadres des Départements sectoriels sur l’élaboration des

stratégies sectoriels.

• La formation des cadres des Départements sectoriels sur les techniques de la

préparation du budget et du CDMT ;

90
 • La sensibilisation des cadres et des techniciens sur les enjeux et les techniques de
la gestion axée sur la performance et la budgétisation par programmes.

De plus, le renforcement des capacités humaines devra également être recherché à travers la
promotion d’une approche d'apprentissage par l'expérimentation (learning by doing- approche
pragmatique).

1.2. Capacités techniques

Comme pour les ressources humaines, l’introduction du BP nécessite que les structures
concernées puissent bénéficier d’un renforcement de leurs capacités techniques.

En effet, l’appropriation et la réussite de cette démarche exige les structures concernées

puissent être dotées d’outils et mécanismes adaptés aux besoins de l’approche. Dans cette
perspective, les principales actions peuvent porter sur

 L’élaboration et la vulgarisation mise d’un guide et d’un manuel de la préparation des

BP. Ce guide devra être couplé à un guide destiné spécialement à l’élaboration du
CDMT et adapté aux spécificités de chaque Ministère ;

 L’élaboration et la vulgarisation de manuels de suivi-évaluation des BP ;

 L’élaboration de budget opérationnel de programme (BOP/sur un périmètre ou un

territoire) comme déclination des programmes nationaux;

 L’élaboration d’un budget prévisionnel, détaillé par finalité et nature de dépenses ;

 L’élaboration et la mise en œuvre d’un plan de communication et de

sensibilisation qui sera utilisé pour chaque Ministère pour sensibiliser ses cadres sur
les enjeux et les techniques du BP. Le plan de communication devra être élaboré
autour des enjeux et des exigences du BP qui requiert l’implication de tous les agents
des structures concernées dans l’élaboration du BP et la mise en place d’outils
spécifiques. Ces outils peuvent comprendre i) des publications (exemple : la note
conceptuelle sur le BP, la vulgarisation des guides pratiques et de glossaires), ii) la
vulgarisation des résultats des expérimentations (support de DVD) et iii) le
développement d’un site internet de la réforme ;

 Le développement d’outils pédagogiques (Guides pratiques, Guides pour les

formateurs, etc) et la mise en place de nouveaux systèmes d’informations (Un nouveau
progiciel de gestion intégré, son déploiement progressif et un accompagnement
indispensable dans le déploiement) ;

 La préparation et la mise en œuvre effective de mécanismes d’incitations pour donner

une portée réelle à l’évaluation de la performance ;

 Le développement d’une application pour la préparation des Budgets sectoriels qui

sera mise en place dans chaque Ministère ;

91
  La conception d’un outil qui recense (qui sera actualisé régulièrement) les
informations nécessaires pour l’élaboration du BP. Cet outil sera adapté aux
spécificités de chaque Ministère ;

 La redynamisation et la réactualisation du bordereau des prix qui sera utilisé pour

l’évaluation des coûts unitaires des actions.

Chapitre (2) : Mobilisation des acteurs et des ressources

Le passage de la gestion budgétaire actuelle vers une gestion axée sur les résultats avec
l’introduction du BP dans un contexte qui est y peu préparé, requiert i) un engagement
soutenu de l’ensemble des acteurs publics concernés et ii) une mobilisation de ressources
techniques et financières à la hauteur des enjeux de cette nouvelle démarche.

2.1. Mobilisation des acteurs

En raison des enjeux et de la complexité de l’introduction du BP des leçons qui ressortent des
expériences des pays ayant déjà expérimenté cette approche, la mobilisation de tous les
acteurs nationaux concernés sera une condition essentielle à la réussite de cette réforme.

D’un côté, l’engagement des autorités devra être assuré au plus haut niveau des autorités. De
l’autre côté, elle devra couvrir tous les responsables et personnel impliqué dans la mise en
place de la démarche. Cet engagement devra aussi se traduire par le lancement d’une stratégie
de communication et de sensibilisation active pour une meilleure compréhension du nouveau
processus budgétaire et de gestion de la performance. De manière spécifique, le Ministre des
finances et son staff devra être en tête de cette dynamique.

De l’autre côté, l’engagement des autres instances concernées que sont le Parlement et les
institutions de contrôle devra être fortement pour une mise en place réussie de la démarche du
BP.

