MODULE SUR LA GESTION DES

FINANCES PUBLIQUES ET LA LUTTE

CONTRE LA CORRUPTION
Projet de lutte contre la corruption et pour la bonne gestion des finances publiques
Sommaire
INTRODUCTION GENERALE .......................................................................................................... 7
PRESENTATION GENERALE DU MODULE ................................................................................ 7

PREREQUIS ....................................................................................................................................... 8

OBJECTIFS D’APPRENTISSAGE ................................................................................................... 8

Objectif général ................................................................................................................................... 8

Objectifs spécifiques ........................................................................................................................... 8
METHODOLOGIE ET EVALUATION ............................................................................................ 8

SUPPORTS DE FORMATION .......................................................................................................... 9

RESSOURCES DE FORMATION .................................................................................................... 9

PLAN DU MODULE ......................................................................................................................... 9

PARTIE 1 : GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ................................................................. 10

INTRODUCTION ............................................................................................................................ 11

CHAPITRE I : GENERALITES SUR LES FINANCES PUBLIQUES .......................................... 12

1.1. Essai de définition du concept de finances publiques .............................................................. 12

1.2. Domaines d’études ................................................................................................................... 13
1.3. Aperçu général sur la réforme de la gestion des finances publiques au Mali ........................... 25
CHAPITRE II : CONTENUS ET PRESENTATIONS DE LA LOI DE FINANCES ..................... 29

2.1. Catégories et contenu de la loi de finances............................................................................... 29

2.2. Présentation de la loi de finances ............................................................................................. 38
CHAPITRE III : ELABORATION DE LA LOI DE FINANCES DE L’ANNEE ........................... 41

3.1. Processus d’élaboration du projet de loi de finances ................................................................ 42

3.2. Processus d’adoption de la loi de finances de l’année .............................................................. 52
3.3. Participation citoyenne au processus budgétaire ...................................................................... 57
CHAPITRE IV : EXECUTION ET CONTRÔLES DU BUDGET .................................................. 59

4.1. Etapes d’exécution de la dépense publique .............................................................................. 59

4.2. Etapes d’exécution des recettes publiques................................................................................ 68
4.3. Comptabilités ............................................................................................................................ 71
4.4. Contrôles de l’exécution de la loi de finances .......................................................................... 73

1
PARTIE 2 : LUTTE CONTRE LA CORRUPTION ET LIENS AVEC LA GESTION DES
FINANCES PUBLIQUES .................................................................................................................. 80
CHAPITRE V : GENERALITES SUR LE CONCEPT DE CORRUPTION................................... 81

5.1. Définition de la corruption ....................................................................................................... 82

5.2. Que faut-il entendre par le concept « lutte » ? .......................................................................... 87
5.3. Identification des causes et des conséquences de la corruption................................................ 87
CHAPITRE VI : LIENS ENTRE CORRUPTION ET GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 91

6.1. Motivations de la corruption dans la gestion des finances publiques ....................................... 91

6.2. Opportunités de corruption dans la gestion des finances publiques ......................................... 92
6.3. Rationalisation de corruption dans la gestion des finances publiques ...................................... 97
CHAPITRE VII : MECANISMES DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION, SUIVI ET
CONTROLE ..................................................................................................................................... 99

7.1. Mécanismes internationaux de lutte contre la corruption ......................................................... 99

7.2. Mécanismes nationaux de lutte contre la corruption .............................................................. 102
7.3. Stratégies de lutte contre la corruption ................................................................................... 110
CHAPITRE VIII : OBSTACLES A LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION .......................... 113

8.1. Volonté politique affichée, mais insuffisante ......................................................................... 113

8.2. Insécurité juridique et judiciaire, un obstacle à la lutte contre la corruption au Mali............. 114
8.3. Déficit de coordination nationale et de coopération internationale ........................................ 115
8.4. Compétences et domaines d’action des institutions de lutte contre la corruption .................. 117
CHAPITRE IX ENSEIGNEMENTS, NOTIONS DE SENSIBILISATION ET DE BONNES
PRATIQUES EN MATIERE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION .......................................... 119

9.1. Enseignements tirés de la lutte contre la corruption ............................................................... 119

9.2. Bonnes pratiques de la lutte contre la corruption ................................................................... 120
BIBLIOGRAPHIE .......................................................................................................................... 124

Articles Scientifiques et Ouvrages .................................................................................................. 124

Lois, Ordonnances, Décrets ............................................................................................................ 125
Liens utilisés ................................................................................................................................... 125
TABLES DES MATIERES ............................................................................................................ 126

2
Table des illustrations

Encadrés
Encadré 1. Enjeux liés à la transparence des finances publiques .......................................................................... 15
Encadré 2. Cadre budgétaire, comptable et financier des Collectivités territoriales et des établissements publics.
.............................................................................................................................................................................. 40
Encadré 3. Élaboration et approbation des budgets des Collectivités territoriales et des établissements publics
nationaux. .............................................................................................................................................................. 56
Encadré 4. Contrôles des budgets des Collectivités territoriales et des établissements publics nationaux. .......... 79

TABLEAUX
Tableau 1. Exemples de procédures et d’outils de gestion des finances publiques ............................................... 24
Tableau 2. Transposition des directives de l’UEMOA dans le droit interne. ........................................................ 26
Tableau 3. Exemples de codes de recettes. ........................................................................................................... 32
Tableau 4. Divisions de la CFAP. ......................................................................................................................... 34
Tableau 5. Exemples de groupes et de classes de la CFAP. .................................................................................. 35
Tableau 6. Correspondance entre les articles / paragraphes et les grandes catégories de dépenses. ..................... 36
Tableau 7. Imputation des dépenses. ..................................................................................................................... 36
Tableau 8. Contenu de la loi de finances de l’année ............................................................................................. 38
Tableau 9. Description de certaines annexes à la loi de finances de l’année. ....................................................... 39
Tableau 10. Contenu du RAP.. .............................................................................................................................. 44
Tableau 11. Contenu du DPBEP.. ......................................................................................................................... 45
Tableau 12. Contenu du DPPD. ............................................................................................................................ 46
Tableau 13. Contenu du PAP. ............................................................................................................................... 47
Tableau 14. Critères de convergence de la CEDEAO et de l’UEMOA. ............................................................... 51

FIGURES
Figure 1. Processus budgétaire simplifié. .............................................................................................................. 41
Figure 2. Etapes de la démarche de performance. ................................................................................................. 41
Figure 3. Calendrier budgétaire indicatif. ............................................................................................................. 42
Figure 4. Etapes du processus d’exécution de la dépense publique. ..................................................................... 59
Figure 5. Illustration de l’asymétrie de la fongibilité. ........................................................................................... 62
Figure 6. Disponibilité des AE. ............................................................................................................................. 64
Figure 7. Disponibilité des CP. ............................................................................................................................. 66
Figure 8. Catégorisation des contrôles .................................................................................................................. 74

3
Sigles et abréviations

AE : Autorisation d’Engagement

BAR : Budgétisation Axée sur les Résultats

BCEAO : Banque Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest

BCS : Bureau Central de la Solde

BSI : Budget Spécial d’Investissement

BVG : Bureau du Vérificateur Général

CAP : Contrat annuel de performance

CASCA : Cellule d’Appui aux Structures de Contrôle de l’Administration

CEDEAO : Comité Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest

CENTIF : Cellule Nationale de Traitement des Informations Financières

CGSP : Contrôle Général des Services Publics

CNT : Conseil National de la Transition

CNUCC : Convention des Nations Unies Contre la Corruption

COVID-19 : Maladie à coronavirus 2019

CP : Crédits de Paiement

CREDD : Cadre pour la Relance Economique et le Développement Durable

CUAPLC : Convention de l’Union Africaine sur la Prévention et la Lutte contre la

Corruption

DGB : Direction Générale du Budget

DGD : Direction Générale de la Douane

DGI : Direction Générale des Impôts

DGMP- : Direction Générale des Marchés Publics et des Délégations de Service

DSP Public

DGMPDS : Direction Générale des Marchés Publics et des Délégations de Service

Public

4
DNCF : Direction Nationale du Contrôle Financier

DNPD : Direction Nationale de la Planification du Développement

DNTCP : Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité publique

DPBEP : Document De Programmation Budgétaire Et Economique Pluriannuelle

DPPD-PAP : Document De Programmation Pluriannuelle Des Dépenses Et Projet Annuel

De Performance

DRPCO : Demande de Renseignement de Prix à Compétition Ouverte

DRPCR : Demande de Renseignement de Prix à Compétition Restreinte

EPN : Etablissements Publics Nationaux

FEC : Facilité Elargie de Crédit

FES : Friedrich-Ebert-Stiftung

FMI : Fonds Monétaire International

GAR : Gestion Axée sur les Résultats

GIFT : Initiative Globale pour la Transparence Budgétaire

GREAT : Groupe de Recherche en Economie Appliqué et Théorique

IBP International Budget Partnership

INTOSAI : Organisation Internationale des institutions Supérieures de Contrôle des

Finances Publiques

IPSAS : International Public Sector Accounting Standards

ISC : Information Security Certifications

ISO : Organisation internationale de normalisation

ISSAI : International Standards of Supreme Audit Institutions

MATD : Ministère de l'Administration Territoriale et de la Décentralisation

MEF-SG : Secrétariat Général du Ministère de l’Economie et des Finances

OCLEI : Office Central de Lutte contre l’Enrichissement Illicite

ODD : Objectif du Développement Durable

5
ONG : Organisation Non Gouvernementale

OSC : Organisation de la Société Civile

PAGAM/G : Plan Gouvernemental pour l’Amélioration et la Modernisation de la Gestion

EP des Finances Publiques.

PEFA : Public Expenditure And Financial Accountability

PIB : Produit Intérieur Brut

PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement

PPM : Plan de Passation des Marchés

PREM : Plan de Réforme de la GFP au Mali

PTA : Plan de Travail Annuel

QCM : Questionnaire à Choix Multiples

RAP Rapport Annuel de Performance

RBC : Revue Budgétaire Conjointe

RGCP : Règlement Général de la Comptabilité Publique

SIGD : Système Intégré De Gestion Des Dépenses

SNCI : Stratégie Nationale de Contrôle Interne

TVA : Taxe sur la Valeur Ajouté

UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine

6
INTRODUCTION GENERALE
PRESENTATION GENERALE DU MODULE
La corruption est devenue un phénomène global. Aucun pays n’est désormais épargné. Dans
certains pays, elle touche tous les secteurs de la vie économique et politique. Conscients de la
nécessité d’une lutte coordonnée contre la corruption, les pays membres de l’Organisation des
Nations Unies ont adopté le 9 décembre 2003 une convention dédiée à la prévention et la lutte
contre la corruption. Les pays africains qui subissent fortement les conséquences désastreuses
de la corruption ont adopté le 7 juillet 2003 une convention africaine de prévention et lutte
contre le phénomène.

Une gestion défaillante des finances publiques peut favoriser les actes de corruption.

En effet, dans un contexte où les administrations publiques sont confrontées à des contraintes
budgétaires croissantes, la gestion des finances publiques revêt une importance capitale pour
assurer une utilisation optimale et responsable des fonds publics.

Or, la corruption prive les Etats de ressources importantes pour leur développement social.

Au Mali, la lutte contre la corruption est au cœur des débats publics et des actions
gouvernementales depuis son indépendance en 1960. Notre pays a ratifié les deux instruments
internationaux ci-dessus mentionnés et développé des mécanismes nationaux de lutte contre la
corruption. La lutte contre la corruption nécessite la détection et la répression, mais aussi de
fortes actions de prévention. Cette lutte nécessite la mobilisation de tous les couches de la
société. Les jeunes doivent être sensibilisés à cette question et mise au cœur de la lutte.

Ce module est donc un instrument bien indiqué pour former et sensibiliser les jeunes étudiants
au sujet de la lutte contre la corruption, en général et dans la gestion des finances publiques, en
particulier.

Il a été développé par un groupe pluridisciplinaire d’universitaires et de praticiens à la demande

du projet de lutte contre la corruption et la bonne gestion des finances publiques, implémenté
par Friedrich-Ebert-Stiftung (FES), demandeur principal et son codemandeur le Centre
d’Etudes et de Réflexion au Mali (CERM). Le projet est financé par l’Union Européenne.

7
PREREQUIS
Les apprenants doivent avoir au moins les connaissances du niveau du baccalauréat et/ou
présentant un intérêt avéré pour les questions de finances publiques et la lutte contre la
corruption.

OBJECTIFS D’APPRENTISSAGE
Le module vise un objectif général et des objectifs spécifiques.

Objectif général

Ce module est enseigné aux apprenants pour leur permettre d’acquérir des connaissances et des
valeurs sur la gestion des finances publiques, la lutte contre la corruption et le lien entre les
deux.

Objectifs spécifiques

De manière spécifique, il leur permettra de :

- définir les concepts clefs des finances publiques et de la corruption
- distinguer les catégories de la loi de finances ;
- identifier les classifications de la nomenclature budgétaire ;
- identifier les principales étapes du calendrier budgétaire et les opportunités de participation
citoyenne ;
- décrire les procédures d’examen et de vote du projet de loi de finances ;
- identifier les modalités de gestion des crédits budgétaires ;
- identifier les types de contrôle ;
- expliquer les mécanismes de lutte contre la corruption ;
- identifier les obstacles à la lutte contre la corruption ;
- tirer les enseignements sur les bonnes pratiques en matière de gestion des finances publiques
et de lutte contre la corruption.

METHODOLOGIE ET EVALUATION
Ce module est dispensé en trois séances de sept heures et trente minutes y compris les pauses.
La méthodologie privilégie à la fois l’approche théorique et pratique. Pour ce faire, les
facilitateurs alterneront des présentations avec des ateliers, des séances de remue méninge et
des études de cas. Une participation active des auditeurs est nécessaire tout au long de ce
module qui se veut dynamique et interactif.

8
Aussi, des ressources documentaires complémentaires sont fournies afin d’offrir la possibilité
aux auditeurs d’approfondir leurs connaissances sur les thématiques abordées. Au début du
séminaire, il est procédé à une évaluation de connaissance à l’aide d’un questionnaire à choix
multiples (QCM). A la fin du séminaire, un autre questionnaire est administré aux apprenants
pour évaluer leur progression.

SUPPORTS DE FORMATION
- Supports de cours imprimés pour les participants
- Études de cas et exercices pratiques imprimés
- Ressources complémentaires (articles, bibliographie, Webographie etc.)

RESSOURCES DE FORMATION
- Projecteur ou tableau blanc pour les présentations
- Feuilles de papier et stylos pour les activités d'équipe
- Pointeur

PLAN DU MODULE
Le module s’articule autour de deux parties. La première partie est consacrée à la gestion des
finances publiques. La deuxième partie traite de la lutte contre la corruption et de ses liens avec
la gestion des finances publiques. Chaque partie comporte quatre (4) chapitres.

9
PARTIE 1 : GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

10
INTRODUCTION

Les finances publiques concernent l'allocation, l'utilisation et la régulation des fonds publics,
que ce soit au niveau des gouvernements nationaux, des administrations locales ou des
organismes personnalisés. Il s’agit d’une matière pluridisciplinaire essentielle pour comprendre
et analyser la gestion des ressources financières dans le secteur public.

En effet, dans un contexte où les administrations publiques sont confrontées à des contraintes
budgétaires croissantes, la gestion des finances publiques revêt une importance capitale pour
assurer une utilisation optimale et responsable des fonds publics.

Cette partie du module vise à fournir aux participants une vision d’ensemble et une
compréhension des concepts, principes, des politiques et des pratiques liés à la gestion des
finances publiques.

Pour ce faire, le module s’articule autour de quatre (4) chapitres.

Le chapitre 1 aborde les généralités sur les finances publiques, notamment la définition du
concept, les domaines d’études, la dynamique de modernisation de la gestion des finances
publiques et l’aperçu général sur la réforme de la gestion des finances publiques au Mali.

Le chapitre 2 présente la loi de finances comme étant un instrument clé de la gestion des
finances publiques de l’Etat. Il passe en revue les catégories de lois de finances, leur contenu et
leur présentation, ainsi que la nomenclature budgétaire.

Le chapitre 3 examine le processus d’élaboration de la loi de finances, en présentant le

calendrier budgétaire ainsi que les défis et le dilemme auxquels sont confrontés les décideurs
publics lors de l’élaboration de la loi de finances.

Le chapitre 4 expose les modalités d’exécution du budget, notamment les étapes d’exécution
de la dépense publique et les différentes comptabilités. Il expose les mécanismes de suivi et des
contrôles auxquels est soumise l’exécution de la loi de finances.

Il convient de signaler que ce module n’aborde pas de manière approfondie chaque fonction
liée à la gestion des finances publiques, telle que la comptabilité, la gestion de la dette ou la
gestion de la trésorerie.

En outre, il est centré sur la gestion des finances publiques de l’Etat. Toutefois, par endroit, des
indications sont données en encadrés sur les spécificités des finances des collectivités
territoriales ou des établissements publics nationaux.

11
CHAPITRE I : GENERALITES SUR LES FINANCES PUBLIQUES
Ce chapitre présente les généralités sur les finances publiques. Il est structuré en trois (3)
sections.

La première fournit un Essai de définition du concept de finances publiques. La seconde

présente les Domaines d’études des finances publiques. La troisième donne un Aperçu
général sur la réforme de la gestion des finances publiques au Mali.

1.1. Essai de définition du concept de finances publiques

Le terme « finances » dérive du verbe « finer » qui, dans le vieux français, désigne l’action de
mener à bonne fin une transaction contractuelle à travers le paiement du prix1. Avec le temps,
il prend le sens d’argent, puis de ressources monétaires.

De nos jours, il fait référence à un domaine d’activité qui englobe la gestion de l’argent, des
investissements, des actifs et des passifs, ainsi que des opérations liées à l’argent et aux marchés
financiers. Les finances traitent de la façon dont les individus, les entreprises, les institutions et
les Gouvernements gèrent leurs ressources financières, prennent des décisions d’investissement
et de financement, évaluent les risques et les rendements, et créent de la valeur.

Quant au mot « public », il peut avoir plusieurs significations selon le contexte. Il peut faire
référence à l’administration publique, à la gestion des affaires publiques ou aux services fournis
par l’État.

Ainsi, les finances publiques couvrent le champ des administrations publiques qui comprend :
- l’État, pour les opérations retracées dans le budget général, les budgets annexes et les
comptes spéciaux ;
- les administrations publiques locales (l’ensemble des collectivités territoriales mais
aussi les organismes divers d’administration locale, écoles, collèges, lycées, centres de
santés communautaires)
- les administrations de sécurité sociale, qui regroupent l’ensemble des régimes de
sécurité sociale, les régimes de retraite complémentaire ;
- les établissements publics nationaux, tels que les hôpitaux, les universités ou les offices
agricoles ;

1Source : 9e édition du Dictionnaire de l’Académie française, sur le site de l’Académie française,

URL : https://www.dictionnaire-academie.fr/.

12
 - les organismes divers d’administration centrale, financés principalement par des
transferts de l’État et/ou par affectation de recettes votée en loi de finances ;

- les sociétés publiques (sociétés d’Etat et sociétés d’économie mixte), qui fonctionnent
comme des entreprises privées mais, parce qu’elles reçoivent des fonds publics et
exercent des missions d’intérêt général, sont soumis aux contrôles de l’Etat.

Les finances publiques ont longtemps été définies en référence aux « deniers publics », c’est-
à-dire aux fonds détenus par les administrations publiques pour réaliser des transactions.
Outre les deniers disponibles dans la bougette/bourse (budget) publique pour régler les
transactions, avec le temps, le terme revêtira subséquemment le sens de règles applicables à la
gestion du budget. Depuis, sa signification s’est étendue au fur et à mesure du développement
de pratiques liées à la gestion du budget.

Aujourd’hui, les finances publiques peuvent être définies comme étant l’ensemble des règles,
outils et bonnes pratiques régissant les activités financières des administrations publiques,
ainsi que leurs interactions avec l’activité économique.

Par activité financière, il faut entendre les opérations du budget (mobilisation de recettes et
paiement des dépenses), mais également les opérations financières (émissions et
remboursement de dettes, gestion de la trésorerie) ainsi que la tenue des comptabilités.

Les principaux objectifs des finances publiques sont : assurer le bon fonctionnement des
services publics, soutenir la stabilité économique, redistribuer la richesse nationale et gérer les
ressources publiques de manière responsable et transparente.

1.2. Domaines d’études

Les finances publiques se trouvent à la croisée de plusieurs disciplines. Ce croisement est

d’abord celui de plusieurs sciences qui se partagent le même objet d’études. C’est aussi celui
d’une matière scientifique et d’un système de gestion et enfin, c’est celui de plusieurs fonctions.

1.2.1. Finances publiques, objet d’études de plusieurs sciences

1.2.1.1. Finances publiques en tant que matière politique

Les finances publiques sont d’abord et avant tout une matière politique, née de la préoccupation
fondamentale de rendre transparente la gestion des deniers publics (Cf encadré 1). Elles
apparaissent véritablement avec l’instauration de systèmes de prélèvements obligatoires
(impôts), rendant possible l’entretien d’une organisation politique et la structuration de l’Etat

13
démocratique. Au moyen âge, la mobilisation de nouveaux impôts pour financer la guerre en
France, donnera naissance au principe du consentement du peuple à l’impôt.

14
 Encadré 1. Enjeux liés à la transparence des finances publiques 2
L’OCDE définit la transparence budgétaire comme « le fait de faire pleinement connaitre, en temps
opportun et de façon systématique, l’ensemble des informations budgétaires ». David Heald (2012) va
plus loin en associant à la visibilité, la nécessité de rendre « intelligibles les réalités sous-jacentes des
dépenses publiques pour certaines communautés d’utilisateurs ».

La notion de transparence est évoquée à la fois comme (i) principe fondamental de lutte contre la
corruption, donc de bonne gouvernance et comme (ii) mécanisme de renforcement de la légitimité et
des performances de l’action publique.

La publication d’informations utiles (politique de divulgation) permet dans un premier temps de révéler
les résultats des politiques publiques, puis, de les réguler en alimentant à long terme le dialogue fondé
sur une relation de confiance avec certaines parties prenantes à la gestion des affaires publiques
(politique de dialogue partenarial). Les politiques de divulgation et de dialogue partenarial constituent
les deux pans d’une politique de transparence.

L’analyse de cette double fonction de révélation et de régulation permet de dégager des enjeux : (i)
politique, (ii) sociaux et économiques et, (iii) de gestion.

Sur le plan politique, l’information des électeurs sur les actions menées et leurs résultats permet aux
élus d’asseoir ou pas leur légitimité et de prétendre ou pas à leur réélection. D’autre part, les citoyens
sont des contribuables soucieux de savoir si les impôts qu’ils paient est bien utilisé. Cela constitue dans
une certaine mesure, la base de l’instauration d’une confiance qui permet d’améliorer (i) la propension
à payer l’impôt et donc, (ii) la capacité de l’Etat à offrir plus de services publics.

Cet enjeu politique se décline en enjeux économico-financiers (maitriser les dépenses publiques tout en
maximisant leur rentabilité) et en enjeux sociaux (accompagner le changement en mobilisant les
différentes parties prenantes).

En termes d’enjeux liés à la gestion, les mesures de transparence, selon leur nature, révèlent une image
du style de management qui prévaut. Elles permettent ainsi de questionner le fonctionnement et
l’organisation de l’administration publique, en vue de la rendre plus flexible, de la moderniser et
d’améliorer la qualité des services rendus aux usagers.

Ainsi, la transparence sur l’utilisation des fonds publics est nécessaire pour renforcer la responsabilité
des parties prenantes (citoyens, représentants, fonctionnaires…), l’intégrité, l’inclusivité, la confiance
et la qualité en termes de performances financières des politiques publiques.

2
Source : Oury KONE, Mémoire de Master sur « l’analyse des modalités de mise en place d’un dispositif de
renforcement de la transparence et de la redevabilité dans la gestion du financement public des politiques
agricoles au mali », Université Clermont Auvergne, 2018.

15
L’application de ce principe sera lui-même à l’origine de la création du parlement en
Angleterre, en tant que représentation du peuple, habilitée par lui à définir les règles applicables
à la mobilisation et à l’utilisation des deniers publics.

En conséquence, les finances publiques représentent un instrument d’analyse et de création des

sociétés politiquement organisées, permettant d’en lire les mécanismes et de donner naissance
à des conceptions et pratiques nouvelles (Bouvier & al, 2017).

1.2.1.2. Finances publiques en tant que matière juridique

En traitant des problèmes politiques, l’étude des finances publiques s’est naturellement
développée comme une discipline du droit public, structurée en trois branches :
- le droit fiscal, qui a pour principal objet les recettes publiques ;
- le droit budgétaire, qui aborde les règles juridiques relatives à la préparation du budget de
l’Etat ;
- le droit de la comptabilité publique qui s’intéresse aux règles d’encaissement de recettes, de
décaissement des dépenses, de gestion de la trésorerie et de tenue de la comptabilité
publique.

1.2.1.3. Finances publiques en tant que matière sociologique

Les finances publiques sont également étudiées à l’aune des théories et méthodes de la
sociologie. Ainsi, la sociologie des finances publiques a pour objet d’études : (i) les causes des
dépenses publiques, (ii) les réseaux de pouvoir des acteurs des décisions publiques, (iii) le
processus de fabrication des politiques par les institutions publiques autour des jeux de
négociation des procédures de financement, entre autres (Leroy, 2007). Elle interroge
également les normes sociales qui guident les comportements des parties prenantes à la gestion
des finances publiques. Ces normes font référence aux attentes et aux comportements acceptés
au sein d’une société et peuvent influencer les finances publiques de plusieurs manières.
Quelques exemples sont ci-dessous proposés.

- La transparence et la responsabilité : outre la norme de transparence dont les enjeux sont

présentés dans l’Encadré 1. Enjeux liés à la transparence des finances publiques, la
responsabilité aussi est requise dans la gestion des finances publiques. Elle implique que les
gestionnaires financiers soient tenus responsables de leurs actions et de la manière dont ils
utilisent les fonds publics. Elle constitue l’une des conditions essentielles de la redevabilité.

16
- L’équité et la justice sociale : les normes sociales d'équité et de justice sociale peuvent
influencer la gestion des finances publiques en encourageant la distribution équitable des
ressources financières. Cela peut se traduire par des politiques de redistribution des revenus,
des programmes sociaux ciblés pour les groupes défavorisés, ou encore des mesures visant
à réduire les inégalités économiques.
- La durabilité et la responsabilité environnementale : avec la prise de conscience
croissante des enjeux environnementaux, les normes sociales de durabilité et de
responsabilité environnementale ont un impact sur la gestion des finances publiques. Cela
peut se traduire par l'intégration de critères environnementaux dans les décisions
d'investissement public, la promotion des pratiques durables dans les infrastructures
publiques et le financement de projets liés à la transition écologique.
- La participation et l’engagement citoyen : les normes sociales de participation et
d'engagement citoyen peuvent influencer la gestion des finances publiques en encourageant
la participation des citoyens dans les processus décisionnels liés aux finances publiques.
Cela peut prendre la forme de consultations publiques, de mécanismes de participation
citoyenne dans l'élaboration du budget, ou encore de la mise en place de conseils
consultatifs composés de représentants de la société civile.
- La bonne gouvernance et lutte contre la corruption : les normes sociales de bonne
gouvernance exigent des gouvernements une gestion financière transparente, responsable
et efficace. Cela comprend des mécanismes de contrôle interne, des procédures de passation
des marchés publics équitables et transparentes, ainsi que des mesures de lutte contre la
corruption et les malversations financières.
Ces normes sociales peuvent varier d'un pays à l'autre et évoluer au fil du temps en fonction des
valeurs et des attentes de la société. Elles influencent la manière dont les finances publiques
sont gérées et peuvent être intégrées dans les politiques et les pratiques financières pour
répondre aux demandes et aux besoins de la société dans son ensemble.

1.2.1.4. Finances publiques en tant que matière de gestion

Les finances publiques se trouvent véritablement au carrefour des sciences humaines et

sociales. A ce titre, les psychologues et psychosociologues, les historiens et même les
anthropologues en ont fait leur objet d’études. Néanmoins c’est dans le champ d’étude du
management public qu’elles trouveront le plus grand écho ces dernières décennies, à la faveur
de réformes majeures inspirées du management des entreprises privées (voir la section sur les

17
réformes). Dans ce domaine, elles s’intéressent aux méthodes et techniques de pilotage des
choix financiers publics en vue d’améliorer la performance des organisations publiques.

1.2.2. Système de gestion des finances publiques

La bonne gestion des finances publiques est désormais reconnue comme étant un maillon
essentiel à la mise en œuvre efficace des politiques nationales de développement et de réduction
de la pauvreté. Sans ressources, il n’y a pas de dépenses publiques et sans dépenses publiques,
il n’y a pas d’action publique.

La bonne gestion est au cœur des préoccupations des systèmes mis en place par les pays. Ces
systèmes regroupent des politiques et institutions qui gouvernent l’utilisation de fonds publics
dans tous les secteurs, de la collecte de revenus à la gestion des dépenses publiques et de la
dette.

1.2.2.1. Politiques de gestion des finances publiques et rôle économique de l’Etat

En tant qu’instrument de la politique économique, les politiques de gestion des finances

publiques utilisent les dépenses publiques et la fiscalité pour influer sur la situation de
l’économie. Cette influence s’exerce généralement à travers deux (2) mécanismes :
- le niveau et la nature de la demande publique, c’est-à-dire, de la production par l’Etat, en
tant qu’agent économique, de biens et services marchands et non marchands, dont
l’importance est de nature à affecter la situation de l’économie (action directe) ;
- la régulation de facteurs susceptibles d’influer sur le niveau et la nature de la consommation
et de l’investissement des agents privés, par exemple : l’encadrement des prix, la fiscalité,
la fixation d’un salaire minimum, la modification des charges sociales, les aides aux
ménages etc. (action indirecte).

L’activation de ces mécanismes peut découler d’une volonté expresse du Gouvernement

(politiques discrétionnaire) ou d’ajustements automatiques en fonction de la conjoncture
(stabilisateurs automatiques). Les politiques discrétionnaires représentent les
modifications délibérées des dépenses, de la fiscalité et des transferts. Les mesures
économiques et sociales de riposte contre les effets de la COVID-19 sont un exemple de
politique discrétionnaire. Quant aux stabilisateurs automatiques, ils regroupent les
dispositions relatives aux recettes ou aux dépenses qui ont un effet contra cyclique sur
l’économie, sans qu’une intervention des pouvoirs publics soit nécessaire. Les impôts
progressifs sur le revenu, l’assurance chômage ou les fonds de stabilisation des prix sont des
exemples de stabilisateurs automatiques.

18
Ainsi, les politiques des finances publiques peuvent, en fonction des priorités qu’elles se fixent,
concourir à la stabilisation du cadre macroéconomique en agissant sur les principaux objectifs
de la politique économique, à savoir : la croissance économique, le plein emploi, la stabilité des
prix et l’équilibre de la balance de paiement.

L’une des principales questions qui se pose est celle de savoir pourquoi l’Etat chercherait-il à
influencer l’économie, d’autant plus que les économistes classiques théorisent le fait que les
marchés privés s’autorégulent pour parvenir aux résultats économiques souhaités. Cette
question soulève le rôle même de l’Etat en tant qu’agent économique. Les réflexions existantes
sur la question tendent à justifier l’intervention de l’Etat par la défaillance des marchés privés.
Cette défaillance des marchés peut se traduire entre autres par :
- des externalités négatives, c’est-à-dire des nuisances ou dommages sans compensation, par
exemple : la dégradation de l’environnement par les activités économiques ;
- des biens publics qui ne peuvent être fournis par les marchés privés, par exemple : la
défense nationale ;
- l’existence de marchés non concurrentiels et d’asymétrie d’informations, empêchant
l’allocation efficiente des ressources par les marchés privés ;
- l’incapacité des marchés privés à redistribuer les ressources pour atteindre les objectifs
d’équité.

Partant de ce cadre de réflexion, le rôle de l’Etat serait :

- l’allocation de ressources publiques : (i) établir un cadre juridique et social pour la société,
en garantissant le droit à la propriété privée et sa protection et, en protégeant les droits des
individus sur les biens et services qu’ils échangent et la bonne exécution des contrats ; (ii)
fournir des biens publics et assurer des externalités positives ; (iii) réglementer l’économie ;
- la stabilisation de l’économie : assurer un environnement macroéconomique stable, car
plus un pays est stable, plus sa croissance est rapide.
- la redistribution : (i) assurer les populations contre les risques de manière directe
(ex assurance maladie), à travers la règlementation (ex : cotisation obligatoire pour financer
la retraite) ou par des garanties (ex : assurance dépôts bancaires) ; (ii) redistribuer les
richesses à travers un système de protection sociale et plus d’égalité des chances ou des
résultats.

Cependant, tout comme il y a des défaillances du marché, il y existe également des défaillances
de l’Etat. Il peut s’agir, entre autres, de : limitation des libertés, coûts administratifs importants,
corruption, inefficacité liée à des contraintes budgétaires, à la mauvaises gestion des ressources

19
et des processus bureaucratiques inadaptés, capture de l’Etat par des intérêts privés. Ces
défaillances de l’Etat peuvent donner lieu à (i) un biais pour le déficit, c’est dire des actions
qui ont tendance à faire augmenter le niveau du déficit ou, à (ii) des actes de disparition de
l’Etat, c’est-à-dire des opérations financières cachées ou différées ou le désengagement de
l’Etat de certains secteurs clés ou, aux deux à la fois.

