III

SOMMAIRE
Pages

AVIS adopté par le Conseil économique et social au

cours de sa séance du 26 janvier 2000 ..................... I - 1
I - SITUATION ET PERSPECTIVES...................................................3
A - UNE CERTAINE EXTENSION DE L’ENDETTEMENT DES
MÉNAGES EST AUJOURD’HUI POSSIBLE ...................................3
B - MAIS UNE BONNE APPRÉCIATION DES RISQUES
S’IMPOSE POUR NE PAS ALIMENTER DES PROCESSUS
PERVERS ............................................................................................5
C - L’ENDETTEMENT NE DOIT PAS ACCENTUER LA
TENDANCE AU DUALISME DE LA SOCIÉTÉ ..............................6
II - LA CONNAISSANCE DES PROCESSUS
D’ENDETTEMENT ET DES RÉALITÉS QUI LES
ACCOMPAGNENT DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE ..........................7
A - LA CONNAISSANCE DE L’ENDETTEMENT ................................7
B - LA CONNAISSANCE DU SURENDETTEMENT ............................9
III - LA SÉCURITÉ DE LA RELATION PRÊTEURS-
EMPRUNTEURS DOIT ÊTRE RENFORCÉE ............................10
A - LES ACTIONS PRÉVENTIVES ......................................................10
B - SOUS RÉSERVES DE QUELQUES AMÉNAGEMENTS, LA
PROCÉDURE DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT
APPARAÎT AUJOURD’HUI SATISFAISANTE .............................12
C - UNE CLARIFICATION DE LA LÉGISLATION EUROPÉENNE
EST NÉCESSAIRE............................................................................14
D - L’ACCÈS AU CRÉDIT NE DOIT PAS ÊTRE INTERDIT À
CERTAINES CATÉGORIES DE LA POPULATION......................15
ANNEXE A L’AVIS..........................................................................................17
SCRUTIN N° 1 ...................................................................................................17
SCRUTIN N° 2 ...................................................................................................19
DÉCLARATIONS DES GROUPES...................................................................21
RAPPORT présenté au nom de la section des
finances par Monsieur Jean-Christophe Le Duigou,
rapporteur ................................................................. II - 1
INTRODUCTION ...............................................................................................5
 IV

TITRE I - ENDETTEMENT DES MÉNAGES...............................................9

I - L’ÉVOLUTION DU COMPTE FINANCIER DES MÉNAGES..11
A - L’ÉVOLUTION DES RESSOURCES DES MÉNAGES .................13
B - L’ÉVOLUTION DES EMPLOIS DES MÉNAGES..........................19
II - L’ÉVOLUTION DE L’ENDETTEMENT DES MÉNAGES ........24
III - LE PROFIL DES MÉNAGES ENDETTÉS ...................................33
A - LE PROFIL DES MÉNAGES SELON LA NATURE DE LEURS
DETTES .............................................................................................33
1. Les ménages endettés au titre de l’immobilier uniquement............33
2. Les ménages endettés à plusieurs titres ..........................................33
3. Les ménages qui ne font appel qu’à des crédits de trésorerie.........34
B - ENDETTEMENT ET NIVEAU DE REVENU .................................35
IV - L’OFFRE DE CRÉDIT ....................................................................37
A - LES FORMES DE CRÉDIT..............................................................37
1. Les crédits immobiliers ..................................................................37
2. Les crédits à la consommation........................................................40
B - LES RÉSEAUX DISTRIBUTEURS ET LEUR GESTION DU
RISQUE .............................................................................................45
1. Les « offreurs » de crédit................................................................45
2. La gestion du risque........................................................................48
3. La stratégie des établissements de crédit : banques et
établissements spécialisés ..............................................................51
C - LA PROTECTION DES EMPRUNTEURS EN FRANCE ET
DANS L’UNION EUROPÉENNE ....................................................54
1. Le crédit à la consommation...........................................................54
2. Le crédit immobilier .......................................................................58
TITRE II - LE SURENDETTEMENT DES MÉNAGES .............................65
I - LES CAUSES DE SURENDETTEMENT......................................67
II - LES CARACTÉRISTIQUES DES MÉNAGES
SURENDETTÉS...............................................................................68
A - LES CARACTÉRISTIQUES DES MÉNAGES EUX-MÊMES .......68
B - LA NATURE DES DETTES.............................................................73
III - LE TRAITEMENT DES SITUATIONS DE
SURENDETTEMENT .....................................................................73
A - LE DISPOSITIF LÉGISLATIF .........................................................73
1. La loi de 1989 instaure une procédure collective ...........................73
2. La loi de 1995 place les commissions de surendettement au
cœur du dispositif...........................................................................75
3. La loi de 1998 contre les exclusions complète ce dispositif ...........76
 V

B - L’ACTIVITÉ DES COMMISSIONS DE SURENDETTEMENT

ET SON ÉVOLUTION DANS LE TEMPS.......................................79
1. Le contexte général.........................................................................79
2. L’activité des commissions ............................................................80
3. L’efficacité de l’action des commissions .......................................85
4. Le contenu des plans amiables ou judiciaires.................................88
C - LE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT DANS
D’AUTRES PAYS .............................................................................90
1. Le traitement du surendettement en Allemagne .............................91
2. Le traitement du surendettement en Angleterre..............................91
3. Le traitement du surendettement au Danemark ..............................93
4. Le traitement du surendettement aux Etats-Unis ............................93
TABLE DES SIGLES .......................................................................................95
LISTE DES ILLUSTRATIONS.......................................................................97
 I-1

AVIS
adopté par le Conseil économique et social
au cours de sa séance du 26 janvier 2000
I-2
 I-3

Le Bureau du Conseil économique et social a confié, le 22 septembre 1998,

à la section des Finances, la préparation d’un rapport et d’un avis sur
« Endettement et surendettement des ménages »1. La section a désigné
Monsieur Jean-Christophe Le Duigou comme rapporteur.

*
* *

I - SITUATION ET PERSPECTIVES

A - UNE CERTAINE EXTENSION DE L’ENDETTEMENT DES MÉNAGES EST

AUJOURD’HUI POSSIBLE
A la fin de l’année 1998, un ménage sur deux (50,7 %) était endetté et
l’encours de la dette de l’ensemble des ménages était de l’ordre de
2 300 milliards de francs, ce qui représentait 20 % de l’endettement intérieur
total.
Il convient de préciser que l’objet de la réflexion du Conseil économique et
social porte sur l’endettement des ménages au sens étroit du terme, c’est-à-dire
des particuliers. Le champ est donc plus restreint que celui des ménages au sens
de la comptabilité nationale, qui recouvre également les entrepreneurs
individuels. Il ne sera pas traité de ce dernier aspect sauf pour souligner, à partir
des problèmes posés par le surendettement, combien il serait indispensable de
clarifier les conditions juridiques d’exercice de ces activités professionnelles
indépendantes.
L’endettement des particuliers, en pourcentage du revenu disponible, qui
était de 13,5 % en 1965, s’est accru de manière continue jusqu’en 1990, date à
laquelle il a atteint un point haut de 42 %, puis s’est réduit pour se replier en
1998 à 39 %. Il convient toutefois, dans l’interprétation de ces statistiques, de
souligner que si l’accroissement du poids de l’endettement est étroitement
dépendant de l’évolution du comportement de recours au crédit des ménages, il
est aussi affecté par le rythme de la hausse des prix. L’accélération de l’inflation
dans les années soixante-dix et le début des années quatre-vingt puis la
décélération depuis quinze ans a eu tendance à réduire puis à accroître le poids
apparent de l’endettement des ménages rapporté au revenu disponible.
C’est bien évidemment l’endettement immobilier qui constitue la
composante essentielle du passif financier des ménages si on raisonne en terme
d’encours. Mais en terme de taux de diffusion, ce sont les crédits de trésorerie
qui sont les plus répandus : près des 2/3 des ménages endettés le sont maintenant
à ce titre, comme cela était le cas pour l’immobilier au début de la décennie 90.
La croissance des crédits de trésorerie peut être interprétée comme une
sorte de rattrapage, permis par la libéralisation financière après une longue
période d’encadrement du crédit, dont la levée est intervenue en 1987. Il s’y est
ajouté l’effet d’une politique plus délibérée de diversification des activités des
1
L’ensemble du projet d’avis a été adopté au scrutin public par 179 voix et 2 abstentions (voir en
annexe le résultat du scrutin n° 1).
 I-4

établissements de crédit qui faisaient face à la désintermédiation du financement

des entreprises. Dans ce contexte, le rôle de l’offre bancaire (vente à
tempérament, crédit personnel, découvert bancaire, crédits renouvelables liés aux
cartes privatives) a certainement été également déterminant.
Comme dans bien d’autres domaines, les comparaisons internationales sont
particulièrement délicates à établir car elles obéissent à la spécificité des
contextes historiques, démographiques, culturels et réglementaires de chaque
pays. Sous toutes ces réserves, la France serait, du point de vue de l’endettement
des ménages, toutes formes confondues, dans une position intermédiaire entre les
pays où l’endettement représente en encours une part parfois supérieure à 100 %
du revenu disponible (Japon, Grande-Bretagne, Etats-Unis) et les pays où, au
contraire, le recours au crédit est beaucoup plus faible tel l’Italie où
l’endettement des ménages ne représente que 35 % du revenu disponible. La
France se situerait aux alentours de 60 % dans cette comparaison.
Mais s’agissant plus particulièrement des crédits de trésorerie ou des
crédits à la consommation, le comportement des ménages français, avec un
encours de 8 % du revenu disponible, ne conduit qu’à un faible niveau
d’endettement, si on le compare à d’autres pays comme la Grande-Bretagne ou
l’Allemagne où l’encours est de plus de 16 % et les Etats-Unis où il représente
28 % du revenu disponible.
Au regard de ces données et comparaisons, il apparaît que nous nous
trouvons dans une situation d’endettement modéré. Une certaine extension de
l’endettement n’est-elle pas dès lors concevable en tant que facteur
d’accompagnement d’une stratégie de croissance ? Une plus grande diffusion
de l’endettement est notamment possible pour le crédit à court terme ou
pour les crédits de trésorerie. Aujourd’hui encore, malgré une certaine
banalisation du recours à l’endettement, les ménages conservent une réticence
vis-à-vis de l’endettement à court terme, qui résulte d’habitudes culturelles
solidement ancrées.
Souvent considéré comme une menace susceptible d’altérer la stabilité
économique lorsqu’il est excessif, l’endettement des ménages peut cependant
exercer des effets favorables sur l’activité économique.
Au plan microéconomique, il est la condition du développement de
secteurs essentiels tel que l’habitat mais également l’automobile, les biens
d’équipement ménagers et, plus récemment, les produits informatiques grand
public et certains services (tourisme, formation…). L’endettement est aussi,
faut-il le rappeler, le moyen d’accès de certaines catégories sociales, qui ne
peuvent accumuler une épargne préalable suffisante, à ces consommations.
Au plan macroéconomique, il peut contribuer à relever le niveau de la
demande et éviter que ne perdurent des situations de sous-équilibre. On peut
ainsi penser que la dynamique du crédit à la consommation a été un puissant
facteur de soutien à la longue phase de croissance de l’économie américaine.
L’endettement des ménages pourrait à terme devenir un élément de bouclage
plus important du circuit économique et financier. Les besoins des agents publics
sont appelés à se restreindre durablement, les entreprises sont devenues
excédentaires et la France n’a sans doute pas vocation à toujours demeurer un
 I-5

prêteur structurel au reste du monde. Dans ces conditions, la question d’une

extension maîtrisée de l’endettement des ménages, en France mais aussi au sein
de la zone euro, doit désormais être posée.

B - MAIS UNE BONNE APPRÉCIATION DES RISQUES S’IMPOSE POUR NE PAS

ALIMENTER DES PROCESSUS PERVERS
Endettement, situation financière difficile, endettement excessif,
surendettement, la frontière entre ces situations est certes parfois difficile à
établir mais le passage de l’une à l’autre peut être rapide.
Les premières manifestations importantes de surendettement des ménages
sont apparues en France, comme dans beaucoup d’autres pays, au début des
années 1990. Du point de vue économique, elles résultent en fait de la
conjonction de deux facteurs importants : la fin d’une période de croissance
rapide (1987-1990) et surtout le mouvement de désinflation à partir du milieu
des années quatre-vingt.
L’évolution du paysage économique a eu comme conséquence de rendre de
plus en plus lourd le poids des charges de l’endettement et d’accroître le risque
de surendettement, particulièrement pour les ménages dont les conditions de vie
s’étaient dégradées financièrement.
Si il est malaisé de dresser un profil des ménages surendettés, il s’avère que
certaines caractéristiques structurelles communes prédisposent à cet état. Il s’agit
le plus souvent de ménages aux revenus faibles. Mais, contrairement à une idée
trop couramment admise, ce ne sont pas des populations défavorisées au départ
qui composent les cohortes de surendettés. Ce sont généralement des ménages
dont la taille est plus élevée que la moyenne. Ces ménages figurent en grande
majorité parmi les accédants à la propriété du secteur aidé et parmi certains
locataires de HLM. Ils accumulent plusieurs types de crédits et, de plus en plus,
des crédits de trésorerie pour desserrer la contrainte de budget. En outre, il
semble bien que l’utilisation du découvert bancaire soit très significative de leurs
problèmes.
Dans un tel contexte, la survenance d’événements graves (licenciement,
chômage prolongé, divorce, séparation, maladie) va provoquer une diminution
des ressources et rompre l’équilibre fragile initial. Une enquête menée en 1995
révélait que parmi les personnes surendettées interrogées, 35 % l’étaient à la
suite de la perte d’un emploi et 15 % pour cause de maladie ou de divorce.
En fait, depuis le début des années quatre-vingt-dix, la nature du
surendettement s’est sensiblement infléchie. A côté d’une population pour
laquelle le surendettement résulte d’une accumulation excessive de crédits eu
égard aux revenus (endettement dit « actif »), on trouve une catégorie de
surendettés de plus en plus importante se caractérisant davantage par une
absence ou une insuffisance structurelle de ressources au regard des dépenses
courantes : loyers, charges diverses comme l’électricité, arriérés d’impôts…
(endettement dit « passif »). En outre, l’endettement bancaire demeure toujours
présent. En effet, les deux composantes du surendettement (« endettement actif »
et « endettement passif ») restent très imbriquées sans que l’une ne se substitue à
l’autre.
 I-6

Parallèlement, et sur le plan quantitatif, le surendettement n’a jamais été

aussi important, la croissance quasi ininterrompue, depuis plusieurs années, du
nombre de dépôts des dossiers devant les commissions de surendettement en
témoigne. Depuis 1990, première année d’application de la loi du 31 décembre
1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au
surendettement des particuliers et des familles, le nombre de dossiers déposés
s’élevait à la fin d’octobre 1999, en données cumulées, à près de 850 000.
L’année 1998 a enregistré une augmentation de près de 24 % par rapport à
l’année précédente, alors que la progression était déjà de 10 % en 1997. Durant
les dix premiers mois de 1999, le nombre des dossiers déposés a encore crû de
15 %.
Au total, il convient de souligner que, si la progression du taux de diffusion
de l’endettement des ménages est un élément qui peut contribuer à soutenir
durablement la croissance, un accroissement du niveau de l’endettement
individuel peut conduire à des situations de surendettement graves. Une
mauvaise appréciation, un traitement non satisfaisant des risques peuvent alors
provoquer en retour une politique restrictive de distribution des crédits qui
affecterait surtout les populations les moins favorisées. D’où l’enjeu d’un bon
fonctionnement des procédures de traitement du surendettement, qui est un
élément de sécurisation des relations croisées entre prêteurs et emprunteurs.

C - L’ENDETTEMENT NE DOIT PAS ACCENTUER LA TENDANCE AU DUALISME DE LA

SOCIÉTÉ
Près de six millions de personnes sont aujourd’hui, dans notre pays,
exclues de tout ou partie des services bancaires. Cela veut dire qu’elles ne
disposent pas de moyens de paiement scripturaux ou d’un accès au crédit.
L’exclusion de la sphère marchande de millions d’individus (jeunes, femmes
seules, immigrés principalement) n’est pas acceptable pour des raisons d’équité
sociale mais aussi parce que l’on stérilise, ce faisant, un potentiel considérable de
production et de consommation, en enfonçant nombre de ménages dans les
logiques de travail au noir ou autres dérives en marge de la légalité.
La majorité des institutions financières a, pour des raisons de risques ou de
coûts, parfois pour les deux, déserté cette large composante de l’économie
nationale et de la société. Dans certains pays se sont créés, en dehors du système
bancaire traditionnel, des structures spécialisées du type « banque des pauvres »,
comme aux Etats-Unis mais également aux Pays-Bas et en Italie. Cette
approche a priori séduisante comporte cependant de graves dangers et
notamment le risque d’institutionnaliser la pauvreté ou la précarité et donc
de renforcer le dualisme de la société.
Récemment, et à l’instar de ce que l’on appelle aux Etats-Unis « the
poverty industry » qui a pris un essor considérable, une chaîne de magasins a
perçu l’intérêt économique de prendre en compte les besoins clairement
identifiés mais non satisfaits des ménages défavorisés et à tirer profit de ce
« nouveau marché ». Ce système déclare permettre aux familles démunies
d’avoir accès à certains biens de consommation et d’équipement qu’elles ne
pourraient acquérir autrement mais il repose sur des ventes à tempérament
payées à la semaine à des taux d’intérêt exorbitants assimilables à des pratiques
 I-7

usuraires. Si l’échec de cette tentative montre que ce système n’est visiblement

pas envisageable en France, le problème plus large de l’exclusion de certaines
couches sociales de l’accès à certaines consommations demeure posé.
Ces solutions ne sont pas satisfaisantes. Elles montrent seulement que
l’accès ou le non-accès à certaines formes courantes de crédit est une question
sociale importante. Il ne s’agit bien sûr pas de prétendre régler les problèmes
plus généraux de l’exclusion sociale par l’ouverture, sans précaution, des vannes
du crédit à la consommation. Le remède pourrait se révéler pire que le mal. Par
contre, il importe de développer certaines pratiques et règles permettant de
réintégrer, dans les mécanismes de l’économie marchande courante et d’une
société solidaire, plusieurs millions de ménages qui, bien au-delà du seul
phénomène de l’exclusion, sont tenus en marge de notre système social.
Dans le cadre d’une réforme de la fiscalité, la possibilité d’une déduction
fiscale des intérêts sur les crédits affectés à des achats de biens durables assortie
d’un système de crédit d’impôt imputable ou remboursable pourrait concourir à
cet objectif.1

II - LA CONNAISSANCE DES PROCESSUS D’ENDETTEMENT ET DES

RÉALITÉS QUI LES ACCOMPAGNENT DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE
Si l’on estime que le développement du crédit aux ménages peut avoir des
aspects positifs pour l’économie dans son ensemble ainsi que pour certains
ménages qui y ont recours, il faut reconnaître simultanément la nécessité d’une
analyse sérieuse des conditions d’un tel développement afin de limiter les risques
économiques et individuels, parfois dramatiques, de l’endettement.
Or, le Conseil économique et social estime que des progrès pourraient être
faits dans le domaine de la connaissance de l’endettement et du surendettement
des ménages.

A - LA CONNAISSANCE DE L’ENDETTEMENT
Les statistiques monétaires françaises ont dû subir une mutation
fondamentale en raison de la création de l’euro et du changement de base de la
comptabilité nationale. Il a fallu permettre au système européen de banque
centrale de disposer de toutes les informations nécessaires à l’élaboration et au
suivi de la politique monétaire de l’Union européenne. En outre, un changement
de base de comptabilité nationale (base 1995) avait de longue date été préparé
par Eurostat et discuté par les Etats membres. Les statistiques monétaires ont,
pour leur part, été modifiées afin de s’adapter aux nouvelles exigences d’une
monnaie unique : informations harmonisées pour l’essentiel et cohérentes pour la
mise en œuvre de la politique monétaire de l’Union, suppression des séries qui
perdent leur pouvoir explicatif à l’échelle d’un seul pays dans une Union
monétaire.
Cette situation implique, au moins pendant une période transitoire, une
diminution du nombre et de la qualité des données disponibles : certaines n’ont
plus de signification, d’autres n’ont pu être rétropolées encore faute de temps,
1
Ce texte résulte d’un amendement adopté au scrutin public par 58 voix, contre 45 et 47
abstentions. (voir résultat du scrutin n° 2 en annexe).
 I-8

des séries détaillées ont dû être abandonnées car les priorités ont été données aux
réformes essentielles. Peu à peu, ces lacunes devraient être comblées et de
nouvelles séries statistiques se substitueront aux anciennes. Néanmoins, dans
certains domaines, la teneur de l’information fournie, qui devra tenir compte du
nouveau contexte, n’offrira pas forcément les mêmes possibilités d’analyse.
Dans le domaine qui nous préoccupe, le détail des crédits aux ménages
selon leur forme juridique et selon le réseau distributeur n’est plus publié depuis
décembre 1996. Il est clair que ces informations ne revêtaient pas un caractère
prioritaire dans le cadre du passage à l’euro et que leur publication a dû être
abandonnée au profit d’autres travaux à haute priorité. Au demeurant, la mise en
place de la monnaie unique enlève une partie de leur intérêt à ces données, qui
retracent désormais seulement l’activité des établissements de crédit français en
matière de crédits aux ménages, sachant que d’autres institutions financières
européennes peuvent également distribuer de tels crédits aux résidents français
de sorte que l’analyse devient partielle, même si à l’heure actuelle les crédits en
provenance d’autres pays de l’Union restent marginaux. On pourrait s’intéresser
aux crédits accordés aux ménages de la zone euro mais les statistiques publiées
actuellement par la Banque centrale européenne sont peu détaillées en la matière
et ne répondent pas aux besoins d’une analyse nationale des problèmes. En fait,
si la gamme des indicateurs de politique monétaire ou de crédit a été enrichie
dans certains domaines, dans d’autres notre connaissance a été appauvrie. De
plus, il est souvent difficile pour l’utilisateur de combiner données anciennes et
nouvelles.
Les travaux de certains organismes : Observatoire de l’endettement des
ménages, INSEE, CREP (Centre de recherche sur l’épargne) … permettent
d’éclairer le processus d’endettement des ménages. Ces travaux d’un grand
intérêt ponctuel sont cependant parcellaires et n’offrent généralement pas la
possibilité d’un suivi régulier dans le temps. Il sont enfin insuffisamment
diffusés. Ainsi, il est difficile d’établir une typologie complète et évolutive des
ménages endettés. Si certains éléments peuvent poser des problèmes de
confidentialité (données individuelles ou encore données dévoilant la stratégie
des organismes prêteurs), d’autres pourraient sans doute être mieux exploités et
publiés annuellement dans un document synthétique. Seule la disponibilité de
données statistiques multiples et sur longue période peut permettre d’analyser le
processus d’endettement : origine, causes les plus fréquentes, évolution de la
dette, conclusion du prêt… cette analyse s’appliquant non seulement à la
moyenne des ménages (dont on sait qu’elle peut conduire à des conclusions
réductrices) mais aussi à des groupes significatifs de ménages.
Cette transparence aurait de multiples avantages : elle permettrait d’éclairer
un marché par nature très éclaté, de mieux anticiper certaines difficultés
ultérieures (surendettement par exemple), d’aider à la sélection des risques et
enfin de permettre une meilleure analyse de certaines réalités sociales sous leur
aspect financier. On ne peut cependant ignorer son coût (collecte et traitement
puis publication des données) et il convient également de souligner la nécessité
d’obtenir la même transparence de la part des autres pays afin d’éviter des
distorsions de concurrence.
 I-9

Quels que soient ces inconvénients, le Conseil économique et social estime

que la confection et la publication de données statistiques relativement détaillées
sur les crédits aux ménages est une nécessité pour améliorer le cadre d’analyse et
les outils d’information économiques et sociaux de notre pays. Ceci suppose un
effort au niveau national mais aussi dans un cadre européen afin de promouvoir
une réflexion de l’ensemble des pays de la zone euro dans ce domaine et de
permettre de garder à des statistiques s’appliquant aux ménages français leur
utilité (c’est-à-dire en offrant la possibilité aux autorités monétaires françaises de
connaître l’endettement des ménages résidant en France quel que soit
l’organisme de crédit distributeur, français ou issu d’un autre pays de la zone
euro).
Le Conseil économique et social préconise l’établissement d’un tableau de
bord de l’endettement. Celui-ci devrait contenir, par exemple :
− les crédits aux ménages ventilés selon les catégories de crédits
(immobiliers : prêts aidés, prêts du secteur libre, prêts d’épargne
logement… ; à la consommation : avances en comptes débiteurs,
prêts personnels, crédits permanents…) ;
− les crédits aux ménages ventilés selon les catégories d’institutions
financières distributrices ;
− les crédits ventilés selon les catégories de ménages emprunteurs
(tranches de revenus, taille du foyer, catégorie
socioprofessionnelle…) ;
− les taux d’intérêt pratiqués selon les catégories de crédits (en
s’appuyant sur les données déjà publiées par la Banque de France).
Il serait de la responsabilité de la Banque de France, dans le respect du
principe de subsidiarité en application dans le système européen de banques
centrales (SEBC), de construire et de gérer la base de données nécessaire à la
confection de ce tableau de bord. Au demeurant, il s’agirait pour l’essentiel de
prolonger, et de compléter marginalement, les statistiques de crédit françaises
publiées annuellement jusqu’en 1996.
Ce tableau de bord, régulièrement publié, pourrait servir de base à des
études menées ensuite par des institutions de crédit, des associations, des
chercheurs…
Il serait souhaitable, en outre, de chercher à obtenir un traitement plus
homogène des séries de crédit dans la zone euro.

B - LA CONNAISSANCE DU SURENDETTEMENT
Le traitement du surendettement a d’abord été conçu comme une réponse à
apporter à des cas individuels très nombreux. L’ampleur du phénomène a
mobilisé intensément les commissions de surendettement chargées, dans toute la
France métropolitaine et l’Outre-mer, à l’exception des Territoires, de Mayotte et
de la Nouvelle Calédonie, de mettre en œuvre les lois successives de 1989, 1995
puis 1998. Le stock de dossiers déposés a crû régulièrement. La Commission
nationale « Informatique et Liberté » a, pour sa part, insisté sur la nécessité de ne
pas dévoiler de données individuelles voire de ne pas conserver les éléments
relatifs aux dossiers traités, ce qui interdit toute analyse rétrospective. Les
 I - 10

fichiers informatiques servis pour permettre un traitement satisfaisant des

données ne sont pas exploités à des fins d’étude au niveau national. Dans
certains départements ou certaines régions, des analyses de ces données ont
toutefois été réalisées par les commissions de surendettement mais ne sont en
général pas publiées.
Il n’est pas question de remettre en cause la priorité accordée au traitement
concret des dossiers, ni la décentralisation des procédures. La souplesse est en
effet le gage de l’équilibre et de la célérité du processus de traitement des
dossiers.
Cela confirmé, le Conseil économique et social considère qu’il y aurait lieu
de rationaliser la connaissance du surendettement des ménages qui a concerné,
depuis 1990, près de 850 000 ménages.
Pour améliorer le traitement de ce phénomène, en ne se contentant pas de
gérer les conséquences mais en agissant surtout de manière préventive, il faut
disposer de solides repères statistiques permettant de mieux cerner le profil des
ménages surendettés et de bien identifier les facteurs qui, à un moment donné,
font basculer le ménage d’un état d’endettement à un problème de
surendettement.
Cette connaissance est un préalable indispensable à la définition de
mesures permettant de réduire l’afflux des dossiers auprès des commissions de
surendettement, afflux coûteux pour l’Etat et la collectivité nationale mais ayant
également des conséquences douloureuses pour les ménages concernés.
Enfin, elle permettrait de favoriser la mise en valeur de « bonnes
pratiques » dans les commissions et leur diffusion à l’échelle nationale. Cette
connaissance passe par la confection et la publication de données statistiques
suffisamment détaillées au niveau départemental, régional et national qui
pourront donner lieu à des études approfondies.

III - LA SÉCURITÉ DE LA RELATION PRÊTEURS-EMPRUNTEURS

DOIT ÊTRE RENFORCÉE

A - LES ACTIONS PRÉVENTIVES

Tout ce qui peut améliorer l’information de l’emprunteur, la transparence
de l’opération et sa compréhension intellectuelle doit être recherché. A tous les
stades actuellement, il semble que certains ménages ne sont pas mis en situation
d’appréhender les conséquences de la relation contractuelle dans laquelle ils se
sont engagés et les répercussions éventuelles d’une défaillance. Les
établissements de crédit ont à cet égard une responsabilité particulière.
Le Conseil économique et social préconise des mesures complémentaires
destinées à améliorer la clarté de l’engagement de crédit :
− les crédits non assortis d’une échéance fixe (découverts en compte,
crédits renouvelables…) devraient faire l’objet d’un renouvellement
annuel explicite et les taux d’intérêt globaux effectivement payés
(TEG) devraient être clairement mentionnés. Il s’agit ici de rappeler
des exigences légales figurant dans le code de la consommation et
 I - 11

d’en préciser certaines plus que de modifier radicalement le système

actuel qui, en France, protège plutôt bien le consommateur ;
− il conviendrait de s’assurer, tout au long des étapes du processus
d’endettement, et le cas échéant de son avatar, le surendettement, que
les ménages comprennent bien les enjeux. Pour cela, la clarté des
documents contractuels mentionnée ci-dessus est importante mais il
faudrait également s’assurer de la véracité de la publicité diffusée sur
les médias modernes ou plus classiques mais mal contrôlés (journaux
gratuits par exemple). Un effort supplémentaire de clarification de
l’offre préalable et de la présentation des échéanciers de crédit devrait
être recherché d’un commun accord entre les établissements de crédit
et les associations de consommateurs. Des brochures ou des articles
permettant de mieux maîtriser certains problèmes pourraient être
rédigés dans un style abordable et largement diffusés par des moyens
adéquats : renégocier un prêt, par exemple, suppose un minimum de
connaissances et de confiance en soi ; une documentation bien
adaptée contribuerait à l’information de l’emprunteur ;
− des campagnes de sensibilisation sur le coût des crédits associant les
services sociaux et les associations de consommateurs pourraient être
organisées.
Il serait également utile de prévoir un mécanisme non institutionnalisé
d’alerte déclenché par tout créancier (établissement de crédit mais aussi
organisme d’HLM, syndicat de copropriétaires…) dès que trois échéances sont
restées impayées. Cette procédure devrait permettre tout à la fois une prise de
conscience du débiteur, de nature à le responsabiliser et une information
complète de celui-ci sur les solutions à sa disposition ; elle exclut l’inscription
dans un fichier. Il serait souhaitable que soit proposé à l’emprunteur un
rendez-vous avec un conseiller en gestion. Le fait que le créancier ait initié ce
type de démarche pourrait être pris en compte dans les suites éventuelles de la
procédure.
Ce mécanisme d’alerte permettrait donc de déclencher une aide orientée
vers l’explication des procédures et des solutions proposées, tant avant et
pendant la commission de surendettement (explication des calculs financiers,
gestion d’un budget…) qu’au stade judiciaire (nombre de surendettés n’ont pas
droit à l’aide juridictionnelle, dont les plafonds d’accès ne tiennent pas
suffisamment compte de la taille du ménage, alors que la présence d’un avocat
serait pourtant très utile à ce stade).
Dans son avis du 17 décembre 1998, le Conseil National de la
Consommation a pour sa part préconisé la création d’un dispositif départemental
permettant d’identifier et de coordonner l’ensemble des aides financières
existantes et les partenaires publics et sociaux qui les octroient (JO du
31 décembre 1998).
Un dispositif local devrait également favoriser l’accueil et l’écoute des
personnes en agissant le plus tôt possible et en explicitant les droits de chacun en
termes d’allocations, d’aides ou de procédures. Aux Etats-Unis, cette aide
multiforme et d’accompagnement est fournie essentiellement par des
 I - 12

associations. Ce « guichet unique de proximité », qui existe déjà en

Grande-Bretagne, serait conçu comme un outil de coordination fonctionnant
grâce au réseau des structures sociales, des services publics et des associations.
Une liaison étroite devrait exister entre ce guichet unique et les commissions de
surendettement. L’existence d’un tel guichet devrait recevoir une publicité
suffisante à destination de l’ensemble de la population.

B - SOUS RÉSERVES DE QUELQUES AMÉNAGEMENTS, LA PROCÉDURE DE

TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT APPARAÎT AUJOURD’HUI SATISFAISANTE
Plus de dix ans après la première loi relative à la prévention des difficultés
liées au surendettement des particuliers et des familles, votée à l’unanimité par
les députés, complétée en 1995 et en 1998, le dispositif d’ensemble du
traitement du surendettement semble bien adapté à un phénomène qui, au
cours de la décennie écoulée, a considérablement changé de nature et de
dimension. Il convient toutefois de l’étendre aux Territoires (Polynésie
française, Wallis et Futuna), Collectivité à statut particulier d’Outre-mer
(Mayotte) et Nouvelle Calédonie.
Par ailleurs, l’approche des commissions de surendettement devrait être
enrichie par une coopération plus étroite entre les secrétariats de ces
commissions et l’ensemble des acteurs sociaux dans la phase d’instruction,
comme dans la phase de traitement et de suivi des dossiers.
En ce qui concerne les commerçants, artisans et professions libérales, la
non séparation des patrimoines privés et professionnels pose de délicats
problèmes de traitement des dossiers du surendettement ; on retrouve ici un
aspect d’un statut qui pose par ailleurs de multiples problèmes juridiques. On ne
peut les résoudre au travers du seul problème du surendettement. Mais c’est
l’occasion pour le Conseil économique et social de réaffirmer le besoin d’une
amélioration du cadre juridique d’exercice des professions indépendantes. Ainsi,
la loi du 25 janvier 1985 sur le redressement et la liquidation judiciaire pourrait
servir de référence à un texte spécifique aux professions libérales. De même,
aucune solution satisfaisante ne permet actuellement de régler les problèmes des
proches qui se sont portés caution pour des dettes professionnelles.
Le nouveau dispositif inclus dans la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte
contre les exclusions dont les mesures les plus novatrices sont rappelées ci-après,
dote les commissions de surendettement d’un outil complet, apte à répondre aux
situations les plus difficiles.
Le calcul du « reste à vivre », qui était l’objet d’un débat récurrent, a été
harmonisé afin d’éviter que des plans de remboursement ne laissant que trop peu
de ressources pour vivre soient voués à l’échec, avant même d’avoir été
commencés. La loi en adosse le calcul au barème de la quotité insaisissable sur
salaire telle qu’elle est définie par le Code du travail. La loi prévoit également
que le montant de ce minimum vital ne peut en aucune manière être inférieur à
celui du RMI, majoré de 50 % dans le cas d’un ménage, la commission de
surendettement ayant toutefois la latitude de relever ce minimum vital, au cas par
cas. Le Conseil économique et social rappelle que la loi ne fixe qu’un minimum
en ce qui concerne « le reste à vivre » : la présence d’enfants à charge ne donne
 I - 13

notamment pas lieu à relèvement de ce minimum vital, alors que les allocations
familiales sont incluses dans le calcul des ressources prises en compte.
L’autre mesure importante concerne les débiteurs se trouvant dans une
situation d’insolvabilité caractérisée par l’absence de ressources ou de biens
saisissables de nature à permettre d’apurer tout ou partie des dettes. Pour ces
débiteurs, les commissions peuvent, dans un premier temps, recommander une
mesure de moratoire général (sauf pour les créances alimentaires et fiscales) ne
pouvant excéder trois ans et au cours de laquelle, sauf décision contraire, le
paiement des intérêts dus à ce titre est suspendu. A l’issue de ce moratoire, la
commission réexamine le dossier du débiteur et peut, si la situation ne permet
pas d’envisager d’autres mesures, proposer un effacement total ou partiel des
créances autres qu’alimentaires ou fiscales. Aucun nouvel effacement ne peut
cependant intervenir pour des dettes similaires à celles qui ont donné lieu à un
effacement pendant une période de trois ans.
Les principales innovations introduites par la réforme, à savoir le moratoire
et l’effacement des dettes, ont été très strictement encadrées de façon à réserver
cette procédure aux cas les plus extrêmes. Dans les faits, elles s’appliquent aux
ménages sans ressources pour lesquels, après un premier délai d’observation
obligatoire (le moratoire), la commission constate qu’aucun espoir
d’amélioration de la situation du débiteur n’est envisageable. Ce système produit
dans ce cas les mêmes effets positifs, hors créances alimentaires et fiscales, que
la faillite civile sans en comporter certains inconvénients.
On peut relever que si le principe des créances privilégiées du Trésor est
maintenu, une passerelle est désormais lancée entre la sphère des dettes privées
et celle des créances du Trésor public. Ainsi, la présence du directeur des
services fiscaux au sein des commissions départementales de surendettement
devrait sensibiliser davantage l’administration fiscale au traitement des dossiers.
D’autre part l’effacement total des dettes fiscales des ménages affectés d’une
perte d’emploi ou allocataires des minima sociaux et faisant l’objet d’une
procédure de surendettement parvenue au moins à la conclusion d’un plan de
règlement, est désormais possible depuis septembre 1999 et jusqu’à fin janvier
2000. Cette mesure marque la volonté de trouver une solution aux dossiers, de
plus en plus nombreux, ne présentant pas de capacité de remboursement, qui ont
été estimés à 35 % de l’ensemble des dossiers déposés devant les commissions
de surendettement. Un bilan de ce dispositif à caractère social devrait être établi
afin de déterminer le besoin et les conditions d’une possible reconduction.
Par ailleurs, il convient d’attirer l’attention des commissions sur la
responsabilité particulière des cautions ; celles-ci en effet ne devraient pas être
tenues plus sévèrement responsables que le débiteur principal.
Sans diminuer le caractère novateur des dispositions mises en œuvre par la
loi contre les exclusions dans son volet sur le surendettement, il est nécessaire de
souligner que sa bonne application est liée aux moyens dont disposent les
commissions. De 1990 à octobre 1999, près de 850 000 dossiers ont été déposés
avec un fort accroissement ces dernières années. Ainsi, en 1998, les commissions
ont été saisies de près de 118 000 demandes d’ouverture de la phase amiable de
la procédure, chiffre en augmentation d’environ 24 % par rapport à l’année
 I - 14

précédente. Tout laisse à penser que le chiffre de 1999 sera également en forte
progression.
Dans ces conditions, le stock des dossiers et les délais moyens de
traitement tendent à croître en dépit des efforts déployés par près de 1 000 agents
répartis dans les secrétariats des commissions de surendettement. Cette situation
dommageable aux débiteurs, s’avère humainement délicate à vivre pour les
surendettés et leurs familles d’autant qu’elle recouvre des disparités de
traitement selon les départements. Il paraît indispensable de réduire le délai
moyen de traitement des dossiers, qui dépasse aujourd’hui six mois.

