MASTER 2

DROIT ET MANAGEMENT
PUBLIC DES COLLECTIVITES
TERRITORIALES

Quelle couverture assurantielle pour

la responsabilité civile des SDIS ?

Auteur : Karine OBOUSSIER

Tuteur professionnel : Tuteur universitaire :

Colonel Gilbert PASCAL Sophie LAMOUROUX

Année 2015
2
 Remerciements :

Ce mémoire a été réalisé dans le cadre d'une formation de Master 2 Droit et Management
Public des Collectivités Territoriales délivré par l'Institut de Management Public et de
Gouvernance Territoriale d'Aix Marseille Universités en collaboration avec l'Ecole Nationale
des Officiers Supérieurs de Sapeurs-pompiers.

Je tiens tout d’abord à adresser un remerciement tout particulier à mon directeur

d'établissement, le Colonel BOLZINGER, qui m'a accordé sa confiance en m'autorisant à
suivre cette formation et qui a su m’apporter son soutien et me permettre d’accéder à son
réseau.

Je remercie chaleureusement mes collègues de travail pour leurs encouragements, leur

collaboration, et leur disponibilité au cours de ces longs mois d'études.

Pour finir je tiens à remercier mes proches et tous particulièrement mes enfants pour la
patience dont ils ont fait preuve au cours de ces deux années d'études ponctuées de nombreux
déplacements et de week-ends entiers consacrés à la rédaction de ce mémoire.

3
4
Remerciements : ......................................................................................................................... 3
Introduction : .............................................................................................................................. 7
1 L’assurance responsabilité : la difficile adaptation d'un système aux particularités des
SDIS ........................................................................................................................................... 9
1.1 Responsabilité et assurance : définitions et mode de fonctionnement ........................ 9
1.1.1 Qu’est-ce que la responsabilité ............................................................................ 9
1.1.2 Un contexte sociétal : la socialisation du risque................................................. 13
1.1.3 L’assurance responsabilité civile ....................................................................... 17
1.1.4 Mode de fonctionnement de l’assurance responsabilité civile ........................... 20
1.2 Les particularités des SDIS........................................................................................ 24
1.2.1 Un statut spécifique ............................................................................................ 24
1.2.2 Des risques particuliers ...................................................................................... 25
1.2.3 Une responsabilité évolutive .............................................................................. 27
2 Malgré un contexte actuel difficile, des pistes d'améliorations sont possibles ................. 34
2.1 Le contexte actuel ...................................................................................................... 34
2.1.1 Eléments concrets tirés des auditions menées
(assureurs/intermédiaires/consultants) .............................................................................. 34
2.1.2 Analyse de l’enquête menée sur les contrats d’assurance RC des SDIS............ 37
2.2 Les pistes à exploiter pour une meilleure maîtrise du système ................................. 47
2.2.1 Intervention régulatrice du législateur................................................................ 47
2.2.2 La collaboration active entre protagonistes ........................................................ 50
2.2.3 Du côté des SDIS ............................................................................................... 54
Conclusion :.............................................................................................................................. 61
Annexes .................................................................................................................................... 63
Bibliographie ............................................................................................................................ 69
Table des illustrations............................................................................................................... 70
TABLE DES MATIERES ....................................................................................................... 71
Résumé : ................................................................................................................................... 73
Executive summary : ................................................................................................................ 73

5
6
 Introduction :

Les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), ont recours aux prestations
d’assurances pour couvrir l’ensemble des risques auxquels ils sont exposés. Véritable enjeu
stratégique pour se prémunir contre les risques financiers qu’ils encourent, le poste assurances
est aussi une composante non négligeable de leurs budgets de fonctionnements qui sont
aujourd’hui de plus en plus contraints.

Les risques couverts par les contrats d’assurances des SDIS sont variés : des bâtiments,
aux véhicules, en passant par le matériel d’intervention pour ce qui est de biens ; des pompiers
professionnels et personnels administratifs et techniques aux sapeurs-pompiers volontaires
pour ce qui est du personnel ; ou bien encore les risques plus particuliers comme la
construction ou la protection juridique sont autant de domaines que les services d’incendie et
de secours sont amenés à couvrir au titre de contrats d’assurances. Cependant si l’on observe
ces différents risques sous le prisme assurance, ils ne présentent aucune particularité pouvant
poser des difficultés quant à leur couverture. Pour un assureur, garantir un centre d'incendie et
de secours, un véhicule d’intervention ou bien un agent de la fonction publique territoriale ne
pose pas de problème majeur, ce sont des risques classiques qu’il maîtrise.

A l’inverse, le risque lié à la responsabilité civile est quant à lui plus difficile à
appréhender.

Pour les assureurs, il ne s’agit pas d’un risque classique. En effet, consistant en la prise en
charge des conséquences financières de la mise en cause de la responsabilité des SDIS, il est
strictement lié à la spécificité de leurs activités. Or les SDIS, principaux acteurs de la sécurité
civile, ont, de par la nature même des missions qui leurs sont dévolues, des activités générant
des risques particuliers. Du risque aérien au risque médical en passant par le cœur de métier
que représente le risque incendie, les sapeurs-pompiers ont des activités variées qui génèrent
des risques. Sous le prisme assurantiel ces risques sont particulièrement délicats à assurer sur
le plan des responsabilités qui en découlent.

De leur côté, les SDIS ont également du mal à appréhender le contrat d’assurance de
responsabilité civile. Résiliations, augmentations, ils subissent les décisions des assureurs
sans aucune maîtrise possible et sans nécessairement comprendre le système qui s’impose à
eux.

Au regard de ce constat, j'ai donc décidé de porter mon étude sur le domaine particulier
de l’assurance de responsabilité civile des SDIS. Au travers de mes différentes recherches j'ai
essayé de comprendre l’articulation de ce système en faisant une étude du contexte mais
également en interrogeant les différents acteurs du système.

7
Les problématiques qui se sont posées à moi sont donc les suivantes :

- Qu’est ce qui justifie de l’instabilité du système ? La couverture assurantielle de la

responsabilité civile des SDIS est-elle vraiment instable ? Quelle explication à cette
instabilité ?
- Comment peut-on lui trouver un équilibre pérenne ? Quelles sont les solutions
envisageables pour lui trouver un équilibre à long terme ?

D’un point de vue de la méthodologie employée, la réalisation d’une cartographie du

système1 m'a permis d’identifier les acteurs que je devais interroger au titre de mes travaux de
recherche.

Il m'est donc apparu indispensable d’interviewer tant des professionnels de l’assurance (en
l’occurrence des intermédiaires, les compagnies d’assurances n’ayant pas répondu à nos
sollicitations), qu’un consultant spécialisé dans le conseil des SDIS en matière d’assurances
mais aussi la Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises comme
acteur central de la sécurité civile. Parallèlement, et pour compléter ma recherche, j'ai
également lancé une enquête auprès des SDIS afin de comprendre le contexte de la couverture
assurantielle de la responsabilité civile des services d’incendie et de secours.

L’objectif de mes recherches a donc été de bien de comprendre les tenants et aboutissants
du système en croisant avec la réalité des pratiques afin d’en dégager des préconisations et des
pistes d’améliorations.

Dans une première partie de mon étude, je m'attacherai donc après avoir définit les
notions de responsabilité et assurances, à comprendre ce qui fait les spécificités des SDIS en
la matière.

Puis dans un second temps, après avoir étudié le contexte actuel à partir de mes différents
entretiens et de mon enquête, je dégagerai les préconisations tendant à l’amélioration du
système.

Dénotant de l’intérêt que suscite ce sujet dans l’actualité des services d’incendie et de
secours, suite à l’enquête diffusée à l’ensemble des SDIS j'ai été sollicitée afin de présenter
mes travaux lors des 6eme Rencontres Juridiques des SDIS qui se sont tenues les 4 et 5 juin
2015 à Orléans. L’accueil reçu par ma présentation, n’a pu que me conforter sur la légitimité
des problématiques soulevées dans mon étude et de l’intérêt qu’un tel travail soit mené sur un
sujet si précis.

1
Annexe 1 – Cartographie des acteurs

8
1 L’assurance responsabilité : la difficile adaptation d'un système aux
particularités des SDIS

1.1 Responsabilité et assurance : définitions et mode de

fonctionnement

1.1.1 Qu’est-ce que la responsabilité

Si la responsabilité dans sa définition parait être une notion assez abordable et simple,
une étude plus approfondie s’impose pour mieux en appréhender tous les contours et toutes
les subtilités.

1.1.1.1 Définition de la responsabilité

Etymologiquement, le mot responsabilité est issu du latin « respondeo » qui signifie

« répondre de ».

La responsabilité civile est donc l’obligation incombant à une personne morale ou

physique de réparer les dommages qu’elle a causé à autrui (répondre de). Cependant, le seul
fait d’avoir causé à autrui un dommage, n’oblige pas toujours à en réparer les conséquences.

En effet la responsabilité civile de l’auteur d’un dommage ne peut être engagée que lorsque
trois conditions cumulatives sont remplies :

- L’existence d’un fait générateur de responsabilité ;

- L’existence d’un dommage réparable
- L’existence d’un lien de causalité entre le fait générateur et le dommage réparable

La responsabilité c’est donc le fait, le devoir de répondre de ses actes.

Les principes de la responsabilité civile sont édictés aux articles 1382 et 1383 du Code Civil :

Article 1382 : « Tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige
celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ».

Article 1383 : « Chacun est responsable du dommage qu’il a causé par son fait, mais encore
par sa négligence ou par son imprudence ».

La responsabilité est donc un domaine du droit qui vise à la réparation d’un dommage,
à rétablir un équilibre perdu entre la victime et celui qui est à l’origine du dommage.

9
 Les activités de l’homme sont génératrices de risques pour autrui, et lorsque le risque
se réalise, que ce soit du fait d’une faute, d’une imprudence ou d’une négligence, le dommage
doit être réparé. La réparation du dommage est alors due par celui qui est à l’origine de la
réalisation du risque. Il peut s’agir tant d’une personne physique que d’une personne morale.

Les activités des SDIS, de par leur nature particulièrement risquées, n’échappent pas à cette
obligation de réparation.

Bien plus qu’une simple mesure de réparation, la responsabilité est également une
mesure de prévention : rendre responsable l’auteur d’un dommage, c’est obliger celui-ci à être
vigilant dans ses activités. Chacun est libre de ses actes mais quand des actes sont générateurs
de dommages pour autrui la réparation s’impose.

Sur ce dernier aspect de la responsabilité, les assurances viennent limiter son effet de
prévention puisque leur essence même est de prendre en charge les conséquences
dommageables des activités de l’homme.

Parallèlement, le fait que les activités dommageables soient couvertes au titre d’un
contrat d’assurance contribue à la généralisation des recherches de responsabilités et donc
d’indemnisations.

1.1.1.2 Les différents types de responsabilités

La notion de responsabilité englobe deux types de responsabilité. La responsabilité

subjective, pour faute, conception initiale des créateurs du code civil, et la responsabilité
objective, sans faute, issue de la théorie du risque.

La responsabilité pour faute :

La responsabilité subjective est née de la conception classique du code civil2. Elle est
strictement issue de l’analyse des comportements de l’individu. La faute, l’imprudence ou
encore la négligence sont les comportements desquels découle la responsabilité.

La notion de faute s’apprécie in-concreto, au cas par cas en fonction des circonstances,
le juge fait alors référence à la notion de « bon père de famille ». Elle est, dans ce cas, l’une
des conditions de mise en œuvre de la responsabilité et il revient à la charge de la victime
d’en prouver l’existence.

Dans cette conception de la responsabilité, chacun agit librement mais accepte de

répondre de ses actes. La première fonction de la responsabilité subjective est donc bien plus
la prévention du dommage que l’indemnisation. La prudence doit accompagner chacun des
actes de l’homme.

2
Articles 1382 et 1383 du code civil

10
 La responsabilité sans faute :

La responsabilité objective est strictement issue de la théorie du risque, suivant laquelle

toute activité créatrice d’un risque fait naître une créance indemnitaire pour la victime en cas
de réalisation de ce risque. Dans ce cas, nul besoin d’une faute, négligence ou imprudence. Le
seul fait d’avoir engendré une activité à risque et que ce risque ait causé un dommage,
implique une indemnisation de la victime. On se place ici alors dans un régime indemnitaire,
allant parfois à l’extrême se positionner du côté de la victime.

Apparue à la fin du 19ème siècle et développée au début du 20éme siècle, la théorie du

risque est basée sur l’idée que toute activité faisant naître un risque pour autrui rend son
auteur responsable du préjudice qu’elle peut causer sans qu’il y ait lieu de prouver une faute à
son origine. Cette théorie, « imprégnée par la valeur morale de la solidarité, parait surtout
inspirée par l’équité : par son activité, l’homme peut procurer le profit (ou, à tout le moins le
plaisir), il est juste (équitable), qu’en contrepartie, il répare les dommages qu’elle provoque.
Ubi emolumentum, ibi onus (là où est l’avantage, là doit être la charge). » (VINEY, 2009)

Aujourd’hui se sont des pans entiers de l’activité de l’homme qui sont concernés par la
responsabilité objective : l’homme créateur de risque de par les activités dont il tire profit,
doit réparer les conséquences actes dommageables qui en découlent.

Les SDIS, de par leurs activités à risques, sont, nous allons le voir, de plus en plus
exposés à ce type de responsabilités.

1.1.1.3 Responsabilité civile et responsabilité administrative

Très largement inspirée de l’esprit du Code civil, la responsabilité administrative est

l’obligation pour l’administration de réparer les conséquences et le préjudice causé par son
activité ou celle ses agents.

Pendant longtemps la puissance publique, de par ses activités d’intérêt général, était
considérée comme irresponsable. Il s’agissait là d’un principe du droit et les seuls cas ou la
responsabilité de l’administration pouvait être recherchée se limitaient à des cas strictement
énumérés par la loi.

11
 Ce n’est que le 8 février 1873, que le Tribunal des conflits, reconnait par l’arrêt Blanco3
une responsabilité de principe des personnes publiques :

« Considérant que la responsabilité qui peut incomber à l’Etat pour les dommages
causés aux particuliers par le fait de personnes qu’il emploie dans le service public, ne peut
être régie par les principes qui sont établis dans le code civil pour les rapports de particulier
à particulier ; …cette responsabilité n’est ni générale, ni absolue ; …elle a ses règles
spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de
l’Etat avec les droits privés. »

Par cet arrêt, bien que le Tribunal des conflits reconnaisse une responsabilité de principe
des personnes publiques, du fait des missions de service public qui leur sont dévolues, cette
responsabilité ne saurait être régie par les règles du Code civil et le contentieux qui en découle
est donc confié au juge administratif.

Depuis la responsabilité administrative a connu de profondes mutations aboutissant à un

amoindrissement de sa spécificité.

D’une part de plus en plus de domaines sont redevenus de la compétence du juge

judiciaire et tel est le cas par exemple des accidents de véhicules (Loi 57-1424 du 31
décembre 19574).

Par ailleurs, au-delà de sa fonction initiale de sanction en réparation, la responsabilité

administrative, de par la progression de la responsabilité sans faute, tend à remplir une
fonction d’assurance, de garantie des risques sociaux et promeut ainsi l’idée de solidarité de la
puissance publique. La responsabilité administrative s’étend alors aussi vers une
responsabilité objective.

Pour finir, le Conseil d’Etat dans une décision en date du 21 juin 18955 a posé le
principe d’une responsabilité sans faute de l’administration en s’appuyant sur des motifs tirés
du respect du principe d’égalité devant les charges publiques pour indemniser un particulier.

La responsabilité administrative s’est ensuite étendue à tous les domaines de l’action de

l’administration et les hypothèses de mise en œuvre de celle-ci n’ont cessé de s’élargir.

Bien que la faute reste le fondement traditionnel et le droit commun de la

responsabilité tant en droit civil qu’en droit administratif, les régimes juridiques permettant
d’engager la responsabilité de l’administration se sont développés. Le régime de
responsabilité pour faute s’est considérablement assoupli, permettant ainsi l’engagement de la
responsabilité de l’administration pour faute simple dans certaines hypothèses de plus en plus
nombreuses, mais aussi sans faute, sur la base du simple risque, dans certaines autres. Les
SDIS n’échappant bien évidement pas à cette évolution.

3
TC, Blanco, 8 février 1873, n°00012, Lebon
4
Loi n°57-1424 du 31 décembre 1957 attribuant compétence aux tribunaux judiciaires pour statuer sur les actions en
responsabilité des dommages causés par tout véhicule et diriges contre une personne de droit public
5
Arrêt CAMES, CE 21 juin 1895

12
1.1.2 Un contexte sociétal : la socialisation du risque

Juste continuité de l’évolution de la responsabilité administrative on assiste à une

véritable socialisation du risque.

L’évolution de notre société qui refuse la fatalité se caractérise par une exigence
croissante de sécurité. Sur le fondement de la liberté, le droit à la liberté est devenu un droit à
la sureté. D’un droit à réparation on s’oriente de plus en plus vers un droit à indemnisation.