L’engagement du parlement, dont le rôle sera plus accru et plus complexe dans la nouvelle
démarche, pourrait être favorisé par son implication très en amont de la réforme.

La mobilisation des acteurs de contrôles est également fondamentale en raison de l’ampleur

des modifications qui doivent intervenir sur le système actuel de contrôle. Dans ce cadre, la
Cour des comptes, dont les missions comme juge des comptes de l’État et de la bonne
exécution de la dépense publique, est chargée de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité
des comptes de l’État ainsi que de ceux des organismes nationaux du régime général, est
spécifiquement concernée. Ce même engagement devrait être recherché auprès des
contrôleurs financiers des Ministères dont les missions devront également connaitre des
changements significatifs.

2.2. Mobilisation des ressources

Le succès de la mise en œuvre du BP requiert un appui soutenu des PTFs du pays. Cet appui
devra être aussi bien i) sous forme de mobilisation de l’assistance technique, que ii) la de
mobilisation de ressources financières.

En effet, et compte tenu de la faible expérience du pays dans le domaine de la gestion axée sur
la performance, les besoins de l’assistance technique sont élevés. Cette assistance pourrait
92
provenir tant à travers la mobilisation de personnes ressources provenant de pays ayant déjà
introduit le BP que d’experts dans le domaine. Aussi, la mobilisation des ressources financière
devra permettre d’assurer le financement des actions de formation (sur place et à l’étranger) et
la prise en charge de séjours d’études dans des pays africains ayant une expérience dans le
domaine de l’élaboration et la mise en œuvre du BP.

Sur ce plan, il faut mentionner qu’un projet qui doit entamer ses activités très prochainement
sur un financement de l’Union européenne prévoit d’apporter son assistance à cette
problématique. D’autres PTFs seraient intéressés par cette thématique (PNUD, Banque
mondiale, Afritac, etc.).

Les appuis devront être aussi bien orientés vers les structures de pilotages (Comité de pilotage
et DGB) que les Directions de planification des Ministères sectoriels.

La mobilisation des PTFs devra être aussi recherchée sous l’angle de leur engagement à
évoluer vers des appuis budgétaires (au lieu d projets) qui sont plus adaptés au principe de la
fongibilité des crédits et qui facilitent ainsi la mise en place de BP.

93
ANNEXES

Annexe (1) : Glossaire

Intitulé Signification
Mission Regroupement d’un ensemble de programmes concourant à une
politique publique définie. Elle constitue l’unité de vote des
crédits budgétaires. Une mission peut correspondre à un
Département. On parle de mission « ministérielle » qui
regroupe l’ensemble des programmes d’un même ministère.
Exemple : la mission « Ressources énergétiques, hydrauliques et
nucléaires » qui regroupe l’ensemble des programmes du
ministère en charge de l’Energie. Une mission
« interministérielle » regroupe des programmes de ministères
différents. Une mission « infra ministérielle » ne regroupe
qu’une partie des programmes d’un ministère. Exemple : la
mission « Enseignement supérieur et recherche » qui ne
regroupe qu’une partie des programmes du ministère en charge
de l’Education nationale.
Programme Un programme est un ensemble cohérent d’actions d’un
Département auquel sont associés des objectifs précis, définis en
fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats
attendus et faisant l’objet d’une évaluation ; Du point de vue
budgétaire, il regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre cet
ensemble d’actions et constitue l’Unité de spécialité des crédits,
le programme, et le cadre de gestion opérationnelle des
politiques de l’Etat, confié à un Responsable de Programme.
Action Composante d’un programme, elle peut rassembler des crédits
visant un public particulier d’usagers ou de bénéficiaires, ou un
mode particulier d’intervention de l’administration ; Si une
action recouvre une finalité identifiée, elle peut être assortie
d’objectifs et d’indicateurs qui lui soient spécifiques parmi ceux
qui sont associés au programme.
Dans un programme, la répartition des crédits entre les actions
est indicative ; elle fait l’objet d’une restitution précise en
exécution budgétaire.
Stratégie Réflexion globale qui préside au choix des objectifs présentés
dans les projets annuels de performance. Elle s’inscrit dans une
perspective pluriannuelle. Elle fonde le choix des priorités de
l’action publique sur un diagnostic d’ensemble de la situation du
programme, tenant compte de ses finalités d’intérêt général, de
son environnement, notamment des autres programmes de la
même mission, des attentes exprimées et des moyens
disponibles.
Objectif But déterminé d’une action, expression de ce que l’on veut faire.
Chaque programme soit assorti, dans le cadre du projet annuel
de performances (PAP), d’objectifs traduisant ses priorités
d’amélioration de la performance publique. Les objectifs
expriment les priorités les mieux à même de permettre
d’atteindre les finalités du programme. Ils doivent être assortis
d’indicateurs adaptés, propres à en mesurer la réalisation.
Indicateur Quantifié, il mesure la réalisation de l’objectif prédéfini et
permet d’apprécier l’atteinte d’une performance le plus
objectivement possible. L’indicateur est donc l’élément exprimé
de manière chiffrée, représentatif d’un objectif et corrélé avec
son degré de réalisation ou de satisfaction. Au niveau
opérationnel (au niveau du responsable d’unité opérationnelle
par exemple), des indicateurs seront également définis pour
mesurer la réalisation des objectifs à caractère intermédiaire. Un