C - UNE CLARIFICATION DE LA LÉGISLATION EUROPÉENNE EST NÉCESSAIRE

Une directive européenne a été adoptée en 1986 et modifiée en 1990,
concernant le crédit à la consommation. Il n’y a pas actuellement de projet de
texte européen d’harmonisation en matière de crédit immobilier.
Les objectifs fixés à la directive sur le crédit à la consommation visent à
éviter les distorsions de concurrence entre les prêteurs et assurer un certain
niveau de protection du consommateur. Il s’agit d’une directive qui a été voulue
« a minima » par le législateur européen, c’est-à-dire qu’elle fixe un socle de
règles communes à respecter mais n’interdit pas aux Etats membres de maintenir
ou d’adopter des dispositions plus strictes pour la protection des consommateurs.
Elle constitue, selon l’expression même de la Commission européenne, « un
plancher de normes de protection des consommateurs ».
Sans attendre cette directive, il est bon de souligner que la loi du 10 janvier
1978, relative à l’information et à la protection des consommateurs dans le
domaine de certaines opérations de crédit (« loi Scrivener »), contenait déjà bon
nombre de dispositions figurant dans la directive. La France a depuis cette date
développé un arsenal législatif et réglementaire qui, sans être parfait, paraît
aujourd’hui relativement important en terme de protection du consommateur au
regard de ce qui existe dans les autres pays européens.
Ainsi, plusieurs dispositions spécifiques, qui ne se retrouvent pas dans les
législations des autres pays, peuvent être recensées : existence d’une législation
pour les crédits sans intérêts, les contrats de location avec option d’achat ou les
découverts bancaires ; absence de frais en cas de remboursement anticipé ; délai
de rétractation de sept jours…
Mais à l’heure où la mise en place de l’euro pourrait donner sa pleine
mesure à la libre prestation de service en Europe, les établissements de
crédit comme les organisations de consommateurs craignent que le dispositif
français ne soit contourné.
Il y a lieu de penser que l’arrivée de concurrents étrangers qui pourraient
proposer, à grand renfort de publicité, des crédits nouveaux ou racheter des
encours à des taux apparemment plus avantageux, sans que soient clairement
perçues par le consommateur les insuffisances de leur protection, serait
susceptible de provoquer une délocalisation de certains prestataires de services
financiers et des détournements de clientèles.
Pour prévenir cette forme de concurrence, les pouvoirs publics, les
établissements financiers, les organisations de consommateurs exigent depuis
 I - 15

plusieurs années l’application uniforme du droit en vigueur dans le pays

d’accueil, quel que soit le pays d’implantation de l’établissement prêteur. C’est
le sens du mémorandum d’avril 1998 adressé par le gouvernement français à la
Commission.
Or, cette position diffère de l’interprétation de la Commission qui
considère que le principe de la libre prestation de service établit bien que le droit
applicable est celui du pays d’accueil mais que rien n’interdit actuellement que la
liberté contractuelle ne se traduise par le choix du pays de l’offre de service, sous
réserve de respecter certaines dispositions d’ordre public. Cette question à
laquelle il apparaît nécessaire et urgent d’apporter une réponse se pose également
à propos du projet actuel de directive sur la commercialisation à distance des
services financiers en cours de discussion. Le Conseil économique et social
souligne l’intérêt pour tous les acteurs qu’une législation européenne claire, non
susceptible d’interprétation, soit mise rapidement en place.
Cette nouvelle législation ne doit pas conduire à réduire le niveau de
protection des consommateurs et doit placer les établissements financiers dans
des conditions de concurrence parfaitement identiques. Compte tenu des
réticences de beaucoup d’Etats membres à l’encontre d’une harmonisation totale
alignant les législations sur la plus protectrice d’entre elles, il semblerait
souhaitable de réexaminer, au plan européen, les dispositifs nationaux pour en
assurer la validité et l’euro-compatibilité.
Le Conseil économique et social soutient la stratégie visant, à défaut d’un
accord global sur une législation, à promouvoir, sur le maximum de points en
cause, le niveau de protection maximale des consommateurs, ce qui peut
permettre une harmonisation de fait relativement satisfaisante.
Le Conseil économique et social estime que la réflexion engagée sur cette
question devra être poursuivie en liaison avec le Comité économique et social
européen.

D - L’ACCÈS AU CRÉDIT NE DOIT PAS ÊTRE INTERDIT À CERTAINES CATÉGORIES

DE LA POPULATION
La contrainte du taux d’intérêt est souvent aussi forte que celle du volume
d’endettement. Or, ce sont le plus souvent les ménages modestes qui, parce
qu’ils présenteraient plus de risques, subissent les taux les plus élevés. Le
Conseil économique et social souhaite qu’une réflexion sur les modalités de
fixation du taux de l’usure soit confiée au Comité consultatif du Conseil national
du crédit et du titre.
Si la connaissance analytique de l’endettement est améliorée, conduisant
les établissements de crédit à disposer d’un tableau de bord plus précis et tenu à
jour, l’endettement des ménages devrait être facilité sans augmentation excessive
des risques bancaires.
Néanmoins, certaines catégories sociales peuvent se trouver de facto
exclues de l’accès au crédit car elles présenteraient trop de caractères identifiant
un risque potentiel élevé. Dès lors, ces ménages n’auraient le choix qu’entre ne
pas consommer des biens ou des services considérés pourtant dans la société
actuelle comme banals ou recourir à des expédients tel le magasin Crazy George
 I - 16

(ouvert en France en 1996 et fermé dès 1998) ou certains prêts sur gages à des
taux prohibitifs.
Il ne s’agit pas non plus de suggérer voire d’inciter à un endettement
excessif des ménages dont les ressources sont manifestement trop faibles pour
faire face à des remboursements : les établissements de crédit s’y refuseraient
légitimement et les débiteurs, même s’ils obtenaient finalement un prêt,
deviendraient plutôt les victimes d’une spirale dangereuse d’endettement.
En revanche, pour une partie de ces « exclus du crédit » potentiels, la
possibilité de percevoir ultérieurement des revenus plus élevés ne peut être
écartée (jeunes au chômage ou en formation, personnes en recherche d’emploi
ou en arrêt maladie…) même si cela représente un risque et un coût
supplémentaires pour les établissements prêteurs.
A la lumière de différentes expériences, plusieurs voies pourraient être
envisagées :
− soit le développement d’un système de garantie publique permettant
de sécuriser les prêteurs et les emprunteurs, à l’exemple des
procédures en place notamment pour le financement des très petites
entreprises ;
− soit la mutualisation partielle des risques et des coûts correspondants
par la profession bancaire, au travers d’un fonds commun des
établissements de crédit ; de plus, il conviendrait de proposer, au
moment de l’octroi des crédits aux particuliers, la souscription d’une
assurance perte d’emploi et de la mettre en œuvre effectivement en
cas de besoin ;
− soit enfin des solutions associant une démarche publique d’aide à
caractère social à des initiatives de la profession et/ou des réseaux
prêteurs.
Toutes ces procédures de constitution de fonds présentent le risque de
déresponsabilisation des emprunteurs et des prêteurs.
Aussi, il pourrait être plus efficient d’engager chaque réseau à organiser,
dans le cadre de sa gestion interne, une mutualisation partielle des risques.
Comme l’attestent des expériences aujourd’hui limitées mais qui pourraient
s’étendre à l’avenir de l’habitat à l’équipement des ménages, les réseaux
pourraient développer des produits adaptés à des clientèles marginalisées par les
critères traditionnels. L’objectif est d’aboutir à un abaissement des seuils
d’acceptation des dossiers afin d’élargir le champ des emprunteurs potentiels,
sans pour autant s’engager dans un système financier à deux vitesses.
Afin de réduire l’exclusion du crédit, une concertation entre établissements
de crédit et associations de consommateurs visant à en préciser les modalités
concrètes pourrait être engagée sous l’égide du Conseil national du crédit et du
titre.
 I - 17

ANNEXE A L’AVIS

SCRUTIN N° 1

Scrutin sur l’ensemble du projet d’avis

Nombre de votants...............................181
Ont voté pour.......................................179
Se sont abstenus.......................................2

Le Conseil économique et social a adopté.

Ont voté pour : 179

Groupe de l'agriculture - MM. Baligand, de Beaumesnil, de Benoist, Jean-

Pierre Boisson, Bros, Bué, Mme Chézalviel, MM. Compiègne, Coste, De Rycke,
Ducroquet, Giroud, Mme Gros, MM. Guyau, Hervieu, Le Fur, Louis, Marteau,
Mme Méhaignerie, MM. Patria, Raoult, Rigaud, Rousseau, Schaeffer, Stéfani,
Szydlowski, Thévenot.
Groupe de l'artisanat - M. Arianer, Mme Bourdeaux, MM. Delmas, Gilles,
Kneuss, Teilleux.
Groupe des associations - MM. Bastide, Coursin, Gevrey, Mmes
Jacqueline Mengin, Mitrani.
Groupe de la CFDT - Mmes Azéma, Battut, MM. Bury, Capp,
Mme Coeurdevey, M. Denizard, Mme Lasnier, MM. Lorthiois, Mennecier,
Moussy, Mme Paulet, MM. Quintreau, Rousseau-Joguet, Vandeweeghe.
Groupe de la CFE-CGC - MM. Bonissol, Chaffin, Fournier, t’Kint de
Roodenbeke, Sappa, Walter.
Groupe de la CFTC - MM. Deleu, Faki, Naulin, Mme Prud’homme,
M. Wéber.
Groupe de la CGT - MM. Alezard, Andouard, Mmes Brovelli, Crosemarie,
MM. Decisier, Demons, Mme Duchesne, MM. Forette, Junker, Larose, Le
Duigou, Manjon, Masson, Moulin, Muller, Potavin.
Groupe de la CGT-FO - MM. Bouchet, Caillat, Dossetto, Gamblin,
Grandazzi, Mme Hofman, MM. Jayez, Lesueur, Mme Monrique, MM. Pinaud,
Roulet, Sohet.
Groupe de la coopération - MM. Courtois, Ducrotté, Jean Gautier,
Gonnard, Grave, Marquet, Jacques Picard, Verdier.
Groupe de l'outre-mer - MM. Aboubacar, Frébault, Mme Mélisse.
Groupe des entreprises privées - MM. Bernard Boisson, Cerruti, Michel
Franck, Pierre Gauthier, Gilson, Gorse, Joly, Kessler, Lebrun, Leenhardt,
 I - 18

Marcon, Pellat-Finet, Pinet, Séguy, Pierre Simon, Didier Simond, Sionneau,

Talmier, Tardy, Trépant, Veysset.
Groupe des entreprises publiques - MM. Ailleret, Brunel, Careil,
Chauvineau, Gadonneix, Martinand, Vial.
Groupe de l’UNSA - MM. Andreau, Barbarant, Masanet.
Groupe des Français établis hors de France, de l'épargne et du logement -
MM. Cariot, Gérard, Mme Rastoll, M. Reucher.
Groupe de la mutualité - MM. Caniard, Chauvet, Davant.
Groupe des personnalités qualifiées - MM. Bennahmias, Bichat, Bonnet,
Brard, Mmes Braun-Hemmet, Brunet-Léchenault, MM. Dechartre, Duharcourt,
Mmes Elgey, Anne-Catherine Franck, Garcia, M. Jeantet, Mmes Le Galiot-
Barrey, Lindeperg, MM. Mékachera, Motroni, Navarro, Mme Pailler,
MM. Pasty, Piazza-Alessandrini, Pompidou, Didier Robert, Mme Rossignol,
MM. Roussin, Schapira, Souchon, Mme Steinberg, MM. Taddei, Teulade.
Groupe des professions libérales - MM. Guy Robert, Salustro.
Groupe de l'UNAF - MM. Billet, Boué, Bouis, Brin, Laune,
Mmes Lebatard, Marcilhacy, Petit.
Se sont abstenus : 2

Groupe de l'artisanat - M. Perrin.

Groupe de la coopération - Mme Attar.
 I - 19

SCRUTIN N° 2

Scrutin sur un amendement tendant à ajouter un nouvel alinéa

après le deuxième alinéa de la page 7

Nombre de votants...............................150
Ont voté pour.........................................58
Ont voté contre ......................................45
Se sont abstenus.....................................47

Le Conseil économique et social a adopté.

Ont voté pour : 58

Groupe de l'artisanat - M. Arianer, Mme Bourdeaux, MM. Delmas,

Kneuss, Perrin, Teilleux.
Groupe de la CFDT - Mmes Azéma, Battut, MM. Bury, Capp,
Mme Coeurdevey, M. Denizard, Mme Lasnier, MM. Lorthiois, Mennecier,
Moussy, Mme Paulet, MM. Quintreau, Rousseau-Joguet, Vandeweeghe.
Groupe de la CFE-CGC -. MM. Bonissol, Chaffin, Fournier, t’Kint de
Roodenbeke, Sappa, Walter.
Groupe de la CFTC - MM. Deleu, Faki, Naulin, Mme Prud’homme,
M. Wéber.
Groupe de la coopération - MM. Courtois, Ducrotté, Gonnard, Grave.
Groupe des entreprises privées - MM. Bernard Boisson, Cerruti, Michel
Franck, Pierre Gauthier, Gilson, Gorse, Joly, Kessler, Lebrun, Leenhardt,
Marcon, Pellat-Finet, Pinet, Séguy, Pierre Simon, Didier Simond, Sionneau,
Talmier, Tardy, Trépant, Veysset.
Groupe des Français établis hors de France, de l'épargne et du logement -
M. Cariot.
Groupe des personnalités qualifiées - M. Pasty.
Ont voté contre : 45

Groupe de la CGT - MM. Alezard, Andouard, Mmes Brovelli, Crosemarie,

MM. Decisier, Demons, Mme Duchesne, MM. Forette, Junker, Larose,
Le Duigou, Manjon, Masson, Moulin, Muller, Potavin.
Groupe de la CGT-FO - MM. Bouchet, Caillat, Dossetto, Gamblin,
Grandazzi, Mme Hofman, MM. Jayez, Lesueur, Mme Monrique, MM. Pinaud,
Roulet, Sohet.
Groupe de la coopération - Mme Attar, MM. Jean Gautier, Marquet.
Groupe de l'outre-mer - M. Aboubacar, Frébault.
 I - 20

Groupe des entreprises publiques - MM. Ailleret, Brunel, Careil,

Chauvineau, Gadonneix, Martinand, Vial.
Groupe des Français établis hors de France, de l'épargne et du logement -
M. Gérard, Mme Rastoll.
Groupe des personnalités qualifiées - M. Duharcourt.
Groupe des professions libérales - MM. Guy Robert, Salustro.
Se sont abstenus : 47

Groupe de l'agriculture - M. Le Fur.

Groupe des associations - MM. Bastide, Coursin, Gevrey,
Mmes Jacqueline Mengin, Mitrani.
Groupe de la coopération – M. Verdier.
Groupe de l’UNSA - MM. Andreau, Barbarant, Masanet.
Groupe de la mutualité - MM. Caniard, Chauvet, Davant.
Groupe des personnalités qualifiées - MM. Bennahmias, Bichat, Bonnet,
Brard, Mmes Braun-Hemmet, Brunet-Léchenault, M. Dechartre, Mmes Elgey,
Anne-Catherine Franck, Garcia, M. Jeantet, Mmes Le Galiot-Barrey, Lindeperg,
MM. Mékachera, Motroni, Navarro, Piazza-Alessandrini, Pompidou, Didier
Robert, Mme Rossignol, MM. Roussin, Schapira, Souchon, Mme Steinberg,
MM. Taddei, Teulade.
Groupe de l'UNAF - MM. Billet, Boué, Bouis, Brin, Laune,
Mmes Lebatard, Marcilhacy, Petit.
 I - 21

DÉCLARATIONS DES GROUPES

Groupe de l’agriculture
L’avis aborde un sujet important.
◆ Le crédit peut être la meilleure et la pire des choses.
Le recours à l’endettement stimule l’économie en soutenant la
consommation des ménages et en aidant ces derniers à acquérir des biens, qui en
l’absence de crédit, seraient pour beaucoup inaccessibles (ex : le logement).
Pour autant, le crédit doit être apprécié avec prudence. Le recours à
l’endettement peut se révéler un accélérateur de difficultés lorsque les équilibres
du budget familial ou professionnel déjà fragiles sont remis en cause par un
événement extérieur. Le crédit ne peut, par ailleurs, pas se substituer à un
manque de revenu sauf à transformer très rapidement l’endettement en
surendettement avec toutes les conséquences malheureusement connues.
Le fort développement du nombre de surendettés ne peut qu’inciter à la
prudence.
◆ La connaissance des processus d’endettement et des difficultés
rencontrées par certains ménages endettés doit être encore améliorée. Il convient,
à cet effet, de s’appuyer sur les organismes existants, comme l’Observatoire de
l’endettement des ménages, l’INSEE, le Centre de recherche sur l’épargne, afin
de ne pas créer de redondances inutiles.
◆ La sécurité de la relation entre prêteur et emprunteur s’avère une
nécessité. Elle est, au reste, déjà prévue dans le cadre d’une réglementation
française fort complète sur ce point. L’enjeu actuellement majeur serait plutôt de
faire en sorte, dans l’intérêt des emprunteurs, que les directives européennes ne
permettent pas aux organismes prêteurs étrangers de s’en affranchir.
◆ Le groupe de l’agriculture est opposé à la création d’un fonds de garantie
visant à un élargissement presque sans limite du crédit. Le risque existe, en ce
cas, de déresponsabiliser les emprunteurs et les prêteurs, en laissant croire aux
premiers qu’un crédit peut n’être pas remboursable et en mutualisant
partiellement les risques des seconds. De plus, mobiliser des aides publiques, qui
s’avèreront toujours insuffisantes, dans des fonds de garantie ne contribuerait pas
à une bonne gestion de budget de l’Etat. Il est assurément plus efficient de faire
confiance aux réseaux bancaires dans le cadre de leur gestion interne et dans
l’émulation d’une saine concurrence, pour apporter des solutions pérennes aux
problèmes posés par l’endettement de certains ménages.

Groupe de l’artisanat
Bien que les entreprises soient écartées du champ de la saisine sur
l’endettement et le surendettement des ménages, le groupe de l’artisanat estime
dangereux de recommander une extension de l’endettement comme soutien de la
croissance devant l’insuffisante connaissance des situations en cause et surtout
dans le contexte actuel de tension sur les taux d’intérêt et d’insécurité de
 I - 22

l’emploi, reconnue par ailleurs cause principale du basculement vers le

surendettement.
Au-delà de cette remarque de fond, il est à regretter que l’avis ne se
préoccupe pas davantage de l’évolution du paysage économique, et notamment
de la montée en puissance de nouvelles formes de commerce dont le caractère
attractif accentue les risques et alimente des processus pervers.
Partageant le souci de renforcer la sécurité des prêteurs et emprunteurs, le
groupe de l’artisanat aurait souhaité que l’avis s’interroge sur l’actualisation de
la loi Scrivener, tranche sur la législation en matière de vente libre d’offres de
crédits, suggère plus de mesures de contrôle d’obtention de crédits, propose le
rétablissement du délai de réflexion de sept jours pour tout achat et surtout
préconise une réflexion au niveau international pour mieux appréhender le
problème lié au développement du commerce électronique en termes de
transparence et de protection des consommateurs.
C’est pourquoi, d’ailleurs, les trois solutions préconisées en conclusion
n’apparaissent pas au groupe de l’artisanat, comme susceptibles d’améliorer la
situation de ceux qui empruntent, sans avoir été en mesure d’analyser les
possibilités de remboursement qui conditionneront à terme leur avenir.
Devant l’importance croissante de situations d’endettement liées aux
créances fiscales, le groupe de l’artisanat apprécie qu’un amendement soit venu
compléter le satisfecit initial de la seule présence du directeur des services
fiscaux aux commissions de surendettement, en ouvrant la possibilité de
pérenniser la mesure mise en place jusqu’en janvier 2000 après en avoir défini
les conditions au regard d’un bilan.
S’agissant des entrepreneurs individuels, le fait de suggérer de leur étendre
la loi du 25 janvier 1985 sur le redressement et la liquidation judiciaire et de
soulever le problème des cautions des proches constituent de bonnes
améliorations du texte tout en sachant que celles-ci restent délicates
d’application.
En tout état de cause, rejetant l’encouragement au développement de
l’endettement tant que des mécanismes efficaces d’évaluation, de contrôle et de
maîtrise n’empêcheront pas le basculement vers le surendettement, le groupe de
l’artisanat estime que, parmi les solutions, devrait être recherchée celle d’un
fonds de garantie financé par les emprunteurs, à l’image des sociétés de caution
mutuelle mises en places dans le secteur artisanal.

Groupe des associations

L’avis traduit globalement les préoccupations de notre groupe, même si
nous aurions apprécié qu’il équilibre davantage les aspects sociaux et
économiques.
Tout d’abord nous aurions apprécié une plus grande prise en compte des
structures de l’économie sociale, directement concernées par le sujet. Nos
observations découlent de l’expérience quotidienne de nombreuses associations
confrontées aux problèmes humains, familiaux de personnes qui ont glissé de
l’endettement au surendettement : si les associations de consommateurs sont
 I - 23

impliquées au premier chef, les associations familiales, sociales, de quartier, etc

connaissent au quotidien ces questions.
Paradoxalement ce ne sont pas les personnes les plus démunies que nos
associations ont à aider mais celles que la perte de l’emploi, la maladie, le
handicap, la disparition d’un proche frappent et qui, de ces faits connaissent de
brutales chutes de revenus. Ces personnes avaient obtenu des crédits, souvent
sans mesurer le poids des intérêts, le nombre de mensualités et elles vivent
désormais cette dégringolade sociale qui les mènent de l’endettement au
surendettement. C’est en phase de surendettement irréversible qu’elles en
appellent à la solidarité, ignorant souvent ce que la loi a prévu. Il faut souligner
que certaines créances, dettes fiscales et cautionnements, ne permettent pas
l’accès à la Commission de surendettement.
Si de tels comportements existent, c’est aussi parce que dès l’enfance, le
futur citoyen n’est pas assez préparé à la vie de consommateur. Le rôle de
l’éducation est primordiale et il est nécessaire que la pratique coopérative
impliquant les enfants eux-mêmes telle que la développe l’Office Central de la
coopération à l’école soit soutenue tout au long de la scolarité.
Notre groupe demande que soient favorisées les démarches des
organisations de consommateurs en direction du public, au plus près des lieux de
vie, en termes d’éducation à la gestion des budgets, de connaissance des
mécanismes de prêt et de remboursements, sur l’existence même des procédures
d’accès aux Commissions de surendettement. Comme l’avis, nous insistons sur
la nécessité d’un renouvellement annuel explicite des crédits non assortis d’une
échéance fixe. Mais il faut aller plus loin : trop d’emprunteurs sont mal informés
sur la réalité des intermédiaires des crédits qui ne sont que les mandataires, pas
assez identifiables, des opérateurs de crédit.
Une question demeure très préoccupante : l’accès au crédit est, de fait,
interdit à certaines catégories de population, celles qui en auraient le plus besoin.
On devrait approfondir cette question tout comme il ne faudra pas se contenter
de constater que ce sont les personnes aux plus faibles revenus qui paient les
taux de crédits les plus élevés du fait même des types d’emprunts qu’elles font.
Comme le dit l’avis «l’endettement ne doit pas accentuer la tendance au
dualisme de la société » sinon c’est l’accentuation d’un dualisme social que nous
récusons.
Enfin, et les associations y insistent, il faudra mettre en adéquation le
nombre de dossiers à traiter avec celui des commission de surendettement : les
délais de traitement des dossiers, les conditions d’implication des acteurs sociaux
dans ces commissions sont tout à fait insatisfaisants. Le groupe a voté l’avis.

Groupe de la CFDT
En traitant en même temps de l’endettement et du surendettement des
ménages, le rapporteur et la section des finances ont choisi une démarche
difficile. En effet, la première dimension s’inscrit dans une perspective
macro-économique alors que la seconde touche aux comportements
micro-sociaux.
 I - 24

L’avis montre qu’il est possible, à la lumière des comparaisons

internationales, d’étendre la diffusion de l’endettement des ménages français. A
condition de la maîtriser, elle pourrait contribuer à l’augmentation de la demande
et à la croissance. L’avis propose également quelques idées force qu’approuve la
CFDT, telle la non-exclusion du crédit à la consommation des catégories sociales
dont c’est le seul moyen d’accès à l’achat de biens d’équipement de première
nécessité.
La CFDT est en revanche plus nuancée quant à l’appréciation portée sur la
procédure actuelle de traitement du surendettement issue des lois de 1989, 1995
et 1998.
Si le dispositif actuel se révèle plus satisfaisant que la plupart de ceux
pratiqués par nos partenaires de l’Union européenne, il reste largement
perfectible. L’avis insiste sur la nécessité de réduire les délais de traitement des
dossiers. Il souhaite la mise en place d’outils pour une meilleure connaissance du
surendettement. Ce dernier point est essentiel. En effet, le profil des ménages
surendettés évolue très vite. Si les études utilisées par le rapporteur révèlent une
augmentation de l’endettement passif, lié aux difficultés économiques, des
études plus récentes (en particulier un rapport du CREDOC réalisé en 1998-99
sur les personnes interdites de chéquiers) semblent montrer un retour du
surendettement actif, sans doute en rapport avec l’amélioration de la conjoncture.
L’avis préconise par ailleurs des actions préventives au surendettement :
renouvellement annuel explicite des crédits non assortis d’échéances, procédure
d’alerte, guichet unique de proximité…
La CFDT aurait souhaité aller plus loin, en liaison avec les acteurs sociaux,
dans la responsabilisation des prêteurs et des emprunteurs. La CFDT estime que
doit être entreprise une action structurelle sur le niveau excessif de certains taux,
en particulier ceux des organismes non bancaires. Dans ce sens, elle souhaite que
le mécanisme de calcul du taux de l’usure soit revu. D’autres moyens de
responsabilisation des créanciers mériteraient d’être étudiés : distinction, en cas
de moratoire ou effacement, entre le premier prêteur et le dernier, possibilité
pour les créanciers ayant connaissance d’une situation de surendettement de
saisir les commissions pour permettre un traitement global avant qu’il ne soit
trop tard…
Pour les débiteurs, certaines procédures actuelles, parfois nécessaires, sont
peu éducatives. On pourrait renforcer le soutien social et psychologique aux
personnes en difficulté en associant les acteurs sociaux, non seulement aux
« guichets uniques de proximité » mais aussi aux commissions elles-mêmes.
En conclusion, si la CFDT se félicite avec le rapporteur de l’existence d’un
dispositif fondé sur la négociation sans arsenal juridique lourd, elle regrette
qu’ait été écartée quasiment toute mesure d’ordre législatif. Ce choix limite le
nombre et la portée des propositions avancées.
Malgré ces réserves et compte tenu de son orientation générale, la CFDT a
voté l’avis.
 I - 25

Groupe de la CFE-CGC
Le groupe de la CFE-CGC a apprécié la qualité de l’avis présenté par le
rapporteur.
Le sujet de l’endettement et du surendettement des ménages revêt une
importance humaine, sociale, économique, juridique et politique certaine, dans
un contexte économique caractérisé par une plus grande précarité de l’emploi,
qui fragilise davantage la structure financière des ménages.
L’endettement des ménages s’est inscrit dans une tendance de croissance
continue même si les données statistiques de la situation française d’endettement
sont relativement modérées.
Des marges de développement à la diffusion de l’endettement notamment
pour le court terme et les crédits de trésorerie sont admissibles comme le
souligne l’avis, mais les conditions de cette évolution doivent être analysées.
Pour ce faire, les instruments d’observation doivent être renouvelés comme le
propose l’avis.
L’avis préconise la confection et la publication de statistiques,
l’établissement d’un tableau de bord afin de parfaire la connaissance du
processus d’endettement et de surendettement. De même, il engage au
renforcement de la sécurité de la relation prêteurs-emprunteurs, à une
clarification des engagements de crédits, à la mise en place d’un mécanisme non
institutionnalisé d’alerte, de dispositifs locaux d’accueil et d’écoute, à une
harmonisation des législations européennes.
Le groupe de la CFE-CGC approuve ces propositions.
En revanche, il regrette que l’avis invite à une réflexion sur le
développement d’un système de garantie publique ou de mutualisation partielle
des risques et des coûts par la profession bancaire, au travers d’un fond commun
des établissements de crédit.
Pour le groupe de la CFE-CGC, il s’agit là d’une nouvelle forme de
solidarité qui pourrait conduire, sous des aspects généreux, à une banalisation
dangereuse du risque par le prêteur, générant des coûts supportés non par lui,
mais par la communauté des emprunteurs.
Malgré cette réserve et considérant que les propositions représentent une
étape de réflexion, le groupe de la CFE-CGC a voté l’avis.

Groupe de la CFTC
Le groupe de la CFTC pense que la connaissance de l’endettement et du
surendettement des ménages doit être améliorée. L’établissement d’un tableau de
bord de l’endettement est une mesure qui ne peut que rencontrer son
approbation.
De même concernant la libre prestation de service en Europe, la CFTC
demande l’application uniforme du droit en vigueur dans le pays d’accueil. Dans
cet ordre d’idée, le groupe souhaiterait la mise en place rapide d’une
réglementation européenne non susceptible d’interprétation.
 I - 26

La CFTC estime qu’il faut développer les actions préventives. La

procédure d’alerte déclenchée après le non paiement de trois échéances, quels
que soient les créanciers, paraît être une bonne chose.
Néanmoins, il conviendrait d’aller plus loin et d’étudier avec l’intéressé dès
le moment où il perd son emploi les mesures à prendre qui pourraient être soit
l’assouplissement des remboursements soit le report des mensualités.
Le surendettement résulte bien souvent d’une baisse des ressources, ce qui
rend les plans de redressement de plus en plus difficiles à appliquer.
Le groupe de la CFTC pense qu’un suivi non obligatoire des surendettés
pourrait les aider tant au moment de la mise en place du plan qu’au cours de son
exécution ou en cas d’imprévu. Les orientations visant à proposer à l’emprunteur
de rencontrer un conseiller en gestion permettraient de déclencher une aide
orientée vers les explications des procédures et solutions.
En matière de prévention du surendettement, les assurances chômage liées
aux crédits s’avèrent aujourd’hui particulièrement inefficaces. Or, elles
permettraient probablement d’éviter plus de la moitié des situations de
surendettement.
Une révision du fonctionnement des assurances liées aux crédits, voire leur
mutualisation générale, ou leur indexation sur les indemnités chômage serait de
nature à éviter de nombreuses situations de surendettement.
La faillite civile constitue une mesure de caractère économique, moins
coûteuse que le coût social généré par le traitement du surendettement. D’autant
que ce dernier n’écarte pas dans bien des cas la marginalisation et ne garantit pas
toujours aux créanciers le recouvrement de leurs créances.
Il aurait été intéressant de réfléchir à une modernisation de la procédure de
faillite civile qui pourrait passer dans un premier temps par une mission de
conciliation et, au cas où un plan de redressement ne peut être arrêté, à prononcer
la liquidation judiciaire.
Les créanciers pourraient recouvrer l’exercice individuel de leur action si le
débiteur a organisé volontairement son insolvabilité ou s’il y a eu dissimulation.
La faillite civile est bien souvent la solution de la dernière chance et elle
donne à l’intéressé la possibilité d’un nouveau départ dans la dignité. Tout ceci
aurait mérité un examen approfondi dans le cadre de ce rapport. Néanmoins, la
CFTC a voté le projet d’avis.

Groupe de la CGT
L’avis met en évidence les marges existantes pour un développement
maîtrisé du crédit, facteur d’accompagnement d’une stratégie de croissance, sans
méconnaître les risques de surendettement pour les ménages aux revenus faibles.
Ce positionnement, que nous partageons, n’enlève rien aux revendications
que nous formulons en tant qu’organisation syndicale, contribuant à soutenir la
demande telles l’augmentation du pouvoir d’achat et une politique économique
plus favorable à la croissance et à l’emploi.
L’avis n’ignore pas pour autant que le développement du crédit, les
nouvelles possibilités ouvertes, des taux excessifs dont il convient de revoir la
 I - 27

fixation, ont pu générer des situations très difficiles pour une partie de la
population déjà fragilisée.
A côté d’un surendettement actif, résultant d’une accumulation de crédits
eu égard aux revenus, dans lequel notamment les banques et les organismes
financiers ont joué un rôle important dans les années 80, le développement de la
précarité, des bas salaires, du temps partiel contraint, d’une organisation du
travail déqualifiante, du chômage, ont contribué à la montée d’un surendettement
dit passif, se caractérisant par une insuffisance structurelle de ressources pour
réaliser les dépenses courantes. Ce que les budgets de vie établis par les comités
de privés d’emploi et les organisations de chômeurs montrent sans ambiguïté. Il
n’est pas indifférent que l’avis sorte de ce faux dilemme de culpabilisation des
familles contraintes au surendettement non par mauvaise gestion de leur budget
mais par insuffisance de ressources…
C’est à la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, votée à
la suite de travaux menés au sein de ce Conseil par Mme Anthonioz de Gaulle,
que revient le mérite d’une amélioration importante du traitement du
surendettement, en donnant aux commissions des pouvoirs accrus, notamment
dans l’effacement des dettes. En prenant la décision d’accepter que ceux qui, par
suite de chômage, d’une rupture familiale, d’une maladie, se trouvaient en
grande difficulté financière et ne présentaient pas de capacité de remboursement
voient leurs dettes effacées, le législateur a donné à des centaines de milliers de
personnes la possibilité de se réinsérer dans la société.
Concernant les dettes fiscales, le Premier ministre a annoncé en septembre
1999 la possibilité d’effacement de ce type particulier de créances pour les
chômeurs ayant saisi la commission de surendettement. Cette mesure pourrait
concerner 220 000 à 250 000 familles. Elle est limitée dans le temps, ce que nous
déplorons. Le gouvernement a décidé de compléter cette mesure d’effacement
des dettes fiscales en faveur des chômeurs surendettés par une mesure analogue
en faveur des personnes en grande difficulté sociale. Les demandes présentées
par l’intermédiaire d’organismes sociaux sont adressées aux trésoreries pour que
les mesures de recouvrement soient immédiatement suspendues, ce qui est positif
car en la matière le facteur-temps est important. Comme le note l’avis, « si le
principe des créances privilégiées du Trésor est maintenu », ce que nous
approuvons, une passerelle est désormais jetée entre la sphère des dettes privées
et celles des créances du Trésor public.
Néanmoins, ces dispositions nouvelles ne trouveront leur plein effet que
lorsque les moyens de mise en œuvre concrète de la loi seront donnés aux
commissions de surendettement : mise en place de nouvelles commissions dans
les départements particulièrement touchés par le chômage et la précarité,
affectation de personnels supplémentaires dans les commissions actuelles afin de
réduire les délais de traitement des dossiers compte tenu de l’urgence sociale
présentée par ceux-ci.
De façon générale, nous voulons souligner l’intérêt de dispositions qui sont
de nature à réintégrer dans les mécanismes de l’économie marchande courante et
d’une société solidaire plusieurs millions de ménages qui, comme le note
justement l’avis, sont tenus en marge de notre système social. L’avis aborde le
problème de la connaissance des processus d’endettement et de surendettement
 I - 28

pour préconiser la confection et la publication de données statistiques

relativement détaillées sur les crédits aux ménages. Nous partageons ce souci.
Dans sa troisième partie, l’avis aborde le renforcement de la relation
prêteurs-emprunteurs.
Le groupe CGT partage le besoin de renforcer l’information de
l’emprunteur et d’assurer la transparence des opérations. Pour ce faire, la CGT
souhaite réaffirmer le rôle de service public de la Direction de la Concurrence,
de la Consommation et de la Répression des fraudes et des associations de
consommateurs, ce qui pose dans les deux cas, dans des conditions différentes, la
question de leurs moyens de fonctionnement.
Le groupe approuve les propositions d’un mécanisme non institutionnalisé
d’alerte déclenché par un créancier dès que trois échéances sont restées impayées
ainsi que la réalisation d’un guichet unique de proximité, outil de coordination
entre les structures sociales, les services publics et les associations intervenant
sur ces questions. Le groupe partage le besoin de clarification sur l’application
uniforme du droit en vigueur dans le pays d’accueil, quel que soit le pays
d’implantation de l’organisme prêteur, pour garantir aux consommateurs un
niveau de protection élevé.
Enfin, nous voulons insister sur une conception de la solidarité qui induise
la mise en œuvre de nouveaux droits dont le droit au crédit participe. Ce droit
implique pour nous des conditions d’accès pour tous et, comme le souligne
l’avis, ne saurait conduire à un système dual.
Le groupe CGT vote le projet d’avis.

Groupe de la CGT-FO
Sur un dossier sensible, les éléments d’analyse fournis et la synthèse qui a
pu en être faite permettent d’avoir une vision aussi complète et objective que
possible, levant certains clichés ou idées reçues en la matière.
Pour Force ouvrière, des mesures d’assouplissement concernant
l’endettement ne doivent pas se substituer à l’augmentation du pouvoir d’achat
qui reste le moyen le plus efficace de relance de la consommation et de l’emploi.
En effet, en réduisant le chômage, cette tendance réduit, par-là même, un des
facteurs important de surendettement.
Aussi, considérons-nous que si le taux d’endettement des ménages reste
encore bien loin du taux historique de 1989, les initiatives éventuelles visant à
susciter une certaine dynamique en la matière doivent veiller à intégrer la
question des limites de la « soutenabilité » véritable de l’endettement des
ménages.
En effet, l’observation actuelle ne doit pas faire oublier que les conditions
de crédit sont dans une phase évolutive. Il convient donc de rester vigilants sur
l’évolution du rythme de la distribution de crédit dans les mois à venir. C’est
d’ailleurs pourquoi nous adhérons pleinement aux recommandations formulées
par le rapporteur, au titre de la prévention et de l’information, sur les
mécanismes d’alerte « prudentiels ».
 I - 29

A cet égard, une publication claire, basée sur le taux effectif global du
crédit, est essentielle et les pratiques commerciales douteuses mériteraient d’être
sérieusement reconsidérées.
Nous partageons largement les observations formulées sur la bonne
appréciation des risques et le profil des ménages surendettés. Sur ce point, n’y
aurait-il pas lieu de s’interroger sur l’appréciation des revenus à prendre en
compte dans le calcul du taux maximum des possibilités d’endettement et de
développer une certaine pédagogie, rendue peut-être encore plus nécessaire avec
la mise en place de l’Euro mais aussi avec le développement du commerce
électronique.
Nous pensons, également, que le nouveau Conseil de l’Emploi, des
Revenus et de la Cohésion Sociale (CERC) pourrait mener des analyses et
réflexions intéressantes sur les situations de surendettement au regard des
questions de pouvoir d’achat.
Nous voudrions également souligner, comme l’a fait le rapporteur,
l’efficacité des mécanismes particuliers de traitement du surendettement, mis en
place dans notre pays, au regard du développement important des dossiers à
traiter. Il est clair, dans ces conditions, que les moyens correspondants devront
être dégagés pour répondre aux légitimes exigences d’amélioration des délais de
traitement de ces dossiers.
Enfin, si une clarification de la législation européenne est souhaitable, nous
tenons, pour notre part, à écarter toute idée, au prétexte d’harmonisation, d’une
législation minorée remettant en cause le dispositif français dont chacun
reconnaît, aujourd’hui, la souplesse et l’originalité.