La fatalité n’est plus acceptée et ceci se traduit par une exigence croissante de
couverture des risques, y compris dans les cas dans lesquels aucune responsabilité ne peut être
retenue, ni d’une personne privée, ni de la puissance publique.

Tel est le constat du rapport annuel du Conseil d’Etat portant sur la socialisation du
risque (La socialisation du risque, 2005) qui précise notamment :

« …Le risque lui-même évolue dans le temps, sa perception se modifie, la demande

d’extension de sa couverture se fait plus forte et, par voie de conséquence, le champ
d’application de la responsabilité s’élargit. »

Ainsi la socialisation du risque définit une tendance générale à l’extension de la

couverture des risques et au recours dont la probabilité et l’étendue n’ont pas été identifiées
mais que la demande d’indemnisation rend nécessaire.

On peut considérer qu’il y a socialisation du risque lorsque l’indemnisation des

conséquences dommageables d’un risque est sans lien avec la responsabilité ou lorsque le
financement de cette indemnisation est, soit a priori soit a posteriori, déconnecté de
cotisations ou prélèvements individuels ou encore lorsque la puissance publique est impliquée
dans cette indemnisation même en l’absence de responsabilité directe dans un dommage.
Cette indemnisation se fait donc par le biais de la société qui doit supporter la charge du
risque qu’elle engendre en dehors de toute recherche de responsabilité en dehors de tout
recours à un système d’assurance.

1.1.2.1 D’un droit à réparation vers un droit à indemnisation

La notion de risque acceptable a changé alors même qu’au quotidien la sécurité est
souvent plus grande qu’auparavant. Le sentiment selon lequel tout dommage peut et doit être
imputé à une personne privée ou publique et doit, que ce soit le cas ou non, ouvrir droit à une
indemnisation, se généralise.

13
 La notion de préjudice a elle-même évolué. L'indemnisation est recherchée, de plus en
plus, nous venons de le voir, dans des hypothèses dans lesquelles aucune responsabilité ne
peut être retenue. C’est le cas en l’occurrence pour les risques liés aux catastrophes naturelles
ou bien encore au terrorisme. L'idée de secours a évolué vers celle d'indemnisation. Le
préjudice indemnisable est de plus en plus large (préjudice matériel, corporel, esthétique,
douleur physique et morale, perte de chance). Dans le domaine médical, en particulier, l'aléa
est de plus en plus mal accepté. Enfin, les catégories de personnes pouvant prétendre à
indemnisation se sont élargies, et notamment pour les conséquences des dommages à l'égard
des proches.

Ainsi les fondements même et les conditions de mise en œuvre de la responsabilité

évoluent. On passe d’un droit à réparation d’un dommage à un droit à indemnisation de la
victime. Le droit à la liberté est devenu un droit à la sureté. L’intérêt de la victime et la
recherche de son indemnisation passe avant la recherche des responsabilités. Dès lors qu’est
avant tout recherchée l’indemnisation de la victime, préalablement à la mise en cause du
responsable, le droit « tend à faire l’économie de la faute et de la cause pour rendre possible
une indemnisation fondée sur le seul préjudice »6.

1.1.2.2 Du déclin de la notion de faute lourde dans la responsabilité administrative

Face à ces différentes évolutions, les régimes de responsabilité eux-mêmes évoluent.

La notion de faute a évolué, avec le recours à la présomption de faute, une acception

parfois très large de la faute, les cas de présomption irréfragable de responsabilité.

Dès lors qu’est avant tout recherchée l’indemnisation de la victime, la place de la

responsabilité sans faute tend à s’accroitre, qu’il s’agisse de la responsabilité publique ou de
la responsabilité privée. Des trois conditions pour qu’il y ait engagement de la responsabilité,
dommage, faute et lien de causalité entre les deux, les deux derniers passent en arrière-plan.

La faute reste cependant au cœur du régime de responsabilité de la puissance publique à

l’égard des administrés, en cas d’action fautive de l’administration ou de carence fautive de sa
part. Exemple récent, le Conseil d'Etat a retenu la responsabilité pour faute de l'Etat pour
carence dans la prévention des risques liés à l'exposition des travailleurs aux poussières
d'amiante7. Pour autant, le jeu de gradation des fautes et la conception plus ou moins large de
la notion de faute participent à la prise en charge collective des risques. On assiste au déclin
de l’exigence de la faute lourde dans de nombreux secteurs : actes médicaux, responsabilité de
l’administration pénitentiaire, etc. A cela s’ajoute l’extension de la responsabilité sans faute
qui permet de rétablir l’égalité devant les charges publiques.

6
Laurence ENGEL, Vers une nouvelle approche de la responsabilité : le droit français face à la dérive
américaine, Esprit, Juin 1993
7
CE, Ass., 3 mars 2004, Ministre de l'emploi et de la solidarité c/consorts X.

14
 S’agissant plus particulièrement de la responsabilité de la puissance publique pour
action fautive de l’administration ou carence fautive, la faute reste certes au cœur du régime
de responsabilité applicable. Mais une double évolution peut être constatée : un déclin de la
faute lourde qui n’est plus exigée dans nombre de secteurs où elle l’était autrefois
(responsabilité de l’administration pénitentiaire, responsabilité médicale…) ; une extension de
la responsabilité sans faute, ainsi par exemple pour les dommages causés par des activités
dangereuses ou les préjudices subis par les collaborateurs du service public.

Qu’il s’agisse de l’interprétation donnée aux dispositions des article 1384 et suivants du
Code civil, de l’évolution jurisprudentielle du régime de responsabilité de la puissance
publique ou des régimes législatifs de plein droit, on assiste à une convergence en ce sens de
l’évolution des systèmes de responsabilité publique et privée.

1.1.2.3 Les actions des pouvoirs publics dans la socialisation du risque

Le phénomène de socialisation du risque s’explique notamment par le développement

législatif de la notion de solidarité nationale dans le droit public de la responsabilité. Ce
développement a conduit à imputer à l’État la réparation de dommages qu’aucune personne
publique n’a causé mais qui se rattachent à l’exercice d’une compétence publique.

Le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 consacre cette solidarité : " La

nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent
des calamités nationales. ". Cette proclamation vient s’ajouter aux dispositions du dixième
alinéa qui prévoit que la nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à
leur développement, et à celles du douzième selon laquelle elle garantit à tous la protection de
la santé, de la sécurité matérielle, le repos et les loisirs.

Dans cette évolution, législateur et juge ont un rôle complémentaire. Au cours du

XXème siècle, les régimes législatifs spéciaux d'indemnisation se sont multipliés : législation
sur les dommages de guerre, sur les vaccinations, sur les calamités agricoles, domaine
médical...La jurisprudence a joué un grand rôle dans la consécration de droits à réparation,
précédant parfois l'action législative, qui, à son tour, en a repris ou freiné les évolutions
(accidents du travail, responsabilité médicale...). Le juge administratif a la charge de rétablir
un équilibre, l'égalité devant les charges publiques, lorsque cet équilibre est rompu, mais
l'action jurisprudentielle connaît des limites : il appartient au seul législateur de faire appel à
la solidarité nationale pour l'indemnisation des victimes.

La solidarité a pris dans les premiers temps la forme d’aides ponctuelles et

exceptionnelles répondant à la forte émotion suscitée par une catastrophe, s’apparentant
encore à des secours. Les aides sont toutefois rapidement apparues comme marquées par un
certain caractère aléatoire.

15
 D’où le développement d’un système mixte de solidarité et d’assurance. La place du
système fondé sur l’assurance, loin de décroître, s’est accrue, sans qu’il soit exclusif d’un
certain rôle de la puissance publique, l’exemple type étant la loi n°82-600 du 13 juillet 1982
relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles. La tendance est celle de
l’extension de l’assurance, pour les individus comme pour les collectivités privées ou
publiques. Une circulaire interministérielle du 26 octobre 19848 incite les communes à
s’assurer pour les risques liés à l’exercice des compétences qui leur sont transférées9 par les
lois de décentralisation de 1983.

L’Etat, régulateur dans la solidarité nationale, fait donc en sorte que les compétences
transférées au titre des lois de décentralisation fassent l’objet d’une couverture d’assurance et
donc d’une prise en charge des risques qu’elles génèrent.

Dans le domaine médical, les pouvoirs publics ont également marqué leur intervention
au titre de la socialisation du risque. Ainsi devant l’évolution de la responsabilité médicale, et
afin de garantir l’indemnisation des victimes, le législateur est intervenu, tout d’abord pour
rendre obligatoire l’assurance de la responsabilité civile des professionnels de santé en
prévoyant des minimums de garanties mais aussi en créant un fond de garantie
d’indemnisation des victimes10

8
Circulaire n°84-877 du 26 octobre 1984 du ministère de l’intérieur et de la décentralisation, du ministère de
l’économie, des finances et du budget et du ministère de l’urbanisme, du logement et des transports.
9
Lois 83-8 du 7 janvier 1983 et 83-663 du 22 juillet 1983 relatives à la réparation de compétences entre les
communes, les départements, les régions et l’Etat.
10
Loi Kouchner du 4 mars 2002

16
1.1.3 L’assurance responsabilité civile

Le régime général de l’assurance de responsabilité civile est soumis au Chapitre IV du

Titre II (assurances de dommages) du Livre 1er (le contrat) du Code des Assurances.

1.1.3.1 Définition

L’assurance de responsabilité civile est traditionnellement définie comme étant « la

garantie, par l’assureur, de l’obligation de réparer qui incombe à l’assuré responsable d’un
dommage causé à un tiers, la victime. Ainsi, l’objet du contrat d’assurance RC est de garantir
les conséquences pécuniaires de la responsabilité encourue par l’assuré, c’est-à-dire les
conséquences financières des dommages causés à autrui, dont l’assuré est responsable soit à
raison d’une faute, soit à raison d’une chose ou d’autrui. Plus largement l’assurance RC
garantit les dépens et frais engagés pour la défense de l’assuré contre toutes les actions en
recherche de responsabilité qui serait dirigée contre lui, quelle que soit l’issue ultérieure de
cette action, c’est-à-dire qu’il soit effectivement reconnu responsable ou non du
dommage. »11

En d’autres termes, l’assurance de responsabilité est un contrat par lequel l’assureur

garantie l’assuré contre les recours en responsabilité dont il peut faire l’objet de la part de
tiers.

Elle prend non seulement en charge l’indemnisation de la victime mais également la

défense des intérêts de l’assuré contre les recours des tiers.

A la différence des contrats d’assurance classiques où l’assuré perçoit une

indemnisation en cas de réalisation d’un risque, pour les assurances de responsabilité le risque
couvert est le risque de mise en cause de la responsabilité de l’assuré et en cas de réalisation
du risque c’est le tiers victime qui bénéficie de l’intervention de l’assureur et de son
indemnisation. L’assuré quant à lui bénéficie des services de l’assureur qui va prendre en
charge la défense de ses intérêts dans le cadre de la mise en cause du tiers (défense amiable du
dossier, frais d’expertise, frais de contentieux…)

Cela fait donc de l’assurance de responsabilité, non seulement une garantie de défense
pour l’assuré mais également un gage de sécurité pour le tiers qui verra sa dette indemnisée.
Cet aspect de protection des victimes explique donc le développement de ce type d’assurances
dans une société où la théorie du risque et la socialisation du risque tendent à se développer.

11
(Dictionnaire Permanent Assurances)

17
 Les SDIS en tant qu’entités administratives souscrivent donc des contrats d’assurance
de responsabilité civile afin de transférer la charge financière des dettes de responsabilités
pouvant leur être imputées sur des assureurs. Ils bénéficient par la même d’une garantie de
défense de leurs dossiers dans le cas de mises en cause. A une époque où, nous venons de le
développer, la responsabilité de l’administration est de plus en plus recherchée, cette
sécurisation des risques de mise en cause par le recours à l’assurance de responsabilité civile
est, pour les SDIS, devenue incontournable.

1.1.3.2 L’assurance responsabilité civile des SDIS

Ainsi le SDIS est couvert au titre de son contrat d’assurance de responsabilité civile
contre les conséquences pécuniaires de la responsabilité civile contractuelle et
extracontractuelle qu’il peut encourir à l’égard des tiers en application des dispositions du
droit administratif ou du droit privé dans le cadre de ses activités telles que définies par les
textes législatifs et réglementaires en vigueur, du fait notamment :

- Des agissements de toute personne, rémunérée ou non, participant au fonctionnement

des services du SDIS, placée sous sa direction et son contrôle, et notamment en raison
des agissements des représentants légaux du SDIS, de ses préposés : agents, sapeurs-
pompiers professionnels ou volontaires, des personnels médicaux ou paramédicaux,
des personnels mis à disposition, des personnes requises, des bénévoles, ou encore des
stagiaires.
- Des animaux dont le sociétaire à la propriété ou la garde
- Des immeubles, des installations de toutes nature, des équipements, des matériels,
produits ou marchandises dont il a la propriété, l’usage ou la garde pour son activité
assurée.

La garantie s’exerce pour les activités exercées par le SDIS et ses services, telles que définies
par les textes législatifs et réglementaires en vigueur à savoir notamment :

- Des missions de secours, reconnaissance, sauvetage, prévision, prévention, des

services « sécurité », y compris lorsque ces missions et services sont réalisés à titre
onéreux, pour les missions effectuées tant sur le territoire du SDIS que sur les
communes limitrophes, transfrontalières ou encore sur le territoire national ou à
l’étranger ;
- Des prestations de services effectuées pour le compte de tiers (médecine d’aptitude,
transport sanitaires, formations…) ;
- Les opérations de maintenance et/ou entretien et réparation de véhicules effectuées
pour propre compte ;
- Des missions réalisées pour le compte des collectivités ou de l’Etat ;
- Des séances d’instructions, des manœuvres et du fonctionnement du service
formation ;

18
 - Des activités du service de santé et de secours médical (S.S.S.M.) du SDIS, de la
gestion de la pharmacie à usage interne et des activités vétérinaires.

L’assurance de responsabilité civile des SDIS a donc pour objet de les couvrir contre tous
les risques de mises en cause qu’ils encourent du fait de leurs multiples activités.

1.1.3.3 Conditions de mise en œuvre de l'assurance responsabilité

Pour que l’assurance de responsabilité soit appelée à jouer, il faut d’abord que la dette
du responsable entre dans le cadre de la garantie promise par l’assureur. Il est également
nécessaire qu’un évènement ayant les caractéristiques d’un sinistre ait eu lieu.

Le sinistre est défini comme « la réalisation du risque prévu au contrat, de nature à

engager la garantie de l’assureur ». Si cette définition ne pose pas de problème pour les
assurances de biens, pour l’assurance de responsabilité, elle dépend d’un tiers et de l’existence
d’une réclamation de la part d’un tiers. Elle dépend également de l’application de règles de
droit.

Ainsi « dans les assurances de responsabilité, l’assureur n’est tenu que si, à la suite du
fait dommageable prévu au contrat, une réclamation amiable ou judiciaire est faite à l’assuré
par le tiers lésé » et au sens du même article « constitue un sinistre tout dommage ou
ensemble de dommages causés à des tiers, engageant la responsabilité de l’assuré, résultant
d’un fait dommageable et ayant donné lieu à une ou plusieurs réclamations. Le fait
dommageable est celui qui constitue la cause génératrice du dommage »12

Il faut donc deux conditions à la réalisation du sinistre : l’existence d’une dette de

responsabilité liée à une mauvaise application ou à une non application d’une règle de droit, et
à une réclamation formalisée de la part d’un tiers.

La preuve de la responsabilité de l’assuré est une condition évidente, mais que la

jurisprudence est amenée parfois à rappeler. A priori d’ailleurs, il semble qu’une fois cette
condition rappelée, il suffit de renvoyer aux règles de la responsabilité civile, car l’existence
d’une assurance ne modifie en principe ni les conditions, ni l’étendue de la responsabilité de
l’assuré. C’est pourquoi l’assureur a un droit de regard et voire même de direction de la
défense de son assuré. Il peut aussi exclure de ses garanties toutes prérogatives que l’assuré
pourrait envisager vis-à-vis des tiers. Il en est ainsi des contrats et conventions que le SDIS
peut être amené à signer. De facto ses engagements contractuels n’engagent pas forcément
l’assureur, voire même il doit avoir une certaine vigilance sur ces contrats afin de ne pas
étendre ses propres responsabilités au-delà du droit et par là même ne pas engager son
assureur à couvrir au-delà de ce qu’il devrait. Les conventions signées par l’assuré n’engagent
que lui et ne sauraient engager l’assureur vis-à-vis des tiers.

12
Article L. 124-1 du Code des assurances - (Legifrance)

19
 Les contrats d’assurance de responsabilité civile prévoient traditionnellement la
direction du procès par l’assureur. Cela s’explique par le fait que l’assureur, de par les
conditions contractuelles, sera celui qui au final indemnisera le tiers dans le cas où la
responsabilité de son assuré était retenue. L’assureur souhaite donc conserver et maîtriser les
éléments de défense de son assuré. Les contrats de responsabilité prévoient d’ailleurs que
toute entrave à cette direction du procès pourrait être sanctionnée par une non garantie en cas
d’aggravation des conséquences de la responsabilité.