Pour être efficaces, les politiques de gestion des finances publiques doivent donc s’appuyer sur
des institutions solides.
1.2.2.2. Institutions nécessaires à la bonne gestion des finances publiques

Les institutions sont définies comme : « des normes ou pratiques socialement sanctionnée, qui
ont valeur officielle, légale ou les organismes visant à les maintenir » ; ou encore, comme « un
ensemble de formes ou de structures politiques, telles qu’elles sont établies par la loi ou la
coutume et qui relèvent du droit public »3.

En matière de gestion des finances publiques, trois (3) instruments formant une séquence
logique permettent d’aborder la question des institutions : l’information, le processus qui
aboutit à la prise de décisions et les règles.

Ainsi, la conception des institutions des finances publiques cherchera à rendre obligatoire la
production et la diffusion d’informations (Cf. encadré 1 ci-dessus et point 2.1.2. contenu de la
lois de finances, ci-dessous ), définir des processus et des procédures rendant efficace la prise
de décisions financières et fixer des règles procédurales ou chiffrées applicables au système.

a. Principes, normes et mécanismes de bonne gestion des finances publiques

En ce qui concerne les règles, elles concernent à la fois les dispositions législatives et
règlementaires, principes, normes et règles budgétaires applicables à la gestion des finances
publiques. Les règles les plus étudiées sont des règles techniques fondamentales connues sous
le vocable de « principes budgétaires ». Ces principes sont ci-dessous présentés avec les
dérogations ou exceptions qu’ils admettent.

3Source : Dictionnaire Larousse en ligne, site de la société Editions Larousse, URL :

https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais, consultée le 10 mai 2023.

20
Principe

Sens

Dérogation
Consentement Le parlement doit Décrets pris par le
& contrôle préalablement Gouvernement en cours
parlementaires autoriser la perception d'exercice :
(autorisation) de l'impôts et le Décrets d'avance (article 22
paiement des de la loi relatives aux lois de
dépenses. finances)
Il autorise également Décret d'autorisation
les limites d'effectifs d'encaissement de
rémunérés ainsi que ressources supplémentaires
la variation de la (article 3 de la loi relatives
dette. aux lois de finances).
Principe

Sens

Dérogation
Annualité Les Douzièmes provisoires (Cf. Chapitre
autorisations III)
parlementaires Lois de finances rectificatives (Cf.
de recettes et Chapitre II)
de dépenses
(crédits) sont Programmation pluriannuelle des
octroyés pour dépenses,
une année Lois de programmation
Crédits d'autorisation d'engagement
(Cf. Chapitre II)
Reports de crédits (art. 23 de la loi
relative aux lois de finances).
Principe

Sens

Dérogation

Unité Toutes les dépenses et Débudgétisation de

toutes les recettes doivent certaines opérations
obligatoirement être (exemple : partenariats
présentées dans un publics-privés)
document unique soumis à Multiplication des budgets
l'approbation du parlement autonomes
(établissements publics).
Principe

Sens

Dérogation

Universalité Les recettes et les dépenses Budgets annexe

doivent figurer au budget Comptes spéciaux du
pour leur montants bruts sans trésor
être contractées.
Fonds de concours
L'affectation d'une recette
déterminée à la couverture Rétablissement de
d'une dépenses particulière crédits
est interdite.
Principe

Sens

Dérogation

Spécialité des La destination de Crédits globaux pour

crédits chaque autorisation de dépenses accidentelles,
dépense doit être Réserves budgétaires
présentée.
Mouvements de crédits
L'unité de spécialisation (virements, transferts).
des crédits au Mali est
le programme
budgétaire

21
 Principe

Sens

Ambiguïté
Equilibre Le budget doit être L'équilibre doit il être
présenté et/ou exécuté apprécié du point de vue
sans déficit budgétaire ou économique
Ou le déficit doit être limité ?
à un niveau Quel est le périmètre à
économiquement considérer pour apprécier
supportable en privilégiant l'équilibre ?
l'équilibre économique à
l'équilibre budgétaire.
Principe

Condition
Sens

Sincérité Les prévisions de recettes L'organisme chargé

et de dépenses doivent d'apprécier la sincérité des
être réalistes et prudentes prévisions doit être
au regard des informations autonome.
disponibles au moment ou
le projet de loi de finances
est établi.

Outre ces principes, les systèmes de gestion des finances publiques sont régis par des normes
qui tendent à s’harmoniser à l’échelle mondiale. Parmi les normes les plus reconnues figurent,
entre autres :
- le code de transparence des finances publiques du Fonds Monétaire International (FMI) :
qui est la norme internationale en matière de diffusion des informations sur les finances
publiques ;
- les normes comptables IPSAS (International Public Sector Accounting Standards) :
qui visent à améliorer la qualité et la comparabilité des informations financières des entités
du secteur public au niveau international ;
- les normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne ;
- les normes internationales des institutions supérieures de contrôle des finances
publiques (ISSAI) ;
- le cadre d’évaluation de la gestion des finances publiques (PEFA) : qui propose une
méthode normalisée et un outil de référence pour les évaluations de la gestion des finances
publiques.

Public Expediture Financial Acccountability (PEFA), en français, le Cadre d’évaluation de la

gestion des finances publiques, définit les mécanismes de bonne gestion des finances publiques
communément admis. Les principaux sont ci-dessous présentés.
- L’élaboration de prévisions budgétaires fiables : les dépenses et recettes effectives
totales ainsi que leurs compositions ne doivent pas s’écarter substantiellement des
prévisions initiales.

22
- La transparence des finances publiques : la classification des opérations budgétaires et
la documentation de la loi de finances doivent offrir une bonne lisibilité du budget ; les
opérations retracées doivent être exhaustives ; les transferts aux collectivités territoriales
doivent s’effectuer suivant des règles définies et être communiqués en temps voulu ; des
informations sur la performance retraçable doivent être utilisées pour assurer les prestations
de services ; le public doit avoir accès aux informations budgétaires, y compris des versions
simplifiées et synthétisées du budget (budget citoyen).
- La gestion des actifs et des passifs : des mécanismes de gestion et de suivi des
investissements publics, des actifs financiers (ex : participation au capital d’une société) et
non financiers (ex : immeubles) et de la dette doivent être mis en place ; les risques
budgétaires, c’est-à-dire les évènements susceptibles de créer des écarts entre les prévisions
et les réalisations, doivent être identifiés et analysés.
- L’établissement de la stratégie budgétaire et du budget sur la base des politiques
publiques : le budget doit être élaboré sur la base de prévisions macroéconomiques et
budgétaires qui retracent l’impact budgétaire des politiques proposées et les résultats
antérieurs ; des perspectives de dépenses à moyen terme alignant les plafonds de dépenses
sur les plans stratégiques doivent être définies ; les processus de préparation et d’examen
des budgets doivent être régis par un calendrier, favoriser la participation et prévoir les
règles d’ajustements budgétaires par le gouvernement.
- La prévisibilité et le contrôle de l’exécution du budget : les recettes doivent être gérées
et comptabilisées de manière orthodoxe ; l’affectation des ressources doit être prévisible en
cours d’exercice à travers une gestion efficace de la trésorerie ; les arriérés de dépenses
doivent être retracés et suivis et les états de paie, contrôlés ; les marchés doivent être passés
de manière transparente et compétitive et les plaintes instruites ; les dépenses doivent être
soumises au contrôle et à l’audit interne.
- La comptabilisation et le rapportage des opérations budgétaires : les systèmes de
comptabilités doivent garantir l’intégrité des données financières ; des rapports budgétaires
de qualité doivent être élaborés régulièrement en cours d’exercice et des rapports financiers
annuels produits et audités selon les normes internationales.
- La supervision et l’audit externes : des rapports d’audits produits par des organes
indépendants doivent être produits, adressés au parlement et suivis ; le parlement doit
examiner ces rapports de manière transparente et formuler des recommandations
pertinentes.

23
 b. Processus de gestion des finances publiques

Les processus peuvent être appréhendés à travers les outils et les pratiques. La gestion des
finances publiques mobilise plusieurs processus-métiers conduits par des acteurs différents. Il
s’agit, notamment, des fonctions de : (i) prévisions macroéconomiques et budgétaires, (ii)
élaboration du budget, (iii) gestion fiscale, (iv) exécution du budget, (v) gestion de la trésorerie,
(vi) tenue de la comptabilité publique, (vii) gestion de la dette, etc.

Chacun de ces processus-métiers dispose d’outils et procédures qui lui sont propres. Les
procédures décrivent les démarches à suivre, tâche après tâche, afin de réaliser les activités et
obtenir les résultats escomptés. Quant aux outils, ils sont utilisés pour réaliser les tâches.
Quelques exemples de procédures et d’outils de gestion des finances publiques sont ci-dessous
proposés.

Tableau 1. Exemples de procédures et d’outils de gestion des finances publiques

Processus – métier Procédure Outils
Prévisions macroéconomiques et Procédures de cadrage Cadres budgétaires à moyen terme
budgétaires budgétaire
Elaboration du budget Procédures d’élaboration du Nomenclature du budget de l’Etat
budget de l’Etat Tableau des Opérations Financières de
l’Etat
Budgétisation axée sur les résultats
(BAR)
Exécution du budget Procédures de passation de Plan de passation de marché
marchés publics Dossiers-types de passation de marché
Système d’information
Gestion de la trésorerie Procédures de gestion des Plan de trésorerie mensualisé
comptes de l’Etat
Tenue de la comptabilité publique Procédures d’élaboration des Plan comptable de l’Etat
états financiers Actes de gestion du patrimoine
Système d’information comptable
Gestion de la dette Procédures d’émission de Calendrier d’émission de bons et
titres publics obligations
Source : Auteurs, 2023.

En général, les outils et pratiques sont plus flexibles et changent plus rapidement que les règles.
Ils conditionnent la modernisation des systèmes de gestion des finances publiques.

24
1.3. Aperçu général sur la réforme de la gestion des finances publiques au Mali

Depuis les années 1970, les finances publiques connaissent une crise permanente qui, au fil du
temps, s’est érigée en phénomène structurel au centre duquel se trouve la problématique des
déficits et de la dette publique. Cette crise structurelle a favorisé l’amorcement d’une
dynamique de modernisation de la gestion des finances publiques, accélérée, entre autres, par
les facteurs suivants :
- le changement du contexte politique mondial, caractérisé par la généralisation de l’idée de
désengagement de l’Etat au profit du marché économique et financier, en même temps que
le renforcement de l’intervention de l’Etat en tant que régulateur dans un contexte de
multiplication des crises (sécuritaires, économiques, écologiques) et des besoins des
citoyens ;
- le besoin de maitrise des finances publiques face à l’accumulation forte et rapide de la dette ;
- le changement du regard porté par les citoyens sur les dépenses et les recettes publiques.

La crise des finances publiques a entrainé un changement de paradigme vers la nouvelle gestion
financière publique d’essence privée. Ce nouveau paradigme a introduit l’efficacité de gestion,
la performance et une nouvelle cohérence du processus de décision financier et politique dans
la sphère de la gestion des finances publique.
1.3.1. Contexte de la réforme de la gestion des finances publiques au Mali

Dans les années 1990, le Mali a initié des réformes de son système de gestion des finances, sur
l’initiative du parlement.

A la même période, en 1997, l’UEMOA a défini un cadre harmonisé de la gestion des finances
publiques et adopté des directives pour assurer la convergence des politiques
macroéconomiques de ses États membres. Ainsi, cinq (5) directives ont été adoptées pour gérer
et analyser les finances publiques. Après une décennie de mise en œuvre, la Commission de
l’UEMOA a décidé de les réviser en vue de s’aligner sur les meilleures pratiques internationales
en matière de gestion financière.

En marge de cette réforme communautaire, le Mali a adopté en 2005 son premier plan de
réforme dénommé Plan Gouvernemental pour l’Amélioration et la Modernisation de la Gestion
des Finances Publiques (PAGAM/GFP I). Depuis, trois (03) générations de plan de réforme de
la GFP ont été mis en œuvre, à savoir deux générations de PAGAM/GFP mis en œuvre sur les
périodes 2006-2009 et 2011-2015 ainsi que le Plan de Réforme de la GFP au Mali (PREM)
couvrant la période allant de 2017-2021. L’évaluation finale du PREM 2017-2021 a conduit à

25
l’élaboration d’un nouveau plan de réforme en fin 2021, le PREM 2023-2027 dont le processus
d’adoption est engagé.

Dans un contexte marqué par une crise multidimensionnelle (sécuritaire, politique, économique
et sociale), un accroissement des besoins de financement des politiques publiques, ainsi qu’une
croissance lente des recettes intérieures associées à la raréfaction de l’aide budgétaire provenant
de l’extérieur, la poursuite des réformes s’avère nécessaire, en vue d’accroitre les ressources
intérieures et d’optimiser le financement des politiques publiques.

1.3.2. Réforme de la gestion des finances publiques au Mali

Dès 1996, des réformes dites « de première génération » sont mises en œuvre. Elles aboutissent
à l’élaboration de cadres macroéconomiques et budgétaires pluriannuels. En 1998, le budget-
programme est élaboré en deux tomes (l’un pour les prévisions de l’année n+1 et l’autre pour
les réalisations de l’exercice antérieure) et annexé à la loi de finances.

Les réformes dites « de deuxième génération » ont commencé avec la transposition des
nouvelles directives communautaires dans le corpus législatif et règlementaire national.

Tableau 2. Transposition des directives de l’UEMOA dans le droit interne.

Directive Texte du droit interne

N°1/2009/CM/UEMOA portant code de Loi n°2013-031 du 23 juillet 2013 portant Approbation du

transparence dans la gestion des finances Code de Transparence dans la Gestion des Finances Publiques
N°06/2009/CM/UEMOA portant lois de Loi n°2013 -028 du 11 juillet 2013, modifiée relative aux lois
finances au sein de l’UEMOA de finances
N°07/2009/CM/UEMOA portant Décret n°2014-349/ P-RM du 22 Mai 2014 portant règlement
règlement général sur la comptabilité général sur la comptabilité publique
publique au sein de l’UEMOA Remplacé par le Décret n°2018-0009/ P-RM du 10 janvier 2018

N°08/2009/CM/UEMOA portant Décret n°2014-0694/P-RM du 12 septembre 2014 portant

nomenclature budgétaire de l’Etat nomenclature budgétaire de l’Etat
N°09/2009/CM/UEMOA portant plan Décret n°2014-0774/P-RM du 14 octobre 2014 portant plan
comptable de l’Etat au sein de l’UEMOA comptable de l’Etat

N°10/2009/CM/UEMOA portant tableau Décret n°2014-350/ P-RM du 22 Mai 2014 portant Tableau des
des opérations financières de l’Etat opérations Financières de l’Etat

N°01/2011/CM/UEMOA portant régime Décret n°2019-0587/ P-RM du 31 juillet 2019 portant régime
financier des Collectivités locales financier spécifique des Collectivités territoriales

N°03/2011/CM/UEMOA relative à la Décret n°2019-0119/ P-RM du 22 février 2019 portant

comptabilité des matières. règlementation de la Comptabilité Matières
Source : Auteurs.

26
Ces lois et décrets sont complétés par leurs textes d’application, les textes régissant les services
techniques chargés de leur mise en œuvre ainsi que le Décret n°2017-0697/P-RM du 14 août
2017 portant organisation de la gestion budgétaire en mode budget-programmes.

Le nouveau cadre juridique de la gestion des finances publiques au Mali a introduit certaines
innovations, ci-dessous présentées.

1.3.2.1. Innovations à caractère budgétaire

La principale innovation introduite sur le plan budgétaire est le passage de la budgétisation par
moyens à la budgétisation axée sur les résultats. Elle introduit, entre autres, les évolutions ci-
dessous décrites.

a. Nouvelle architecture de présentation du budget

Les autorisations budgétaires de dépenses (crédits) sont accordées par programme. Un

programme au sens budgétaire, regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou
un ensemble cohérent d’actions représentatif d’une politique publique clairement définie dans
une perspective de moyen terme.

La globalisation des crédits par programme les rend fongible à l’intérieur d’un même
programme, accroissant ainsi les marges de manœuvre et la responsabilité des responsables de
programmes, qui constituent un nouvel acteur clé dans la chaine de gestion budgétaire.

Une nouvelle classification des dépenses publiques par fonction a également été introduite.

Par ailleurs, les crédits d’investissement sont présentés en autorisation d’engagement (AE) et
en crédits de paiement (CP), afin de permettre leur exécution sur plusieurs années. Les AE
constituent le montant maximum des dépenses pouvant être juridiquement engagées au cours
de l’exercice (exemple : contrats de marchés) pour la réalisation des investissements prévues
par la loi de finances. Tandis que les crédits de paiement constituent le montant maximum de
dépenses pouvant être payé au cours de l’exercice.

b. Renforcement de la responsabilisation et de la responsabilité des acteurs

Les ministres et Présidents d’institutions sont désormais responsables de la prescription de

l’exécution des dépenses. Ils peuvent déléguer leurs pouvoirs d’ordonnateurs principaux à des
agents publics dans les conditions prévues par la règlementation en vigueur. Ainsi, le
responsable de programme peut être ordonnateur principal délégué. La responsabilisation se
traduit donc par le renforcement de la déconcentration des pouvoirs et par l’obligation pour
chaque responsable de rendre compte de sa gestion et d’en assumer les résultats.

27
c. Renforcement des contrôles

La réforme des contrôles du budget se caractérise par le renforcement du contrôle budgétaire

de soutenabilité, le développement du contrôle interne et du contrôle de gestion, l’accroissement
du rôle du parlement et de la Juridiction des Comptes (Cf. point 4.4 Contrôles de l’exécution
de la loi de finances ci-dessous).

d. La mise en place et l’adaptation des outils

La mise en œuvre des réformes nécessite l’adoption de nouveaux outils et l’adaptation de ceux
existants. Dans cette optique, de nouveaux documents ont été mis à la disposition des
gestionnaires. Il s’agit, entre autres : (i) du Document de Programmation Budgétaire et
Economique Pluriannuelle (DPBEP) ; (ii) Du Document de Programmation Pluriannuelle des
Dépenses et Projets Annuels de Performance (DPPD-PAP) ; (iii) Du Rapport Annuel de
Performance (RAP), qui rend compte de la mise en œuvre du DPPD-PAP.

Sur le plan informatique, des modules relatifs à la préparation et à l’exécution du budget en

mode programmes ont été intégrés au Système Intégré de Gestion des Dépenses (SIGD). Par
ailleurs, des modules de gestion de la performance et de suivi trimestriel de l’exécution
budgétaire, ont été développés.

1.3.2.2. Innovations à caractère comptable et relatives à la gestion de la trésorerie

Dans ce domaine, les innovations se rapportent, entre autres : (i) à l’instauration d’une
comptabilité d’exercice, d’une comptabilité des matières, valeurs et titres, d’une comptabilité
d’analyse des coûts (Cf. point 4.3 4.2Comptabilités ci-dessous), (ii) au déclassement de
certaines opérations budgétaires en opérations de trésorerie (Cf. point 2.1.2.2 Opérations de
trésorerie ci-dessous), (iii) à la création du Compte Unique du Trésor (CUT), (iv) à l’adoption
d’un nouveau plan comptable et l’introduction de nouveaux états financiers et (v) à
l’encadrement des droits et responsabilités des comptables publics.
1.3.2.3. Autres innovations

Ces innovations sont complétées par d’autres, qui visent à adopter les meilleures pratiques
édictées par les normes de gestion des finances publiques. En matière de fiscalité par exemple,
les innovations vont de la réorganisation et l’informatisation des administrations fiscales, à la
lutte contre l’évasion et la fraude fiscale, en passant par l’amélioration de la gestion des
ressources naturelles, du rendement de la TVA, ainsi que le renforcement des contrôles, etc.

28
CHAPITRE II : CONTENUS ET PRESENTATIONS DE LA LOI DE
FINANCES

La loi de finances est définie à l’article 2 de la loi 2013-08 du 11 juillet 2013, modifiée, relative
aux lois de finances, comme étant le texte qui détermine la nature, le montant et l’affectation
des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en
résulte, compte tenu de la situation économique du pays, des objectifs macro-économiques
définis par le Gouvernement, et des obligations du Pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité de l’UEMOA.

Sa nature et son objet en font l’un des principaux instruments juridiques de gestion des finances
publiques. Il s’agit d’une loi ordinaire, préparée, discutée et votée selon des modalités
particulières. Par exemple, la préparation de la loi des finances est la prérogative exclusive du
Gouvernement. Il ne peut donc y avoir de proposition de loi de finances.

En effet, contrairement aux autres lois ordinaires qui, au sens matériel, regroupent des
dispositions générales et impersonnelles qui s’appliquent sans limitation de temps, la loi de
finances porte sur des opérations individualisées dont la durée de validité est limitée. En plus,
ses effets sont limités, dans la mesure où elle ne crée pas de droits au profit des particuliers.

Malgré ces spécificités, la loi de finances peut contenir des dispositions législatives au sens
formel et matériel, telles que celles des annexes fiscales, qui sont des mesures de portée
générale.

Les catégories de loi de finances, leur contenu et leur présentation sont définis par la loi relative
aux lois des finances.

2.1. Catégories et contenu de la loi de finances

2.1.1. Catégories de lois de finances

Il existe trois catégories de lois de finances définies à l’article 4 de la loi relative aux lois de
finances : la loi de finances de l’année, la loi de finances rectificative et la loi de règlement.

La loi de finances de l’année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des
ressources et des charges de l’État.

La loi de finances rectificative ou collectif budgétaire, modifie, en cours d’année, les

dispositions de la loi de finances de l’année : (i) si les grandes lignes de l’équilibre budgétaire
ou financier se trouvent bouleversées, notamment par l’intervention de décrets d’avances ou

29
d’arrêtés d’annulation de crédits ; (ii) si les recettes constatées dépassent sensiblement les
prévisions de la loi de finances de l’année ; (iii) s’il y a intervention de mesures législatives ou
réglementaires affectant de manière substantielle l’exécution du budget.

La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année civile et rend compte de
l’exécution du budget ainsi que de l’utilisation des crédits.
2.1.2. Contenu d’une loi de finances

La loi de finances contient les ressources (recettes budgétaires et ressources de trésorerie) et les
charges (dépenses budgétaires et charges de trésorerie) de l’État. Les recettes et les dépenses
sont des opérations budgétaires contrairement aux ressources et charges de trésorerie.

2.1.2.1. Opérations budgétaires et nomenclature budgétaire de l’Etat

Les opérations budgétaires inscrites dans la loi de finances sont classifiées (organisées) suivant
une méthode définie, en vue de permettre, entre autres : leur consolidation, leur analyse, leur
suivi-évaluation, la prise de décision et leur traitement informatisé. Cette méthode de
classement est appelée « nomenclature budgétaire ». Elle trouve son fondement dans la loi
relative aux lois de finances.

Au Mali, la nomenclature budgétaire classe :

- les recettes : selon le type de budget auquel elles sont rattachées, leur nature économique
et leur source ;
- les dépenses : selon le type de budget auquel elles sont rattachées, leur destination
administrative (classification administrative), les politiques publiques qu’elles financent
(classification par programmes), les grandes fonctions qu’elles permettent à l’Etat
d’exercer (classification fonctionnelle), leur nature (classification économique) et,
éventuellement leurs sources et leurs bénéficiaires (classifications additionnelles).

Chaque classification fait l’objet d’une ou de plusieurs codifications numériques. Ces

codifications sont définies par l’Arrêté n°2017-1229/MEF-SG du 04 mai 2017 fixant les
codifications relatives à la nomenclature budgétaire de l’Etat.

30
a. Types de budget

Le budget de l’Etat est composé du Budget général, des budgets annexes et des comptes
spéciaux du Trésor.

Contrairement au Budget général, dont l’ensemble des recettes est perçue pour assurer
l’exécution de l’ensemble des dépenses sans contraction (principe d’universalité), les Budgets
annexes et les comptes spéciaux du Trésor affectent des ressources à des dépenses spécifiques.

b. Recettes

Les recettes correspondent à l’augmentation du solde total du patrimoine résultant d’une

transaction. Cette transaction se traduit par des entrées qui peuvent prendre la forme soit d’une
hausse des actifs (exemple ; disponibilités en banque), soit d’une baisse des passifs ou dettes
(exemple : annulation d’une dette).

La classification des recettes comporte deux (2) niveaux obligatoires : la nature économique et
la source de financement.

Selon leur nature économique, les recettes du budget de l’Etat sont de cinq (5) types :
- les impôts, les taxes et le produit des amendes : qui n’admettent pas de contreparties
directes ou, pour les taxes, des contreparties sociales et/ou économiques générales qui
bénéficient à toute la communauté ;
- les rémunérations de services rendus et redevances : qui, contrairement aux impôts
et taxes, sont perçues en contrepartie de la fourniture de biens ou services ;
- les fonds de concours, dons et legs : qui sont des contributions volontaires, dont la
destination est définie ou non par le donateur ;
- les revenus des domaines et des participations financières (recettes en capital) :
qui sont générés par l’exploitation du patrimoine financier, foncier ou immobilier de
l’Etat (ex : loyers perçus);
- les produits divers : qui regroupent toutes les autres catégories de recettes, autres que
celles-ci-dessus spécifiées..

Ces cinq (5) grandes catégories de recettes sont détaillées en fonction de l’assiette de la recette
et codifiées sur trois (3) niveaux : l’article, le paragraphe et la rubrique, en cohérence avec les
codifications du plan comptable de l’Etat.

Le tableau ci-dessous fournit la correspondance entre les grandes catégories de recettes et les
articles.

31
 Tableau 3. Exemples de codes de recettes.

Catégorie / recettes
Catégorie / recettes Articles / Paragr.
Articles / Paragr.
76 Dons projets et legs
Impôts, taxes et produits des amendes Revenus des domaines et des participations
71 Recettes fiscales financières
723 Amendes et condamnations pécuniaires 721 Revenus de l'entreprise et du domaine
77 Produits financiers
Rémunérations des services rendus et redevances
Produits divers
70 Ventes de produits et services 725 Cotisations de sécurité sociale
722 Droits et frais administratifs 729 Autres recettes non fiscales
Fonds de concours, dons et legs 73 Transferts reçus d'autres budgets
74 Dons programmes et legs 75 Recettes exceptionnelles

Source : Auteurs, à partir de la nomenclature budgétaire de l’Etat.

La source de financement permet de distinguer les recettes collectées au niveau national des
recettes provenant de pays étrangers, comme cela apparait dans l’illustration ci-dessous.

•01- Ressources propres ;

0 - Financement intérieur •02- Dons ;
•03- Transferts reçus d’autres budgets.

•11- Dons projets / programmes ;

•12- Appuis budgétaires sectoriels ;
1 - Financement extérieur
•13- Appuis budgétaires généraux ;
•14- Annulation de dettes.

En définitive, l’imputation de chaque recette, c’est-à-dire son système d’identification,

comporte huit (8) caractères.

Imputation Type Nature Source

des de de la de la
recettes budget recette recette
8c 1c 5c 2c

c. Dépenses

Les dépenses correspondent à des sorties d’argent en règlement d’une transaction effectuée par
une administration publique dans le cadre de la mise en œuvre de ses fonctions et qui a pour
résultat de diminuer le patrimoine net.

Les autorisations de dépenses budgétaires sont en général limitatives, c’est-à-dire plafonnées à

un certain niveau. Dans certains cas, elles peuvent être évaluatives, notamment pour les charges
de la dette. Ces autorisations ou crédits sont constitués de crédits de paiement (CP et
d’autorisations d’engagement (AE).

32
Les dépenses du budget de l’Etat sont présentées selon les classifications administrative, par
programme, fonctionnelle et économique. En plus de ces quatre classifications obligatoires, des
classifications additionnelles, optionnelles sont prévues par la règlementation en vigueur.

 Classification administrative
La classification administrative permet d’identifier la destination administrative de la dépense.
Elle comporte deux niveaux :(i) la section, correspondant à un ministère, une institution, une
autorité administrative indépendante, un établissement public ou une région administrative et
(ii) le chapitre, correspondant à un service, un groupe de services et, éventuellement, un projet.

 Classification par programme

L’unité de spécialité des crédits est le programme, c’est-à-dire que les crédits sont alloués par
programme.

La classification par programme permet d’identifier les politiques publiques financées par les
dépenses. Elle comporte trois (3) niveaux : (i) le programme, (ii) l’action et (iii) l’activité.

Il existe quatre (4) types de programmes :

- le programme de pilotage : qui regroupe les actions de coordination de la mise en
œuvre des politiques et de soutien à la mise en œuvre des autres programmes (gestion
des ressources, planification et production de statistiques, contrôle, etc.) ;
- le programme opérationnel : qui regroupe les actions spécifiques de mise en œuvre
des politiques publiques ;
- le programme des comptes spéciaux du trésor ;
- le programme de budgets annexes.

Les crédits non regroupés en programmes sont répartis en dotations. Une dotation regroupe un
ensemble de crédits destinés à couvrir des dépenses spécifiques auxquelles ne peuvent être
directement associés des objectifs de politiques publiques ou des critères de performance. Il
peut s’agir de crédits destinés : (i) aux dépenses accidentelles et imprévisibles, (ii) à certaines
institutions constitutionnelles (ex : parlement), (iii) à couvrir des remboursements de dettes non
prévus (défaut ou appel en garantie), (iv) à couvrir les intérêts de la dette.

Le code d’identification du programme ou de la dotation renseigne sur le type de programme

et son ordre de création dans le budget de l’Etat (exemples : 0.001, 1.011, 2.025, 3.009, 4.001).

Les programmes sont subdivisés en actions, qui sont des composantes visant un public
particulier d’usagers ou de bénéficiaires (ex : éducation préscolaire et spéciale ou enseignement
fondamental pour le programme d’éducation fondamentale) ou correspondant à un mode

33
particulier d’intervention de l’administration (ex : gestion des ressources humaines ou
coordination des politiques pour un programme d’administration générale). Le code
d’identification de l’action est un numéro d’ordre à l’intérieur du programme (exemple : « 01
Amélioration du contrôle à priori des finances publiques et évaluation des résultats et des
performances des programmes » pour le programme « 2.025 Contrôle et Assistance de la
Gestion des Deniers publics ».

Les actions sont elles-mêmes subdivisées en activités, qui regroupent un ensemble de tâches
dont la réalisation mobilise des ressources pour fournir des produits (ex : biens et services
fournis, production intellectuelle). L’identifiant de l’activité renseigne sur l’objectif spécifique
qu’elle contribue à atteindre, l’indicateur de performance qui le mesure et le numéro d’ordre de
l’activité. Par exemple, l’activité « 1.1.10 Mise à jour de la cartographie des programmes
budgétaires (codification, nomenclature) (PREM) » signifie que c’est la dixième activité
rattachée à l’indicateur 1 de l’objectif 1 du programme 2.025.

 Classification fonctionnelle
La classification fonctionnelle renseigne sur les objectifs socioéconomiques que les
administrations publiques s’efforcent d’atteindre. Elle est structurée en trois niveaux : la
division, le groupe et la classe.

La division correspond à un objectif socio-économique général. Il en existe dix (10) codifiée

chacune par deux (2) caractères.

Tableau 4. Divisions de la CFAP.

Division Intitulé

01 Services généraux des administrations publiques

02 Défense
03 Ordre et sécurité publics
04 Affaires économiques
05 Protection de l’environnement
06 Logement et équipements collectifs
07 Santé
08 Loisirs, culture et culte
09 Enseignement
10 Protection sociale
Source : Auteurs, à partir de la nomenclature budgétaire de l’Etat.

La division est subdivisée en groupe et en classe qui donnent le détail des moyens par lesquels
l’objectif général est atteint.

34
Tableau 5. Exemples de groupes et de classes de la CFAP.

Division / Groupe /
Intitulé
Classe

04 Affaires économiques

045 Transports
0451 Transports routiers

0452 Transports par voie d’eau

0453 Transports par voie ferrée

0454 Transports aériens

0455 Pipelines et systèmes de transport divers
Source : Auteurs, à partir de la nomenclature budgétaire de l’Etat.

 Classification économique
La classification économique identifie la manière dont la dépense affecte le patrimoine de
l’Etat. A l’instar des recettes, les dépenses sont regroupées en grandes catégories, subdivisées
en plusieurs sous catégories, dont l’article et le paragraphe, sur la base des concepts de la
comptabilité nationale et de manière cohérente avec la comptabilité générale.

Les grandes catégories de dépenses sont :

- les dépenses ordinaires, qui comprennent les :
o dépenses de personnel, notamment les salaires ;
o charges financières de la dette, notamment les intérêts ;
o dépenses d’acquisitions des biens et services, pour le fonctionnement des
administrations publiques (ex : fournitures de bureau, consommation d’eau et
d’électricité, frais de déplacement et de missions) ;
o dépenses de transferts (ex : transferts aux ménages, cotisations aux organisations
internationales, transferts aux hôpitaux ou aux collectivités), et de subventions
(ex : compensation des pertes des entreprises) ;
o dépenses en atténuation de recettes (ex : remboursement des droits indûment
perçus, remboursement des crédits de TVA) ;
- les dépenses en capital, qui comprennent les dépenses d’investissements exécutés par
l’Etat et les transferts en capital, en nature ou en espèce, à une administration publique
autonome.

Contrairement aux dépenses ordinaires, les dépenses en capital financent des biens dont la durée
de vie supérieure à un an.

35
Tableau 6. Correspondance entre les articles / paragraphes et les grandes catégories de dépenses.
Catégorie de dépenses
INTITULES
Articles / parag.
2 Personnel
66 Charges de personnel
3 Biens et services
60 Achats de biens
61 Acquisition de services
62 Autres services
4 Transferts et subventions
63 Subventions
64 Transferts
652 Condamnations et transactions
5 Investissement
21 Immobilisations incorporelles
22 Acquisitions et aménagements des sols et sous-sols
23 Acquisitions, constructions et grosses réparations des immeubles
24 Acquisitions et grosses réparations du matériel et mobilier
25 Equipements militaires
26 Prises de participations et cautionnements
6 Dépenses en atténuation des recettes
651 Annulations de produits constatés au cours des années antérieures
7 Charges financières de la dette
67 Intérêts et frais financiers
Source : Auteurs, à partir de la nomenclature budgétaire de l’Etat.

