Chapitre I : Les institutions politiques de la république : prérogatives, asymétrie et
influences
Introduction
1) Historique d’une asymétrie rédhibitoire et prérogatives des institutions politiques
Exaltées pour leur solidité et leur stabilité, ou au contraire critiquées pour leur congruence avec
un régime présidentialiste autoritaire, les institutions politiques du Sénégal demeurent encore
tributaires de leur histoire liée à l’aggiornamento radical opéré par le président Senghor après
la crise politique de décembre 1962. En effet il suffit de rappeler ces propos en date du 19
décembre 1962, lors de la présentation de son gouvernement à l’assemblée nationale : « à vrai
dire, les structures de notre Etat, notre constitution, sont plus responsable dans cette douloureuse
affaire que le caractère des hommes, quoiqu’on dise (…) la fin d’une collaboration de 17 ans
prouve qu’en Afrique, pour le moment, l’exécutif bicéphale (un exécutif avec deux chefs) est
impossible. La plupart d’entre vous l’avez senti. C’est pourquoi votre assemblée a demandé au
chef de l’Etat de préparer une révision de notre constitution ».
Le 12 janvier 1963, Senghor soumet le projet de constitution au conseil national de l’UPS
(union progressiste sénégalais). L’avant-projet ne prévoyait ni plus ni moins un Exécutif
monocéphale, avec un seul responsable qui nomme les membres du gouvernement et les renvois
au gré des contingences et de rapports de force politique. L’assemblée nationale n’est plus
menacée par le droit de dissolution mais les ministres ne sont responsables que devant le
président de la république, chef de l’Exécutif. La cour suprême, sommet du pouvoir judiciaire,
a vocation à arbitrer entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ; lorsque survient un conflit
juridique dans l’interprétation de certaines dispositions de la constitution, notamment en
matière de domaine de la loi et du règlement. Lors du référendum du 3 mars 1963, on note la
participation de partis légaux ou clandestins comme le PAI (parti africain de l’indépendance)
dissous depuis aout 1960. Officiellement, deux partis adhèrent à l’esprit de cette campagne
référendaire. Le PRA-Sénégal d’Abdoulaye Ly et le PAI de Majhemout Diop appelle les
électeurs à s’abstenir. Par contre l’UPS et le BMS (bloc des masses sénégalaises) de Boubacar
Gueye vote « OUI » pour le premier et « NON » pour le second.
Le leader du BMS fustige le caractère anti démocratique de la constitution et dénonce les
dérives inhérentes à l’attribution de pouvoir exorbitant au futur président de la république.
Voilà les péripéties qui ont conduit à l’adoption de la loi du 7 mars 1963 portant révision de la
constitution. Le Sénégal entre dans l’ère du régime présidentiel conférant une place
prépondérante au président de la république.
2- Les tentatives de rupture apportées par le président Abdoulaye Wade
Le préambule de la constitution du 22 janvier 2001 introduit une rupture avec l’ancien régime
senghorien. Il insiste en effet sur la notion de transparence dans la conduite et la gestion des
affaires publiques ainsi que sur le principe de bonne gouvernance. Il mentionne aussi
l’inaltérabilité de la souveraineté nationale qui érige la transparence et la démocratie en crédo. Il
proclame l’Etat de droit et affirme l’accès de tous les citoyens, sans discrimination, à l’exercice
du pouvoir à tous les niveaux. L’innovation la plus emblématique qu’il convient de retenir de ces
tentatives de rupture est l’importance du rôle de l’opposition au gouvernement. De fait il faut
admettre que l’opposition est en effet, un préalable fondamental de tout système démocratique
crédible et concurrentiel. C’est cette justification qui amène Abdoulaye Wade à vouloir instituer
un statut de l’opposition comme il en existe dans certaines démocraties parlementaires telle le
Canada. Le préambule se termine sur une formule très peu sibylline quant à sa portée : « le peuple
du Sénégal souverain approuve et adopte la présente constitution dont le préambule est partie
intégrante ».
3- Les prérogatives exorbitantes du chef de l’Etat : le régime parlementaire, une
arlésienne ?
Pour mesurer le caractère exorbitant de ces prérogatives, l’on se réfère à la loi constitutionnelle
n° 2016-10 du 05 avril 2016. Titre III. Du Président de la république : article 42 à 52.
Aux termes de l’article 42, le président de la république est le gardien de la constitution, il se voit
conférer le titre de protecteur des arts et des lettres, il incarne l’unité nationale du fait de son
élection au suffrage universel direct. Il est le garant du fonctionnement régulier des institutions,
de l’indépendance nationale et de l’intégrité du territoire. Cette triple attribution lui permet de
s’inscrire dans une posture surplombante avec le droit d’évoquer la raison d’Etat.
Le président de la république détermine la politique de la nation ; cette prérogative exclusive lui
permet de se différencier du président de la république française qui la concède au premier
ministre.