Cette mesure, logique dans les contrats d’assurances de responsabilité civile de risques
courants, s’avère controversée pour les SDIS qui de par leur cœur de métier, sont des experts
de la gestion des risques. Amenés à lutter contre les sinistres de toute nature, les services
d'incendie et de secours doivent appréhender les risques et savoir les prévenir et les limiter.
Concernant la lutte contre l’incendie notamment, les sapeurs-pompiers ont développé une
parfaite maîtrise du risque par un retour d’expérience continu. Les SDIS ont ainsi mis en
place des systèmes d’amélioration continus de leurs procédures opérationnelles. De la
prévention à l’opérationnel en passant par la formation, les missions dévolues aux SDIS ont
fait d’eux les principaux acteurs et les principaux experts de la sécurité civile en France. Les
assureurs auraient donc tout intérêt à s’adjoindre leurs services pour analyser les raisons de la
mise en cause de leur responsabilité et pour ainsi mieux défendre leurs intérêts communs.

1.1.4 Mode de fonctionnement de l’assurance responsabilité civile

1.1.4.1 La mutualisation

C’est le principe de la mutualisation qui est au cœur de l’activité de l’assurance. Ce

principe est basé sur le fait qu’un danger peut survenir, un risque peut se réaliser. Le principe
de la mutualisation consiste à répartir le coût de la réalisation du danger ou du risque entre les
membres d’un groupe soumis potentiellement au même danger et qui pourrait frapper certains
d’entre eux.

En d’autres termes, si on prend l’exemple des contrats d’assurance de responsabilité

civile des SDIS, c’est l’ensemble des primes réglées par les SDIS au titre de ce type de contrat
d’assurance qui permet aux assureurs de verser une indemnisation lorsqu’un SDIS voit sa
responsabilité mise en cause.

Le marché de l’assurance responsabilité civile des SDIS est donc un petit marché qui
compte seulement 96 établissements ce qui représente une enveloppe de primes potentielle
comprise entre 3 et 4 millions d’euros13.

13
Issu de l’entretien avec Valérie MOULINAT-REVIDON, Directrice des offres collectivités, SOFCAP

20
 L’économie des risques prend en compte l’ensemble des transactions entre assurés et
assureurs dont l’objectif est la couverture des dommages qui découlent de la réalisation
éventuelle des risques contre le paiement d’une cotisation. C’est la différence entre le montant
des primes perçues et le montant des indemnités versées au titre de la réalisation aléatoire du
risque qui fait la rentabilité de l’assurance.

En cumulant les excédents de primes et les provisions qu’elles doivent légalement

constituer, les entreprises d’assurances sont devenues de véritables institutions financières
puissantes en plaçant sur les marchés financiers leurs actifs tirés des cotisations perçues. Elles
sont aujourd’hui de véritables acteurs de l’économie puisqu'en 2012 c’est près de 1 860
milliards d’euros qui étaient investis par les sociétés d’assurances françaises dans
l’économie14. Ces placements sur les marchés financiers leurs permettent de constituer les
réserves financières (provisions) qu’elles sont tenues, de par la législation, de faire afin de
répondre de leur engagement en cas de réalisation du risque.

Ainsi, la directive européenne dite « SOLVENCY 2 » de 2009, entrée en vigueur en

France au 1er janvier 2014 et qui sera en pleine vigueur au 1er janvier 2016, contraint les
assureurs et réassureurs à mesurer leurs risques et de s’assurer qu’ils ont suffisamment de
fonds propres pour les couvrir. Cette réforme européenne du monde de l’assurance a pour
objectif de mieux adapter les fonds propres exigés des compagnies d’assurances et de
réassurances aux risques que celles-ci encourent dans leurs activités. Elle garantit la
solvabilité des sociétés d’assurances, c’est-à-dire la capacité de celles-ci à respecter les
engagements qu’elles prennent auprès de leurs clients.

Concernant les risques des SDIS, cette réforme a eu pour conséquence directe de
contraindre les assureurs à considérer les risques des SDIS comme un risque à part entière,
devant être à lui seul équilibré sans mutualisation possible avec les risques d'autres secteurs15.

1.1.4.2 L’étude de risque

L’étude du risque est à la base du système d’assurance et elle relève du travail de

l’actuaire.

Un actuaire est un professionnel spécialiste de l'application du calcul des probabilités et

de la statistique aux questions d'assurances, de finance et de prévoyance sociale. À ce titre, il
analyse l'impact financier du risque.

En fonction du taux de rentabilité d’un risque ou d’un groupe de risque mais en fonction
également de la situation du marché financier, les sociétés d’assurances vont ou non choisir de
s’intéresser à un risque.

14
Fédération Française de Sociétés d’Assurances, (www.ffsa.fr)
15
Issu de l’entretien avec Valérie MOULINAT-REVIDON, Directrice des offres collectivités, SOFCAP

21
 Selon les professionnels de l’assurance 16 les compagnies d’assurance s’intéressent
autant au chiffre d’affaire qu’à la qualité du risque lorsque les marchés financiers sont
prospères. En ces périodes c’est le montant des primes qui entrent dans le portefeuille et non
la qualité du portefeuille qui importe. Ce sont alors les financiers qui gèrent. A contrario dans
les périodes où les marchés financiers sont en difficultés, les compagnies d’assurance ont une
approche beaucoup plus technique du risque et s’intéressent encore plus à l’équilibre entre
cotisation et sinistralité. Dans ces périodes, les actuaires retrouvent leur rôle principal dans le
marché : ils font une vraie étude du risque avant que la compagnie ne propose ses services.

Depuis l’entrée en vigueur de la directive Solvabilité 2, les assureurs se doivent de faire

une réelle étude du risque s'ils veulent répondre aux exigences de la réglementation et ils ne
peuvent plus raisonner sur la simple base du chiffre d’affaire comme ils ont pu le pratiquer
dans le passé17.

1.1.4.3 Le mode de tarification

En assurance de responsabilité plusieurs éléments sont pris en compte dans le mode de

calcul de la tarification.

D’une part, et c’est ici l’application du principe de mutualisation, sont pris en compte
les résultats techniques du groupe de risques auquel appartient le risque tarifié. Ainsi pour
appréhender au mieux l’aléa, sont prises en considération les statistiques sinistres de
l’ensemble des risques de même nature. L’actuaire peut alors calculer le plus « juste coût » du
risque que la compagnie d’assurance veut couvrir.

Pour le risque des SDIS, c’est donc le résultat financier, la statistique sinistre et la
probabilité sinistre de l’ensemble de la branche qui doivent être pris en compte. L’actuaire
calcule alors la prime minimum qui lui permettra d’équilibrer son risque sur l’ensemble de la
branche18.

D’autre part, sont également pris en compte les résultats techniques du risque à couvrir.
Pour cela la compagnie fait une étude précise des statistiques sinistres des 5 à 8 dernières
années du futur assuré. A la différence des assurances de dommages, les statistiques en
assurances de responsabilité sont prises en compte sur une plus longue période. En effet, en
assurance de responsabilité, le sinistre étant constitué par la réclamation de la victime, celui-ci
peut intervenir jusqu’à l’extinction des droits à recours de la victime c’est-à-dire jusqu’au
délai de prescription de la responsabilité.

16
Issu de l’entretien avec B. Frand, Directeur du Cabinet FRAND & ASSOCIES
17
Issu de l’entretien avec Valérie MOULINAT-REVIDON, Directrice des offres collectivités, SOFCAP
18
Idem

22
 Eu égard au délai de traitement des sinistres en responsabilité civile, les chiffres pris en
compte dans l’étude des résultats techniques du risque sont, plutôt que des indemnités
réellement versées aux tiers, des provisions techniques constituées par l’assureur porteur du
risque. Les provisions techniques étant définies comme les charges à prévoir pour faire face à
la sinistralité déclarée mais non encore réglée, c’est dire aux sinistres ouverts et encore en
cours.

Le règlement d’un dossier de sinistre en responsabilité peut prendre plusieurs années

entre le moment de l’ouverture du dossier correspondant à la prise de connaissance par
l’assureur de la réclamation du tiers, et le moment où, la responsabilité de l’assuré étant
prouvée, l’assureur verse une indemnité à la victime. Dès l’ouverture du dossier sinistre,
c’est-à-dire dès la réclamation de la victime, l’assureur porteur du risque a obligation de
mettre de côté une somme d’argent correspondant au montant estimé de l’indemnisation qu’il
est susceptible d’avoir à verser si la responsabilité de son assuré est effective. Dans le cas de
dossiers complexes allant jusqu’au contentieux, ce sont donc des montants importants qui sont
ainsi provisionnés, grevant d’autant plus la statistique sinistre de l’assuré.

Tel est ainsi le cas d’un SDIS, qui mit en cause pour retard d’intervention suite à
l’incendie d’un bâtiment classé, a vu son contrat d’assurance de responsabilité civile grévé
d’une provision d’un montant de 3 millions d’euros à hauteur du montant des dommages.
Cette provision étant restée active jusqu’à la clôture définitive du dossier après plusieurs mois
d’expertise et contre-expertise, le SDIS concerné a vu sa statistique sinistre imputée d’un
dossier majeur pour lequel au final il a été exonéré de toute responsabilité19.

Lorsqu’un assureur tarifie un nouveau risque sur la base de statistiques sinistres, sa

vision du risque tient compte des provisions constituées du fait de dossiers en cours plutôt que
du coût réel de la réalisation du risque mais cette pratique s’explique par la réglementation
applicable à la solvabilité des sociétés d’assurances.

19
Issu de l’entretien avec Valérie MOULINAT-REVIDON, Directrice des offres collectivités, SOFCAP

23
 1.2 Les particularités des SDIS

1.2.1 Un statut spécifique

1.2.1.1 Définition

Le SDIS est un établissement public20 qui gère, au niveau du territoire du département,

les moyens et compétences de secours et de lutte contre l’incendie. Il est soumis à une double
autorité. L’opérationnel géré par le Préfet et le Maire au titre de leur pouvoir de police
respectif. L’administratif géré par un Conseil d’Administration (le CASDIS) qui comprend
des conseiller départementaux, des maires et des élus des établissements publics de
coopération intercommunaux.

Acteurs incontournables de la société, les SDIS c’est 177 641 sapeurs-pompiers

volontaires, et 40 194 pompiers professionnels qui réalisent 3 700 891 interventions par an,
soit 7 interventions par minute21.

En application de l’article R.1424-1-1 du CGCT, les SDIS sont classés en cinq

catégories, suivant (critères fixés par un arrêté du 2 aout 2001) :

• la taille de la population qu'ils défendent ;

• leur budget annuel ;
• le nombre de sapeurs-pompiers professionnels ;
• le nombre de sapeurs-pompiers volontaires.

Suivant un arrêté du 20 mars 2015 portant classement des services départementaux

d’incendie et de secours ils se répartissent de la façon suivante :

• 24 SDIS en 1re catégorie ;

• 25 SDIS en 2e catégorie ;
• 19 SDIS en 3e catégorie ;
• 22 SDIS en 4e catégorie ;
• 8 SDIS en 5e catégorie.

Ce classement est un élément supplémentaire permettant la comparaison des données

entre SDIS en fonction de leur importance. Il sera utilisé dans l’analyse des résultats issus
de notre enquête.

20
Article L.1424-1 du Code Général des Collectivités Territoriales (Legifrance)
21
Les statistiques des services d’incendie et de secours, DGSCGC, Ed. 2014

24
1.2.1.2 Missions

Les missions du SDIS sont définies à l’article L.1424-2 du CGCT, issu de la loi 93-
369 du 3 mai 1996 relative aux services d’incendie et de secours :

« Les services d'incendie et de secours sont chargés de la prévention, de la protection et de la

lutte contre les incendies.

Ils concourent, avec les autres services et professionnels concernés, à la protection et à la

lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l'évaluation et à la prévention des
risques technologiques ou naturels ainsi qu'aux secours d'urgence.

Dans le cadre de leurs compétences, ils exercent les missions suivantes :

1° La prévention et l'évaluation des risques de sécurité civile ;

2° La préparation des mesures de sauvegarde et l'organisation des moyens de secours ;

3° La protection des personnes, des biens et de l'environnement ;

4° Les secours d'urgence aux personnes victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes

ainsi que leur évacuation. »

Bien que règlementé, le champ d’intervention des services d’incendie et de secours est
donc assez large.

1.2.2 Des risques particuliers

1.2.2.1 Une diversité des activités

Comme nous l’avons développé, l’assurance responsabilité civile a pour objet de

couvrir les conséquences dommageables des risques engendrés par l’activité.

Du fait des larges missions qui leur sont dévolues par le Code Général de Collectivités
Territoriale, les SDIS génèrent des risques nombreux dans des domaines d’activités très
variés. Ces risques sont d’autant plus de champs de recours possibles et de domaines de mise
en cause de la responsabilité des SDIS et multiplient ainsi les champs d’intervention de
l’assureur de responsabilité civile.

Au-delà des risques classiques des activités des collectivités territoriales, ce qui
caractérise l’activité des sapeurs-pompiers c’est le caractère d’urgence présent dans les
interventions mais également la notion de prise de risque pour réaliser la mission.

25
 Le cœur de métier des sapeurs-pompiers, la protection des personnes, des biens et de
l’environnement, nécessite le plus souvent l’intervention en urgence. Le secours aux biens ou
aux personnes intervient dans la plupart des cas pour parer à un danger imminent pour les
biens ou pour les personnes. L’imminence du danger nécessite donc nécessairement la prise
de décision et l’action en mode réflex et donc une prise de risque juridique accentuée source
de réclamation de la part de tiers.

Par ailleurs la diversité des activités exercées par les sapeurs-pompiers expose les SDIS
à des risques jugés comme majeur, particulier et sensible en matière d’assurance de
responsabilité. On peut ici évoquer le risque aérien, le risque médical ou encore le risque
radiologique qui sont des risques pour lesquels les assureurs sont particulièrement frileux voir
réticents.

Cette réticence peut s’expliquer du fait, soit de la récurrence des réclamations (risque de
reprise de d’incendie, risque médical) soit de la gravité du sinistre en cas de réalisation du
risque (risque aérien) soit de l’absence de maîtrise des conséquences dommageables de la
réalisation du risque (risque radiologique). Pour les deux derniers risques évoqués, les
assureurs doivent eux même, pour être sûre de pouvoir faire face à leurs engagements, faire
appel à des compagnies de réassurance. La réassurance étant le seul moyen pour eux d’avoir
les capacités financières d’assumer le risque en cas de réalisation de celui-ci multipliant de
facto les exigences de solvabilité liées à la réglementation européenne.

1.2.2.2 Une mutualisation limitée

La mutualisation des risques telle qu’envisagée par les assureurs pour les risques de
même nature est, de par la nature même des établissements publics que sont les SDIS,
limitées. En effet, la mutualisation ne peut pas s’envisager à l’échelle du nombre de SDIS
existants en France. La mutualisation avec d’autres établissements publics ou d’autres
collectivités étant également limitée du fait la spécificité des risques inhérents aux activités
des SDIS et même rendue impossible par la réglementation européenne sur la solvabilité des
sociétés d’assurances.

Similaires aux établissements publics de santé pour certains pans de leur activité de
secours à personnes, les SDIS sont pour tout un panel de leurs activités les seuls acteurs de la
sécurité civile ne pouvant être ainsi assimilés à d’autres risques identiques.

26
1.2.3 Une responsabilité évolutive

A ce stade de notre étude, et après avoir étudié la responsabilité administrative, il est

temps d’examiner de plus près à la responsabilité des SDIS.

1.2.3.1 Evolution des mises en cause

Intéressons-nous tout d’abord aux mises en causes. Les SDIS, en tant

qu’établissements publics n’échappent pas à l’augmentation du nombre de leur mise en cause.
Evolution sociétale, socialisation du risque expliquent que les victimes n’hésitent plus à
mettre en cause la responsabilité des pompiers qui autrefois, du fait de leur statut de
« sauveurs », était plutôt épargnée par les réclamations des tiers.

Ainsi, une récente étude22 a pu noter une augmentation moyenne de 14% par an du
nombre de réclamations reçues par les SDIS entre les années 2005 à 2012. Dans le même
temps le nombre de requêtes enregistrées aux greffes des tribunaux administratifs concernant
des SDIS a augmenté à un rythme moyen de 20%. Cette augmentation concerne plus
particulièrement le risque de reprise de feu qui bien qu’il ne concerne que 8% des
réclamations constitue 70% des requêtes. Pour ces dossiers, uniquement pour le panel
concerné par l’étude citée, les indemnités versées par les assureurs de responsabilité civile se
sont élevées à plus 3.300.000 euros.

A l’origine de ces requêtes, on trouve principalement les assureurs des victimes. Ainsi
les assureurs de dommages et notamment pour ce qui concerne le risque incendie, n’hésitent
plus, voir même effectuent aujourd’hui systématiquement des recours contre les services de
secours dont la mission initiale est la maîtrise du sinistre et la protection du bien mis en
danger par l’incendie. Arrivée tardive, inadaptation des moyens, ou mauvais fonctionnement
du matériel ayant entrainé un retard dans la prise en charge du sinistre, tous les moyens sont
aujourd’hui utilisés par les assureurs de dommages pour mettre en cause les services de lutte
contre l’incendie et trouver ainsi un responsable limitant de facto l’impact financier pour eux
de la prise en charge d’un sinistre.