 Classifications additionnelles
Les classifications additionnelles prévues par la nomenclature budgétaire de l’Etat permettent
d’identifier les sources de financement des dépenses et, éventuellement les bénéficiaires des
transferts. Cette dernière classification n’est pas utilisée.

 Imputation des dépenses

L’imputation des dépenses budgétaires de l’Etat comporte quarante-deux (42 caractères) au
moins.

Tableau 7. Imputation des dépenses.

addition
Classification fonctionnelle

Classifi

Classification administrative
cation

Classification par
nelle

Classification économique
Chapitre programme
Type de service

géographique

financement
Localisation

Programme
Section

Paragraphe

Source de
Rubrique
Activité
Service

Article
Action

3c 2c 12c 6c 4c 2c 3 à 7c 2c 1c 1c 4c 2c
Exemples
700 22-3-2003-0081-001-800000 2.065 01 1.1.3 66-1-1 0451 01
Source : Auteurs, à partir de la nomenclature budgétaire de l’Etat et des documents budgétaires

36
d. Solde budgétaire

La différence entre les recettes et les dépenses est le solde budgétaire. Ce solde peut être
déficitaire (recettes inférieures aux dépenses) ou excédentaire (recettes supérieures aux
dépenses).

Lorsqu’il est déficitaire (déficit budgétaire), le solde prévisionnel du budget ou besoin de

financement est couvert par l’endettement. Dans ce cas, le gouvernement doit identifier les
sources d’endettement et évaluer le montant de la dette à émettre pour financer ce déficit. Ces
sources de financement sont retracées parmi les opérations de trésorerie.

2.1.2.2. Opérations de trésorerie

Les opérations de trésorerie regroupent désormais l’ensemble des mouvements de caisse ou des
opérations liées à la gestion de la dette (émission, remboursements et charges accessoires) et
des comptes des correspondants du Trésor (dépôts et retraits), qui sont en général temporaires
et n’affectent pas le patrimoine net de l’Etat, contrairement aux recettes et aux dépenses. Elles
sont constituées de ressources et de charges.

Les ressources de trésorerie correspondent aux entrées de fonds temporaires ou en contrepartie

de sorties précédemment enregistrées. Il s’agit des : (i) produits provenant de la cession des
actifs (ex : vente d’un immeuble appartenant à l’Etat), (ii) produits des emprunts à court, moyen
et long termes (ex : émission de bons et obligations du Trésor), (iii) dépôts sur les comptes des
correspondants (ex : fonds déposés dans les comptes du Trésor par les établissements publics
nationaux), (iv) remboursements de prêts et avances.

Les charges de trésorerie correspondent aux sorties de fonds temporaires ou en contrepartie des
entrées précédemment enregistrées. Il s’agit des : (i) remboursements des produits des emprunts
à court, moyen et long termes ; (ii) retraits sur les comptes des correspondants ; (iii) octroi de
prêts et avances.

2.1.2.3. Autorisation d’emplois rémunérés

En plus des opérations budgétaires et de trésorerie, la loi de finances autorise les plafonds
d’emplois rémunérés. Il s’agit du nombre d’emplois qu’un ministère ou une institution ne peut
pas dépasser, quand bien même l’enveloppe de crédits destinée aux dépenses de personnel ne
serait pas saturée au cours d’un exercice.

37
 2.2. Présentation de la loi de finances

La loi de finances comprend le texte de loi proprement dit et les annexes qui l’accompagnent
et qui en font partie intégrante.

2.2.1. Texte de la loi de finances

A l’instar des autres textes de lois, le texte de la loi de finances est structuré en parties, titres,
chapitres, sections et articles.

Celui de la loi de finances de l’année comprend deux parties distinctes comportant chacune
trois titres. La première partie présente les conditions générales de l’équilibre budgétaire et
financier. La deuxième partie présente les moyens des politiques publiques.

Le tableau ci-dessous résume le contenu de la loi de finances de l’année :

Tableau 8. Contenu de la loi de finances de l’année

Partie Contenu
Partie 1 – Conditions générales de l’équilibre budgétaire et financier
Titre 1 – Ressources ▪ Autorisation de perception des impôts et produits
▪ Description des ressources (recettes par budget, plafond d’autorisation d’emplois, ressources de
trésorerie)
Titre 2 – Charges ▪ Description des charges (dépenses par catégorie, par budget et catégorie, charges de trésorerie)
Titre 3 – Equilibre ▪ Soldes budgétaires (global, de base)
budgétaire et ▪ Tableau de financement
financier ▪ Emprunts (autorisations, conditions, variation nette de l’encours)
Partie 2 – Moyens des politiques publiques
Titre 1 – ▪ AE et CP par budget, section, programme/dotation et nature de dépenses
Autorisations ▪ Annonce des états annexes B à F dont la répartition des concours financiers de l’Etat aux autres
budgétaires administrations publiques
Titre 2 – ▪ Règles fondamentales relatives à l’exécution des budgets publics, à la comptabilité publique et
Dispositions aux responsabilités des agents intervenant dans la gestion des finances publiques
spéciales
Titre 3 – Autres ▪ Annonce des états annexes G à X dont dispositions relatives au régime fiscal et financier
dispositions ▪ Approbation de l’octroi de garanties et avals
▪ Approbation de conventions financières conclues par l’Etat.
Source : Auteurs, à partir des lois de finances annuelles.

Le texte de la loi de finances rectificative modifie les articles de la loi de finances de l’année.

Quant à celui de la loi de règlement, il est structuré de la même manière que la loi de finances
de l’année, mais son contenu retrace les résultats financiers obtenus et les écarts par rapport aux
prévisions.

38
 2.2.2. Annexes budgétaires

La loi de finances est accompagnée de documents annexes visant à informer le parlement sur
diverses thématiques, en vue de lui permettre de jouer pleinement son rôle d’autorisation des
opérations financières de l’Etat et de contrôle de l’action gouvernementale. Ces documents sont
énumérés à l’article 45 de la loi relative aux lois de finances pour la loi de finances de l’année,
à l’article 46 pour le collectif budgétaire et à l’article 49 pour la loi de règlement. Ils peuvent
être regroupés en trois (3) grandes catégories : (i) les documents justifiant la sincérité des
prévisions ou des résultats budgétaires ; (ii) les documents relatifs à la comptabilité générale ;
(iii) les documents relatifs à la comptabilité budgétaire.
Certains documents composants chacune de ces catégories pour la loi de finances de l’année
sont ci-dessous présentés à titre illustratif.

Le tableau ci-dessous présente certaines annexes à la loi de finances de l’année et leur

description.

Tableau 9. Description de certaines annexes à la loi de finances de l’année.

Document Contenu
Loi de finance de l’année – 28 documents
Note de présentation Synthèse des prévisions ; évolution du contexte macroéconomique et perspectives ;
cadrage et orientation du budget ; données chiffrées de la loi de finances (ressources,
charges, financement)
Budget spécial Etat développant les grandes opérations d’investissements par secteur, par
d’investissement (BSI) ministère/institution, par source de financement (intérieur, extérieur, dons, prêts), etc.
DPBEP Résultats économiques récents ; cadrage macroéconomique et budgétaire
DPPD-PAP Évolution des crédits et des résultats attendus pour chaque programme en fonction des
objectifs poursuivis
Situation d’exécution du Situation d’exécution des opérations budgétaires et de trésorerie au 30 juin de l’exercice
budget en cours
Plan de trésorerie mensualisé Rythme d’encaissement des recettes et de paiement des dépenses ; soldes mensuelles des
opérations budgétaires
Concours financiers aux Montants des prévisions de transferts aux établissements publics nationaux et aux
établissements publics et aux collectivités territoriales sur le budget de l’Etat
Collectivités
Annexe fiscale Nouvelles mesures fiscales
Annexe sur le genre Réalisations de l’année antérieure et prévisions relatives à la mise en œuvre de la
politique nationale genre dans certains ministères
Rapport d’analyse des risques Analyse des facteurs macroéconomiques, environnementaux et spécifiques pouvant
budgétaires survenir et empêcher d’atteindre les objectifs budgétaires en créant des écarts importants
entre prévisions et réalisations.
Stratégie d’endettement Analyse du portefeuille de la dette publique ; indicateurs d’endettement public ; cibles
stratégiques des indicateurs ; sources de financement et plafond d’endettement public ;
stratégies d’endettement à moyen terme
Plafond des effectifs par Effectifs maximum autorisés par ministère/institution, par programme et par catégorie
programme socioprofessionnelle.
Tableaux matriciels Présentation des recettes et des dépenses suivant diverses classifications croisées (par
nature économique et fonctionnelle, par destination administrative et économique, etc.).
Statistiques sur les créations Situation des emplois formels créées par l’administration publique et le secteur privé et
d’emplois perspectives.
Source : Auteurs, à partir de la documentation des lois de finances.

39
Encadré 2. Cadre budgétaire, comptable et financier des Collectivités territoriales et des établissements publics.
Contenus et présentation du budget d’une Collectivité territoriale
Les collectivités territoriales jouissent de la personnalité morale et de l’autonomie financière conformément aux
dispositions de la loi déterminant les conditions de la libre administration des Collectivités territoriales. Elles
sont dotées d'un budget propre régi par le Décret n°2019-0587/P-RM du 31 juillet 2019 portant régime financier
spécifique des collectivités territoriales et l’Arrêté interministériel n°2020-2475/MEF-MATD-SG du 25
septembre 2020 fixant la nomenclature budgétaire des collectivités territoriales.
Le budget de la Collectivité territoriale est l'acte par lequel sont prévues et autorisées, par le Conseil (municipal,
de cercle ou régional), les recettes et les dépenses annuelles.
Les types de budget des collectivités territoriales sont : le budget primitif, le budget additionnel qui permet
d'ajuster en cours d'année les prévisions du budget primitif et, éventuellement, un ou plusieurs budgets annexes.
Le compte administratif permet de rendre compte de l’exécution du budget en fin d’exercice.
Le budget de la collectivité territoriale est divisé en deux sections : la section de fonctionnement et la section
d'investissement. Chaque section comporte des recettes et des dépenses.
Les recettes
Les recettes de la section de fonctionnement sont constituées par : le produit des impôts et taxes de toutes natures
; les recettes non fiscales ; les recettes des prestations et des services ; les produits du patrimoine et des activités
; les taxes et redevances relatives aux services d'hygiène et de salubrité publique et aux services funéraires ; les
revenus du portefeuille ; les transferts courants de l'Etat ; les fonds de concours affectés au fonctionnement ;
1'excédent de fonctionnement de l'exercice précédent ; les recettes diverses.
Les recettes de la section d'investissement comprennent : les transferts en capital de l'Etat ou d'autres organismes
; les ressources d'investissement affectées ; le produit des prélèvements sur les recettes de la section de
fonctionnement ; l'excédent de la section d'investissement de l'exercice précédent ; les fonds de concours affectés
à l'investissement ; les dons et legs ; les produits des emprunts à court, moyen et long terme ; les opérations de
prêts et avances à court, moyen et long terme ; les recettes diverses.
Les dépenses
Les dépenses du budget de la Collectivité territoriale comprennent : les dépenses obligatoires et les dépenses
facultatives. Les dépenses de la section de fonctionnement permettent de couvrir charges courantes. Quant aux
dépenses d'investissement, elles permettent l’acquisition de matériels et équipements, de titres et valeurs, la
réalisation de bâtiments et infrastructures, etc.
Contenus et présentation du budget d’un établissement public
Les établissements publics nationaux demeurent soumis aux règles générales de la comptabilité publique, bien
qu'ils bénéficient de l'autonomie financière. L'autonomie financière est caractérisée par l'existence d'un budget
propre, séparé de celui de L’Etat.
Le budget de l’établissement public national est présenté conformément à sa nomenclature budgétaire et
comptable, inspirée de la nomenclature budgétaire et comptable des établissements publics nationaux approuvée
par arrêté du ministre chargé des Finances. Il constitue un document unique divisé en deux sections distinctes.
La première section est consacrée aux opérations de fonctionnement, la seconde aux opérations d'investissement.
A l’instar des collectivités territoriales, les EPN peuvent bénéficier de transferts du budget de l’Etat ou de
partenaires, d’impôts et taxes transférés ou de revenus de prestations de services.

40
 CHAPITRE III : ELABORATION DE LA LOI DE FINANCES DE
L’ANNEE

Le processus budgétaire regroupe un ensemble d’étapes regroupant des activités liées, orientées
vers l’élaboration du budget par le Gouvernement, son adoption par le parlement à travers la
loi de finances, son exécution et son contrôle. Ces activités sont programmées dans le calendrier
budgétaire.

Figure 1. Processus budgétaire simplifié.

Elaboration de la loi Exécution et suivi du Contrôles

de finances de l'année budget

• Cadrage • Rapports infra- • Rapports d'audit

macroéconomique et annuels sur • Situations
budgétaire l'exécution du budget financières annuelles
• Production du projet • Rapports financiers à
de loi de finances des fins spécifiques
• Résultats financiers
préiminaires pour
l'année

Source : Auteurs, à partir du processus budgétaire tel que décrit par le FMI, 2009.
L‘élaboration de la loi de finances de l’année est la première étape de ce processus. Cette étape
de prise de décision budgétaire est un processus à la fois technique et politique faisant intervenir
un très grand nombre d’acteurs ayant chacun une logique et des objectifs qui leur sont propres.
Elle couvre au moins cinq (5) des huit (8) étapes de la démarche de performance, qui est un
dispositif de pilotage permettant de programmer, suivre et évaluer la performance des
administrations publiques en lien avec le processus budgétaire.

Figure 2. Etapes de la démarche de performance.

Définition de la Détermination
Formulation Déclinaison en
stratégie des des objectifs /
de la politique programmes
programmes priorités

Identification des
Evaluation de la Suivi de la Formulation des
activités et
performance et mise en indicateurs et
évaluation de
capitalisation œuvre leurs cibles
leurs coûts

Source : DGB, 2019.

L’étape d’élaboration de la loi de finances comporte deux principales phases : (i) l’élaboration
du projet de loi de finances et (ii) son adoption par le parlement.

41
3.1. Processus d’élaboration du projet de loi de finances

Le gouvernement élabore le projet de loi de finances sur la base d’un calendrier qui couvre
toute l’année et sous contraintes.

3.1.1. Calendrier budgétaire

Le calendrier budgétaire comporte six (6) sous étapes, dont quatre (4) s’inscrivent directement
dans l’étape d’élaboration du projet de loi de finances, notamment : (i) les revues, (ii) la
définition de la stratégie budgétaire, (ii) la conduite des conférences budgétaires et (iv) la
production de la documentation du projet de loi de finances. A ces sous étapes sont associés
des livrables majeurs qui seront présentés dans les lignes qui suivent.

La cinquième sous-étape qui concerne l’adoption du projet de loi de finances par le parlement,
sera abordée au point 3.2 Processus d’adoption de la loi de finances ci-dessous.

Quant à la sixième, elle est celle de la planification opérationnelle, qui vise à réunir les
conditions d’exécution de la loi de finances. Elle sera abordée au chapitre suivant.

Figure 3. Calendrier budgétaire indicatif.

Source : DGB, 2019, complété par les auteurs.

42
3.1.1.1. Sous-étape 1 : revues

La première sous étape du calendrier est celle des revues. Elle permet d’établir un bilan de
l’exercice précédent et en cours, afin d’éclairer les choix de l’exercice suivant. Elle correspond
aux étapes 7 et 8 de la démarche de performance concernant, respectivement, le suivi de la mise
en œuvre des activités ainsi que l’évaluation de la performance et la capitalisation sur les leçons
apprises.
a. Activités de revue

Les activités correspondantes apparaissent en marron sur le calendrier. Elles débutent dès le
mois de janvier et se poursuivent durant tout le premier semestre, aux mois d’août et de
décembre. Il s’agit, notamment, de :
- la revue du budget-programmes de l’exercice antérieur, entre janvier et février, voir
mars-avril : qui présente les résultats financiers et les performances des programmes
budgétaires ;
- la revue des projets/programmes inscrits dans le BSI, concomitamment avec celle du
budget-programmes : qui fait le point sur les ressources mobilisées pour la réalisation
des projets/programmes, le niveau des décaissements, les difficultés et perspectives ;
- les revues régionales, sectorielles et nationale du CREDD et des ODD, entre janvier
et juin : qui présentent les progrès vers l’atteinte des objectifs du CREDD et les ODD ;
- les revues annuelles du PREM, en mars, juin et août : qui permettent de faire le point
de la mise en œuvre des activités du PREM au titre de l’exercice précédent et de valider
le chronogramme pour l’exercice suivant ;
- la revue budgétaire conjointe (RBC) avec les partenaires au développement : dont la
session politique se déroule conjointement avec celle du CREDD et des ODD en juin
et, qui permet d’échanger avec les partenaires sur les priorités partagées ainsi que leur
accompagnement technique et financier ;
- Les consultations du Fonds Monétaire International (FMI) au titre de l’article IV
et/ou la revue du programme de Facilité Elargie de Crédit (FEC), en mai/juin et en
décembre, qui permet de faire un bilan de la santé économique du pays dans le cadre de
la surveillance du FMI et d’examiner les progrès enregistrés dans la mise en œuvre des
accords de programme conclus avec le Fonds.

43
 b. Livrable majeur – Rapport Annuel de Performance (RAP)

Parmi les livrables majeurs de cette sous étape figure le Rapport Annuel de Performance (RAP).
Il s’agit d’un document décrivant les activités conduites au cours de l’année sous revue, comme
un rapport d’activités classique, et présentant les résultats en matière de performance, sur la
base du suivi des indicateurs figurant dans les PAP. Il permet de se prononcer sur la pertinence
des choix antérieurs, de présenter le bilan stratégique des programmes, d’apprécier les résultats
atteints, de justifier les écarts éventuels entre les prévisions de dépenses et les dépenses
effectives. Son élaboration s’inscrit dans la huitième étape de la démarche de performance, qui
consiste à évaluer la performance afin de rendre compte de la gestion et capitaliser sur les leçons
apprises. Il vient ainsi boucler le processus budgétaire de l’année n-1 et marquer le démarrage
de celui de l’année n+1. Il répond aux obligations de redevabilité envers le parlement et les
autres parties prenantes. Pour rappel, le RAP est annexé au projet de loi de règlement de
l’exercice auquel il se rapporte.

Le tableau ci-dessous fournit un aperçu sur le contenu du document :

Tableau 10. Contenu du RAP

Partie Contenu Tableaux
Présentation - Contexte ; Tableaux
générale - Synthèse des résultats ; 1à9
(Pour le - Évolution d’indicateurs stratégiques ;
ministère ou - Résumé de l’exécution financière ;
l’institution) - Mesure et analyse des écarts d’emplois.
Bilan général - Présentation détaillée des objectifs et des résultats obtenus ; Tableaux
et résultats - Exécution financière du programme ; 10 à 25 par
- Mesure et analyse des écarts d’emplois ; programme
- Consommation des AE et exécution des CP ;
- Bilan de la contribution des organismes extérieurs aux programmes
Synthèse de la - Synthèse sur la performance du programme ;
performance - Remarques et observations.
Source : Auteurs, à partir du canevas du Rapport annuel de performance.

3.1.1.2. Sous-étape 2 : définition de la stratégie budgétaire

La deuxième sous étape du calendrier est celle de la définition de la stratégie budgétaire. Elle
permet de fixer les objectifs et orientations de la politique budgétaire et d’élaborer les cadres
budgétaires (DPBEP, DPPD). Elle correspond à l’étape 3 de la démarche de performance
correspondant à la définition de la stratégie des programmes.

44
 a. Activités de définition de la stratégie budgétaire

Les activités correspondantes apparaissent en gris clair sur le calendrier. Elles débutent dès le
mois de février et se poursuivent jusqu’en mai. Il s’agit, notamment, de :
- le cadrage budgétaire, entre février et mars, permettant d’analyser l’évolution de la
situation des finances publiques et de fixer des objectifs pluriannuels de politique
budgétaire, en termes de niveaux globaux des agrégats budgétaires (ressources, charges,
solde budgétaire, dette du secteur public, etc.), sur la base de l’évolution de
l’environnement cadrage macroéconomique ;
- la définition des orientations pour la préparation des avant-projets de budget par
les ordonnateurs, entre février et mars, voir avril ;
- la programmation budgétaire pluriannuelle, entre mars et avril, voir mai, qui permet
de définir les allocations globales de dépenses sur trois ans par ministère et institution.

b. Livrables majeurs – DPBEP, DPPD, lettre circulaire

Le DPBEP4 est le principal livrable du cadrage budgétaire. Il est élaboré par le ministère chargé
des finances et adopté en Conseil des ministres. Il permet d’apporter une réponse au problème
des ressources collectives en instaurant une budgétisation descendante et d’articuler les
politiques et stratégies de développement avec le budget de l’Etat.

Le tableau ci-dessous offre un aperçu sur le contenu du DPBEP.

Tableau 11. Contenu du DPBEP
Partie Contenu
Contexte - Evolution récente de la situation macroéconomique ;
macroéconomique - Projection macroéconomiques et budgétaires sur trois ans (hypothèses et
projections des agrégats macroéconomiques, hypothèses, objectifs et
orientations prioritaires de la politique budgétaire).
Gestion des finances - Revue budgétaire des trois exercices antérieurs ;
publiques - Situation de la dette à la fin de l’année n-1 ;
- Projections budgétaires pour les trois prochains exercices (ressources, charges,
soldes, financement du déficit, analyse des risques budgétaires) ;
- Situation des critères de convergence communautaire.
Mise en œuvre des - Réalisations récentes dans la mise en œuvre des stratégies nationales et
stratégies nationales sectorielles ;
et sectorielles - Priorités du Gouvernement pour les trois prochains exercices.
Situation financière - Situation financière des collectivités territoriales ;
des Collectivités - Situation financière des organismes de sécurité sociale ;
territoriales et des - Eléments d’informations sur les entreprises publiques.
organismes
personnalisés
Source : Auteurs, à partir du canevas du DPBEP.

4
Il est possible de consulter le DPBEP 2022 à l’adresse suivante :
https://budget.gouv.ml/sites/default/files/DPBEP%202023-2025_Version%20Conseil%20des%20Ministres.pdf

45
Le DPPD5 prévoit, pour une période minimale de trois ans, à titre indicatif et de manière
glissante, l’évolution des crédits alloués aux ministères et institutions par programme et par
grande nature économique, en fonction des contraintes et des défis liés à la mise en œuvre des
politiques publiques. Associé aux Projets Annuels de Performance (PAP), le DPPD sert aux
négociations budgétaires.

Le tableau ci-dessous fournit un aperçu sur le contenu du DPPD.

Tableau 12. Contenu du DPPD.

Partie Contenu
Mission du ministère ou de - Principales attributions prévues par la règlementation en vigueur
l’institution
Contraintes et défis - Facteurs externes, risques ou difficultés qui entravent la réalisation des
missions ;
- Efforts internes à consentir et les obstacles à surmonter pour répondre
aux contraintes réelles.
Politique sectorielle - Courte introduction du contexte dans lequel œuvre le ministère ou
l’institution ;
- Périmètre d’intervention du ministère ou de l’institution ;
- Documents stratégiques et textes de référence encadrant l’action du
ministère ou de l’institution ;
- Vision, poursuivie à travers la politique sectorielle (y compris les
ODD) ;
- Dates d’adoption, périodes couvertes et grandes orientations du cadre
stratégique national (exemple : CREDD) et du document de politique
sectorielle ;
- Principales réformes engagées.
Programmation - Répartition pluriannuelle des dépenses par programme ;
pluriannuelle des dépenses - Répartition pluriannuelle des dépenses par nature économique.
Source : Auteurs, à partir du canevas du DPPD.

La lettre circulaire est adressée chaque année par le Ministre chargé des Finances aux
ordonnateurs. Elle contient des indications sur : (i) le contexte d’élaboration du projet de loi de
finances ; (ii) les objectifs de la politique budgétaire ; (iii) les priorités de politiques publiques
du gouvernement; (iv) les orientations en matière de mobilisation de ressources et d’allocation
des crédits en fonction des enveloppes budgétaires ; (v) les orientations en matière de
budgétisation sensible au genre ; (vi) les principaux livrables et leurs délais de transmission ;
(vii) toute autre question relative à la gestion des finances publiques.
3.1.1.3. Sous-étape 3 : conférences budgétaires

La troisième sous étape du calendrier est celle des conférences budgétaires. Elle permet de
consulter le parlement sur la politique budgétaire, de négocier les allocations budgétaires avec
les ordonnateurs, d’arrêter les plafonds d’autorisation d’emplois et de résoudre les éventuels

5Il est possible de consulter le DPPD-PAP 2022-2024 à l’adresse suivante :

https://finances.ml/sites/default/files/2021-10/DPPD-PAP%202022-2024_v_29-09-2021_CNT.pdf.

46
conflits. Elle correspond à l’étape 6 de la démarche de performance correspondant à la
programmation des activités.

a. Activités des conférences budgétaires

Les activités correspondantes apparaissent en orange sur le calendrier. Elles débutent au mois
d’avril/mai et s’achèvent en juillet. Il s’agit, notamment, de :
- la sélection de nouveaux projets et programmes à inscrire au PTI/BSI, en avril/mai ;
- l’arbitrage technique des projets et programmes sélectionnés, en mai/juin, entre les
services techniques des ministères et institutions et la Direction nationale de la
Planification du Développement (DNPD) ;
- l’arbitrage technique du budget ordinaire, en mai/juin, entre les services techniques
des ministères et institutions et la Direction générale du Budget (DGB) ;
- le pointage des états nominatifs au Bureau Central de la Solde (BCS), en juin, qui
permet de définir les plafonds d’autorisation d’emploi ;
- le débat d’orientation budgétaire : qui permet de consulter le parlement, à travers un
débat sans vote, sur les priorités et les objectifs de la politique budgétaire du
gouvernement définie dans le DPBEP adopté en conseil des ministres ;
- l’arbitrage politique, en juillet, entre les ministres, présidents d’institutions et le
ministre en charge des Finances et/ou le Premier ministre.

b. Livrable majeur – Projets Annuels de Performance (PAP)

Le PAP prévoit, pour une année, les stratégies, objectifs, actions, activités et les indicateurs de
performance des programmes, ainsi que les plafonds d’emplois autorisés. Il présente également
les prévisions de crédits de chaque programme par nature économique : (i) personnel, (ii) biens
et services, (iii) transferts, (iv) investissement. Associé au DPPD, le PAP sert aux négociations
budgétaires lors des arbitrages.

Le tableau ci-dessous fournit un aperçu sur le contenu du PAP.

Tableau 13. Contenu du PAP.
Partie Contenu
Présentation du - Identité du responsable de programme ;
programme - Présentation stratégique du programme ;
- Présentation détaillée des objectifs et des indicateurs du programme.
Tableaux des prévisions - Evolution des dépenses du programme par nature économique ;
par programme - Récapitulatif des dépenses du programme par action ;
- Répartition prévisionnelle des emplois rémunérés de l'Etat par catégorie .
Tableaux des prévisions - Répartition des dépenses de l’action par nature économique ;
par action - Détail sur le contenu constitutif de l'action (activités).
Source : Auteurs, à partir du canevas du PAP.

47
3.1.1.4. Sous-étape 4 : production du projet de loi de finances

La quatrième sous étape du calendrier est celle de la production de la documentation du projet

de loi de finances. Elle permet de centraliser et compiler la documentation du projet de loi de
finances.

a. Activités de production du projet de loi de finances

Les activités correspondantes apparaissent en jaune sur le calendrier. Elles débutent au mois de
juin et s’achèvent au mois de septembre. Il s’agit, notamment, de :
- l’actualisation des DPPD-PAP, en juin, à travers la finalisation des projets annuels de
performance sur la base des crédits alloués lors des arbitrages budgétaires ;
- l’élaboration des prévisions de recettes budgétaires et de ressources de trésorerie,
en juillet/août, en collaboration avec les services fiscaux et sur la base des crédits alloués
et de l’objectif de déficit budgétaire ;
- la compilation des documents budgétaires (Cf. point 2.2 Présentation de la loi de
finances ci-dessus) ;
- l’examen et l’adoption du projet de loi de finances, au mois de septembre, en Conseil
des ministres ;
- le dépôt du projet de loi de finances sur les bureaux du parlement à l’ouverture de la
session budgétaire le premier lundi du mois d’octobre.

b. Livrable majeur – Projet de loi de finances

A l’issue de cette sous-étape, les documents compilés du projet de loi de finances et du DPPD-
PAP qui lui est annexé sont disponibles. Ils sont publiés sur le site internet du ministère en
charge des Finances.

3.1.1.5. Planification et budgétisation sensible au genre (PBSG)

Chacune des sous-étapes du calendrier budgétaire ci-dessus présentées peut intégrer la

dimension genre, à travers la Planification et la Budgétisation sensible au Genre (PBSG).

La PBSG est une approche de gestion budgétaire qui fait appel aux politiques et à
l’administration des finances publiques pour promouvoir l’égalité des sexes et l’émancipation
des filles et des femmes (Stotsky, 2016).

Elle est fondée sur l’idée que les décisions budgétaires et les systèmes de gestion des finances
publiques (GFP) qui les sous-tendent peuvent avoir sur les résultats économiques et sociaux
une influence affectant spécifiquement les hommes et les femmes. Elle implique d’employer

48
les outils, les techniques et les procédures du processus budgétaire d’une manière systématique
pour promouvoir l’égalité de genres.

Un budget sensible au genre permet de :

- identifier les répercussions des politiques publiques sur les relations de genre ;
- identifier les besoins différenciés des bénéficiaires de manière participative ;
- affecter des ressources de manière à promouvoir et renforcer l’égalité de genre ;
- analyser l’incidence des dépenses et des recettes sur le genre ;
- analyser l’impact du budget sur l’usage du temps.

Au Mali, la PBSG trouve son fondement stratégique dans le Cadre stratégique pour la Relance
économique et le Développement durable (CREDD), la Politique nationale Genre (PNG) et la
Stratégie nationale de Planification et de Budgétisation sensibles au Genre (PBSG).

En effet, l’orientation n°6 de la PNG est relative à la prise en compte du Genre comme un
principe directeur de bonne gouvernance dans les politiques et réformes publiques les plus
porteuses de changement et dans les budgets, en considérant le contexte de la déconcentration
et la décentralisation.

En ce qui concerne la Stratégie de Planification et de Budgétisation sensible au genre, elle

s’articule autour des trois (3) axes stratégiques suivants :
- Axe stratégique 1 : Introduction de l’approche de la PBSG dans les documents de
cadrage budgétaire aux niveaux national, sectoriel et local ;
- Axe stratégique 2 : Prise en compte des besoins prioritaires des femmes et des hommes
dans les budgets sectoriels et locaux ;
- Axe stratégique 3 : Mise en place d’un mécanisme de suivi de la stratégie de la PBSG
aux niveaux national, sectoriel et local.

Au Mali, les principaux instruments de la GFPSG opérationnalisés sont l’élaboration des

budgets publics de façon sensible au genre et la reddition de comptes sensibles au genre, à
travers, notamment : l’élaboration d’un Rapport sur le Genre6 annexé au projet de Loi de
Finances.

6Il est possible de consulter le Rapport sur le Genre de 2023 à l’URL suivant :
https://budget.gouv.ml/sites/default/files/Rapport%20genre%202023.pdf.

49
3.1.2. Problématiques majeures liées à l’élaboration du projet de loi de finances

Il convient de rappeler que l’élaboration du projet de loi de finances s’effectue sous contraintes.
Ces contraintes ont aussi bien des implications financières que procédurales. Les plus
importantes sont, entre autres : (i) le poids des paramètres économiques, (ii) la rigidité de la
dépense, (iii) le financement du déficit budgétaire, (iv) les règles budgétaires et (v) la
coordination du processus.

3.1.2.1. Poids des paramètres économiques

L’élaboration du projet de loi de finances repose sur plusieurs hypothèses macroéconomiques,

dont les principaux concernent la croissance de l’activité économique, le niveau général des
prix, les niveaux des taux d’intérêt et de change.

a. Taux de croissance du PIB

La situation de l’économie influence les ressources et les charges de l’Etat.

En effet, les ressources peuvent varier en fonction de la composition de la production nationale,

mesurée par le PIB. En général, les impôts, qui constituent l’essentiel des recettes budgétaires,
fluctuent dans les mêmes proportions que l’activité économique. Cela signifie que si l’activité
économique ralentie, il est probable que les recettes fiscales diminuent et vice-versa.

Du point de vue des dépenses, la croissance économique affecte les choix de l’Etat en tant que
régulateur. Si l’activité économique ralentie, l’Etat peut décider d’augmenter ses dépenses pour
stimuler la relance, à travers des transferts aux ménages. L’Etat peut aussi décider de dépenser
moins pour lutter contre l’inflation, lorsque la croissance atteint son potentiel.

b. Taux d’inflation, d’intérêt et de change

L’inflation peut entrainer une augmentation des charges de l’Etat. Par exemple, l’augmentation
du prix du carburant entraine la hausse des dépenses de carburant des administrations publiques.
Elle affecte également les recettes de l’Etat, les taux d’intérêts et de change.

Les taux d’intérêt et de change agissent directement sur les charges financières de la dette de
l’Etat. En effet, l’augmentation de ces taux implique le fait que l’Etat s’endette à un coût plus
élevé.