Groupe de la coopération
L’endettement n’est ni bon, ni mauvais en soi. Il est un outil. Mais il n’est
pas neutre. Il n’est pas neutre pour les collectivités publiques et les entreprises. Il
n’est pas neutre non plus, pour les ménages. Le groupe de la coopération prend
acte que l’endettement peut exercer des effets favorables sur l’activité
économique. Ceci sous réserve que des actions préventives efficaces soient
conduites afin d’éviter de précipiter des ménages potentiellement fragiles dans
des situations encore plus difficiles. Le crédit leur permet d’acquérir, dans le cas
du cercle vertueux, leur logement et leurs biens d’équipement durables. Mais
lorsqu’il finance les dépenses de consommation, fongibles par nature, il peut
conduire au cycle infernal du revolving permanent.
Ainsi, sans méconnaître la portée économique de l’endettement
raisonnable, le groupe de la coopération a été particulièrement sensible à sa
dimension sociale. En effet il concerne ceux qui, n’ayant pas la possibilité de
mobiliser leur épargne, mobilisent celle des autres. Il est même devenu un fait de
société qui lie prêteur et emprunteur. Aussi convient-il, dans l’intérêt des deux,
de se préoccuper d’en limiter au mieux ses effets déviants.
Là, comme en toutes choses, la prévention est de loin préférable. C’est
pourquoi les mesures préconisées, annualité des contrats, procédure d’alerte,
guichet unique de proximité, primauté de la législation du pays d’accueil,
contribueraient à circonscrire la période de basculement entre l’endettement et le
 I - 30

surendettement qui n’est qu’un endettement insupportable. Les mesures

proposées seraient d’autant mieux adaptées qu’elles prendraient en compte la
situation spécifique des concours consentis en matière d’accession à la propriété.
Puisque notre pays détient, à travers les commissions de surendettement,
une organisation éprouvée, fiable et diligente, aux délais près, conservons-la.
Elle a le mérite, plus que la faillite civile, de permettre la concertation des
acteurs. Les ménages français sont moins endettés relativement que ceux de
Grande-Bretagne, d’Allemagne et des Etats-Unis. Il faut donc s’attendre, par
mimétisme, à un développement de la pratique du crédit dans notre pays malgré
des taux réels qui ne sont pas considérés comme dissuasifs.
Le mérite de l’avis est de poser clairement le cas des ménages défavorisés.
En effet, si le crédit est devenu un élément de civilisation peut-on concevoir une
catégorie qui, hors les situations extrêmes, en serait exclue. L’exclusion, par un
scoring actuellement très sélectif, ne fragilise-t-il pas, un peu plus, une catégorie
qui de « non éligible » risque de devenir « intouchable » en faisant d’elle une
proie facile pour les officines douteuses et pour les méthodes de vente à la
lisière ? C’est pourquoi, le groupe de la coopération considère comme essentiel
que des efforts de « moralisation » soient entrepris pour éviter de telles pratiques.
Enfin, le groupe de la coopération soutient l’idée selon laquelle est
recommandée la mise en place d’un système de mutualisation partielle des
risques. Il dispose de l’expérience des banques qui ont organisé statutairement la
solidarité de leurs associés. Il fait confiance, avec le rapporteur, au dialogue qui
ne manquera pas de s’engager entre les établissements de crédit et les
associations de consommateurs. Ils auront notamment à dire comment seront pris
en charge les surcoûts induits par un élargissement des risques.

Groupe des entreprises privées

Nous tenons à souligner la qualité du travail accompli par le rapporteur. Le
présent avis, bien documenté et concis, a le mérite d’être mesuré.
Nous apprécions que l’avis se fonde sur une approche positive du crédit à
la consommation, que la bonne appréciation du risque y soit considérée de
l’intérêt de tous (prêteurs et emprunteurs), et que le fonctionnement des
commissions de surendettement soit jugé globalement satisfaisant (dans un
contexte où les cas à traiter tiennent de moins en moins à un surendettement
initial et où l’endettement non bancaire constitue une part importante des dettes).
Nous sommes en revanche beaucoup plus réservés sur le rôle du crédit à la
consommation comme politique de relance en période basse du cycle. En effet,
le développement du crédit à la consommation implique pour les consommateurs
une certaine confiance dans l’avenir, confiance qui s’appuie le plus souvent sur
des signes de reprise, notamment de l’emploi. En outre, c’est par le
développement de l’offre que l’on pourra relever le niveau de la demande et
éviter que perdurent les situations de sous-équilibre.
En matière de connaissance de l’endettement, la proposition d’un tableau
de bord national de l’endettement pouvant être prolongé au niveau européen
nous interroge. Ce tableau de bord n’existe-t-il pas déjà en France ? Qui pourrait
avoir la responsabilité de son élaboration à l’échelon européen ? Enfin, les
 I - 31

informations nouvelles sur la ventilation des crédits par catégories de ménages

emprunteurs ne relèvent-elles pas plutôt d’un sondage que d’une consolidation
systématique ?
Nous partageons pleinement les propositions faites en matière de
clarification de la législation européenne, en tenant à souligner leur importance
capitale pour éviter les distorsions de concurrence. Le projet de directive sur les
services financiers à distance, en cours de discussion, doit permettre au
gouvernement français de soutenir le principe de l’harmonisation maximale.
Sur la question de l’accès au crédit de certaines catégories, nous partageons
la prudence du rapporteur. Face à un sujet où le remède pourrait être pire que le
mal, il a la sagesse d’éliminer le recours à des procédures de constitution de
fonds de garantie, public ou non. Nous conservons cependant quelques
interrogations sur la suggestion faite d’une mutualisation partielle des risques au
sein de chaque établissement bancaire : comment aller au-delà de ce qui existe
déjà sans confondre secteur social et secteur marchand ?
Le groupe des entreprises privées a voté en faveur de l’avis.

Groupe des entreprises publiques

Le groupe des entreprises publiques souscrit à l’analyse du projet d’avis
suivant laquelle l’extension de l’endettement des particuliers pourrait contribuer
à soutenir durablement la croissance.
La condition d’une extension maîtrisée de cet endettement prévue par le
rapporteur pour la mise en œuvre de cette orientation nous paraît tout aussi
importante. Nous approuvons la proposition de renforcer la connaissance
statistique de l’endettement en élaborant un tableau de bord de l’endettement.
Régulièrement publié sur la base d’informations collectées et gérées par la
Banque de France, il permettrait aux réseaux bancaires d’affiner la sélection de
leurs risques. Mais il est important de veiller à ce que cet endettement ne soit pas
réalisé à des taux excessifs.
En ce qui concerne les solutions en matière de surendettement, le projet
d’avis propose de réduire les délais de traitement des dossiers en laissant
ouvertes les voies pour y parvenir. Plusieurs solutions sont possibles et en
particulier l’amélioration des procédures et l’organisation des moyens actuels
permettant une efficience accrue du dispositif.
Dans ce même domaine du surendettement, le rapport évoque la délicate
question du droit applicable au crédit à la consommation en fonction de la
nationalité de l’établissement prêteur. Notre groupe marque son attachement au
principe d’application du droit du pays d’accueil et soutient la demande du
gouvernement français à la Commission de modifier son interprétation.
Enfin en ce qui concerne l’exclusion du crédit d’une partie importante de la
population, notre groupe considère que la solution proposée par le projet d’avis
d’une mutualisation partielle des risques au sein de chaque réseau bancaire, a une
pleine justification économique. Mais les enjeux dans ce domaine sont aussi très
largement du champ de la cohésion. La solution également évoquée d’un
système de garantie publique permettant aux réseaux bancaires de mieux assurer
ces risques accrus, en particulier vers des populations de jeunes dont la
 I - 32

solvabilité a vocation à évoluer favorablement, trouve ainsi également une forte

justification. Notre groupe estime qu’elle pourrait être mise en œuvre dans un
cadre d’expérimentation, sur la base de redéploiements de crédits publics
existants et sous forme d’une garantie partielle. Il faudrait en outre veiller à ne
pas déresponsabiliser ainsi les emprunteurs.
Le groupe des entreprises publiques votera le projet d’avis.

Groupe des Français établis hors de France, de l’épargne et du logement

Parce que seize mois se sont écoulés entre la saisine et le débat en plénière,
c’est un rapport documenté et convenablement discuté en section qui est soumis
ce jour, à notre assemblée.
Soulignant la grande difficulté pour un particulier d’être surendetté, plus
que pour un Etat ou une grande entreprise, notre groupe approuve la proposition
tendant à la mise en place d’un tableau de bord de l’endettement pour une
meilleure connaissance du phénomène. Il permettra non seulement de réduire
l’afflux de dossiers auprès des commissions, mais également - lorsque cela est
devenu inéluctable - de passer plus rapidement de la recherche parfois sans fin de
solutions provisoires… au moratoire… puis à l’annulation pure et simple. Dans
cette optique, notre groupe se demande d’ailleurs, s’il ne serait pas opportun
d’obtenir de certaines grandes surfaces, une participation plus effective au
mécanisme de centralisation de l’information sur le surendettement.
Quoi qu’il en soit, dès lors que l’appareil statistique fournira une meilleure
connaissance et un meilleur suivi de l’endettement et surtout, du surendettement,
nous recommandons au Conseil économique et social de revenir sur la question
et d’étendre sa réflexion notamment à l’endettement des entrepreneurs
individuels, thème qu’il a aujourd’hui ignoré, en l’absence de données
significatives disponibles.
Par ailleurs, nous appuyons l’idée d’un réexamen européen des dispositifs
nationaux en vue d’assurer leur validité et leur « euro-compatibilité », faute de
quoi, le dispositif français de traitement du surendettement pourrait ne plus
donner satisfaction.
En revanche, nous regrettons que la proposition relative à l’accès au crédit
de personnes qui en sont temporairement exclues, ne soit pas plus développée
notamment au regard de l’intérêt qu’elle aurait pour les jeunes ou pour les
personnes en recherche d’emploi dont la réinsertion doit être facilitée.
De même, tout en approuvant la qualité du dispositif français en place pour
traiter le surendettement, nous insistons sur l’utilité qu’il y aurait à parvenir à
une meilleure définition au niveau national, de la notion de « reste à vivre »,
notion à laquelle le Conseil pourrait utilement apporter sa contribution.
Pour terminer, les conseillers du groupe des Français établis hors de France
attirent l’attention de tous leurs collègues sur leur souhait que, chaque fois que le
sujet s’y prête, un chapitre des études, avis et rapports, soit consacré à ces deux
millions de compatriotes vivant à l’étranger.
Enfin, notre groupe votera l’avis qui prend en compte nombre de nos
préoccupations.
 I - 33

Groupe de la mutualité
Les lignes générales de l’avis rappellent opportunément que l’endettement
des ménages participe de la croissance d’un pays si celle-ci a pour moteur la
consommation, et favorise l’emploi. Mais le surendettement accroît la cassure
sociale: c’est la démonstration qu’argumente le projet en suggérant une voie
médiane entre ces deux termes.
Le groupe de la mutualité approuve deux idées-force présentées dans
l’avis :
- le crédit doit être accessible à tous, sans pour autant inciter au
surendettement, ce qui suppose peut-être une moralisation, comme le
suggèrent aussi les groupes de la coopération et des associations ;
- les actions visant à prévenir les situations d’endettement excessif
doivent être privilégiées, ce qui suppose une bonne connaissance de
la réalité et la mise au point d’un mécanisme d’alerte qui est
justement préconisé.
Le groupe reste plus critique sur les conditions actuelles de traitement du
surendettement. Il est vrai que le mouvement mutualiste se trouve dans une
position originale d’acteur des problèmes sociaux. D’une part, il rassemble, en
vue de leur garantir une protection sanitaire et sociale solidaire, des populations
parfois en grande difficulté, dont il mesure le désarroi. D’autre part, il agit
lui-même en leur faveur en proposant des prêts ou sa caution gratuite dans des
opérations immobilières. Il partage donc la sensibilité des endettés, ce qui
n’occulte pas sa préoccupation de créancier.
C’est pourquoi, le groupe de la mutualité exprime sa réserve quant à
l’appréciation positive que porte l’avis sur la procédure de traitement du
surendettement. Une telle procédure repose tout d’abord sur la bonne foi
présumée du débiteur. Or, nulle définition n’en est donnée. Le groupe de la
mutualité estime qu’il conviendrait de demander que soit établie une définition
légale.
En outre, le créancier privé, fût-il à but non lucratif, apparaît comme le mal
aimé de la procédure. On reporte généralement sur lui le poids du
surendettement, les dettes fiscales et parafiscales étant exclues du
rééchelonnement. Cela n’est pas équitable, et la mesure d’effacement des dettes
fiscales rendue possible entre septembre 1999 et janvier 2000, paraît trop limitée.
Il serait opportun de demander l’allongement de la validité de la mesure, voire
son extension.
Quant au fonctionnement des Commissions de surendettement, il souffre
du fait que la procédure est essentiellement administrative et écrite. Le groupe de
la mutualité estime qu’il serait temps d’introduire, ici comme ailleurs, la notion
de «contradictoire» et d’ouvrir la voie à une communication plus moderne.
Enfin le groupe se pose la question de l’accompagnement social du
débiteur qui se trouve, seul, dépassé socialement, intellectuellement et
évidemment financièrement, par les évènements et en butte à une réglementation
souvent complexe.
 I - 34

Ces remarques critiques n’altèrent en rien le jugement global que porte le

groupe de la mutualité sur l’avis. Il a voté positivement.

Groupe de l’Outre-mer
Le groupe de l’Outre-mer se félicite de la qualité des travaux menés sur la
question de l’endettement et du surendettement des ménages, l’avis insistant
particulièrement sur la nécessité de garantir l’accès de tous au crédit, et
notamment des plus démunis, forts nombreux en Outre-mer.
Le groupe souligne spécialement que les lois de 1989, 1995 et 1998 ne sont
pas applicables en Polynésie Française, à Wallis et Futuna, à Mayotte et en
Nouvelle Calédonie.
La protection de l’emprunteur, dans le cas de la Polynésie Française par
exemple, est régie par les dispositions des lois 78-22 de juillet 1978 et 79-596 de
juillet 1979 relatives aux crédits à la consommation et aux crédits immobiliers
qui n’ont été rendues applicables qu’en 1990 et en 1995. La loi Neiertz de 1989
qui permet la résolution des problèmes des ménages surendettés n’a pas été
étendue à ce Territoire.
Cette situation est rendue plus dramatique encore par l’absence de politique
de taux bonifiés pour l’accession au logement, faute de décret d’application de
l’ordonnance du 24 Juin 1998 étendant à la Polynésie et à la Nouvelle Calédonie
le mécanisme du Plan d’Epargne Logement. L’étroitesse du marché bancaire ne
permet pas à la population d’obtenir de réduction sensible des taux de crédits
immobiliers, fixés pour la plupart à 8,5 % pour une durée de 15 ans.
Les Polynésiens, sensibles à une conjoncture favorable, contractent des
emprunts en grand nombre. On constate couramment un niveau d’endettement
proche du revenu disponible. Les saisies se multiplient, ce qui accentue la
détresse des familles dépossédées.
La déclaration faite par le Président du Tribunal de grande instance de
Papeete, le 14 janvier 2000, appelait solennellement l’attention du
Gouvernement sur la question, et soulignait clairement que la lutte contre la
paupérisation nécessite l’instauration de règles sur le surendettement et
notamment l’application des lois relatives aux commissions de surendettement.
Le groupe de l’Outre-mer a donc présenté un amendement proposant la
création des commissions du surendettement pour les régions d’Outre-mer
jusqu’ici dépourvues de ce mécanisme. Il se félicite de son adoption à
l’unanimité par le Conseil économique et social et souhaite que celui-ci soit pris
en compte par le gouvernement.

Groupe des professions libérales

Notre groupe approuve sans réserve le rapport et le projet d’avis rédigés
par notre collègue Jean-Christophe Le Duigou sur « l’endettement et le
surendettement des ménages ». A la charnière de l’économique et du social,
l’endettement, ressort économique, peut, quand il devient surendettement,
conduire à une impasse sociale. La frontière est fragile, mais il était néanmoins
nécessaire de rappeler le rôle vertueux du crédit.
 I - 35

Ainsi, le rapport montre d’une part, que le crédit à la consommation est un

facteur de croissance et d’autre part, que les dispositifs de traitement du
surendettement, mis en place dès 1989, et complétés par la récente loi contre
l’exclusion, sont plutôt bien adaptés. Il n’y a donc pas de raison de confondre
« endettement et surendettement ».
Comme l’indique le projet d’avis, l’extension du crédit, sans exclusion des
populations dites fragilisées, passe avant tout par un renforcement de la relation
entre l’emprunteur et le prêteur qui trouveront dans la transparence et la clarté
des documents contractuels un intérêt commun. A cet égard, notre groupe estime
qu’il est indispensable, au nom de la cohésion sociale, de maintenir les circuits
traditionnels de crédits à travers des banques et des organismes, et non des
opérateurs comme « Crazy George », dont la facilité apparente peut à terme
conduire à des situations de grande détresse.
De la même façon, nous appuyons toutes les recommandations visant, dans
le respect des personnes endettées, à prévenir les situations de surendettement,
comme l’amélioration des connaissances statistiques sur l’utilisation des crédits
et sur les ménages endettés, qui sera réalisée à travers un tableau de bord, la mise
en place d’un mécanisme d’alerte non-institutionnalisé, après trois échéances
impayées, ou encore le guichet unique de proximité.
Autant de mesures équilibrées et positives qui nous laissent espérer que le
Conseil économique et social se penchera dans un prochain rapport sur la
situation particulière de l’entrepreneur individuel, dont l’endettement nécessite
un traitement à part.
Le groupe des professions libérales a voté favorablement ce projet d’avis.

Groupe de l’UNAF
Le groupe de l’UNAF félicite le rapporteur d’avoir conduit les travaux de
la section avec efficacité et compétence. L’endettement et le surendettement
concernent directement la vie des familles. Le rapport et l’avis affirment l’intérêt
économique, pour notre pays, d’une certaine extension de l’endettement des
ménages, à condition que ses conséquences, qui peuvent s’avérer désastreuses,
soient mieux maîtrisées. Il ne faut cependant pas oublier que les revenus
professionnels, les prestations familiales et les prestations sociales, sont tout
aussi importants que l’endettement pour soutenir la consommation et développer
la croissance.
Le groupe de l’UNAF souscrit à toutes les actions préventives qui peuvent
être conduites. Il souligne le travail des diverses associations, notamment
familiales, qui traitent au quotidien des réalités sociales des personnes fragilisées
par un endettement important et mal contrôlé. Elles proposent des programmes
d’éducation à la consommation et mettent en place des structures destinées à
informer et accompagner ces familles et à traiter leurs difficultés. A cet égard, la
mise en place, dans les réseaux de parentalité, d’un enseignement à l’économie
sociale et familiale, mériterait d’être soutenue et développée par les pouvoirs
publics. De même, les programmes de l’Education nationale devraient comporter
une initiation à la consommation et au crédit.
 I - 36

Le groupe de l’UNAF insiste particulièrement sur les risques que pourrait

entraîner un développement trop important ou non maîtrisé du crédit. En ce sens,
il regrette que l’avis occulte les conséquences du développement des systèmes de
crédit de trésorerie et qu’il en préconise l’extension. Cette démarche pourrait
avoir pour résultat de banaliser le crédit et d’en masquer les dangers, et ce,
d’autant que la publicité qui en assure la promotion utilise parfois l’ambiguïté de
termes tels que « réserves » ou « disponibilités », pour qualifier des prêts.
L’UNAF a approuvé les dernières modifications de la loi sur le traitement
du surendettement, intervenues en 1995 et 1998, qui rapprochaient ainsi la
situation des familles surendettées de celle des Alsaciens et Mosellans, en
permettant, pour les cas les plus graves, un effacement des dettes, autres que
fiscales et alimentaires. L’effacement total des dettes fiscales, possible jusque fin
janvier 2000 pour certaines familles surendettées, mériterait d’être pérennisé. Par
ailleurs, le Trésor public devrait être traité comme les autres créanciers.
Le groupe de l’UNAF tient enfin à souligner l’originalité, et bien souvent
l’efficacité du dispositif traitant du surendettement des ménages. Néanmoins, il
faut noter que l’application sur le terrain est loin d’être satisfaisante, en
particulier pour les délais de traitement. L’interprétation qui est faite de la loi en
ce qui concerne le « reste à vivre » est restrictive. En effet, seuls les personnes
célibataires et les couples sans enfant ont droit à un « reste à vivre »
correspondant au RMI : la présence d’enfants à charge ne donne pas lieu à
relèvement de ce minimum vital, alors que les allocations familiales sont
incluses dans le calcul des ressources prises en compte.
Enfin, contacter les commissions de surendettement appelle, de la part des
requérants, un certain courage psychologique. Tout devrait être fait pour leur
faciliter ce type de démarche.
Le groupe de l’UNAF s’est exprimé en faveur de l’avis.

Groupe de l’UNSA
Le groupe de l’UNSA apprécie la grande qualité du rapport et de l’avis sur
l’endettement et le surendettement des ménages. Il considère également que
l’endettement des ménages, sous réserve de n’être pas excessif, joue un rôle
indispensable dans l’activité de certains secteurs mais aussi, au plan
macroéconomique, contribue à relever le niveau de la demande et permet
d’obvier aux problèmes posés par une situation de sous-équilibre persistant.
L’avis préconise des efforts supplémentaires de clarté de la part des
organismes de crédit, en particulier sur la présentation des échéanciers et sur
l’offre préalable de crédit. La préconisation de campagnes de sensibilisation sur
le coût des crédits associant les services sociaux et les associations de
consommateurs va dans le bon sens. L’UNSA estime que, si l’on veut des
citoyens responsables - c’est-à-dire en mesure d’assumer leurs responsabilités - il
est aussi nécessaire de renforcer l’éducation des consommateurs dès l’école.
C’est à juste titre que l’avis, intégrant la nécessaire dimension européenne
de la question du crédit, revendique que le droit applicable soit
systématiquement celui de l’état de résidence du consommateur. L’UNSA estime
que la réflexion engagée sur cette question devrait être poursuivie en liaison avec
 I - 37

le Comité économique et social européen et apprécie que ce point ait été pris en
compte.
Le groupe de l’UNSA partage le souci exprimé dans l’avis de permettre
l’accès de toute la population au crédit, sauf à passer par des solutions de type
« Crazy George » qui pratiquent des taux d’intérêt réels exorbitants. C’est avec
prudence mais détermination que l’avis exprime ce souci de ne pas maintenir en
marge une fraction importante de la société. Les pistes qu’il ouvre sont
intéressantes à cet égard.
L’avis consacre une large place au surendettement et à son ampleur, mais
aussi à la méconnaissance que l’on a de ce problème, ce qui ne permet pas de
développer les actions préventives concernant l’évolution des procédures de
traitement du surendettement. Le Conseil économique et social n’est cependant
pas en situation de pouvoir donner une appréciation de l’application de la loi du
29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions.
Le groupe de l’UNSA estime, comme le prévoit l’avis, que des
améliorations pourraient être apportées au dispositif existant par :
- une pérennisation du système d’effacement des dettes fiscales
consécutive à l’établissement d’un bilan à caractère social ;
- une prise en compte des problèmes posés par les cautions privées
pour dettes professionnelles.
Le groupe de l’UNSA estime également que le dispositif pourrait aussi être
amélioré par la création d’un véritable statut du délégué associatif, les
participants aux commissions de surendettement n’étant pas, actuellement, en
situation d’examiner individuellement les dossiers de manière convenable.
Le groupe de l’UNSA, auquel s’est joint le représentant de la FGSOA, a
voté l’avis.
I - 38
 II - 1

RAPPORT
présenté au nom de la section des finances
par Monsieur Jean-Christophe Le Duigou, rapporteur
II - 2
 II - 3

Au cours de sa réunion du 22 septembre 1998, le Bureau du Conseil

économique et social a confié à la section des Finances la préparation d’un
rapport et d’un projet d’avis sur « Endettement et surendettement des ménages ».
La section a désigné Monsieur Jean-Christophe Le Duigou comme
rapporteur.
Pour information, la section des Finances a successivement entendu :
- M. Gérard Maarek, Directeur des Etudes économiques du Crédit
Agricole ;
- M. Jean-Philippe Gaudemet, Secrétaire général du Conseil national
du Crédit et du Titre ;
- M. Michel Mouillart, Professeur à l’Université de Nanterre-Paris X ;
- M. Didier Bruneel, Secrétaire Général de la Banque de France ;
- M. Etienne Pflimlin, Président du Crédit mutuel ;
- M. Alain Diéval, Directeur général de la Caisse régionale du Crédit
Agricole de l’Oise ;
- M. Gérard Montant, Directeur de l’INDECOSA (Information et
Défense des Consommateurs Salariés de la CGT) ;
- Mme Catherine Bonnan-Garçon, Conseiller à la Cour d’Appel de
Paris et Mme Isabelle Vendryès, Juge au Tribunal de grande instance
de Paris ;
- M. Jean-Claude Nasse, Délégué général Adjoint de l’association des
Sociétés Financières et M. Bernard Drot, Directeur général à la
SOFRACEM.
En outre, le rapporteur s’est entretenu avec Monsieur le Sénateur
Paul Loridant et a effectué deux déplacements dans des commissions de
surendettement, à Lille et à Melun.
Le rapporteur remercie vivement toutes les personnalités qui se sont
exprimées devant la section ou qu’il a rencontrées personnellement pour l’aide
qu’elles lui ont apportée dans l’élaboration de son rapport.
II - 4
 II - 5

INTRODUCTION

Depuis deux décennies, l’endettement est surtout perçu comme une

menace, susceptible d’altérer la stabilité économique en engendrant inflation et
crises localisées (dans l’immobilier, dans le secteur bancaire…) et pouvant
s’étendre à l’ensemble du système financier et économique.
De bas taux d’intérêt incitent les entreprises et les ménages à réviser
positivement leurs anticipations et à augmenter leur endettement : avec des taux
plus bas, entreprises et ménages empruntent, investissent et consomment plus. Le
« multiplicateur keynésien » peut entrer en jeu, favorisant une hausse du produit
intérieur brut et des revenus.
Mais cet endettement peut être excessif. Il trouve vite des limites dans
l’inflation, dans la hausse des coûts et « in fine » dans le relèvement des taux
d’intérêt. Il peut même déboucher sur une spirale de surendettement-déflation si
l’on suit Irving Fisher dans son analyse sur la grande dépression des années
trente1. Les méfaits d’un endettement, le plus souvent considéré sous ses aspects
excessifs, notamment pour ce qui concerne les entreprises, les Etats et les pays
en développement, ont été longuement étudiés et commentés. Cela a été moins le
cas pour l’endettement des ménages jugé plus marginal et régulé par des
mécanismes micro-économiques plus stricts. La contrainte de liquidité est
généralement considérée comme beaucoup plus forte pour les ménages que pour
les entreprises.
On ne peut nier l’existence de ces risques. Mais il conviendrait de
compléter cette approche par une analyse plus positive de l’endettement privé
même si celui-ci peut aussi bien sûr présenter des dangers ainsi qu’en témoignent
la crise de l’immobilier qui a affecté, à des degrés divers et à des moments
différents, la plupart des pays développés ou encore les difficultés qu’ont
rencontré plusieurs institutions financières. En effet, valoriser l’épargne en
négligeant le crédit peut n’être pas non plus optimal. L’endettement, s’il est
maîtrisé, peut jouer un rôle de multiplicateur de financement, d’accélérateur de la
croissance voire de générateur de rentabilité2.
Or, l’analyse a été beaucoup moins développée sur ces thèmes et les outils
disponibles ne paraissent plus adaptés. La comptabilité nationale, par exemple,
est essentiellement organisée en termes de circuit, de flux réels et ne prend pas
assez en compte les variables monétaires patrimoniales et de stocks. Sans doute
le problème de l’endettement privé n’était-il pas considéré comme aussi
préoccupant que celui de l’endettement public, l’inflation ou le chômage.

1
Irving Fisher « A debt deflation theory of the great depression » Econometrica 1933.
2
Cf article de G. Maarek : « le rôle macro-économique de l’endettement », Revue d’Economie
financière, mars 1998.
 II - 6

Encadré 1 : L’histoire ambiguë du crédit

Longtemps, le « loyer de l’argent » a été proscrit et sa pratique condamnée par la religion
catholique. L’Ancien Testament, le droit canon ou le Concile de Nicée en 325 en sont quelques
illustrations. Le paiement de tout « surplus » ajouté au capital prêté était considéré comme une
pratique usurière.
Parallèlement à la position de l’Eglise, la législation civile se prononçait elle aussi pour la
prohibition du prêt d’argent dès Charlemagne. La légalité de la perception d’un intérêt dans des cas
de figure très précis fut toutefois admise (retard dans le remboursement, prise en compte du risque ou
de l’immobilisation).
En l’absence d’autorisation légale, des procédés furent inventés pour contourner l’interdit.
C’est en fait le renouveau économique qui imposa la nécessité du recours au crédit. En
Europe, le prêt à intérêt est admis dès le XVIIè siècle en Hollande, en Angleterre ou en Allemagne, à
la différence de la France qui se montre fortement réticente jusqu’à la fin du XVIIIè siècle. Dans notre
pays, le prêt à intérêt n’est consacré qu’en 1804 avec l’apparition du code civil et c’est un peu plus
tard, sur la base des lois de 1863 (lois sur les sociétés anonymes), que se développera le système
bancaire français.
Le crédit sera un facteur essentiel du développement de la société industrielle à partir de la fin
du XIXème siècle et de manière plus significative encore au lendemain de la seconde guerre mondiale.
Admis pour l’investissement des entreprises, il demeure, en France, sous sa forme de crédit aux
ménages, entouré de beaucoup de réserves ; ces réticences d’ordre culturel se manifestent surtout
pour le crédit à la consommation.

Au demeurant, l’endettement des ménages est susceptible d’exercer des

effets favorables sur l’activité économique.
Au plan micro-économique, il est la condition du développement des
marchés de plusieurs secteurs essentiels : l’habitat bien sûr, mais aussi le secteur
de l’automobile, des divers biens d’équipement ménagers, des produits
informatiques grand public et désormais de certains services (tourisme,
formation…). Il est le point de passage obligé pour l’accès de certaines
catégories sociales, qui ne peuvent accumuler une épargne préalable suffisante, à
ces consommations.
Au plan macro-économique, il peut contribuer à relever le niveau de la
demande effective et éviter que ne perdurent des situations de sous-équilibre.
Comme le montrent différentes études récentes, la dynamique du crédit à la
consommation a été un puissant facteur de soutien à la longue phase de
croissance de l’économie américaine1. Quels que soient les effets pervers qui
l’accompagnent, ce processus paraît avéré. La dynamique du crédit aux ménages
ne peut-elle pas venir partiellement suppléer les conséquences de marges plus
étroites pour l’impulsion budgétaire ?
Enfin, l’endettement des ménages ne devient-il pas à terme un élément de
bouclage important du circuit économico-financier ? La tradition était de
distinguer d’un côté des administrations publiques et des entreprises
emprunteuses et de l’autre des ménages prêteurs. Les besoins des agents publics
vont sans doute se restreindre durablement. Les entreprises sont devenues
excédentaires. La France n’a sans doute pas vocation à demeurer un prêteur
structurel au reste du monde. Les ménages ne doivent-ils pas dans ces conditions

1
A. Brender et F. Pisani « Le nouvel âge de l’économie américaine » Economica 1999.
 II - 7

élargir leur endettement ? Le problème est sans doute posé en France mais aussi
pour toute la zone euro.
Les économies qui limitent les prêts à intérêt sont moins
dynamiques ; certains projets ne peuvent se réaliser faute de financement adapté.
Une contraction durable du crédit consécutive à une crise économique et
bancaire inhibe toute tentative de reprise, la politique monétaire devenant
inopérante en raison de la détérioration des bilans bancaires. Il est vrai toutefois
que l’endettement est un pari sur l’avenir et, dans un environnement
d’incertitudes, il comporte des risques qui constituent un frein à son expansion
illimitée. Même les entreprises qui comptent sur l’effet de levier de
l’endettement pour accroître la rentabilité de leurs fonds propres cherchent à
déterminer s’il existe un niveau optimal de l’endettement car, au-delà d’un seuil,
le risque de volatilité des résultats financiers devient trop élevé et il faut arbitrer
entre meilleure rentabilité et plus grande stabilité. Une mauvaise appréciation
dans l’anticipation des débouchés ou dans l’affectation des ressources peut aussi
conduire à de lourdes pertes.
La frontière entre endettement désiré et surendettement est parfois difficile
à établir. Les risques sont appréciés en fonction du contexte. Si celui-ci se
modifie, les risques changent d’ampleur sans que le calcul initial ait été erroné.
Un divorce, une perte d’emploi, une maladie peuvent ainsi créer une situation de
surendettement pour des particuliers auparavant engagés dans une relation de
crédit stable. De plus, les périodes de rupture des tendances économiques
(passage d’un rythme d’inflation élevé à un taux plus modéré, fort mouvement
de taux d’intérêt…) entraînent souvent des difficultés d’adaptation aux nouvelles
conditions de financement. Une mauvaise appréciation, un traitement non
satisfaisant de ces risques peuvent conduire à l’amplification de leurs
conséquences et provoquer en retour une politique restrictive de distribution des
crédits.
L’endettement n’est ni bon ni mauvais en soi. Il est un outil. Omniprésent,
il est essentiel au fonctionnement de l’économie mais son excès peut conduire au
surendettement. Il convient donc de mieux connaître son évolution mais aussi
celles des autres variables qui déterminent le contexte pour évaluer, avec la
prudence nécessaire, ses potentiels de développement.
II - 8
 II - 9

TITRE I

ENDETTEMENT DES MÉNAGES

II - 10
 II - 11

I - L’ÉVOLUTION DU COMPTE FINANCIER DES MÉNAGES

Le comportement économique des particuliers peut être appréhendé de
diverses manières : financières ou sociologiques (attitudes vis à vis de la
consommation ou de l’épargne) par exemple. Toutefois, seule l’analyse de la
partie « ménages » des comptes nationaux permet de disposer d’un cadre
cohérent.
Il convient cependant de préciser d’emblée que le concept « ménages »
recouvre à la fois les particuliers et les entrepreneurs individuels (commerçants,
artisans, professions libérales) dont l’activité d’entreprise ne peut être dissociée,
en pratique, de la vie ordinaire dans la mesure où leur entreprise n’a pas
d’existence juridique distincte (absence de société unipersonnelle).
Dans les statistiques de comptabilité nationale, il n’est pas toujours
possible d’isoler les entrepreneurs individuels de sorte que, dans ce rapport, se
trouvent juxtaposées des données relatives aux « ménages » et d’autres limitées
aux seuls « particuliers » lorsqu’elles sont disponibles.
Ce problème n’est pas mineur. Au-delà des difficultés statistiques, il
recouvre des procédures différentes de traitement du surendettement : les
artisans, commerçants et agriculteurs sont justiciables de procédures collectives
spécifiques pour le traitement de leurs dettes professionnelles. En revanche, les
professions libérales ne bénéficient d’aucun régime particulier. Chaque
personne, quel que soit son statut professionnel (y compris donc les
commerçants, artisans,...) sont toutefois éligibles à la procédure de
surendettement pour ce qui concerne leurs dettes privées. Mais celles-ci doivent
pouvoir être clairement distinguées et ne sont en tout état de cause pas prises en
compte pour définir la recevabilité du dossier (cf. infra). Les conjoints de ces
professionnels peuvent également bénéficier de la procédure de surendettement.
Pour notre réflexion, cette distinction est importante. La logique de
l’endettement et son traitement institutionnel sont de nature différente selon qu’il
concerne la vie personnelle des particuliers ou au contraire le financement d’une
entreprise individuelle. Toutefois, cette entreprise représentant l’activité
principale de la personne, voire du couple, et la source essentielle des revenus
pour ces personnes, elle est aussi au centre de leur vie personnelle et ne peut être
dissociée de leurs choix globaux d’endettement et de placement. Pour les
procédures de surendettement, les dettes professionnelles sont exclues ; il n’en
reste pas moins qu’il est parfois difficile de séparer strictement celles-ci des
dettes personnelles (exemple : un prêt personnel peut avoir été utilisé pour
financer l’entreprise individuelle puisqu’il y a unité de trésorerie...).
Dans la suite de ce rapport, nous privilégierons, sous les réserves de
disponibilités indiquées ci-dessous, les analyses sur les particuliers.
Les particuliers perçoivent des revenus : salaires et traitements bruts,
prestations sociales et revenus de la propriété (les entrepreneurs individuels
reçoivent en outre des excédents bruts d’exploitation en provenance de leur
entreprise). Ces revenus sont diminués de différents prélèvements sociaux
(cotisations sociales) et fiscaux (impôts sur le revenu et sur le patrimoine). Les
 II - 12

particuliers disposent ainsi, en solde, d’un revenu disponible brut au sens de la

comptabilité nationale.
Ce revenu peut être employé en consommation (de biens et de services), en
investissement-logement ou en placements divers : dépôts bancaires, achats de
valeurs mobilières (obligations, actions, OPCVM), créances sur les assurances.
Mais les particuliers ont toujours souhaité introduire une dimension
temporelle dans leurs choix pour réaliser des transferts de revenus et/ou de
dépenses, pour eux-mêmes ou pour leur famille. Ainsi, face à un revenu qu’ils
jugent insuffisant pour mener à bien des projets, ils peuvent recourir à
l’endettement afin de desserrer leur contrainte financière. Ce faisant, ils
anticipent des ressources futures pour acquérir immédiatement un logement ou
d’autres biens, à charge pour eux de prélever plus tard sur leurs revenus afin de
rembourser aux prêteurs la dette contractée ainsi que les intérêts qui y
correspondent.
Les prêteurs sont généralement des établissements de crédit : banques ou
sociétés financières car les particuliers, à la différence des entreprises d’une
certaine taille, ne peuvent émettre des titres sur les marchés financiers.
Dans certains cas, sans doute plus marginaux et qui s’appuient sur une
configuration particulière de la structure des taux d’intérêt, l’endettement peut
même servir à réaliser ou à éviter de dénouer des placements financiers. Le
ménage s’endette pour ne pas mettre en cause un choix antérieur de placement à
long terme ou pour réaliser un placement qu’il escompte plus avantageux, même
compte tenu du coût de l’endettement. Par exemple, il n’est pas généralement
souhaitable financièrement de mettre fin à un plan d’épargne-logement, un plan
d’épargne en actions ou une assurance-vie en interrompant des versements ou en
effectuant des retraits. Face à un besoin ou à une difficulté imprévus, le
particulier concerné a donc intérêt à maintenir ces contrats financiers et à
s’endetter pour régler son problème ponctuel. Plus exceptionnellement, si les
taux d’intérêt sont relativement bas et qu’il existe simultanément des
anticipations de hausses futures du cours des actions voire des obligations, il peut
paraître avantageux d’emprunter pour acquérir des titres qui seront ensuite
revendus avec une plus-value permettant de rembourser l’emprunt et de dégager
un bénéfice.
De même, les ménages peuvent souhaiter constituer des placements
financiers afin de transférer leur pouvoir d’achat dans le temps et percevoir ainsi
des revenus accrus dans le futur.
Il est donc intéressant d’observer l’évolution dans le temps des
comportements financiers des ménages. Ces comportements ne varient
généralement pas brutalement mais plutôt sur le moyen terme.
 II - 13

A - L’ÉVOLUTION DES RESSOURCES DES MÉNAGES

Les revenus des ménages sont constitués (structure de 1998) à plus de 58 %
par des salaires bruts (environ 67 % si l’on ne s’intéresse qu’aux seuls
particuliers) ; les prestations sociales (32 % du revenu disponible brut ou RDB)
sont très supérieures aux cotisations sociales versées (9,9 % du RDB) de sorte
qu’elles contribuent au revenu disponible à hauteur de 22 % environ. Les impôts
sur le revenu et le patrimoine représentent 14 % du revenu disponible brut.
Tableau 1 : Evolution du pouvoir d’achat du revenu disponible des ménages
(taux de croissance en pourcentage)
Valeur Part du
1998 revenu
1993 1994 1995 1996 1997 1998 (milliards disponible
de francs) brut en 1998

Salaires et traitements - 0,4 0,3 2,0 0,8 1,3 2,9 3 215,3 58,3 %
bruts

Prestations sociales 4,0 0,8 1,7 2,5 1,3 1,8 1 759,7 31,9 %

Excédent brut
d’exploitation - 1,5 1,3 2,4 - 0,1 1,3 2,8 1 388,2 25,2 %

Revenus de la propriété - 2,2 - 6,0 6,9 - 1,8 1,6 4,8 692,4 12,5 %
(ressources)

Prélèvements sociaux et 1,2 1,7 2,4 4,4 1,0 4,7 1 318,6 - 23,9 %
fiscaux dont :

• cotisations sociales des 1,3 0,8 2,3 4,0 - 4,1 - 18,7 446,4 - 8 ,1 %
salariés

• cotisations sociales des - 2,0 - 2,2 3,0 1,0 - 1,5 - 22,4 97,6 - 1,8 %
non-salariés

• impôts sur le revenu et 1,9 3,4 2,3 5,6 6,9 32,6 774,6 - 14,0 %
le patrimoine

REVENU DISPONIBLE 0,7 0,8 2,7 0,2 1,7 2,5 5 518,0

BRUT
Déflateur : prix de la 2,3 2,1 1,7 1,9 1,4 0,9
consommation des ménages

Source : Comptes de la Nation (dans rapport 1998 du Conseil National du Crédit et du Titre).
 II - 14

Comme le montre le graphique 1, la progression du revenu disponible des

ménages en valeur courante a été rapide au cours des années soixante-dix,
toujours supérieure à 10 % l’an. Elle a fortement décru de 1982 (environ 15 %) à
1987, année où elle a été limitée à 4 %. Un rebond est intervenu en 1988 et 1989
mais il a été suivi d’un nouveau déclin jusqu’en 1994. Depuis, la progression
nominale du revenu disponible brut oscille entre 1 % et 4 % l’an.
Graphique 1 : Variation annuelle du revenu disponible brut des ménages
(valeur courante, base 1980 puis base 1995 à partir de 1992)

%
18
16
14
12 changement de base

10
8
6

4
2
0
71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97

Source : INSEE, Mission INSEE du CES.