22
Mémoire ENSOSP – FAE DDA «De la judiciarisation des activités des sapeurs-pompiers ? » (Lieutenant
colonel MEUNIER, 2013)

27
 Certaines sociétés d’assurances mutualistes ont aujourd’hui systématisé les recours
contre les SDIS en cas de reprise d’incendie23. Les assureurs ont dans ce domaine, acquis une
bonne connaissance du système de responsabilité et ont pris conscience que derrière la
« responsabilité des pompiers » se cachait une source financière, l’intervention de l’assureur
de responsabilité civile du SDIS24.

C’est ainsi que les recours pour reprises d’incendie représentent 14% de l’ensemble
des recours (Lieutenant colonel MEUNIER, 2013) et c’est aujourd’hui la principale cause de la
frilosité des assureurs envers le risque des SDIS25.

Autre domaine, source de la multiplication des mises en cause des SDIS : l’activité de
secours à personnes. Ces recours représentent quant à eux 12% de l’ensemble des motifs de
recours mais pour des montants bien plus importants (coût moyen de 1.733.500€ contre
481.350€ pour l’activité lutte contre l’incendie) 26. L’augmentation croissante des
interventions de secours à personnes et l’implication toujours plus grande des services de
santé des SDIS dans la prise en charge de la victime et son transport cumulés à un
professionnalisme grandissant dans les actes pratiqués, ont inéluctablement eu pour effet
d’augmenter le nombre de mises en causes de la responsabilité dite médicale des SDIS. A
l’instar des services de santé il y a quelques années, les SDIS, en tant qu’acteurs de la prise en
charge du patient, ont eux aussi subis l’accroissement des recours. Nous le développerons plus
loin dans notre réflexion.

Toujours suivant cette récente étude27, de 2000 à 2013 l’augmentation du nombre de

condamnation de SDIS augmente de 10% par an. Mais alors que cette évolution est linéaire,
l’évolution du montant des indemnisations est quant à elle exponentielle.

Au final dans la cartographie des risques de mises en cause pour les SDIS
apparaissent :

- Les reprises d’incendie du fait de l’occurrence des réclamations

- La responsabilité « médicale » du fait du montant moyen des réclamations en
découlant.

23
Issu de l’entretien avec Ralph COSNARD, ACE Consultant
24
Issu de l’entretien avec Bernard FRAND, Cabinet FRAND & ASSOCIES
25
Issu de l’entretien avec Valérie MOULINAT-REVIDON, Directrice des offres collectivités, SOFCAP
26
Mémoire ENSOSP – FAE DDA «De la judiciarisation des activités des sapeurs-pompiers ? » (Lieutenant
colonel MEUNIER, 2013)
27
Idem

28
1.2.3.2 Evolution de la jurisprudence

La notion de faute a conditionné et conditionne encore aujourd’hui l’engagement de la

responsabilité administrative. Jusqu’à un arrêt du Conseil d’Etat du 29 avril 199828, les SDIS
n’échappent pas à cette règle générale : la caractérisation d’une faute lourde était
indispensable pour obtenir la réparation d’un préjudice subi du fait de l’intervention des
services d’incendie et de secours. Aujourd’hui, même si la commission d’une faute lourde est
parfois constatée par le juge administratif, cette constatation n’est plus indispensable car la
règle est admise : une « faute de nature à » suffit dans le cadre du contentieux des opérations
de secours.

Pour autant, si l’admission par la juge de la « faute de nature à » allège la notion de

faute lourde jusque-là requise, elle ne signifie pour autant le recours à la faute simple.

En effet, alors que pour le régime de la faute simple, toute faute commise suffirait à
engager la responsabilité du SDIS, dans le régime de la « faute de nature à », le juge se doit
d’apprécier au cas par cas les circonstances de l’intervention et de leurs incidences sur la
situation.

Après qu’il ait été mis fin à l’exigence de la faute lourde, le recours à la « faute de
nature à » a pris de l’ampleur et les recours devant les juridictions pour obtenir réparations sur
cette base étaient voués à augmenter. Les assureurs des victimes se sont engouffrés dans cette
brèche d’un assouplissement du régime de responsabilité des services d’incendie. En effet,
dans l’hypothèse de l’exigence d’une faute lourde, la condamnation était restreinte et donc les
recours peu nombreux. Le juge a ainsi voulu un assouplissement allant dans le sens de
l’indemnisation de la victime, pour autant il a aussi démontré sa volonté de limiter les
indemnisations aux justes causes en n’allant pas strictement vers un régime de faute simple.

Lorsque le juge a recours à l’expression « faute de nature à », il apprécie

nécessairement les conditions dans lesquelles le service d’incendie a agi29. Désormais, les
magistrats recherchent au travers de cette faute, une faute moins grave que ce qu’elle ne
l’était, mais ils n’en cherchent pas pour autant systématiquement une. Ils déterminent en
fonction de la complexité de l’intervention le niveau de la faute. Leur façon de juger reste la
même : ils apprécient les difficultés de l’intervention en tenant compte de la notion d’urgence,
de la difficulté d’intervenir, tout en observant l’obligation de ne pas aggraver la situation.
Ainsi, si pour une intervention banale, courante, il s’orientera plus facilement vers la
recherche d’une faute simple, dans le cas d’une intervention complexe, il tendra à rechercher
la faute lourde.

28
CE, 29 avril 1998, Commune de Hannapes c/Mme Michaux-Lecat
29
Conseil d’Etat, Communauté Urbaine de Lille, 29 décembre 1999

29
 Les conditions et les critères qui déterminent cette « faute de nature à » sont toujours
les mêmes. Le juge se soucie des conséquences de la faute. Même si celle-ci traduit une
maladresse avérée, un comportement inopportun, sans aucune conséquence, le juge ne va pas
rechercher la responsabilité du service. A contrario, si la faute a eu des conséquences
importances ayant entrainé une aggravation du dommage, le magistrat retiendra la
responsabilité du SDIS.

Les décisions du juge sont de plus en plus empreintes de l’esprit de la socialisation du

risque : améliorer l’indemnisation des victimes. Les causes traditionnellement exonératoires
de la responsabilité que sont la faute de la victime et le cas fortuit sont de ce fait de moins en
moins retenus pas le juge administratif.

Traditionnellement la faute de la victime entraine de droit une exonération totale ou

partielle de la responsabilité selon qu’elle soit ou non l’unique cause du dommage. Ainsi la
Cour Administrative d’Appel de Lyon30 précise « les propriétaires ont commis une faute en
comblant la mare qui aurait permis de s’approvisionner en eau, en entreposant dans le hangar
des matériaux inflammables, en ne disposant pas d’extincteurs en état de fonctionner, en
n’avertissant qu’avec du retard les secours ».

La plupart du temps, la faute de la victime vient atténuer la responsabilité du SDIS.

Tel est le cas pour non-respect des consignes d’un médecin31, pour non signalement aux
pompiers d’une fumerolle sur une poutre d’un local technique32, pour absence d’autorisation
de transporter des produits radioactifs33 ou encore pour défaut d’information des non
conformités de la couverture d’un entrepôt34.

Pour autant, par décision du 30 avril 2012, le Tribunal Administratif de Rennes a

condamné la commune et donc le SDIS appelé en garantie, tout en reconnaissant que « le
second feu n’aurait pu se produire en l’absence d’un vice de construction, résultant de
l’insuffisance de l’écart de feu dans l’installation la panne faitière ; que par ailleurs, tant la
pose de la cheminée que l’installation d’un gaine double pour le chauffage n’ont pas été
effectuées dans les règles de l’art ».

30
Cour Administrative d’Appel de Lyon, 3 janvier 2013, n°12LY00082
31
Tribunal Administratif de Rouen, 21 octobre 2002
32
Cour Administrative d’Appel de Marseille, 9 juillet 2007
33
Cour Administrative d’Appel de Nancy, 29 septembre 2009
34
Cour Administrative d’Appel de Douai, 19 avril 2012

30
 Pour ce qui est du cas fortuit (élément imprévisible dans sa survenance et irrésistible
dans ses effets) il aurait été encore récemment retenu par le juge si il avait existé pour
exonérer les services d’incendie de leur responsabilité : « dès lors qu’il n’est pas établi que la
défaillance de ce matériel soit imputable à un cas fortuit, ce retard est constitutif d’une faute
de nature à engager la responsabilité de la commune »35. Mais la Cour Administrative de
Lyon souligne le 21 février 2013, que le SDIS « a commis une faute de nature à engager sa
responsabilité, nonobstant les circonstances qu’il aurait veillé à l’entretien du matériel
litigieux et que la panne survenue aurait eu un caractère imprévisible ». Par cette dernière
décision, le juge ne retient plus la défaillance imprévisible du matériel d’incendie comme un
cas fortuit, se rapprochant ainsi un peu plus du caractère de la faute simple.

Nous ne pouvons évoquer l’évolution de la jurisprudence des SDIS sans aborder la

question des préjudices subis par les agents des SDIS et des recours potentiels qui en
découlent. Il s’agit des dommages corporels subis par les agents (personnels administratifs et
techniques, sapeurs-pompiers professionnels ou sapeurs-pompiers volontaires) et pour
lesquels la responsabilité du SDIS employeur pourrait être recherchée. Pendant longtemps
l’indemnisation des dommages corporels de ces agents se limitait à la seule application des
lois relatives aux accidents du travail qui leur sont dévolues : régime statutaire de la fonction
publique territoriale pour les uns (PATS et SPP), protection sociale des SPV définit par la loi
du 31 décembre 199136 pour les autres.

Ainsi, la jurisprudence « Moya-Caville »37 met fin au régime strict du forfait de

pension en cas de maladie professionnelle ou d'accident du travail ouvrant droit, en cas de
faute de l’administration employeur, à une indemnisation complémentaire par rapport aux
règles prévues par les statuts applicables aux fonctionnaires. Les recours tendant à reconnaitre
la responsabilité des SDIS et à obtenir une indemnisation complémentaire ont donc vu jour.
Ces contentieux, pour l’instant limités en nombre concernent des montants d’indemnisation
qui peuvent très vite devenir élevés si les organismes sociaux qui interviennent en premier
lieu dans le cadre de l’application de la réglementation des accidents du travail ou des
maladies professionnelles s’engouffrent dans la brèche38.

35
Conseil d’Etat, 29 avril 1998, Commune de Hannappes
36
Loi n°91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas
d’accident survenu ou de maladie contractée en service.
37
Conseil d’Etat du 4 juillet 2003
38
Issu de l’entretien avec Ralph COSNARD, ACE Consultant

31
1.2.3.3 Similitude avec le risque médical

L’évolution des mises en cause des SDIS et de la jurisprudence qui en découle telle
que nous venons de l’évoquer présente des similitudes avec ce que l’activité médicale a connu
il y a quelques années.

D’un point de vue de l’évolution des mises en cause, l’augmentation des recours
qu’ont connu les établissements de santé s’applique également aux SDIS.

Ainsi de la même façon que nous avons évoquée plus haut l’augmentation du nombre
de recours envers les SDIS, le nombre de recours envers les hôpitaux a augmenté de 250%
entre 1999 et 200939. Cependant, l’engagement de la responsabilité civile des professions et
établissements de santé a été profondément modifiée par la loi « Kouchner » de 200240. Ce
qui explique que le rythme des recours diminue depuis 2003 puisqu’il n’a évolué que de 25%
entre 2004 et 2009 alors qu’il a été multiplié par deux de 1999 à 2003. Globalement les
tentatives d’engagement de la responsabilité des SDIS et des établissements de santé suivent
donc la même évolution. (Lieutenant colonel MEUNIER, 2013)

Pour ce qui est de l’évolution de la jurisprudence, la similitude avec les établissements

de santé se confirme également. L’engagement de la responsabilité des hôpitaux publics est
admis de longue date par le Conseil d’Etat (C.E., 8 novembre 1935). Jusqu’à une époque
récente, la faute était le fondement exclusif de la responsabilité des professionnels de santé ou
des établissements publics de santé. Progressivement le régime de la faute requise s’est vu
simplifié et on a vu une évolution de la nature de la faute passant ainsi de la faute lourde à la
faute simple.

Ainsi dès 1992 le Conseil d’Etat41 a abandonné l’exigence d’une faute lourde en
matière d’actes médicaux et a ainsi unifié le droit de la responsabilité de tout le secteur de la
santé publique sur le régime de la faute simple. (L'engagement de la responsabilité des hôpitaux
publics, 2014). L’engagement de la faute restant alors soumis à des appréciations au cas par cas
sans automatisme en prenant en compte les faits et notamment des difficultés particulières de
l’activité médicale en cause, à l’instar de ce qui sera transposé pour les services d’incendie et
de secours.

Pour certaines activités spécifiques, le législateur est intervenu en tant que régulateur,
pour prévoir un régime de faute particulier. Tel est ainsi le cas pour le diagnostic prénatal ou
l’article 1er de la loi du 4 mars 200242 a introduit la notion de « faute caractérisée ».

39
Mémoire ENSOSP – FAE DDA «De la judiciarisation des activités des sapeurs-pompiers ? » (Lieutenant
colonel MEUNIER, 2013)
40
Loi 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et la qualité du système de santé
41
Conseil d’Etat, 10 avril 1992, Epoux V. N°79027
42
Loi 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et la qualité du système de santé

32
 En règle générale, le régime de responsabilité pour faute, même simple, est un régime
de faute prouvée. La réalité de la faute doit ainsi être établie. Néanmoins, pour certains actes,
le juge et par la suite le législateur ont instauré des régimes de faute présumée. (C’est le cas
notamment en matière de vaccinations obligatoires).

A côté du régime de responsabilité pour faute, traditionnel en droit administratif, une

des particularités de la responsabilité médicale est l’existence d’une responsabilité fondée sur
le risque. Initiée par la jurisprudence puis confortée par le législateur, il a été admis un droit à
réparation de certains préjudices même en l’absence de faute, et ce au titre de la solidarité
nationale. Ce droit étant bien évidemment, consolidée par un système d’assurance rendu
obligatoire par le législateur qui intervient lui aussi par le biais d’un fond de garantie,
l’ONIAM (Office Nationale d’Indemnisation des Accidents médicaux, des affections
iatrogènes et des infections nosocomiales).

La responsabilité médicale a donc vu son droit évoluer jusqu’à l’intervention du

législateur afin de le réguler et de l’encadrer. Il conviendra de nous interroger sur la
pertinence de cette solution pour les services d’incendie et de secours.

33
2 Malgré un contexte actuel difficile, des pistes d'améliorations sont
possibles

2.1 Le contexte actuel

2.1.1 Eléments concrets tirés des auditions menées

(assureurs/intermédiaires/consultants)

2.1.1.1 Les réalités du marché de l’assurance responsabilité civile des SDIS

Le marché de l’assurance responsabilité civile des SDIS est, depuis 5 ou 6 ans, très
tourmenté avec des taux de cotisation sur un part du marché qui n’ont rien de technique par
rapport aux risques présentés et avec des assureurs qui ont du mal à avoir une politique à long
terme sur la prise en charge du risque « SDIS ».

A la fin des années 2000 les taux constatés oscillaient de 0,10 à 0,15% de la masse
salariale ce qui représentait un panier moyen de cotisation aux alentours 20.000€ ce qui
correspondait à peine aux provisions qui peuvent être constituées dès l’ouverture d’un dossier
sinistre nécessitant une expertise (amiable ou judiciaire).43

Ce contexte historique s’explique principalement par le dumping effectué par un

courtier spécialisé des appels d’offres notamment des collectivités territoriales (PARIS NORS
ASSURANCES SERVICES) et qui répondant systématiquement à tous les marchés en
partenariat avec le même assureur (AREAS) avait une vision du marché par le montant du
chiffre d’affaires engrangé et non par la technicité du risque assuré. Cette compagnie étant
généraliste des collectivités, elle n’avait aucune connaissance des spécificités de SDIS. Par le
biais de la réglementation des marchés publics à laquelle sont soumis les SDIS pour la
souscription de leurs contrats d’assurances, cette alliance entre ce courtier et cette compagnie
a remporté, à l’époque une grande partie des parts de ce marché de l’assurance responsabilité
civile des SDIS.

Les faibles taux pratiqués n’ont pas résisté d’une part à la réalité de l’augmentation des
mises en causes des SDIS et d’autre part à l’effondrement des marchés financiers. Revenant à
une vision plus technique et moins financière du risque, les compagnies ayant pratiqué le
dumping sur les contrats d’assurance de responsabilité civile des SDIS se sont retirées,
résiliant les contrats des SDIS avant même la fin des marchés en cours (28 SDIS résiliés en
201044). C’est ainsi que certains SDIS se sont retrouvés pendant un temps sans couverture
d’assurance sur leur responsabilité civile.