Il préside le conseil des ministres
L’article 43 (loi constitutionnelle n°2007-06 du 12 février 2007) le président de la république
signe les ordonnances et les décrets (loi cons n°2012- 16 du 26 sept 2012 ; loi cons n°2016 -10
du 05 avril 2016) les actes du président de la république, à l’exception de de ceux qu’il accomplit
en vertu des articles, 45, 46, 47, 48, 49 alinéa 1, 52, 74, 76 alinéa 2, 78, 79, 83, 87, 89 et 90 sont
assujettis au pouvoir de contreseing du premier ministre.
L’article 44 confère au président de la république la prérogative de nommer aux emplois civils.
L’article 45 dispose que le président de la république est responsable de la Défense nationale. Il
préside le conseil supérieur de la Défense nationale et le conseil national de sécurité. Il est le chef
suprême des armées ; il nomme à tous les emplois militaires et dispose de la force armée.
L’article 46 mentionne l’accréditation des ambassadeurs et des envoyés extraordinaires au près
des puissances étrangères.
Le président de la république aux termes de l’article 47 a le droit de faire grâce.
L’article 48 : le président de la république peut adresser des messages à la nation
L’article 49 dispose que le président de la république nomme le premier ministre et met fin à ses
fonctions.
Aux termes de l’article 50 (loi cons n°2012-16 du 26 septembre 2012) le président de la
république peut déléguer par décret certains pouvoirs au premier ministre ou aux autres membres
du gouvernement à l’exception des pouvoirs prévus aux articles 42, 46, 47, 49, 51, 52, 72, 73,
87, 89 et 90.
Il peut en outre autoriser le premier ministre à prendre des décisions par décret.
Section 1 : Des prérogatives présidentielles exorbitantes qui amoindrissent le rôle des
institutions de contrepoids
A- Vis-à-vis du pouvoir législatif
Le Sénégal est un Etat de droit démocratique où les principes fondamentaux du constitutionnalisme
sont globalement respectés. Le président de la république jouit de pouvoirs exorbitants qui limite
sérieusement le rôle des institutions de contrepoids telles le parlement et la justice. Cette
prépondérance de l’exécutif restreint les possibilités de transparence et de contrôle que mettent en
évidence les 5 indicateurs de la bonne gouvernance des finances publiques que sont la capacité, la
transparence, le respect des règles, la supervision et l’intégration. Les standards d’appréciation de
la perspective de bonne gouvernance financière mettent la barre très haut et aucun Etat africain ne
prétendra les remplir s’il n’évolue vers un système politique où la contre-démocratie est une réalité.
Dans cette configuration des pouvoirs l’assemblée nationale est affaiblie dans sa fonction
législative, dans sa fonction de contrôle de l’action gouvernementale et dans la nouvelle
prérogative d’évaluation de politiques publiques qui vient de lui échoir à la faveur de l’adoption
d’une nouvelle loi constitutionnelle suite au référendum du 20 mars 2016. Le chef de l’Etat, qui
cumule cette fonction avec celle de chef du parti majoritaire a d’autant plus les moyens de
consolider la puissance de l’exécutif que l’écrasante majoritaire des députés lui sont redevable de
leur siège. Les constitutionnalistes dénoncent par ailleurs l’opacité qui caractérise la gouvernance
interne de l’assemblée nationale puisque le budget de cette institution n’est pas arrêté, exécuté,
contrôlé de façon transparente. L’institution ne se soumet pas aux codes des marchés publics.
B- Vis-à-vis du pouvoir judiciaire
Depuis l’alternance de 2000, le pouvoir judiciaire peine à se dégager de l’emprise de l’exécutif qui
perpétue sa capacité de contrôle de magistrats au travers du Conseil Supérieur de Magistrature.
Les scandales qui écornent la réputation d’intégrité de ce corps, sont légions ; à cela s’ajoutent les
garanties statutaires aléatoires qui inhibent l’audace de ceux qui sont appelés à juger les crimes et
délits commis en matière de gouvernance des finances publiques. Même si dans l’absolue l’on
peut présumer de l’indépendance du juge, en pratique la plupart des hommes et des femmes
appelés à appliquer la loi dans toute sa vigueur choisissent le réalisme de ménager la hiérarchie
pour gérer leur carrière. C’est dans ce sens que l’ancien président Abdoulaye Wade avait
malencontreusement usé d’une comparaison du magistrat avec « un chien fidèle » qui refuse d’être
indépendant de son maître. Un rapport du programme national de bonne gouvernance (PNB)
révélait déjà une perception très négative des sénégalais à l’endroit de la justice. La complexité
des méandres, l’inaccessibilité, l’iniquité et le déphasage avec l’environnement socioculturel
étaient autant de facteurs dissuasifs pour lui préférer le recours aux arrangements bien compris.
De tels arrangements finissent par banaliser le contournement des règles formelles de la part des
acteurs, dès lors plus enclin à privilégier des règles pragmatiques, entérinées à la société.