En termes de pouvoir d’achat, c’est-à-dire si l’on corrige le revenu
disponible brut de l’effet de la hausse des prix à la consommation, on observe
que les années soixante-dix ont été marquées par une croissance assez soutenue,
supérieure à 3 % en moyenne mais avec d’amples variations annuelles (de 1 % à
6 %). La hausse des prix à la consommation, forte dans les années soixante-dix
et au début des années quatre-vingt en raison de l’impact des chocs pétroliers, a
ensuite vivement décéléré (désinflation de la seconde moitié des années
quatre-vingt) puis est restée modérée.
 II - 15

Graphique 2 : Evolution des prix à la consommation (glissement annuel) et des

salaires et traitements bruts (base 1980 puis base 1995 à partir de 1992)

%
25
salaires

20

15
changement de
base
10

prix
5

0
71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97

Source : INSEE, Mission INSEE du CES.

Après avoir progressé de 6 % au début des années 1970, le pouvoir d’achat

du revenu disponible brut des ménages n’a augmenté que d’environ 3 % au
milieu de la décennie et, après un sursaut en 1978 a ralenti fortement. Dans les
années quatre-vingt, sa progression revient aux alentours de 1 %, avec des
années de recul (1979-80, 1983-84) et peu d’augmentations annuelles
supérieures à 2 % sauf en fin de période. Dans les années quatre-vingt-dix, on
n’observe plus de recul mais la progression demeure faible, quelque peu
inférieure à 2 %.
 II - 16

Graphique 3 : Pouvoir d’achat du revenu disponible brut

des ménages (glissement annuel, base 1980 puis base 1995 à partir de 1992)

%
7

6
changement de base
5

-1
71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97

Source : INSEE, Mission INSEE du CES.

Ces évolutions moyennes cachent au demeurant des changements

structurels qui ne sont pas sans influence sur le comportement financier des
ménages retracé dans la comptabilité nationale :
- la structure des revenus s’est déformée en faveur des tranches d’âge
les plus élevées ;
- les revenus du patrimoine ont augmenté ;
- les gains de pouvoir d’achat résultent moins d’augmentations
nominales que de l’effet de la désinflation.
Ces évolutions tendent à favoriser la consommation par le jeu de l’effet de
richesse et à freiner l’endettement.
Au sein du revenu disponible, les revenus de la propriété (intérêts,
dividendes, loyers), qui représentent environ 12 % du revenu disponible brut des
ménages, ont progressé durant les années quatre-vingt, de l’ordre de 10 % l’an
mais se sont stabilisés à partir de 1992, en dépit d’importantes fluctuations
conjoncturelles. La baisse des taux d’intérêt a entraîné une réduction des taux de
rendement des actifs financiers mais ce mouvement a été compensé par la
progression du volume des titres détenus mais aussi de leur valeur puisque la
baisse des taux d’intérêt augmente la valeur des obligations (le cours d’une
obligation variant en sens inverse du taux d’intérêt) et tend à favoriser également
une revalorisation des actions.
 II - 17

Graphique 4 : Taux d’intérêt nominaux (moyenne trimestrielle) en %

20
18 long terme
16 jour le jour
14
12
10
8
6
4
2
0
70 75 80 85 90 95

Source : Banque de France, Mission INSEE du CES.

Graphique 5 : Variation annuelle du solde des revenus de la propriété et de

l’entreprise (en milliards de francs)

60

50

40

30

20

10

-10

-20
71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97

Source : INSEE, Mission INSEE du CES.

En outre, la performance réelle des placements, qui prend en compte les

revenus mais aussi les plus ou moins-values après déduction de l’inflation, a
fortement progressé à partir de 1996 en raison de la hausse des valeurs
boursières.
Les salaires et traitements bruts, qui contribuent pour plus de 58 % au
revenu disponible brut des ménages, influencent de façon décisive l’évolution de
celui-ci ; en conséquence, on retrouve le même profil : leur progression, très
 II - 18

élevée en valeur nominale de 1971 à 1983, en période il est vrai de forte hausse
des prix, s’est ensuite nettement modérée pour revenir de 15 % à moins de 5 %
en 1987. Après un rebond de 1987 à 1990, une nouvelle décélération est
intervenue jusqu’en 1993, ramenant leur croissance annuelle à 2 % ; celle-ci a
ensuite fluctué autour de 3 % ce qui, compte tenu d’une hausse des prix
inférieure à 2 %, représente encore un gain de pouvoir d’achat.
Graphique 6 : Variation annuelle des salaires et traitements bruts des ménages
(base 1980 puis base 1995 à partir de 1992)

25

20

15
changement de base
10

0
71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97

Source : INSEE, Mission INSEE CES.

Les prestations sociales ont très fortement augmenté depuis 1970, même si
elles progressent plus modérément depuis la fin des années 1980 et se sont
stabilisées depuis 1995. Elles représentent désormais 32 % du revenu disponible
brut des ménages contre 23 % en 1970.
Toutefois, les cotisations sociales ont elles aussi nettement progressé et
atteignent désormais près de 10 % du revenu disponible. Dans certaines années
récentes, la création ou le renforcement de nouvelles cotisations (CSG, CRDS...)
ont ponctionné significativement le revenu disponible.
Les impôts sur le revenu et le patrimoine représentent également 14 % du
revenu disponible, contre seulement 5,2 % en 1970, l’augmentation ayant été
particulièrement nette depuis 1990 (cette année-là, les impôts représentaient
8,2 % du revenu disponible).
 II - 19

B - L’ÉVOLUTION DES EMPLOIS DES MÉNAGES

La consommation des ménages représente plus de 80 % de leurs
ressources. Elle est aussi plus inerte que le revenu. En théorie économique
comme dans les faits, on note que, en cas de fort accroissement du revenu, la
consommation n’augmente pas avec la même ampleur ; symétriquement, en cas
de baisse du revenu, la consommation ralentit plus faiblement, l’amortisseur
étant la diminution du taux d’épargne, par utilisation des placements ou
accroissement de l’endettement. L’appréciation portée par les ménages sur le
climat économique, et notamment sur la situation de l’emploi, l’anticipation de
revenus futurs et de l’évolution de la hausse des prix sont des déterminants de la
consommation, au même titre que les revenus courants.
Graphique 7 : Variation annuelle de la consommation finale des ménages
(base 1980 puis base 1995 à partir de 1992)

%
6

4
changement de base
3

-1
71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97

Source : Mission INSEE du CES.

On constate ainsi qu’au-delà d’amples fluctuations, l’accroissement annuel

de la consommation des ménages a plutôt eu tendance à ralentir au cours des
années soixante-dix et, après un sursaut au début des années quatre-vingt, à se
réduire de nouveau jusqu’en 1993. Depuis, un redressement est perceptible et on
sait que l’année 1998 a été marquée par un net accroissement de la
consommation des ménages (+ 3,4 % en volume). Il est intéressant de noter que
la consommation des ménages n’a jamais fléchi, en valeur courante.
 II - 20

Graphique 8 : Part de la consommation finale des ménages dans le RDB

(base 1980 puis base 1995 à partir de 1992)
%
90

88

86

84

82

80
changement de base
78

76

74
70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98

Source : Mission INSEE du CES.

En proportion du revenu disponible, la consommation, relativement stable

dans les années soixante-dix, a eu tendance à croître de 1978 à 1987, en liaison
avec le ralentissement des revenus, confirmant le souhait des ménages de
maintenir le volume de leur consommation en dépit de leur contrainte financière.
De 1988 à 1993, un léger fléchissement a été observé mais le niveau demeure
très élevé (supérieur à 86 % du revenu disponible). Depuis, la part de la
consommation dans le revenu s’est stabilisée.
Ce qui n’est pas employé en consommation par les ménages est épargné.
Cette épargne a deux usages principaux :
- l’investissement en logement ;
- l’épargne financière.
L’investissement-logement présente des variations annuelles importantes,
très liées aux conditions prévalant sur le marché immobilier (exemple : « bulle »
de 1986 à 1989) qui génèrent elles-mêmes des anticipations et des décisions
d’achat. Il dépend aussi des revenus des ménages, appréciés dans la durée, et
constitue le fruit principal de la stratégie patrimoniale du ménage. En France,
54 % des ménages étaient propriétaires de leur logement en 1996, contre environ
1/3 au lendemain de la seconde Guerre mondiale.
 II - 21

Graphique 9 : Variation annuelle de la Formation Brute de Capital Fixe (FBCF)

(hors Entrepreneurs Individuels, base 1980 puis base 1995 à partir de 1992)

%
15
changement de base
10

-5

-10
71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97

Source : Mission INSEE du CES.

L’épargne financière est constituée par les divers placements des ménages :
dépôts à vue et à terme, comptes sur livrets, comptes et plans
d’épargne-logement, valeurs mobilières, produits d’assurance-vie... Elle peut
résulter de décisions financières délibérées : achat de titres en vue d’obtenir des
plus-values ou des revenus additionnels ou encore constitution d’une épargne
logement. Mais paradoxalement elle peut aussi simplement constituer une
réserve d’argent momentanément non employée, un solde.
En outre, les ménages peuvent lever momentanément leur contrainte
financière en recourant à l’endettement. Contrairement aux entreprises, ils ne
peuvent s’endetter sur les marchés de capitaux mais ils peuvent obtenir des
crédits bancaires, à court ou à long terme ou des financements en provenance de
sociétés financières spécialisées. Ces crédits peuvent financer des acquisitions
immobilières ou la consommation (cf. infra).
Globalement, l’endettement des ménages est toutefois inférieur à leurs
actifs financiers : à la différence des entreprises et des administrations publiques
le plus souvent endettées en termes nets, les ménages dégagent, dans tous les
pays, des capacités de financement. En France, cette capacité de financement a
atteint 387 milliards de francs en 1998 (soit 59,00 milliards d’euros) après
423 milliards de francs en 1997 (soit 64,49 milliards d’euros), soit 45,1 % de leur
épargne brute.
Le taux d’épargne des ménages est assez élevé en France (15,8 % en 1998).
Il traduit d’abord l’arbitrage réalisé par les particuliers entre consommation et
épargne : ce qui n’est pas consommé est épargné. Mais cette épargne recouvre à
la fois des placements financiers (épargne financière) et l’investissement en
logement (épargne non financière). Le taux d’épargne est donc difficile à
 II - 22

interpréter : il retrace les résultantes de comportements d’endettement et de

placement très différenciés selon les agents économiques et sa nature de solde se
prête peu à des analyses : une baisse du taux d’épargne peut découler en effet,
soit d’une diminution des placements, elle-même résultant éventuellement d’une
baisse de valeur (cas des actions) et non de volume, soit d’un accroissement de
l’endettement. Elle peut traduire des comportements actifs ou au contraire plus
passifs (remboursements de crédits à l’échéance, moins-values subies...). Enfin, à
l’intérieur du taux d’épargne, l’achat d’un logement par utilisation de placements
financiers ou accroissement de l’endettement ne fait pas nécessairement varier ce
taux.
Tableau 2 : Taux d’épargne des ménages

Années Taux d’épargne Taux d’épargne non Taux d’épargne

(en %) financière (en %) financière (en %)

1986 11,8 8,5 3,3

1987 9,9 8,7 1,2
1988 11,5 9,3 2,2
1989 11,6 9,2 2,4
1990 12,3 8,8 3,5
1991 14,1 8,0 6,1
1992 14,7 7,5 7,2
1993 15,4 7,0 8,4
1994 14,9 7,2 7,7
1995 16,1 7,1 9,0
1996 15,0 7,1 7,9
1997 16,2 7,0 9,2
1998 15,8 7,1 8,7

Source : Comptes de la Nation.

 II - 23

Graphique 10 : Taux d’épargne des ménages

(base 1980 puis base 1995 à partir de 1985)
%
25

changement de base
20

15

10

0
70 75 80 85 90 95

taux épargne taux d'épargne financière

Source : INSEE, Mission INSEE du CES.

 II - 24

II - L’ÉVOLUTION DE L’ENDETTEMENT DES MÉNAGES

A la fin de l’année 1998, plus de la moitié (50,7 %) des ménages étaient
endettés selon l’Observatoire de l’endettement des ménages1. L’encours de la
dette des ménages était à cette même période de l’ordre de 2 300 milliards de
francs (soit 350,63 milliards d’euros), ce qui représentait 19 %, c’est-à-dire près
de 1/5 de l’endettement intérieur et près de 39 % de leur revenu disponible.
Rappelons que les ménages ne sont pas le secteur institutionnel le plus
emprunteur ; ils sont devancés par l’Etat et les sociétés et quasi-sociétés.
Graphique 11 : Le poids de l’endettement global
(encours total en fin d’année, en % du revenu disponible)

Sources : Données Banque de France.

1
L’Observatoire de l’Endettement des Ménages a été créé au début de 1989 afin de doter la place
d’un outil de suivi de la diffusion de l’endettement auprès des ménages. Le but de l’Observatoire
est de recueillir des informations factuelles sur les comportements et les opinions des ménages
français face à l’endettement. Tous les ans, l’Observatoire confie à un organisme extérieur, la
SOFRES, le soin de réaliser une enquête auprès d’un panel de 10 000 ménages, sur la base d’un
questionnaire élaboré par le Comité Scientifique Consultatif de l’Observatoire. Celui-ci rassemble
une vingtaine de membres, parmi lesquels des représentants de l’ensemble de la profession
financière (AFECEI, AFB, CNCA, CENCEP, ASF, ...), et d’organismes publics (Banque de
France, Trésor, Conseil National du Crédit et du Titre (CNCT), INSEE, Ministère de l’Economie
et des Finances, Ministère du Logement), ainsi que des représentants des instituts de
consommation (INC).
 II - 25

Graphique 12 : Encours des crédits aux ménages

Source : Association Française des Sociétés Financières.

L’endettement des ménages, en pourcentage du revenu disponible, s’est

inscrit sur une tendance de croissance continue jusqu’en 1990, date à laquelle il a
dépassé 42 %. Il a ensuite amorcé une décrue. Dans un article récent1, le
professeur Mouillart rappelait qu’en 1965 l’endettement des ménages
représentait 13,5 % du revenu. L’ampleur de l’augmentation est indéniable mais
il convient toutefois de souligner que si l’accroissement du poids de
l’endettement est largement tributaire du comportement de recours au crédit des
ménages, il est aussi affecté par le rythme de l’inflation dont l’accélération puis
la décélération au cours de la période a eu plutôt tendance à réduire puis à
accroître le poids apparent de l’endettement rapporté au revenu disponible.

1
Revue d’Economie Financière n° 46 (Mars 1998).
 II - 26

Graphique 13 : Taux d’endettement

Source : Encours des crédits aux ménages (source : Banque de France)/Revenu disponible brut.
(source INSEE).

Le taux d’intérêt réel est également un facteur déterminant : s’il est

supérieur à la croissance des revenus des ménages, le poids de l’endettement
s’accroît et les charges financières s’alourdissent.
Le graphique 14 ci-après retrace l’évolution des taux d’intérêt réels depuis
1970 ; le taux d’intérêt réel est calculé en déflatant le taux d’intérêt nominal par
la hausse des prix constatée une année donnée (ce qui revient à faire l’hypothèse
que l’inflation anticipée est égale à l’inflation constatée instantanément).
 II - 27

Graphique 14 : Taux d’intérêt réel (en %)

10
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97

Long terme réel Court terme réel

Source : Banque de France, Mission INSEE du CES.

Depuis 1965, plus des trois quarts de la progression de l’endettement sont

le fait du crédit immobilier qui représente aussi environ les ¾ des crédits aux
particuliers, même si les crédits de trésorerie aux particuliers ont connu, dans la
deuxième moitié des années 1980, une progression tout à fait spectaculaire.
Jusqu’au début des années soixantes, les ménages sont restés faiblement
endettés : l’amélioration de la situation économique n’avait pas encore permis de
constituer des capacités d’emprunt significatives (les remboursements des
emprunts supposent un volume d’épargne suffisant et régulier) et ni le marché
des biens durables ni celui de l’accession à la propriété (qui en moyenne
consomme de l’ordre de 85 % des crédits immobiliers) ne sont encore prêts à
s’ouvrir à la demande.
Partant du constat de la faible diffusion de la propriété immobilière et
soucieux de se désengager du financement budgétaire du logement, les pouvoirs
publics ont alors, dès le milieu des années soixantes, cherché à organiser un
système de financement par endettement.
Les ménages ont ainsi été amenés à accroître rapidement leur recours à
l’endettement immobilier. De phénomène marginal (les crédits nouveaux
représentent 3,1 % des revenus des ménages en 1965 et l’encours, 12,1 %), cet
endettement a progressé à un rythme soutenu jusqu’au milieu des années
soixante-dix. Tant les crédits nouveaux que l’encours s’élèvent chaque année à
un rythme qui se situe bien au-delà de celui des revenus des ménages (10 points
de plus que l’inflation, en moyenne). Les crédits nouveaux à l’habitat dont
bénéficient les ménages représentent ainsi 7,0 % de leurs revenus en 1980 et
l’encours, 28,4 % (cf. Tableau n° 3).
 II - 28

Tableau 3 : La diffusion de l’endettement immobilier

(en % des revenus des ménages)

En % du revenu des ménages 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 1998

1. Les crédits nouveaux 3,1 4,0 5,3 7,0 5,6 5,9 4,2 5,2

2. L’encours des crédits 12,1 17,3 21,7 28,4 30,5 32,6 29,7 29,0

Source : Banque de France et modèle Sachem.

Bien sûr, des modifications importantes dans la structure de l’endettement

interviennent durant cette période :
- la création de l’épargne-logement (les premiers versements au titre
des comptes interviennent dès 1966 et ceux au titre des plans dès
1969), puis celle des Prêts d’Accession à la Propriété (PAP) et des
Prêts conventionnés (PC) avec la réforme de 1977 vont contribuer à
la diffusion rapide de l’endettement immobilier, tant en flux qu’en
stock ;
- c’est le secteur libre qui, entre 1975 et 1980, connaît la progression la
plus modeste (inférieure à l’inflation pour les crédits et au même
rythme que les revenus pour l’encours) en raison des transferts de la
clientèle vers les PC qui bénéficient alors de taux d’intérêt bas... et de
l’Aide Personnalisée au Logement (APL).
Toutes ces évolutions bénéficient alors d’un contexte exceptionnel : une
progression des revenus soutenue, des taux d’intérêt réels faibles voire souvent
négatifs (par exemple taux d’inflation moyen de 9,5 % en 1977, avec un taux
d’intérêt nominal à long terme de 9,87 % soit un taux d’intérêt réel de 0,33 %, en
faisant l’hypothèse d’anticipations constantes du taux d’inflation) et une
intervention publique en faveur de l’accession à la propriété (les HLM accession
puis les PAP).
Dans l’ensemble, le développement des crédits concerne tous les segments
du marché, la progression la plus marquée étant néanmoins celle des crédits
nouveaux destinés à l’acquisition de logements anciens. Il faut dire que,
particulièrement peu développé jusqu’à la fin des années cinquante, ce marché
commence alors à s’activer : c’est donc partant d’une production de faible niveau
que cette progression annuelle de 25 % en moyenne relève le volume des prêts
nouveaux et celui de l’encours.
 II - 29

Tableau 4 : L’évolution de l’endettement immobilier des ménages

Taux de croissance annuel 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995
moyen durant la période (en %) à à à à à à à
- en volume - 1970 1975 1980 1985 1990 1995 1997

1. Les crédits nouveaux 11,4 10,9 8,1 - 3,1 4,1 - 4,9 9,3

2. L’encours des crédits 13,6 9,4 8,1 2,6 4,2 -0,4 0,5

Source : Banque de France et modèle Sachem.

Pendant la première moitié des années quatre-vingt, le secteur

immobilier entre dans une période qui lui est peu favorable. La montée des taux
d’intérêt réels qui intervient à partir du deuxième choc pétrolier, en liaison avec
l’objectif de contrer les pressions inflationnistes, marque l’entrée dans une
nouvelle configuration économique. La croissance se ralentit, pesant d’autant sur
la progression des revenus des ménages qui, en outre, vont enregistrer les
conséquences de la politique de modération salariale, élément majeur du
programme gouvernemental de maîtrise de l’inflation. La demande s’en trouve
désolvabilisée et les crédits nouveaux baissent en volume, entre 1980 et 1985
(voir tableau n° 3).
Dans le secteur de l’accession aidée à la pierre, les PAP commencent à
subir les conséquences du désengagement budgétaire de l’Etat, qui s’amorce dès
1984. Les crédits nouveaux versés à ce titre ne progressent plus que lentement,
bien en deçà du rythme de l’inflation. Mais la durée des prêts accordés masque
cette évolution car l’encours continue de progresser sous l’effet de sa propre
inertie (+ 14,2 %).
Non aidé et déprimé par le niveau des taux d’intérêt et la substitution qui
s’opère encore au bénéfice du secteur des prêts conventionnés, le secteur libre
connaît une décrue des prêts versés (- 0,1 % en valeur, en moyenne, entre 1980
et 1985) alors que le secteur des prêts conventionnés se développe rapidement. Il
est en effet favorisé par un désencadrement partiel1, par l’aide à la personne
(l’Aide Personnalisée au Logement (APL)) dont le pouvoir solvabilisateur est
encore maintenu et par le redémarrage de l’épargne logement.
Dans ce contexte, le développement des prêts à intérêts progressifs est un
facteur aggravant. Mis en place dès 1977 et conçus pour une économie de
croissance inflationniste dans laquelle les revenus nominaux des ménages
s’accroissent rapidement, les prêts sont largement distribués entre 1980 et 1985
(en moyenne, ce sont un peu plus de 150 000 ménages qui en bénéficieront
chaque année sur cette période) alors que s’observe un retournement de
conjoncture et que les pouvoirs publics s’engagent dans une politique de
modération salariale. Les prêts à intérêts progressifs vont alors rapidement créer
un « effet de ciseaux » pour ceux qui en avaient bénéficié : leurs charges de
remboursement augmentent alors que leurs revenus stagnent.

1
Durant cette période, les crédits à l’économie font l’objet d’une limitation de leur progression
(encadrement du crédit) sauf exception.
 II - 30

L’examen de l’évolution de l’endettement, réparti suivant la destination des

prêts, illustre bien les mutations profondes qui sont alors en cours :
- le secteur du neuf amorce un recul (en volume) qui va s’avérer
durable. Les pouvoirs publics considèrent désormais que la
satisfaction des besoins en logement n’est plus une priorité. A ce titre
les économies budgétaires vont être réalisées, à partir de 1984, au
détriment des dispositifs de solvabilisation de la demande des
ménages (APL, PAP...) ;
- le tassement de l’ancien n’est en revanche que conjoncturel. La
réorientation de la politique du logement favorise en effet ce secteur ;
- le secteur des travaux bénéficie quant à lui d’une consolidation de son
activité (moins on construit, plus on entretient).
Durant la seconde moitié des années quatre-vingt, la production va se
relever de plus de 4 points en volume chaque année pour les crédits immobiliers
et plus rapidement encore pour les crédits de trésorerie dont les encours sont
multipliés par plus de 2,7 (passant de 139,2 milliards de francs en 1985 soit
21,22 milliards d’euros à 390,5 milliards en 1990 soit 59,53 milliards d’euros).
La demande bénéficie à nouveau de la reprise économique qui parvient à
faire baisser le chômage, de la réduction des taux d’intérêt mais aussi des
conséquences de la levée de l’encadrement du crédit et de la réforme du
financement de l’économie.
Les transformations les plus notables concernent alors le décollage de la
production du secteur libre et aussi la première vague de renégociation des
conditions des prêts immobiliers qui va, durant les années 1986 à 1988,
provoquer une redistribution rapide des encours (le bénéficiaire sera l’ancien qui
représente plus du tiers des encours en 1990, contre un quart en 1985).
Mais le marché des crédits est maintenant ouvert sur le reste de
l’économie : son activité est très sensible aux fluctuations de la croissance et du
coût des ressources parce que la demande est très élastique aux perspectives du
pouvoir d’achat et au niveau des taux d’intérêt.
Le retournement du cycle entre 1990 et 1995 va ainsi fortement affecter
la production nouvelle de crédits à un point tel d’ailleurs que le poids des
encours fléchit en part du revenu disponible des ménages (voir tableau n° 3).
La contraction du marché a finalement été très forte puisque, même après
deux années d’une reprise rapide et soutenue, la production de crédits
immobiliers était en fin 1997 juste revenue au niveau qui était le sien...en 1980.
Dans ces conditions, l’érosion des encours ne pouvait que se poursuivre d’autant
que la reprise du mouvement des renégociations en 1994 a contribué à
l’amortissement accéléré des dettes (on estime, d’après l’Observatoire de
l’endettement des ménages, qu’en fin 1997, 29,3 % des crédits avaient donné
lieu à renégociation, à rééchelonnement ou à réaménagement, ces crédits
s’amortissant alors, en général, sur une durée plus courte et à des taux plus
faibles... donc plus vite qu’auparavant).
Entre 1989, point haut de la diffusion de l’endettement parmi les ménages,
et 1995, le taux de détention des crédits s’est réduit à un rythme en moyenne
 II - 31

assez soutenu : il a perdu 3,7 points au total, et descend, en 1995 et en 1996, sous
la barre des 50 %.
Tableau 5 : La diffusion de l’endettement
Taux de détention des
crédits par les 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
ménages (en %)

Ensemble des crédits 52,8 51,9 51,6 50,9 50,3 50,0 49,1 49,8 50,2 50,7
dont :
- crédits immobiliers 21,8
seulement 20,7 22,6 21,0 21,6 21,1 21,0 20,8 18,4 18,1
- crédits immobiliers et 10,1
crédits de trésorerie 12,9 11,1 11,5 11,2 11,4 11,1 11,0 11,4 11,2
- crédits de trésorerie 17,2
seulement 19,2 18,2 19,1 18,1 17,8 17,9 18,0 20,4 21,4

Source : Observatoire de l’endettement des ménages.

Graphique 15 : La diffusion de l’endettement (en %)

22
Crédits
immobiliers
20 seulement

18
Crédits
immobiliers et
16 crédits de
trésorerie
14
Crédits de
trésorerie
12 seulement

10
89 90 91 92 93 94 95 96 97 98
Source : Conseil économique et social.

L’essentiel du mouvement a dans un premier temps été porté par la

contraction sensible du taux de détention des crédits de trésorerie, que les
ménages les utilisent seuls ou en accompagnement de crédits immobiliers. Mais
le mouvement de désendettement n’a pas été régulier durant ces années :
- entre 1989 et 1991, le recours à l’endettement fléchit sous l’effet de la
contraction du multi-endettement le plus apparent (des crédits
immobiliers et des crédits de trésorerie) alors que, dans le même
temps, les autres formes d’utilisation du crédit restent à leur niveau ;
- à partir de 1992, ce sont toutes les formes d’utilisation des crédits de
trésorerie qui régressent : la récession économique qui s’installe
(remontée du chômage, ralentissement marqué de la progression des
 II - 32

revenus...) contribue à déprimer la demande. D’autant que les agents

économiques font maintenant preuve de plus de prudence
qu’auparavant.
Plus récemment, le mouvement de désendettement semble être parvenu à
son terme et le taux de détention global s’est doucement redressé depuis 1995.
Ce relèvement s’est alimenté de l’expansion rapide de l’usage des crédits de
trésorerie, alors que la diffusion des crédits immobiliers continuait à fléchir :
- entre 1995 et 1998, le taux de détention des crédits immobiliers
baisse de 21,8 % à 18,1 % ;
- le taux de détention des crédits de trésorerie sur cette période
progresse de 4,2 points, dépassant son niveau de la fin des années
quatre-vingt.
Ainsi, en 1998, l’endettement des ménages est principalement un
endettement de trésorerie (en termes de diffusion, bien sûr, puisqu’en termes
d’encours le rapport est toujours de l’ordre de 1 à 3,5 au bénéfice de
l’immobilier) : près des 2/3 des ménages endettés le sont maintenant à ce titre,
comme cela était le cas pour l’immobilier au début de la décennie.
Pour relativiser ces observations nationales, un aperçu de la situation dans
quelques autres pays semble nécessaire.
Comme dans bien d’autres domaines, les comparaisons internationales sont
particulièrement difficiles en matière de crédit et doivent être maniées avec
beaucoup de prudence.
Il apparaît à cet égard que le comportement d’endettement des ménages,
comme beaucoup d’autres d’ailleurs, obéit en fait à la spécificité des contextes
historiques et culturels de chaque pays. En tout état de cause, il convient
d’effectuer ces comparaisons en tenant compte de l’ensemble des comportements
financiers des ménages, les placements comme l’endettement qui sont fortement
influencés par les conditions réglementaires et fiscales spécifiques dans
lesquelles ils s’exercent, notamment en matière d’accession à la propriété.
Sous ces réserves, la France serait dans une position intermédiaire, entre les
pays où l’endettement représente en encours une part parfois supérieure à 100 %
du revenu disponible (Japon, Grande-Bretagne, Etats-Unis) et les pays où, au
contraire, le recours à l’endettement est beaucoup plus faible : l’Italie est ainsi un
pays où l’endettement des ménages est très réduit puisqu’il ne représente que
35 % du revenu disponible. La France se situerait aux alentours de 60 % dans
cette comparaison (particuliers et entreprises individuelles).
 II - 33

III - LE PROFIL DES MÉNAGES ENDETTÉS

On voit donc que les caractéristiques de l’endettement ont été sensiblement
modifiées, ce qui a évidemment des conséquences sur le profil des ménages
endettés qui s’est modifié par rapport à celui que l’on connaissait à la fin des
années quatre-vingt.
Si plus de la moitié des ménages sont endettés, leur observation révèle
toutefois qu’ils ne forment pas une famille homogène. Une analyse plus précise
selon la nature de leur endettement et d’après leurs revenus permet de cerner les
caractéristiques des ménages endettés.

A - LE PROFIL DES MÉNAGES SELON LA NATURE DE LEURS DETTES

1. Les ménages endettés au titre de l’immobilier uniquement

Une partie des ménages, la plus nombreuse, ne recourt au crédit que pour
les emprunts immobiliers. Nous avons vu précédemment l’historique de la
diffusion de la propriété immobilière à partir du milieu des années 1965 sous le
triple effet de la progression continue des revenus, du maintien de taux d’intérêt
réels faibles voire souvent négatifs et de l’ampleur de l’intervention publique.
Ces ménages financent une seule opération à la fois pour plus de 80 %1
d’entre eux et ne semblent pas rencontrer de difficultés majeures avec leur
endettement, leur moindre recours au découvert bancaire vient, parmi d’autres
facteurs, le confirmer. La place de ces ménages dans le cycle de vie et dans
l’échelle socioprofessionnelle est propice au financement d’un projet immobilier.
L’endettement constitue alors une stratégie volontaire d’anticipation de revenus
futurs et, sauf erreurs d’anticipation ou « accident de la vie » (maladie, décès,
chômage, divorce, séparation), aucun problème ne devrait surgir.
Cependant une analyse plus fine révèle la présence au sein de ces ménages
d’une catégorie a priori plus fragile. Ce sont des ménages de catégories
intermédiaire ou modeste qui, du fait de leur taille (souvent mariés : 82,3 % des
cas - avec au moins deux enfants : 39,2 %), deviennent fréquemment
propriétaires avec des aides publiques (Prêt d’accession à la propriété, Prêt à taux
zéro ou Prêt conventionné pour 64,8 % d’entre eux) et avec un prêt employeur
(66,4 %). Pour ceux-ci, l’effort demandé en termes de remboursement est
souvent proche de la limite acceptable, surtout si l’on prend en compte la durée
de l’effort demandé.

2. Les ménages endettés à plusieurs titres

Lorsque l’endettement immobilier s’accompagne d’un recours aux crédits
de trésorerie (multi-endettement), c’est, pour une proportion importante des
ménages concernés, dans le but d’acquérir une automobile ou d’aménager un
logement, alors que les ressources ne sont pas toujours suffisantes. Ou encore,
parce que ces dépenses étaient assez largement imprévues, les taux d’effort

1
Les chiffres cités dans ce paragraphe A sont extraits du rapport 1997 de l’Observatoire de
l’Endettement des ménages.
 II - 34

supportés sont alors toujours plus élevés que ceux des ménages endettés
seulement pour l’immobilier.
Mais si les ménages multi-endettés déclarent que leur situation est difficile,
ils considèrent aussi bien souvent que leurs charges de remboursement restent
supportables. Sauf si un (ou des) accidents(s) vient (viennent) rendre difficile la
gestion financière de leur situation : ils sont dans ce cas 16,8 % à ressentir que
les charges de leurs dettes sont trop ou beaucoup trop élevées. Leur situation
financière s’est bien dégradée : ils le disent et cela s’observe. L’ensemble de ces
ménages affiche une assez bonne homogénéité quant à leur profil
socio-démographique : modestes pour presque la moitié d’entre eux, de plus
grande taille que ce qui s’observe pour la moyenne des ménages endettés et en
milieu de cycle de vie, ils accèdent à la propriété avec des prêts aidés (44,7 %) et
en zone peu urbanisée (52,2 % dans une commune de moins de
20 000 habitants). Un budget serré, une mauvaise localisation du projet
immobilier ou sa mauvaise préparation avaient fragilisé la situation financière de
ces ménages, un accident de la vie ou une dégradation de leur environnement
provoque l’apparition des difficultés.
Tableau 6 : Les charges de l’endettement et la situation financière
des ménages endettés en novembre 1998

Les types d’endettement Crédit Crédit Autres crédits Ensemble des

utilisés immobilier immobilier et seulement ménages endettés
seulement autres crédits

Part au sein des ménages 36,0 % 22,0 % 42,0 % 100,0 %

endettés

Part de ceux qui estiment 8,4 % 16,8 % 13,8 % 12,6 %

leurs charges de
remboursement trop ou
beaucoup trop élevées

Part de ceux qui estiment

qu’avec leur budget :
- c’est juste ou difficile 35,5 % 46,0 % 49,2 % 43,6 %
- les dettes sont nécessaires 0,7 % 3,3 % 3,6 % 2,5 %

Part de ceux dont la situation 28,3 % 31,3 % 31,9 % 30,5 %

financière s’est un peu ou
nettement dégradée

Part de ceux qui utilisent le 19,2 % 42,9 % 40,0 % 33,2 %

découvert bancaire

Source : Observatoire de l’endettement des ménages.