43
Issu de l’entretien avec Ralph COSNARD, ACE Consultant
44
Mémoire ENSOSP FAE Chef de groupement, L’assureur partenaire du SDIS dans sa politique de prévention
des risques ? (FAURE, KOENIG, RETHORET, & SUFFYS, 2011)

34
 Par la suite à partir de 2012, la compagnie GENERALI en collaboration avec le
Cabinet de courtage SOFCAP, est venue proposer ses garanties sur le marché des SDIS et
c’est ainsi de nombreux SDIS qui, suite au retrait d’AREAS ont réussi à couvrir leur risque de
responsabilité civile et notamment de gros SDIS tels ceux du Nord et du Pas de Calais.
Cependant, bien que la tarification de GENERALI fût plus conforme au marché, cette
compagnie a, à son tour, décidé de se retirer du marché et en fin d’année 2014, c’est à
nouveau de nombreux SDIS qui ont vu leur contrat résilié de façon unilatéral. La décision de
la compagnie GENERALI s’expliquant par deux facteurs principaux : l’augmentation des
mises en causes des SDIS en matière d’incendie et de reprises de feu, et la mise en place de la
nouvelle réglementation relative à la solvabilité des compagnies d’assurances.

Les SDIS sont donc soumis aux politiques d’engagement et de désengagement des
compagnies d’assurance sur le marché de l’assurance responsabilité civile des SDIS sans
aucune maîtrise de leur part.

2.1.1.2 Un marché peu attractif

Le marché de l’assurance RC des SDIS est peu attractif à plusieurs titres.

Tout d’abord, les SDIS sont des établissements publics soumis à la réglementation des
marchés publics. La souscription de leur contrat d’assurance n’échappe pas à cette contrainte,
les assureurs, pour prétendre à entrer sur le marché des SDIS doivent accepter cette
contrainte.

Classiquement, les contrats d’assurances, sont des contrats dits « d’adhésion ». C’est-
à-dire que le souscripteur accepte les clauses telles que rédigées par l’assureur.

Dans le cas des contrats d’assurance passés selon la réglementation des marchés
publics, le cahier des charges, constituant le futur contrat d’assurance est rédigé par la
collectivité et c’est l’assureur qui à la lecture des documents, accepte ou non avec plus ou
moins de réserves de garantir le risque décrit dans le cahier des charges. Bien que le plus
souvent les collectivités fassent appels à des cabinets d’assistances à maîtrise d’ouvrage
spécialisés en assurances, les compagnies d’assurances acceptant cette inversion dans la
charge de la rédaction du contrat sont peu nombreuses.

Répondre à un appel d’offre pour une compagnie d’assurance c’est faire une étude
précise du contrat tel qu’il est rédigé par le futur assuré et prendre le risque d’accepter une
clause qui pourrait l’engager à régler un sinistre sur un risque non maitrisé ou mal
appréhendé. En acceptant un cahier des charges qu’ils n’ont pas rédigé, les assureurs
s’engagent sur des risques dont ils ne maîtrisent pas les contours et c’est d’autant plus vrai sur
l’activité des SDIS qui nous l’avons développé est particulièrement risquée dans des
domaines variés.

35
 Répondre à un cahier des charges c’est aussi faire une étude de risque et un dossier de
réponse avec tout le formalisme exigé par le Code des Marchés Publics sans avoir la certitude
de voir l’offre qui en découle acceptée.

Et pour finir, répondre à un cahier des charges sur une activité peu maîtrisée c’est
accepter une contrainte supplémentaire de gestion des dossiers sinistres. Cette gestion
nécessite pour les compagnies une équipe ou des personnes dédiées ayant l’expérience requise
pour l’appréhension de dossiers complexes impliquant une maitrise du droit administratif dans
un domaine traditionnellement régit par le droit civil.

La variété des activités des SDIS est un autre point qui explique le peu d’attractivité de
ce marché.

En effet les SDIS sont soumis à différents risques qui d’un point de vue des assureurs
sont des risques particuliers.

La responsabilité civile médicale est traditionnellement exclue des contrats

d’assurance de responsabilité civile générale et fait le plus souvent l’objet d’un contrat
spécifique. Et pour cause, la RC médicale n’est pas couverte par les assureurs français, elle
fait l’objet de contrat sur le marché de la réassurance45. Certains assureurs français sont donc
dans l’incapacité de répondre à des appels d’offres incluant de la RC médicale car ils n’ont
pas les garanties de réassurances suffisantes (c’est le cas notamment de la SMACL,
compagnie spécialisée pour les collectivités locales).

Le risque aérien est également un risque spécifique qui fait l’objet d’une branche
d’assurance distincte de l’assurance de responsabilité civile. Lorsque les assureurs acceptent
de couvrir une partie de risque aérien dans les contrats d’assurance de responsabilité civile
générale des SDIS, ils sont soumis à des plafonds de garanties dictés là encore par leurs traités
de réassurance. Les conditions de couverture des risques aériens telles que prévues dans les
certains cahiers des charges des SDIS ne sont donc pas compatibles avec les capacités
d’assurances de tous les assureurs potentiels du marché. Sur ce risque-là d’ailleurs on
constate, et nous l’évoquerons plus tard dans notre analyse, une disparité de niveau de
couverture entre les différents SDIS et une frilosité des assureurs.

Pour finir l’évolution jurisprudentielle, la statistique sinistre et la méconnaissance de

l’établissement public qu’est le SDIS sont les derniers facteurs qui limitent l’attractivité de ce
marché pour les assureurs.

45
Issu de l’entretien avec Ralph COSNARD, ACE Consultant

36
2.1.1.3 Un marché peu concurrentiel

Du fait de l’ensemble des contraintes que nous avons développé le marché de

l’assurance responsabilité civile des SDIS est peu concurrentiel.

En 2015, après le retrait d’acteurs majeurs tels que AREAS ou GENERALI, c’est une
nouvelle compagnie, qui a fait son apparition sur le marché des SDIS. SHAM, compagnie
reconnue dans le milieu médical, s’est, après avoir racheté le cabinet de courtage SOFCAP,
intéressée au marché des SDIS en proposant un contrat particulièrement bien préparé et
adapté à ce risque46.

La compagnie ALLIANZ est également présente sur ce marché mais grâce à un

partenariat étroit avec le Cabinet FRAND & ASSOCIES agissant en qualité d’agent général et
qui est un acteur historique notoire dans le secteur de l’assurance des sapeurs-pompiers. Le
maintien de cette compagnie est notamment dû à un engagement de gestion fort de la part de
l’agent général qui du fait de sa connaissance des SDIS, filtre les mises en causes et les
déclarations de sinistre, limitant ainsi la sinistralité47. Sans ce partenariat, cette compagnie ne
serait probablement plus présente sur ce marché.

Au final, très peu d’acteurs restent présents sur ce marché et seules demeurent
quelques compagnies généralistes48.

2.1.2 Analyse de l’enquête menée sur les contrats d’assurance RC des SDIS

Afin de mener à bien notre étude, il est apparu nécessaire de s’intéresser de plus près à
la réalité des contrats d’assurances de responsabilité civile des SDIS.

Pour ce faire, nous avons élaboré une enquête, diffusée par le biais du Portail National
des Ressources et Savoirs (PNRS) de l’Ecole Nationale Supérieure des Officiers Sapeurs-
pompiers (ENSOSP) sur la Plateforme Nationale Juridique et envoyée à l’ensemble du réseau
des acheteurs publics des SDIS.

Le choix a été fait de ne pas multiplier les questions et de demander la transmission

des documents contractuels de chacun des SDIS afin de pourvoir en faire une analyse
complète et obtenir ainsi un maximum d’éléments d’analyse (cf. annexe 1 : mail enquête).

46
Issu des entretiens avec Ralph COSNARD, ACE Consultant et Bernard FRAND, Directeur de FRAND &
ASSOCIES
47
Issu de l’entretien avec Bernard FRAND, Directeur du Cabinet FRAND & ASSOCIES
48
Issu de l’entretien avec Valérie MOULINAT-REVIDON, Directrice des offres collectivités, SOFCAP

37
Les objectifs annoncés de cette enquête étaient les suivants :

« …récolter, analyser et comparer les informations suivantes :

- Compagnie et/ ou intermédiaires
- Montant et étendue des garanties et des franchises
- Exclusions
- Base de cotisation
- Montant de la prime
- Les évolutions de primes
- …. »

Au jour de la clôture de cette enquête, 21 réponses ont été réceptionnées et analysées,

soit un taux de retour de supérieur à 20% ce qui constitue un panel assez représentatif pour
mener une étude fiable.

Les réponses par catégorie de SDIS se répartissent de la façon suivante :

Répartition des réponses par

catégories de SDIS
5%

5% 1
28%
2
3
38%
4
24%

Figure 1 - Répartition des réponses par catégories de SDIS

38
 Soit un taux de réponse par catégorie réparti comme suit :

Nombre de Nombre de Taux de

CATEGORIE
SDIS Réponse réponse
1 24 6 25%
2 25 5 20%
3 19 8 42%
4 22 1 5%
5 8 1 13%
TOTAL 98 21 21,43%
Figure 2 - Taux de réponse par catégories

L’ensemble des éléments reçus ont été étudiés, analysés et reportés dans un tableau
synthétique (cf. annexe 2 : Tableau de synthèse de l’enquête) qui nous a ainsi permis de
dégager un certain nombre de constats

2.1.2.1 Des contrats instables

Le premier constat issu de cette enquête est l’instabilité des contrats.

Sur le panel étudié, près de 48% des SDIS ont renouvelé leur contrat d’assurance de
responsabilité civile au 1er janvier 2015. Bien plus qu’une simple coïncidence de date de
renouvellement, il s’agit d’un premier élément qui dénote du caractère instable de ces contrats
d’assurances qui, au même titre que les autres contrats d’assurances des SDIS sont
généralement souscrit pour des durées de 4 à 5 ans.

Notre étude portait volontairement sur une période de 5 années. Sur cette période, 28%
des SDIS du panel ont subis 2 résiliations de la part des assureurs, soit des contrats d’une
durée moyenne de 1, voir 2 années. Eu égard aux modalités de tarification des contrats
d’assurance, cette durée est bien trop courte pour rendre un contrat économiquement viable.

Notre étude fait donc clairement apparaitre la politique des compagnies d’assurances
qui viennent sur le marché de la responsabilité civile des SDIS, emportent des marchés par
des politiques tarifaires inadaptées puis se retirent après avoir constaté que le risque couvert
n’est pas en adéquation avec la prime perçue.

39
 Plusieurs SDIS ayant répondu à notre étude (les départements 26, 44, 49, 72 et 91) ont
ainsi subi la politique de la compagnie AREAS via le Cabinet de courtage Paris Nord
Assurances Services (PNAS). Ce Cabinet, spécialisé dans les réponses aux appels d’offres des
collectivités locales, s’est enjoint les services de la compagnie AREAS en y plaçant un
maximum de risques. A une période où les marchés financiers étaient particulièrement
favorables (en 2009, 2010), et avant la mise en place de la réglementation européenne
Solvabilité 2, cette compagnie a donc favorisé le chiffre d’affaire plutôt que d’avoir une
approche technique du risque par le biais de l’actuariat. Dès 2011, AREAS a décidé de se
retirer définitivement du marché et l’ensemble des SDIS couverts par cette compagnie ont été
résiliés49. Les départements concernés ont donc tous bénéficié de tarifs très bas de la
compagnie AREAS, subissant ensuite la tarification plus adaptée mais inflationniste de
GENERALI avant d’être résiliés.

La compagnie GENERALI, qui massivement arrivée sur le marché de l’assurance de

responsabilité civile des SDIS en 2012, s’est retirée à la fin de l’année 2014 pour les raisons
évoquées plus haut, soit là encore une présence sur le marché qui s’est limité à deux ans.

2.1.2.2 Une concurrence limitée

Si notre étude a effectivement démontré que pendant plusieurs années les acteurs
assureurs présents sur le marché de l’assurance de responsabilité civile des SDIS étaient
limités, des nouvelles compagnies ont fait très récemment leur entrée sur ce marché,
rééquilibrant un peu la concurrence.

49
Issu de l’entretien avec Bernard FRAND, Directeur du Cabinet FRAND & ASSOCIES

40
 Aujourd’hui notre étude fait apparaitre la cohabitation de 5 acteurs qui se répartissent
le marché de la façon suivante :

Les acteurs du marché de l'assurance

RC des SDIS

14% ALLIANZ
24%
AXA
14%
ETHIAS
MMA
24%
24% SHAM

Figure 3 - Les acteurs du marché de l'assurance RC des SDIS

Cette répartition est donc assez équilibrée et il semble donc que le marché présente un
concurrence qui s’est ouverte en 2015 avec l’arrivée de deux nouveaux acteurs que sont la
compagnie SHAM via le courtier SOFCAP et la compagnie Belge ETHIAS via le courtier
PNAS.

2.1.2.3 Des taux de primes disparates

Afin d’étudier les pratiques des assureurs concernant la tarification des contrats
d’assurance de responsabilité civile des SDIS, il convient de préciser le mode de calcul de la
prime. Pour tenir compte de l’évolution de l’activité d’un SDIS, il est fait application d’un
taux de cotisation appliqué à une base variable. Suivant le cas cette base de calcul est le
nombre d’intervention ou bien, et c’est le plus souvent le cas la masse salariale, y compris les
vacations versées aux sapeurs-pompiers volontaires, hors cotisation PFR. Plus rarement et sur
notre panel, dans un seul des cas, le calcul se fait sur le budget de fonctionnement.

41
 Ainsi suivant notre étude il apparait que dans 76% des cas, le calcul de la cotisation se
fait sur la base de la masse salariale.

Mode de tarification

5%
19%
BUDGET
INTERVENTIONS
MASSE SALARIALE
76%

Figure 4 - Répartition des modes de tarification

Concernant les taux de cotisation pratiqués, à la fin des années 2000 début des années
2010, les taux de cotisations constatés avoisinaient, 0,10 à 0,15% de la masse salariale, alors
qu’aujourd’hui, ils se situent en moyenne aux alentours de 0,40 à 0,50% de la masse
salariale50

Notre étude fait apparaitre que ces taux de cotisation sont particulièrement disparates.
En effet, alors que la moyenne du taux de cotisation sur la masse salariale se fixe à 0,30%, les
taux constatés varient de 0,09% à 0,75% soit une variation de près de 1 à 8.

50
Issu de l’entretien avec Ralph COSNARD, ACE Consultant

42
 TAUX MASSE SALARIALE
0,80%

0,70%

0,60%

0,50%

0,40%

0,30%

0,20%

0,10%

0,00%

Figure 5 - Etat des taux sur la masse salariale constatés

Pour ce qui des taux de cotisation basés sur le nombre d’intervention, le prix le plus
bas constaté est de 0,85€ par intervention alors que le plus haut plafonne à 1,60€ soit un écart
limité de 1 à 2.

TAUX SUR INTERVENTIONS

€1,80

€1,60

€1,40

€1,20

€1,00

€0,80

€0,60

€0,40

€0,20

€0,00

Figure 6 - Etat des taux sur interventions constatés

43
2.1.2.4 Une forte augmentation des primes

Pour faire un vrai constat des éventuelles augmentations de primes il convient de

distinguer les évolutions de primes liées à l’évolution de la base de calcul, et celles liées à des
augmentations tarifaires appliquées par les compagnies.

Le montant de primes 2015 n’étant pas arrêté au moment de l’enquête (bon nombre de
SDIS étant en attente du montant de la prime de régularisation) nous avons effectué notre
analyse sur l’augmentation des primes en prenant en compte les écarts de cotisation entre les
exercices 2011 et 2014.

Répartition des taux d'augmentation

constatés

Supérieur à 20%
Moins de 10%
38%
38%

10 à 20%
24%

Figure 7 - Répartition des taux d'augmentation constatés

La moyenne des augmentations s’élève à 62% et sur l’ensemble du panel.

38% des SDIS on subit une augmentation supérieure à 20%.

A noter que pour 3 établissements l’augmentation est supérieure à 350% et un SDIS

enregistre même une augmentation de sa prime de 422% sur cette période.

Les SDIS les plus affectés par des augmentations importantes de leur prime, ont été
interrogés individuellement sur les raisons présumées de cette augmentation et notamment sur
un éventuel lien entre une sinistralité importante et la variation de prime constatée. Pour la
plupart, le lien de causalité entre sinistralité et augmentation de prime n’est pas établi.

44
2.1.2.5 Des niveaux de garanties et des franchises :

Cette enquête avait également pour objectif, d’étudier les différents niveaux de
garanties et de franchises pratiqués.

Souvent conseillés par les cabinets de consultants qui assistent les SDIS dans la
souscription de leur contrat d’assurances, les niveaux de garanties et de franchises font
également apparaitre quelques disparités.

Il en est ainsi sur le montant de la LCI (Limitation Contractuelle d’Indemnité) c’est-à-

dire, le niveau d’engagement maximum de l’assureur sur un sinistre. Les montants de LCI
constatés sur notre étude varient de 10.000.000 € à 16.000.000€. Alors que les LCI fixée à
10.000.000€ sont plutôt conseillées par des consultants peu aguerris des risques des SDIS, il
apparait clairement que le consultant qui conseille plus de 60% des SDIS (ACE Consultant)
propose des cahiers des charges avec des LCI portées majoritairement (dans 58% des cas) à
15.000.000€.