50
3.1.2.2. Rigidité de la dépense publique

Certaines catégories de dépenses, comme les salaires, ont une nature rigide. Cela signifie que,
quand elles augmentent, il est très difficile de les faire baisser et leur paiement est obligatoire.
Lorsqu’elles représentent une part substantielles des dépenses de l’Etat, elles réduisent la marge
de manœuvre budgétaire du gouvernement. Face à cette rigidité, celui-ci est confronté au
dilemme suivant : accroître les déséquilibres (déficit et dette) pour financer les priorités ou,
maîtriser la dépense au détriment des priorités.

3.1.2.3. Contraintes liées au financement du déficit

En recourant à l’endettement, l’Etat prend le risque d’évincer le secteur privé en limitant son
accès au financement, à travers l’exercice d’une pression à la hausse des taux d’intérêt. Par
ailleurs, une spirale d’endettement risque de poser un problème de soutenabilité du service de
la dette et réduire l’espace budgétaire dont dispose l’Etat.

En recourant à l’impôt, l’Etat pourrait réduire le niveau de l’épargne privée et donc celui de
l’investissement privé. Il pourrait également créer des distorsions qui affecteront la
compétitivité des entreprises.

3.1.2.4. Règles budgétaires

Les règles budgétaires sont des contraintes à long terme s’appliquant à la politique budgétaire
sous la forme d’une limitation numérique des agrégats budgétaires et s’imposant aux décisions
politiques. La CEDEAO et l’UEMOA en ont défini pour plusieurs variables budgétaires, qui
constituent des critères de convergence des économies de leurs pays membres. En raison de
leur nature obligatoire, elles limitent le pouvoir de décision des gouvernements.
Tableau 14. Critères de convergence de la CEDEAO et de l’UEMOA.
CEDEAO UEMOA
Critère
Rang Norme Rang Norme
Ratio du solde budgétaire global,
Premier ≤ 3%
dons inclus en % du PIB
Déficit global hors dons en % du PIB Premier ≤ 3%
Taux d’inflation Premier ≤ 3%
Taux d’inflation en fin de période Premier ≤ 5%
Encours de la dette publique rapporté au PIB Premier ≤ 70%
Masse salariale sur recettes fiscales Second ≤ 35% Second ≤ 35%
Taux de pression fiscale (Ratio recettes
Second ≥ 20% Second ≥ 20%
fiscales /PIB)
Non accumulation des arriérés intérieurs
Second 0%
élimination de tous les anciens arriérés
Ratio investissements publics financés sur
Second ≥20%
les ressources intérieures/Recettes fiscales
Source : Auteurs, à partir des documents budgétaires.

51
3.1.2.5. Coordination du processus

Sur le plan procédural, la coordination du processus d’élaboration du projet de loi de finances

est en soi une problématique majeure. Il mobilise de nombreux acteurs aux intérêts divergents
(services techniques du ministère chargé des finances, ministères et institutions, partenaires,
etc.) et aboutit à la production d’une panoplie de documents dans un délai limité. La qualité de
la coordination du processus peut aider à répondre ou non aux problématiques ci-dessus
évoquées et renforcer ou non la confiance entre les acteurs.

3.2. Processus d’adoption de la loi de finances de l’année

Une fois adopté en Conseil des Ministres, le projet de loi de finances est déposé sur le bureau
du parlement au plus tard le premier lundi du mois d’octobre. Il fait l’objet d’une discussion
suivant une procédure réglementée, par la Constitution, la loi relative aux lois de finances et le
règlement intérieur du parlement. Cette section abordera : les délais d’examen ; la procédure de
l’examen ; la procédure de vote ; le pouvoir d’amendement des députés.

3.2.1. Délais d’adoption du projet de loi de finances

La Constitution de février 1992 et la loi relative aux lois de finances ont fixé des délais pour la
conduite de la discussion parlementaire et prévu des sanctions en cas de non-respect.

3.2.1.1. Délais d’examen du projet de loi de finances

Le parlement dispose d’un délai de soixante-quinze (75) jours à compter du premier lundi du
mois d’octobre, correspondant à la durée maximum de la première session, pour voter la loi de
finances de l’année. S’il ne s’est pas prononcé avant l’ouverture de la période budgétaire ou s’il
ne vote pas le budget, le gouvernement lui renvoie le projet de budget dans les quinze jours et
le convoque à cet effet en session extraordinaire. Le parlement doit alors statuer dans les huit
jours qui suivent. Si cette délibération n’a pas abouti au vote du budget, il est alors établi
d’office par le gouvernement sur la base des recettes de l’exercice précédent et après avis de la
Cour suprême.

3.2.1.2. Sanctions liées au non-respect des délais d’examen du projet de loi de finances

Les deux types de sanctions qui sont prévues en cas de non-respect des délais par le parlement
sont le recours aux douzièmes provisoires ou aux ordonnances budgétaires.

52
 a. Douzièmes provisoires

Les douzièmes provisoires consistent pour le gouvernement à continuer de percevoir les impôts
et à reprendre en dépenses le budget de l’année précédente pour le douzième de son montant,
en attendant l’adoption effective du projet de loi de finances.

b. Ordonnances budgétaires

Les ordonnances budgétaires établissent d’office le budget au cas où le parlement ne parvient

pas à le voter à l’issue des délais sus indiqués. Un tel acte semble n’avoir jamais reçu
consécration au Mali. Les ordonnances portant loi de finances adoptées pendant les périodes de
transition ne peuvent être classées dans cette catégorie.

3.2.2. Discussion du projet de loi de finances

Une fois le projet de loi reçu par le parlement, il est transmis aux commissions pour examen
avant le débat en séance publique.

3.2.2.1. Examen par la Commission chargée des finances

La commission des finances, de l’économie, du plan et de la promotion du secteur privé

(Commission chargée des Finances) est celle qui analyse au fond le projet de loi de finances.
Pour ce faire, elle dispose de deux catégories de moyens : les moyens d’informations et les
moyens d’investigation.

Parmi les moyens d’information ; il y a ceux qui lui sont fournis par le gouvernement,
notamment les différentes annexes explicatives, ainsi que les documents que le ministre en
charge des finances lui fait parvenir régulièrement À ces moyens d’informations par document,
s’ajoute l’information par audition et par questionnaire écrit. La Commission chargée des
finances fait appel au ministre en charge des Finances et à ses services techniques pour lui
présenter l’ensemble du projet et répondre à ses questions. Elle peut également faire appel aux
ministres, Présidents d’institution et responsables de programmes, ainsi qu’à toute personne
qu’il leur parait utile de consulter. Le questionnaire écrit lui permet de recueillir auprès de ses
destinataires un certain nombre d’informations qu’elle peut juger utiles pour les besoins de sa
mission. En outre, la commission peut bénéficier, à cette étape, de la collaboration active de la
Juridiction des comptes.

Les moyens d’investigation, quant à eux, incluent la faculté de demander à la Juridiction des
comptes des enquêtes nécessaires à son information.

53
A l’issue de son examen, la Commission chargée des Finances formule ses observations
(propositions d’amendement) dans un rapport élaboré par le rapporteur général, qui cordonne,
prépare et anime l’examen du projet de loi de finances. Seule la commission chargée de finances
élit un rapporteur général.

3.2.2.2. Examen par les autres commissions parlementaires

Les autres commissions jouent un rôle consultatif dans l’examen du projet de loi de finances.
Si elles s’estiment compétentes pour donner un avis sur un projet de loi, elles adressent une
demande à la conférence des présidents. Ainsi, peuvent-elles faire des observations,
amendements, et toute autre proposition tendant à informer la commission des finances. A cette
fin, elles peuvent entendre les membres du gouvernement, ainsi que toute personne.

3.2.3. Débat en séance publique et la procédure de vote

Une fois l’examen en commissions terminé, le projet de loi de finances est soumis au débat en
séance publique suivi de vote.

3.2.3.1. Pouvoir d’amendement des parlementaires

A l’instar des autres projets de loi, les parlementaires disposent du droit d’amender, c’est-à-dire
de modifier, le projet de loi de finances.

Toutefois, des exceptions, de nature à rationaliser le débat budgétaire et à garantir l’équilibre

des finances publiques, existent.

Ainsi, aucun article additionnel, aucun amendement à un projet de loi de finances ne peut être
proposé par le parlement, sauf s’il tend à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à
créer ou à croître une recette. Cela signifie que les amendements qui ont pour conséquence de
dégrader l’équilibre de la loi de Finances sont interdits. Aussi, un amendement parlementaire
n’est recevable qu’accompagné des développements qui justifient son dépôt. En plus, les
parlementaires ne sont pas habilités à modifier par voie d’amendement la structure du budget.
La création et la suppression des programmes, budgets annexes et comptes spéciaux du Trésor
sont du ressort exclusif du gouvernement.

3.2.3.2. Procédure de vote

Le vote du projet de loi de finances commence par la première partie de la loi de finances. La
seconde partie du projet de loi de finances de l’année ne peut être mise en discussion avant
l’adoption de la première partie. Les évaluations de recettes font l’objet d’un vote d’ensemble
pour le budget général, par budget annexe et par compte spécial du trésor. Les évaluations de

54
ressources et de charges de trésorerie font l’objet d’un vote unique. Les plafonds d’autorisations
d’emplois rémunérés font l’objet d’un vote unique. Les crédits du budget général (AE et CP)
font l’objet d’un vote par programme et par dotation, mais peuvent également faire l’objet d’un
vote par groupes de programmes d’un même ministère. Les crédits des budgets annexes et des
comptes spéciaux du trésor font l’objet d’un vote par budget annexe et par compte spécial du
trésor.

A l’occasion du débat en séance plénière, le gouvernement dispose des prérogatives de

raccourcir les délais de vote en cas d’urgence ou de déclarer certains amendements irrecevables
et de bloquer le vote.

55
Encadré 3. Élaboration et approbation des budgets des Collectivités territoriales et des établissements
publics nationaux.
Préparation et adoption du budget des collectivités territoriales
Le budget est proposé par l'organe exécutif de la collectivité territoriale (ex : mairie), voté par l’organe
délibérant (Conseil) et approuvé par le Représentant de l'Etat, dans les conditions prévues au titre III
de la deuxième partie du Code des Collectivités territoriales. Avant son approbation par le
Représentant de l'Etat, le projet de budget de l’organe exécutif est soumis au visa du Contrôle
financier.
L'organe délibérant de la Collectivité territoriale débat et fixe les orientations budgétaires, de même
que les engagements pluriannuels envisagés, dans un délai de deux mois au plus tard, avant l'examen
du budget et dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur.
L'élaboration proprement dite du budget primitif est précédée d'une phase préalable constituée de
débat d'orientation budgétaire. Il rentre dans les mesures d'information du public sur les affaires
locales et permet aux élus d'exprimer leurs points de vue sur la politique budgétaire d'ensemble. Il
permet également au président de l'exécutif de faire connaître les choix budgétaires prioritaires. Le
mécanisme d'organisation du débat d'orientation budgétaire est fixé par arrêté du ministre chargé des
Collectivités territoriales.
Dans le cadre de l'élaboration du budget, l'ordonnateur dispose des services techniques de la
Collectivité territoriale et doit recourir aux services compétents déconcentrés de l'Etat, notamment
ceux chargés respectivement des finances et de l'administration territoriale. L'ordonnateur peut
également solliciter les conseils du Représentant de l'Etat.
Conformément à la réglementation en vigueur, le budget de la Collectivité territoriale est élaboré sur
la base de la lettre de cadrage du Représentant de l'Etat.
Préparation et adoption du budget des établissements publics nationaux
Le projet de budget est élaboré par la direction de l’EPN, adopté par le Conseil d’Administration puis
approuvé par le Ministre chargé des Finances.
Les lois régissant les établissements publics nationaux dont la Loi n°90-110/AN-RM du 18 octobre
1990 portant principes fondamentaux de la création, de l'organisation et du fonctionnement des
établissements publics à caractère administratif et le règlement général de la comptabilité publique
définissent la composition de la documentation qui accompagne le projet de budget ainsi que les
délais de son adoption et de son approbation.
Parmi cette documentation figure le projet annuel de performance et le rapport annuel de performance
de l’EPN, ainsi que le Contrat annuel de performance (CAP), qui formalise sa contribution à la
réalisation des objectifs du programme auquel il est rattaché.

56
3.3. Participation citoyenne au processus budgétaire

La participation du public peut contribuer à améliorer la responsabilité car elle permet de suivre
et contrôler l’action publique et d’influencer les processus décisionnels. L’Initiative globale
pour la transparence budgétaire (GIFT) a défini dix (10) principes de participation publique
dans les politiques budgétaires, ci-dessous présentés.
- L’accessibilité : consiste à diffuser des informations budgétaires complètes, facilement
accessibles et comprises par tous, notamment dans des formats de données ouvertes.
Au Mali, un site de transparence budgétaire a été créé à cet effet. Il est accessible à
l’URL suivant : https://budget.gouv.ml.. Aussi, depuis plusieurs années, la Direction du
Budget produit un budget citoyen vulgarisé par le Groupe de Suivi Budgétaire.
- L’ouverture : consiste à fournir des informations complètes sur les finalités et
mécanismes de la participation du public, ainsi que sur les résultats attendus et réels et,
y être sensible.
- L’inclusivité : consiste à faire participer sans discrimination et de manière proactive les
citoyens et les acteurs non étatiques, y compris les groupes et les personnes exclus et
vulnérables et, examiner toutes les contributions sur une base objective.
- Le respect de l’expression de soi : consiste à permettre au public d’exprimer ses
intérêts à sa manière et de choisir les moyens de participation qu’il préfère.
- L’opportunité : consiste à accorder suffisamment de temps pendant les cycles
budgétaires et de politiques pour les contributions. Au Mali, les opportunités de
participation citoyenne au processus d’élaboration de la loi de finances sont :
o la consultation du Conseil Economique Social et Culturel, composé des
représentants des syndicats, associations, regroupements socioprofessionnels,
collectivités et maliens établis à l’extérieur, etc. sur le projet de loi de finances ;
o les revues du CREDD et des ODD et la conférence de lancement du
processus budgétaire : qui enregistrent la participation de la société civile ;
o les revues du budget-programmes et les pré-arbitrages budgétaires : dans la
lettre circulaire pour la préparation des avant-projets de budget, le Ministre
chargé des Finances encourage les ministères et institutions à consulter les
parties prenantes à la mise en œuvre des politiques sectorielles : OSC,
partenaires, secteur privé, etc.
o l’examen du projet de loi de finances par le parlement : les parlementaires
peuvent auditionner divers acteurs dont, éventuellement, des acteurs non

57
 étatiques, solliciter des analyses d’OSC spécialisés dans l’analyse des politiques
budgétaires, consulter leur base électorale, etc.
- L’étendue : consiste à garantir le dialogue, intégrer une diversité de points de vue et
assurer une rétroaction sur les contributions du public et sur la manière dont elles ont
été incorporées.
- La proportionnalité : consiste à utiliser une combinaison de mécanismes de
participation proportionnels à l'ampleur et à l'impact de la question ou de la politique
concernée.
- La durabilité : consiste à institutionnaliser la participation du public afin d'augmenter
le partage des connaissances et la confiance mutuelle au fil du temps et, à examiner puis
évaluer régulièrement l'expérience pour améliorer l’engagement futur.
L’enquête sur le budget ouvert de l’IBP (International Budget Partnership) est
conduite par un expert indépendant du Groupe de recherche en économie appliqué et
théorique (GREAT) depuis plusieurs années. Les résultats de cette enquête sont utilisés
par le Ministère en charge des Finances et ses partenaires pour mettre en place de
nouvelles mesures de transparence budgétaire.
- La complémentarité : consiste à veiller à ce que les mécanismes de participation
publique et d'engagement citoyen complètent et améliorent l'efficacité des systèmes
existants de gouvernance et de responsabilisation. Certaines initiatives publiques
(financement des cantines scolaires, financement de la nutrition) sont suivies par des
OSC comme le groupe de suivi budgétaire, afin de suivre leur effectivité.
- La réciprocité : se traduit par le fait que toutes les entités étatiques et non étatiques
doivent être ouvertes sur leur mission, intérêts, représentativité ; respecter tout ce qui a
été convenu ; et, coopérer pour atteindre les objectifs.

Malgré les progrès enregistrés et les opportunités existantes, des progrès importants sont à
réaliser en matière de participation citoyenne et de transparence budgétaire, comme en
témoigne les résultats de la dernière enquête sur le budget ouvert au Mali7.

7
Les résultats de l’enquête sont accessibles à l’URL suivant :
https://internationalbudget.org/fr/open-budget-survey/country-
results/2021/mali#:~:text=L'Enqu%C3%AAte%20sur%20le%20budget%20ouvert%20(E
BO)%20est%20le,public%20de%20participer%20au%20processus.

58
CHAPITRE IV : EXECUTION ET CONTRÔLES DU BUDGET

Durant la période d’adoption du projet de loi de finances par le parlement, les administrations
publiques entament un processus de planification opérationnelle qui vise à réunir les conditions
d’exécution de la loi de finances. Il s’agit essentiellement d’élaborer des plans annuels précisant
les modalités d’exécution des crédits, notamment : (i) le plan de travail annuel (PTA) qui
détaille les modalités de mise en œuvre des activités inscrites dans le PAP ; (ii) le plan de
passation des marchés (PPM) qui définit les délais d’exécution des procédures de passation de
marchés sur la base des besoins exprimés par les services ; (iii) le plan d’engagement, qui
programme le rythme de consommation des crédits, sur la base des PTA et, éventuellement, des
PPM.

Une fois adoptée, promulguée par le Président de la République et publiée au Journal officiel,
la loi de finances est exécutée conformément à la règlementation en vigueur. Les crédits votés
sont répartis entre les administrations à travers un Décret du Premier ministre, qui prévoit
l’ouverture des crédits par arrêté du ministre chargé des finances. L’ouverture ou notification,
peut être défini comme l’acte par lequel les crédits sont mis à disposition des ordonnateurs.

Tout au long des étapes d’exécution, les crédits ouverts sont soumis à diverses modalités de
gestion que nous passerons en revue. Nous aborderons aussi les processus de la commande
publique, de comptabilisation, de suivi et de contrôles des dépenses.

4.1. Etapes d’exécution de la dépense publique

L’exécution de la dépense publique peut être représentée de manière simplifiée en six (6)
principales étapes, ci-dessous schématisées.
Figure 4. Etapes du processus d’exécution de la dépense publique.

Gestion des Liquidation Ordonnancement

crédits

Réception de la Paiement
Engagement commande

Source : Auteurs, 2023.

59
Ces étapes peuvent être regroupées en deux principales phases : (i) la phase administrative, qui
couvre les cinq (5) premières étapes et, (ii) la phase comptable qui concerne la sixième. Ces
deux principales phases sont conduites par deux principaux acteurs aux fonctions séparées et
incompatibles, conformément aux dispositions de l’article 63 de la loi relative aux lois de
finances : l’ordonnateur et le comptable. En sus de ces deux principales catégories d’acteurs,
de nombreux services techniques accompagnent le processus d’exécution du budget de l’Etat.

4.1.1. Acteurs et procédures d’exécution de la phase administrative de la dépense

publique

4.1.1.1. Acteurs

a. Ordonnateur

La phase administrative de la dépense publique est conduite principalement par l’ordonnateur,

qui est la personne ayant qualité, au nom d’une administration publique, de prescrire l’exécution
des dépenses budgétaires. A ce titre, il engage juridiquement l’Etat vis à vis des tiers et liquide
les dépenses, émet des ordres de dépenses, adresse les ordres de dépenses, accompagnés des
justifications nécessaires aux comptables chargés du règlement.

On distingue les ordonnateurs principaux des ordonnateurs secondaires. La fonction

d’ordonnateur principal du budget de l’Etat est exercée par les ministres sectoriels et les
présidents d’institutions. Il est toutefois matériellement impossible pour eux d’assurer par eux-
mêmes l’exécution de la totalité du budget qui leur est confié. C’est pourquoi ils peuvent :
- d’une part, déléguer leur signature à des fonctionnaires qui leur sont directement
rattachés (ordonnateur principal délégué) ; cette délégation de signature autorise les
collaborateurs, et notamment les responsables de programmes ou les directeurs des
finances et du matériel, à engager les dépenses en leur nom ; l’ordonnateur principal
conserve cependant la possibilité à tout instant de reprendre sa délégation, ou de décider
à la place du délégataire sur une opération déterminée ;
- d’autre part, déléguer des crédits à des ordonnateurs secondaires ; cette délégation
s’analyse juridiquement comme une délégation de pouvoir et doit donc être prévue par
des textes réglementaires ; elle a pour conséquence de transférer à l’ordonnateur
secondaire la responsabilité d’exécuter la dépense : une fois les crédits délégués, le
ministre ou président d’institution n’a plus la disposition des crédits. L’ordonnateur
secondaire est cependant lié comme le ministre/président par le caractère spécialisé des
crédits qui lui sont délégués, ainsi que par les instructions que peut lui donner le

60
 ministre, qui dispose normalement sur lui d’un pouvoir hiérarchique. Cette fonction est
exercée en général par le gouverneur de région, qui la délègue à son tour aux services
techniques régionaux (ordonnateur secondaire délégué).

Chaque ordonnateur, qu’il soit principal ou secondaire, doit être accrédité auprès d’un
comptable. Il s’agit pour l’ordonnateur d’être connu de son comptable assignataire. Il le fait en
lui notifiant sa nomination et un spécimen de sa signature.

Les ordonnateurs encourent, en raison de l’exercice de leurs attributions, , une responsabilité

qui peut être disciplinaire, pénale et civile, sans préjudice des sanctions qui peuvent leur être
infligées par la Juridiction des comptes en raison de fautes de gestion. Les infractions
constitutives d’une faute de gestion sont énumérées dans la loi relative aux lois de finances.
b. Services d’accompagnement

Outre les ordonnateurs, la phase administrative de la dépense fait intervenir plusieurs services
techniques du ministère de l’économie et des finances, dans le cadre de l’appui-conseil, de la
gestion des crédits budgétaires et du contrôle interne budgétaire. Il s’agit, notamment de : (i) la
Direction Générale du Budget, (ii) la Direction nationale de la Planification du Développement,
(iii) la Direction nationale du Contrôle financier, la Direction générale des Marchés publics et
délégations de services publics.

4.1.1.2. Procédures

Pour rappel, la phase administrative de l’exécution de la dépense couvre les cinq (5) premières
étapes d’exécution de la dépense publique, notamment : (i) la gestion des crédits budgétaires,
(ii) l’engagement, (iii) la réception de la commande, (iv) la liquidation et, (v) l’ordonnancement.

a. Gestion des crédits budgétaires

Les crédits votés sont soumis à plusieurs modalités de gestion parmi lesquelles figurent :
l’ouverture, la délégation, le rétablissement, la fongibilité, les virements et transferts,
l’annulation.

Comme sus indiqué, l’ouverture ou la notification s’effectue par arrêté du ministre chargé des
finances au début de chaque semestre. Néanmoins, les crédits non ouverts par arrêté, par
exemple ceux inscrits au BSI, peuvent être ouverts à la demande par décision du ministre chargé
des finances. Il s’agit d’une mesure qui permet au ministre chargé des finances de subordonner
l’utilisation des crédits par les ordonnateurs aux disponibilités de trésorerie de l’Etat.

61
La délégation de crédits, elle, consiste à mettre à la disposition d’une administration
déconcentrée ou d’un autre ordonnateur des crédits pour exécution. Elle s’effectue à travers un
mandat de délégation signé par le Directeur adjoint du Budget, visé par le contrôleur financier
et transmis au comptable assignataire. Le mandat précise la destination des crédits. Cette
procédure permet, par exemple, d’assurer la continuité de l’Etat en cas de modification du
périmètre ministériel en cours d’année. Sa particularité est que le délégataire exécute les crédits
dans les limites fixées par le délégant qui conserve la responsabilité de l’exécution.

Pour ce qui est du rétablissement de crédits, il consiste à reconstituer des crédits déjà
consommés, à la suite de l’annulation d’une dépense. Il peut s’agir de la restitution de sommes
indûment perçues par un opérateur ou l’annulation d’une transaction. Le rétablissement requiert
au préalable l’émission de titres de recette. Il ne change ni la nature, ni la destination de la
dépense.

La fongibilité modifie la répartition des crédits à l’intérieur d’un programme. Il s’agit d’une
innovation majeure qui introduit de la flexibilité dans la gestion budgétaire. Elle est soumise à
l’avis du contrôleur financier, qui évalue l’opportunité et le risque. La fongibilité s’effectue de
manière asymétrique, de sorte que les crédits de personnel du programme ne puissent être
augmenter à partir d’une autre nature et, les crédits d’investissement ne puissent être diminués.

Figure 5. Illustration de l’asymétrie de la fongibilité.

personnel

biens et services transferts investissements

Source : DGB, 2019.

Les transferts et les virements sont des mouvements de crédits. Les premiers interviennent
entre programmes de ministères distincts et sont actés par Décret pris en Conseil des ministres.
Les deuxièmes interviennent entre programmes d’un même ministère. Ils sont actés par arrêté
interministériel lorsqu’ils ne modifient pas la nature de la dépense et, par Décret du Premier
ministre, lorsque la nature de la dépense change. Le cumul annuel des transferts et virements
ne doit pas dépasser 10% des crédits votés pour le programme. Pour les crédits

62
d’investissement, ils s’effectuent en AE et en CP. En outre, il est interdit de transférer des crédits
d’une dotation vers un programme à l’exception des crédits globaux.

L’annulation est une mesure utilisée parle le ministre chargé des finances, dans le cadre de son
pouvoir de régulation budgétaire, pour faire respecter les équilibres budgétaire et financier
définis par la loi de finances. Elle consiste essentiellement à supprimer les autorisations
budgétaires devenues sans objet au cours de l’exercice ou, toujours utiles, mais dont la
suppression prévient la détérioration des équilibres budgétaire et financier de la loi de finances.

Toutes ces modalités de gestion des crédits affectent leur disponibilité. Le montant des crédits
disponibles est utilisé aux fins prévues par la loi de finances, à travers, principalement, la
commande publique.

b. Engagement

Les crédits disponibles sont engagés. L’engagement permet à l’ordonnateur de créer ou

constater à l’encontre de l’Etat une obligation dont résultera une dépense (engagement
juridique) et de réserver des crédits pour faire face à cette obligation (engagement comptable).

 Engagement juridique
L‘engagement juridique est matérialisé par un acte administratif, tel que le bon de commande
ou le contrat de marché public. Les marchés publics constituent le principal instrument de
commande publique. Ils comprennent tout contrat conclu à titre onéreux par un acheteur public
pour répondre à ses besoins en matière de travaux, de fourniture ou de services, avec un ou
plusieurs opérateurs économiques. Ils doivent respecter les principes d’économie, d’efficacité,
de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de
transparence des procédures. Ces principes permettent d’assurer l’efficience de la commande
publique et la bonne utilisation des deniers publics. Ils exigent une définition préalable des
besoins de l’acheteur public, une planification rigoureuse des opérations de mise à la
concurrence, le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence, s’il y a lieu, et
le choix de l’offre évaluée la plus avantageuse. Ces principes généraux sont mis en œuvre
conformément aux règles fixées par le code des marchés publics et des délégations de service
public8. En fonction de leurs formes et de leurs montants, les marchés publics sont soumis à des
procédures différentes. Ainsi, les marchés atteignant un montant de cent millions de francs CFA
pour les travaux, quatre-vingt millions de francs CFA pour les fournitures et soixante-dix

8
Source : La revue de la régulation des marchés publics, 8ième numéro, Guide de l’acheteur public, ARMDS,
2016.

63
millions de francs CFA pour les prestations intellectuelles sont soumises aux procédures du
Code des marchés publics. L’appel d’offres ouvert constitue le mode de passation des marchés
publics auquel doivent recourir par principe tous les acheteurs publics soumis au code. L’appel
d’offres restreint, la consultation restreinte et l’entente directe sont des dérogations au principe
de l’appel d’offres ouverts, encadrées par la règlementation.

Les marchés n’atteignant pas les seuils susmentionnés sont soumis à des procédures simplifiées,
notamment : la demande de cotation, la demande de renseignement de prix à compétition
ouverte (DRPCO) ou la demande de renseignement de prix à compétition restreinte (DRPCR).

La description des procédures applicables à chacun de ces modes de passation de marchés

publics est fournie dans le Guide de l’acheteur public, accessible à l’URL suivante :
https://www.dgmp.gouv.ml/sites/default/files/TEXTES%20ET%20LOIS/DECRETS/Guide%
20de%20l’acheteur%20public.pdf.

Pour être valable, le contrat de marchés doit être signé par les cocontractants, approuvé par
l’autorité d’approbation compétente selon les seuils, visé par le contrôleur financier, numéroter
et enregistré par le service des impôts et le Secrétariat général du Gouvernement.

Aussi pour les dépenses d’investissement (ex : réalisation de travaux), l’engagement juridique
couvre le montant total de l’investissement et donne lieu à la consommation des AE.

Figure 6. Disponibilité des AE.

Source : DGB, 2019

Certaines dépenses, comme les transferts aux collectivités territoriales, la prise en charge des
frais de déplacement et de missions, ne passent pas par les procédures de commande publique.
Leur engagement juridique est généralement acté par une décision (ex : décision de mise à
disposition de crédits aux collectivités territoriales par le Gouverneur de région).

 Engagement comptable
L’engagement comptable consiste à affecter les crédits de paiement au règlement de
l’engagement juridique. Il se matérialise par le visa du Contrôleur financier ou son délégué, qui
s’assure de la disponibilité ou non de crédits pour couvrir la dépense, de la bonne imputation
budgétaire et tient une comptabilité des crédits engagées.

64
A l’issue de l’étape d’engagement, le détenteur du marché est autorisé à réaliser les travaux,
fournir les biens ou services ou réaliser la prestation intellectuelle commandés. Pour ce faire, il
est tenu de respecter les délais et les spécifications définis dans le contrat.

c. Réception de la commande

Même si l’Etat s’est engagé à réaliser la dépense, elle n’a de dette envers le détenteur du marché
que si ce dernier livre les biens ou services qui lui ont été commandés. La réception de la
commande, coordonnée par le comptable matière en présence de tous les acteurs impliqués,
permet d’attester du service fait, suivant les spécifications du contrat. L’étape de la réception
marque l’entrée de la matière dans le patrimoine de l’Etat et ouvre la voie à la liquidation de la
dépense.

d. Liquidation

La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter son montant sur la base
de la facture définitive, à la suite de la constatation du service fait. Elle est matérialisée par une
mention au verso de la facture, précisant le montant définitif dû. La liquidation sert de base à
l’ordonnateur pour l’établissement de l’ordre de paiement de la dépense et, au comptable, pour
la prise en charge de la dépense dans la comptabilité générale.

e. Ordonnancement

L’ordonnancement consiste à donner l’ordre au comptable public de procéder au paiement

d’une dépense. Il se traduit par l’émission d’un mandat de paiement. Aucune dépense ne doit
être ordonnancée si elle n’a préalablement pas fait l’objet d’un engagement visé par le
contrôleur financier.

Certaines catégories de dépenses sont payables avant ordonnancement. Leur liste et leurs
modalités de régulation sont fixées par l’Arrêté n°2017-0766/MEF-SG du 28 mars 2017. Il
s’agit, notamment : (i) des salaires et pensions ; (ii) du remboursement du service de la dette ;
(iii) des dépenses de souveraineté et d’intérêt essentiel de l’Etat ; (iv) des frais bancaires ; (v)
des dépenses occasionnées par les cas de forces majeures et (vi) des dépenses de consommation
d’électricité.

65
Figure 7. Disponibilité des CP.

Source : DGB, 2019.

4.1.2. Acteurs et procédures d’exécution de la phase comptable de la dépense publique

4.1.2.1. Acteur

La phase comptable de la dépense publique est conduite principalement par le comptable public
qui, placé sous l’autorité du ministre chargé des finances, est seule habilité à : (i) recouvrer les
recettes, (ii) payer les dépenses, (iii) garder et conserver les fonds et valeurs, (iv) manier les
fonds, (v) conserver les pièces justificatives et (vi) tenir la comptabilité.

Les comptables publics de l’Etat appartiennent à l’une des catégories suivantes : les comptables
de deniers et valeurs et les comptables d’ordre. Les comptables de deniers et valeurs sont ceux
qui sont habilités à encaisser les recettes et régler les dépenses. Les comptables d’ordre sont
ceux qui centralisent et présentent dans leurs écritures et leurs comptes les opérations
financières exécutées par d’autres comptables. Les fonctions de comptable d’ordre ne sont pas
incompatibles avec celles de comptable deniers et valeurs.

L’on distingue également les comptables principaux des comptables secondaires. Le comptable
principal rend ses comptes à la juridiction des comptes. Le comptable secondaire est celui dont
les opérations sont centralisées par un comptable principal centralisateur.

Outre la possibilité de centraliser ou non les opérations, une hiérarchie est établie entre les
comptables. Le comptable supérieur a sous son autorité hiérarchique un ou des comptables
subordonnés. Les comptables supérieurs du Trésor sont des comptables principaux des
opérations du budget de l’Etat, des comptes spéciaux et des opérations financières qui leur sont
assignées ainsi que du budget des collectivités territoriales. Les comptables subordonnés sont
les percepteurs, receveurs – percepteurs, et receveurs. Ils sont comptables secondaires du
budget de l’Etat mais peuvent être comptables principaux des collectivités territoriales et de
leurs établissements publics.