3. Les ménages qui ne font appel qu’à des crédits de trésorerie

Ils se situent entre les deux groupes présentés précédemment, hormis
l’appréciation de leur budget, à peine moins confortable que pour les ménages
multi-endettés et le recours au découvert bancaire un peu plus profond. Trois
groupes se distinguent assez nettement dans cet ensemble :
- premièrement, 19,6 % de propriétaires en fin de cycle de vie (56,2 %
d’entre eux sont retraités) qui, finançant un projet patrimonial, ne
rencontrent aucun problème notoire (68,1 % déclarent que leurs
 II - 35

charges de remboursement sont supportables ou très supportables et

58,8 % estiment que leur budget est suffisant, sauf dépenses
imprévues) ;
- un deuxième groupe, le plus important puisqu’il contient 51,7 % des
ménages endettés pour la seule trésorerie, comprend des jeunes
ménages (51,3 % ont moins de trente-cinq ans et 44,8 % sont
concubins ou célibataires) urbains, de catégories aisées ou
intermédiaires (45,3 %), qui occupent le parc locatif privé. Ce sont
eux qui pratiquent le plus massivement le recours au découvert
bancaire (51,0 %) et aux crédits de trésorerie à des fins de
consommation (pour 27,7 % d’entre eux). L’appréciation de leur
situation n’en est pas pour autant mauvaise, ils sont même 58,6 % à
estimer qu’elle s’est récemment améliorée. Leur endettement
s’inscrivant dans un style de vie choisi explique sans doute cela,
d’autant que leur situation professionnelle laisse présager une
amélioration de leurs revenus. Ils sont d’ailleurs les plus nombreux à
envisager le recours au crédit dans un avenir proche, que ce soit pour
de l’immobilier (6,7 % d’entre eux) ou de la trésorerie (4,7 %) ;
- le troisième groupe est constitué de ménages financièrement fragiles.
Ce sont des locataires du secteur HLM, de catégorie modeste dans
64 % des cas, plus souvent divorcés (12,5 %) que les autres et avec
un nombre d’enfants à charge plus élevé que la moyenne. Ils vivent
assez mal un endettement fréquemment associé à la consommation
courante qui s’accompagne souvent d’un recours au découvert
bancaire (46,6 %). De plus, 47,7 % estiment que leur situation s’est
dégradée et 68,2 % que leur budget est juste ou insuffisant pour finir
le mois.
En somme, les problèmes ne paraissent pas liés à l’usage des crédits de
trésorerie par eux-mêmes. C’est sans doute l’utilisation que l’on en fait (équiper
le logement pour un accédant, compenser un budget insuffisant...) et surtout le
recours au découvert bancaire lorsque la situation s’est dégradée, qui révèle les
cas difficiles.

B - ENDETTEMENT ET NIVEAU DE REVENU

Les enquêtes sur les revenus et patrimoine des ménages réalisées par
l’INSEE apportent des éclairages complémentaires. Celle, parue en 1998, fait
ressortir qu’un ménage sur quatre déclare « rencontrer actuellement certaines
difficultés à faire face à ses échéances (loyers, impôts, emprunts...) ou à boucler
les fins de mois ».
La proportion de ménages qui déclarent rencontrer des difficultés
financières décroît sans surprise avec le niveau de vie du ménage (revenu par
unité de consommation), pour les endettés comme pour ceux qui ne le sont pas.
Au sein des ménages les plus modestes soit les 10 % percevant moins de
45 000 F (soit 6 860,21 euros)/unité de consommation par an, un ménage sur
deux éprouve des difficultés. A ce niveau de revenu, près de sept ménages
endettés sur dix sont en difficulté.
 II - 36

A l’autre extrémité de l’échelle des niveaux de vie, au-delà de 145 000 F

(soit 22 105,11 euros)/unité de revenu, seul un ménage sur dix déclare éprouver
des difficultés (un sur vingt parmi ceux qui ne sont pas endettés).
Les difficultés rencontrées par les ménages changent de nature au fur et à
mesure que l’on s’élève dans l’échelle des niveaux de vie. En bas de l’échelle,
peu de ménages sont endettés, le crédit leur étant pratiquement inaccessible.
Ainsi, la majorité des ménages modestes en difficulté ne sont pas endettés. Les
difficultés résultent principalement de la faiblesse du niveau de vie, et l’avenir
n’est guère envisagé avec optimisme.
Au contraire, au milieu et en haut de l’échelle des revenus, les difficultés se
rencontrent la plupart du temps chez les ménages endettés. Plus généralement,
c’est la lourdeur des charges courantes (loyer, impôts, EDF...) et des
remboursements qui est évoquée. Les perspectives à un horizon d’un an sont
nettement plus optimistes, puisque plus de 40 % des ménages aisés en difficulté
estiment que leur situation va s’améliorer dans les 12 mois qui suivent l’enquête.
Tableau 7 : Endettement et difficultés financières selon le revenu des ménages
Part des ménages déclarant Proportion de
Revenu annuel Répartition Proportion des difficultés financières ménages
par unité de de l’ensemble de endettés
consommation* des ménages ménages parmi les
endettés Endettés Non endettés ménages en
% % %
% difficulté
%
Moins de 45 KF 10,3 23 69 43 32
45 à 60 KF 11,8 33 55 31 47
60 à 80 KF 19,5 42 41 22 57
80 à 100 KF 16,6 53 33 14 73
100 à 120 KF 12,2 54 25 12 71
120 à 145 KF 10,6 63 18 10 75
145 à 190 KF 9,9 57 14 7 73
190 KF et plus 9,1 50 13 5 72
Ensemble 100 45 30 21 54
* Pour tenir compte de la taille de la famille, on rapporte le revenu global du ménage au nombre
d’unités de consommation qui le composent. Dans l’échelle d’équivalence retenue ici, le premier
adulte compte pour 1, les suivants pour 0,5 et chaque enfant de moins de 14 ans pour 0,3.
Source : INSEE, enquête Patrimoine 1998.
 II - 37

Tableau 8 : Difficultés rencontrées par les ménages

(en % des ménages déclarant rencontrer des difficultés financières)
Charges Amélioration à Aggravation à
courantes trop horizon de horizon
lourdes 12 mois de 12 mois
Endettement à titre privé
Ménages endettés 73 44 15
Ménages non endettés 59 31 18
Revenu annuel par unité de
consommation *
Moins de 45 KF 51 35 20
45 à 60 KF 64 30 18
60 à 80 KF 68 38 15
80 à 100 KF 75 43 13
100 à 120 KF 75 43 14
120 à 145 KF 79 49 16
145 à 190 KF 72 43 10
190 KF et plus 85 47 15
Ensemble 67 38 16
Source : INSEE, enquête Patrimoine 1998.

IV - L’OFFRE DE CRÉDIT
A - LES FORMES DE CRÉDIT

1. Les crédits immobiliers

Dans le prolongement de l’ample mouvement d’urbanisation qui a marqué
notre pays dans les années cinquante et soixante, les Pouvoirs publics ont
considéré qu’ils devaient aider à l’acquisition de logements, en particulier de
logements neufs pour permettre à toutes les catégories de la population de se
loger dans de bonnes conditions. A cet effet, ils ont mis au point, au fil des
années et pour répondre à des besoins spécifiques, diverses procédures dites de
« prêts aidés » c’est-à-dire bénéficiant d’aides budgétaires et distribués le plus
souvent par des institutions spécialisées. Cependant, dès le début des années
quatre-vingt, le coût budgétaire de ces procédures a paru prohibitif. Le livre
blanc sur le financement de l’économie française les condamnait explicitement1.
Dès lors, les Pouvoirs publics ont cherché à limiter ces procédures, considérant
de plus que les besoins immobiliers étaient quantitativement satisfaits ; l’aide
sélective dite « à la pierre » a ainsi laissé place à des aides individualisées à
dimension plus ou moins sociale. Ne subsiste donc dans cette catégorie que le
prêt à taux zéro. Des ménages financent leurs acquisitions immobilières
également sous forme de prêts conventionnés, de prêts d’épargne-logement… ou
encore par recours à des crédits classiques, dits « du secteur libre » ou « non
aidés », parfois en complément de prêts aidés. Les banques et les caisses
d’épargne sont les principaux distributeurs de ces crédits qui sont, en France,
largement consentis à taux fixe. Plus récemment cependant, des formules de
prêts à taux révisables ou référencés, pouvant se traduire par des modifications

1
« Livre blanc sur la réforme du financement de l’économie », La Documentation française, 1986.
 II - 38

du montant des remboursements et/ou de la durée du prêt, ont été proposés avec
un certain succès.
1.1. Les prêts aidés à l’accession à la propriété
Autrefois très nombreux, ces prêts dits « aidés » ont peu à peu disparu. Ne
subsiste aujourd’hui que le prêt à taux zéro (PTZ) mis en place en octobre 1995.
Il est réservé aux personnes physiques qui souhaitent acquérir une résidence
principale située en France métropolitaine. Depuis le 1er novembre 1997, ce prêt
ne peut être attribué que pour une première acquisition. L’éligibilité au PTZ est
conditionnée par les respects de plafonds de ressources variables selon la taille
du ménage et le lieu d’acquisition. Le prêt s’analyse comme une avance
remboursable ne portant pas intérêt. Il doit être utilisé pour l’acquisition de
logements neufs ou à aménager lorsque le montant des travaux représente au
moins 35 % du montant de l’opération. Le montant du prêt est lui-même
plafonné. Les conditions du remboursement sont déterminées en fonction des
ressources du bénéficiaire et des modalités de remboursement des autres prêts
immobiliers finançant l’opération.
Tableau 9 : Les encours des crédits à l’habitat
(en milliards de francs, en fin d’année)
1990 1992 1994 1996 1998

Ensemble des crédits 1441,9 1505,0 1584,4 1634,0 1721,2

dont :

PAP et HLM accession (en extinction) 376,9 343,4 311,6 263,2 177,5

PTZ - - - 13,1 35,4

PC/PAS 369,8 379,7 334,1 305,3 261,9

Secteur libre 485,4 531,9 659,8 758,8 1000,0

Epargne-Logement 209,8 250,1 278,9 293,6 246,5

Encours (en % du Revenu

disponible) 32,6 30,9 30,8 29,9 29,2
Source : Observatoire de l’endettement des ménages.

1.2. Les prêts conventionnés (PC) et les prêts à l’accession sociale (PAS)
a) Les prêts conventionnés
Créés en 1977, ils peuvent concerner des personnes physiques ou morales
qui construisent ou acquièrent un logement d’habitation neuf ou ancien, pour
eux-mêmes ou pour le louer à titre de résidence principale. S’ils satisfont aux
conditions de ressources, les occupants de ces logements peuvent bénéficier de
l’aide personnalisée au logement (APL). Les opérations réalisées doivent
satisfaire à des normes de surface et d’habitabilité ainsi qu’à des normes de prix.
Les prêts conventionnés sont exclusifs de tout autre prêt, sauf le prêt à taux zéro,
les prêts d’épargne-logement et les prêts à caractère exclusivement social. Les
taux peuvent être fixes ou révisables ; ils ne peuvent excéder un plafond qui
 II - 39

résulte de l’addition d’un taux de référence (publié par le Crédit foncier de

France trimestriellement) et d’une marge (entre 2,30 et 2,75 points selon la durée
d’amortissement du prêt).
b) Les prêts à l’accession sociale (PAS)
Ils existent depuis 1993. Ce sont des prêts conventionnés bénéficiant de la
garantie de l’Etat, destinés à des personnes physiques dont les revenus sont
faibles et qui désirent acquérir leur habitation principale. Leur taux d’intérêt sont
inférieurs de 0,6 point à ceux des prêts conventionnés.
1.3. Les prêts principaux d’épargne-logement
Très anciens (loi du 10 juillet 1965), ces prêts sont consentis, à l’issu d’une
période d’épargne préalable, aux ménages résidents ou non-résidents. Ils peuvent
servir à l’acquisition ou la construction d’une résidence principale, plus
récemment secondaire ou encore à l’achat de parts de sociétés civiles de
placement immobilier (SCPI) destiné à l’habitation. Le montant du prêt dépend
de l’épargne accumulée, à l’intérieur d’un plafond (actuellement 150 000 F (soit
22 867,35 euros) pour un prêt associé à un compte d’épargne-logement,
600 000 F (soit 91 469,41 euros) pour un prêt sur plan d’épargne-logement).
Les intérêts versés aux déposants durant la phase d’épargne sont exonérés
d’impôts de même que la prime d’épargne associée, qui abonde les intérêts
acquis dans la limite d’un plafond. Le taux débiteur contractuel dépend de la date
d’ouverture du compte ou du plan d’épargne-logement.
1.4. Les prêts consentis par les employeurs
Les fonctionnaires d’une part (prêts aux fonctionnaires), les salariés
d’entreprises employant au moins 10 salariés d’autre part (prêts dits du
« 1 % logement ») peuvent prétendre bénéficier de prêts complémentaires à
autres financements en raison de la participation financière de leur employeur.
Ces prêts sont plafonnés et doivent être destinés à l’acquisition ou la construction
d’une résidence principale ; pour les fonctionnaires, ils viennent en complément
d’un PC ou d’un PAS.
1.5. Les prêts du secteur libre
Ils peuvent être de deux natures :
- des crédits-relais destinés à permettre à un acquéreur d’anticiper la
vente d’un autre bien immobilier permettant de financer tout ou partie
de la nouvelle acquisition. D’une durée de 1 à 2 ans, ils sont parfois
jumelés avec un crédit classique à long terme ;
- des crédits à moyen ou long terme, éligibles ou non au marché
hypothécaire. Les formules sont très variées et concernent tous les
types d’achats (résidences principales ou secondaires, investissement
locatif…). Leur durée varie (7 ans au maximum pour les crédits à
moyen terme, 10 à 20 ans pour les crédits à long terme). Les taux
d’intérêt sont libres, un peu plus favorables à l’emprunteur si
l’opération est éligible au marché hypothécaire. La diversité des
crédits proposés s’est accrue pour répondre aux besoins des
clients ; on peut citer par exemple les prêts à échéances modulables
 II - 40

(le montant des remboursements varie en fonction des revenus de

l’emprunteur, la durée du prêt étant ajustée en conséquence), les prêts
à paliers de remboursement (prêts intégrant une future évolution
prévisible de la capacité de remboursement), prêts à taux révisable ou
référencé (taux révisables assortis de taux plafonds fixes ou avec
faculté de conversion en taux fixe)… Le remboursement anticipé,
partiel ou total, d’un prêt immobilier peut être demandé à tout
moment par l’emprunteur. La pénalité éventuellement prévue au
bénéfice du prêteur est plafonnée à 3 % du capital restant dû.
Tableau 10 : Crédits nouveaux à l’habitat (en milliards de francs)
1990 1992 1994 1996 1998
Ensemble des crédits nouveaux 263,2 216,3 252,7 280,0 335,6
dont :

PAP 13,1 10,7 19,4 6,0 -

PTZ - - - 12,6 11,6

PC/PAS 51,5 35,1 31,6 30,7 37,9

Secteur libre 134,3 109,2 127,0 150,3 254,5

Epargne-Logement 64,1 61,3 63,1 69,9 31,6

Source : Observatoire de l’endettement des ménages.

2. Les crédits à la consommation

On répartit communément les crédits à la consommation en deux
catégories : les crédits affectés d’une part, qui sont destinés de manière
contractuelle au financement de l’achat d’un bien ou d’une prestation de service
déterminée, les crédits non affectés d’autre part, qui permettent aux
consommateurs d’acheter des biens ou services sans engagement à l’égard du
prêteur.
2.1. Les crédits affectés
Ces crédits se caractérisent par l’affectation contractuelle du financement à
l’achat d’un bien ou d’une prestation de service déterminé. Il s’agit bien
d’affectation contractuelle car, dans la pratique, il est fréquent qu’un emprunteur
utilise un prêt non affecté pour le financement d’un bien spécifique.
 II - 41

a) La vente à tempérament (VAT)

Elle a pour but de faciliter l’achat d’un bien (véhicule, bien d’équipement
ménager par exemple) par le fractionnement de ses paiements. En dehors de la
forme habituelle du crédit amortissable à mensualités constantes1, il existe
d’autres formules en matière de vente à tempérament comme le crédit gratuit, le
différé de paiement avec agios forfaitisés, le paiement fractionné avec
acquittement du coût du crédit au comptant. En France, la VAT s’est développée
avec le marché automobile à l’issue de la Première Guerre mondiale, et demeure
principalement utilisée pour le financement d’automobiles. L’encours total de
VAT concernant l’ensemble des établissements de crédit, se montait à
102,5 milliards de francs à la fin de l’année 1996 (soit 15,63 milliards d’euros),
soit 22,5 % de l’encours total des crédits de trésorerie aux particuliers. La vente à
tempérament est généralement consentie par des établissements spécialisés, qui
peuvent être des établissements indépendants, ou des filiales « captives » de
constructeurs automobiles.
Tableau 11 : Evolution des différentes catégories
de crédits de trésorerieaux particuliers
En fin d’année
En milliards de francs 1990 1992 1994 1996

Avances en comptes débiteurs 37,2 36 27,5 28,3

Prêts personnels 179,1 146,5 147,7 184,9

Utilisation d’ouvertures de crédits permanents 0 65,8 96,2 110,7

Financement des ventes à tempérament 102,4 97,8 95,1 102,5

Crédit-bail et opérations assimilées 33,9 19,0 14,0 10,3

Autres crédits de trésorerie(*) 13,3 13,0 14,3 17,9

Total 365,9 378,0 394,8 454,5

* y compris les différés de remboursement liés à l’usage des cartes de paiement.

Source : Banque de France.

b) La location avec option d’achat (LOA)

Aux termes de la loi du 24 janvier 1984, les opérations de location avec
option d’achat sont assimilées à des opérations de crédit. Leur objet est de
permettre l’utilisation d’un bien de consommation pendant la période de location
puis, le cas échéant, son acquisition par la levée de l’option d’achat. Les
véhicules de tourisme neufs sont les biens les plus fréquemment financés dans le
cadre de cette formule. Il est à noter que cet instrument de financement a connu
un grand succès de 1970 à 1989 à la faveur d’une fiscalité avantageuse en

1
On parle de vente à crédit lorsque le paiement s’effectue en une seule fois mais de manière différée
et de vente à tempérament si le prêt est remboursable par mensualités. La vente à crédit et la vente
à tempérament sont soumises à la réglementation sur le crédit à la consommation quand le crédit
est supérieur à trois mois.
 II - 42

matière de TVA mais la suppression de régime favorable en 1990 a conduit à

une désaffection des consommateurs à l’égard de la location avec option d’achat
(cf. tableau page précédente).
En 1996, l’encours total de LOA et opérations assimilées était
10,3 milliards de francs (soit 1,57 milliard d’euros) pour l’ensemble des
établissements spécialisés qui sont les seuls à diffuser ce type de financement,
soit 2,3 % de l’encours total des crédits de trésorerie aux particuliers.
2.2. Les crédits non affectés
Muni d’un crédit non affecté, le consommateur est libre d’acheter ce que
bon lui semble, sans engagement à l’égard du prêteur. C’est à cette liberté
d’utilisation que les crédits non affectés doivent une grande part de leur succès.
a) Le découvert en compte
Le titulaire d’un compte bancaire est autorisé, en vertu d’un contrat signé à
l’ouverture de son compte, à emprunter une somme plafonnée pour une durée
limitée (90 jours le plus souvent) lorsque le solde de son compte est nul. Le
plafond de l’avance peut être négocié en fonction des revenus de l’intéressé. Les
banques autorisent généralement un montant de découvert oscillant entre 30 % et
60 % du revenu mensuel dans les limites d’un plafond souvent fixé à 10 000 F
(soit 1 524,49 euros). Cet emprunt peut être renouvelé à volonté, mais il se
caractérise par un taux d’intérêt relativement élevé. Le découvert n’est
disponible qu’auprès des établissements teneurs de compte, donc des banques à
vocation générale. En dépit de son caractère onéreux, il est souvent utilisé. Ce
financement constitue, en effet, pour un grand nombre de ménages, un
instrument de lissage commode de leurs liquidités. Les dépenses sont
permanentes alors que la perception des revenus est discontinue. L’encours
d’avances en compte débiteur atteignait 28,3 milliards de francs (soit
4,31 milliards d’euros) à la fin de 1996, soit 6,2 % de l’encours total.
b) Le prêt personnel
Le principal attrait est, à l’évidence, la totale liberté d’emploi qu’il laisse à
l’emprunteur. Les taux perçus par la banque sont souvent inférieurs aux taux
appliqués à la vente à tempérament et aux crédits renouvelables. Cet avantage,
qui n’est pas systématique, tient à deux de ses caractéristiques : son montant
moyen plus élevé et sa durée moyenne plus longue. Apparus dans les années
cinquante et popularisés à la suite de la loi Debré libéralisant l’ouverture des
guichets bancaires, ces crédits sont essentiellement distribués par les banques,
même si les établissements spécialisés commencent à s’y intéresser pour fidéliser
leur clientèle. L’encours des prêts personnels s’élevait à près de 185 milliards de
francs (soit 28,20 milliards d’euros) en 1996, soit 40,7 % de l’encours total.
c) Le crédit renouvelable
Le crédit renouvelable ou crédit permanent ou encore appelé improprement
« crédit revolving », a été introduit en France en 1965. Il s’agit d’une ligne de
crédit utilisable à tout moment, souvent associée à une carte, dont le plafond se
reconstitue au gré des remboursements. Ce type de crédit s’avère d’une
utilisation très souple puisqu’il décharge le consommateur de toutes les
 II - 43

formalités qui, dans le cas d’une succession de crédits classiques, doivent être
répétées. En revanche, le calcul du coût réel de ce crédit exige une certaine
minutie si les remboursements sont fréquents et irréguliers.
L’encours de crédits renouvelables s’élevait à 110,7 milliards de francs en
1996 (soit 16,88 milliards d’euros), représentant 24,3 % de l’encours total de
crédits de trésorerie aux particuliers.
En France, les cartes ont été associées au crédit renouvelable dès l’origine.
Quatre types de cartes peuvent être distinguées :
- les cartes privatives sont des cartes de paiement, souvent associées à
un crédit renouvelable, qui sont distribuées par des commerçants, à
travers leurs réseaux. Généralement, le commerçant crée, en
partenariat avec un établissement de crédit, une société financière ;
- les cartes de paiement à crédit, émises par des établissements de
crédit et distribuées soit par ces mêmes établissements, soit par divers
commerçants agrées, sont aussi associées à un crédit renouvelable.
Cependant, les cartes de paiement à crédit se distinguent des
précédentes par la faculté offerte à leurs détenteurs de les utiliser
comme un instrument de paiement quasi universel.
On compte aujourd’hui environ 15 millions de cartes privatives ou de
paiement à crédit en France :
- les cartes accréditives sont avant tout des cartes de paiement différé.
Elles offrent un large éventail de services, parmi lesquels le crédit
renouvelable, diverses assurances, ainsi que des services d’assistance.
Elles sont délivrées par les banques et les compagnies d’assurance, à
des consommateurs aux revenus élevés. Elles sont au nombre de
700 000 environ ;
- les cartes bancaires sont en majorité des cartes de paiement et de
retrait, généralement attachées à un compte à vue. Les cartes
bancaires sont au nombre de 24,5 millions en France.
Le succès du crédit renouvelable repose sur une demande importante et
durable de crédits de petit montant (5 000 à 140 000 F, soit 762,25 à
21 342,86 euros), émanant d’une clientèle nombreuse et solvable dans la grande
majorité des cas.
Mais cette forme de crédit ne va pas sans soulever un certain nombre de
critiques de la part notamment d’associations de consommateurs, qui ont mis en
cause son rôle dans le surendettement des ménages.
De fait, ces cartes sont des produits faciles à utiliser mais qui coûtent cher.
Les taux d’intérêt globaux (y compris frais de dossier, assurances…) sont
compris entre 14 % à 17 % par an pour les crédits inférieurs à 10 000 F
(1 524,49 euros) soit un taux très proche de celui de l’usure (17,31 % en juillet
1999). Le client, souvent, ignore le coût réel de son emprunt, qui dépend non
seulement du taux, mais aussi des modalités de remboursement. Plus les
mensualités sont faibles, plus il faut de temps pour rembourser intégralement le
crédit et plus le coût total augmente. La durée de remboursement est
effectivement le point sensible des cartes de crédit permanent. Les utilisateurs
 II - 44

ont tout intérêt à choisir des mensualités élevées pour rembourser au plus vite.
Ainsi, un crédit sur un achat de 12 000 F (soit 1 829,39 euros) coûtera 1 048 F
(159,77 euros) si l’on rembourse 1 000 F (soit 152,45 euros) par mois pendant
14 mois et 2 268,90 F (soit 345,89 euros) si la mensualité s’élève à 500 F (soit
76,22 euros) versée pendant 29 mois.
Les banques à vocation généraliste, les établissements spécialistes du crédit
mais aussi la grande distribution se livrent à une forte concurrence car l’enjeu est
important en raison des taux pratiqués qui dégagent des marges confortables,
sans compter que les banques facturent une cotisation annuelle à leurs clients,
qu’ils utilisent ou non la carte.
Enfin, rien n’interdit de disposer de plusieurs cartes de crédit renouvelable
tant sont persuasives les sollicitations des établissements auprès de la clientèle.
Cependant, malgré les critiques, la très grande liberté donnée à
l’emprunteur ne doit pas induire en erreur. Le crédit renouvelable n’est pas un
« crédit facile » susceptible de donner lieu à tous les débordements, sans quoi les
établissements financiers auraient cessé depuis longtemps d’assurer sa
promotion. En effet, les risques attachés à ce type de crédit sont souvent plus
faibles que ceux que les prêteurs encourent sur les prêts personnels et sur les
crédits affectés. La réalité du risque est prise en compte à toutes les étapes du
contrat. Au moment de la sélection initiale du client, les établissements ont
développé des systèmes experts et techniques de scoring sophistiqués qui
viennent compléter les informations demandées au client. Au moment de la
reconduction annuelle du contrat, la loi prévoit que l’établissement de crédit doit
soumettre chaque année à l’emprunteur les conditions de renouvellement du
contrat.
Dans le cadre de la gestion courante, le relevé de comptes mensuel détaillé
fournit toutes les informations qui doivent permettre de réduire les risques d’un
endettement excessif. Par ailleurs, la relative faiblesse du risque peut être
attribuée à la maturité des utilisateurs de cartes qui sont nombreux à posséder
une carte qu’ils n’utilisent qu’occasionnellement ou pas du tout (environ une
carte privative sur deux n’est pas utilisée).
L’ensemble de ces éléments peuvent expliquer que le développement du
crédit permanent n’ait pas entraîné une augmentation proportionnelle du nombre
des dossiers ayant donné lieu à des difficultés sérieuses.
Il reste que la protection du consommateur en matière de crédit
renouvelable est mal assurée. Sans remettre en cause l’intérêt pour le
consommateur de cet outil de financement, sans ignorer que les établissements
prêteurs ont également intérêt à s’assurer de la solvabilité de leurs clients, on
peut s’interroger sur certaines pratiques et stratégies commerciales.
Trop souvent l’octroi de cartes de crédit permanent se fait pratiquement
sans formalité puisqu’il est fréquemment lié à l’achat en plusieurs mensualités
d’un bien d’équipement. Ainsi certaines grandes surfaces ou grands magasins
proposent une facilité de paiement en échange de la remise d’une carte avec une
ligne de crédit sans que le consommateur en ait expressément demandé le
bénéfice. Dans ces cas, on peut considérer que les dispositions du code de la
consommation en ce qui concerne d’une part l’offre initiale, qui doit être
 II - 45

soumise pour étude préalable à l’achat, et d’autre part, le délai de rétractation de

sept jours, ne sont pas respectées.
Ainsi de nombreux consommateurs, qui acceptent dans un premier temps
ces cartes pour bénéficier d’un étalement des paiements mais aussi d’autres
avantages comme des promotions, des caisses spéciales dédiées aux porteurs de
ces cartes leur évitant de longues attentes… sont amenés à en posséder plusieurs.
De plus en plus fréquemment, on constate que de nombreux ménages suivis par
les commissions de surendettement disposent de plusieurs crédits renouvelables
d’un montant très élevé qu’ils sont dans l’impossibilité de rembourser.
Souvent, en outre, ces facilités de paiement leur ont été proposées alors
qu’ils se trouvaient déjà dans une situation financière difficile car il n’est à aucun
moment tenu compte du taux d’endettement des ménages sollicités.
Par ailleurs, lorsque le titulaire exprime sa volonté de mettre fin à ce type
de crédit, l’établissement émetteur exige parfois le paiement immédiat du solde
sans proposer la transformation du crédit renouvelable en crédit classique.

B - LES RÉSEAUX DISTRIBUTEURS ET LEUR GESTION DU RISQUE

1. Les « offreurs » de crédit

Si les crédits à l’habitat ont toujours été largement distribués par les
banques, le métier du crédit à la consommation des particuliers a été pratiqué
quasi exclusivement par des établissements spécialisés. Au fil du temps, et
notamment depuis la levée de l’encadrement du crédit, au milieu des années
quatre-vingt, de nouveaux offreurs sont venus sur ce marché et y prennent
aujourd’hui une part importante : banques (françaises et étrangères), grands
distributeurs, établissements de vente par correspondance (VPC), etc.
 II - 46

Graphique 16 : Parts de marché en 1996 par catégories juridiques

d’établissements : crédits à l’habitat

Sociét és
Financières
13%
Banques
Caisses mutualist es ou
d'épargne coopérat ives
14% 41%

Banques AFB
32%

Source : Données Banque de France.

Graphique 17 : Parts de marché en 1996 par catégories juridiques

d’établissements : crédits de trésorerie aux particuliers

Cr édit s municipaux
2%

Caisses d'épar gne

5%

Banques mut ualist es

ou coopér at ives Banques AFB
24% 40%

Sociét és Financièr es
29%

Source : Données Banque de France.

1.1. Les établissements spécialisés

Ils disposent d’atouts non négligeables dans le contexte de très vive
concurrence existant aujourd’hui. L’antériorité historique de ces établissements
constitue un premier avantage. En plus de 40 ans d’activité, ils ont tissé des liens
nombreux et étroits avec toutes les formes de commerces, de nature diverse et de
toute taille : il est probable que de tels réseaux sont aujourd’hui, plus que jamais,
d’une importance déterminante. Par ailleurs, les établissements spécialisés n’ont
 II - 47

cessé de développer des techniques et technologies spécifiques, en particulier

dans le domaine du traitement de l’information, dont on mesure de plus en plus
combien elles sont au cœur de l’activité de crédit, tant au plan de la relation
commerciale qu’à celui de la sélection de la clientèle (notamment en matière de
risque) et de recouvrement des impayés.
Un autre atout est la spécialisation même de ces établissements qui
constitue l’une de leurs forces principales, leur permettant d’engager en
permanence tous leurs investissements (financiers, technologiques, humains) sur
une activité précisément identifiée et exclusive.
En contrepartie, il est clair que ces établissements ont à résoudre des
difficultés spécifiques : les deux principales consistant dans le recrutement de
clientèle nouvelle et dans la fidélisation de la clientèle acquise.
Bien entendu, la terminologie « établissements spécialisés » recouvre des
cas de figure variés (du crédit automobile fait par des « captives » de
constructeurs aux cartes de crédit privatives, en passant par le crédit VPC, etc.),
mais tous semblent avoir trois points forts en commun : liens étroits avec le
commerce, haute compétence technique, spécialisation.
1.2. Les banques et diverses institutions financières
Traditionnellement peu présentes sur le marché des particuliers, les
banques y sont venues en force au milieu des années quatre-vingt, avec la levée
de l’encadrement du crédit et pour compenser en termes d’activité la relative
diminution du crédit aux entreprises.
Cette première intervention toutefois s’est réalisée sans produits adaptés ni
outils pertinents de sélection du risque et de « reporting » entraînant des
déconvenues. Toutefois, ce marché étant très attractif, les banques, en général,
s’efforcent d’y prendre à nouveau une part croissante, s’étant le plus souvent
dotées aujourd’hui de produits et d’outils ad hoc.
Pour ce faire, les stratégies sont variées. Certaines comptent
essentiellement sur leurs propres forces, d’autres installent ou activent des
structures spécialisées, d’autres encore concluent des accords techniques avec
des établissements spécialisés. Mais toutes disposent d’atouts très importants.
Le premier est d’ordre financier. Bien qu’imparfaitement mesuré, on peut
penser que le coût de refinancement des banques, qui certes inclut la gestion des
dépôts, est sur le long terme inférieur à celui des établissements spécialisés qui
se financent sur les marchés monétaire et financier. Cela a procuré aux premières
un avantage de tarification sans doute moins évident aujourd’hui.
Deuxième atout : les banques disposent d’un très important réseau
commercial, susceptible d’être mobilisé au service du crédit aux particuliers.
Troisièmement, les banques ont une très large clientèle propre, susceptible
d’être intéressée par des propositions de crédit, à condition qu’elles soient bien
adaptées à ses attentes.
1.3. Les compagnies d’assurance
Ayant elles aussi une clientèle nombreuse au titre de leurs fonctions
propres, il est naturel que ces établissements souhaitent de plus en plus pouvoir
 II - 48

proposer à celle-ci des produits complémentaires, au premier rang desquels,

évidemment le crédit. La plupart ont fait le choix de rechercher des partenaires
spécialisés afin de réunir la force de leurs réseaux commerciaux, le plus souvent
de proximité, et le savoir-faire spécifique d’établissements dont le crédit aux
particuliers est le métier.
Les atouts des compagnies d’assurance sont comparables à ceux des
banques : clientèle potentielle et force de vente importantes, mais également
positionnement crédible dans le domaine financier en général (assurance, bien
sûr, mais aussi assistance et prévoyance par exemple). Toutefois, leur place dans
la distribution des crédits aux particuliers reste limitée.
1.4. La grande distribution
Très logiquement, les grands distributeurs ont progressivement crée leurs
propres structures de financement, reprenant d’ailleurs en cela des modèles
anciens (Dufayel, Samaritaine), mais à l’échelle et selon des modalités
contemporaine. Cette fois encore, les stratégies sont diverses. Pour la plupart, les
grands distributeurs ont choisi de s’allier à des établissements spécialisés réputés
pour leur savoir-faire ; certains cependant ont préféré mettre en œuvre des
structures financières autonomes.
Tous (grande distribution « classique » ou VPC) sont, en tout état de cause,
extrêmement présents sur le marché du crédit et plus largement sur le marché des
services financiers aux particuliers. Leur atout, pour l’essentiel, est évidemment
le très grand nombre de clients fréquentant leurs multiples points de vente ou
utilisant leurs catalogues, clients intéressés d’abord par l’offre de produits de
consommation, ensuite par la proposition de financement à crédit qui les
accompagne, enfin, potentiellement, par des offres financières complémentaires
(prêts personnels, assurances, etc.).
1.5. L’internationalisation de l’offre
Non seulement des établissements de crédit français sont fortement
présents à l’étranger mais des compétiteurs étrangers entrent aujourd’hui sur le
marché domestique. La mise en place de l’euro devrait faciliter encore cette
évolution.
Ces compétiteurs représentent une concurrence nouvelle pour les
établissements français et au plan national. Ils sont souvent adossés à des
puissances financières très significatives, possesseurs de compétences
technologiques de pointe, notamment en matière de traitement de fichiers. Ils
constitueront à l’avenir, en disposant de réseaux nationaux de distribution
(agences et commerces agréés), une force de frappe non négligeable.
L’internationalisation de l’offre de crédit est désormais un fait incontournable et
propre à modifier profondément le positionnement des acteurs sur le marché.