Pour ce qui est des risques particuliers encourus par les SDIS et souvent craints par les
assureurs à savoir le risque médical et le risque aérien, notre étude a montré que si le risque
médical est maintenant bien appréhendé (très majoritairement couvert bien que parfois limité
en montant de garantie ou justifiant de fortes augmentation de cotisation), le risque aérien
pose quant à lui plus de difficulté.

Pour le risque médical, alors que par le passé ce risque faisait l’objet de refus de
garantie de la part des assureurs51 notre enquête tend à démontrer qu’aujourd’hui celui-ci est
majoritairement accepté par les assureurs. Cependant il fait quand même souvent l’objet de
limitation du montant de garantie ou encore il peut être le motif d’augmentations de prime
conséquente (cas rencontré pour deux départements).

Pour ce risque, il n’est pas rare que les assureurs accompagnent leur réponse de
réserves sur le montant de la garantie en RC médicale, la différenciant ainsi des autres types
de RC. Ceci s’explique par les traités de réassurance souscrits par les assureurs et auxquels ils
doivent se conforter. Suivant leur capacité financière, ils ne peuvent pas assumer un risque de
RC médical avec des niveaux de garanties trop élevés.

Pour le risque aérien, la situation est plus délicate. Sur le panel de notre étude près de
70% des contrats étudiés ne prévoient pas explicitement la couverture du risque aérien, voire
même prévoit une exclusion. Le risque aérien est un risque particulier qui fait l’objet d’une
branche d’assurance spécifique. Traditionnellement donc, cette responsabilité doit faire l’objet
de contrats d’assurances spécifiques au même titre par exemple de véhicule à moteur. Or, tout
aéronef utilisé par un SDIS est susceptible d’engager sa responsabilité mais seuls 24% des
SDIS du panel étudié sont couverts par leur contrat d’assurance responsabilité civile en
qualité d’organisateur et en cas de dommages causés lors de l’utilisation de moyens aériens.

51
Issu de l’entretien avec Ralph COSNARD, ACE Consultant

45
 Si lors de l’utilisation de moyens aériens privés les responsabilités sont couvertes par
les contrats d’assurances souscrits par l’exploitant, la problématique est tout autre pour les
moyens aériens de l’Etat et notamment ceux de la sécurité civile qui mis à disposition des
SDIS relèvent alors de leur responsabilité. Ce point a d’ailleurs été confirmé par une décision
de la Cour de cassation du 6 février 200352, compétente en application de la loi du 31
décembre 1957 pour traiter de ces contentieux53.

Cependant, et paradoxalement, nous n’avons pu noter aucun effet de l’acceptation ou

non de cette garantie par les assureurs sur les taux de cotisation pratiqués.

Autre garantie sur laquelle nous avons attardé notre étude : la faute inexcusable. Objet
d’une évolution récente de la jurisprudence dans le sens d’une aggravation du risque pour les
SDIS, nous avons voulu savoir comment les SDIS étaient couverts et si cette garantie avait un
impact sur les taux de cotisation. Pour seulement moins de 14% des SDIS de notre panel, la
faute inexcusable fait l’objet d’une exclusion explicite. Dans les autres cas, elle est couverte
mais en faisant le plus souvent, l’objet d’une réserve visant à limiter le montant de la garantie.

Pour finir, concernant les franchises, notre étude tend à démontrer que cette technique
de gestion du risque est moyennement utilisée sur les contrats d’assurance de responsabilité
civile des SDIS. En effet sur le panel étudié, 38% des contrats font apparaitre l’application
d’une franchise. Cependant cette franchise est limitée en montant par rapport au risque
financier potentiel. En effet les plus grosses franchises constatées s’élèvent à 1000€. Méthode
d’auto-assurance, ce moyen est peu utilisé pour limiter le montant de la prime. En
responsabilité civile, son unique intérêt et de limiter le nombre de petits dossiers et le montant
des franchises constatées qui apparait comme peu élevé le confirme. Ce niveau de franchise
impactant uniquement les sinistres de fréquences et non les sinistres de gravités, il n’a que peu
d’impact sur le niveau des primes constatées. Il s’agit plus là d’une volonté affichée des SDIS
concernés de mettre en place une réelle gestion interne des petits dossiers en s’imposant un
filtrage des réclamations de faibles montants.

52
« …attendu que l'avion à l'origine du dommage dépendait ainsi du SDI de Haute-Corse, établissement public
départemental doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière qui, au sens de la loi du 31 décembre
1957, ayant fait appel aux moyens dont il disposait pour circonscrire l'incendie conformément à sa mission de
service public, était celui au profit duquel l'intervention avait été effectuée ; qu'enfin, le pilote de l'appareil
n'ayant aucun pouvoir de contrôle et de surveillance caractérisant la notion de garde, était resté soumis à
l'autorité du commettant, seul gardien de la chose à l'origine du dommage »
53
Loi n°57-1424 du 31 décembre 1957 attribuant compétence aux tribunaux judiciaires pour statuer sur les actions en
responsabilité des dommages causés par tout véhicule et diriges contre une personne de droit public

46
 2.2 Les pistes à exploiter pour une meilleure maîtrise du système

2.2.1 Intervention régulatrice du législateur

2.2.1.1 Limiter les recours

La première préconisation qui peut être envisagée afin d’améliorer le système de

l’assurance de responsabilité civile des SDIS serait d’éclaircir les régimes de responsabilité
affectant les SDIS. Actuellement en proie aux mouvements constants de la jurisprudence, les
régimes de responsabilité des SDIS évoluent constamment créant ainsi une instabilité pour les
SDIS ainsi que pour leurs assureurs.

A l’instar de ce qui a été s’est passé dans le domaine médical54, on peut aisément
envisager une intervention du législateur qui viendrait éclaircir le droit des victimes. Les
SDIS seraient alors soumis à un régime de responsabilité particulier ayant pour double
objectif d’assurer la protection des droits de la victime tout en tenant compte des contraintes
qui pèsent sur les services d’incendie et de secours pour mener à bien leurs missions. La loi
Kouchner du 4 mars 2002 a ainsi instauré dans le domaine médical, un principe de
responsabilité sans faute limité aux établissements de santé en cas d’infection nosocomiale.
La responsabilité civile prend alors ici une fonction indemnisatrice faisant clairement peser la
charge financière sur les assureurs mais pour des risques particuliers uniquement. Les autres
domaines d’activité restant soumis aux régimes de responsabilité classiques. Avec une telle
intervention du législateur, après un temps d’adaptation certain pour les assureurs (l’assurance
de responsabilité civile médicale a connu une crise après la mise en place de cette loi), le
système serait ainsi stabiliser pour une partie des risques générés par les SDIS.

La seconde préconisation qui peut aisément être proposée, consisterait à limiter les
recours des assureurs entre eux. Cette préconisation concernerait principalement le risque de
reprise d’incendie. En effet, les SDIS sont de plus en plus la cible de mise en cause suite à des
reprises d’incendie. En cause, les assureurs de dommages, qui s’engouffrant dans la brèche
ouverte par la jurisprudence Hannapes qui reconnait la « faute de nature à » comme pouvant
engager la responsabilité des SDIS, systématisent les recours contre les services d’incendie et
de secours dès lors qu’il y a reprise de feu lors d’un sinistre.

54
Loi 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé.

47
 Oubliant que les services de secours sont intervenus pour sauver les biens sinistrés ou
tout au moins limiter l’étendue des dommages en employant des moyens conséquents, les
assureurs de dommages des biens sinistrés appellent en garantie les SDIS et par là même leurs
assureurs de responsabilité civile pour limiter le montant final de leur indemnisation. Jeux de
recours entre assureurs, ces manœuvres ont pour conséquences directes l’augmentation du
coût de revient des interventions puisque les SDIS supportent directement les augmentations
drastiques de leurs contrats d’assurances de responsabilité civile du fait de leur sinistralité
dégradée. Les assureurs de dommages voient en ces recours contre les assureurs de
responsabilité, un moyen de limiter leur indemnisation. Ils ne prennent pas en compte les
économies substantielles que les services de secours leurs font réaliser dans tous les cas, (la
majorité des cas heureusement) ou les interventions se déroulent normalement en limitant
l’étendue des dommages et donc le montant de l’indemnisation.

Alors que le juge s’oriente vers un abandon de la faute lourde dans ce domaine
d’activité multipliant ainsi les recours des assureurs, on peut tout à fait envisager que les
pouvoirs publics interviennent afin, que s’agissant des services d’incendie et de secours qui
ont tenté le sauvetage des biens, leur responsabilité ne soit engagée que pour faute lourde.

Les assureurs sont d’ailleurs tout à fait aguerris de ce type de pratiques puisque dans
plusieurs de leurs domaines d’activités, des renonciations à recours ou des systèmes de
conventionnement entre assureurs existent. A l’instar de ce qui se pratique dans la branche
automobile avec la convention IRSA55, on peut donc imaginer un système qui permettrait
l’indemnisation directe de la victime en dehors de toute recherches de responsabilité (ceci
limiterait de facto les délais de traitement des dossiers et les recours rendus nécessaires aux
expertises et contre expertises) et en dehors de tout recours possible contre les services de
secours ayant contribué à la maîtrise du sinistre.

Cette mesure contribuerait à une certaine reconnaissance de l’action menée par les
services de secours, les SDIS, qui au quotidien, interviennent dans le cadre de leurs missions,
pour sauvegarder les biens et les personnes et s’inscrirait dans la continuité de ce qui se
pratique dans les pays anglo-saxons.

55
Convention d’Indemnisation directe de l’assuré et de Recours entre Sociétés d’Assurance automobile

48
2.2.1.2 Mise en place d’un système de solidarité nationale

Dans la juste continuité de la socialisation du risque traitée par le rapport du Conseil

d’Etat évoqué plus haut56, la solidarité nationale est un autre domaine dans lequel des
préconisations peuvent être envisagées.

Dans le domaine médical, les mesures mises en place en matière de clarification des
régimes de responsabilité se sont accompagnées de la création d’un système de solidarité
nationale57. On peut donc imaginer la création d’un fond de solidarité nationale permettant
l’indemnisation des victimes pour les sinistres mettant en cause les services de secours et pour
lesquels les assureurs des SDIS ont atteint leur plafond de garantie ou ne sont pas en mesure
d’intervenir. Cette mesure, tout en garantissant l’indemnisation de la victime permettrait aux
SDIS de sécuriser leur système d’assurance de responsabilité civile et donc de ne pas subir les
augmentations intempestives et drastiques liées à des sinistralités non maîtrisées.

Comme pour le risque médical, la création d’un organisme indépendant visant à

l’indemnisation des victimes pourrait s’accompagner d’une mission de conciliation visant à
régler à l’amiable les différents opposant les victimes et les services de secours. Limitant les
contentieux, cette mission complémentaire limiterait ainsi le règlement des dossiers dans le
temps.

2.2.1.3 Extension des contrats d’assurance de dommages

L’obligation d’assurance est un autre domaine ou des pistes de préconisations sont

envisageables.

Pour limiter les recours contre les services de secours on peut imaginer que les
assureurs de dommages étendent les garanties dues au titre de leurs contrats. Loin des sinistres
de gravité (reprise de feu) auxquels ils sont soumis, les SDIS subissent aussi au titre de leur
contrat d’assurance de responsabilité civile, des sinistres de fréquence. Peu importants en
termes de montants, ils sont importants en termes de récurrence. Tel est ainsi le cas des
ouvertures de portes et autres dégradations par les services de secours dans le cas des secours
à personnes et dans le cas des interventions pour odeurs suspectes. Pour ce type
d’intervention, les sapeurs-pompiers, doivent agir dans l’urgence, et sont donc amenés à
dégrader les biens de la victime (le plus souvent des portails et portes).

56
(La socialisation du risque, 2005)
57
Création de l’Office National d’Indemnisation des Accidents Médicaux (ONIAM) qui permet l’indemnisation
de l’aléa thérapeutique, c’est-à-dire l’accident médical sans faute du professionnel par la loi Kouchner du 4 mars
2002

49
 Si pour la garantie incendie, le Code des assurances édicte58 « sont assimilés aux
dommages matériels directs les dommages matériels occasionnés aux objets compris dans
l’assurance par les secours et les mesures de sauvetage » les contrats d’assurance de
dommages aux biens pourraient prévoir la prise en charge des dégradations causées par les
secours lors des secours de toutes natures et pas uniquement pour la garantie incendie. Cette
mesure aurait pour effet direct de permettre une indemnisation de la victime par son propre
assureur et limiterait ainsi les recours en responsabilité contre les services de secours dans des
domaines où le plus souvent la responsabilité des pompiers ne peut être établie puisque les
dégradations sont les conséquences normales de l’intervention.

2.2.2 La collaboration active entre protagonistes

Les préconisations qui peuvent être faites pour améliorer le système d’assurance de
responsabilité civile des SDIS passent forcément par une meilleure collaboration entre les
assureurs et les assurés en l’occurrence, les SDIS.

Cette collaboration peut intervenir tant par un travail au niveau des conventions que
les SDIS sont amenés à signer de par leurs différentes activités, que par un travail de
partenariat dans la gestion des dossiers ou dans la direction des procès.

2.2.2.1 Travail actif dans la rédaction des conventions

Les SDIS sont amenés, de par leurs activités, à passer des conventions avec différents
partenaires institutionnels ou associatifs, publics ou privés. Qu’il s’agisse de conventions
passées avec l’Etat (mise à disposition de moyens de la sécurité civile…) avec les institutions
publiques ou semi-publiques (SAMU, ERDF…) ou avec des partenaires privés (exploitants
autoroutiers…) elles impliquent toutes des transferts plus ou moins importants de
responsabilités pouvant concerner tant des moyens matériels qu’humains ou encore des
aspects opérationnels.

Afin de limiter les risques juridiques, les SDIS se doivent de porter une attention toute
particulière à la rédaction de ces conventions en veillant à ne pas accepter des responsabilités
qui iraient bien au-delà de ce que leurs contrats d’assurance de responsabilité civile peuvent
couvrir. Ils doivent donc, en partenariat avec leurs assureurs et les Cabinets de conseils en
assurances qui peuvent les assister être attentifs aux conventions qu’ils sont amenés à signer
en leur portant une lecture attentive sous le prisme assurance.

58
Article L122-4 du Code des assurances, Légifrance

50
 Ils doivent notamment garder à l’esprit que toute renonciation à recours dont ils
pourraient être amené à faire mention dans une convention ne saurait engager les assureurs
des parties à qui la dite convention ne pourra être opposable. En effet en application des
termes de l’article L124-1 du Code des assurances « L'assureur peut stipuler qu'aucune
reconnaissance de responsabilité, aucune transaction, intervenues en dehors de lui, ne lui
sont opposables. L'aveu de la matérialité d'un fait ne peut être assimilé à la reconnaissance
d'une responsabilité. »

Les SDIS doivent donc étudier attentivement leurs conventions sous le double prisme
responsabilité et assurance et ne doivent pas omettre de porter à la connaissance de leurs
assureurs de responsabilité civile toute convention susceptible de comporter des risques
juridiques liés à des transferts de responsabilité.

De leur côté les assureurs doivent se positionner en tant que conseil afin d’apporter
aux SDIS toute leur expérience permettant ainsi de limiter les risques. Ils doivent s’inscrire
dans une démarche de partenariat pour établir une réelle relation de confiance qui leur
permettra d’avoir une meilleure appréhension et une meilleure gestion du risque potentiel.

2.2.2.2 Collaboration dans la gestion des dossiers

La gestion des dossiers est un autre axe d’amélioration du système important.

Tout d’abord concernant les dossiers à forte occurrence mais à faible gravité, c’est-à-
dire concernant les réclamations courantes où le plus souvent, la responsabilité du SDIS n’est
pas engagée. Ces dossiers ont un impact sur la sinistralité en terme de fréquence c’est-à-dire
en nombre de déclarations. Mais font le plus souvent l’objet d’un classement sans suite de la
part de l’assureur après un simple courrier de rejet adressé à l’auteur de la réclamation.

S’agissant des contrats d’assurances gérés par un intermédiaire, agent ou courtier, ces
dossiers peuvent être gérés directement par l’intermédiaire. Et nous l’avons vu plus haut c’est
parfois une des conditions pour qu’une compagnie accepte de se positionner sur le risque des
SDIS, à savoir que les déclarations de sinistres soient filtrées pour en limiter le nombre et
donc la gestion.

Pour ce type de dossiers, il conviendrait que les SDIS se dotent en interne de

ressources ayant les compétences assurantielles leurs permettant de gérer ces réclamations en
se passant des services de l’assureur ou de l’intermédiaire. Il ne s’agit bien évidement pas là
de dire que les SDIS n’ont pas la compétence en matière de positionnement sur la
responsabilité de leurs établissement mais il s’agit de poser le fait que face à une réclamation
d’un tiers ou de son assureur (dans certains cas de protection juridique) les SDIS doivent avoir
les ressources pour appréhender au mieux un dossier sous le prisme assurance afin de rejeter
au mieux les réclamations.