94
 indicateur est une variable ayant pour objet de mesurer, de
décrire ou d’apprécier totalement ou partiellement un état, une
situation et/ou l’évolution d’une activité ou d’un programme; il
doit permettre de fixer des cibles traduisant les objectifs, de
mesurer les réalisations par rapport à ces cibles, de comprendre
et analyser ces réalisations, d’orienter les décisions des
gestionnaires dans le but d’améliorer la performance et nourrir
le dialogue de gestion entre les différents niveaux hiérarchiques.
Types d’indicateurs La performance est suivie à partir d’indicateurs de moyens, de
produits (ou prestations) et de résultats. Les indicateurs de
moyens (« input ») et de produits (« output ») correspondent aux
dispositions opérationnelles mises en œuvre: que fait-on? Avec
quoi?
• Les indicateurs de moyens décrivent le volume (unités
physiques) ou le coût des moyens mis en œuvre. La
disponibilité du personnel (nombre de médecins, d’infirmiers, de
policiers, d’enseignants, d’agents de bureau), du matériel
(nombre de véhicules spécialisés, de machines, d’ordinateurs,
d’imprimantes), des locaux (mètres carrés), les dépenses du parc
automobile, sont les indicateurs de moyen les plus courants. Ces
indicateurs fournissent également une vision de la manière dont
le service est organisé (nombre d’établissements scolaires,
d’ambassades, de bureaux d’accueil) et de la manière dont la
population ou le territoire sont desservis (effectif moyen de la
population cible par implantation, accessibilité géographique).
• Les indicateurs de produits décrivent l’ensemble des
productions d’une administration ou d’un service (nombre de
dossiers traités, nombre de formations dispensées, nombre
d’heures d’enseignement, nombre de personnes accueillies,
nombre de contrôles effectués, enquêtes réalisées, textes
réglementaires élaborés). On peut éventuellement affiner en
distinguant les indicateurs d’activité (heures d’enseignement) et
les indicateurs de produits (nombre de diplômes délivrés).
Les indicateurs de résultats (« outcome ») se définissent par
rapport aux objectifs du programme. Deux sortes de résultats
peuvent être distingués : les résultats intermédiaires qui
concernent les changements directement imputables au
programme, et qui correspondent à ses objectifs spécifiques
(par exemple, le taux d’utilisation de la ceinture de sécurité, les
élèves formés, les associations suivies, les agriculteurs
conseillés), et les résultats finaux ou d’impacts qui concernent
les changements qui ne peuvent être entièrement attribuables à
un seul programme : par exemple, le taux de mortalité sur la
route, dont l’évolution dépend aussi d’autres programmes
(amélioration du réseau routier), ou encore la production
agricole, dont le niveau dépend de la situation climatique de
l’année, sans oublier celle des exportations, influencées par le
contexte économique global.
La combinaison des indicateurs de moyens et de produits permet
d’apprécier l’efficience dans la conduite des activités (est-ce que
des prestations de qualité sont fournies au moindre coût ?).
C’est une mesure de la « productivité » de l’activité
administrative, autrement dit du rapport entre les ressources
consommées (« input ») et l’activité réalisée (« ouput »). La
comparaison des indicateurs de résultats (« outcome ») aux
objectifs initiaux et aux résultats attendus permet d’apprécier
l’efficacité de l’activité administrative.
Les documents budgétaires relatifs à la performance n’ont
évidemment pas vocation à comporter l’ensemble des
indicateurs décrivant une politique ou un service public. Ils