2. La gestion du risque
La maîtrise du risque comporte deux aspects : la sélection de la clientèle et
la gestion des impayés ou le recouvrement des créances.
 II - 49

2.1. La sélection de la clientèle

Dans un premier temps, l’établissement s’assure que l’emprunteur respecte
un certain nombre de règles de base. Bien évidemment, l’emprunteur ne peut être
sans ressources, ni être en contentieux avec l’établissement auprès duquel il
sollicite un crédit. L’emprunteur ne doit pas être inscrit au fichier des incidents
de paiement géré par la Banque de France (FICP), ni au fichier national des
chèques irréguliers (FNCI). Cette règle ne relève cependant pas de l’ordre public,
l’octroi de crédit restant subordonné à la relation commerciale qui s’établit entre
l’emprunteur et le prêteur, l’un et l’autre ayant intérêt à ce que le contrat se
dénoue dans de bonnes conditions.
Une autre étape consiste à apprécier la capacité de remboursement de
l’emprunteur à l’aide d’un score. Les sociétés financières spécialisées dans le
crédit à la consommation ont été, en France, les précurseurs en matière de
scoring, méthode importée des Etats-Unis. Ne disposant pas de guichets et ne
gérant pas de comptes permettant une bonne connaissance de leurs clients, ils ont
en effet été contraints de faire une large place à des outils sophistiqués d’aide à la
décision. Un autre facteur du développement de cette méthode tient dans le
volume important de dossiers à faible montant unitaire que gèrent ces sociétés.
Si, aujourd’hui, le monde bancaire a de son côté adopté le scoring, les sociétés
financières continuent à en faire sans doute un usage plus intense.
Le scoring est une technique statistique qui associe à chaque demande de
crédit une note liée à la probabilité de remboursement du crédit par l’emprunteur.
La construction d’un score procède, dans un premier temps, de l’étude des
corrélations entre certaines variables socio-économiques caractérisant les
emprunteurs et la défaillance de ces derniers. Les variables utilisées peuvent être,
à titre d’exemple, les suivantes : âge, situation familiale, profession, statut
d’occupation du logement, état de santé, ancienneté dans l’emploi, ancienneté
dans la domiciliation bancaire, taux d’endettement, etc. L’étude des corrélations
requiert l’observation et l’analyse sur longue période, d’un nombre élevé
d’opérations de crédit arrivées à leur dénouement, dont le déroulement peut être
reconstitué précisément, et dont le bilan en termes de risque pour le prêteur est
connu. D’une manière générale, la stabilité (de l’emploi, de la relation bancaire,
etc.) constitue un critère essentiel de la fiabilité des emprunteurs.
Paradoxalement, il faut noter que le niveau de revenu occupe une place
secondaire par rapport à ce critère.
Dans un second temps, la construction du score passe par une phase de
modélisation, qui requiert l’utilisation de modèles statistiques complexes,
permettant la combinaison d’un grand nombre de variables.
Le score constitue un outil irremplaçable pour trois raisons au moins. Il est
une aide performante au jugement humain, tout en restant très souple
d’utilisation. Il est en effet facile pour l’établissement de faire varier le seuil
d’acceptation, selon qu’il souhaite privilégier le critère du risque ou celui du
volume. En outre, seul le score garantit la cohérence de la politique d’octroi de
l’établissement de crédit, en tout point de son réseau, quel que soit l’agent
commercial ou le prescripteur. Enfin, le score supprime toute subjectivité de la
 II - 50

part de l’agent commercial, et prévient donc toute discrimination qui ne serait

pas fondée sur les critères précédemment énumérés.
L’efficacité de la méthode de scoring a cependant sa contrepartie en termes
de non-accès au crédit de nombreux ménages. La combinaison des divers outils
de sélection conduit les établissements de crédit à refuser, en moyenne et selon
les établissements, entre 15 % et 20 % des dossiers dans le secteur de
l’équipement du foyer, et entre 30 % et 40 % des dossiers dans le secteur de
l’automobile et en matière des prêts personnels.
2.2. Le recouvrement des créances
Le recouvrement s’exerce, dans la grande majorité des cas, sans aucune
difficulté. En moyenne il est établi que 5 % des dossiers de crédit présentent des
difficultés sérieuses en terme de recouvrement. Même s’ils concernent une petite
minorité des dossiers de prêt, les impayés se sont accrus en proportion du
nombre de dossiers au cours des deux dernières décennies.
Après constatation d’un impayé, les établissements de crédit sont conduits,
pour récupérer leur créance, à mettre en œuvre un ensemble complexe d’actions
commerciales, psychologiques et, parfois, procédurales. Deux modes de
recouvrement peuvent être distingués : le recouvrement amiable et le
recouvrement contentieux. Chacun fait une large part à la négociation et à
l’effort de persuasion.
Le recouvrement amiable démarre le jour de la constatation de l’impayé.
Dans les établissements spécialisés comme dans les banques, des lettres à
caractère plus ou moins comminatoire sont adressées aux clients pour leur
rappeler leurs engagements et leur proposer un entretien. Certains établissements
choisissent d’entrer en contact directement, par téléphone avec leurs clients
défaillants.
Les entretiens permettent au débiteur de justifier ses difficultés et sont
orientés vers un plan de régularisation adapté à sa situation.
Passé un certain délai, ou un certain nombre d’échéances impayées, le
dossier non régularisé est remis au service de la procédure.
Deux types de mesures peuvent être mises en œuvre dans le cadre du
recouvrement contentieux si le débiteur n’a pas saisi la Commission de
surendettement (cf infra titre II). Les mesures conservatoires revêtent un
caractère très urgent. Les mesures d’exécution ne sont utilisées qu’en dernier
recours.
a) Tout créancier qui estime ses droits menacés peut solliciter du juge
de l’exécution l’autorisation de procéder à une mesure
conservatoire sur les biens de son débiteur.
La loi de 1991 prévoit deux catégories de mesures. Les saisies
conservatoires portent sur les biens meubles corporels ou incorporels du
débiteur : saisie du mobilier et saisie des comptes ou des titres. Les sûretés
judiciaires peuvent être constituées sur des immeubles (hypothèques), fonds de
commerce, actions, parts sociales et valeurs mobilières (nantissements) .
 II - 51

Ces mesures ne sont pas seulement utilisées pour garantir les droits de
l’établissement créancier. Elles visent aussi à amener le débiteur à négocier et à
ne plus éluder le remboursement de sa dette. Les saisies conservatoires se
révèlent, à cet égard, très efficaces, dans la mesure où, bien souvent, elles
incitent le débiteur à négocier.
Si tel est le cas, l’établissement de crédit s’efforce d’obtenir la constitution
immédiate d’un plan de règlement que, néanmoins, il fait garantir par une action
judiciaire, ne serait-ce que pour éviter le risque de forclusion.
b) La saisie des rémunérations, la saisie-vente du mobilier, celle des
véhicules ou des biens placés dans un coffre-fort, la
saisieattribution des comptes, la saisie des droits d’associés et des
valeurs mobilières, constituent autant de mesures d’exécution
auxquelles les établissements de crédit peuvent recourir après
avoir obtenu une décision de justice.
Les établissements de crédit déterminent leur choix d’une procédure
d’exécution en fonction du coût et de l’espérance de gain associés à chaque
instrument.
Les débiteurs sont relativement bien protégés par diverses règles. Ainsi, la
loi de 1991 affirme le principe selon lequel toute mesure d’exécution protége le
domicile, et prévoit que la saisie-vente de biens meubles ne peut être effectuée
que lorsque d’autres mesures ont échoué, parmi lesquelles la vente amiable.
En outre, une liste des biens insaisissables est établie par la loi : créances
insaisissables versées sur un compte, provisions, sommes et pensions à caractère
alimentaire, biens nécessaires à la vie et au travail du débiteur et de sa famille,
principalement.

3. La stratégie des établissements de crédit : banques et établissements

spécialisés
Elle est assez différenciée et peut, au prix d’une certaine schématisation,
être analysée en distinguant les catégories de crédit et les organismes
distributeurs :
• les crédits immobiliers, qui sont largement distribués par les banques,
sont traités selon une logique de long terme : le débiteur s’engage pour
une durée longue, de 7 à 15 ans, non révocable sauf dans les cas de
renégociations de prêts qui peuvent toutefois atteindre des volumes
significatifs en période de baisse des taux d’intérêt. En conséquence, le
banquier s’efforce de nouer une relation de proximité et de confiance
avec son client auquel il proposera, le cas échéant, des prêts ponctuels
en complément. Il exige le plus souvent la domiciliation des salaires sur
le compte du client, ce qui lui permet de bien connaître la situation
financière de celui-ci ;
• les crédits à la consommation en revanche ont en principe un caractère
plus temporaire (même un crédit dit « permanent » a vocation à être
remboursé un jour…). Dès lors, l’attitude des établissements de crédit
peut différer :
 II - 52

- les banques vont consentir le plus souvent ce crédit, sous une forme
variée (cf. IV A) mais toujours comme composante d’une relation
financière large et durable avec le client dont elle tiennent le compte,
sur lequel sont parfois versés salaires et revenus divers, sur lequel
elles imputent des avis de prélèvement… Elles connaissent donc fort
bien la situation financière du client et sont capables de suivre
l’évolution du risque. Simultanément, en cas d’incident, elles
souhaiteront le plus souvent trouver une solution de nature à
préserver au mieux la relation financière c’est-à-dire une solution
acceptable à la fois pour le débiteur et elles-mêmes ;
- les établissements spécialisés travaillent davantage selon une logique
de produit. Ils souhaitent développer l’utilisation de crédits
renouvelables mobilisés par cartes par exemple et s’efforcent de
conquérir une clientèle sans en connaître réellement les
caractéristiques financières. Certes, les méthodes de scoring utilisées
sont basées sur l’étude de séries statistiques longues permettant de
calculer les probabilités de défaillance en fonction de plusieurs
critères ; elles sont considérées comme suffisamment fiables pour
maintenir le risque moyen à un niveau acceptable. Mais la relation
avec le client est dépersonnalisée et, en cas d’incident, la réaction
peut être plus brutale. Certaines pratiques de recouvrement énergique
des créances ont même été dénoncées (pressions sur l’entourage ou
l’employeur…). Si elles demeurent rares, il n’en reste pas moins que
l’incitation à procéder au remboursement est souvent suffisamment
forte pour que le débiteur soit enclin à recourir à d’autres formes de
crédit : retour à un crédit bancaire classique s’il peut encore en
remplir les conditions ou demande de prêt personnel « global » qui
s’analyse comme un remplacement de l’ensemble des crédits en cours
par un prêt unique. Certains établissements offrent ce type de produit
(à des taux débiteurs allant de 7 % à 12 % environ, avec frais de
dossier et assurance décès-invalidité en sus, ce qui peut conduire à
des taux proches de 16 %). Toutefois, des garanties sont souvent
demandées (par exemple, contrat de travail à durée indéterminée ou
garantie hypothécaire). Des officines peuvent également offrir une
telle solution avec de moindres exigences mais aussi avec des taux
d’intérêt proches de l’usure. Les journaux gratuits servent souvent de
support à de telles offres.
L’offre de tous les établissements de crédit est très dynamique, tant au
niveau des crédits immobiliers qu’à celui des crédits à la consommation. Elle
s’appuie sur des taux d’intérêt historiquement bas et sur une volonté de
consommation des ménages soutenue en particulier par le développement de
produits nouveaux (informatique, communication…). Elle s’inscrit dans une
logique économique visant à développer le crédit au secteur privé, marché
attractif actuellement puisque le financement de la dette publique devrait se
stabiliser puis décroître à moyen terme en Europe.
Ce dynamisme de l’offre, en soi positif tant pour l’activité des
établissements de crédit que pour la croissance économique, ne doit cependant
 II - 53

pas verser dans certains excès. En septembre 1998, trois établissements ont été
condamnés en justice pour des campagnes publicitaires mensongères : leurs
publicités laissaient croire aux ménages qu’ils pouvaient obtenir un crédit en
quelques minutes, par simple appel téléphonique pour deux d’entre elles. Or, la
loi sur le crédit à la consommation accorde au souscripteur un délai de
rétractation de 7 jours, ce qui exclut tout versement de fonds avant ce délai.
Les méthodes de distribution des crédits, qui diffèrent entre banques
teneurs de compte et autres établissements de crédit, laisseraient à penser qu’une
certaine répartition de clientèle s’opère. La réalité est toutefois plus
complexe : les clients de banques classiques, qui bénéficient d’une relation de
confiance avec leur chargé de compte, obtiennent certes plus aisément des
crédits mais ils peuvent également s’adresser ponctuellement à des
établissements spécialisés. En revanche, il est vrai que des ménages en difficulté
ne peuvent accéder au crédit bancaire classique et seront contraints de recourir à
un crédit à la consommation renouvelable plus onéreux, s’ils satisfont au scoring
pratiqué par l’établissement spécialisé.
Au demeurant, il convient d’observer que banque et établissement
spécialisé font souvent partie d’un même groupe bancaire, à l’intérieur duquel
coexistent donc les deux méthodes de distribution du crédit analysées ci-dessous.
 II - 54

Schéma 1 : Crédit à la consommation : principaux liens banques/établissements

spécialisés (en juin 1999)
60 %
S2P Carrefour

Crédit Lyonnais 40 %

51 % Paribas
100 %

Finalion Cetelem
49 %
44 %

Galeries Lafayette Cofinoga

50 %
51 %
5%
Between
50 %
BNP

Société Générale General

100 % Electric Capital
100 %
Franfinance
Sovac

25 % Financo 24 % Groupe Crédit

Agricole
CCF Autres Fédérations 100 %
51 %
du Crédit Mutuel
Sofinco
Crédit Mutuel
de Bretagne

Source : Conseil économique et social.

C - LA PROTECTION DES EMPRUNTEURS EN FRANCE ET DANS L’UNION

EUROPÉENNE

1. Le crédit à la consommation
1.1. La directive européenne
Dans le cadre de la politique de protection des consommateurs, les Etats
membres ont été amenés à réglementer le crédit à la consommation. Deux
directives ont été adoptées : la directive 87/102 du 22 décembre 1986 et la
directive 90/88 du 22 février 1990 qui modifie la première en ce qui concerne la
méthode de calcul du taux annuel effectif global. Un rapport de la Commission
européenne sur l’application de la directive 87/102 a été présenté au Conseil et
au Parlement en mai 1995.
Pour la France, les textes de transposition sont la loi 89-421 du 23 juin
1989, relative à l’information et à la protection des consommateurs ainsi qu’à
diverses pratiques commerciales, et la loi 89-1010 du 31 décembre 1989, relative
à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des
 II - 55

particuliers et des familles (« Loi Neiertz »). Il faut rappeler également que la loi
78-22 du 10 janvier 1978 relative à l’information et à la protection des
consommateurs dans le domaine du crédit (« Loi Scrivener ») contenait déjà bon
nombre des dispositions figurant dans la directive.
Par cette directive, le législateur a voulu rappeler les dispositions
législatives, réglementaires et administratives des Etats membres afin, d’une
part, d’éviter les distorsions de concurrence entre les prêteurs et, d’autre part,
d’assurer un certain niveau de protection du consommateur. Les dispositions
essentielles peuvent être regroupées en quatre domaines :
a) L’information du consommateur
La directive fait obligation aux prêteurs de communiquer certaines
informations dans la publicité relative au crédit à la consommation, notamment
le coût du crédit et le taux annuel effectif global (TAEG), mais chaque Etat reste
libre de calculer ce dernier selon sa propre méthode.
Elle renforce le formalisme entourant la signature d’un contrat de crédit,
lequel doit reprendre toutes les clauses essentielles de l’opération, parmi
lesquelles le TAEG ou, à défaut, le taux annuel et les frais applicables dès la
conclusion du contrat, et l’indication éventuelle d’un délai de réflexion.
Dans le cas où un crédit a été consenti par un établissement sous forme
d’avance sur compte courant (à l’exception des comptes auxquels est attachée
une carte de crédit), le contrat doit indiquer également le plafond éventuel du
crédit et les modalités selon lesquelles il peut être mis fin au contrat.
Toutefois, il importe de souligner que la directive n’interdit pas les
publicités agressives et ne réglemente pas le démarchage à domicile. De même,
si elle encourage les Etats à instituer un délai de réflexion de sept jours, elle ne
rend pas ce délai obligatoire.
b) Le droit au remboursement anticipé
La directive dispose que le consommateur a le droit de s’acquitter par
anticipation des obligations découlant, pour lui, du contrat de crédit, auquel cas il
bénéficie d’une réduction équitable du coût, selon les dispositions arrêtées par
les Etats membres. Si la faculté de procéder à un remboursement anticipé se
trouve ainsi consacrée, il faut constater que la norme européenne demeure en
deçà de la norme française, qui prévoit que l’emprunteur est toujours libre de
rembourser par anticipation, en partie ou en totalité et, depuis la loi de 1989, sans
indemnité, le crédit qui lui a été consenti.
c) La protection contre les conditions abusives
La directive impose un minimum de protections en faveur de l’emprunteur
dans ses rapports avec le prêteur, d’une part, et le vendeur, d’autre part.
Ainsi, lorsqu’il s’agit d’un crédit consenti en vue de l’acquisition de biens,
les Etats membres doivent fixer les conditions dans lesquelles les biens peuvent
être repris, notamment sans l’accord de l’emprunteur.
Ainsi, lorsque les droits du prêteur sont cédés à un tiers, l’emprunteur peut
faire valoir à leur égard, les mêmes exceptions et défenses qu’à l’égard du
prêteur initial.
 II - 56

d) La réglementation des activités d’intermédiaire

Les Etats membres doivent veiller :
- à ce que les personnes proposant des crédits ou servant
d’intermédiaire pour la conclusion de contrats soient autorisées à le
faire (« système d’agrément ») ;
- ou bien à ce qu’un organisme officiel ou une institution soit chargé
d’une mission de contrôle (« système de contrôle ») ;
- ou bien encore, à ce que des organismes appropriés soient conçus
pour recevoir des réclamations ou fournir des informations
(« système de réclamations »).
1.2. La législation nationale
Conformément à l’article 17 de la directive communautaire, la Commission
a présenté au Conseil et au Parlement, en mai 1995, un rapport sur l’application
de celle-ci. Il ressort de cet état comparatif des législations nationales que la
législation française contient de nombreux éléments plus protecteurs que la
directive. Il faut savoir, en effet, que la directive n’empêche pas les Etats
membres de maintenir ou d’adopter des dispositions plus strictes pour la
protection des consommateurs. Les Etats ont ainsi complété les règles
communautaires par des dispositions propres, ou simplement conservé certaines
règles spécifiques.
Plusieurs dispositions favorables aux consommateurs, qui ne se retrouvent
pas dans les législations des autres pays, ont été ainsi recensées :
- l’absence d’exemption de la réglementation pour les crédits sans
intérêts, les contrats destinés à la rénovation ou à l’amélioration d’un
immeuble, les contrats de location avec option d’achat ou les
découverts bancaires ;
- l’absence de frais en cas de remboursement anticipé ;
- l’interdiction des lettres de change et autres instruments cambiaires ;
- le délai de rétractation de sept jours.
Il apparaît donc que notre législation contient des éléments plus protecteurs
que celles de la plupart des Etats membres. Cette forte protection des
emprunteurs est une spécificité dont les établissements de crédit et les
particuliers pourraient souffrir si les établissements des autres pays de l’union
européenne proposaient, par la voie de la libre prestation de services, des crédits
à la consommation en euros à taux faible, ne bénéficiant pas des mêmes
garanties1. Les établissements de crédit français pourraient certes se prévaloir,
auprès des consommateurs, de la supériorité des protections attachées aux crédits
octroyés dans le cadre du droit français. Néanmoins, il y a fort à penser que la
concurrence s’effectuerait principalement, à grand renfort de publicité, sur les
taux au détriment de la qualité des protections d’où l’importance d’appliquer le
droit en vigueur dans le pays d’accueil (cf 1.3).

1
Cf. avis du Conseil économique et social du 10 décembre 1997 sur le rapport de J.P. Moussy
« L’avenir du système bancaire en France dans le contexte de la monnaie unique ».
 II - 57

1.3. Réglementation du pays d’origine ou du pays d’accueil : l’incertitude

demeure
Pour prévenir une telle concurrence, les pouvoirs publics français
pourraient exiger l’application uniforme du droit en vigueur dans le pays
d’accueil, quelque soit le pays de l’implantation de l’établissement prêteur, en
excipant de « l’intérêt général ».
La Cour de Justice européenne a dégagé les critères pour qu’une
réglementation puisse être opposée, au nom de l’intérêt général, à un
établissement agissant dans le cadre de la libre prestation de services. Dans son
arrêt « Säger »1, la Cour a jugé que cette réglementation devrait être :
- d’intérêt général ;
- non discriminatoire ;
- objectivement nécessaire ;
- proportionnée à l’objectif poursuivi.
La Commission européenne a jugé nécessaire d’ajouter d’autres critères
restrictifs2. « Il faut également que l’intérêt général ne soit pas sauvegardé par
les règles auxquelles le prestataire est déjà soumis dans l’Etat membre où il est
établi ». « Il faut aussi que la restriction relève d’un domaine non
bancarisé (...). » En effet, le niveau d’harmonisation atteint par les directives
détermine ce que l’on peut appeler « l’intérêt général communautaire ». Il résulte
de cette conception que dans un domaine de réglementation harmonisé tel est le
cas de la réglementation du crédit à la consommation l’intérêt général ne pourrait
être invoqué. Les prêteurs des autres Etats membres pourraient ainsi, lorsqu’ils
agissent en libre prestation de services en France, s’exonérer du respect des
dispositions du code de la consommation, alors même qu’elles sont plus
protectrices que celles de la directive.
Ainsi, en matière de crédit à la consommation, comment par exemple
justifier que l’intérêt général, en France, exige que les offres de crédit soient
rédigées en conformité à des modèles-types imposés qu’aurait à respecter tout
établissement de crédit agissant en libre prestation de services sur notre
territoire ? Comment justifier aussi, au nom de l’intérêt général, l’existence en
France d’un droit de rétractation inconnu dans beaucoup d’autres pays de
l’Union ?
Le Comité des usagers du Conseil national du Crédit et du Titre souligne
dans son rapport pour 1995-1996 que la notion d’intérêt général communautaire
mise en avant par la Commission, qui dépasse la jurisprudence de la Cour de
Justice, paraît critiquable. En effet, elle revient à figer l’harmonisation à un
niveau qu’il ne serait pas légitime de dépasser alors même que la directive ouvre
la possibilité aux Etats membres d’aller au-delà de ses dispositions.
Mais il est clair que, dans ce débat, l’influence des Etats membres dont la
législation nationale est moins précise ou moins rigoureuse que la réglementation
française a pu être déterminante. Ainsi, la Grande-Bretagne reste fermement

1
Arrêt du 25 juillet 1991, affaire C 76/90.
2
Communication de la Commission du 1er juillet 1997 sur la liberté de prestation de services et
d’intérêt général dans la deuxième directive de coordination bancaire.
 II - 58

opposée à toute harmonisation européenne par le haut en étant dans le même

temps très favorable à l’application de la loi du pays d’origine aux opérations
transfrontalières. Cette combinaison constitue de fait -pour tous les prêteurs dont
la législation nationale est « souple »- le meilleur moyen de s’assurer d’un
avantage concurrentiel important, leur propre réglementation pouvant alors être
exportée, au travers des contrats conclus à distance, vers des pays où le niveau de
protection du consommateur serait plus élevé mais ne contraindrait finalement
que les opérateurs locaux.
La loi du pays d’accueil ou loi du pays du consommateur fait aujourd’hui
en France l’unanimité chez les professionnels du crédit comme chez les
organisations de consommateurs (voir l’avis du Conseil national de la
Consommation rendu le 17 décembre 1998).
Elle a été défendue par le Gouvernement ; on peut rappeler les principaux
extraits du mémorandum d’avril 1998 adressé à la Commission : « La France est
favorable à l’application du droit du pays d’accueil dans le cadre des
transactions transfrontalières (…) le principe (…) est le seul à vraiment garantir
au consommateur le niveau de protection satisfaisant dans la mesure où il
préserve pour celui-ci le recours aux dispositions protectrices qui lui sont
familières et selon des procédures qui sont compréhensibles et abordables pour
lui (…).
D’autre part, cette approche permet de placer, de la façon la plus
rigoureuse, les établissements financiers dans les conditions de concurrence
parfaitement identiques, dans la mesure où le droit applicable pour un même
consommateur est exactement le même quelque soit le lieu d’établissement de
ces mêmes établissements (…). »

2. Le crédit immobilier
Il n’y a pas actuellement de projet de texte européen d’harmonisation en
cette matière. La réglementation française se distingue très nettement de celles
applicables dans les autres pays dans au moins deux domaines bien précis : le
risque de taux imposé aux prêteurs lors de la mise en place des crédits et le
mécanisme de remboursement anticipé.
La loi du 13 juillet 1979 impose une garantie du taux accordé à
l’emprunteur lors de la mise en place de crédits immobiliers. En application de
cette loi, les établissements prêteurs sont en effet tenus de maintenir les
conditions de leur offre pendant un délai minimum de 30 jours et ce, quelle que
soit l’évolution des conditions de refinancement au cours de cette période. Ils
sont donc contraints de prendre un risque de taux qui est d’autant plus important
qu’au-delà de ce délai d’un mois, le contrat de prêt est soumis à la condition
résolutoire de la non-conclusion de l’opération financée dans les 4 mois suivant
l’acceptation de l’offre de l’emprunteur.
Ce risque de taux, imposé au prêteur, peut donc courir sur une période de
5 mois. Pour être complet, il faut préciser qu’un risque de même nature existe en
matière de crédit à la consommation puisque la remise de l’offre oblige le prêteur
à maintenir les conditions indiquées pendant une durée minimale de 15 jours à
compter de son acceptation. Mais il est vrai qu’alors, la période de risque est
toujours beaucoup plus courte et que l’incidence en est moindre, compte tenu de
 II - 59

la possibilité de remboursement anticipé des crédits immobiliers, également

propre à la législation française.
La loi de 1979 exclut en effet l’interdiction contractuelle des
remboursements anticipés et elle plafonne les indemnités à un semestre d’intérêts
dans la limite de 3 % du capital restant dû1. Si l’on excepte le cas de la Belgique
où les indemnités de remboursement anticipé sont limitées à un semestre
d’intérêts, il n’existe dans aucune autre législation européenne de dispositions
restreignant la liberté contractuelle en matière de limitation des remboursements
anticipés. Dans la plupart, le problème d’ailleurs ne se pose pas dans les mêmes
termes qu’en France en raison de la prédominance des prêts à taux variable.
S’agissant toutefois de prêts à taux fixe, il est partout possible d’interdire les
remboursements anticipés ou de les assortir d’indemnités suffisantes pour
couvrir le préjudice du prêteur, même si en pratique les indemnités prévues dans
les contrats ne sont pas toujours exigées. Ajoutons que dans certains pays,
comme par exemple l’Espagne et la Grande-Bretagne, l’importance des frais de
dossier constitue un frein à la pratique des prêts substitutifs.

1
La loi n° 99-532 du 25 juin 1999, relative à l’épargne et à la sécurité financière a introduit de
nouvelles dispositions. Ainsi, désormais, les pénalités en cas de remboursement par anticipation,
ne sont pas dues lorsque celui-ci est motivé par un changement du lieu d’activité professionnelle
de l’emprunteur ou de son conjoint, leur décès ou la cessation forcée de leur activité
professionnelle. Pour les autres cas, les dispositions antérieures demeurent.
 II - 60

Dispositions applicables aux opérations de crédit

aux particuliers en Europe
1. Délais de réflexion prévus par les lois sur le crédit à la consommation
Ces délais peuvent prendre deux formes : un délai de réflexion accordé avant la signature du
crédit, qui est généralement assuré par le mécanisme de l’offre de crédit, dont l’irrévocabilité est
garantie pour une durée donnée, et/ou un délai de rétractation.

Longueur Nature et conditions du délai

Allemagne 1 semaine Délai de rétractation
Belgique 15 jours Délai de rétractation
7 jours Délai de rétractation en cas de signature du contrat hors des locaux
commerciaux
Espagne 10 jours ouvrables Délai de réflexion : le prêteur peut ne pas maintenir son offre de crédit en
cas de circonstances exceptionnelles ou qui ne lui sont pas imputables
France 15 jours Durée de l’offre irrévocable
7 jours Durée du délai de rétractation
Grande-Bretagne 5 jours Délai de réflexion : uniquement en cas de signature du contrat hors des
locaux commerciaux après négociation en présence du consommateur et du
fournisseur de crédit
En cas d’achat à crédit par correspondance

14 jours
Italie Aucun délai
Pays-Bas 14 jours Délai de réflexion en cas de vente à tempérament
Portugal 7 jours Délai de rétractation
 II - 61

2. Dispositions relatives au remboursement anticipé en crédit à la consommation

La comparaison porte ici sur la portée du droit au remboursement anticipé (total ou partiel),
sur les conditions d’exercice de ce droit et sur la possibilité pour le prêteur de réclamer une
indemnité.

Remboursement total Remboursement Délais et préavis Indemnité

partiel

Allemagne Oui (remboursement anticipé Oui (remboursement Préavis de 3 mois Non

impossible pendant les 6 anticipé impossible
premiers mois pour certains pendant les 6 premiers
types de crédits comme la vente mois pour certains types
à tempérament) de crédits comme la
vente à tempérament)

Belgique Oui Oui, sans réduction du 1 mois Le montant de la

coût du crédit réduction doit atteindre
75 % au moins du coût
total du crédit ayant trait
au remboursement
anticipé

Espagne Oui Oui Remboursement Oui, si prévue au contrat

possible à tout moment plafonnée1

France Oui Oui, sous certaines Pas de préavis légal Non

conditions2

Grande- Oui Possible, mais le rabais Payée sous forme de

Bretagne sur le coût du crédit préavis : la date du
n’est dû que si le remboursement peut
remboursement est être fictivement
imposé par le prêteur repoussée de :
2 mois pour les crédits
<à 5 ans
-1 mois pour les crédits
>à 5 ans

Italie Oui Il semblerait que Pas de préavis légal L’indemnité est

l’emprunteur n’ait qu’un plafonnée à 1 % du
droit de résiliation du capital restant dû
contrat, ce qui exclurait
le remboursement
partiel

Pays-Bas Oui Oui, sous conditions Indemnité de remploi

Portugal Oui Oui Le préavis est défini par L’indemnité due au

le contrat prêteur est prévue par le
contrat

1
1,5 % du capital remboursé par anticipation pour un prêt à taux variable, 3 % pour un prêt à taux
fixe.
2
Le prêteur peut s’opposer au remboursement partiel d’un montant inférieur à trois fois le montant
contractuel de la première échéance non échue.
 II - 62

3. Eléments entrant dans le calcul du TAEG

Bien qu’ayant fait l’objet d’une harmonisation européenne (directive 90/88), ces éléments
varient beaucoup d’un pays à l’autre. La définition d’une assiette harmonisée est certainement un
préalable indispensable à l’adoption d’une méthode de calcul unique.

Eléments entrant dans le calcul du Eléments expressément exclus Réglementation de l’usure

TAEG

Allemagne Application de la directive : tous les Eléments exclus par la directive Contrôle subjectif :
coûts, y compris les intérêts et autres Normes jurisprudentielles : un contrat
frais, que le consommateur est tenu de vente à crédit ou de prêt personnel
de payer pour le crédit. peut être frappé de nullité si son taux
Depuis le 1/01/1993, l’assurance excède le double du niveau moyen
obligatoire du solde restant dû est des taux pour des crédits de même
incluse dans le TAEG type
Belgique - frais d’enquête - frais et indemnités convenus en cas Plafond : le TAEG maximum en
- frais de publicité d’inexécution du contrat fonction du type, du montant et de la
- frais de constitution du dossier - frais afférents aux suretés réelles durée du crédit, est fixé par décret au
- frais de consultation de fichiers - frais découlant normalement de minimum tous les 6 mois. La
l’opération d’achat, qu’elle soit à méthode de calcul n’est pas rendue
- frais gestion, d’administration et
crédit ou au comptant publique.
d’encaissement
Si le consommateur dispose d’une Trois taux sont déterminés :
- frais liés à une carte de crédit ou à
tout moyen de paiement semblable liberté de choix raisonnable : - ventes et prêts à tempérament et
- frais de transfert des fonds et de autres types de crédit
- commissions de courtage
maintien d’un compte destiné au - crédit-bail
- prime d’assurance-crédit
crédit - ouverture de crédit
- et d’une manière générale, tous les
- frais d’assurance Sanctions : le prêteur demandant un
frais qui peuvent être réclamés par le
- frais de cartes de paiement pour taux supérieur encourt des santions
prêteur ou son intermédiaire au
d’autres fonctions que celles relatives pénales, administratives et civiles (les
consommateur ou à sa caution.
à l’octroi du crédit obligations de l’emprunteur sont
- cotisations dues au titre de réduites au prix au comptant du bien
l’inscription à des associations ou à acheté à crédit, ou au montant
des groupes et qui découlent emprunté).
d’accords distincts du contrat de
crédit
Espagne Reprise de la définition donnée par - frais payables à des tiers (impôts et Contrôle subjectif :
l’article 1-2-e de la directive. frais de notaire) La loi exige :
- les intérêts - frais que le consommateur n’est pas - disporportion entre intérêt du
- tous les autres frais et charges que le tenu de payer. contrat et prix normal de l’argent
consommateur doit supporter en - exploitation de la situation précaire,
raison du crédit, y compris les de l’inexpérience ou des facultés
garanties qui seront exigées par le mentales limitées de l’emprunteur par
prêteur en cas de défaillance, de le prêteur
chômage, d’emprisonnement ou La loi sur le crédit à la consommation
d’invalidité du consommateur. impose un taux maximum (2,5 fois le
taux légal) pour les avances en
compte courant
France - intérêts - frais et indemnités dus par - Taux de l’usure : taux qui excède
- frais, commissions et rémunérations l’emprunteur en cas de défaillance de plus du tiers le taux effectif moyen
de toute nature, directes et indirectes, pratiqué au cours du trimestre
y compris ceux qui sont payés ou dus précédent par les établissements de
à des intermédiaires intervenus de crédit pour des opérations de même
quelque manière que ce soit dans nature comportant des risques
l’octroi du prêt, même si ces frais, analogues.
commissions ou rémunérations
correspondent à des débours réels.
Grande- Toutes les charges nées : - frais découlant normalement de Contrôle subjectif :
Bretagne - du contrat de crédit l’opération d’achat, qu’elle soit à - seul le débiteur ou son garant peut
- de tout autre contrat conclu en vue crédit ou au comptant saisir le tribunal
de respecter les dispositions du - frais encourus en cas de défaillance - les tribunaux peuvent, avec une
contrat de crédit - frais accessoires large marge d’appréciation,
- de tout autre contrat dont la - frais bancaires sanctionner des taux manifestement
conclusion est nécessaire à - arrangements en matière de excessifs en tenant compte du taux du
l’obtention du crédit surveillance et d’entretien s’ils ne marché ainsi que de la situation de
- les frais de sûreté, caution, etc. sont pas nécessaires à l’obtention du l’emprunteur
- les frais de courtage crédit, ou si l’emprunteur a le choix - la jurisprudence en la matière est
du prestataire de services moins développée qu’en Allemagne,
- les frais d’assurance-vie ayant pour car peu de plaintes sont déposées au
objet de rembourser le capital titre de l’usure
- les frais d’assurance si l’emprunteur - dans le cas de condamnation du
a le choix de l’assureur prêteur, la dette n’est pas annulée
 II - 63

- le remboursement du capital et des - frais liés à l’achat proprement dit - Plafond : taux dépassant de 50 % le
Italie intérêts - frais de transfert de fonds taux moyen global appliqué par les
- les dépenses relatives à la phase - frais occasionnés par le défaut de banques et les institutions financières.
préliminaire de la négociation du l’emprunteur Cette moyenne est calculée par le
crédit Ministère du Trésor tous les trois
- frais d’assurance si n’est pas
- frais d’encaissement mois et est publiée au JO.
obligatoire pour l’obtention du crédit
- commissions d’intermédiation - Sanction : l’infraction est commise
- frais d’assurance imposée par le automatiquement lorsqu’un taux
usuraire est appliqué ou offert. Des
prêteur
circonstances aggravantes peuvent
être appliquées : l’état de nécessité de
la victime ainsi que le fait que le
crédit soit accordé par un
professionnel, une banque ou une
institution financière.
Pays-Bas - assurance obligatoire Réglementation administrative du
- frais encourus en cas de défaut de coût du crédit à la consommation : les
paiement ou de remboursement taux maxima en fonction de la durée
anticipé et du montant du crédit sont fixés en
Il s’agit des seuls frais pouvant être fonction du coût de refinancement et
mis à la charge de l’emprunteur des frais de gestions fixes et variables
Portugal Reproduction de la directive.

4. Remboursement anticipé en financement immobilier

Remboursement anticipé
Allemagne Prêts à taux fixe :
- prêts hypothécaires : le droit au remboursement peut être suspendu pendant 10 ans au maximum (en pratique, pour la
durée de la part du prêt qui est à taux fixe). Si le remboursement est autorisé, l’établissement prêteur peut réclamer une
indemnité compensant son préjudice (égale à la différence entre le taux du prêt et le taux de refinancement)
- épargne-logement : le remboursement est possible à tout moment
Prêt à taux varible :
- Préavis de 3 mois
- Indemnité selon les mêmes règles que pour les prêts à taux fixe
Belgique Droit au remboursement :
- total : à tout moment
- partiel : selon dispositions contractuelles. Le prêteur ne peut toutefois s’opposer au remboursement partiel une fois par
année civile ou au remboursement égal à un minimum de 10 % du capital
Indemnité :
Elle doit être prévue par le contrat
Elle est calculée au taux du crédit sur le capital restant dû. Pour les ouvertures de crédit, il s’agit d’une indemnité pour
mise à disposition du capital calculée sur la fraction non prélevée du capital
Espagne Droit au remboursement :
- l’emprunteur a depuis 1994 le droit de subroger le créancier hypothécaire sans son consentement
Indemnité :
- 1 % du capital restant dû pour les prêts à taux variable
- 2,5 % pour les prêts à taux fixe d’un montant inférieur à 40 millions de pesetas, s’ils sont convertis en prêts à taux
variable (accord entre le gouvernement et les établissements de crédit, conclu en oct. 1996)
France Droit au remboursement :
- oui, total ou partiel
Indemnité :
- un semestre d’intérêts, plafonnée à 3 % du capital restant dû
Grande- Droit au remboursement :
Bretagne - sans commission pour les prêts à taux variable (mais frais de dossiers)
- 3 mois d’intérêts pour les prêts à taux fixe
Italie Indemnité :
- 5 % du capital restant dû pour les prêts à taux fixe
- 2 % pour les prêts à taux variable
Pays-Bas - possibilité de suspension conventionnelle du droit au remboursement anticipé
- le prêteur peut réclamer une indemnité compensant la perte occasionnée par le remboursement anticipé

Source : Rapport d’activité 1997 de l’Association Française des Sociétés financières (pages57 à 59).
II - 64
 II - 65

TITRE II

LE SURENDETTEMENT DES MÉNAGES

II - 66
 II - 67

I - LES CAUSES DE SURENDETTEMENT

Depuis 1989, année du vote de la première loi Neiertz, le profil des
surendettés a évolué. Certes il serait abusif, car trop schématique, d’affirmer que
l’on est globalement passé d’un « surendettement actif », caractérisé par une
accumulation exagérée de crédits eu égard aux revenus, à un « surendettement
passif » déclenché par l’apparition d’un évènement extérieur qui affecte
gravement la capacité de remboursement des ménages. La réalité est beaucoup
plus complexe et mêle étroitement les deux composantes.
Contrairement à une idée trop couramment admise, les populations
touchées ne sont pas nécessairement des populations défavorisées au départ. Le
surendettement est alors la conséquence d’une mobilité sociale descendante liée
à la matérialisation de risques (chômage, divorce ou séparation, maladie).
Les baisses brutales de ressources consécutives à l’importance du chômage
de longue durée, à l’augmentation du travail précaire et aux ruptures de situation
matrimoniales expliquent en grande partie l’ampleur du surendettement.
Toutefois, le chômage est le facteur qui prédomine : ainsi selon une enquête
effectuée par la Banque de France en 1993, il ressort qu’une situation de
chômage de l’un des membres du foyer est constatée dans 40 % des dossiers
déposés devant une commission de surendettement alors que, selon une enquête
précédente réalisée en 1991, ce pourcentage était seulement de 27 %.
L’endettement observé dans ces dossiers fait apparaître à la fois des crédits
bancaires et, de plus en plus, des arriérés de dettes de la vie courante (loyer,
électricité, téléphone par exemple). Le traitement de ces dossiers dits « sociaux »
par les commissions est particulièrement problématique car l’insuffisance
structurelle des ressources laisse une marge de manœuvre très étroite.
Bien que ne disposant pas, au niveau national, de statistiques de nature
quantitative permettant de déterminer un profil des surendettés (catégories
socio-professionnelles, âge, situation familiale), la Banque de France a
connaissance d’études réalisées par certaines commissions de surendettement.
Les données statistiques disponibles montrent que le déséquilibre
budgétaire résulte de plus en plus souvent d’un choc économique qui ne permet
plus d’honorer les engagements financiers contractés dans le passé.
Tableau 12 : Commission du Maine et Loire
Cause du surendettement 1995 1997
Chômage 41,1 % 34,6 %
Baisse de ressources 8,2 % 5,5 %
Maladie 7,1 % 6,4 %
Séparation 9,6 % 17,4 %
Endettement initial 23,8 % 30,9 %
Diminution prestations sociales 2,5 % 3,2 %
Autres 7,7 % 2,0 %
Source : Banque de France.
 II - 68

Tableau 13 : Commission de la Meuse

Cause du surendettement 1995 1997
Chômage 33 % 37 %
Maladie 5% 6%
Endettement initial 47 % 33 %
Divorce 11 % 11 %
Autres 4% 13 %

Tableau 14 : Commission de Loire-Atlantique - Secteur de Saint-Nazaire

Causes du surendettement Année 1997
Chômage 43 %
Divorce-séparation 8%
Maladie 5%
Veuvage 2%
Endettement initial 9%
Baisse des ressources 13 %
Accident du travail 1%
Autres 19 %
Source : Banque de France.