Dans l’exercice de ses fonctions, le comptable public met en jeu sa responsabilité personnelle
et pécuniaire, sans préjudice aux responsabilités pénale et disciplinaire communes qu’il peut
encourir. Cette responsabilité est régie par la loi. Ainsi, toutes les fois qu’un comptable effectue
une opération irrégulière, soit qu’elle lui ait été ordonnée par une autre personne, soit qu’il

66
l’exécute de sa propre initiative, il doit rembourser la somme que la collectivité a perdue du fait
de cette irrégularité. Pour cela, des garanties sont prises à son encontre au profit du Trésor
public : hypothèque légale sur leurs biens immobiliers, cautionnement. Ils souscrivent
également une assurance à leurs frais. Les comptables de fait encourent les mêmes
responsabilités que les comptables réguliers. Aussi, les comptables publics peuvent être
déclarés responsables des actes des comptables de fait, s’ils ont eu connaissance de ces actes et
ne les ont pas signalés à leurs supérieurs hiérarchiques.

La responsabilité des comptables peut être mise en jeu, soit par le ministre chargé des finances,
soit par la juridiction des comptes, à l’issue du jugement annuel de leurs comptes. Ils peuvent
se voir décharger de leur responsabilité en cas de force majeure. La décision de décharge est
prise par le ministre chargé des finances qui peut, en fonction de la situation personnelle du
comptable mis en cause (revenus, charges de famille …), lui accorder une remise gracieuse.

4.1.2.2. Procédures

a. Paiement de la dépense

Le paiement est l’acte qui constate le règlement de la dépense et l’extinction de la dette de

l’administration publique. Le comptable procède au paiement sur la base de l’ordre émis par
l’ordonnateur (mandat) ou sur sa propre initiative (ex : remboursement d’une dette). Avant de
procéder au paiement, les comptables assignataires sont tenus d’exercer le contrôle de validité
de la dépense. Lorsque la dépense est régulière, le comptable accepte le mandat de paiement et
dispose alors d’un délai de quatre-vingt-dix (90) jours pour procéder au paiement. Passé ce
délai, la dépense est comptabilisée parmi les arriérés de paiement et augmente la dette intérieure
de l’Etat. Par contre, lorsqu’il constate une irrégularité, le comptable renvoie à l’ordonnateur
les mandats de paiement non visés, appuyés d’une note dûment motivée comprenant l’ensemble
des observations relevées par ses soins, aux fins de régularisation. Les ordonnateurs peuvent
les requérir par écrit et sous leur responsabilité d’y passer outre. Le comptable public doit
refuser de déférer aux ordres de réquisition lorsque la suspension de paiement est motivée par :
(i) l’absence, l’indisponibilité ou l’insuffisance des crédits ; (ii) le défaut du caractère libératoire
du règlement ; (iii) l’absence de visa préalable d’engagement, lorsque ledit visa est requis.

67
 b. Activités connexes (gestion de la trésorerie et de la dette)

Pour être en mesure de payer les mandats admis dans les délais règlementaires, la Direction
nationale du Trésor et de la Comptabilité publique (DNTCP) met en œuvre des activités de
gestion de la trésorerie visant à s’assurer de la disponibilité des fonds au bon moment et au bon
endroit (Cf point 2.1.2.2 Opérations de trésorerie ci-dessus).

A titre d’exemple, lorsque les recettes ne couvrent pas le cumul des mandats en instance de
paiement, la Direction du Trésor peut émettre des bons de trésor, qui sont des titres de dette
émis sur le marché financier pour mobiliser des ressources devant être remboursés à court terme
(une année au plus). Le Compte unique du Trésor (CUT) est également un instrument de gestion
de la trésorerie qui permet de centraliser les fonds et réduire le volume des fonds dormants.

Les emprunts contractés dans le cadre de la gestion de la trésorerie et celles qui s’inscrivent
dans le financement du déficit budgétaire ou le refinancement de la dette arrivée à échéance,
sont tous gérés par la Direction Générale de la Dette publique, suivant des procédures
particulières. Cette direction évalue les risques liés à l’endettement public, établit le profil de la
dette, gère les négociations avec les partenaires ainsi que les flux de remboursement.

4.2. Etapes d’exécution des recettes publiques

A l’instar des dépenses, les recettes publiques sont exécutées généralement en deux phases :
une phase administrative et une phase comptable.

4.2.1. Acteurs et procédures d’exécution de la phase administrative des recettes

publiques

4.2.1.1. Acteurs

Contrairement aux dépenses, la perception des recettes est prescrite exclusivement par le
Ministre chargé des Finances en sa qualité d’ordonnateur principal unique des recettes du
budget général, des comptes spéciaux du Trésor et de l’ensemble des opérations de trésorerie.
A ce titre, il prescrit l’exécution des recettes, constate les droits de l’Etat, liquide et émet les
titres de créances correspondants.

Il délègue son pouvoir d’ordonnateur aux personnes habilités au sein des administrations
financières à constater, liquider et émettre des titres de perception des recettes. Les principales
administrations financières sont :

68
 - la Direction Générale des Impôts : qui administre les recettes issues de la fiscalité
intérieure, notamment : les impôts et taxes directs et indirects, comme l’Impôt sur les
Bénéfices Industriels et Commerciaux (IBIC, l’Impôt sur les Sociétés (IS), la TVA
intérieure, ainsi que certains droits d’enregistrements ;
- La Direction Générale des Douanes : qui administre les recettes issues de la fiscalité
dite de porte, notamment : les droits de douanes, la TVA sur les importations et les
autres taxes sur le commerce international ;
- La Direction Générale des Domaines et du Cadastre : qui administre les recettes
domaniales et foncières, notamment : les taxes sur l’exploitation des produits miniers,
les taxes sur les plus-values de cession ou les revenus des propriétés de l’Etat (valeurs
mobilières et immobilières) ;
- La Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité publique : qui administre
certains impôts et taxes, notamment, les droits de timbre, les taxes sur les revenus des
jeux ou les recettes de chancellerie.

4.2.1.2. Procédures

Les recettes sont constatées, liquidées et ordonnancées durant la phase administrative de

l’exécution des recettes.

a. Constatation

La constatation a pour objet d'identifier et d'évaluer la matière imposable. Exemple : salaires,

bénéfices, loyers perçus.

b. Liquidation

La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la créance sur les redevables et

d‘indiquer les bases sur lesquelles elle est effectuée.

c. Ordonnancement

L’ordonnancement consiste à émettre un titre de perception ou un ordre de recettes. En matière

d’impôts et taxes assimilées, les rôles, les avis d’imposition, les états de liquidation et les titres
de régularisation forment titres de perception.

Le rôle est une liste de contribuables à un même impôt indiquant la dette fiscale de chacun
d'eux. Les rôles concernent les impôts directs et taxes assimilées. La liste peut concerner, par
exemple, les contribuables d'une même commune.

Les titres de liquidation concernent les impôts indirects et taxes assimilées.

69
Quant aux redevances pour services rendus et autres produits divers et éventuels de l’Etat, ils
sont perçus sur ordres de recettes formant titres de perception des créances constatées par états
de liquidation ou décisions administratives.

Pour les recettes encaissées sur versements spontanés des redevables, des titres de régularisation
sont établis périodiquement.

4.2.2. Acteurs et procédures d’exécution de la phase comptable des recettes publiques

4.2.2.1. Acteurs

A l’instar du paiement des dépenses publiques, les recettes sont recouvrées par les comptables
publics, notamment : les comptables des administrations financières (exemple : receveurs des
impôts et des douanes), les agents comptables des établissements publics et les comptables des
budgets annexes.

Ils peuvent avoir sous leurs ordres des régisseurs de recettes, habilités à encaisser les recettes
publiques.

Aussi, leurs opérations sont centralisées dans les écritures des comptables du Trésor.

4.2.2.2. Procédures

La phase comptable de l’exécution des recettes comprend la prise en charge, le contrôle et le

recouvrement.

a. Prise en charge

Les actes formant titres de perception sont notifiés aux comptables pour prise en charge. La
prise en charge est la constatation dans les écritures d'un comptable public des créances
publiques dont il doit assurer le recouvrement, en particulier la constatation de la réception des
ordres de recettes reçues des ordonnateurs.

b. Contrôles

Les comptables sont tenus d'exercer un certain nombre de contrôle : le contrôle de l'autorisation
de percevoir les recettes ; dans la limite des éléments dont ils disposent, le contrôle de la mise
en recouvrement et de la liquidation des créances ainsi que la régularité des réductions et des
annulations des titres de recettes.

70
 c. Recouvrement

Les comptables publics sont responsables du recouvrement de la totalité des droits liquidés par
les ordonnateurs et pris en charge par leurs soins. Le recouvrement est l'ensemble des actions
destinées à obtenir le versement par les débiteurs des organismes publics des sommes dues.

Les débiteurs de l’Etat ne peuvent pas se prévaloir de leurs créances vis-à-vis de l’Etat pour
s’opposer au paiement de leurs dettes.

Par contre, le comptable doit, préalablement à tout paiement, opérer la compensation légale
entre les dettes et les créances assignées sur sa caisse.

4.3. Comptabilités

Même si les phases d’encaissement des recettes et de paiement de la dépense sont qualifiées de
« comptables » parce que conduite par le comptable public, l’enregistrement des opérations
s’effectuent par différents acteurs à différentes étapes. Ainsi, l’on distingue la comptabilité
budgétaire, de la comptabilité patrimoniale et de la comptabilité analytique.

4.3.1. Comptabilité budgétaire

La comptabilité budgétaire correspond à l’ensemble de comptes tenus conformément à des

règles définies et qui retracent, pour l’exercice concerné, les opérations d’exécution du budget
de l’État en recettes et en dépenses, conformément à la nomenclature de présentation et de vote
du budget. L’on distingue trois (3) niveaux de comptabilité de budgétaire : la comptabilité de
l’ordonnateur, celle des engagements et celle réalisée par le comptable public.

4.3.1.1. Comptabilité de l’ordonnateur

Les ordonnateurs sont tenus d’enregistrer les opérations qu’ils prescrivent sur le budget de
l’Etat et de produire des comptes administratifs consolidés par le ministre chargé des finances
ou des certificats de recettes.

4.3.1.2. Comptabilité du Contrôleur financier

Le contrôleur financier tient également une comptabilité des crédits engagés afin de suivre la
consommation des crédits et de s’assurer de la disponibilité ou non de crédits suffisants pour
de nouveaux engagements de dépenses.

71
4.3.1.3. Comptabilité du comptable public

Le comptable principal produit un état de développement des recettes budgétaires et un état de

développement des dépenses budgétaires en complément au compte administratif de
l’ordonnateur.

4.3.2. Comptabilité patrimoniale

La comptabilité patrimoniale permet de déterminer le patrimoine d’une administration

publique. Elle comprend la comptabilité des matières et la comptabilité générale.

4.3.2.1. Comptabilité des matières

La comptabilité des matières permet d’inventorier le patrimoine de l’Etat, des Collectivités

territoriales, des organismes personnalisés soumis aux règles de la comptabilité publique, sous
le double aspect de la quantité et de la valeur en principe non amortie, et de suivre les opérations
qui l’affecte. Cette comptabilité est tenue par le comptable matière sous la coordination de la
Direction Générale de l’Administration des Biens de l’Etat. Elle informe, notamment sur :
l’entrée de la matière, sa localisation, son état, sa valeur, ses mutations et sa sortie (destruction,
réforme ou perte). Elle contribue, notamment à l’établissement du bilan de l’Etat, qui figure
parmi les nouveaux états financiers.

4.3.2.2. Comptabilité générale

La comptabilité générale décrit le patrimoine des administrations publiques (État, collectivités

territoriales, agences ou établissements publics nationaux et locaux) et son évolution. Elle est
fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations. Contrairement à la
comptabilité budgétaire (de caisse) qui considère l’encaissement ou le paiement, la comptabilité
générale ou d’exercice rattache les opérations budgétaires à l’année durant laquelle elles ont été
liquidées. La comptabilité générale s’appuie sur la comptabilité des matières. Elle est tenue par
le comptable public.

4.3.3. Comptabilité analytique des coûts

La comptabilité d’analyse des coûts permet d’étudier la structure des coûts, leur évolution et
leurs effets sur le coût de revient des biens et services. Elle permet de mesurer la performance
des administrations en fournissant les déterminants physiques et financiers et les natures des
coûts associés aux programmes, actions, activités ou projets.

72
Il est prévu par le Règlement Général sur la Comptabilité Publique (RGCP) que les modalités
de mise en œuvre de cette comptabilité soient définies par un arrêté interministériel du ministre
chargé des finances et du ministre concerné.
4.4. Contrôles de l’exécution de la loi de finances

« Il n’y a pas de bonne gestion des finances publiques sans un système de contrôle efficace. La
fonction de contrôle est inhérente à la nécessité de rechercher l’efficacité et l’efficience et de
parvenir à une gestion transparente et optimale des ressources financières et matérielles ».
Cette affirmation de Charles Dibi KOFFI, ancien Président du Conseil des Ministres des
Finances de l’UEMOA illustre bien l’importance du contrôle des finances publiques. Au Mali,
il trouve son fondement dans la loi relative aux lois de finances qui stipule que « sans préjudice
des pouvoirs du parlement, les opérations d’exécution du budget de l’État sont soumises à un
double contrôle, administratif et juridictionnel ». Eu égard à ce qui précède, le module exposera
les principales formes de contrôle de l’exécution de la loi de finances.

Pour revenir au concept de « contrôle », il est assez ambivalent parce qu’il renvoie autant à la
maîtrise ou la direction d’un processus (si on l’appréhende dans l’acception anglo-saxonne de
« to control » qu’à la vérification de la conformité d’un acte posé, sa régularité ou encore à sa
légalité au regard des textes en vigueur.

Suivant cette acception, il n’y a pas un contrôle mais bien des contrôles qui peuvent être admis
comme l’ensemble des mécanismes de surveillance mis en place et des actions posées pour
aider les organisations à réaliser leurs objectifs en matière de qualité, de conformité, d’efficacité
et d’efficience. Ils peuvent être classés suivant plusieurs logiques :
- la logique de métiers : qui permet de distinguer les contrôles financiers (budgétaire ou
comptable), de l’audit et du suivi-évaluation ;
- la logique de position : qui permet de distinguer le contrôle interne (au gouvernement)
du contrôle externe qui lui-même peut être parlementaire ou juridictionnel ;
- la logique de forme : qui permet d’apprécier le caractère général, sectoriel, mutuel ou
hiérarchique du contrôle ;
- la logique du stade : qui permet de déterminer si le contrôle est réalisé à priori,
concomitamment ou à postériori.

Les contrôles de l’exécution de la loi de finances s’appuient sur les comptabilités et permettent
de produire divers rapports en cours et en fin d’exercice.

Le schéma ci-dessous fournit un aperçu global de la catégorisation des contrôles.

73
Figure 8. Catégorisation des contrôles

Domaine (Metier) Positions Formes Stades

• Contrôles financiers • Contrôle interne • Générale • A priori

(administratif)
• Audit • Sectorielle • A postériori
• Contrôle externe
• Suivi-évaluation (juridictionnel ou • Mutuelle • Concomitant
parlementaire) • Hiérarchique

Source : Auteurs.

Les lignes qui suivent décrivent les métiers de contrôle en tenant compte de leur position et en
mettant un accent particulier sur les contrôles financiers.

4.4.1. Contrôles financiers

Ce que nous appelons ici contrôles financiers répondent à l’acception du professeur Jean-Pierre
FABRE pour qui le contrôle en matière de finances publiques évoque « l’idée de vérification,
c'est-à-dire le fait de s’assurer qu’une chose est bien telle qu’on l’a déclarée ou telle qu’elle
doit être par rapport à une norme donnée »9. Ils peuvent être interne ou externe.

4.4.1.1. Contrôle financier interne.

Par définition, le contrôle interne est un processus intégré mis en œuvre par les responsables et
le personnel d’une organisation, en l’occurrence le gouvernement, et destiné à traiter les risques
et à fournir une assurance raisonnable quant à leur maitrise. Il vise les objectifs généraux : (i)
d’exécution d’opérations ordonnées, éthiques, économiques, efficientes et efficaces ; (ii) de
respect des obligations de rendre compte ; (iii) de conformité aux lois et réglementations en
vigueur et (iv) de protection des ressources contre les pertes, les mauvais usages et les
dommages. Il se confond avec le contrôle administratif qui, selon l’article 90 du RGCP « … est
le contrôle de l’administration sur ses agents, incluant le contrôle interne à priori, concomitant
et à posteriori ». Le contrôle administratif s’exerce soit sous la forme de contrôle hiérarchique
soit sous la forme de contrôle organique par l’intermédiaire de corps et organes de contrôle
spécialisés. Au Mali, il est mis en œuvre suivant les orientations de la Stratégie Nationale de
Contrôle interne (SNCI).

9
Jean-Pierre Fabre, le contrôle des Finances publiques, Paris, PUF, 1968, P8.

74
4.4.1.2. Le contrôle administratif hiérarchique

Le contrôle hiérarchique est traditionnellement défini en droit administratif comme celui exercé
par le supérieur sur les actes juridiques de ses subordonnés avec faculté de modification,
d’annulation et de substitution. Celui-ci adresse des circulaires ou instructions sur la manière
dont les décisions doivent être appliquées. Le supérieur hiérarchique peut annuler ou réformer
les décisions irrégulières de ses subordonnés car, en principe, ces dernières engagent sa propre
responsabilité. Le pouvoir hiérarchique, lorsqu’il s’applique en matière financière, permet au
comptable supérieur d’exercer un contrôle sur les actes des comptables subordonnés ou, à
l’ordonnateur d’exercer un contrôle permanent sur l’exécution des crédits qui lui sont alloués.

4.4.1.3. Le contrôle administratif organique

Le contrôle administratif organique est exercé par l’Inspection des finances, le Contrôle général
des Services publics et la Direction nationale du Contrôle financier.

a. Inspection des finances (IF)

L’Inspection des finances est un organe de contrôle du Ministère chargé des finances. A l’instar
des inspections des autres départements, l’IF a une double vocation de contrôle administratif et
financier. Cependant, c’est l’aspect financier du contrôle qui l’emporte du fait que les missions
du Ministre chargé des Finances sont surtout d’ordre financier comme le souligne le professeur
S. YONABA citant P. LALUMIERE : « L’inspection des finances constitue véritablement l’œil
et l’oreille de cette autorité »10.

b. Contrôle général des Services publics (CGSP)

Les attributions et le mode de fonctionnement du CGSP sont fixés par l’ordonnance n°00-
051/P-RM du 27 septembre 2000 portant création du Contrôle général des Services publics, et
du décret n°01-067/P-RM du 12 février 2001 fixant son organisation et ses modalités de
fonctionnement. Placé sous l’autorité du Premier ministre, il a pour mission d’exercer le
contrôle à postériori de la gestion des agents et administrations publics exerçant des
responsabilités financières ou faisant appel, directement ou indirectement, au concours
financier de l’État et des collectivités publiques. Dans le cadre de l’exercice de ces attributions,
le CGSP apprécie, entre autres, l’existence d’un dispositif de contrôle interne et l’adéquation
des moyens aux missions.

10 S. YONABA, les finances de l’Etat Burkinabé, op.cit. p.262

75
 c. Direction Nationale du Contrôle Financier (DNCF)

Les contrôleurs financiers relèvent du ministre chargé des finances et sont nommés par celui-ci
ou à son initiative auprès des ordonnateurs. Selon le professeur L. PHILIP, la DNCF
conduit « une forme particulière de contrôle qui s’exerce sur les décisions financières de
certains ordonnateurs et qui constituent la principale modalité du contrôle à priori »11. En
plus du contrôle à priori traditionnel, la DNCF a désormais la possibilité de donner des avis sur
la qualité de la gestion des ordonnateurs et, à postériori, sur la performance des programmes.

4.4.1.4. Contrôle financier externe

Le contrôle externe repose sur les contrôles parlementaire et juridictionnel et celui du Bureau
du Vérificateur Général.

4.4.1.5. Bureau du Vérificateur Général (BVG)

Sans être parlementaire ou juridictionnel, le BVG exerce un contrôle de type administratif

externe. Il a pour missions : (i) l’évaluation des politiques publiques ; (ii) le contrôle de la
régularité et la sincérité des opérations de recettes et de dépenses effectuées par les
administrations publiques ; (ii) la proposition aux autorités publiques de mesures et actions
propres à à garantir le fonctionnement régulier et optimal des administrations publiques. Ainsi,
dans tous les domaines d’activités où l’État engage directement ou indirectement des fonds, le
Vérificateur général a mission de s’assurer de leur bonne gestion.

4.4.1.6. Contrôle parlementaire

Dans le cadre de l’exercice de sa mission de contrôle de l’action gouvernementale, le parlement

s’assure que le budget est exécuté conformément aux autorisations données, en cours
d’exécution et en fin d’exercice.

a. Contrôle parlementaire en cours d’exécution

En cours d’année, le gouvernement est tenu d’informer le parlement de tous les actes
susceptibles de modifier l’autorisation parlementaire (décrets d’avance, arrêtés de majoration
des crédits, décret autorisant la perception de ressources additionnelles, etc) et de lui transmettre
des copies des rapports trimestriels sur la situation d’exécution du budget. Aussi, le parlement
peut requérir toute information qu’il juge nécessaire sans que l’accès puisse lui être refusé ou
commanditer des enquêtes nécessaires à son information à la Juridiction des comptes. Il peut

11 L. Philip, finances publiques, les dépenses publiques, le droit budgétaire et financier, op, cit, p.338.

76
également procéder à l’audition des ministres, seuls responsables devant le Parlement de la mise
en œuvre des programmes, ou de tout responsable de programme à des fins d’information.

b. Contrôle parlementaire en fin d’exécution : loi de règlement

La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année et rend compte de
l’exécution du budget ainsi que de l’utilisation des crédits. A ce titre, elle constate et arrête le
montant des recettes et des dépenses budgétaires et approuve les éventuels ajustements de
crédits en cours d’exécution. Enfin elle détermine le résultat d’ensemble des opérations de
trésorerie de l’Etat.

Il est accompagné du RAP, qui rend compte des performances réalisées par les administrations
publiques en lien avec les crédits exécutés.

4.4.1.7. Contrôle juridictionnel

Le contrôle juridictionnel est exercé par la juridiction des comptes, à travers le jugement des
comptes.

Le jugement des comptes peut aboutir aux types d’Arrêt suivants :

- l’Arrêt de décharge : est pris lorsque le compte se révèle exact, c'est-à-dire lorsqu’il
n’est ni déficitaire ni excédentaire ;
- l’Arrêt de quitus : reconnaît également, comme l’arrêt de décharge, que la gestion du
comptable public est régulière et que le compte examiné est exact, mais il n’est prononcé
que lorsque le comptable public quitte définitivement ses fonctions ;
- l’Arrêt de débet est prononcé dans le cas où la gestion du comptable est jugée entachée
d’irrégularité ou lorsque le compte se présente en déficit ce qui n’implique pas
nécessairement un détournement de deniers publics ;
- l’Arrêt d’avance intervient lorsque le compte est excédentaire soit que le comptable a
encaissé au-delà de ce qui lui est dû soit qu’il y a erreur de calcul.

En sus de ses missions traditionnelles de jugement des comptes des comptables principaux et
de sanction des fautes de gestion, la juridiction des comptes exerce des contrôles de type non
juridictionnel, notamment la production de rapports d’examen et de déclaration de conformité
des lois de règlement pour le parlement.

77
4.4.2. Audit

L’audit est une expertise professionnelle effectuée par un agent compétent et indépendant
aboutissant à un jugement par rapport à une norme sur les états financiers, le contrôle interne,
l'organisation, la procédure, ou une opération quelconque d'une entité. Souvent qualifié de
contrôle des systèmes de contrôle, Il existe plusieurs catégories d’audit : opérationnel, de
conformité, organisationnel ou encore de performance.

Lorsqu’il est conduit à postériori par une personne physique ou morale extérieure au
gouvernement et selon une méthodologie et des normes permettant d'établir les points de force
et de fragilité d'une structure et/ou d'un processus, il est qualifié « d’externe ». Conformément
aux nouvelles dispositions législatives régissant le contrôle des finances publiques, la
Juridiction des comptes est désormais chargée de l’audit externe des comptes publics et de la
performance des programmes. A ce titre, elle délivre d’un avis sur le contrôle interne et sur la
qualité des rapports annuels de performance.

4.4.3. Suivi-évaluation

Contrairement au contrôle interne qui identifie, évalue et maitrise des risques, le suivi-
évaluation permet, d’une part, de réaliser un examen continu ou périodique des activités et de
leurs extrants et, d’autre part, d’apprécier la conception, la mise en œuvre et les résultats, en
vue de révéler les dysfonctionnements et les réguler par la prise de décision.

Le suivi-évaluation s’intéresse davantage au processus de transformation des intrants en

résultats. Pour ce faire, il se repose principalement sur le contrôle de gestion, qui peut être défini
comme un système de pilotage mis en œuvre par un responsable dans son champ d’attribution
en vue d’améliorer le rapport entre les moyens engagés et les résultats obtenus. Il utilise un
ensemble d'outils et processus pour mieux connaître et maîtriser les activités, les coûts, les
résultats et leurs liens mutuels, en vue d’apprécier l’efficacité et l’efficience. Dans le cadre de
la gestion en mode budget-programmes, le contrôle de gestion alimente en données objectives
le dialogue de gestion entre les différents niveaux de l’administration, sous la responsabilité du
responsable de programme, en éclairant les enjeux de performance. Ainsi, l’article 12 de la loi
relative aux lois de finances stipule que le responsable de programme «…s’assure du respect
des dispositifs de contrôle interne et de contrôle de gestion ».

En ce qui concerne l’évaluation des programmes budgétaires, elle est conduite par divers
acteurs : les ministères et institutions eux-mêmes à travers les rapports annuels de performance
(RAP), qui constitue un outil clé de reddition de comptes, le contrôleur financier, qui peut

78
émettre des avis sur la performance des programmes ou les organes de contrôle comme le BVG
et la Juridiction des comptes qui peuvent conduire des missions de vérification de la
performance et d’évaluation des politiques publiques.
Encadré 4. Contrôles des budgets des Collectivités territoriales et des établissements publics nationaux.
En sus de toutes les catégories de contrôles sus indiqués, les budgets autonomes sont soumis,
malgré leur autonomie, à un contrôle de l’Autorité de tutelle.
Au niveau des EPN, les actes de gestion sont soumis à autorisation préalable ou autorisation
expresse de l’Autorité de tutelle dans certains cas formellement prévues, comme le budget,
approuvé par le Ministre chargé des finances, l’émission d’emprunts de plus d’un an, les
prises de participation financière, les aliénations de biens immeubles, etc.
Aussi, l’Autorité de tutelle peut, par décision motivée, suspendre l'exécution de toute décision
d'un organe d'administration et de gestion jugée contraire à l'intérêt général, à la mission
spécifique de l'établissement public ou qui est de nature à détériorer sa situation financière.
Au niveau des Collectivités territoriales, l’équilibre du budget est également contrôlé à priori
à travers l’approbation du Représentant de l’Etat. Aussi, sans préjudice à ces attributions de
contrôle de régularité des actes pris par les collectivités, il procède, au moins une fois par an,
à l’inspection des collectivités territoriales relevant de ses compétences

79
PARTIE 2 : LUTTE CONTRE LA CORRUPTION ET
LIENS AVEC LA GESTION DES FINANCES
PUBLIQUES

80
CHAPITRE V : GENERALITES SUR LE CONCEPT DE CORRUPTION
Ce chapitre est consacré à la définition des concepts clés de la lutte contre la corruption et
l’identification des principales causes et conséquences de la corruption.

Rappel historique de la lutte contre la corruption au Mali

Au lendemain de son accession à l’indépendance, le Mali a pris des mesures allant dans le sens
de la lutte contre la corruption. A titre d’exemples, nous pouvons retenir :

✓ Opérations Taxi et commando : l’opération Taxi en 1967, suivie de l’opération

Commando, ont été menées dans la ville de Bamako où des informations indiquaient
que certains fonctionnaires avaient acheté des taxis qu’ils faisaient circuler afin d’avoir
des revenus additionnels, en plus du salaire. Ce qui était une atteinte à l’orthodoxie
morale du régime qui était en place. Cette opération a permis de mettre la main sur les
véhicules appartenant à des fonctionnaires de l’État12.
✓ Création du contrôle général d’Etat : en 1967, une des plus emblématiques des
structures de contrôle, du nom du Contrôle général d’État, a été mise en place. Elle
regroupait toutes les structures nationales chargées d’améliorer la gouvernance à travers
le contrôle de l’action publique.
✓ Consécration de l’infraction « atteinte aux biens publics » : en 1974, le Comité
Militaire de Libération Nationale (CMLN), pour exprimer son rejet de la mauvaise
gouvernance, a pris un texte pour instituer une infraction qui est typique au Mali et qui
s’appelle : atteinte aux biens publics. Elle était punie d’une peine de mort à partir du
détournement d’une somme de 20 millions de Francs maliens, c’est-à-dire 10 millions
de FCFA aujourd’hui.
✓ Création de la Cour spéciale de sûreté de l’État : créée en 1978, cette Cour était une
juridiction martiale, c’est-à-dire avec des militaires et des juristes. Elle a reçu
compétence pour juger les affaires d’atteintes aux biens publics, bien que la compétence
d’origine de la Cour soit la connaissance d’infractions d’atteinte à la sûreté intérieure,
c’est-à-dire le putsch, les coups d’État. Juste pour montrer l’importance que l’État avait
accordée à la lutte contre la corruption que l’on trouvait, à l’époque, aussi grave qu’un
coup d’État13.
✓ Naissance des lois sur la répression de l’enrichissement illicite et celle relative à la
lutte contre la corruption en 1982.

12
Voir article sur https://benbere.org/terre-dopportunites/mali-lecons-longue-histoire-lutte-anti-corruption/
13
Ibidem.

81
 ✓ Opération Kokadjè « nettoyer proprement » : durant la Transition 1991-1992, une
opération appelée Kokadjè (laver propre) a été lancée contre les auteurs de
détournements de biens publics.
✓ Tenue des états généraux pour la lutte contre la corruption et la délinquance
financière : ces états généraux pour la lutte contre la corruption se sont tenus en 2009.
Ils ont formulé des recommandations pour lesquelles une commission a été mise en
place pour le suivi de la mise en œuvre14.
✓ Institution d’une semaine nationale de lutte contre la corruption : cette semaine du
9 décembre a été instituée par Décret n°10-624/PM-RM du 26 novembre 2010 comme
semaine nationale de lutte contre la corruption. La Semaine Nationale a pour « objet
d’informer l’opinion publique sur les actions entreprises dans le cadre de la lutte contre
la corruption et la délinquance économique et financière en République du Mali et de
contribuer par la sensibilisation sur le phénomène en vue de restaurer un climat de
confiance entre les pouvoirs publics et les citoyens »15.
✓ Institution de l’année 2014 année de lutte contre la corruption : dans son adresse à
la Nation à l’occasion de la fête du nouvel an, l’ancien Président de la république Feu
Ibrahim Boubacar Keïta a décidé de faire de la lutte contre la corruption sa priorité en
2014. En effet, il a déclaré l’année 2014 année de lutte contre la corruption.

5.1. Définition de la corruption

Il est complexe de trouver une définition unique au concept de corruption. Celle-ci varie d’un
auteur à un autre, d’un pays à un autre et d’un contexte à un autre. L’approche réglementaire et
pénale est la piste privilégiée par certains auteurs pour tenter de définir le concept de
corruption16. D’autres auteurs fondent sa compréhension à travers une approche

14 Cette commission a été créée par Décret n°10-350/P-RM du 30 juin 2010 portant création du Comité de Suivi
et d’Evaluation du plan National d’Actions de mise en œuvre des recommandations des Etats Généraux sur la
Corruption et la Délinquance Financière
15 Article 2 du Décret n°10-624/PM-RM du 26 novembre 2010 portant institution de la semaine nationale de
lutte contre la corruption
16
Garzon, C., & Hafsi, T. (2007). L’évaluation des stratégies de lutte contre la corruption. Revue française de
gestion, 175, 61-80.

82
organisationnelle17, éthique18 ou psychologique19. Sa définition est complexe parce que ses
formes sont tout autant multiples que l’arsenal juridique qui sert à l’identifier à travers le monde.

5.1.1. Approche classique du concept de corruption

Le concept de corruption est loin d’être un phénomène nouveau. Etymologiquement le mot,

« corruptio » signifie en latin « altération ». L’acte de corrompre une institution ou une
personne correspond donc à l’altération d’une situation définie, de légalité, voire d’égalité.

En effet, la corruption a été définie autrefois comme un concept philosophique et politique selon
Platon et Aristote pour désigner non pas seulement les actes de certains individus mais aussi la
santé morale de la société toute entière. En analysant le concept philosophique et politique, il
peut apparaître trois sens. Le premier renvoie à l’idée de l’altération progressive et inéluctable
des êtres naturels, le deuxième à l’impureté, à la saleté, à la souillure, et le dernier à la maladie,
aujourd’hui traduit par un champ lexical évocateur : « fléau », « gangrène », « dégradation »,
etc.20

Il est à noter également que la définition classique du mot ne laisse aucun doute sur le poids de
la dimension morale dans son utilisation.

Selon les définitions classiques, la corruption consiste dans le fait de soudoyer, de suborner une
autorité afin d’en tirer quelque prérogative. Active ou passive, la corruption constitue un délit
selon le droit pénal, qui peut être encore plus lourdement sanctionné si elle concerne une
personne dépositaire de l’autorité publique.

5.1.2. Approche moderne de la corruption

Le terme renvoie à des affaires et des pratiques, connues pour certaines de tous, sans que l’on
puisse pour autant définir intuitivement et exhaustivement ce que le phénomène représente.
Selon l’organisation non gouvernementale Transparency International, la corruption peut se
définir comme « l’abus d’un pouvoir reçu en délégation à des fins privées21 ».