51
 Bon nombre de SDIS, sous prétexte qu’ils sont assurés en responsabilité civile,
systématisent la transmission des réclamations à leur assureur sans en assurer le filtrage. Or
toute réclamation transmise constitue un nouveau dossier sinistre et grève un peu plus la
sinistralité en fréquence. Ils doivent donc, en collaboration avec leur assureur de
responsabilité civile, acquérir les bons réflexes, afin d’effectuer eux-mêmes le rejet de ces
réclamations. Il s’agit bien là d’un travail de partenariat qui diminuera à terme les frais de
gestion pour l’assureur, et contribuera à la diminution de la sinistralité pour le SDIS.

Pour les dossiers plus lourds, le partenariat entre les SDIS et leurs assureurs de
responsabilité aurait aussi tout intérêt à se développer.

En effet le risque est le cœur de métier des assureurs comme des SDIS et ils ont tout
intérêt à mettre en commun leurs compétences respectives en la matière.

Alors que l’objet de l’assurance est de garantir les conséquences d’un risque, le cœur
de métier des pompiers et d’appréhender et de gérer au mieux le risque de réalisation d’un
sinistre. La prévention des risques fait partie des missions des SDIS et leur parfaite maîtrise
s’inscrit dans une démarche d’amélioration continue.

Ainsi en matière d’incendie les SDIS ont développé une mission de Recherche des
Causes et Circonstances d’Incendie (RCCI)59. Objet de formation spécifique au sein de
l’Ecole Nationale des Officiers Sapeurs-Pompiers, cette mission consiste à utiliser une
démarche scientifique destinée à localiser le lieu d’origine d’un feu, à déterminer la cause
initiale et à expliquer la propagation du sinistre. D’un point de vue général et pour l’ensemble
de leurs missions, les sapeurs-pompiers ont également la culture du RETEX. Pour eux, le
retour d’expérience est une analyse méthodique dans le but de comprendre les causes et
mécanismes d’un sinistre en vue d’un tirer des enseignements positifs ou des
recommandations pour la sécurité des personnes et des biens.

En matière de responsabilité civile la défense d’un dossier passe par l’analyse concrète
des causes et circonstances du sinistre afin d’en déterminer les responsabilités. Avant toute
analyse du droit de la responsabilité applicable, intervient donc une phase technique qui
consiste à rassembler tous les éléments de causes et circonstances ayant concouru au sinistre.
Les métiers d’assureurs et de sapeurs-pompiers deviennent alors complémentaires. Là où les
uns vont pouvoir déterminer les causes et circonstances au titre de leurs compétences propres,
les autres pourront déterminer les responsabilités.

59
Circulaire Ministérielle N°NOR : 1108242C du 23 mars 2011 relative à la réalisation des missions de
recherche des causes et circonstances d’incendie (RCCI) par les services d’incendie et de secours

52
 Trop souvent dans la gestion des dossiers sinistres de responsabilité civile, les
assureurs négligent les compétences des pompiers en matière d’analyse des circonstances. De
par leurs expériences, les pompiers pourraient apporter beaucoup aux assureurs pour défendre
un dossier. La culture sécurité civile, est une culture de l’écrit et du retour d’expérience
permettant l’amélioration continue. Les assureurs devraient s’appuyer beaucoup plus sur les
compétences et expériences des SDIS pour gérer les dossiers sinistres lorsque ces derniers
sont mis en cause et ce notamment en phase précontentieuse.

Ainsi en responsabilité civile, les dossiers les plus compliqués font nécessairement
l’objet d’expertises et contre-expertise diligentées à l’initiative des différentes parties afin de
déterminer les causes et circonstances du sinistre et d’en déduire les responsabilités des
parties en causes. Pour les dossiers mettant en cause la responsabilité des sapeurs-pompiers,
les assureurs devraient systématiquement et dans un but d’écourter le dossier, faire appel à
l’expertise et aux compétences des SDIS en la matière.

2.2.2.3 Collaboration dans la direction des procès

Par la suite, lors de la phase contentieuse, le partenariat entre assureur de

responsabilité civile et SDIS doit se poursuivre.

En effet, les SDIS se sont, pour la plupart, dotés d’un service juridique (plus de 80%
des SDIS)60. Spécialisés en droit de la sécurité civile, ils développent un vrai réseau de juristes
particulièrement sensibilisés à la problématique de la multiplication des mises en causes des
SDIS et ils pourraient être un vrai secours en appui des avocats mandatés par les assureurs
pour défendre les dossiers de responsabilité civile devant les tribunaux.

Or en matière de responsabilité civile les contrats d’assurances prévoient que la

direction du procès est de la seule compétence de l’assureur. En effet, considérant que si la
victime obtient gain de cause, il supportera l’indemnisation l’assureur prévoit dans le contrat
qu’il « dirige » le procès.

Dans la pratique beaucoup de SDIS se plaignent du manque d’information sur

l’avancée du contentieux et du manque de transparence dans l’affaire notamment sur la
rédaction des mémoires en défense produits par les avocats de l’assureur. Il conviendrait
donc, sans entraver la direction du procès par l'assureur, que celui-ci systématise le partenariat
et la transmission d’information avec son assuré et ce dans le but unique de gérer au mieux
l’affaire et de se voir au final débouté de toute responsabilité. Les assureurs doivent prendre
en considération que les SDIS pourraient mettre à profit du dossier, toutes leurs compétences
juridiques en matière de responsabilité des services d’incendie et de secours.

60
Mémoire ENSOSP – FAE DDA «De la judiciarisation des activités des sapeurs-pompiers ? » (Lieutenant
colonel MEUNIER, 2013)

53
2.2.3 Du côté des SDIS

2.2.3.1 La bonne utilisation des franchises

Nous avons pu le constater dans notre étude, les franchises sont très peu usitées dans
les contrats d'assurance de responsabilité civile des SDIS. Ainsi sur notre panel seul 38% des
contrats comportent une franchise et celle –ci plafonne à un niveau maximum de 1000€.

Bien plus qu'une volonté de prendre en charge une partie du risque il s'agit bien là
d'une volonté de démontrer à l'assureur que l'établissement peut s'autogérer sur les petits
dossiers réduisant ainsi les dossiers sinistre de fréquence.

La piste des franchises reste exploitable dans notre réflexion sur l'amélioration du
système. En effet, dans la continuité du partenariat SDIS / assureur qui pourrait être
développé concernant la gestion des dossiers nécessitant un rejet de la réclamation, on peut
aisément envisager que les SDIS s'auto-assurent pour des sinistres de faible montant (faible
montant variable bien évidement suivant les capacités financières du SDIS concerné).

La difficulté dans cette proposition réside alors dans l'estimation du montant du

sinistre. En responsabilité civile le montant du sinistre correspondant au montant du préjudice
subi par la victime. La difficulté réside dans la détermination de ce préjudice. Le système
d'auto assurance ne pourra concerner que le dommage n'ayant pas nécessité expertise ce sans
quoi la complexité de gestion n'aura plus d'intérêt pour le SDIS. En effet la plupart des SDIS
ne sauraient s'engager dans la gestion de dossiers impliquant la participation à des expertises
et contre-expertises sans recourir à l'intervention d'un tiers.

2.2.3.2 L'adaptation des cahiers des charges aux spécificités de l’assurance

Lorsqu'ils font appel à la concurrence dans le cadre du renouvellement de leurs

contrats d'assurances, les SDIS transmettent aux assureurs potentiels un cahier des charges qui
constituera à terme le contrat d'assurance. Pour ce faire, ils confient la mission de rédaction de
ce cahier des charges à un cabinet de conseil spécialisé en assurance. A la différence des
contrats d'assurances habituels auxquels les assurés souscrivent (contrats d'adhésion), dans le
cadre des marches publics, ce sont les assureurs qui répondent aux appels d'offres avec plus
ou moins de réserves sur le cahier des charges (projet de contrat) tel que rédigé par le
consultant.

54
 Cependant, il s'avère que certains consultants prévoient dans leur cahier des charges
des clauses non acceptables pour les assureurs ou bien encore prévoient un cumul de petites
clauses prévoyant des prises en charges à la marge de la responsabilité civile. Or ces clauses
cumulées aux gros risques polluent le contrat61 et rendent ainsi le risque plus difficilement
acceptable.

La préconisation qui peut donc être formulée consisterait pour les SDIS à porter une
attention toute particulière à la rédaction des cahiers des charges en insistant auprès des
consultants afin que la demande de garantie se limite à ce qui est strictement nécessaire. Le
contrat d'assurance de responsabilité civile ne doit pas devenir un recueil de demandes de
prises en charges multiples et variées, il doit rester la seule couverture de la responsabilité du
SDIS. Pour exemple, bon nombre de SDIS adjoignent à leur contrat d'assurance de
responsabilité civile une garantie individuelle accident permettant le versement d'indemnité
aux jeunes SPV en dehors de toute recherche de responsabilité. Ces garanties, certes
importantes dans la politique de protection des jeunes SPV menées par le SDIS, polluent les
contrats de responsabilités civiles et peuvent nuire à l'efficacité des réponses reçues aux
appels d'offres.

Au-delà des clauses sur l'étendue des garanties, les SDIS doivent aussi veiller à ce que
leurs exigences en termes de gestion du contrat soient compatibles avec les pratiques des
assurances. Les contrats d'assurances sont régis par le Code des Assurance de nature
législative, mais les contrats des SDIS sont passés sous l'égide du Code des marchés publics
de nature réglementaire. Nombre de dispositions du Code des assurances étant contraires au
droit public et au Code des marchés publics, un équilibre doit être trouvé pour que les
assureurs soient en mesure d'apporter une réponse adaptée à la demande des SDIS.

Si les contrats d'assurances passés par les SDIS demeurent des contrats publics, ils
doivent intégrer pour partie les pratiques et certaines dispositions incontournables du Code
des assurances. C'est le cas par exemple des conditions de résiliation du contrat. Alors que le
Code des assurances prévoit une faculté annuelle pour l'assureur de résilier le contrat à
l'échéance, le droit public et notamment les marchés publics, prévoient des prérogatives pour
la puissance publique comme l'impossibilité pour le titulaire de résilier le marché. En
pratique, aucun assureur n'accepterait de couvrir un risque sans avoir la faculté annuelle de se
retirer du contrat. Cette disposition doit être prise en compte lors de la rédaction des cahiers
des charges, ce sans quoi aucun assureur n'acceptera de répondre.

61
Issu de l'entretien avec Bernard FRAND, Cabinet FRAND & ASSOCIES

55
 Les SDIS doivent donc tenir compte des pratiques des compagnies d'assurances en
termes d'étendue des garanties comme en termes de gestion des contrats. Sauf à ce qu'un SDIS
détienne en interne des compétences dédiées et spécialisées dans les assurances, il est utopiste
de penser qu'il puisse rédiger un cahier des charges de responsabilité civile sans recourir aux
services d'un consultant spécialisé en la matière.

Ces consultants ont pour la plupart une parfaite maitrise du milieu des assurances, et
connaissent les pratiques des différentes compagnies présentes sur le marché. Ils savent donc
ce que les compagnies d’assurance sont à même d’accepter et ils savent comment concilier le
code des marchés publics, le code des assurances et les spécificités du droit public en générale
et de la responsabilité administrative en particulier. Au demeurant, la spécificité des SDIS est
telle, qu'il est également indispensable que le consultant maîtrise les risques inhérents aux
activités des sapeurs-pompiers.

2.2.3.3 La mise en place d'une cartographie des risques juridiques

Comme nous avons pu l'évoquer dans la première partie de notre développement, les
SDIS font face à l'augmentation du risque de voir leur responsabilité civile reconnue dans
l'ensemble de leur activité. Cette augmentation est due à la socialisation du risque cumulée à
l'évolution de la jurisprudence. Dans leur système de management ils doivent donc intégrer
ces nouvelles données pour en limiter les effets.

Si les SDIS ne peuvent pas agir sur la multiplication des mises en cause, ils peuvent
plus aisément se prémunir des défaillances susceptibles d'engager leur responsabilité.

En ce sens les SDIS ont donc tout intérêt à mettre en place une cartographie des
risques de mise cause de leur activité au sein de leur établissement. Cette cartographie
pourrait être mise en place avec l'utilisation de la méthode de AMDEC.

Cette méthode est l'Analyse des Modes de Défaillances, de leurs Effets et de leur
Criticité. Elle est un outil utilisé dans la démarche qualité et dans le cadre de la sureté de
fonctionnement. Initialement conçu pour les systèmes de productions industrielles, elle peut
parfaitement s'appliquer à une organisation telle qu'un SDIS.

L'AMDEC consiste à analyser :

- Les défaillances;
- Leurs causes;
- Leurs effets

Et elle est réalisée grâce à des contrôles :

- Des différents niveaux de l'organisation

- Du service rendu.

56
Des grilles d'évaluation permettent l'analyse et le classement des résultats en fonction de la
fréquence et de la gravité de la défaillance.

En fonction du classement obtenu suivant la Courbe de Farmer (ci-dessous) le risque

sera traité différemment suivant qu'il se classifie en risque courant, en risque moyen ou en
risque majeur, et suivant sa gravité.

62
Figure 8 - Courbe de Farmer

Ainsi, pour chacun des domaines d'activités des SDIS y compris en matière
opérationnelle une analyse précise des risques de mises en cause doit être menée afin de
mettre en place des actions de prévention et de formation adaptés permettant de limiter la
survenance du risque de réclamation.

62
http://www.qualite-securite-soins.fr/se-documenter/sur-la-qualite-et-la-gestion-des-risques/

57
2.2.3.4 L'optimisation des actions de prévention et formation

Suite à l'analyse et à la cartographie des risques, les SDIS doivent aussi mener des
actions de prévention et de formation.

Concernant la prévention, les SDIS peuvent développer des actions simples en matière
de maitrise des risques de mise en cause. Ils pourraient, par exemple, généraliser l'usage de
document type simplifié permettant le recueil des données après intervention63.

Ainsi au-delà des informations contenues dans les comptes rendus de sortie de secours
(informations importantes mais pas suffisantes) un certain nombre d'informations peuvent
s'avérer indispensables au traitement d'un dossier sinistre de responsabilité civile. Eu égard
aux délais parfois longs d'ouverture et de traitement de ce type de dossiers, les informations
peuvent se perdre si elles ne sont pas consignées dès le déroulement de l'intervention. Outre le
délai d'intervention consigné dans le CRSS, des informations comme l'état des lieux à
l'arrivée doivent être notées pour ne pas être négligées lors du traitement du dossier de
responsabilité.

La prévention passe donc par un document qui pourrait être généralisé à l'usage des
chefs d'agrès ou chef de groupe présents sur les lieux et les premiers concernés par les recueils
d'informations64.

Systématiser la culture de l'information sur les "presque contentieux" parait

indispensable. Les pompiers de terrains doivent prendre conscience qu'à tout moment leur
travail peut être mis en cause par un tiers ou par la victime et que la défense des intérêts du
SDIS passe par le recueil des données.

La formation des sapeurs-pompiers doit intégrer cette culture de la préservation des

informations. On ne peut que préconiser une sensibilisation des personnels aux risques
potentiels de mise en cause et à l'importance de la culture de l'écrit. Au-delà de l'écrit, il
convient également de sensibiliser et de former les chefs d'agrées et chefs de groupe à la
préservation des scènes d'incendie65. Devant la généralisation des recours pour reprise de feu
ou pour défaut d'intervention, les sapeurs-pompiers doivent apprendre à préserver les lieux du
sinistre afin de faciliter le travail de la RCCI si elle est activée et le travail des experts s'il y a
lieu.

63
Issu de l’entretien avec le Colonel TREPOS, DGSCGC
64
Idem
65
Idem

58
 Toutes ces mesures ne pourront que démontrer aux assureurs la volonté des SDIS de
limiter l'engagement de leur responsabilité et leur volonté de s'inscrire dans une démarche de
prévention et d'amélioration continue. Elles pourront ainsi contribuer à améliorer les relations
avec les assureurs et à établir une confiance envers un risque potentiellement élevé.

2.2.3.5 Vers une mutualisation entre SDIS

Dernière préconisation qui peut être envisagée, la mutualisation des contrats

d'assurance de responsabilité civile entre SDIS.

Largement recommandée par un rapport de la Cour des Comptes portant sur La

mutualisation des moyens départementaux de la sécurité civile66, nous ne pouvions mener nos
recherches sans étudier cette piste de préconisation.

Dans un secteur où, nous avons pu l'évoquer, les assureurs regrettent le peu de
mutualisation du risque possible, la mutualisation des SDIS pour la souscription de leur
contrat d'assurance de responsabilité civile s'avère possible.

Les SDIS génèrent des risques quasi-similaires en matière de responsabilité civile.

Hormis quelques départements présentant des risques potentiels pouvant éloigner les
assureurs (ex. : circuit automobile de Magny cours67), la mutualisation au niveau national
aurait pour effet de lisser le risque. Cette mutualisation devrait passer par le cadre juridique
d'un groupement de commande. En ce sens des démarches au niveau nationale ont d'ores et
déjà été entreprises dans pour d'autre domaines d'achats (ULISS68) et pourrait servir de
support à une consultation groupée dans le domaine des assurances.