95
 doivent privilégier les résultats, c'est-à-dire ce qui intéresse le
public et non les moyens ou le processus pour les atteindre, qui
relèvent de la responsabilité des services de l’administration.
On privilégiera le suivi des indicateurs de produits (« output »)
et de résultats intermédiaires («outcome ») qui permettent plus
aisément d’identifier les mesures visant à améliorer la
performance, plutôt que le suivi d’indicateurs d’impact, dont
l’évolution dépend en partie de facteurs étrangers au
programme.

Responsable de Programme Personne désignée par le Ministre pour assurer le pilotage du

programme dans ses phases de préparation et de mise en œuvre.
Le responsable de programme (RPROG) est celui qui s’engage
sur les objectifs du programme, qui en rend compte au ministre
et qui dispose de la liberté d’affectation des moyens
conformément à la fongibilité. Il supervise l’ensemble des
acteurs opérationnels du programme. Il est responsable de leur
mise en œuvre opérationnelle et de leur réalisation. Il décline à
cette fin les objectifs stratégiques en objectifs opérationnels,
adaptés aux compétences de chacun de ces services, dans le
cadre du dialogue de gestion avec les responsables de ces
services.
Budget Opérationnel de Programme Regroupement des crédits d’un programme mis à la disposition
(BOP) d’un responsable identifié pour un périmètre (une partie des
actions du programme par exemple) ou pour un territoire (une
province, un département, etc.) donnés. Le BOP a les mêmes
attributs que le programme : c’est un ensemble globalisé de
moyens associés à des objectifs mesurés par des indicateurs de
résultats. Les objectifs du BOP sont définis par déclinaison des
objectifs du programme.
Unité Opérationnelle de Programme Service gestionnaire mettant en œuvre une part de la
(UOP) programmation prévue au titre du BOP.

Cible de résultat C’est la valeur définie ex ante que doit atteindre un indicateur de
résultat, dans un délai déterminé (un à cinq ans), pour attester de
la réalisation d’un objectif que l’on s’est fixé.

Opérateur de l’Etat Entité externe aux services de l’Etat, de statut juridique public
ou privé, à laquelle est confiée la mission d’exécuter en totalité
ou pour une part significative la politique traduite
budgétairement dans un programme ou une action de
programme. A ce titre, l’opérateur participe à la réalisation des
objectifs du programme. Le périmètre des opérateurs de l’Etat
recouvre les organismes qui, indépendamment de leurs statuts,
remplissent de façon cumulative les critères suivants : (i) être
doté de la personnalité morale, (ii) exécuter une mission de
service public, (iii) part majoritaire (au moins 50%) de l’Etat
dans le capital ou le budget et (iv) être placé sous le contrôle de
l’Etat.

Autorisation d’engagement (AE) Elles sont le support nécessaire pour engager juridiquement une
dépense. Leur montant constitue la limite supérieure des
engagements autorisés dans l’année.

Crédits de paiement (CP) Ils constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être
payées pendant l’année pour la couverture des engagements
contractés dans le cadre des autorisations d’engagement.
Projet annuel de performances (PAP) Document établi par mission et annexé au projet de loi de
finances, il précise pour chaque programme (i) la présentation

96
 des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des
indicateurs, des résultats obtenus et attendus pour les années à
venir , (ii) l’évaluation des dépenses fiscales, (iii) la justification
de l’évolution des crédits par rapport aux dépenses de l’année
antérieure et aux crédits de l’année en cours, (iv) l’échéancier
des crédits de paiement associés aux autorisations
d’engagements ; et par catégorie ou par type de contrat, la
répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’Etat et la
justification des évolutions et (v) les crédits et emplois des
opérateurs contribuant au programme.

Rapport annuel de performances (RAP) Document établi par mission et annexé au projet de loi de
règlement, il permet aux parlementaires de comparer la
prévision et l’exécution budgétaire et l’engagement sur les
objectifs et les résultats constatés. Il est présenté selon une
structure identique à celle du PAP.