17
Pinto, J., Leana, C. R., & Pil, F. K. (2008). Corrupt organizations or organizations of corrupt individuals? Two
types of organizational-level corruption. Academy of Management Review, 33(3), 685-709.
18
Balch, D. R., & Armstrong, R. W. (2010). Ethical marginality: the Icarus syndrome and banality of wrongdoing.
Journal of Business Ethics, 92(2), 291–303
19
Kakavand, B., Neveu, J. P., & Teimourzadeh, A. (2019). Workplace corruption: a resource conservation
perspective. Personnel Review, 49(1), 250-264
20
Thierry Ménissier, « La corruption, un concept philosophique et politique chez les Anciens et les Modernes »,
Anabases, n° 6, 2007, p. 11.
21
Transparency International, « How do you define corruption? »., www.transparency.org.

83
Pour la Banque Mondiale : “la corruption est le fait d’utiliser sa position de responsable d’un
service public à son bénéfice personnel ». Selon la norme ISO 37001, la corruption est définie
comme offrant, promettant et donnant ou acceptant ou sollicitant un avantage indu de toute
nature (financier ou non financier), directement ou indirectement, en violation de la loi
applicable en tant que mécanisme pour inciter ou récompenser une personne afin qu'il agisse
ou évite d'agir avec des conséquences sur l'exercice de ses fonctions. Cette définition peut être
repensée à l’aune de la définition de la « corruption » dans le système juridique national auquel
elle s'applique et de la définition donnée dans le système de management anticorruption.

La corruption est aussi perçue comme une « déviation de la norme », car elle suppose que
l'autorité confiée à une personne ne doit pas favoriser le gain privé de toute nature pour soi ou
pour les autres, mais promouvoir l'intérêt public, en toute équité et toute impartialité.

Pour la Banque Asiatique de Développement, la corruption renvoie à : “Tout comportement par

lequel les agents du secteur public et privé obtiennent un enrichissement impropre et illicite
qu’il soit personnel ou à l’avantage de relations, ou qu’ils le provoquent en profitant de leur
position.”

Le chercheur Robert KLITGAARD, a défini la corruption avec une précision mathématique. Il

a établi l'équation suivante : Corruption = Monopole + Discrétion – Responsabilité22. On a
aussi, la formule du programme des Nations Unies pour le développement, qui équivaut à
Corruption = Monopole + Discrétion – (Responsabilité + Intégrité + Transparence).

5.1.3. Formes de la corruption

La Convention des Nations Unies contre la corruption et le Code pénal du Mali ne définissent
pas de manière précise la notion de « corruption ». Toutefois elles dressent une liste de formes
de corruption.

Les formes de corruption identifiées par la Convention des Nations Unies contre la corruption
sont au nombre de 11 ainsi qu’il suit :

✓ Corruption d’agents publics nationaux (article 15)

✓ Corruption d’agents publics étrangers et de fonctionnaires d’organisations
internationales publiques (article 16)
✓ Soustraction, détournement ou autre usage illicite de biens par un agent public (article
17)

22
R. Klitgaard, (1988), Controlling Corruption, University of California Press.

84
 ✓ Trafic d’influence (article 18)
✓ Abus de fonctions (article 19)
✓ Enrichissement illicite (article 20)
✓ Corruption dans le secteur privé (article 21)
✓ Soustraction de biens dans le secteur privé (article 22)
✓ Blanchiment du produit du crime (article 23)
✓ Recel (article 24)
✓ Entrave au bon fonctionnement de la justice (article 25).

La Convention prévoit que chaque Etat membre prenne des dispositions au niveau national pour
conférer le caractère d'infraction pénale à chacune de ces formes d’infraction. Sur cette base, la
Code pénal du Mali a identifié une panoplie d’actes constituant des formes de corruption et
infractions assimilées sous l’appellation très vaste de « Crimes et délits de nature économique
et contre la chose publique ». Certaines formes sont celles de la Convention des Nations Unies
et d’autres sont une particularité du Mali. Nous retiendrons ici les formes les plus importantes
de corruption selon le Code pénal du Mali.

5.1.3.1. Atteintes aux biens publics (articles 106 et 107 du Code pénal du Mali) :

Il s’agit pour un fonctionnaire civil ou militaire, pour tout agent ou employé de l’État, des
collectivités publiques ou des organismes publics de porter atteinte aux biens publics par l’un
des moyens suivants : soustraction frauduleuse, détournement ou abus de confiance,
escroquerie, faux et usage de faux, autres malversations.

5.1.3.2. Concussion (article 108 du Code pénal du Mali) :

Il s’agit pour les fonctionnaires, leurs commis ou préposés qui, dans une intention frauduleuse,
ordonneront de percevoir et exigeront ou recevront ce qu’ils savent n’être pas dû pour droits,
taxes, contributions, revenus, salaires ou traitements.

5.1.3.3. Favoritisme (articles 112 et suivants du Code pénal du Mali)

Il est synonyme d’octroi d’avantages injustifiés. En effet, il est interdit à toute personne
participant au processus d’attribution d’un contrat de la commande publique (marchés publics,
concessions ou délégations de service public) d’octroyer à un tiers un avantage injustifié en
violation des dispositions garantissant la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans
l’attribution de ces contrats ou titres.

85
5.1.3.4. Corruption de fonctionnaires (articles 120 et suivants du Code pénal du Mali

Il est interdit à tout dépositaire d’une charge publique ou d’un mandat électif de solliciter ou
d’accepter, directement ou indirectement, un avantage indu, pour lui-même ou pour une autre
personne ou entité, afin d’accomplir ou de s’abstenir d’accomplir un acte dans l’exercice de ses
fonctions officielles.

5.1.3.5. Trafic d’influence (article 121 du Code pénal du Mali)

Le trafic d’influence désigne le fait pour une personne de recevoir ou de solliciter des dons dans
le but d’abuser de son influence, réelle ou supposée, sur un tiers afin qu’il prenne une décision
favorable. Il implique trois acteurs : le bénéficiaire (celui qui fournit des avantages ou des dons),
l’intermédiaire (celui qui utilise le crédit qu’il possède du fait de sa position) et la personne
cible qui détient le pouvoir de décision (autorité ou administration publique, magistrat, expert,
etc.). Le droit pénal distingue le trafic d’influence actif (du côté du bénéficiaire) et le trafic
d’influence passif (du côté de l’intermédiaire) ». La corrélation de la corruption et du trafic
d’influence est en théorie assez claire. Avec la corruption, la relation est directe : un corrupteur
récompense le corrompu afin que ce dernier exerce un acte relevant de sa fonction23.

5.1.3.6. Corruption d’agents publics étrangers et de fonctionnaires d’organisations

internationales publiques (articles 123-1 et suivants du Code pénal du Mali)

Il est interdit à tout agent public étranger ou fonctionnaire d’organisation internationale

publique de solliciter ou d’agréer, directement ou indirectement, des offres ou promesses ou
de recevoir des dons ou présents ou autres avantages indus, pour lui-même ou pour une autre
personne ou entité, afin qu’il accomplisse ou s’abstienne d’accomplir un acte dans l’exercice
de ses fonctions ou de son emploi, en vue d’octroyer, d’obtenir, de faire obtenir, de conserver
ou de faire conserver un marché ou un autre avantage indu, en liaison avec une transaction
économique ou commerciale.
5.1.3.7. Corruption dans le secteur privé (article 123-4 et suivants du Code pénal du Mali

Cette forme de corruption porte sur l'obtention d'une contrepartie en échange de

l'accomplissement ou de « l'inaccomplissement » d'un acte. La corruption privée est une
infraction formelle : le simple fait de faire une proposition de nature corruptrice suffit à
caractériser l'infraction. Aussi, la corruption des salariés ou mandataires d’une entreprise viole

23
Raschel, Evan. « Fiche 26 | Corruption et trafic d’influence », , Droit pénal. sous la direction de Raschel Evan.
Ellipses, 2022, pp. 461-476.

86
les intérêts de la concurrence loyale et peut, de surcroît, porter préjudice à l’entreprise dont les
employés et mandataires ont été corrompus24.

5.2. Que faut-il entendre par le concept « lutte » ?

Les programmes de prévention de la corruption et de promotion de l’éthique publique promus

par les institutions internationales, comme l’OCDE et la Banque Mondiale, ont souvent été
montrés comme une solution aux dérives des réformes inspirées par la nouvelle gestion
publique25. Selon R. KLITGAARD pour lutter contre la corruption, il faut démonter ce système
en réduisant le monopole et les pouvoirs discrétionnaires et tout en accroissant leur
responsabilité26. Il faut alors entendre par le concept « lutte », un combat, une stratégie de
destruction voire d’éradication.

5.3. Identification des causes et des conséquences de la corruption

Les causes de la corruption sont diverses, ce qui impliquent des conséquences multiples à
plusieurs niveaux.

5.3.1. Causes de la corruption

Parmi les causes de la corruption, on peut retenir, entre autres, les suivantes.

5.3.1.1. Pauvreté, faible développement social, faiblesse de l’Etat

Il existe un lien étroit entre l’Etat, le régime politique et la corruption. En effet, les Etats
fortement démocratisés seraient a priori moins touchés par le phénomène de la corruption.
Aussi, la mauvaise gouvernance va-t-elle de pair avec le cadre législatif flou, système judiciaire
inadéquat, manque de transparence et de responsabilisation, manque de liberté de la presse
peuvent être des facteurs de renforcement de la corruption. Le non-respect de la séparation des
pouvoirs (législatifs, judiciaire et exécutif), où chacun de ces trois pouvoirs ne peut s’exercer
de manière libre peut constituer une entrave à la lutte contre la corruption. Aussi la situation de
pauvreté et de précarité des fonctionnaires et l’absence de répressions précises contribuent à
amplifier le phénomène de la corruption et entravent par le même biais la lutte contre la
corruption.

24
Idem.
25
S. WICKBERG. « La nouvelle gestion publique et la prévention de la corruption : rupture ou continuité ? »,
Revue française d'administration publique, vol. 175, no. 3, 2020, pp. 661-676.
26
R. KITGAARD Op cite.

87
5.3.1.2. Faiblesse du système judiciaire

Le système judiciaire joue un rôle capital dans le processus de lutte contre la corruption. En
effet les défaillances du système judiciaire, où la corruption est un facteur contributeur clé au
peu de confiance accordée par les citoyens à leur justice, porte préjudice à la légitimité de l’État.
Les conséquences de cette faiblesse du système judiciaire peuvent être doublement négatives.
D’abord la corruption généralisée et la partialité de la justice composent une source importante
de corruption de l'Etat. Ensuite, les problèmes de la justice demeurent le maillon faible de la
lutte contre la corruption.

5.3.1.3. Structure sociale et répartition inégales des richesses

Les sociétés qui se caractérisent par des inégalités d’accès aux ressources et aux richesses sont
plus sujettes à la corruption. Là où la misère est la plus prépondérante, la corruption devient
une stratégie de survie pour certains travailleurs qui perçoivent de salaires très bas. Ainsi, ce
sont ces mêmes sociétés où les droits sont les moins protégés. On peut déduire qu’il y ait une
réponse positive à la corruption du moment où il est question de bénéficier de tel ou tel service
essentiel, ou encore, de bénéficier gratuitement d’un service payant à cause du favoritisme ou
de pratiques clientélistes, en particulier entre les « élites ».

5.3.1.4. Absence ou l’inefficacité des structures de contrôle et de suivi

L’existence et l’efficacité des mécanismes de suivi et de contrôle permettent de réduire l’effet

négatif de certains facteurs de corruption et d’agir directement et indirectement sur les
différentes causes de la corruption. Le contrôle interne, le lancement d’alerte, la formation
continue sont à privilégier essentiellement dans ces mécanismes. En effet, la mise en place de
mécanismes internes et externes doit se soumettre à deux critères importants de la lutte contre
la corruption à savoir : la reddition des comptes et la promotion de la transparence. La
transparence permet de rendre les procédures plus claires et plus simples, et réduit les
possibilités de développement de la corruption27. La corruption peut naitre de l’absence de
renforcement de la transparence et de la responsabilité dans le service public.

27
Voir E. LAVALLEE, M. RAZAFINDRAKOTO et F. ROUBAUD (2010), « Ce qui engendre la corruption :
une analyse microéconomique sur données africaines », Revue d’économie du développement, vol. 18, no 3, p. 5-
47.

88
5.3.2. Conséquences de la corruption

Les conséquences sont tout aussi multiples que les causes, bien qu’elles soient un peu plus
dynamiques que celles-ci.

5.3.2.1. Sur le plan politique

Le domaine politique est le domaine le plus sensible, il s’agit des affaires de l’Etat et de
l’exercice du pouvoir. Ce fait peut constituer une entrave au fonctionnement de l’Etat. D’abord,
la corruption implique un abus dans l’exercice du pouvoir et permet un déni des droits et des
libertés au détriment de la majorité, puisque la loi est souvent inappliquée et les intérêts
personnels des gouvernants priment sur l’intérêt général. Ensuite, la corruption nuit au rapport
entre le citoyen et son Etat et peut même remettre en cause la légitimité de l’existence de l’Etat
puisque le citoyen ne percevra en lui qu’un moyen de domination et d’oppression au service
des intérêts d’une minorité. La phase extrême intervient lorsque la corruption provoque des
crises politiques aigues qui peuvent menacer l’ordre public et même la sécurité de l’Etat. Enfin,
la corruption provoque l’immoralité de l’activité politique et de la vie politique, ce qui peut
engendrer des formes d’excès comme la fraude électorale, le recours à l’argent sale pour
financer les campagnes électorales.

5.3.2.2. Sur le plan économique

La littérature scientifique établit que la corruption a un impact négatif direct sur la croissance
économique et le développement. Les économistes ont identifié un certain nombre de canaux
par lesquels la corruption nuit à la croissance économique.

La corruption a également un effet indirect sur l’efficacité économique d’un pays, par son
impact sur plusieurs facteurs qui alimentent la croissance économique, tels que
l’investissement, la fiscalité ainsi que le niveau des dépenses publiques, leur répartition et leur
efficacité. La corruption influe sur le choix des politiques économiques de l’Etat, dans la mesure
où la corruption est généralisée au sein des centres de décision des Etats, le choix des politiques
économiques de ces Etats devient secondaire non pas des impératifs du développement
économique mais plutôt des intérêts personnels des gouvernants. La corruption favorise
l’émergence des infractions économiques comme la surfacturation des importations afin de
faire fuir les capitaux engendrés par la corruption vers l’étranger, et le blanchiment de capitaux
qui permet d’intégrer les capitaux engendrés par la corruption dans le circuit légal.

89
5.3.2.3. Sur le plan social

Il est indéniable que les conséquences sociales de la corruption sont assez profondes, dans la
mesure où la corruption s’ancre et se développe dans la société, les valeurs sociales régressent
voire disparaissent, pour laisser place à de nouvelles pratiques étrangères à la société. Ceci
implique que des fléaux sociaux prennent la place de l’entraide, la solidarité et le respect, etc.
Les impacts de la corruption sont aussi perceptibles sur les valeurs du travail, du fait que les
fonctionnaires et les travailleurs sont tentés par le gain facile et un enrichissement rapide et
abandonnent la persévérance et l’attachement comme valeur sociale et comme moyen de
subvenir à leurs besoins socioéconomiques.

90
CHAPITRE VI : LIENS ENTRE CORRUPTION ET GESTION DES
FINANCES PUBLIQUES
La gestion des finances publiques et la corruption sont souvent liées, car les finances publiques
fournissent une source de ressources importantes pour les gouvernements, et la corruption
implique généralement l'utilisation abusive ou détournée de ces ressources à des fins
personnelles ou illégitimes.

Les liens existants entre les deux peuvent être analysés sous le prisme du triangle de la fraude de
Donald Cressey : la motivation, de l’opportunité et de la rationalisation.

6.1. Motivations de la corruption dans la gestion des finances publiques

La motivation traduit le besoin ou la pression qui pousse l’agent public à commettre un acte de
corruption. Parmi les principales motivations possibles figurent : (i) des revenus faibles associés
à des infrastructures peu développées et un accès limité aux services sociaux ; (ii) une
perception erronée de normes sociales traditionnelles.

Selon certains théoriciens, l’insatisfaction salariale peut conduire à la corruption (Rose-

Ackerman, 1998)28. Ainsi, un salaire efficient permettrait de réduire la corruption publique. La
recherche d’efficience dans la rémunération pourrait se traduire par une prime, égale à
l’espérance de gain associée la corruption, ou tentation de la malversation (Jacquemet, 2005)1.

Or, la politique de la rémunération est une composante importante des politiques de gestion des
finances publiques.

Par ailleurs, certaines normes sociales retiennent la richesse comme un déterminant du statut
social, favorisent la corruption. En effet, des gains financiers importants sont associés à de
meilleures conditions de vie (santé, éducation, logements sûrs, alimentation de qualité, plus
grand pouvoir de choix). Ainsi, les agents publics en quête d’optimisation de leur bien être
pourraient commettre des actes de corruption. La motivation est plus forte lorsque l’Etat peine
à offrir des services sociaux à des coûts abordables et de manière équitable.

En dehors de l’enrichissement personnel, la corruption peut être motivée par des ambitions
politiques d’acquérir ou de se maintenir au pouvoir. Dans cette perspective, la corruption dans
la gestion des finances publiques peut être utilisée pour financer des campagnes électorales,
récompenser des partisans ou se livrer à des pratiques clientélistes ou des activités politiques

28
Cité par Jean Oda César et Nadia Smaili, « Écosystème de lutte contre la corruption : une approche intégrative
», Éthique publique [En ligne], vol. 23, n° 1 | 2021, mis en ligne le 18 juin 2021, consulté le 11 juin 2023. URL :
http://journals.openedition.org/ethiquepublique/5735 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ethiquepublique.5735

91
illégales. Ainsi les politiciens corrompus peuvent accepter des contributions illégales ou
détourner des fonds publics pour soutenir leurs intérêts politiques.

Il convient de noter que ces motivations ne sont pas mutuellement exclusives et peuvent se
chevaucher.

6.2. Opportunités de corruption dans la gestion des finances publiques

La corruption est rendue possible à cause des failles éventuelles des systèmes de gestion des
finances publiques.

En effet, lorsque la motivation existe, l’acte de corruption ne peut être effectif qu’en présence
d’opportunités de passer à l’acte. A titre d’exemple, Rafael Di Tella et Ernesto Schargrodsky
(2003) 29 suggéraient dans une étude que l’augmentation de salaire n’a aucun impact sur le
niveau de corruption en l’absence de contrôle des agents publics.

6.2.1. Facteurs favorisant la corruption dans la gestion des finances publiques

Ainsi, les défaillances de l’Etat (Cf. point 1.2.2. Système de gestion des finances publiques, ci-
dessus) qui se caractérisent entre autres par l’absence, la complexité ou l’opacité des règles et
procédures administratives et financières, le non-respect des règles et procédures, l’asymétrie
d’information, la faiblesse des contrôles et l’absence de sanctions efficaces, crée un
environnement propice à la corruption dans la gestion des finances publiques.

6.2.1.1. Absence, complexité et opacité des règles et procédures administratives et

financières

L’absence de règles ou l’existence de règles et procédures peu claires, coûteuses ou trop longues
offrent la possibilité à un agent public motivé de commettre un acte de corruption.

Ainsi, l’agent public peut profiter d’un vide juridique pour imposer ses propres règles et
procédures facilitant l’abus de fonction.

L’usager désireux d’accéder à un service public à coût abordable ou dans de meilleurs délais
peut proposer à l’agent public des pots de vins.

29
Cité par Jean Oda César et Nadia Smaili, « Écosystème de lutte contre la corruption : une approche intégrative
», Éthique publique [En ligne], vol. 23, n° 1 | 2021, mis en ligne le 18 juin 2021, consulté le 11 juin 2023. URL :
http://journals.openedition.org/ethiquepublique/5735 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ethiquepublique.5735

92
6.2.1.2. Le non-respect des règles et procédures

La possibilité pour un agent public de ne pas respecter les règles et procédures existantes peut
l’inciter à s’octroyer ou d’octroyer à autrui des avantages indus. Les fautes de gestion sont
passibles de sanctions par la juridiction des comptes, conformément à la règlementation en
vigueur. Outre le fait pour toute personne, dans l’exercice de ses fonctions, d’octroyer ou de
tenter d’octroyer à elle-même ou à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, sont
qualifiées de fautes de gestion :
- la violation des règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses de l’État et des
autres organismes publics ;
- la violation des règles relatives à la gestion des biens appartenant à l’État et aux autres
organismes publics ;
- l’approbation donnée à une décision violant les règles ci-dessus visées par une autorité
chargée de la tutelle ou du contrôle desdits organismes ;
- le fait d’avoir entraîné la condamnation d’une personne morale de droit public ou d’une
personne de droit privé chargée de la gestion d’un service public, en raison de l’inexécution
totale ou partielle ou de l’exécution tardive d’une décision de justice ;
- le fait d’avoir dans l’exercice de ses fonctions ou attributions, en méconnaissance de ses
obligations, procuré ou tenté de procurer à autrui ou à soi-même, directement ou
indirectement, un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour
l’Etat, ou tout autre organisme public ;
- le fait d’avoir produit, à l’appui ou à l’occasion des liquidations des dépenses, des fausses
certifications ;
- le fait d’avoir omis sciemment de souscrire les déclarations qu’ils sont tenus de fournir aux
administrations fiscales conformément à la législation en vigueur ou d’avoir fourni
sciemment des déclarations inexactes ou incomplètes.

6.2.1.3. Asymétrie d’information

Une asymétrie d'information correspond à une situation où les agents économiques qui
contractent ou échangent ne sont pas sur un pied d'égalité en termes d'informations, l'un des
deux agents détenant une information que l'autre n'a pas. La présence d'asymétries
d'information conduit à des problèmes dits « principal-agent », qui interviennent lorsque
l'action d'un acteur économique, désigné comme étant le « principal », dépend de l'action ou de
la nature d'un autre acteur, « l'agent », sur lequel le principal est imparfaitement informé. Il
s’agit, notamment de :

93
- l’antisélection ou sélection adverse : le principal ignore une caractéristique de l'agent qui a
un impact sur l'issue de l'accord entre l'agent et lui (résultats inverses aux résultats
attendus) ; elle se manifeste par la difficulté pour le client d’appréhender (i) le niveau de
compétence et d’expérience des fournisseurs ; (ii) l’adéquation du produit ou des
compétences du fournisseur à ses besoins ; (iii) le contenu et la qualité effective du produit
ou du service ;
- le risque moral : le principal n’est pas en mesure d’observer les actions entreprises par
l’agent ; l’agent s'engage à accomplir une action pour le compte d'un principal alors que le
résultat final de l'action dépend d'un paramètre connu de l'agent mais pas du principal ;
- le problème de signal : l’agent, qui est seul à connaitre la valeur de l’information qu’il
souhaite partager avec le principal, est incité à mentir pour améliorer sa situation ; le
principal ne dispose pas des moyens de vérifier l’information.

A titre d’exemple, des entreprises peuvent s'entendre en secret pour fixer les prix ou se répartir
les marchés de manière à exclure la concurrence. Cela peut être réalisé par le biais d'ententes
préalables, de soumissions de complaisance ou de soumissions coordonnées que l’organisme
public n’est pas en mesure de savoir. La collusion fausse le jeu de la concurrence, limite les
options et permet aux entreprises corrompues de remporter les contrats en offrant des pots-de-
vin ou d'autres faveurs.

6.2.1.4. Faiblesse des contrôles et absence de sanctions efficaces

La faiblesse des dispositifs de contrôles et l’application de sanctions inefficaces peuvent

également inciter l’agent public à commettre des actes de corruption.

6.2.2. Domaines à risque et exemples d’opportunités de corruption

Ces facteurs favorisant les actes de corruption peuvent exister à toutes les étapes du processus
budgétaire.

Néanmoins, certains domaines présentent des risques particulièrement élevés. Il s’agit,

notamment de :
1. La gestion de la production des ressources naturelles ;
2. L’allocation de budgets publics ;
3. Les procédures de passation des marchés publics ;
4. La Gestion des contrats d’achat public ;
5. La Gestion des salaires et retraites ;
6. La formulation et l’application de la législation fiscale ;

94
7. Le recouvrement des ressources publiques ;
8. La gestion de la trésorerie ;
9. La gestion des fonds extrabudgétaires (entreprises publiques, transferts aux collectivités
territoriales, etc.) ;
10. La Comptabilisation des opérations et la production de rapports.

Voici quelques exemples de la manière dont les opportunités de corruption se manifestent dans
les domaines à risque.

6.2.2.1. Absence, complexité et opacité des règles et procédures dans l’allocation des
budgets publics

En l’absence de critères d’allocation, les budgets publics peuvent être manipulés pour favoriser
certains projets, programmes ou secteurs spécifiques, non prioritaires, au détriment de secteurs
essentiels, tels que l'éducation, la santé ou les infrastructures, souvent en échange de pots-de-
vin ou d'autres formes de corruption. Les pots-de-vin peuvent prendre différentes formes, y
compris des paiements en espèces, des cadeaux somptueux, des emplois ou des faveurs
personnelles, des incitations financières ou des avantages indus. Cela peut inclure l'allocation.

6.2.2.2. Fautes de gestion dans la passation des marchés publics

En matière de passation des marchés publics, les appels d'offres peuvent être manipulés pour
avantager certaines entreprises ou individus en échange de pots-de-vin ou d'autres formes de
corruption. Les spécifications techniques peuvent être formulées de manière à favoriser un
fournisseur ou un entrepreneur particulier. Cela peut être fait délibérément pour exclure la
concurrence ou avantager une entreprise spécifique. Les fonctionnaires impliqués dans
l'évaluation des offres peuvent être corrompus et favoriser délibérément certaines offres. Ils
peuvent manipuler les critères d'évaluation, ignorer des informations pertinentes ou établir des
barèmes de notation favorables à certains soumissionnaires. Cela permet aux entreprises
corrompues de remporter les contrats même si leurs offres ne sont pas les plus avantageuses.

6.2.2.3. Asymétries d’information dans la passation des marchés publics

Les fonctionnaires corrompus peuvent révéler des informations confidentielles sur les
spécifications à des entreprises préférentielles, leur donnant ainsi un avantage injuste dans le
processus de passation des marchés. Les soumissionnaires peuvent falsifier des documents, tels
que des certificats, des qualifications, des références ou des informations financières, afin
d'améliorer leur position dans le processus d'évaluation. Par exemple, ils peuvent présenter de
fausses déclarations fiscales, des bilans financiers modifiés ou des références trompeuses pour

95
donner l'impression d'une solvabilité ou d'une expérience supérieure. Cela peut fausser la
concurrence et permettre à des entreprises non qualifiées ou peu performantes de remporter des
contrats (problème de signal).

6.2.2.4. Fautes de gestion dans la comptabilisation des opérations et la production de

rapports

En matière de comptabilités et de production de rapports, des manipulations comptables

peuvent être utilisées pour dissimuler des transactions illégales ou pour présenter de fausses
informations financières. Les fonctionnaires corrompus peuvent falsifier les registres
financiers, les rapports ou les états financiers afin de masquer des détournements de fonds, des
paiements illicites ou d'autres activités frauduleuses. Cela permet de brouiller les pistes et éviter
la détection de la corruption.

6.2.2.5. Faute de gestion dans la gestion des contrats d’achat public

Des contrats fictifs ou gonflés peuvent également être utilisés pour détourner des fonds publics.
Cela implique la création de contrats ou de factures pour des biens ou des services qui n'ont pas
été réellement fournis, ou la surfacturation de manière significative et le versement de
commissions illicites.

96
Figure 9. Corruption et gestion des finances publiques.

Source : FMI, Moniteur des Finances publiques, Avril 2019.

6.3. Rationalisation de corruption dans la gestion des finances publiques

La rationalisation est le processus permettant de rendre l’acte de corruption acceptable aux yeux
de la personne qui la commet. Dans certains pays ou organisations, la corruption est
profondément enracinée dans la culture et perçue comme normale. Dans de tels
environnements, la pression sociale et les attentes peuvent conduire les individus à se livrer à
des actes de corruption sans remords ou crainte de sanctions.

La théorie des choix publics illustre bien ce processus. Selon cette théorie, la corruption trouve
son origine dans les comportements opportunistes des agents rationnels voulant maximiser leurs

97
intérêts (Cartier-Bresson, 1998)30. Ainsi, en analysant les coûts-bénéfices, l’agent public passe
à l’acte quand les avantages escomptés l’emportent sur les inconvénients attendus. Il peut alors
rationnellement pratiquer la corruption même si les sanctions sont supérieures aux avantages,
lorsque la probabilité d’être détecté est faible (De Graaf, 2007)3.

Outre un climat d’impunité, la rationalisation peut reposer sur la déliquescence de valeurs

sociétales favorisant la permissivité de la corruption. Au Mali, certaines normes sociales
traditionnelles ont été déformées avec le temps, favorisant des comportements socialement
admis favorisant la corruption. Parmi ces normes déformées figurent : le rapport au bien public
(foroba) ou le cadeau en marque de respect (bognian).

En ce qui concerne le rapport au bien public, le foroba, signifiant littéralement « champ collectif
», symbolisait le patrimoine commun. L’accès aux bénéfices de ce champ collectif était
conditionné à la contribution de tous les membres de la famille à son exploitation. Aujourd’hui
cette norme sociale a pris le sens de la possibilité de se servir librement dans le patrimoine qui
appartient à tous, donc à personne, en l’occurrence les ressources publiques.

Quant au cadeau en marque de respect (bognian), il semble sorti de son sens originel pour
rationaliser le pot-de-vin.

En tout état de cause, la corruption dans la gestion des finances publiques a un impact négatif
sur le développement économique et social d'un pays. Les ressources publiques mal allouées,
détournées ou mal utilisées ne sont pas disponibles pour financer des projets d'infrastructure,
des services sociaux ou d'autres initiatives importantes. Cela peut entraîner une diminution de
la confiance des investisseurs, une détérioration des services publics et une augmentation des
inégalités sociales.

30
Cité par Jean Oda César et Nadia Smaili, « Écosystème de lutte contre la corruption : une approche intégrative
», Éthique publique [En ligne], vol. 23, n° 1 | 2021, mis en ligne le 18 juin 2021, consulté le 11 juin 2023. URL :
http://journals.openedition.org/ethiquepublique/5735 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ethiquepublique.5735

98
CHAPITRE VII : MECANISMES DE LUTTE CONTRE LA
CORRUPTION, SUIVI ET CONTROLE
La corruption étant un problème fondamental qui sévit dans tous les pays, au Mali, plusieurs
mécanismes ont été mis en place pour la prévenir et la combattre. Ces mécanismes peuvent
inclure des lois et des règlements, des institutions spécialisées, des politiques de transparence
et de redevabilité, des programmes de sensibilisation, et bien plus encore. Leur objectif est de
promouvoir des pratiques économiques et politiques saines, transparentes et responsables, et de
protéger les intérêts des citoyens et des acteurs économiques. Il convient d’analyser les
mécanismes internationaux et nationaux de lutte contre la corruption.

7.1. Mécanismes internationaux de lutte contre la corruption

En réponse à ce défi mondial, un certain nombre d'instruments juridiques ont été élaborés et
adoptés au niveau international pour prévenir et réprimer la corruption.

7.1.1. Cartographie des instruments juridiques

Les différents instruments juridiques internationaux de lutte contre la corruption sont les
suivants :

✔ la Convention des Nations Unies contre la corruption signée le 9 décembre 2003 et ratifiée
par le Mali par la loi N°05-043 du 22 juillet 2005 portant ratification de l’ordonnance n°05-
013/PRM du 22 mars 2005 autorisant la ratification de la Conférence des États parties à la
Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC) ;

✔ la Convention de l’Union Africaine sur la Prévention et la Lutte contre la

Corruption adoptée par la deuxième session ordinaire de l’Union à Maputo, le 11 juillet
2003 et ratifiée par la Loi n°05-031 du 7 juillet 2005 portant ratification de l’Ordonnance
n°04-021/P-RM du 16 septembre 2004 autorisant la ratification de la CUAPLC ;

✔ le Protocole de la CEDEAO sur la Lutte contre la Corruption adopté à Dakar le 21 décembre

2001 et ratifié par la loi n°02-074 du 20 décembre 2002 ;

✔ la Directive n°01/2009/CM/UEMOA portant Code de Transparence dans la gestion des

Finances publiques en date du 27 mars 2009 et transposée dans l’ordonnancement juridique
interne par la Loi n°2013-031 du 23 juillet 2013 portant approbation du Code de
transparence dans la Gestion des finances publiques ;

99
✔ la Directive n°07/2002/CM/UEMOA relative à la lutte contre le blanchiment des capitaux
dans les Etats membres de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine ;

✔ la Directive N°04/2007/CM/UEMOA relative à la lutte contre le financement du terrorisme

dans les Etats membres de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine.

Chaque Convention est assortie d’un mécanisme qui assure la promotion de sa mise en œuvre
ainsi que le renforcement de la coopération entre les Etats parties, notamment :

⮚ la Conférence des Etats parties à la CNUCC ;

⮚ le Comité consultatif de l’Union Africaine ;

⮚ la commission de l’UEMOA et la BCEAO ;

⮚ la Commission Anti-corruption de la CEDEAO.

7.1.2. Dispositions pertinentes des instruments juridiques internationaux

Les différents instruments disposent d’une série de normes, de mesures et de règles que tous les
pays peuvent appliquer pour renforcer le régime juridique de la lutte contre la corruption. Ils
prévoient l’adoption de mesures préventives et la criminalisation des formes de corruption les
plus répandues dans le secteur tant public que privé. Ces dispositions établissent un principe
fondamental et posent les bases d’une coopération plus étroite entre les États en vue de la
prévention et de la détection de la corruption, ainsi que de la restitution des biens spoliés. Ces
principales dispositions sont les suivantes:

7.1.2.1. Mesures préventives

Les mesures préventives visent à encourager la transparence, la responsabilité et l'intégrité dans

les institutions publiques et privées pour prévenir la corruption. Elles comprennent l'adoption
de codes de conduite pour les fonctionnaires publics, la promotion de la participation citoyenne
et la mise en place de mesures de transparence dans les marchés publics. Cette disposition
encourage également les États parties à coopérer pour échanger des informations et des
meilleures pratiques sur la prévention de la corruption, et à fournir une formation et une
éducation sur les risques de la corruption. Les mesures préventives permettent d’empêcher les
actes de corruption de se produire et de promouvoir des systèmes gouvernementaux et
commerciaux intègres et équitables.