Cette solution pourrait aboutir à la souscription d'un contrat groupe auprès d'un
assureur qui, encaissant l'ensemble des primes relatives aux primes d'assurance de
responsabilité civile des SDIS à hauteur de 3 à 4 millions d'euros, prendrait moins de risque
de voir son portefeuille déséquilibré. Selon un professionnel de l'assurance que nous avons pu
auditionner69 cette solution serait susceptible d'attirer plusieurs assureurs actuellement
présents sur le marché des SDIS.

Autre avantage de cette préconisation, elle aurait pour effet de lisser les disparités de
tarification entre les différents SDIS vers le bas puisque les mauvais résultats techniques de
chacun ne seraient plus pris en compte dans la tarification.

66
(Cours des Comptes, 2013)
67
Issu de l’entretien avec Valérie MOULINAT-REVIDON, Directrice des offres collectivités, SOFCAP
68
Union Logistique Inter Services de Secours, crée à l'initiative du SDIS 06 pour l'achat des consommables
énergétiques, Gaz et Electricité
69
Valérie MOULINAT-REVIDON, Directrice des offres collectivités, SOFCAP

59
60
 Conclusion :

Les SDIS sont directement concernés par l’évolution de la société, qui dans la droite
ligne de la socialisation du risque, recherche plus systématiquement un responsable
impliquant ainsi une multiplication des mises en cause. Simultanément, la jurisprudence
évolue également vers la recherche de l’indemnisation de la victime et donc un allégement de
la notion de faute.

Parallèlement l'assurance de responsabilité civile répond à des particularités dans son

mode de fonctionnement et son mode de gestion. Provisions techniques, mutualisation, mode
de tarifications, sont les réalités de ce système d’assurance le rendant ainsi difficilement
compatible avec les spécificités des SDIS. Par ailleurs, les missions particulières dévolues aux
services d’incendie et de secours, accentuent d’autant plus ces difficultés.

Les SDIS connaissent donc aujourd’hui les phénomènes subis il y a une dizaine
d’années par les établissements de santé avec une répercussion directe sur leurs contrats
d’assurance de responsabilité civile.

La couverture assurantielle de la responsabilité des SDIS est aujourd’hui un système

faisant apparaitre un marché peu concurrentiel et peu attractif. Instabilité des contrats,
concurrence limitée, taux de primes disparates et fortes augmentations de primes sont la
résultante directe de la difficile compatibilité entre assurance et responsabilité civile des
services d’incendie et de secours.

Pour autant, nous avons pu voir que des pistes d’améliorations sont envisageables.
Pour l’ensemble, elles passeront forcément, soit par une meilleure collaboration entre les
protagonistes, soit par une prise de conscience de chacun des particularités et spécificités de
l’autre. Assureurs comme services d’incendie et de secours doivent apprendre à se connaitre,
à se comprendre afin de travailler ensemble dans les meilleurs conditions possibles.

Toutes les préconisations que nous avons pu envisager prendront du temps dans leur
mise en place et l’instabilité actuelle du système ne doit donc pas être vécue comme une
fatalité, mais doit être intégrée par les SDIS dans la politique de gestion de leurs
établissements.

61
62
Annexe 1 : Cartographie des acteurs
64
 Annexe 2 : Enquête

Je suis actuellement une formation de MASTER 2 en Droit et management Publics des collectivités
territoriales.

Mes expériences en matière d’assurances depuis vingt dans les collectivités locales et depuis 10 ans
au sein d’un SDIS, m’ont amené à faire porter le thème de mon mémoire sur

« la couverture assurantielle de la responsabilité civile des SDIS »,

thème qui semble aujourd’hui poser problème à certains nombre d’entre nous.

Afin de mener à bien mes travaux de recherche, j’ai le plaisir de solliciter votre contribution en vue
d’analyser et comparer les pratiques des assureurs en la matière.

Pour ce faire, j’ai besoin que vous puissiez :

- me transmettre par mail ([email protected]) le contrat d’assurance de
responsabilité civile de votre SDIS en cours au 01/01/2015
- me préciser le cas échéant le nom du consultant vous ayant assisté lors de sa souscription.
- me transmettre, si possible, un récapitulatif des vos primes concernant ce contrat pour les
années 2011, 2012, 2013 et 2014.

L’objectif étant que je puisse dans les contrats qui me seront transmis, récolter, analyser et
comparer les informations suivantes :
- Compagnie et/ ou intermédiaires
- Montant et étendue des garanties et des franchises
- Exclusions
- Base de cotisation
- Montant de la prime
- Les évolutions de primes
- ….

Les contrats d’assurances reçus ne feront bien évidement l’objet d’aucune divulgation et les résultats
de mon étude seront quant à eux mis à disposition dans le cadre du mémoire finalisé.

Je reste à votre disposition pour toute précision complémentaire concernant ma démarche et vous
remercie de votre retour d’information pour le 27 mars prochain.

Comptant sur votre collaboration nombreuse,

66
 Annexe 2 : Tableau de synthèse de l’enquête menée auprès des SDIS

TAUX EN Variation Risque Faute Individuelle

SDIS CATEGORIE CONSULTANT COMPAGNIE INTERMEDIAIRE DATE EFFET BASE COTISATION COURS PRIME 2011 PRIME 2012 PRIME 2013 PRIME 2014 2011/2014 Franchise Montant LCI aérien inexcusable accident
3 ACE AXA Agent local 2014 BUDGET 0,06% 7 384,15 € 7 770,01 € 9 170,28 € 31 137,00 € 422% Néant 15 000 000 € OUI/NON OUI OUI
1 ACE ALLIANZ Agent local 2015 MASSE SALARIALE 0,09% 64 728,11 € 106 240,00 € 106 240,00 € 106 846,00 € 165% Néant 15 000 000 € NON OUI
3 ACE ETHIAS PNAS 2015 MASSE SALARIALE 0,10% 29 840,00 € 23 095,00 € 22 713,00 € 22 713,00 € 76% Néant 15 000 000 € NON OUI NON
5 ACE AXA Agent local 2012 MASSE SALARIALE 0,10% 7 153,41 € 7 681,26 € 7 681,26 € 7 910,62 € 111% Néant 13 000 000 € NON OUI OUI
1 ACE ETHIAS PNAS 2015 MASSE SALARIALE 0,10% 59 957,00 € 59 957,00 € 61 591,00 € 61 591,00 € 103% 1 000,00 € 15 000 000 € NON OUI NON
1 ACE ETHIAS PNAS 2015 MASSE SALARIALE 0,13% 52 186,70 € 50 627,00 € 50 950,00 € 50 627,00 € 97% Néant 16 000 000 € OUI OUI OUI
3 PROTECTAS AXA 2011 MASSE SALARIALE 0,14% 21 240,83 € 21 440,98 € 21 359,99 € 21 503,90 € 101% Néant 10 000 000 € NON OUI
3 Audit Assurances SHAM SOFCAP 2015 MASSE SALARIALE 0,17% 19 348,00 € 19 438,00 € 20 335,00 € 22 148,00 € 114% Néant 15 000 000 € OUI OUI NON
1 Audit Assurances ALLIANZ Agent local 2011 MASSE SALARIALE 0,20% 94 191,20 € 96 580,99 € 107 757,99 € 107 057,49 € 114% 500,00 € 15 000 000 € non OUI non
3 ACE ETHIAS PNAS 2015 MASSE SALARIALE 0,23% 7 746,00 € 8 129,12 € 8 483,71 € 13 715,00 € 177% NON OUI/ Limitée
2 ACE MMA Agent local 2015 MASSE SALARIALE 0,27% 21 818,00 € 74 795,00 € 71 820,00 € 75 017,00 € 344% Néant 15 000 000 € OUI OUI OUI
2 ACE SHAM SOFCAP 2015 MASSE SALARIALE 0,43% 50 364,54 € 50 530,67 € 51 430,33 € 55 078,44 € 109% Néant 15 000 000 € OUI OUI OUI
3 ARIMA ConsultantALLIANZ Agent local 2013 MASSE SALARIALE 0,45% 25 175,00 € 25 966,00 € 38 156,00 € 38 156,00 € 152% 100,00 € 10 000 000 € NON NON OUI
1 CS Entreprise AXA Agent local 2012 MASSE SALARIALE 0,54% 164 082,89 € 164 082,89 € 168 670,82 € 164 082,26 € 100% 750,00 € 16 000 000 € NON OUI NON
4 ACE MMA Agent local 2013 MASSE SALARIALE 0,58% 51 948,00 € 57 000,00 € 53 710,00 € 54 120,00 € 104% OUI/NON
2 ACE ALLIANZ Agent local 2013 MASSE SALARIALE 0,60% 36 097,79 € 35 452,28 € 131 922,92 € 134 217,83 € 372% 750,00 € 10 000 000 € NON OUI OUI
3 ACE SHAM 2015 MASSE SALARIALE 0,75% 52 334,20 € 52 334,20 € 95 870,00 € 95 870,00 € 183% Néant 15 000 000 € OUI OUI NON
3 ACE AXA PNAS 2011 INTERVENTIONS 0,85 € 19 614,79 € 19 614,80 € 20 574,16 € 21 498,37 € 110% 10% mini 400€
15maxi
000 000
800€€ NON OUI NON
2 PROTECTAS MMA Agent local 2014 INTERVENTIONS 1,04 € 45 941,35 € 45 941,35 € 48 190,72 € 45 441,49 € 99% Néant 10 000 000 € NON NON NON
2 PROTECTAS ALLIANZ Agent local 2014 INTERVENTIONS 1,13 € 20 454,00 € 29 448,00 € 29 803,00 € 45 575,00 € 223% 1 000,00 € 15 000 000 € NON OUI OUI
1 SIGMA RISK ETHIAS PNAS 2015 INTERVENTIONS 1,60 € 69 280,46 € 68 271,93 € 68 616,07 € 89 576,70 € 129% 1 000,00 € 10 000 000 € NON OUI NON
68
 Bibliographie

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Table des illustrations

Figure 1 - Répartition des réponses par catégories de SDIS ................................................................. 38

Figure 2 - Taux de réponse par catégories ............................................................................................ 39
Figure 3 - Les acteurs du marché de l'assurance RC des SDIS ............................................................... 41
Figure 4 - Répartition des modes de tarification................................................................................... 42
Figure 5 - Etat des taux sur la masse salariale constatés ...................................................................... 43
Figure 6 - Etat des taux sur interventions constatés ............................................................................. 43
Figure 7 - Répartition des taux d'augmentation constatés ................................................................... 44
Figure 8 - Courbe de Farmer ................................................................................................................. 57

70
 TABLE DES MATIERES
Remerciements : ......................................................................................................................... 3
Introduction : .............................................................................................................................. 7
1 L’assurance responsabilité : la difficile adaptation d'un système aux particularités des
SDIS ........................................................................................................................................... 9
1.1 Responsabilité et assurance : définitions et mode de fonctionnement ........................ 9
1.1.1 Qu’est-ce que la responsabilité ............................................................................ 9
1.1.1.1 Définition de la responsabilité .......................................................................... 9
1.1.1.2 Les différents types de responsabilités ........................................................... 10
1.1.1.3 Responsabilité civile et responsabilité administrative .................................... 11
1.1.2 Un contexte sociétal : la socialisation du risque................................................. 13
1.1.2.1 D’un droit à réparation vers un droit à indemnisation .................................... 13
1.1.2.2 Du déclin de la notion de faute lourde dans la responsabilité administrative 14
1.1.2.3 Les actions des pouvoirs publics dans la socialisation du risque ................... 15
1.1.3 L’assurance responsabilité civile ....................................................................... 17
1.1.3.1 Définition ........................................................................................................ 17
1.1.3.2 L’assurance responsabilité civile des SDIS .................................................... 18
1.1.3.3 Conditions de mise en œuvre de l'assurance responsabilité ........................... 19
1.1.4 Mode de fonctionnement de l’assurance responsabilité civile ........................... 20
1.1.4.1 La mutualisation ............................................................................................. 20
1.1.4.2 L’étude de risque ............................................................................................ 21
1.1.4.3 Le mode de tarification ................................................................................... 22
1.2 Les particularités des SDIS........................................................................................ 24
1.2.1 Un statut spécifique ............................................................................................ 24
1.2.1.1 Définition ........................................................................................................ 24
1.2.1.2 Missions .......................................................................................................... 25
1.2.2 Des risques particuliers ...................................................................................... 25
1.2.2.1 Une diversité des activités .............................................................................. 25
1.2.2.2 Une mutualisation limitée ............................................................................... 26
1.2.3 Une responsabilité évolutive .............................................................................. 27
1.2.3.1 Evolution des mises en cause ......................................................................... 27
1.2.3.2 Evolution de la jurisprudence ......................................................................... 29
1.2.3.3 Similitude avec le risque médical ................................................................... 32

71
2 Malgré un contexte actuel difficile, des pistes d'améliorations sont possibles ................. 34
2.1 Le contexte actuel ...................................................................................................... 34
2.1.1 Eléments concrets tirés des auditions menées
(assureurs/intermédiaires/consultants) .............................................................................. 34
2.1.1.1 Les réalités du marché de l’assurance responsabilité civile des SDIS ........... 34
2.1.1.2 Un marché peu attractif .................................................................................. 35
2.1.1.3 Un marché peu concurrentiel .......................................................................... 37
2.1.2 Analyse de l’enquête menée sur les contrats d’assurance RC des SDIS............ 37
2.1.2.1 Des contrats instables ..................................................................................... 39
2.1.2.2 Une concurrence limitée ................................................................................. 40
2.1.2.3 Des taux de primes disparates ........................................................................ 41
2.1.2.4 Une forte augmentation des primes ................................................................ 44
2.1.2.5 Des niveaux de garanties et des franchises : ................................................... 45
2.2 Les pistes à exploiter pour une meilleure maîtrise du système ................................. 47
2.2.1 Intervention régulatrice du législateur................................................................ 47
2.2.1.1 Limiter les recours .......................................................................................... 47
2.2.1.2 Mise en place d’un système de solidarité nationale ....................................... 49
2.2.1.3 Extension des contrats d’assurance de dommages ......................................... 49
2.2.2 La collaboration active entre protagonistes ........................................................ 50
2.2.2.1 Travail actif dans la rédaction des conventions .............................................. 50
2.2.2.2 Collaboration dans la gestion des dossiers ..................................................... 51
2.2.2.3 Collaboration dans la direction des procès ..................................................... 53
2.2.3 Du côté des SDIS ............................................................................................... 54
2.2.3.1 La bonne utilisation des franchises ................................................................. 54
2.2.3.2 L'adaptation des cahiers des charges aux spécificités de l’assurance ............. 54
2.2.3.3 La mise en place d'une cartographie des risques juridiques ........................... 56
2.2.3.4 L'optimisation des actions de prévention et formation ................................... 58
2.2.3.5 Vers une mutualisation entre SDIS ................................................................ 59
Conclusion :.............................................................................................................................. 61
Annexes .................................................................................................................................... 63
Bibliographie ............................................................................................................................ 69
Table des illustrations............................................................................................................... 70
Résumé : ................................................................................................................................... 73
Executive summary : ................................................................................................................ 73

72
 Résumé :

De l’ensemble des risques que les SDIS sont amenés à couvrir par des contrats
d’assurances, celui de la responsabilité civile est le plus particulier et le plus difficile à
appréhender par les assureurs. Socialisation du risque, évolution de la jurisprudence ou encore
diversité des risques liés aux missions qui leur sont dévolues, créent un contexte particulier
pour la responsabilité civile des SDIS. Par ailleurs, les modalités de gestion des assurances
basées sur la mutualisation, et les provisions techniques renforcent la difficile compatibilité
des deux systèmes.

La couverture assurantielle de la responsabilité civile des SDIS est donc aujourd’hui

instable et les services d’incendie et de secours sont soumis aux résiliations des assureurs, aux
augmentations de primes sur un marché particulièrement disparate ne faisant apparaitre
aucune logique de tarification. A l’instar de l’assurance de la responsabilité civile médicale il
y a une dizaine d’années, ce marché connaît, depuis quelques années, une crise majeure.

Ce mémoire tend ainsi à comprendre les rouages du système de la couverture

assurantielle de la responsabilité civile des SDIS en faisant une étude analytique du contexte
actuel et en proposant des préconisations visant à son amélioration.

Executive summary :

Of all the risks which the fire and rescue services is brought to cover by insurance
contracts, the civil liability is the most particular and most difficult to arrestby insurers.
Socialization of risk evolution of jurisprudence or still diversity of risks bound to missions
which are devolved to them, creates a particular context for the civil liability of the SDIS.
Besides, modalities of management of insurances based on mutualization, and technical
reserves strengthen compatibility of both systems.

The insurance-related cover of civil liability of the fire and rescue services is thus today
unstable and those services are subjected to terminations of their contracts, to increases of
costes on a particularly ill-assorted market revealing no logic of pricing. Following the
example of the insurance of the medical civil liability that appeaned ten years ago, this market
knows, since a few years, a major crisis.

This report tends to understand the inner workings of system of insurance-related cover
of fire and rescue services civil liability by making an analytical study of the current context
and trying some considerations for aiming at its improvement.

73