Fongibilté La fongibilité est la liberté offerte par la loi organique relative

aux lois de finances et à l’exécution du budget (LOLFEB) à
chaque gestionnaire d’utiliser librement les crédits pour mettre
en œuvre de manière performante le programme. Elle est dite
asymétrique lorsque certaines dépenses (exemple : dépenses de
développement et de personnel) ne peuvent être utilisées pour
d’autres natures (fonctionnement, dépenses d’équipement), alors
que l’inverse est possible
Performance d'un programme Terme désignant l’atteinte des objectifs dans la réalisation d’un
programme. La performance de la gestion publique se définit
notamment selon trois axes que sont (i) l’impact ou résultat final
de l’action publique (efficacité socio-économique), (ii) la qualité
du service apporté à l’usager et (iii) l’efficience, c’est-à-dire
l’amélioration du rapport entre les moyens consommés et les
réalisations. Le projet annuel de performance (PAP), annexe à la
loi de finances, exprime les performances attendues dans les
années à venir du fait de la réalisation de chacun des
programmes. Le rapport annuel de performance (RAP), annexe
à la loi de règlement, exprime les performances réelles obtenues.

Fonctions de soutien Fonctions ne participant pas directement à la mise en œuvre

opérationnelle des actions de politique, mais indispensables à
l’efficacité d’ensemble. Elles correspondent aux fonctions dites
d’état-major (Cabinet du ministre, Secrétariat général,
Inspection générale des services, etc) et aux fonctions de gestion
des moyens (DCP, DCAF, communication et informatique
transversales, etc). Par conséquent, seules les fonctions
indivises, qui ne peuvent être réparties a priori par action de
politique, peuvent être isolées dans une action ou un programme
de soutien.

Annexe (2) : Liste des personnes rencontrées

• M. Brahim Ould Rave, Chargé de mission au MF, Directeur National du Projet IPE,

• M. Cheibany Moustapha, Coordonnateur du Projet IPE,

• M. Fall Khayar, Directeur de la Programmation Financière, intérimaire du Directeur

Général du Budget e,

97
• Sidi Mohamed Ould Bouraya, Conseiller du Ministre chargé de la cellule de la réforme
des finances publiques.

• M. Bâ Saïdou Moussa, Secrétaire Général de la Cour des Comptes,

• M. Moustapha Sidmou, Président de Chambre à la Cour des Comptes,

• M. Cheikh Ould Sid ‘Ahmed, Conseiller Technique du MF, chargé de la réforme des
Finances Publiques,

• M. Mohamed Ould Eleyatt, Directeur adjoint de la Programmation, de la Coopération et

de l’Information Sanitaire au Ministère de la Santé ;

• M. Mohamed El Béchir Ould Mohamed Saleh, Responsable du Suivi & Evaluation à la

Direction des Projets Education et Formation.

Annexe (3) : Références bibliographiques

• Rapport d’évaluation du SGFP de la Mauritanie (PEFA, Macro-évaluation, Revue des

dépenses publiques, RONC, CFAA).
• Loi n° 78-011 portant Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et textes
subséquents.
• Projet de Loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
• Ordonnance n° 89-012 portant Règlement Général de la Comptabilité Publique
(RGCP).
• Projet de Règlement général de la comptabilité publique (RGCP).
• Arrêtés sur la nomenclature budgétaire.
• Programme d’investissement public (PIP).
• Lois de finances annuelles (LFI & LFR).
• Budgets consolidés d’investissement (BCIs).
• Décret instituant l’ordonnancement secondaire0
• Décret portant institution des Contrôleurs financiers ministériels (CFM).
• Documents annuels de programmation budgétaire initiale (DAPBI).
• CSLP 2011-2015 et ses plans d’actions.
• Cadres de dépenses à moyen terme (CDMTs),
• Schéma directeur de réforme des finances publiques (SDRFP).
• Guide méthodologique de l’implantation du Budget Programme au Burkina faso.
• Manuel des Statistiques des Finances Publiques du FMI.
• Sites des Cellules d’implantation du Budget Programme au Gabon et au Cameroun,
• Etablissement des nomenclatures de programmes et présentation budgétaire/Projet de
guide méthodologique pour la Tunisie 2007 P. Demangel.

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