Il ressort clairement que le mythe moderne du consommateur, prêt à

s’endetter pour satisfaire ses désirs a vécu. L’usage des crédits de consommation
répond, de plus en plus, à la nécessité de desserrer un budget insuffisant. Que
surviennent des aléas imprévisibles et la spirale de l’endettement se profile.

II - LES CARACTÉRISTIQUES DES MÉNAGES SURENDETTÉS

A - LES CARACTÉRISTIQUES DES MÉNAGES EUX-MÊMES

Les statistiques des commissions de surendettement font apparaître, en
cumul de 19901 au 31 octobre 1999, près de 850 000 dossiers déposés dans le
cadre de la phase amiable contre 730 000 à fin décembre 1998. Sur cet ensemble
de dossiers, un peu plus de 406 000 s’étaient traduits par l’établissement de
plans, cependant que quelque 67 000 étaient déclarés irrecevables et plus de
200 000 débouchaient sur un constat de non-accord. En outre, plus de
72 000 dossiers ont été déposés en phase de recommandation.
Afin de préciser les principales caractéristiques des surendettés, on peut
recourir à l’enquête du Centre de Recherche sur l’Epargne (CREP) effectuée
d’octobre 1994 à janvier 1995 à la demande du Comité consultatif du Conseil
national du Crédit et du Titre. Cette enquête déjà ancienne, réalisée à partir d’un
échantillon limité de 790 dossiers regroupant des informations recueillies auprès
des commissions départementales de surendettement (88 %) ou des tribunaux
(12 %), mériterait d’être renouvelée pour prendre en compte les évolutions des

1
Les commissions de surendettement ont commencé à fonctionner en mars 1990.
 II - 69

dernières années. Néanmoins cette analyse permet de mieux cerner et

comprendre la population des ménages surendettés.
Selon l’âge du chef de ménage : on observe une forte concentration des
surendettés dans la tranche d’âge de 35 à 54 ans . En 1994, cette tranche d’âge
correspondait à 38 % de l’ensemble des ménages, 51 % des ménages endettés et
à 67 % des ménages surendettés. C’est donc aux alentours du milieu du cycle de
vie que se concentrent les phénomènes de surendettement.
S’agissant de la catégorie socioprofessionnelle : on relève que les ménages
dont le chef est indépendant ou cadre supérieur représentaient, en 1994, 18 % de
la population totale, 21 % des ménages endettés alors qu’ils n’étaient que moins
de 4 % chez les surendettés1. De même, les retraités, qui formaient 29 % de la
population totale des ménages et 18 % de la population des endettés,
représentaient seulement 8 % des surendettés. Les professions intermédiaires se
caractérisent par une légère sur-représentation : alors qu’elles représentent 13 %
de la population totale, 19 % sont endettées et 17 % sont surendettés. Au total,
les catégories « ouvriers », « employés » et « professions intermédiaires » sont
les plus touchées.
Selon le statut d’occupation du logement : on note que la proportion
d’accédants à la propriété est de 24 % pour les ménages endettés contre 38 %
pour les ménages surendettés. Celle de locataires est respectivement de l’ordre
de 35 % et 49 %. En revanche, la proportion de propriétaires définitifs qui atteint
36 % chez les endettés, n’est que de 9 % chez les surendettés.
En matière de revenu : d’après l’étude du CREP, le revenu mensuel total du
foyer surendetté ressortait à un peu plus de 10 000 F (soit 1 524,49 euros), alors
que pour l’ensemble des ménages, il était estimé à un peu plus de 11 000 F (soit
1 676,94 euros); l’écart n’est donc apparemment pas énorme, mais il se creuse si
l’on passe à un revenu par unité de consommation, puisque la taille moyenne des
ménages surendettés est relativement importante. Avec en moyenne un revenu
par unité de consommation de 4 300 F (soit 655,53 euros), les surendettés se
situent entre les deuxième et troisième déciles tels qu’ils apparaissent dans les
revenus fiscaux.
De façon générale, si les revenus d’activité sont présents chez à peu près
quatre sur cinq des ménages surendettés, on peut noter la fréquence élevée des
revenus de transfert : près de 60 % d’allocations familiales, plus de 20 %
d’allocations chômage et près de 40 % d’aides personnalisées au logement,
indépendamment de l’allocation logement elle-même.
Il est donc malaisé de dresser le profil du ménage surendetté, sur la base de
l’échantillon retenu par le CREP. On peut néanmoins observer qu’au début des
années 1990, le surendettement touche plus fréquemment des ménages en milieu
de cycle de vie, d’assez grande taille, le plus souvent actifs, de catégories plutôt
modestes, les personnes en situation d’exclusion, n’ayant pas accès au crédit
bancaire, étant plutôt moins représentées.

1
Les lois sur le surendettement excluant les dettes professionnelles, cette catégorie peut apparaître
sous-représentée du fait de la présence des indépendants.
 II - 70

Des travaux plus récents effectués par l’Observatoire de l’endettement des

ménages1 apportent un éclairage complémentaire permettant de préciser les
caractéristiques des ménages qui paraissent financièrement les plus fragiles et
aboutissent aux mêmes conclusions que l’étude du CREP. Il s’agit de ménages
présentant tous les signes d’un degré élevé d’exposition au risque de
défaillance : exerçant des professions faiblement qualifiées, leur risque de
chômage est plus grand que pour les autres ménages endettés ; ils ont connu
récemment une forte dégradation de leur situation financière et ont en outre dû
faire face à des dépenses imprévues très difficiles à supporter sur leur budget
courant ; le recours aux crédits de trésorerie et au découvert bancaire semble dès
lors constituer la seule réponse possible. L’enquête porte sur 1 303 ménages dont
206 constituant la population des plus fragiles appelée « cible ». Dans
l’ensemble, il peut être intéressant de constater que les caractéristiques
socio-démographiques de la cible ne permettent pas nettement de singulariser les
ménages qui la composent par rapport aux ménages endettés de l’échantillon.
Dans l’ensemble, les ménages de l’échantillon sont d’âge
moyen : 57,5 % ont entre 35 et 54 ans. Mais cela est aussi le cas de ceux qui
s’endettent au titre de l’immobilier ;
Ils résident pour 21,6 % en Ile de France, mais cela ne constitue pas non
plus une singularité marquée. Une approche par catégorie d’agglomération
montrerait qu’aucune différence significative ne distingue l’échantillon du reste
des ménages ;
Les ménages étudiés ont peut être plus fréquemment trois enfants ou plus,
mais la différence n’est pas statistiquement déterminante ;
Le statut d’occupation laisse apparaître une forte représentation des
locataires ;
La proportion de faiblement qualifiées est plus grande : 54,9 % d’ouvriers
et d’employés ;
La situation financière de ces ménages est nettement dégradée puisque
68,6 % ont récemment connu une détérioration de leur situation financière soit
deux fois plus que pour l’ensemble des autres ménages. En revanche, seuls 5 %
des ménages de la cible ont vu s’améliorer leur situation financière.
Enfin et bien que ces deux études ne le mentionne pas, il est manifeste que
le surendetté tend de plus en plus à appartenir à une cellule rendue
monoparentale par un divorce ou une séparation avec deux ou trois enfants à
charge. Cette cause apparaît récurrente parmi celles repérées par les commissions
de surendettement. Elle affecte le plus souvent des femmes.

1
« Les facteurs de fragilité des ménages endettés », article de M. Michel Mouillart paru dans la
revue « Fondations » (n° 118 - novembre 1998).
 II - 71

Tableau 15 : Les caractéristiques socio-démographiques

Cible Hors cible
Non Crédits Crédits Autres crédits
En % de la (1) immobiliers immobiliers et
sous-population endettés seulement
seulement autres crédits

Âge du chef de ménage

- moins de 35 ans 21,8 18,8 15,3 19,7 33,0
- 35 à 54 ans 57,5 24,7 61,3 55,3 37,8
- 55 ans et plus 20,6 56,5 23,4 24,8 29,2

PCS1 du chef de ménage

- ouvrier, employé 54,9 21,6 33,0 41,0 37,9
- profession intermédiaire 13,0 9,3 17,2 16,6 20,0
- indépendant, cadre,
profession libérale 15,3 11,9 31,4 19,8 15,0
- retraité, inactif 16,7 57,2 18,3 22,6 27,1

Région de résidence
- Île de France 21,6 18,7 17,3 19,6 13,1
- Province 78,4 81,3 82,7 80,4 86,9

Nombre d’enfants
- pas d’enfant 65,0 84,0 59,5 59,1 71,5
- 1 ou 2 enfants 26,9 14,0 33,6 35,7 25,6
- 3 enfants et plus 8,1 2,0 6,9 5,2 2,9

Statut d’occupation
- propriétaire/accédant 48,0 53,6 89,0 93,0 24,3
- locataire HLM 21,3 13,6 2,6 1,9 29,0
- autre locataire 30,7 32,8 8,4 5,1 46,7

(1) L’enquête porte sur 1 303 ménages dont 206 constituant la population cible : ceux qui ont un
dossier en commission de surendettement ou qui estiment leurs charges beaucoup trop élevées.
Source : Observatoire de l’endettement ménages (Enquête complémentaire - 1998).

1
Professions et catégories socio-professionnelles.
 II - 72

Tableau 16 : La situation financière

Cible Hors cible
Crédits Autres
Non Crédits immobiliers
En % de la sous-population endettés immobiliers crédits
et autres seulement
seulement crédits

Part de ceux qui utilisent le

découvert bancaire 68,6 11,4 15,6 37,8 38,5

Appréciation sur le budget

- à l’aise ou suffisant sauf
imprévu 13,3 62,8 68,9 50,4 54,9
- c’est juste ou difficile 46,2 37,2 31,1 49,6 45,1
- les dettes sont nécessaires 40,5 - - - -

Appréciation sur les charges de

remboursement
- pas de remboursement 12,3 100,0 - - -
- supportables ou très
supportables 9,9 - 65,7 46,1 71,5
- élevées ou trop élevées 19,0 - 34,3 53,9 28,5
- beaucoup trop élevées 58,8 - - - -

La situation financière s’est

récemment ....
- améliorée 5,0 13,0 17,0 11,8 22,4
- stabilisée 30,3 50,3 53,1 50,7 46,3
- dégradée 64,7 36,7 29,9 37,5 31,3

Source : Observatoire de l’endettement des ménages (Enquête complémentaire - 1998).

En conclusion, il semble difficile de dégager le profil du surendetté :

aucune caractéristique n’explique à elle seule la situation de surendettement et il
est malaisé de reconnaître et de hiérarchiser les facteurs de fragilité des ménages.
Il y a sans doute des caractéristiques structurelles qui exposent les ménages au
risque de surendettement (faibles ressources, taille de la famille, non propriété du
logement...). Mais ce risque ne se concrétise que lorsque survient un facteur
déclenchant (maladie, divorce, séparation, chômage…).
 II - 73

B - LA NATURE DES DETTES

Le CREP, dans son enquête précitée, a cherché à mesurer à partir d’un
échantillon de 790 dossiers examinés en commissions de surendettement, la
nature et la proportion des dettes contractées. De cette analyse, il ressort qu’en
1993, 3 % des surendettés le sont pour des raisons indépendantes du recours au
crédit (arriérés de charges diverses, d’impôts, de cotisations sociales ...), 30 % le
sont uniquement au titre des crédits souscrits et les 2/3 ont un passif qui provient
des deux origines.
Parmi les 97 % de surendettés dont le passif comporte des crédits, deux
pôles apparaissent nettement : un peu plus de la moitié des ménages le sont
majoritairement ou uniquement au titre des divers crédits à la consommation,
l’autre moitié a contracté un ou des prêts immobiliers pour l’acquisition de la
résidence principale, prêts le plus souvent complétés par divers crédits à la
consommation pour équiper cette même résidence. Les situations de
surendettement relèvent donc pratiquement toujours du multi-endettement.
Selon les travaux du CREP mentionnés ci-dessus les charges récurrentes
non liées au recours au crédit s’élevaient en moyenne à un peu plus de 3 000 F
en 1994 (soit 457,35 euros) par mois (soit une proportion d’environ 30 % par
rapport au revenu des ménages) et correspondaient principalement au logement
(loyers et charges de copropriété), aux impôts nationaux ou locaux, enfin aux
charges de fonctionnement du foyer (eau, gaz, électricité, téléphone). Près de
60 % des ménages surendettés ont accumulé des retards dans le paiement de ces
différentes charges : pour ceux-là, les arriérés à payer s’élevaient à un peu moins
de 20 000 F (soit 3 048,98 euros), une somme qui représentait donc en moyenne
deux mois de revenus. Parmi les charges arriérées, on a affaire dans 30 % des cas
aux impôts locaux, dans 21 % aux loyers et autres charges de logement, dans
19 % à des primes d’assurance, dans 17 % à l’impôt sur le revenu, et dans
14 à 15 % à la redevance TV et aux factures de France Telecom.
S’agissant des charges mensuelles de remboursement de prêts, elles
s’élevaient à quelque 6 000 F (soit 914,69 euros). Un calcul simple manifeste
bien l’ampleur des problèmes rencontrés. En additionnant les charges récurrentes
et les remboursements, on parvenait en moyenne à un montant mensuel
d’environ 9 000 F (soit 1 372,04 euros) pour un revenu dont on sait qu’il ne
dépassait que de peu 10 000 F (soit 1 524,49 euros). Avec la différence, il
faudrait donc que les ménages puissent faire face aux dépenses d’alimentation,
d’habillement, d’automobiles pour ceux qui en sont équipés, etc. Cet objectif
évidemment impossible à réaliser justifie alors d’un « traitement » par les
commissions de surendettement.

III - LE TRAITEMENT DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT

A - LE DISPOSITIF LÉGISLATIF

1. La loi de 1989 instaure une procédure collective

Avec la loi du 31 décembre 1989, relative à la prévention et au règlement
amiable des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles,
 II - 74

couramment dénommée « loi sur le surendettement » ou encore « loi Neiertz »,

du nom de son initiatrice, notre pays s’est pour la première fois, doté d’un
dispositif spécifique destiné à résoudre les situations de surendettement.
Jusqu’alors la seule1 possibilité offerte au débiteur surendetté était de solliciter
du juge d’instance des délais de paiement, susceptibles d’excéder deux ans, ainsi
que le sursis à l’exécution des poursuites éventuellement engagées à son
encontre par les créanciers agissant individuellement.
La loi a institué un dispositif destiné à s’appliquer à une situation qu’elle ne
définissait pas parce que, si le phénomène du surendettement peut être décrit et
ses causes analysées, aucun critère ne peut le définir si bien que le phénomène de
surendettement y est défini de façon extensive, à l’article 1er, comme
« l’impossibilité manifeste pour le débiteur de bonne foi de faire face à
l’ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et à échoir ».
La loi du 31 décembre 1989 (89-1010) a en premier lieu créée une
procédure de règlement amiable offerte facultativement au débiteur comme
alternative à la procédure judiciaire. Est ainsi instituée une commission
départementale d’examen des situations de surendettement des particuliers. Elle
comprend le représentant de l’Etat dans le département, président, le
trésorier-payeur général, vice-président, le représentant local de la Banque de
France, qui en assure le secrétariat, ainsi que deux personnalités choisies par le
représentant de l’Etat dans le département, l’une sur proposition de l’Association
française des établissements de crédit et l’autre sur proposition des associations
familiales ou de consommation.
La tâche de cette commission est d’essayer de parvenir dans un délai bref,
initialement fixé à deux mois à compter de sa saisine, à une solution négociée,
c’est-à-dire à un plan amiable de règlement du passif accepté par le débiteur et
ses créanciers (article 4 : « La commission s’efforce de concilier les parties en
vue de l’élaboration d’un plan conventionnel de règlement »).
Si, dans le délai imparti, la commission n’a pu recueillir l’accord des
intéressés ou si, pendant l’examen du dossier, un créancier engage une procédure
d’exécution, les intéressés peuvent demander au juge d’instance d’ouvrir une
procédure de redressement judiciaire civil. Pour assurer le redressement, le juge
d’instance peut reporter ou rééchelonner le paiement des dettes autres que
fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale, sans que le
délai de report ou d’échelonnement puisse excéder cinq ans ou la moitié de la
durée restant à courir des emprunts en cours ou décider d’imputer les paiements
en priorité sur le capital ou encore que les échéances reportées ou rééchelonnées
portent intérêt à un taux réduit.
L’économie du dispositif repose donc sur un système à deux degrés : la
commission et le juge. L’objectif poursuivi par ce dispositif est à la fois de
privilégier les solutions amiables et d’éviter un afflux de dossiers vers les
juridictions. Le souhait implicite du législateur est que les créanciers, une fois

1
A l’exception notable cependant des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle où
un système de faillite civile existait au profit de simples particuliers. Ce système coexiste
aujourd’hui avec le droit commun du traitement du surendettement. En Alsace, par exemple, en
1997, 1 173 dossiers ont été déposés devant les commissions de surendettement tandis que
1 426 débiteurs ont préféré recourir au système de la faillite civile.
 II - 75

informés de l’état d’endettement global de leur débiteur, préfèrent consentir

volontairement des sacrifices devant la commission plutôt que se voir imposer
une solution par le juge. Ce dernier, s’il est saisi directement d’un cas de
surendettement, peut solliciter la collaboration de la commission et, si sa saisine
intervient après un constat de désaccord, peut bénéficier du travail d’instruction
accompli par cette dernière et, le cas échéant, s’inspirer du projet de plan établi
par celle-ci.
L’instauration d’un mécanisme curatif a été accompagné, seconde
originalité de la loi, d’un volet préventif. Celui-ci repose sur l’instauration d’un
fichier national des incidents de remboursement de crédit aux particuliers
(FICP), dont la gestion est confiée à la Banque de France et qui permet aux
organismes de crédit, par une simple consultation, d’individualiser à titre
préventif les emprunteurs qui n’ont pu honorer certaines échéances. En revanche,
si le débiteur a pu régler ses dettes grâce à la conclusion d’un nouvel emprunt qui
au total aggravera sa situation financière, le fichier ne fournira aucune
information. Au total, ce fichier ne permet donc pas de cerner toutes les
difficultés financières, mais c’est de manière délibérée qu’il a été ainsi conçu par
le législateur au motif qu’un fichier positif qui regroupe toutes les informations
relatives à l’endettement des ménages porterait atteinte aux libertés.

2. La loi de 1995 place les commissions de surendettement au cœur du

dispositif
Le dispositif élaboré en 1989 a fait l’objet d’une réforme significative qui
trouve sa traduction dans la loi du 8 février 1995 (95-125) relative à
l’organisation des juridictions et à la procédure pénale et administrative. Ce texte
comporte des aménagements importants de la procédure, renforçant le pouvoir
des commissions de surendettement, supprimant la procédure judiciaire et ne
conférant au juge qu’un pouvoir d’homologation des recommandations de la
commission.
Avec la dégradation de la conjoncture économique à partir de la fin de
l’année 1992, les procédures instituées en 1989 ont été confrontées à un
changement de nature du surendettement qui résultait davantage d’une
contraction brutale des ressources perçues (« endettement passif ») que d’une
consommation excessive de crédits (surendettement dit actif). Autrement dit, les
dossiers à « dominante sociale » caractérisés par une incapacité à faire face aux
dépenses de la vie courante, se sont multipliés (cf. Titre I). Ainsi, alors qu’on
estimait en 1989 à environ 200 000 le nombre des ménages surendettés, le
nombre de dossiers déposés a atteint 365 700 à la fin de l’année 1994.
Dans un contexte caractérisé par un volume de demandes nettement
supérieur aux anticipations, la dualité de la procédure a occasionné des
dysfonctionnements auxquels le législateur a souhaité remédier. En effet, si, dans
deux cas sur trois, la conciliation menée sous l’égide des commissions
aboutissait à la signature d’un plan conventionnel dans un délai de trois mois
environ, les tribunaux n’étaient en revanche pas en mesure de traiter, dans des
délais satisfaisants, les dossiers qui leur étaient soumis, souvent les plus
difficiles, puisque n’ayant pu aboutir en phase amiable, et qui de surcroît avaient
évolué depuis leur examen par la commission.
 II - 76

Sans modifier le champ d’application ni les critères de recevabilité de la

demande, la nouvelle législation fait de la commission de surendettement le
point de passage obligé, alors que précédemment l’alternative s’offrait au
débiteur de saisir, soit la commission, soit le juge. La loi prévoit une procédure
en trois étapes. La phase amiable étant maintenue, l’innovation principale
consiste à confier aux commissions, en cas de désaccord, la mission d’élaborer
un plan de réaménagement des dettes auquel le juge de l’exécution est chargé de
conférer force exécutoire. Cette deuxième phase, permettant à la commission de
formuler des recommandations après avoir recueilli les observations des parties,
est ouverte à la demande du débiteur. Les mesures susceptibles d’être
recommandées sont celles que le juge pouvait imposer dans le cadre de
l’ancienne procédure de redressement judiciaire civil (cf. supra). Les mesures
recommandées peuvent être autorisées dans les quinze jours de la notification.
Au départ, le juge lui confère force exécutoire. En cas de contestation, ce
système offre l’avantage de faire bénéficier le juge de l’expertise technique de la
commission alors qu’ultérieurement il se trouvait fréquemment contraint de
reprendre à son point de départ l’instruction des créances, la situation du débiteur
ayant généralement évolué depuis son examen par la commission.

3. La loi de 1998 contre les exclusions complète ce dispositif

La loi d’orientation du 29 juillet 1998 consacrée à la lutte contre les
exclusions (98-657) comporte un dispositif relatif à l’amélioration de la
procédure de traitement des situations de surendettement (chapitre Ier du sous
titre II). Cette loi vise à permettre aux commissions de surendettement de traiter,
avec des outils mieux adaptés, les situations les plus compromises.
L’analyse qui sous-tend la loi repose sur trois séries d’évolutions. D’une
part, la croissance quasi ininterrompue, depuis plusieurs années, du nombre de
dépôts de dossiers devant les commissions (ce point sera traité ci-après). D’autre
part, l’évolution du profil des surendettés, caractérisée par un nombre
grandissant de ménages ayant subi une dégradation de leur situation financière,
consécutive à une baisse de ressources ayant pour origine des causes
indépendantes de leur volonté comme la maladie, le décès d’un conjoint, la
séparation et surtout le chômage. Enfin, devant l’absence de capacité de
remboursement présentée dans de nombreuses décisions, les commissions ont été
contraintes de recommander des mesures de report.
La loi de juillet 1998 comporte deux volets principaux. D’une part, elle
modifie certains aspects de l’organisation et du fonctionnement des commissions
de surendettement. Leur composition est ainsi élargie (passant de cinq à six
membres) au directeur départemental des services fiscaux dont la présence
pourrait faciliter le problème du traitement des dettes fiscales. La loi de 1998
renforce la procédure d’établissement du passif et de vérification des créances :
après que la commission eût dressé l’état d’endettement du débiteur, les
créanciers disposent de 30 jours pour fournir, en cas de désaccord, les
justifications de leur créance. S’il conteste cette justification, le débiteur dispose
de vingt jours pour demander à la commission de dresser un état aussi fidèle et
exhaustif que possible de son endettement. Il dispose en outre, autre
modification, du droit d’être entendu par la commission à sa propre demande et
 II - 77

non plus comme antérieurement à la demande de celle-ci et de saisir le juge

d’une demande de suspension des procédures d’exécution. Par ailleurs, la loi
prévoit l’inscription du débiteur au Fichier national des incidents de
remboursements des crédits aux particuliers (FICP), immédiatement après que la
commission a reconnu la recevabilité du dossier alors que jusqu’à présent cette
inscription n’avait lieu qu’à compter de la date d’adoption du plan amiable. La
durée d’inscription au FICP dépend du remboursement final des dettes mais ne
peut excéder huit ans.
Le second volet de la loi améliore les dispositifs de traitement des dossiers
les plus difficiles. En premier lieu, il est prévu un montant de ressources
minimales restant au ménage surendetté. Cette uniformisation du « reste à
vivre » est un progrès dans la mesure où les commissions avaient développé des
critères qui, au fil du temps, pouvaient être assez différents selon les
départements. Désormais, le « reste à vivre » est calé par le barème des quotités
saisissables du code du travail et ne peut être inférieur au montant du RMI
majoré de 50 % dans le cas d’un ménage1. Ce mode de calcul s’impose à la
commission comme, le cas échéant, au juge de l’exécution.
La commission continue à recommander les mesures assez classiques que
la réforme de 1995 lui avait permis de mettre en oeuvre sous le contrôle du juge
de l’exécution : rééchelonnement des prêts, dont le délai maximum est porté de
5 à 8 ans, diminution du taux d’intérêt qui, innovation introduite par la loi, ne
peut être supérieur au taux légal (3,36 % actuellement), imputation prioritaire des
paiements sur le capital et remise totale ou partielle du solde restant dû après
vente du logement principal.

1
Ainsi, dans le cas d’un débiteur n’ayant aucune personne à charge le montant ne pourra être
inférieur au montant du RMI, soit pour 1999, 2 502,30 F (soit 381,47 euros), tandis que dans le cas
d’un débiteur vivant en couple avec ou sans enfant (ménages), le montant du reste à vivre sera,
pour 1999, de 3 753,45 F (soit 572,21 euros).
 II - 78

Mais la principale disposition de la loi réside, dans l’hypothèse où

l’insolvabilité du débiteur rend inapplicable ces mesures, dans la faculté pour la
commission de recommander :
- dans un premier temps, un moratoire c’est-à-dire un report des dettes,
autres qu’alimentaires et fiscales, sur une durée maximale de trois
ans ;
- dans un second temps, à l’issue de ce moratoire et si la situation du
débiteur n’a pas évolué favorablement, un effacement total ou partiel
des dettes autres qu’alimentaires et fiscales.
Ces mesures ne deviennent exécutoires qu’après leur homologation par le
juge de l’exécution devant lequel, d’ailleurs, elles peuvent être contestées. En
contrepartie, aucun nouvel effacement ne peut intervenir dans une période de
huit ans, pour des dettes « similaires » à celles qui ont donné lieu à un
effacement (le concept de « similaire » laisse ouvertes certaines possibilités
d’appréciation : dettes de même nature, de même durée...).
Par ailleurs, une possibilité exceptionnelle d’effacement de certaines dettes
fiscales existe depuis septembre 1999 jusqu’à fin janvier 2000. Cette mesure
concerne des personnes et des ménages en grande difficulté ayant déjà déposé un
dossier auprès d’une commission de surendettement. L’effacement de la dette
porte sur les cotisations d’impôt sur le revenu, de taxe d’habitation, de taxe
foncière et sur le montant de la redevance télévision restant dues à la date de la
demande, ainsi que sur les intérêts afférents à ces impositions.
 II - 79

Schéma 2 : Surendettement : schéma de la nouvelle procédure

Dépôt du dossier

Examen de la recevabilité du dossier

Rejet Acceptation du dossier

du dossier
Inscription immédiate au Fichier des
incidents de crédit aux particuliers (FICP)

Etablissement d'un plan à l'amiable entre

le créditeur et le créancier

En cas d'échec

Etablissement d'un plan conventionnel de

redressement par la commission
de surendettement

Plan possible Plan impossible

débiteur solvable (débiteur insolvable)

La durée maximale d'étalement Moratoire (gel des dettes)

des dettes passe à 8 ans de quelques semaines
(au lieu de 5 ans auparavant), à 3 ans maximum
Le taux des prêts peut être
ramené au taux d'intérêt Retour devant la Commission,
légal effacement partiel ou total
des dettes

Inscription au FICP pour 8 ans

Source : Conseil économique et social.

B - L’ACTIVITÉ DES COMMISSIONS DE SURENDETTEMENT ET SON ÉVOLUTION

DANS LE TEMPS

1. Le contexte général
Il existe à l’heure actuelle cent dix sept commissions de surendettement sur
l’ensemble du territoire métropolitain. Pour en retracer l’activité, il convient bien
entendu de faire appel à un certain nombre de données chiffrées. Mais ces
éléments quantitatifs doivent être en permanence éclairés par quelques notions
fondamentales relatives à la nature de ces commissions et à l’évolution du
contexte dans lequel s’est inscrite leur action.
Les commissions de surendettement, instituées par la loi du 31 décembre
1989, ont été opérationnelles à compter du 1er mars 1990. D’après les
évaluations réalisées par les experts en matière de crédit, on estimait à cette date
à environ 200 000 les personnes ayant contracté un endettement excessif par
rapport à leurs ressources. Il convient de noter que ce développement ne posait
pas de problème économique global puisqu’il ne concernait qu’un nombre
relativement limité d’emprunteurs. De manière générale, l’endettement constaté
 II - 80

en France restait limité par rapport à celui observé dans certains pays étrangers,
notamment anglo-saxons.
Seconde caractéristique, les commissions sont avant tout des instances de
conciliation mises en place pour éviter la procédure de la faillite civile. Le
principe de la loi de 1989 était que les problèmes de surendettement devaient, de
manière générale, être résolus en priorité par une tentative de conciliation entre
le débiteur et ses créanciers. Ce n’est qu’en cas d’échec de cette tentative que le
juge pouvait être appelé à intervenir de manière autoritaire. Certes le juge
pouvait être saisi directement par le débiteur mais ce n’était pas vraiment l’esprit
de la loi. Le texte de 1995, qui a renforcé les pouvoirs des commissions, a
d’ailleurs supprimé cette possibilité, dans le but de soulager les tribunaux d’une
charge de travail de plus en plus lourde. Mais cette réforme n’a pas changé
l’esprit dans lequel travaillent les commissions qui est, avant tout, de tenter de
parvenir à une solution négociée.
Troisième caractéristique, les commissions sont des instances à la fois
collégiales et décentralisées. Il n’existe aucune autorité hiérarchique nationale
sur les commissions. Certes, chacun de leurs membres, le Préfet, le Trésorier
Payeur Général, le représentant de la Banque de France, le représentant des
établissements de crédit et celui des organisations familiales ou de
consommateurs peut recevoir des directives ou des conseils de la part de
l’institution ou de l’organisation dont il relève. Mais en dernier ressort, chaque
commission est souveraine et ceci explique que, quels que soient les efforts
d’harmonisation, des divergences ont pu subsister. C’est le cas en ce qui
concerne les méthodes de travail, les priorités, ou encore la détermination du
« reste à vivre » laissé aux surendettés.
C’est dans ce contexte qui a évolué qu’il convient de décrire l’activité des
commissions et son évolution depuis 1991.

2. L’activité des commissions

En France, de 1990 au 31 octobre 1999, les commissions avaient reçu en
nombre cumulé près de 850 000 dossiers et en avaient entièrement traité
784 000. Schématiquement, on peut distinguer, depuis l’origine, trois périodes
qui coïncident, peu ou prou, avec les trois interventions du législateur.
2.1. La période allant de 1990 à 1992
Elle est marquée, surtout en 1990 et 1991, par une explosion des dépôts de
dossiers (90 000 en 1990, 160 000 pendant les deux premières années)
correspondant, pour une grande partie d’entre eux, aux conséquences d’une
mauvaise utilisation du crédit, tant de la part des prêteurs que de celle des
emprunteurs. C’est en effet, vers le milieu de la décennie 1980 et surtout après la
suppression de l’encadrement du crédit (1985) que les banques et les sociétés
financières se sont lancées massivement sur le marché du crédit aux particuliers.
Ces derniers ont découvert les délices et les pièges de nouvelles formes de crédit
comme le découvert permanent, souvent associé à l’emploi d’une carte, ou
encore la location avec option d’achat. Les prêts aidés pour l’accession à la
propriété immobilière, souvent assortis d’intérêts progressifs dans un contexte de
désinflation, ont également contribué à ce surendettement. Ils ont souvent permis
 II - 81

l’acquisition de logement imparfaitement achevés et relativement mal situés,

générant de nouvelles dépenses fréquemment à l’origine d’une « spirale
d’endettement ». Tout cela se développait alors même que la progression
nominale des revenus se ralentissait (cf Titre I).
Les commissions ont eu à traiter dans les premières années de leur
existence beaucoup de ces situations, qui s’étaient accumulées, faute de
dispositif légal adapté. C’est au cours de cette période que les commissions ont
mis au point leur doctrine en matière de recevabilité des dossiers.
Rappelons à cet égard que la loi pose trois conditions pour la recevabilité :
il faut que le débiteur soit dans l’impossibilité manifeste de faire face à son
passif échu ou à échoir, l’endettement ne doit pas être de nature professionnelle
(ce qui pose des problèmes en cas « d’endettement mixte ») ; enfin le débiteur
doit être de bonne foi. Cette dernière condition a donné lieu, à l’origine à de
nombreux débats : en règle générale, les commissions ont admis la recevabilité
des dossiers de tous les débiteurs sauf de ceux qui se sont conduits avec une
malhonnêteté évidente (notamment en faisant des déclarations
intentionnellement mensongères à la commission) mais elles ont refusé de se
référer à la notion de bonne foi « contractuelle » qui les aurait conduit à
examiner le contenu des déclarations du débiteur à ses créanciers lors de la
souscription de chaque crédit. Les créanciers ont, de leur côté, rapidement
compris l’inutilité d’engager des contentieux sur ce terrain, dans la mesure où
une telle démarche, loin d’augmenter leurs chances de recouvrer les créances, ne
faisait que retarder le travail des commissions et l’élaboration des plans de
redressement.
Les commissions ont également arrêté leur méthode de travail qui consiste
à déterminer une capacité de remboursement - établie par différence entre les
revenus du débiteur et ce qui lui est nécessaire pour faire face à ses charges
courantes et à l’entretien de son foyer (ce qu’on appelle communément le « reste
à vivre ») - et à répartir cette capacité entre les différents créanciers en leur
proposant différents types de mesures : des reports ou des rééchelonnements de
dettes, des réductions de taux d’intérêt, voire des abandons de créances.
Il convient à cette occasion de signaler, dès cette période, deux constantes
de l’action des commissions qui se sont affirmées :
- d’une part, les créanciers se montrent, sauf exception rarissime,
réticents à accepter officiellement des abandons de créance
(notamment par crainte du précédent ainsi créé et du risque de
« contagion ») ;
- d’autre part, les commissions privilégient systématiquement,
conformément d’ailleurs aux directives ministérielles, la sauvegarde
du logement familial et ne préconisent que très rarement la vente de
ce dernier, sauf lorsque son entretien est manifestement
disproportionné avec les ressources du ménage. Mais, hormis ce cas,
les commissions s’efforcent d’éviter la liquidation du domicile ainsi
que celle du véhicule lorsque celui-ci est indispensable au foyer,
notamment pour permettre le trajet entre le domicile et le lieu de
travail. Des organismes d’HLM ont ainsi choisi de racheter des
 II - 82

logements pour les relouer aux ménages surendettés, évitant ainsi

expulsion et ventes aux enchères à vil prix.
La recherche d’un équilibre dans le temps entre des intérêts opposés
apparaît bien comme la clé d’un dénouement global de relations financières qui
ne peuvent plus être traitées dans le cadre commercial et civil traditionnel.
2.2. De 1992 à 1995
La seconde période, qui va de 1992 à septembre 1995, est marquée par une
stabilisation des dépôts de dossiers autour de 68 000 par an. Elle se distingue
également par une consolidation des méthodes de travail et des résultats
obtenus : le taux de conclusion des plans amiables par rapport aux constats
d’échec s’accroît régulièrement pour s’établir entre 60 et 65 %. Le stock des
dossiers restant à traiter en fin d’année est ainsi passé de 44 000 en 1990 à moins
de 18 000 en 1994, ce qui témoigne d’importants gains d’efficacité dans le
travail accompli par les commissions.
Cette période se caractérise également, selon les informations recueillies de
diverses sources (secrétariats des commissions, confirmées par une enquête
effectuée par le Centre de Recherche sur l’Epargne sur un échantillon de dossiers
traités à l’époque et par des études réalisées dans plusieurs départements par
l’Observatoire National de l’Action Sociale décentralisée (ODAS)), par une
certaine évolution du profil des déposants de dossiers.
S’il est nécessaire de combattre les idées simplistes, notamment celle qui
considère que le surendettement a complètement changé de nature, passant d’un
« surendettement actif », caractérisé par une accumulation exagérée de crédits à
un « surendettement passif » causé par des évènements extérieurs sociaux ou
économiques (cf Titre I), il est cependant possible de faire deux constatations :
- d’une part, les mesures préventives, et notamment la consultation
désormais quasi systématique du Fichier national des incidents de
remboursement des crédits aux particuliers (FICP) par les
établissements de crédit, conduisent ces derniers à une attitude plus
sélective en matière de distribution de crédits. Signalons que le FICP
recense aujourd’hui environ 1 200 000 débiteurs, ce qui en fait un
instrument très efficace en terme de prévention. Il faut toutefois
préciser qu’une inscription au FICP n’entraîne pas, de droit, une
interdiction mais constitue uniquement un élément d’information
pour l’établissement qui interroge le fichier. Cela étant, c’est un
élément qui est très sérieusement pris en compte par les
établissements puisqu’il révèle que le débiteur n’a pas respecté ses
engagements vis-à-vis d’un créancier antérieur ;
- d’autre part, les personnes confrontées à un problème de
surendettement semblent être de plus en plus des personnes
fragilisées par leur situation économique : ce sont de plus en plus des
ménages à revenus modestes ou précaires qui s’endettent pour
desserrer la contrainte budgétaire très forte qui pèse sur eux et que
tout aléa fait sombrer dans une situation de surendettement.
Toutes les enquêtes effectuées à cette époque montrent que l’aléa principal
est la perte d’un emploi : à partir de 1993, une situation de chômage de l’un des
 II - 83