100
7.1.2.2. Incrimination, détection et répression

La disposition de l'incrimination, de la détection et de la répression aspire à harmoniser les

législations nationales des États parties pour lutter efficacement contre la corruption, établir des
mesures pour détecter, enquêter et poursuivre les actes de corruption. Elle prévoit des
infractions pénales pour la corruption dans le secteur public et privé, le blanchiment des
capitaux ainsi que l'entrave à la justice. Les différents instruments établissent également des
normes pour protéger les témoins, les victimes et les lanceurs d’alerte, et pour assurer
l'indépendance des organes de poursuite et de jugement. Cette disposition de l'incrimination, de
la détection et de la répression est nécessaire pour combattre ce fléau en poursuivant et en
punissant les auteurs des faits de corruption.

7.1.2.3. Coopération internationale

La coopération internationale consiste à promouvoir la coopération entre les États parties pour
lutter efficacement contre la corruption transnationale et pour récupérer les biens illégalement
acquis. Cette disposition encourage les États parties à coopérer en matière d'extradition, de
transfèrement de personnes condamnées, de confiscation des produits de la corruption et
d'entraide judiciaire. Pour ce faire, les États parties doivent échanger des informations et des
meilleures pratiques en matière de prévention, de détection et de répression de la corruption.
La coopération internationale est donc essentielle pour qu’ensemble les Etats parties puissent
s’assurer que les auteurs de la corruption ne puissent pas échapper à la justice en se cachant
dans d’autres pays.

7.1.2.4. Recouvrement des avoirs

Le recouvrement des avoirs aide les États parties à récupérer les biens et les avoirs illégalement
acquis à travers les actes de corruption afin de les réaffecter à des fins légitimes. Cette
disposition a pour objectif de faciliter le rapatriement des biens mal acquis, y compris la
confiscation des produits de la corruption. Elle permet également aux États parties d’établir des
mécanismes efficaces pour geler, confisquer et récupérer les avoirs illicites, y compris ceux qui
sont détenus à l'étranger. Ceci leur permet de s’assurer que les auteurs de la corruption ne
puissent pas profiter des fruits de leurs actes illégaux.

101
7.1.2.5. Assistance technique et échange d’informations

L'assistance technique et l'échange d'informations de la Convention des Nations unies contre la

corruption visent à encourager et à faciliter la coopération internationale en matière de
prévention, de détection et de répression de la corruption31. C’est un mécanisme à travers lequel
les États parties s’accordent mutuellement une assistance technique, et s’échangent des
informations sur les meilleures pratiques en matière de lutte contre la corruption, les enquêtes
et les poursuites judiciaires en cours. L'échange d'informations est essentiel pour lutter contre
la corruption transnationale et permet aux États parties de travailler ensemble dans le but de
résoudre les cas de corruption qui dépassent les frontières nationales.

7.2. Mécanismes nationaux de lutte contre la corruption

7.2.1. Cartographie des instruments juridiques nationaux

Au Mali, plusieurs textes ont été adoptés afin de réduire voire éradiquer les opportunités de
corruption. Il s’agit, entre autres, de :
⮚ la Loi N°01-079 du 20 août 2001 portant Code pénal et ses textes modificatifs
subséquents ;
⮚ la Loi N°01-080 du 20 août 2001 portant Code de procédure pénale et ses textes
modificatifs subséquents ;
⮚ la Loi N°2013-031 du 23 juillet 2013 portant approbation du Code de transparence de
la gestion des finances publiques et le Code annexé ;
⮚ le décret N°2015-0604/P-RM du 25 septembre 2015 portant Code des marchés publics
et des Délégations de Service public ;
⮚ la loi N°2016-008 du 17 mars 2016 portant loi uniforme relative à la lutte contre le
blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ;
⮚ la Loi N°2014-015 du 27 mai 2014 portant prévention et répression de l’enrichissement
illicite et textes subséquents.

31
Article 60 de la CNUCC.

102
7.2.2. Dispositif institutionnel de lutte contre la corruption

Au Mali, la lutte contre la corruption est menée par plusieurs institutions publiques et privées,
ainsi que des organisations de la société civile. Le contrôle des finances publiques au Mali se
fait à travers les contrôles administratif, juridictionnel et parlementaire. De plus en plus, ces
dernières années se sont ajoutés le contrôle citoyen exercé par la société civile et le contrôle
effectué par les partenaires techniques et financiers.

7.2.2.1. Contrôle administratif

Le contrôle administratif désigne l'ensemble des mécanismes et procédures mis en place pour
vérifier la conformité des décisions et des actes administratifs aux règles de droit en vigueur. Il
s'agit d'un outil de régulation et de supervision de l'activité administrative visant à garantir le
respect de l'intérêt général et des droits des citoyens. On distingue deux types de contrôle
administratif : interne et externe.

 Contrôle administratif interne

Le contrôle administratif interne est exercé par des structures qui sont internes à
l’Administration publique. Ce contrôle peut être exercé avant ou après les opérations
d’exécution du budget. Lorsqu’il est exercé en amont, il est dit « a priori » et lorsqu’il intervient
après, il se dit « a posteriori ». Au Mali, les organes de contrôle administratif interne à priori
sont essentiellement constitués par les services de la Direction Nationale du Contrôle financier
et ceux de la Direction Générale des Marchés Publics et des Délégations de Service Public
(DGMP-DSP). A ce niveau, il faut signaler un mécanisme spécifique : c’est l’obligation qu’ont
les soumissionnaires de s’engager à lutter contre la corruption dans leurs dossiers de soumission
aux marchés publics conformément à l’article 29 du Code des marchés Publics. Il appartient
notamment à la DGMP-DSP de vérifier que cet engagement est bien versé dans les dossiers de
soumission à travers son contrôle a priori.

Institués par l’Ordonnance n°2016-013/P-RM du 29 mars 2016 portant création de la Direction

nationale du Contrôle financier, les services du contrôle financier exercent un contrôle a priori32
sur les opérations d’exécution du budget. Les ordonnances ou mandats de paiement et les
délégations de crédits non revêtus du visa du contrôleur financier ou de son délégué sont nuls

32 Article 93 alinéa 1 du Décret n°2018-0009/P-RM du 10 janvier 2018 portant règlement général sur la
comptabilité publique.

103
et de nul effet33. A travers ce contrôle qui se situe en amont des opérations, les contrôleurs
financiers contribuent à lutter contre la corruption en empêchant que les agents publics tirent
profit des opérations entachées d’irrégularité.

Un autre organe exerce un rôle important dans la lutte contre la corruption à travers l’exercice
d’un contrôle administratif interne à priori. Il s’agit de la DGMP-DSP créée suivant Loi n°08-
022 du 23 juillet 2008. Service central du Ministère de l’Economie et des Finances, la DGMP-
DSP et ses démembrements, à savoir les Directions Régionales et les Cellules de passation des
marchés publics, exercent un contrôle à priori sur les opérations de passation et d’exécution des
marchés publics des autorités contractantes. Ils exercent ce contrôle à travers des avis de non-
objection émis à différentes phases de la passation et de l’exécution des marchés publics. A
travers ce contrôle, la DGMP-DSP apporte sa contribution à la lutte contre la corruption quand
on sait que la grande corruption réside notamment dans le domaine des marchés publics avec
des montants très importants en jeu.

S’agissant du contrôle administratif interne a posteriori, il est exercé au Mali par le Contrôle
Général des Services Publics (CGSP) et les Inspections ministérielles. Le CGSP est un service
central créé en 200034 et placé sous l’autorité du Premier ministre, en remplacement du Contrôle
Général d’Etat. En plus de ses attributions de contrôle, la loi a conféré au CGSP la compétence
de « rechercher d’éventuelles pratiques de corruption ou de délinquance économique ou
financière dans les services et organismes contrôlés »35. En vue de l’exécution de cette mission,
le CGSP réalise des missions de vérification de conformité, d’audit de performance et de suivi
de la mise en œuvre des recommandations. Toutefois, ses rapports ne sont pas rendus publics :
ils sont transmis en confidentiel au Premier ministre36. De par ses textes de création, le CGSP
ne peut mener de vérification qu’après approbation du Premier ministre37. De même, il ne peut
saisir la justice des faits contenus dans ses rapports de vérification sans l’approbation du
Premier ministre38, toutes choses qui limitent son efficacité en matière de lutte contre la

33 Article 93 alinéa 4 du Décret n°2018-0009/P-RM du 10 janvier 2018 portant règlement général sur la
comptabilité publique.
34 Le CGSP a été créé suivant l’Ordonnance n°00-051/P-RM du 27 septembre 2000 ratifiée par la Loi n°00-067
du 30 novembre 2000.
35 Article 2 de l’Ordonnance n°00-051/P-RM du 27 septembre 2000 portant création du Contrôle Général des
Services Publics
36 Article 13 alinéa 3 du Décret n°01-067/P-RM du 12 février 2001 fixant l’organisation et les modalités de
fonctionnement du Contrôle Général des Services Publics.
37 Article 11 du Décret n°01-067/P-RM du 12 février 2001 fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement
du Contrôle Général des Services Publics.
38 Article 5 du Décret n°01-067/P-RM du 12 février 2001 fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement
du Contrôle Général des Services Publics.

104
corruption. Le CGSP est officiellement l’Institution Supérieure de Contrôle des Finances
Publiques qui représente le Mali au sein de l’Organisation Internationale des institutions
Supérieures de Contrôle des Finances Publiques (INTOSAI).

Au nombre de 1639, les Inspections ministérielles sont des services centraux chargés du contrôle
administratif interne des services publics relevant du Ministère concerné. Ce contrôle porte
notamment sur la gestion administrative et financière desdits services. A ce titre, elles jouent
un rôle important en matière de lutte contre la corruption.

A côté de ces structures de contrôle interne existe la Cellule d’Appui aux Structures de Contrôle
de l’Administration (CASCA) qui n’est pas un véritable organe de contrôle car n’exerçant
aucune attribution de vérification ou d’audit. En effet, la mission de la CASCA se borne à
« étudier et exploiter les rapports de contrôle et d’inspection transmis au Président de la
république et de suivre et évaluer, pour le compte du Président de la République, la mise en
œuvre des recommandations issues desdits rapports »40.

 Contrôle administratif externe

En ce qui concerne le contrôle administratif externe, il est exercé par des structures
indépendantes extérieures à l’Administration. Au Mali, ce type de contrôle est exercé a
posteriori par le Bureau du Vérificateur Général (BVG) et la juridiction des comptes.

Le BVG est une autorité administrative indépendante créée en 2003 en vue de renforcer le
contrôle de la gestion publique et de mieux lutter contre la corruption et la délinquance
économique et financière. L’article 2 de la Loi n°2021-069 du 23 décembre 2021 qui le régit
actuellement lui donne mandat d’effectuer quatre (4) types de missions à savoir :

- la vérification financière et de conformité ;

- la vérification de performance ;
- la vérification de suivi de la mise en œuvre des recommandations ;
- l’évaluation de politiques publiques.

39 Inspections de l’Agriculture-de l’Elevage et de la Pêche-des Affaires sociales-des Domaines et des Affaires

foncières-des Armées et services des Armées-des Services diplomatiques et consulaires-de l’intérieur-des
Finances-de la Santé-des Services de Sécurité et de la protection civile-des Services judiciaires-de l’Education-de
l’Equipement et des Transports-de l’Energie et de l’Eau-de l’Artisanat et du Tourisme-de l’Environnement et de
l’Assainissement.
40 Article 2 du Décret n°00-590/P-RM du 28 novembre 2000 portant création de la Cellule d’Appui aux Structures
de Contrôle de l’Administration.

105
Le BVG apporte sa contribution à la lutte contre la corruption à travers des actions à vocation
préventive, dissuasive et coercitive. En termes de prévention, le Vérificateur Général, à l’issue
des missions de vérification, adresse des recommandations aux entités vérifiées en vue de
renforcer leur dispositif de contrôle interne pour laisser peu de place aux pratiques corruptives.
En ce qui concerne le volet dissuasif, le Vérificateur Général apporte sa contribution à la lutte
contre la corruption à travers la publication de l’ensemble de ses rapports individuels de
vérification sur son site internet (www.bvg-mali.org). Cette publication systématique des
rapports individuels entamée en août 2019 vise à dissuader les responsables des entités vérifiées
de s’adonner à des pratiques peu orthodoxes dans la gestion des deniers publics. Pour ce qui
est de l’aspect coercitif, il consiste pour le Vérificateur Général à saisir directement les
Procureurs de la République près les Tribunaux de Grande Instance compétents, chargés des
Pôles Economiques et Financiers et la juridiction des comptes, lorsque les rapports de
vérification font état de faits susceptibles de constituer des infractions à la législation pénale et
à la législation budgétaire et financière. Contrairement à une idée assez répandue, la saisine des
autorités judiciaires n’attend pas la remise solennelle du rapport annuel au Président de la
République41.

En plus du Bureau du Vérificateur Général, le contrôle administratif externe est mis en œuvre
par la juridiction des comptes. A la différence du BVG, la juridiction des comptes est un organe
investi à la fois d’attributions juridictionnelles et non juridictionnelles. Les attributions non
juridictionnelles de la juridiction des comptes s’exercent en matière de vérification à travers
l’examen des états financiers, notamment les bilans et les documents annexes 42. Elles
concernent également le contrôle des entreprises et organismes publics. La compétence de la
juridiction des comptes porte également sur le contrôle de la sincérité des comptes et la moralité
des recettes et des dépenses des partis politiques43.

41 En effet, la saisine des autorités judiciaires se fonde sur l’article 25 de la Loi n°2021-069 du 23 décembre 2021
instituant le Vérificateur Général et sur l’article 58 de la Loi n°01-080 du 20 août 2001 modifiée, portant Code de
Procédure Pénale.
42 Article 319 de la Loi n°2016-046 portant Loi organique fixant l’organisation, les règles de fonctionnement de
la Cour Suprême et la procédure suivie devant elle.
43 Article 27 alinéa 4 et 5 de la Loi n° 05-047 du 18 août 2005 portant charte des partis politiques : « La section
des comptes procède à la vérification de la moralité des recettes et des dépenses, ainsi que de la sincérité des
comptes du parti. Elle peut exiger toutes justifications et explications nécessaires à l'accomplissement de sa
mission. Elle a accès à tous documents, états de caisse et livres journaux. La vérification peut s’étendre à toutes
les structures du parti ».

106
En plus des services ci-dessus cités, d’autres organes de l’Etat interviennent dans la chaîne de
la lutte contre la corruption sans pour autant avoir le statut des structures de contrôle. Il s’agit
notamment de l’Office Central de Lutte contre l’Enrichissement Illicite (OCLEI), de la Cellule
Nationale de Traitement des Informations Financières (CENTIF), des Pôles Economiques et
Financiers et de l’Agence de Recouvrement et de Gestion des Avoirs Saisis ou Confisqués.

L’Office Central de Lutte contre l’Enrichissement Illicite (OCLEI) a été créé en vertu de la
mise œuvre des engagements internationaux du Mali et des recommandations des états
généraux sur la corruption et la délinquance financière (2008) et celles du forum du même nom
(2014). L’article 4 de l’Ordonnance n°2015-032 du 23 septembre 2015 portant création de
l’OCLEI lui a assigné la mission de « mettre en œuvre l’ensemble des mesures de prévention,
de contrôle et de lutte envisagées au plan national, sous régional, régional et international contre
l’enrichissement illicite. »

Cette mission centrale est assortie d’attributions spécifiques que l’on peut résumer en quatre
pôles d’activité, à savoir :
- la prévention et la déclaration de biens ;
- la coopération;
- la contribution à la répression ;
- et les études et recommandations.

Ces axes correspondent aux pôles d’activité de l’OCLEI qui n’est pas une structure de contrôle,
mais de lutte contre l’Enrichissement illicite. Il a comme compétence spécifique:

- la prévention;
- l’exploitation des déclarations de biens ;
- l’exploitation des rapports des structures de contrôle comme base d’enquêtes ;
- la gestion des dénonciations des faits de corruption ;
- les enquêtes ciblant les individus, mais pas les structures.

La Cellule Nationale de Traitement des Informations Financières (CENTIF), créée suivant Loi
n°2016-008 du mars 2016 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement
du terrorisme, a notamment pour mission de recevoir, d’analyser et de traiter les renseignements
propres à établir l’origine des transactions ou la nature des opérations faisant l’objet de

107
déclarations de soupçons auxquelles sont astreintes les personnes physiques et morales
assujetties44.

Au nombre de 3, les Pôles Economiques et Financiers ont été institués auprès des tribunaux de
grande instance de Bamako, Mopti et Kayes à la faveur de la Loi n°01-080 du 20 août 2001
portant Code de Procédure Pénale. Ils sont compétents pour poursuivre et instruire les
infractions prévues à l’article 609 du Code de procédure pénale ayant une connotation
économique et financière. Toutefois, avec l’institution d’un Pôle National Economique et
Financier en lieu et place des Pôles Economiques et Financiers de Bamako, de Kayes et de
Mopti, la saisine du Procureur de la République Financier se fait désormais sur la base de
l’article 610 bis de la Loi n°2021-051 du 29 septembre 2021 portant modification de la Loi
n°01-080 du 20 août 2001, modifiée, portant Code de Procédure Pénale qui dispose : « le
Procureur de la République financier est destinataire des rapports à connotation pénale de tout
organisme spécifiquement désigné par la loi ». Cette dénonciation a pour but de mettre tous les
éléments d’appréciation à la disposition des Pôles Economiques et Financiers en vue de
poursuivre les auteurs présumés des infractions à caractère économique et financier. C’est en
cela que les Pôles Economiques et Financiers jouent un rôle très important dans la lutte contre
la corruption à travers le volet répressif.

L’Agence de Recouvrement et de Gestion des Avoirs Saisis ou Confisqués est un établissement

public à caractère administratif qui a pour mission le recouvrement et la gestion des avoirs saisis
ou confisqués dans le cadre des procédures pénales relatives à la délinquance économique et
financière45. Pour l’instant, cette agence n’est pas encore opérationnelle mais elle sera amenée
un jour à jouer un rôle décisif dans la lutte contre la corruption et la délinquance économique
financière en application des prescriptions de la CNUCC46.

7.2.2.2. Contrôle juridictionnel

Le contrôle juridictionnel est exercé par la juridiction des comptes, à travers le jugement des
comptes publics et le contrôle de la gestion des comptes publics. En matière de lutte contre la
corruption, c’est surtout le contrôle de la gestion des comptes des comptables publics qui permet
à la juridiction des comptes de jouer un rôle déterminant à travers la sanction des fautes de

44 Article 60 de la Loi n°2016-008 du mars 2016 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le
financement du terrorisme.
45 Article 2 de la Loi n°2022-048 du 23 novembre 2022 portant modification et ratification de l’Ordonnance
n°2022-019 du 20 septembre 2022 portant création de l’Agence de recouvrement et de gestion des avoirs saisis ou
confisques
46 Article 51 de la CNUCC.

108
gestion. En effet, la juridiction des comptes, devant laquelle sont déférés les auteurs de fautes
de gestion, exerce une fonction juridictionnelle en matière de discipline financière. A titre
illustratif, à la faveur de la synergie d’actions développée avec le BVG, la juridiction des
comptes est systématiquement destinataire des faits relevés par le Vérificateur Général au cours
des missions de vérification et qui sont susceptibles de constituer des infractions à la législation
budgétaire et financière. De 2019 à 2022, le Vérificateur Général a transmis à la juridiction des
comptes 63 dossiers de vérification.

Toutefois, elle peine à s’affirmer réellement dans l’écosystème de la lutte contre la corruption
au Mali.

7.2.2.3. Contrôle parlementaire

Selon Jean-Luc ALBERT, ce contrôle est appelé « contrôle par l’autorité délibérante ».

Au Mali le contrôle parlementaire, est exercé par le parlement à l’occasion de l’adoption de la

loi des finances (initiale ou rectificative). De plus, la Commission chargée des finances du
parlement veille à la bonne exécution de la loi de finances47. Elle peut procéder à l’audition de
tout ministre et de tout responsable de programmes48.

7.2.2.4. Contrôle citoyen

Le contrôle citoyen, relevant des organisations de la société civile, porte sur l’analyse et
l’information des citoyens sur les performances budgétaires publiques. Un regroupement de 10
organisations de la société civile a été créé en mars 2007 à Bamako. Il analyse les budgets de
l’Etat et des collectivités territoriales puis partage des rapports, des informations et opinions sur
Internet pour informer le citoyen sur la performance de l’action budgétaire publique.

7.2.2.5. Actions des partenaires techniques et financiers

Les partenaires techniques et financiers exercent à travers les mémorandums des politiques
économiques et financières, les conventions de financement, les procédures de passation de
marché et les revues budgétaires conjointes, des actions de lutte contre la corruption. Dans le
mémorandum des politiques économiques et financières de l’Accord de Facilité de Crédit
conclu avec le FMI de 2017, le Mali a pris l’engagement d’augmenter les recettes fiscales, de
transposer le cadre législatif harmonisé des directives de l’UEMOA, d’améliorer la préparation

47 Article 73 de la Loi n°2013-028 du 11 juillet 2013 relative aux lois de finances.

48 Ibidem.

109
et l’exécution du budget de l’Etat, d’améliorer la transparence des finances publiques et la
gestion de la trésorerie, de renforcer le contrôle interne et externe.

En outre, de nombreux partenaires mettent en place des procédures de Due diligence, c’est-à-
dire des procédures de vérifications sur les soumissionnaires, ainsi que des obligations de
déclaration d’intégrité à travers laquelle le soumissionnaire s’engage à ne pas commettre d’acte
de corruption.

7.3. Stratégies de lutte contre la corruption

Après la tenue des Etats généraux sur la corruption en 2009, plusieurs stratégies ont été mises
en place au Mali pour lutter efficacement contre la corruption et la délinquance économique et
financière.

En effet, le Gouvernement du Mali s’est doté en juillet 2011 d’une Stratégie nationale du
Contrôle Interne (SNCI). Le 3ème enjeu prioritaire identifié par la SNCI est lié à la Gestion Axée
sur les Résultats (GAR). Il s’agit d’orienter davantage les contrôles vers la recherche de
l’efficacité. Les contrôles actuels reposent presqu’entièrement sur la régularité des opérations
et malgré cela s’est révélé sans effet notable sur la lutte contre la corruption et la fraude. La
SNCI, dans l’optique de sécuriser davantage la gestion des acteurs publics, a identifié 3 niveaux
de contrôle à savoir :
⮚ les contrôles a priori portant sur les contrôles budgétaires et comptables exercés par les
structures du Ministère de l’Economie et des Finances (DNCF, DNTCP, DGMPDS).
Ces contrôles s’assurent de la conformité et de l’effectivité des dépenses publiques et
se situent en amont de l’exécution ;

⮚ les contrôles concomitants exercés par les gestionnaires eux-mêmes afin de sécuriser
leur gestion ;

⮚ les contrôles a posteriori exercés par les corps de contrôle portant à la fois sur la
régularité des opérations financières et sur l’efficacité et l’efficience des programmes49.

De façon générale, quatre stratégies ont été développées par les acteurs intervenant dans la
chaine de la lutte contre la corruption pour rendre leurs actions plus efficaces en matière de lutte
contre la corruption et la délinquance économique et financière.

49 CGSP, Stratégie nationale du Contrôle Interne, page 8.

110
7.3.1. Réforme, coordination et synergie entre acteurs

Pour lutter efficacement contre la corruption, il est important de mettre l’accent sur les reformes
afin d’adapter la réponse aux nouvelles formes de délinquance économique et financière. Cette
stratégie vise à améliorer le cadre juridique et institutionnel et à mettre en place un mécanisme
de coordination des intervenants en matière de lutte contre la corruption. En effet, en dépit des
efforts des acteurs, la lutte contre la corruption a longtemps souffert du déficit de synergie et de
coordination. C’est pourquoi, un décret est en cours d’élaboration pour créer des cadres de
collaboration et de concertation entre les structures intervenant dans la chaine de la lutte contre
la corruption. Déjà, le BVG entretient avec les autorités judiciaires une synergie assez
dynamique et fructueuse.

7.3.2. Prévention et détection des faits de corruption

Il s’agit de renforcer les capacités des ressources humaines impliquées dans la prévention et la
détection de la corruption. La stratégie implique également de mettre à la disposition des
structures des outils techniques adaptés pour détecter les risques de corruption. A cet effet, des
formations sont nécessaires pour faire une mise à niveau des connaissances et des compétentes
des acteurs anti-corruption. Plusieurs actions peuvent être envisagées pour prévenir et détecter
la corruption comme :
- la digitalisation de la chaine des recettes et dépenses publiques ;
- l’élaboration d’une cartographie des risques ;
- le renforcement du contrôle interne ;
- la mise en œuvre d’un dispositif d’alerte interne et de protection des témoins et des
lanceurs d’alerte ;
- la formation du personnel technique et des responsables.

7.3.3. Répression et réparation

A travers cette stratégie, il s’agit de sanctionner les faits de corruption par le biais des
procédures judiciaires. Ce volet répressif de la lutte contre la corruption est assuré par la justice.
Il s’agit entre autres de :

⮚ renforcer les capacités des acteurs de la justice impliqués dans les domaines de la
répression des faits de corruption et du recouvrement des biens spoliés ;

111
 ⮚ renforcer la chaine pénale et la discipline financière et budgétaire anti-corruption
(opérationnalisation du pôle national économique financier et création de la Cour des
comptes) ;

⮚ mettre davantage l’accent sur les fautes de gestion des ordonnateurs et comptables
publics et des Collectivités Territoriales ;

⮚ lutter contre l’impunité ;

⮚ renforcer la coopération judiciaire pour appréhender les auteurs d’infractions de

corruption transfrontalière ;

⮚ recouvrer et gérer les produits issus de la corruption et du crime organisé.

7.3.4. Communication et sensibilisation

Une lutte efficace contre la corruption ne saurait se limiter à la prévention et à la répression. Il

convient de tenir compte des aspects liés à la communication et à la sensibilisation des citoyens.
A cet effet, il est nécessaire d’initier les actions ci-après :
- accroitre le pouvoir de dénonciation de la corruption par les citoyens ;
- renforcer le journalisme d’investigation orienté sur les faits de corruption ;

- renforcer la communication sur les avancées de la lutte contre la corruption ;

- procéder à la publication des rapports d’audit et de vérification ;
- intensifier les campagnes d’information et de sensibilisation contre la corruption ;

- renforcer l’éducation aux valeurs des enfants dès leur jeune âge ;
- renforcer le rôle des OSC dans la lutte contre la corruption.

112
CHAPITRE VIII : OBSTACLES A LA LUTTE CONTRE LA
CORRUPTION
Tous les pays du monde sont confrontés à la corruption avec toutefois, des formes et des
ampleurs qui varient. Il est donc une erreur de croire que le phénomène de la corruption est
l’apanage de certains pays et continents, tout comme il l’est de penser que l’on ne serait pas
individuellement concerné par elle, directement ou indirectement. Pour se convaincre du
contraire, il suffit de lire les conclusions des différentes études et rapports d’enquêtes sur le
fléau. Lutter contre la corruption est d’une importance vitale pour tous les pays du monde et un
défi collectif à relever. Les conséquences de la corruption sont incommensurables qui plus est,
quand elle affecte un pays qui n’a pas atteint un certain niveau de développement, comme le
Mali.

Il s’agit d’un phénomène insidieux et pernicieux, qui parasite le développement économique.

La corruption est un frein au développement humain en plus de son impact sur la croissance et
le progrès en général. En détournant les ressources publiques vers des profits privés, la
corruption entrave l’accès aux services publics et annihile la réalisation des projets d’intérêt
général.

Les obstacles à la lutte contre la corruption tiennent à plusieurs facteurs. Le point de départ
d’une lutte efficace contre la corruption réside sans équivoque dans une volonté politique réelle,
affichée et matérialisée. Les facteurs générateurs d’inefficacité se retrouvent dans l’instabilité
et l’insuffisance de volonté politique, le déficit de moyens alloués, les difficultés à réunir les
éléments de preuves de actes de corruption, l’opacité et la résistance de certaines
administrations qui rendent difficiles les contrôles, le dysfonctionnement des structures de lutte
contre la corruption, l’insuffisance de pouvoirs et d’indépendance des structures dans la mise
en œuvre des réformes administratives et des procédures de contrôle etc.

8.1. Volonté politique affichée, mais insuffisante

La Convention des Nations Unies contre la corruption a été signée le 9 décembre 2003 à Merida
(Mexique). Par la résolution 58/4 du 31 octobre 2003, l’Assemblée générale de l’Organisation
des Nations Unies a déclaré le 9 décembre « Journée internationale de la lutte contre la
corruption » pour « sensibiliser au problème de la corruption et faire connaître le rôle de la
Convention dans la lutte contre celle-ci et sa prévention. »

113
Le Mali depuis plusieurs décennies mène une lutte contre la corruption avec plus ou moins de
résultats. Il a ratifié la Convention sus-indiquée à travers la Loi n° 05-043 du 22 juillet 2005
portant ratification de l’Ordonnance n°05-013/P-RM du 22 mars 2005 autorisant la ratification
de la Convention des Nations Unies contre la corruption.

Malgré une relative prise de conscience des conséquences de la corruption et l’existence de

mécanismes, des obstacles empêchent l’atteinte des résultats escomptés. Pour analyser ces
obstacles, il faut d’abord comprendre le phénomène de la corruption, ses manifestations et ses
impacts potentiels.

Le phénomène de la corruption n’épargne en réalité aucun pan de la vie en société. Elle a des
répercussions économiques, sociales, culturelles, sécuritaires etc.

8.2. Insécurité juridique et judiciaire, un obstacle à la lutte contre la corruption

au Mali

La corruption installe un sentiment d’injustice, un climat de suspicion, de méfiance voire de

haine, qui peuvent finir par mettre à mal le tissu social. En plus d’entamer la confiance du
citoyen dans la légitimité et la transparence des institutions, elle est une entrave à l’adoption de
textes législatifs conformes aux besoins et attentes réelles des populations. Elle est également
source d’insécurité juridique et judiciaire en ce que les décisions de justice et administratives,
loin d’être impartiales seront tributaires de l’influence de la corruption.

L’insécurité juridique et judiciaire, l’imprévisibilité du droit sont autant d’obstacles à la lutte

contre la corruption au même titre que l’inexécution effective des décisions rendues. L’Etat de
droit et la justice sont au cœur du développement économique et de la stabilité sociale. La
corruption a une influence négative sur les investissements et l’entrepreneuriat. Incidemment,
un environnement économique qui n’obéit pas à certaines règles de gouvernance sera favorable
à la corruption. L’économie de marché n'a jamais signifié l'absence de droit, même dans la
conception la plus minimaliste de l'encadrement juridique de l'économie.

L’élément fondamental d’un système judiciaire performant de lutte contre la corruption est que
le droit soit dit sans arbitraire par des juges compétents, intègres et indépendants de toute
pression.

114
L’insécurité judiciaire proviendra de la dégradation du rendu de la justice, de l’application du
droit, et du respect de la déontologie. Elle vient principalement de la lenteur, de
l’imprédictibilité des tribunaux, de la corruption du système judiciaire et de la difficulté
d’application des décisions.

Il est constant que la corruption est nuisible, elle fait obstacle à la croissance et au
développement économiques, entame la confiance du citoyen dans la légitimité et la
transparence des institutions. Elle entrave l’adoption de lois justes et efficaces, ainsi que
l’administration et l’exécution des lois et l’action des tribunaux. L’état de droit est une condition
essentielle pour la prévention et la répression de la corruption notamment dans une logique de
coopération internationale en matière pénale.

L’inadaptation et l’inadéquation de la règle de droit, l’instabilité d’une jurisprudence aléatoire,

la précarité des conditions de vie et de travail, l’insuffisance de formation des acteurs de la
justice sont autant d’obstacles à l’assainissement de l’environnement juridique et judiciaire.

8.3. Déficit de coordination nationale et de coopération internationale

Le déficit de coordination et de collaboration tant nationale, qu’internationale se manifeste par

la résistance et la lenteur.

La pertinence d’une stratégie cohérente de lutte contre la corruption se traduit par la

détermination des compétences de chacune des structures et les conditions dans lesquelles, elles
doivent coopérer, coordonner leurs activités et mutualiser les informations à leur disposition.
Pour ainsi dire, une lutte isolée par les différentes structures ne saurait produire de résultats
probants.

Pourtant, il se constate parfois une résistance dans l’échange d’informations et un déficit de

coordination de nature à créer une inefficacité collective desdites structures et de la lutte contre
la corruption.

La première réunion de haut niveau de l’Assemblée Générale des Nations Unies du 24

novembre 2012 a souligné la nécessité de lutter contre la corruption en consacrant
l’internationalisation de la lutte contre la corruption qui est un phénomène susceptible de
franchir les frontières dans sa commission et dans ses effets. La déclaration de politique issue
de cette rencontre au-delà de mettre en exergue l’importance fondamentale de l’état de droit
pour le dialogue politique et la coopération parmi tous les Etats et le développement des trois

115
principaux piliers que sont : la paix et la sécurité internationales, les droits de l’homme et le
développement, traite distinctement et de manière approfondie la question de la corruption.

Il convient de noter que le phénomène de la corruption est loin de se manifester exclusivement

à l’intérieur des frontières d’un pays. Le caractère transnational de la corruption ne souffre
d’aucun doute au regard de la mondialisation et de la globalisation.

En effet, les agents économiques n’opèrent pas en vase clos et la coopération de tous genres
entre les pays du monde est galopante. Ces vecteurs d’échanges et de productions des richesses
sont des terrains propices à la corruption, sans un mécanisme qui s’adapte à ces
bouleversements de l’environnement socio-économique.

Une réelle coopération internationale impose un traitement diligent des demandes d’entraides
judiciaires, des échanges d’informations fluides.

La Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC), en vigueur depuis 2005 et
celle de l’Union Africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption sont les bases des
efforts menés à l’échelle internationale. Ces conventions exigent des Etats parties de se
soumettre à des examens pour évaluer leur degré de conformité.

D’autres organisations étatiques et non gouvernementales comme le PNUD, la Banque

Mondiale procèdent également à des examens et évaluations en matière de corruption,
d’intégrité et de gouvernance. En cela, on peut citer les exemples des rapports de Global
Integrity et les évaluations du Système national d’intégrité effectuées par Transparency
international, qui fonctionnerait comme un système immunitaire contre la corruption qui repose
sur huit piliers qui sont : les réformes administratives contre la corruption, les institutions de
contrôle, l’intolérance de la population à l’égard de la corruption, la participation de la
population à la vie publique, le système judiciaire, les médias, le secteur privé et la coopération
internationale.

Cependant, malgré l’abondance des mécanismes, la lutte contre la corruption rencontre des
obstacles qui réduisent son efficacité.

116
8.4. Compétences et domaines d’action des institutions de lutte contre la
corruption

Il est difficile de lutter efficacement contre la corruption, si en plus de voter des textes qui
tendent à prévenir et à réprimer les faits de corruption, il n’est pas créé des structures
indépendantes, dotées de pouvoirs et d’expertises de façon à mettre en œuvre de manière
efficiente les politiques et stratégies de lutte contre la corruption.

L’encadrement institutionnel de la lutte contre la corruption est avant tout une question de choix
politique. Cet aspect institutionnel de la lutte contre la corruption implique souvent plusieurs
structures. Il est impératif dans ce cas de figure, que ces structures aient des compétences
spécifiques et des domaines d’action bien balisés. Dans une constellation de structures aux
domaines voisins parfois concurrents, il est indispensable qu’existe une synergie d’action, au
risque d’assister à une phagocytose. En effet, il est possible de concentrer la stratégie et les
moyens de la lutte contre la corruption entre les mains d’un nombre plus ou moins élevé de
structures. A ce propos, il convient de signaler que ce choix peut être tributaire de la perception
qu’on les pouvoirs publics du niveau de corruption dans le pays et du mécanisme qu’ils
entendent mettre en place pour combattre le phénomène. Dans tous les cas, il faut noter
qu’aucun système ne peut prétendre à la perfection et des critiques peuvent toujours être
formulées. Le choix de la centralisation des pouvoirs peut paraître moins susceptible de
favoriser la problématique d’un déficit de coordination et de coopération, pourtant il renferme
un risque de capture. En ce qui concerne le partage des prérogatives entre plusieurs structures,
il se pose avec acuité la question de la coopération, de la collaboration pour une lutte
coordonnée et efficace contre la corruption.

C’est en cela, qu’existe des méthodes pour évaluer la qualité d’une stratégie de lutte contre la
corruption. Il s’agit d’apprécier les effets concrets de la stratégie sur l’ampleur, la fréquence ou
l’intensité des pratiques de corruption. Cependant, cette évaluation a posteriori n’est pas
toujours évidente, au regard de la question des effets dans le temps, lesquels peuvent à court
terme agir sur des facteurs conjoncturels qui agissent sur la dynamique de la corruption, sans
agir sur d’autres facteurs socioculturels et politiques dont l’incidence sur la dynamique de la
corruption est plus durable avec des manifestations lentes mais subtiles. Il faut noter que cette
appréciation de la stratégie de lutte peut se présenter inversement. En effet, l’un des objectifs
d’une stratégie de lutte contre la corruption est de dévoiler les mécanismes de corruption, de

117
démasquer leurs auteurs, laissant paraître à court terme la fausse perception d’une croissance
du niveau de corruption.

En ce qui concerne l’évaluation a priori, il faut retenir que toute stratégie porte sur des objectifs
et des moyens de les atteindre. La formulation et la mise en œuvre stratégiques sont les
processus par lesquels on définit les objectifs et les moyens de les atteindre. Dans cette
dynamique, on s’intéresse aussi bien aux choix d’objectifs et de mécanismes de réalisation,
qu’aux processus grâce auxquels ces choix sont structurés et mis en cohérence. Ainsi, la qualité
d’une stratégie est fonction tant de la pertinence des objectifs et des moyens de réalisation qu’à
la façon dont ces objectifs et ces moyens ont été choisis.

Par ailleurs, on pourrait être tenté d’envisager systématiquement la lutte contre la corruption
sous l’angle de la répression au détriment de la prévention. Pourtant l’importance de la
communication, de la sensibilisation et de l’éducation est fondamentale pour lutter contre la
corruption. Lutter contre la corruption efficacement exige une implication de premier plan des
acteurs de la société civile, des médias et de tous les citoyens en général. Le déficit de
sensibilisation, d’information, l’impact de la pesanteur sociale et culturelle conduisent à une
certaine banalisation voire une normalisation des pratiques corruptives.

Il appert à cette suite, qu’une lutte efficace exige une politique et une stratégie nationale de lutte
contre la corruption qui combinent prévention et répression.

Les réformes doivent prévoir la rationalisation des structures et des procédures publiques, une
mise en œuvre rigoureuse des procédures de contrôle et de gestion de l’information et la
reconstitution d’un cadre éthique. Il convient de mettre l’accent sur l’incapacité et le manque
de moyens des structures à pouvoir faire face aux oppositions et résistances, dans la mise œuvre
de ce qui est parfois perçue comme une révolution des pratiques. En effet, un obstacle majeur
réside dans l’articulation malaisée entre l’Etat de droit et les traditions locales d’échanges de
cadeaux, les intercessions diverses. Les pratiques administratives ne devraient subir aucune
autre influence, ou obéir à d’autres règles au-delà de celles prévues par les textes. La tolérance
généralisée face à un phénomène qui est parfois qualifié de systématique ne peut favoriser une
lutte efficace.

Il faut noter enfin, qu’il existe un lien étroit entre la corruption, la pauvreté, la criminalité
organisée, la traite d’êtres humains, le terrorisme, les enlèvements avec demandes de rançon, le
trafic de drogue, la contrebande de produits etc.

118
CHAPITRE IX ENSEIGNEMENTS, NOTIONS DE SENSIBILISATION
ET DE BONNES PRATIQUES EN MATIERE LUTTE CONTRE LA
CORRUPTION
La corruption est une problématique mondiale. Le phénomène touche tous les pays. La
corruption est un système que Robert Klitgaard (1998) a présenté sous la formule suivante :
corruption est égal à Monopole plus Discrétion moins Responsabilité. Tous les états sont
engagés dans la lutte contre la corruption.

Il convient de relever les enseignements d’une part et d’autre part les bonnes pratiques en
matière de sensibilisation et d’éducation

9.1. Enseignements tirés de la lutte contre la corruption

Les infractions de corruption sont difficiles à détecter. Les personnes impliquées tirent
directement des avantages du pacte criminel. A cela, il faut ajouter la grande crainte de
représailles-du corrupteur de la part des agents corrompus. Il y a donc une nécessité de légiférer
sur la protection des personnes qui communiquent des informations. Il y a déjà des exemples
réussis dans ce domaine, notamment les lois sur les lanceurs d’alerte depuis 2010 en Ouganda
et en Zambie. Il urge de mettre en place des mesures de protection des témoins, experts et
victimes au Mali. Le processus d’adoption d’une loi est déjà enclenché.

Dans les organisations publiques comme privées, il convient de faciliter le signalement

d’irrégularités pour créer une culture organisationnelle plus résistante à la corruption. Il faut
encourager la transparence des procédures administratives et financières, bannir l’impunité des
corrompus et promouvoir l’intégrité. Dans la constitution des dossiers de passation des marchés
publics, il convient de prévoir en annexe une clause de non corruption sous la forme d’un
engagement à signer par les personnes qui y prennent part.

La participation du public à la lutte contre la corruption est d’une importance capitale. Il faut
gagner, en matière de lutte contre la corruption, le cœur des populations. Les citoyens, les
entreprises et les ONG doivent conjuguer leurs efforts pour signaler les cas de corruption.

Les jeunes doivent jouer un rôle primordial dans les mouvements de lutte contre la corruption.
Il est nécessaire de mettre en place une éducation aux valeurs de probité, d’intégrité et de
protection des biens publics. En termes de capacité d’analyse du problème, il convient
d’intensifier la recherche sur la corruption dans tous les domaines en mettant en place des

119
programmes et projets pluridisciplinaires de recherche. Il faut des études de cas pour une
meilleure connaissance des mécanismes de corruption dans les différents secteurs d’activités.

9.2. Bonnes pratiques de la lutte contre la corruption

Il convient de relever les bonnes pratiques sur le plans juridique et institutionnel, sur le plan de
la détection, de la prévention et de la répression de la corruption.

9.2.1. Bonnes pratiques sur le plan juridique et institutionnel

La création d’une structure indépendante consacrée à la lutte contre la corruption et la

désignation d’un procureur indépendant (île Maurice). L’adoption de la stratégie nationale de
bonne gouvernance et de lutte contre la corruption dont le processus d’élaboration a été
lancé depuis décembre 2021 sera d’un apport important dans le renforcement des
mécanismes de lutte contre la corruption au Mali. La constitutionnalisation de la lutte contre
la corruption (Rwanda) notamment dans le projet de constitution soumis à référendum au Mali
est une volonté forte qui doit permettre de placer la lutte contre la corruption au cœur des
politiques publiques (préambule et articles 35 et 88). La lutte contre la corruption doit couvrir
tous les secteurs (public, privé et les ONG, cas du Rwanda). L’affaiblissement de toute structure
qui est de nature à favoriser la corruption en dévoilant les mécanismes et en démasquant les
acteurs permet de briser le schéma de Klitgaard. L’instauration d’un mécanisme de coordination
des structures impliquées dans la lutte contre la corruption est de nature à rendre plus efficace
cette lutte et à éviter les interférences des missions de ces structures.

9.2.2. Bonnes pratiques en matière de détection

La protection des personnes qui communiquent des informations, des experts et des témoins est
indispensable. La mise en place d’un fichier national (base de données) des personnes
condamnées pour fait de corruption (Rwanda).

9.2.3. Bonnes pratiques en matière de prévention

L’information et la sensibilisation des différentes couches de la société sur la corruption sont

nécessaires. L’éducation aux valeurs des enfants dès le jeune âge, pratiquée dans les pays
scandinaves, notamment en Norvège est à encourager. L’implication des acteurs de la société
civile dans les campagnes de sensibilisation est nécessaire et se révèle déterminante dans les
pays mieux avancés dans la lutte contre la corruption. Au Mali, diverses plateformes sont mises
en place par les organisations de la société civile au niveau national comme régional (Coalition
Publiez ce que vous payez-Mali, le Réseau des journalistes maliens pour la lutte contre la

120
corruption, Accountabily Lab-Mali, plateforme de lutte contre la corruption et le chômage). La
formation des responsables administratifs, politiques et des entrepreneurs sur la problématique
de la lutte contre la corruption joue un rôle crucial dans la prévention.

A titre, Accountability Lab a développé une initiative qui constitue une compagne globale
appelée Intégrité Icon (une icône de l’intégrité ou de probité) soutenue par les citoyens à la
recherche de fonctionnaires honnêtes. Cette campagne a pour objectif la promotion de
l’intégrité, la probité et la responsabilité personnelle en initiant des débats sur ces sujets au sein
de la population.

Aussi, En février 2021, un consortium composé de Tuwindi, Amnesty Mali et Free Press
Unlimited, a lancé officiellement une plateforme appelé en bamanankan « kenekanko »,
transparence. « Kenekanko » est une plateforme d’alerte développée dans le cadre du projet
Observatoire Citoyen contre l’impunité et pour la redevabilité (OCCIPRE). La plateforme
permet aux citoyens de faire des alertes dans l’anonymat et en toute sécurité, les actes de
corruption ou crimes économiques constatés dans leurs localités. Les journalistes se serviront
de ces alertes pour conduire des investigations ou reportages sur la corruption et autres crimes
économiques. Les Médias partenaires sont : Mali Tribune, Energie-FM, Sankoré Labs,
Kunafoni.com et Philiengora. Des de ces journalistes ont été formés à l’utilisation de la
plateforme au journalisme d’investigation.

La dématérialisation des procédures fiscales et douanières peut paraître comme une réponse
adéquate à la qualité de la recette publique et l’optimisation fiscale au Mali et contribué du coup
à une diminution considérable de la corruption. En effet, l’institution des procédures de
télépaiement ont l’avantage de diminuer le flux financier au sein des administrations fiscales et
d’accélérer les procédures de paiement. A cet effet, les expériences du Rwanda et du Bénin sont
assez instructives. La dématérialisation des procédures fiscales et douanières est en cohérence
avec la politique de modernisation administrative de l’Etat. Cette dématérialisation réduit les
contacts entre les usagers et les agents des Impôts et de la Douane et instaure des procédures en
ligne à base des ordinateurs et tablettes. Les supports visibles de cette dématérialisation sont le
site Internet de la DGI et de la DGD qui doivent servir de plateforme pour les procédures de
paiement de l’impôt et de dédouanement. Ces plateformes doivent démontrer en particulier pour
la Douane comment les procédures de dédouanement peuvent être effectuées en ligne depuis
l’insertion de la position tarifaire jusqu’à la génération automatique du permis ou de
l’autorisation. Comparant les performances de la DGD du Bénin avec son homologue

121
ivoirienne ayant bénéficié de l’assistance du même opérateur WEBB FONTAINE, il a vanté les
mérités de la douane béninoise. Ce processus a commencé au Mali en 2022 et devrait
s’accélérer. Selon la Direction Générale des Impôts, des progrès notables sont enregistrés. Dans
le même ordre d’idées, la dématérialisation des procédures fiscales et douanières permettra aux
administrations fiscales et douanières du Mali d’être certifiées ISC version 2015 dans la
CEDEAO.

9.2.4. Bonnes pratiques en matière de répression

Il convient de prôner la tolérance zéro dans la répression de la corruption tout en combattant

l’impunité. Il faut sortir de la distinction fictive et non opérationnelle entre petite corruption et
grande corruption. Il convient d’encourager la spécialisation des magistrats en matière
d’infractions économiques et financières.

Afin d’encourager la dénonciation, un projet de texte a été initié pour protéger les lanceurs
d’alerte des actes de corruption.

9.2.5. Bonnes pratiques selon les enseignements tirés par le Fonds Monétaire
International pour freiner la corruption dans la gestion des finances publiques

Les mécanismes de lutte contre la corruption dans la gestion des finances publiques peuvent
varier en fonction de la législation et du système juridique de chaque pays. Les mesures ci-
dessous proposées sont extraites des enseignements partagés par le FMI dans l’édition d’avril
2019 du Moniteur des finances publiques.

- Bâtir une fonction publique basée sur des procédures de recrutement et de

rémunération transparentes et méritocratiques : cette mesure permet de supprimer les
motivations de corruption fondées sur les revenus.
- Investir dans des dispositifs robustes de transparence et de contrôle externe
indépendant : cette mesure permet aux organismes d'audit et au public d'assurer une
surveillance efficace.
- Concentrer les efforts sur les « domaines à risque » : où, d’après l'expérience
internationale, la corruption est plus présente, par exemple, marchés publics, infrastructures,
biens et services complexes dont le prix est difficile à établir, ressources naturelles et
entreprises publiques.
- Mettre en place des institutions complémentaires à tous les niveaux : afin de multiplier
les chances de réussite ; par exemple, l’efficacité des mesures visant à améliorer l'intégrité
de la fonction publique ou à poursuive les fraudeurs en justice dépend de la rapidité et de

122
 l’impartialité des procédures judiciaires. Dans le même ordre d’idées, il est plus facile de
tirer profit de la transparence des finances publiques en présence d’une presse libre.
- Adopter de nouvelles technologies : pour optimiser les principales fonctions de la gestion
des finances publiques, telles que les processus budgétaires, l'administration des recettes,
les contrôles internes ou la passation de marchés publics.
- Mettre en place des mécanismes de lutte active contre le blanchiment des capitaux :
afin qu’il soit moins facile d’exporter les gains de la corruption vers des destinations
inconnues.
- Accroître la transparence dans les industries extractives (pétrole et mines) : compte
tenu de la présence de rentes économiques importantes et du rôle que jouent les acteurs
internationaux.

123
BIBLIOGRAPHIE
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Ordonnance n°00-051/P-RM du 27 septembre 2000 portant création du Contrôle Général des
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Loi n°2013-028 du 11 juillet 2013 relative aux lois de finances.

Décret n°2018-0009/P-RM du 10 janvier 2018 portant règlement général sur la comptabilité
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Loi n°2022-048 du 23 novembre 2022 portant modification et ratification de l’Ordonnance

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125
TABLES DES MATIERES

INTRODUCTION GENERALE .......................................................................................................... 7

PRESENTATION GENERALE DU MODULE ................................................................................ 7

PREREQUIS ....................................................................................................................................... 8

OBJECTIFS D’APPRENTISSAGE ................................................................................................... 8

Objectif général ................................................................................................................................... 8

Objectifs spécifiques ........................................................................................................................... 8
METHODOLOGIE ET EVALUATION ............................................................................................ 8

SUPPORTS DE FORMATION .......................................................................................................... 9

RESSOURCES DE FORMATION .................................................................................................... 9

PLAN DU MODULE ......................................................................................................................... 9

PARTIE 1 : GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ................................................................. 10

INTRODUCTION ............................................................................................................................ 11

CHAPITRE I : GENERALITES SUR LES FINANCES PUBLIQUES .......................................... 12

1.1. Essai de définition du concept de finances publiques .............................................................. 12

1.2. Domaines d’études ................................................................................................................... 13
1.2.1. Finances publiques, objet d’études de plusieurs sciences ......................................... 13
1.2.1.1. Finances publiques en tant que matière politique ............................................... 13
1.2.1.2. Finances publiques en tant que matière juridique ............................................... 16
1.2.1.3. Finances publiques en tant que matière sociologique ......................................... 16
1.2.1.4. Finances publiques en tant que matière de gestion ............................................. 17
1.2.2. Système de gestion des finances publiques ............................................................... 18
1.2.2.1. Politiques de gestion des finances publiques et rôle économique de l’Etat ........ 18
1.2.2.2. Institutions nécessaires à la bonne gestion des finances publiques ..................... 20
a. Principes, normes et mécanismes de bonne gestion des finances publiques ............. 20
b. Processus de gestion des finances publiques............................................................. 24
1.3. Aperçu général sur la réforme de la gestion des finances publiques au Mali ........................... 25
1.3.1. Contexte de la réforme de la gestion des finances publiques au Mali ....................... 25
1.3.2. Réforme de la gestion des finances publiques au Mali ............................................. 26
1.3.2.1. Innovations à caractère budgétaire ...................................................................... 27
a. Nouvelle architecture de présentation du budget ...................................................... 27
b. Renforcement de la responsabilisation et de la responsabilité des acteurs ................ 27
c. Renforcement des contrôles ...................................................................................... 28
126
 d. La mise en place et l’adaptation des outils ................................................................ 28
1.3.2.2. Innovations à caractère comptable et relatives à la gestion de la trésorerie ........ 28
1.3.2.3. Autres innovations .............................................................................................. 28
CHAPITRE II : CONTENUS ET PRESENTATIONS DE LA LOI DE FINANCES ..................... 29

2.1. Catégories et contenu de la loi de finances............................................................................... 29

2.1.1. Catégories de lois de finances ................................................................................... 29
2.1.2. Contenu d’une loi de finances ................................................................................... 30
2.1.2.1. Opérations budgétaires et nomenclature budgétaire de l’Etat............................. 30
a. Types de budget ......................................................................................................... 31
b. Recettes ..................................................................................................................... 31
c. Dépenses .................................................................................................................... 32
2.1.2.2. Opérations de trésorerie ...................................................................................... 37
2.1.2.3. Autorisation d’emplois rémunérés ...................................................................... 37
2.2. Présentation de la loi de finances ............................................................................................. 38
2.2.1. Texte de la loi de finances ......................................................................................... 38
2.2.2. Annexes budgétaires .................................................................................................. 39
CHAPITRE III : ELABORATION DE LA LOI DE FINANCES DE L’ANNEE ........................... 41

3.1. Processus d’élaboration du projet de loi de finances ................................................................ 42

3.1.1. Calendrier budgétaire ................................................................................................ 42
3.1.1.1. Sous-étape 1 : revues .......................................................................................... 43
a. Activités de revue ...................................................................................................... 43
b. Livrable majeur – Rapport Annuel de Performance (RAP)....................................... 44
3.1.1.2. Sous-étape 2 : définition de la stratégie budgétaire ............................................ 44
a. Activités de définition de la stratégie budgétaire ...................................................... 45
b. Livrables majeurs – DPBEP, DPPD, lettre circulaire ................................................ 45
3.1.1.3. Sous-étape 3 : conférences budgétaires .............................................................. 46
a. Activités des conférences budgétaires ....................................................................... 47
b. Livrable majeur – Projets Annuels de Performance (PAP)........................................ 47
3.1.1.4. Sous-étape 4 : production du projet de loi de finances ....................................... 48
a. Activités de production du projet de loi de finances ................................................. 48
b. Livrable majeur – Projet de loi de finances ............................................................... 48
3.1.1.5. Planification et budgétisation sensible au genre (PBSG) .................................... 48
3.1.2. Problématiques majeures liées à l’élaboration du projet de loi de finances .............. 50
3.1.2.1. Poids des paramètres économiques ..................................................................... 50
a. Taux de croissance du PIB......................................................................................... 50

127
 b. Taux d’inflation, d’intérêt et de change ..................................................................... 50
3.1.2.2. Rigidité de la dépense publique .......................................................................... 51
3.1.2.3. Contraintes liées au financement du déficit ........................................................ 51
3.1.2.4. Règles budgétaires .............................................................................................. 51
3.1.2.5. Coordination du processus .................................................................................. 52
3.2. Processus d’adoption de la loi de finances de l’année .............................................................. 52
3.2.1. Délais d’adoption du projet de loi de finances .......................................................... 52
3.2.1.1. Délais d’examen du projet de loi de finances ..................................................... 52
3.2.1.2. Sanctions liées au non-respect des délais d’examen du projet de loi de finances52
a. Douzièmes provisoires .............................................................................................. 53
b. Ordonnances budgétaires........................................................................................... 53
3.2.2. Discussion du projet de loi de finances ..................................................................... 53
3.2.2.1. Examen par la Commission chargée des finances .............................................. 53
3.2.2.2. Examen par les autres commissions parlementaires ........................................... 54
3.2.3. Débat en séance publique et la procédure de vote ..................................................... 54
3.2.3.1. Pouvoir d’amendement des parlementaires ........................................................ 54
3.2.3.2. Procédure de vote................................................................................................ 54
3.3. Participation citoyenne au processus budgétaire ...................................................................... 57
CHAPITRE IV : EXECUTION ET CONTRÔLES DU BUDGET .................................................. 59

4.1. Etapes d’exécution de la dépense publique .............................................................................. 59

4.1.1. Acteurs et procédures d’exécution de la phase administrative de la dépense publique
60
4.1.1.1. Acteurs ................................................................................................................ 60
a. Ordonnateur ............................................................................................................... 60
b. Services d’accompagnement ..................................................................................... 61
4.1.1.2. Procédures ........................................................................................................... 61
a. Gestion des crédits budgétaires ................................................................................. 61
b. Engagement ............................................................................................................... 63
c. Réception de la commande ........................................................................................ 65
d. Liquidation ................................................................................................................ 65
e. Ordonnancement........................................................................................................ 65
4.1.2. Acteurs et procédures d’exécution de la phase comptable de la dépense publique ... 66
4.1.2.1. Acteur.................................................................................................................. 66
4.1.2.2. Procédures ........................................................................................................... 67
a. Paiement de la dépense .............................................................................................. 67
b. Activités connexes (gestion de la trésorerie et de la dette) ........................................ 68

128
4.2. Etapes d’exécution des recettes publiques................................................................................ 68
4.2.1. Acteurs et procédures d’exécution de la phase administrative des recettes publiques
68
4.2.1.1. Acteurs ................................................................................................................ 68
4.2.1.2. Procédures ........................................................................................................... 69
a. Constatation ............................................................................................................... 69
b. Liquidation ................................................................................................................ 69
c. Ordonnancement........................................................................................................ 69
4.2.2. Acteurs et procédures d’exécution de la phase comptable des recettes publiques .... 70
4.2.2.1. Acteurs ................................................................................................................ 70
4.2.2.2. Procédures ........................................................................................................... 70
a. Prise en charge ........................................................................................................... 70
b. Contrôles ................................................................................................................... 70
c. Recouvrement ............................................................................................................ 71
4.3. Comptabilités ............................................................................................................................ 71
4.3.1. Comptabilité budgétaire ............................................................................................ 71
4.3.1.1. Comptabilité de l’ordonnateur ............................................................................ 71
4.3.1.2. Comptabilité du Contrôleur financier ................................................................. 71
4.3.1.3. Comptabilité du comptable public ...................................................................... 72
4.3.2. Comptabilité patrimoniale ......................................................................................... 72
4.3.2.1. Comptabilité des matières ................................................................................... 72
4.3.2.2. Comptabilité générale ......................................................................................... 72
4.3.3. Comptabilité analytique des coûts ............................................................................. 72
4.4. Contrôles de l’exécution de la loi de finances .......................................................................... 73
4.4.1. Contrôles financiers ................................................................................................... 74
4.4.1.1. Contrôle financier interne. .................................................................................. 74
4.4.1.2. Le contrôle administratif hiérarchique ................................................................ 75
4.4.1.3. Le contrôle administratif organique .................................................................... 75
a. Inspection des finances (IF)....................................................................................... 75
b. Contrôle général des Services publics (CGSP) ......................................................... 75
c. Direction Nationale du Contrôle Financier (DNCF) ................................................. 76
4.4.1.4. Contrôle financier externe................................................................................... 76
4.4.1.5. Bureau du Vérificateur Général (BVG) .............................................................. 76
4.4.1.6. Contrôle parlementaire........................................................................................ 76
a. Contrôle parlementaire en cours d’exécution ............................................................ 76
b. Contrôle parlementaire en fin d’exécution : loi de règlement ................................... 77

129
 4.4.1.7. Contrôle juridictionnel ........................................................................................ 77
4.4.2. Audit .......................................................................................................................... 78
4.4.3. Suivi-évaluation......................................................................................................... 78
PARTIE 2 : LUTTE CONTRE LA CORRUPTION ET LIENS AVEC LA GESTION DES
FINANCES PUBLIQUES .................................................................................................................. 80
CHAPITRE V : GENERALITES SUR LE CONCEPT DE CORRUPTION................................... 81

5.1. Définition de la corruption ....................................................................................................... 82

5.1.1. Approche classique du concept de corruption ........................................................... 83
5.1.2. Approche moderne de la corruption .......................................................................... 83
5.1.3. Formes de la corruption ............................................................................................. 84
5.1.3.1. Atteintes aux biens publics (articles 106 et 107 du Code pénal du Mali) : ......... 85
5.1.3.2. Concussion (article 108 du Code pénal du Mali) :.............................................. 85
5.1.3.3. Favoritisme (articles 112 et suivants du Code pénal du Mali) ............................ 85
5.1.3.4. Corruption de fonctionnaires (articles 120 et suivants du Code pénal du Mali .. 86
5.1.3.5. Trafic d’influence (article 121 du Code pénal du Mali) ..................................... 86
5.1.3.6. Corruption d’agents publics étrangers et de fonctionnaires d’organisations
internationales publiques (articles 123-1 et suivants du Code pénal du Mali)..................... 86
5.1.3.7. Corruption dans le secteur privé (article 123-4 et suivants du Code pénal du Mali
86
5.2. Que faut-il entendre par le concept « lutte » ? .......................................................................... 87
5.3. Identification des causes et des conséquences de la corruption................................................ 87
5.3.1. Causes de la corruption ............................................................................................. 87
5.3.1.1. Pauvreté, faible développement social, faiblesse de l’Etat ................................. 87
5.3.1.2. Faiblesse du système judiciaire ........................................................................... 88
5.3.1.3. Structure sociale et répartition inégales des richesses......................................... 88
5.3.1.4. Absence ou l’inefficacité des structures de contrôle et de suivi ......................... 88
5.3.2. Conséquences de la corruption .................................................................................. 89
5.3.2.1. Sur le plan politique ............................................................................................ 89
5.3.2.2. Sur le plan économique ....................................................................................... 89
5.3.2.3. Sur le plan social ................................................................................................. 90
CHAPITRE VI : LIENS ENTRE CORRUPTION ET GESTION DES FINANCES PUBLIQUES 91

6.1. Motivations de la corruption dans la gestion des finances publiques ....................................... 91

6.2. Opportunités de corruption dans la gestion des finances publiques ......................................... 92
6.2.1. Facteurs favorisant la corruption dans la gestion des finances publiques ................. 92
6.2.1.1. Absence, complexité et opacité des règles et procédures administratives et
financières ............................................................................................................................ 92

130
 6.2.1.2. Le non-respect des règles et procédures ............................................................. 93
6.2.1.3. Asymétrie d’information ..................................................................................... 93
6.2.1.4. Faiblesse des contrôles et absence de sanctions efficaces .................................. 94
6.2.2. Domaines à risque et exemples d’opportunités de corruption ................................... 94
6.2.2.1. Absence, complexité et opacité des règles et procédures dans l’allocation des
budgets publics..................................................................................................................... 95
6.2.2.2. Fautes de gestion dans la passation des marchés publics .................................... 95
6.2.2.3. Asymétries d’information dans la passation des marchés publics ...................... 95
6.2.2.4. Fautes de gestion dans la comptabilisation des opérations et la production de
rapports 96
6.2.2.5. Faute de gestion dans la gestion des contrats d’achat public .............................. 96
6.3. Rationalisation de corruption dans la gestion des finances publiques ...................................... 97
CHAPITRE VII : MECANISMES DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION, SUIVI ET
CONTROLE ..................................................................................................................................... 99

7.1. Mécanismes internationaux de lutte contre la corruption ......................................................... 99

7.1.1. Cartographie des instruments juridiques ................................................................... 99
7.1.2. Dispositions pertinentes des instruments juridiques internationaux ........................ 100
7.1.2.1. Mesures préventives.......................................................................................... 100
7.1.2.2. Incrimination, détection et répression ............................................................... 101
7.1.2.3. Coopération internationale ................................................................................ 101
7.1.2.4. Recouvrement des avoirs .................................................................................. 101
7.1.2.5. Assistance technique et échange d’informations .............................................. 102
7.2. Mécanismes nationaux de lutte contre la corruption .............................................................. 102
7.2.1. Cartographie des instruments juridiques nationaux................................................. 102
7.2.2. Dispositif institutionnel de lutte contre la corruption .............................................. 103
7.2.2.1. Contrôle administratif ....................................................................................... 103
7.2.2.2. Contrôle juridictionnel ...................................................................................... 108
7.2.2.3. Contrôle parlementaire...................................................................................... 109
7.2.2.4. Contrôle citoyen ................................................................................................ 109
7.2.2.5. Actions des partenaires techniques et financiers............................................... 109
7.3. Stratégies de lutte contre la corruption ................................................................................... 110
7.3.1. Réforme, coordination et synergie entre acteurs ..................................................... 111
7.3.2. Prévention et détection des faits de corruption ........................................................ 111
7.3.3. Répression et réparation .......................................................................................... 111
7.3.4. Communication et sensibilisation............................................................................ 112
CHAPITRE VIII : OBSTACLES A LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION .......................... 113
131
 8.1. Volonté politique affichée, mais insuffisante ......................................................................... 113
8.2. Insécurité juridique et judiciaire, un obstacle à la lutte contre la corruption au Mali............. 114
8.3. Déficit de coordination nationale et de coopération internationale ........................................ 115
8.4. Compétences et domaines d’action des institutions de lutte contre la corruption .................. 117
CHAPITRE IX ENSEIGNEMENTS, NOTIONS DE SENSIBILISATION ET DE BONNES
PRATIQUES EN MATIERE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION .......................................... 119

9.1. Enseignements tirés de la lutte contre la corruption ............................................................... 119

9.2. Bonnes pratiques de la lutte contre la corruption ................................................................... 120
9.2.1. Bonnes pratiques sur le plan juridique et institutionnel .......................................... 120
9.2.2. Bonnes pratiques en matière de détection ............................................................... 120
9.2.3. Bonnes pratiques en matière de prévention ............................................................. 120
9.2.4. Bonnes pratiques en matière de répression.............................................................. 122
9.2.5. Bonnes pratiques selon les enseignements tirés par le Fonds Monétaire International
pour freiner la corruption dans la gestion des finances publiques .......................................... 122
BIBLIOGRAPHIE ........................................................................................................................ 124

Articles Scientifiques et Ouvrages .................................................................................................. 124

Lois, Ordonnances, Décrets ............................................................................................................ 125
Liens utilisés ................................................................................................................................... 125
TABLES DES MATIERES .......................................................................................................... 126

«Le présent document a été réalisé avec le soutien financier de l’Union européenne. Son
contenu relève de la responsabilité exclusive du groupe d’experts ayant créé le module et ne
saurait en aucun cas être considéré comme reflétant la position de l’Union européenne.»

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