membres du foyer est constatée dans 40 % des dossiers déposés, alors que ce
pourcentage était de 27 % au cours des années 1990 et 1991. L’endettement
observé dans ces dossiers fait apparaître à la fois des crédits bancaires et, de plus
en plus, des arriérés de dettes de la vie courante (arriérés de loyer, d’électricité,
de téléphone, par exemple).
Enfin, l’une des dernières caractéristiques de cette période est
l’encombrement des juridictions qui ont à traiter les dossiers qui n’ont pu trouver
de solution amiable. Cette tendance, déjà constatée en 1991 dans le rapport établi
par M. Leron, député de la Drôme, n’a fait que s’aggraver dans la mesure où le
nombre de dossiers est resté relativement soutenu et où les juges ont eu à traiter,
selon des règles de procédure naturellement complexes, les dossiers par
définition les plus difficiles puisqu’ils n’avaient pas abouti devant les
commissions.
2.3. A partir du second semestre 1995
La réforme législative de 1995 fait des commissions les points d’entrée
uniques de tous les dossiers (alors qu’auparavant, certains débiteurs pouvaient
choisir de saisir directement le juge) et surtout, confie aux commissions, en cas
d’échec de la phase amiable, la tâche d’élaborer des recommandations
auxquelles le juge peut conférer force exécutoire. Le rôle du juge s’en trouve,
bien entendu, singulièrement simplifié puisque d’une part, il n’a plus à
réinstruire les dossiers et que, d’autre part, il n’a, en principe, qu’à vérifier la
régularité de la procédure suivie et la légalité des mesures recommandées (sauf
en cas de contestation de ces dernières par l’une des parties auquel cas il doit
reprendre tout le dossier et élaborer un plan judiciaire). Un point important doit,
toutefois, être noté : la loi de 1995 ne modifie en rien la nature des mesures
pouvant être imposées en cas d’échec de la phase amiable : il s’agit toujours,
pour l’essentiel, de reports ou de rééchelonnements de dettes (limités à cinq ans),
de baisses des taux d’intérêt, mais il n’est pas possible, sauf dans un seul cas,
prévu depuis 1990 (celui où la vente du logement principal ne permet pas de
désintéresser le prêteur), d’imposer des abandons de créances.
Ce qui caractérise aussi cette période, c’est une nouvelle « explosion » des
dépôts de dossiers devant les commissions qui augmentent de 24 % en 1996 par
rapport à l’année précédente, puis encore de 10 % en 1997 et enfin de 24 % pour
1998, ce qui fait de l’année 1998 une « année record » en matière de dépôts de
dossiers (environ 118 000 dossiers). Sur les dix premiers mois de l’année 1999,
l’augmentation est encore de 15 %, le nombre des dossiers déposés avoisinant
10 000 par mois et 12 000 en octobre 1999.
Dans un premier temps, cette augmentation a pu être imputée à la réforme
de 1995 qui a transféré vers les commissions un grand nombre de dossiers (entre
10 000 et 20 000) destinés à être traités par les juges. Il faut également souligner
la plus grande médiatisation de la procédure qui est, de plus en plus, connue et
« reconnue », de telle sorte que les travailleurs sociaux et mêmes les
établissements de crédit n’hésitent plus à orienter vers les commissions les
familles en difficulté.
Mais l’explication essentielle de ce phénomène est plus structurelle. Elle
réside probablement dans le prolongement et l’accentuation de la tendance
 II - 84

observée auparavant, à savoir que de nombreux déposants de dossiers sont

désormais des débiteurs qui, dans un contexte de plus grande précarité de
l’emploi, ont vu leurs ressources se contracter au point de ressentir de sérieuses
difficultés pour assumer les charges de la vie courante.
Toutefois, il ne faut pas assimiler ces situations aux cas plus nombreux
« d’exclusion sociale » que l’on relève par ailleurs ou à des comportements
irresponsables des ménages : l’observation démontre, en effet, qu’au niveau
national, la proportion de dossiers à caractère purement social est faible et, en
tout cas, inférieure à 10 %, même si ce chiffre, qui recouvre des disparités
locales importantes, a tendance à augmenter. En fait, ce type de dossiers se
rencontre, de manière assez fréquente, pour des crédits de trésorerie ou des
découverts bancaires mais ces crédits apparaissent davantage comme des
réponses à une contrainte budgétaire trop forte pesant sur des ménages fragilisés
que comme le résultat de démarches délibérées visant à profiter des facilités
offertes par le crédit. C’est pourquoi l’opposition entre « surendettement actif »
et « surendettement passif » apparaît de moins en moins pertinente. Cette
opposition semble fonctionner avant tout comme un substitut contestable à
l’analyse. Dans les faits, l’endettement créé une plus grande fragilité des
ménages qui y ont recours. Les évènements graves qui affectent ensuite ces
ménages ont dès lors des effets plus profonds. La première réaction est
d’accroître autant que possible l’endettement sous forme de crédits à la
consommation. Les différentes dimensions se mêlent donc intimement et ne
s’opposent pas vraiment.
L’élément fondamentalement nouveau réside dans le fait que les
commissions sont de plus en plus saisies de dossiers présentant une capacité de
remboursement négative ou nulle. On évalue la part de ces dossiers à 35 % de
l’ensemble.
Face à ces situations, les commissions n’ont d’autre solution que de
proposer aux parties ou de recommander au juge des mesures de report de dettes.
A titre d’exemple, environ 40 % des plans conclus depuis le début de 1998
comportaient des moratoires. En outre, ces moratoires sont fréquemment de
courte durée, les créanciers ne souhaitant généralement pas, en effet, perdre trop
longtemps le contact avec leurs débiteurs ce qui les conduit fréquemment, même
en période de moratoire, à exiger le paiement de « mensualités de contact »
relativement faibles mais qui ont pour objet d’éviter que le débiteur s’installe
durablement dans le non-paiement et finisse par oublier sa dette, voire qu’il leur
échappe définitivement en changeant de domicile et de cordonnées bancaires.
Ainsi, au cours de la même période, près de 60 % des moratoires étaient mis en
place pour une durée inférieure ou égale à 18 mois. Cette pratique table par
définition sur une amélioration de la situation du débiteur à l’issue du moratoire.
Dans le cas contraire, le débiteur n’a d’autre alternative que de saisir à nouveau
la commission. On estime actuellement que ces redépôts représentent environ
15 % des dossiers. Ce mécanisme « d’auto-alimentation » explique, pour une
grande part, le rythme soutenu des dépôts de dossiers au cours des dernières
années et justifie la réforme récente du dispositif.
 II - 85

3. L’efficacité de l’action des commissions

Cette efficacité peut être appréhendée de différentes manières. On peut
observer tout d’abord que les commissions ont su faire face à des dépôts de
dossiers beaucoup plus considérables que ce qui était escompté : près de 850 000
déposés en phase amiable jusqu’au 31 octobre 1999 dont 92 % ont été traités.
Les commissions ont également prouvé leur efficacité en absorbant sans
difficulté majeure la réforme de 1995 : 67 000 recommandations ont été
élaborées au 31 octobre 1999 sur 72 000 demandes de recommandations. Les
délais de traitement des situations de surendettement ont par ailleurs connu une
amélioration notable sans augmentation significative des effectifs affectés par la
Banque de France à ce traitement. Alors qu’au moment de la réforme ce délai
atteignait quinze mois pour un quart des dossiers en instance devant les
tribunaux, il est aujourd’hui en moyenne d’un peu plus de six mois devant les
commissions.
Enfin, les taux de succès de la procédure, qui n’ont cessé de croître depuis
1990, grâce notamment à la compréhension progressive du dispositif par les
établissements de crédit, sont tout à fait satisfaisants : le taux de confection des
plans amiables se situe, à l’heure actuelle, autour de 70 %. Cela étant, il ne faut
pas se dissimuler que ce taux, qui a augmenté au cours des deux derniers
exercices, recouvre, en fait, deux réalités différentes : des moratoires en
proportion croissante, qui n’apportent qu’une solution provisoire aux difficultés
rencontrées et de véritables plans, reposant sur un étalement et un allégement des
dettes, censés apporter une solution définitive aux problèmes.
Reste la question de l’exécution effective de ces plans pour laquelle on ne
dispose que d’indications partielles puisque le législateur n’a pas souhaité
institutionnaliser un suivi généralisé des plans qui aurait eu pour effet de placer
tous les débiteurs concernés sous une forme de tutelle. Tout d’abord, il ressort
que la proportion des débiteurs qui reviennent devant les commissions pour
demander la révision de leur plan est relativement faible : 59 000 demandes de
révision au 31 octobre 1999 pour 850 000 dossiers déposés, soit un taux inférieur
à 7 % des dépôts et 14,5 % des plans.
En second lieu, les statistiques tirées du FICP révèlent que seulement 13 à
14 % des plans signés donnent lieu à des incidents de paiement caractérisés,
c’est-à-dire relativement graves, postérieurement à leur signature.
Enfin, l’enquête réalisée par le centre de recherche sur l’épargne (CREP)
en mai 1995 à la demande du Comité consultatif du Conseil National du Crédit
et du Titre a fait apparaître que, pour l’échantillon de débiteurs sélectionnés, la
proportion de plans frappés de caducité du fait du non-respect par le débiteur des
engagements souscrits était de l’ordre de 10 %.
Il reste que, selon cette enquête et d’après les observations effectuées sur le
terrain par des organisations de consommateurs ou des observatoires sociaux,
certains surendettés éprouvent des difficultés à exécuter leur plan, même si cette
situation ne se traduit pas immédiatement par une demande de révision du plan.
Cet état de choses peut résulter de deux causes pouvant d’ailleurs se conjuguer.
Il arrive tout d’abord que le reste à vivre laissé au ménage par la commission ait
été sous-évalué, et l’on se heurte sans doute ici au principe d’indépendance de
 II - 86

chaque commission. Toutes les directives données tant par les pouvoirs publics
que par la Banque de France préconisent d’adopter des barèmes réalistes en la
matière, tout en tenant compte des caractéristiques particulières de chaque
situation. Chaque commission est donc libre de ses décisions et de son
appréciation. Cela dit, des enquêtes effectuées, il ressort que la majorité des
commissions ont tendance à fixer des forfaits relativement proches, inspirés de
ceux fournis par les organisations familiales. En tout état de cause, ce problème
du minimum vital devrait être résolu par la loi adoptée en juillet 1998 qui fixe
dans son article 87 un plancher de ressources en dessous duquel la commission
ne peut descendre. Il peut en second lieu advenir, et c’est le cas le plus fréquent
actuellement, que les ménages les plus fragilisés voient leur situation financière
continuer à se dégrader après la conclusion du plan. Tout laisse à penser qu’au fil
des années, le pourcentage de plans frappés de caducité du fait du non-respect
des engagements (10 % en mai 1995) s’est accru.
 II - 87

Tableau 17 : Bilan national de l’activité des commissions de surendettement par année civile
Cumul depuis le
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1.03.1990 à fin
octobre 1999

Dossiers déposés en phase amiable A 90 174 68 075 63 830 68 863 68 608 70 112 86 999 95 756 117 854 842 107
Ouvertures de procédures de conciliation à la demande
du juge B 1 179 1 035 1 411 1 197 1 366 753 2 0 0 6 943
Dossiers estimés irrecevables C 10 076 6 789 6 311 6 603 5 690 4 780 5 727 6 610 7 514 67 173
Dossiers recevables 64 320 60 240 55 067 57 003 59 000 56 400 71 588 80 161 94 349 688 292
Taux de recevabilité 86 % 90 % 90 % 90 % 91 % 92 % 93 % 92 % 93 % 92 %
Plans conventionnels D 13 662 36 866 35 755 32 934 37 280 32 131 43 357 55 971 62 677 406 098
Constats de non accord E 16 799 26 582 22 051 19 618 22 065 16 549 19 606 19 350 20 697 201 694
1
Taux de réussite 45 % 58 % 62 % 63 % 63 % 66 % 69 % 74 % 75 % 67 %
Dossier clos F 6 334 14 029 10 470 9 317 8 895 6 847 10 865 12 859 14 118 109 015
Dossiers traités en phase amiable 46 871 84 266 74 587 68 472 73 930 60 307 79 555 94 842 104 954 783 980
Taux de traitement en phase amiable2 51 % 122 % 114 % 98 % 106 % 85 % 91 % 99 % 89 % 92 %
Stock restant à traiter en phase amiable à la fin de l’année 44 482 28 147 19 980 21 568 17 612 28 170 35 616 36 550 49 430 65 070
Demandes de recommandation 9 381 16 262 15 798 16 799 72 441
Recommandations élaborées 4 135 17 064 16 408 15 921 67 345
Recommandations homologuées 1 062 11 246 11 131 11 321 44 087
Recommandations à traiter 5 125 3 488 2 244 2 703 2 755
Source : Banque de France.

1
D/ (D + E).
2
(C + D + E + F)/(A + B).
 II - 88

Graphique 18 : Répartition régionale des dossiers de surendettement

pour 100 000 habitants (en données cumulées)

Source : Banque de France.

4. Le contenu des plans amiables ou judiciaires

A partir des informations recueillies par le CREP en 1995, dans les
commissions départementales ou dans les tribunaux, il est possible d’avoir une
idée du contenu des plans amiables ou judiciaires.
Ainsi, 27 % des enquêtés déclarent avoir déposé leur dossier en
commission à l’instigation d’une assistance sociale, 15 % d’un établissement
financier, 14 % des médias, 11 % d’un ami et 9 % d’un membre de la famille.
Les autres « prescripteurs » apparaissent comme très dispersés.
La durée moyenne d’un plan est proche de dix ans, plus courte cependant
pour les plans judiciaires (90 mois) que pour les plans amiables (123 mois).
L’aménagement qui figure le plus fréquemment dans les plans est
l’allongement de la durée du crédit à la consommation (67 % des cas) alors que
l’allongement de la durée du crédit immobilier est plus rare (23 % des cas) ; il est
vrai que la durée des crédits à l’immobilier est déjà considérable puisqu’elle peut
dépasser 20 ans (PAP par exemple). De même, la baisse des taux d’intérêt du
crédit à la consommation intervient plus souvent que celle du taux de crédit
immobilier.
La vente de biens dans les plans apparaissent assez rares : 5 % des ventes
d’immeubles et 4 % des ventes de véhicules mais les ventes d’immeuble
semblent nettement plus fréquentes dans les plans judiciaires que dans les plans
amiables.
En début de plan, 28 % seulement des surendettés parviennent à préserver
intégralement le minimum vital (ou « reste à vivre »), tel qu’il est retenu
 II - 89

forfaitairement par les commissions. A l’opposé, 10 % devraient accepter la

disparition totale de ce minimum vital si aucune mesure de moratoire n’était
prise.
En conséquence, 62 % des dossiers font ressortir une « morsure » plus ou
moins importante sur le minimum vital mais il convient de préciser l’importance
de ce glissement.
Au-delà des 28 % de surendettés préservant intégralement leur minimum
vital, 30 % entament de moins de 10 % ce minimum. On peut donc considérer
que 58 % des surendettés, soit trois sur cinq, peuvent faire face, sans difficultés
majeures, aux charges de remboursement telles qu’elles apparaissent en début de
plan.
D’autre part, 17 % des surendettés doivent réduire de 10 à 20 % leur
minimum vital, 9 % doivent réduire le leur de 20 à 30 %, ceci pouvant être
considéré comme une situation très difficile. Enfin, 16 % des surendettés sont
dans une situation qu’on peut qualifier « d’intenable », sauf hypothèse de
ressources supplémentaires peu de temps après la mise en place du plan de
redressement, puisque soit leur minimum vital est réduit de 30 à 100 % soit ce
minimum vital disparaît entièrement. Au total, deux surendettés sur cinq (16 %
et 26 % = 42 %), dont la situation en début de plan est difficile ou très difficile,
sont généralement ceux qui font apparaître les incidents les plus nombreux et les
plus graves.

Quelques exemples concrets de procédure judiciaire : une audience du Tribunal de Grande

Instance
10 à 12 cas sont traités par séance d’une demi-journée. Les créanciers sont le plus souvent absents. Ils
sont représentés par un avocat ou ont écrit au Tribunal de Grande Instance. Les débiteurs défendent
leur cas en général seuls, avec une compréhension plus ou moins grande de la procédure… Les
causes du surendettement et l’évolution récente de la situation des débiteurs n’apparaissent pas
toujours clairement dans les dossiers et doivent être précisées, parfois avec difficulté, par les
questions du juge. Les jugements sont mis en délibéré (15 jours) après que le juge ait pu étudier les
pièces et analyser les débats.
1. Recours contre la recevabilité par la Commission de surendettement
A - Un ménage occupe sans payer 3 appartements d’un immeuble soumis à la loi de 1948,
dont 1 logement à usage professionnel. Ce ménage bénéficie donc du maintien dans les lieux.
Toutefois, dans un précédent jugement, la Cour d’Appel a condamné ce ménage (un pourvoi en
Cassation est en cours) tout en précisant que ces 3 appartements formaient une unité juridique. La
créance s’élève à 61 000 F (soit 9 299,39 euros).
Les revenus de ce ménage sont faibles mais 3 enfants du couple sont hébergés et ont
également des revenus. Un créancier considère donc que la bonne foi du ménage surendetté n’existe
pas, il a été suivi par un autre mais certains créanciers n’ont pas été prévenus. La Commission de
surendettement n’a retenu que les revenus de deux de ces colocataires (qui sont l’un invalide à 80 %,
l’autre au chômage, un troisième parti en province) en estimant qu’au moins une partie des charges
pouvait être réglée par eux - un document de la Commission explique cette position au juge. Pour
leur défense, les débiteurs expliquent qu’ils ne peuvent réclamer de l’argent à leurs enfants, en
difficulté et qu’ils n’avaient pas conscience de l’ampleur de la dette.
B - Un homme seul loue une pièce de 10 m2 et a accumulé des impayés de loyers pour
27 000 F (soit 4 116,12 euros). Considérant que peu d’efforts ont été faits pour régler la dette (le
loyer est faible), un créancier met en cause la bonne foi du débiteur et demande l’expulsion. Le
débiteur, alcoolique, divorcé, doit payer une pension alimentaire (décision de justice après constat
d’un retard de paiement). Il a connu la rue et a loué ce logement lorsqu’il a retrouvé du travail.
Depuis, il est à nouveau au chômage et n’a plus que de faibles ressources en raison de la dégressivité
de son allocation. Il a créé une association d’aide aux personnes en difficulté. L’avocat du créancier
 II - 90

fait observer que le plan de remboursement accepté n’a pas été respecté mais, à l’époque de l’examen
en Commission, le débiteur était en activité…
C - Un créancier estime que la bonne foi du débiteur peut être mise en cause car les deux
précédents plans de rééchelonnement n’ont pas été respectés. La dette atteint 87 000 F (soit
13 263,06 euros). Le débiteur, journaliste au chômage, perçoit 14 000 F (soit
2 134,29 euros)d’indemnités ASSEDIC. Il paye les charges du logement et les pensions alimentaires
mais pas de loyer (il était auparavant hébergé gratuitement dans ce logement par la fille du
propriétaire). Son appartement a été vendu à moitié prix, selon lui, sur les injonctions de la
précédente Commission de surendettement mais cela n’a permis que de rembourser l’hypothèque
associée. Un deuxième plan de surendettement a été conclu avec une concubine dont il est désormais
séparé mais les dettes n’ont pas été réglées. Seul le Trésor Public, prioritaire, reçoit un paiement
échelonné. Le débiteur demande un sursis pour régler d’abord ses dettes fiscales puis les autres. Le
juge fait remarquer la difficulté qu’il y a à séparer les dettes personnelles et les dettes communes dans
un tel cas…
D - Une banque créancière revendique la non recevabilité du dossier pour plan antérieur non
respecté. (Une assistante sociale, non autorisée à s’exprimer, accompagne la débitrice). Le plan
précédent a été respecté jusqu’en décembre, date à laquelle le paiement des impôts locaux n’a pas
permis de régler l’échéance. La banque avait consenti un prêt de 100 000 F (soit 15 244,90 euros)
pour l’achat d’une voiture, accidentée ensuite puis un prêt dans le cadre du plan de rééchelonnement.
Il existe en outre des dettes auprès d’un établissement spécialisé. Le plan précédent a été en partie
géré par l’UDAF, la débitrice déprimée ayant été placée sous curatelle. Une facture n’aurait pas été
réglée dans ce contexte. Désormais, la débitrice a retrouvé du travail et gagne bien sa vie ; la curatelle
a été levée et elle demande à bénéficier d’un nouveau plan de rééchelonnement des dettes que la
Commission de surendettement pourrait proposer.
E – Une personne a accumulé 206 000 F (soit 31 404,50 euros) de dettes résultant de
l’utilisation de 15 cartes de crédit différentes. Salariée, bénéficiant d’un salaire mensuel de plus de
8 000 F (soit 1 219,59 euros), la débitrice reconnaît pouvoir faire face à ses charges courantes mais
procède à des achats d’impulsion en période de déprime. La facilité d’obtention du crédit a constitué,
selon elle, un encouragement. Elle a en outre souscrit un prêt pour l’achat d’une voiture.
Certains crédits ont été souscrits pour en repayer un autre lorsque le créancier réclamait avec
insistance. Au stade actuel, la totalité de sa paye devrait être consacrée aux remboursements. Les
créanciers considèrent que la bonne foi est douteuse et plaident donc l’irrecevabilité par la
Commission de surendettement et l’autorisation d’engager des poursuites.
2 – Contestation de mesures recommandées par la Commission
A – Une femme seule, copropriétaire de son logement, ne paye plus les charges. Une
procédure judiciaire est en cours depuis 10 ans (dette de 116 000 F soit 17 684,09 euros). La saisine
de la Commission de surendettement a stoppé la saisie immobilière. Le syndicat des copropriétaires
conteste le fait que la Commission de surendettement n’a pas retenu dans le plan les frais de justice et
les intérêts de retard et suggère un abandon de cette partie de la créance. La débitrice, cadre
comptable, âgée de 60 ans, a connu plusieurs périodes de chômage et a travaillé à temps partiel. Sa
retraite atteint cependant 12 000 F (soit 1 829,39 euros) . Elle a un enfant à charge. Elle a sollicité un
prêt de sa caisse de cadres qui n’a pas confirmé son accord. Un établissement de crédit propose un
prêt mais attend le jugement de ce jour pour débloquer les fonds. L’avocat des créanciers demande la
vente de la voiture (Fiat Uno) et un rééchelonnement des dettes qui prenne en compte les intérêts de
retard.
3 – Problèmes de vérification de créances
A – Un créancier établissement de crédit a fait vendre un bien immobilier mais le syndic a
tardé à régler le montant et a méconnu certaines dettes. Après contact avec l’établissement financier,
la situation a été clarifiée et cet établissement accepte désormais le retour devant la Commission de
surendettement. Ce sera le seul dossier immédiatement réglé de cette audience.

C - LE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT DANS D’AUTRES PAYS

Parmi les pays examinés, le Danemark a adopté dès 1984 un dispositif
complet de traitement du surendettement des particuliers. La France est
 II - 91

actuellement le deuxième pays européen à disposer d’une procédure spécifique

aux particuliers.

1. Le traitement du surendettement en Allemagne

La loi sur l’insolvabilité du 5 octobre 1994, entrée en vigueur le 1er janvier
1999, comporte des dispositions spécifiques aux particuliers. Auparavant, il
n’existait aucune procédure de ce type. La loi sur les faillites et sur le règlement
judiciaire, applicable à tous, était peu utilisée par les particuliers car elle ne
prévoyait pas de remise de dettes mais permettait au contraire au créancier de
continuer à exercer ses droits pendant 30 ans.
La procédure est ouverte sur requête du débiteur ou l’un de ses créanciers.
Le débiteur a l’obligation de tenter de trouver un arrangement extrajudiciaire
avec tous ses créanciers. Si le débiteur ne parvient pas à un arrangement, il est
autorisé à introduire une procédure de faillite judiciaire. Il doit accompagner sa
requête d’une déclaration comportant un document certifiant qu’un arrangement
extrajudiciaire n’a pas pu aboutir, l’inventaire de ses biens et revenus ainsi que
celui de ses dettes et de ses créances, un plan d’épurement des dettes, le cas
échéant, une demande de remise des dettes.
Si aucun des créanciers ne soulève d’objection, le plan proposé est réputé
accepté et acquiert force de compromis judiciaire. Si le plan d’apurement des
dettes a été accepté par plus de la moitié des créanciers et si le total des sommes
dues représente plus de la moitié de la totalité des créances, le tribunal peut
substituer aux objections d’un créancier son propre accord.
En revanche, si le plan d’apurement établi par le débiteur a soulevé une
objection à laquelle le tribunal n’a pas substitué son accord, la procédure de
faillite reprend son cours.
Les avoirs du débiteur sont distribués aux créanciers proportionnellement à
leurs créances. Dans l’hypothèse où cela ne suffit pas à « éponger » le passif, le
débiteur de bonne foi peut être libéré de ses dettes résiduelles à condition qu’il
accepte des saisies sur salaires pendant une période de sept ans. C’est
l’administrateur judiciaire désigné lors de l’ouverture de la procédure de la
faillite qui gère les émoluments saisissables du débiteur.
La partie non saisissable de revenu se monte à environ 4 000 F (soit
609,80 euros) par mois pour un célibataire, 5 700 F (soit 868,96 euros) pour un
couple sans enfant ; les prestations sociales ne sont pas saisissables.
Ce système a pour corollaire l’existence d’un fichier positif et une
obligation de déclaration de domiciliation.
Cette procédure nouvelle, approuvée à l’unanimité par le Bundestag, est
relativement comparable à celle en vigueur aux Etats-Unis (voir supra).

2. Le traitement du surendettement en Angleterre

La loi prévoit que les particuliers surendettés peuvent être déclarés en
faillite dans des conditions très proches de celles qui s’appliquent aux
entreprises, ou éviter la faillite en cherchant avec leurs créanciers des accords,
qualifiés « d’arrangements volontaires individuels ».
 II - 92

2.1. La faillite personnelle

Elle est applicable aux personnes physiques, commerçants ou non,
incapables d’honorer leurs dettes dans l’immédiat ou qui n’ont aucune
perspective « raisonnable » de les honorer dans le futur.
Après que le jugement déclaratif a été prononcé, le contrôle des biens du
débiteur est remis à un syndic, qui réalise la masse de la faillite et la distribue
aux créanciers. Plusieurs dispositions visent à laisser au débiteur un minimum de
revenus et de biens. En revanche, la résidence principale et la voiture sont
généralement vendues.
La faillite personnelle était très peu utilisée jusqu’à la fin des années
quatre-vingt : on dénombrait 7 500 cas en 1988. En outre, la grande majorité de
ceux qui y avaient recours étaient des commerçants. Elle constitue en effet une
solution ultime car elle laisse très peu de choses au débiteur. Cependant, depuis
le début des années quatre-vingt-dix, les chiffres ont triplé.
2.2. Les arrangements volontaires individuels
Cette procédure, qui autorise le débiteur à renégocier avec tous les
créanciers indépendamment de toute intervention du juge, a été introduite en
1986. Elle doit permettre de favoriser la conclusion de règlements amiables et
d’éviter les faillites inutiles.
Toute personne qui connaît des difficultés pour payer ses dettes peut
engager la procédure. Un débiteur qui a fait l’objet d’une procédure de faillite
peut également en bénéficier.
Dans la pratique, les arrangements volontaires concernent les débiteurs
dont les dettes sont limitées (entre 20 000 et 200 000 F, soit entre 3 048,98 et
30 489,80 euros) et susceptibles d’être couvertes, ne serait-ce que partiellement,
par la réalisation du patrimoine.
En fait, la procédure des arrangements volontaires bénéficie
essentiellement aux détenteurs d’actifs substantiels. Elle dure en général deux à
trois ans et coûte assez cher car il faut rétribuer l’administrateur, présent pendant
l’élaboration et l’exécution du plan. Elle est très peu utilisée par les particuliers.
2.3. L’ordonnance de placement sous administration
Cette procédure, introduite par la loi sur les faillites de 1883, permet à un
particulier faiblement endetté de rembourser sa dette sur une courte période en la
faisant administrer par le tribunal. Ainsi, les personnes dont l’endettement est
inférieur ou égal à environ 50 000 F (soit 7 622,45 euros) peuvent demander au
tribunal du comté une ordonnance de placement sous administration. Les
modifications adoptées en 1990 mais non encore entrées en vigueur, comportent
la suppression de ce plafond.
Le tribunal fixe les modalités du remboursement, partiel ou total. Le
débiteur doit remettre à intervalles réguliers une certaine somme d’argent au
tribunal afin que ce dernier puisse rembourser les créanciers. Le plan de
remboursement comporte une durée maximale de trois ans. Jusqu’à présent, le
faible montant du plafond a empêché de plus en plus de personnes de bénéficier
de cette procédure.
 II - 93

3. Le traitement du surendettement au Danemark

Le Danemark a été le premier pays européen à adopter en 1984 des
dispositions permettant aux personnes surendettées de demander un plan
d’assainissement de leurs dettes.
Seul le débiteur peut introduire la procédure. Il n’existe aucune obligation
de tenter une conciliation extrajudiciaire avec les créanciers. A partir des
éléments qu’il fournit au juge, celui-ci prend ou non la décision d’ouvrir la
procédure. Dans la pratique, il faut que les dettes se montent à au moins vingt
fois les revenus mensuels du foyer. Les créanciers sont invités à se faire
connaître et, ensuite, le juge nomme un syndic.
Avec l’aide du syndic, le débiteur prépare un plan d’assainissement fondé
sur les revenus futurs espérés et sur les dépenses nécessaires à la subsistance de
la famille, ce qui peut supposer par exemple la vente du logement si les sommes
affectées au remboursement du prêt ayant permis son achat sont trop importantes
par rapport aux ressources.
En fonction des revenus et des dépenses prévisibles, le juge accorde une
réduction des dettes ou leur suppression. La réduction des dettes s’exprime en
pourcentage, qui est fixé pour toute la durée du plan. Autrement dit, il ne varie
pas en fonction de l’évolution de la situation financière du débiteur. Cette
disposition correspond à une volonté de motivation des intéressés car toute
amélioration leur profite nécessairement. Les créanciers doivent être traités de
manière égalitaire. Si le débiteur est retraité ou au chômage, il obtient assez
facilement une annulation de sa dette.
La normalisation de la situation financière de l’intéressé doit avoir lieu, en
règle générale, dans les cinq ans. La remise de dettes est en principe
inconditionnelle, le tribunal peut cependant, à la demande d’un créancier,
annuler le plan si le débiteur s’est conduit de manière frauduleuse ou s’il a
manifestement enfreint ses obligations. Cette procédure est souvent utilisée par
les personnes disposant de biens immobiliers assez importants.

4. Le traitement du surendettement aux Etats-Unis

D’après la Constitution, la faillite relève de la compétence de l’Etat fédéral,
même si le droit des Etats est important, notamment parce que c’est lui qui
détermine la partie des biens du failli disponible pour satisfaire les
revendications des créanciers. La loi fédérale sur la faillite, le « Bankruptcy Act »
de 1978, amendé en dernier lieu en octobre 1994, constitue le titre 11 du Code
des Etats-Unis, consacré aux procédures collectives.
Trois procédures peuvent être mises en oeuvre : la réorganisation,
l’ajustement des dettes d’un individu possédant un revenu régulier ou la
liquidation.
- la réorganisation permet à une entreprise ou à un particulier de se
placer sous la « protection » du juge en prenant des mesures de
réaménagement de ses dettes. Le plan correspondant doit être accepté
par les différentes catégories de créanciers à une double majorité
qualifiée (les deux tiers du montant des créances et plus de la moitié
des créanciers). Il doit être notifié par la commission des faillites et,
 II - 94

dès lors, oblige le débiteur. Sauf exception, ce dernier est alors

déchargé de son passif ;
- la procédure d’ajustement des dettes, en revanche, laisse au débiteur
l’intégralité du patrimoine en échange du remboursement de la dette
sur les revenus futurs. Le débiteur établit un plan, couvrant une
période de trois à cinq ans, par lequel il s’engage à fournir à un
expert, dénommé « trustee », désigné par le tribunal, la part de ses
revenus futurs nécessaire à l’exécution du plan. Après que tous les
paiements requis par le plan ont été acquittés, le débiteur est libéré de
sa dette, à l’exception des prêts hypothécaires de longue durée, des
créances alimentaires et de la plupart des créances fiscales. Cette
procédure, comme on le voit n’est accessible qu’aux personnes
physiques disposant d’un revenu régulier ;
- à défaut de pouvoir réaliser ces deux procédures, la faillite
individuelle est prononcée : les actifs du débiteur sont liquidés et les
dettes effacées.
*
* *

Ainsi, s’est constituée une procédure originale dans le système français de

règlement des litiges, procédure qui privilégie la conciliation et qui diffère
sensiblement de celles en vigueur dans beaucoup d’autres pays. Les commissions
sont des instances collégiales et décentralisées qui, de manière pragmatique, ont
créé depuis 1989 leur doctrine et leurs méthodes de travail permettant un
traitement reconnu pour son efficacité. La phase judiciaire n’intervient qu’en
dernier recours.
 II - 95

TABLE DES SIGLES

APL : Aide Personnalisée au Logement

CNCT : Conseil National du Crédit et du Titre
CREP : Centre de Recherche sur l’Épargne
FBCF : Formation Brute de Capital Fixe
LOA : Location avec Option d’Achat
PAP : Prêts d’Accession à la Propriété
PAS : Prêts à l’Accession Sociale
PC : Prêts Conventionnés
PTZ : Prêts à Taux Zéro
RDB : Revenu Disponible Brut
SCPI : Société Civile de Placement Immobilier
VAT : Vente à Tempérament
VPC : Vente Par Correspondance
II - 96
 II - 97

LISTE DES ILLUSTRATIONS

Tableau 1 : Evolution du pouvoir d’achat du revenu disponible des

ménages ........................................................................................13
Tableau 2 : Taux d’épargne des ménages ........................................................22
Tableau 3 : La diffusion de l’endettement immobilier.....................................28
Tableau 4 : L’évolution de l’endettement immobilier des ménages ................29
Tableau 5 : La diffusion de l’endettement .......................................................31
Tableau 6 : Les charges de l’endettement et la situation financière des
ménages endettés en novembre 1998............................................34
Tableau 7 : Endettement et difficultés financières selon le revenu des
ménages ........................................................................................36
Tableau 8 : Difficultés rencontrées par les ménages........................................37
Tableau 9 : Les encours des crédits à l’habitat ................................................38
Tableau 10 : Crédits nouveaux à l’habitat .........................................................40
Tableau 11 : Evolution des différentes catégories de crédits de trésorerieaux
particuliers ....................................................................................41
Tableau 12 : Commission du Maine et Loire.....................................................67
Tableau 13 : Commission de la Meuse ..............................................................68
Tableau 14 : Commission de Loire-Atlantique - Secteur de Saint-Nazaire .......68
Tableau 15 : Les caractéristiques socio-démographiques..................................71
Tableau 16 : La situation financière ..................................................................72
Tableau 17 : Bilan national de l’activité des commissions de surendettement
par année civile .............................................................................87

Graphique 1 : Variation annuelle du revenu disponible brut des ménages

(valeur courante, base 1980 puis base 1995 à partir de 1992) ......14
Graphique 2 : Evolution des prix à la consommation (glissement annuel) et
des salaires et traitements bruts (base 1980 puis base 1995 à
partir de 1992)...............................................................................15
Graphique 3 : Pouvoir d’achat du revenu disponible brut des ménages
(glissement annuel, base 1980 puis base 1995 à partir de 1992) ..16
Graphique 4 : Taux d’intérêt nominaux (moyenne trimestrielle) ........................17
Graphique 5 : Variation annuelle du solde des revenus de la propriété et de
l’entreprise ....................................................................................17
Graphique 6 : Variation annuelle des salaires et traitements bruts des ménages
(base 1980 puis base 1995 à partir de 1992) .................................18
Graphique 7 : Variation annuelle de la consommation finale des ménages
(base 1980 puis base 1995 à partir de 1992) .................................19
Graphique 8 : Part de la consommation finale des ménages dans le RDB
(base 1980 puis base 1995 à partir de 1992) .................................20
Graphique 9 : Variation annuelle de la Formation Brute de Capital Fixe
(FBCF) (hors Entrepreneurs Individuels, base 1980 puis base
1995 à partir de 1992)...................................................................21
Graphique 10 : Taux d’épargne des ménages (base 1980 puis base 1995 à
partir de 1985)...............................................................................23
Graphique 11 : Le poids de l’endettement global................................................24
 II - 98

Graphique 12 : Encours des crédits aux ménages ...............................................25

Graphique 13 : Taux d’endettement ....................................................................26
Graphique 14 : Taux d’intérêt réel ......................................................................27
Graphique 15 : La diffusion de l’endettement.....................................................31
Graphique 16 : Parts de marché en 1996 par catégories juridiques
d’établissements : crédits à l’habitat .............................................46
Graphique 17 : Parts de marché en 1996 par catégories juridiques
d’établissements : crédits de trésorerie aux particuliers................46
Graphique 18 : Répartition régionale des dossiers de surendettement pour
100 000 ........................................................................................88

Schéma 1 : Crédit à la consommation : principaux liens

banques/établissements spécialisés (en juin 1999)........................54
Schéma 2 : Surendettement : schéma de la nouvelle procédure ......................79

Encadré 1 : L’histoire ambiguë du crédit...........................................................6