Section 2 : Nécessité d’une contre démocratie pour stabiliser et consolider les institutions
politiques
A- la démocratie et les trois dimensions de l’interaction entre le peuple et la sphère politique
« La démocratie désigne un mode d’organisation du pouvoir politique dont la légitimité requiert
qu’il reconnaisse pleinement le primat de la souveraineté populaire et qu’il s’assigne comme
objectif son perfectionnement, mais dont l’agencement réel se fonde toujours pour l’essentiel sur
une délégation de pouvoirs à un personnel spécialisé par le biais d’élections régulières
concurrentielles et sans exclusive trop marquées vis-à-vis de certains secteurs, dans lequel aussi la
volonté majoritaire ne s’exerce pas au point d’écraser les minorités ou les groupes d’intérêt de
toute d’espèce. En revanche il n’y a pas de démocratie là où les électeurs sont privés de la liberté
de choisir et de renvoyer pacifiquement ».
Mais pour saisir ce qui se joue dans cette dynamique, il est utile de poser avec Pierre Rosanvallon
que la participation politique mêle trois dimensions de l’interaction entre le peuple et la sphère
politique : l’expression, l’implication, l’intervention. La démocratie d’expression correspond à la
prise de parole de la société, à la manifestation d’un sentiment collectif, à la formulation de
jugements sur les gouvernants et leurs actions, ou encore à l’émission de revendications ; la
démocratie d’implication englobe l’ensemble des moyens par lesquels les citoyens se concertent
et se lient entre eux pour produire un monde commun ; la démocratie d’intervention qui, constituée
quant à elle de toutes les formes d’actions collectives pour obtenir un résultat désiré. Les
démocraties d’expression, d’implication et d’intervention se sont renforcées et étendues, alors que
la démocratie d’élection s’est érodée. On peut en conclure que la citoyenneté mute plutôt qu’elle
décline.
B- La contre-démocratie : une nécessité pour stabiliser et consolider les institutions
politiques
(Robert Dahl, le grand théoricien américain de la démocratie)
Pierre Rosanvallon propose une autre distinction utile : à côté du gouvernement électoral-
représentatif, il y a une deuxième scène qu’il appelle la contre-démocratie : c’est l’ensemble des
pratiques de surveillances, d’empêchements et de jugements au travers desquels la société exerce
des formes de pressions sur les gouvernants. Le pouvoir de surveillance se justifie aisément : le
lien électoral (l’obligation de respecter ses engagements, les promesses faites) est en effet apparu
dès l’origine comme insuffisant pour obliger les représentants à tenir leurs engagements. Dans
toutes les démocraties, ont été mis en place, des contrepouvoirs qui portent une pression
permanente sur les dirigeants. Ces pouvoirs de surveillances se sont progressivement accrus au
cours des siècles et passe aujourd’hui par le pouvoir parlementaire de contrôle de l’exécutif et
d’enquête, la manifestation de l’opinion par les médias (les sondages en sont une modalité)
l’intervention des partis d’opposition et l’action de mouvements sociaux. Le pouvoir de sanction
et d’empêchement passe surtout par les manifestations, les médias, l’expression électorale mais
aussi l’exercice du contrôle de constitutionnalité, le droit de dissolution parlementaire et de
procédures judiciaires.
Ces dernières années, les modalités d’expression sociale et de participation relevant de la
protestation et de la revendication se sont affermis avec une inventivité nouvelle des moyens
d’interventions. On ne pourra faire pour autant l’économie de se demander à quelles conditions les
« modes d’exercice démocratiques » étudiés ici se situent à l’intérieur du champ démocratique.
L’action directe, la démocratie participative, le lobbying, l’utilisation du sondage, le pouvoir des
experts, ne recèlent-ils pas dans certains cas un potentiel de non démocratie du fait qu’ils suscitent
des formes d’influences difficiles à contrôler, de la manipulation, voire même contribuent à saper
la légitimité élective ?
Chapitre II : Système politique sénégalais et l’approfondissement de la démocratie
Section 1 : les réformes consolidantes opérées à la faveur du référendum du 20 mars 2016
A- Une extension des prérogatives du parlement et de sa base électorale
Ses pouvoirs en matière de contrôle de l’action gouvernemental et d’évaluation des politiques
publics ont été élargis mêmes si par ailleurs on peut s’interroger sur l’effectivité de ladite loi. Autre
évolution qui mérite d’être souligner dans les réformes consolidantes : la représentation des
sénégalais de l’extérieur par des député à eux dédiés. Il s’agit de les impliquer dans le processus
décisionnel en intégrant la diaspora dont la contribution à l’économie sénégalaise est très
appréciable. Enfin pour stabiliser l’institution et permettre au président de l’assemblée nationale
d’avoir des coudées franches, son mandat a été fixé à cinq ans.
B- Un renforcement du conseil constitutionnel
Les attributions du conseil ont été revues à la hausse avec notamment la soumission des lois
organiques pour contrôle de constitutionnalité avant leur promulgation audit conseil. Il convient
de mentionner une autre mesure importante initier par le régime de Macky Sall à travers
l’élargissement des compétences du conseil constitutionnel qui peut dorénavant donner des avis et
connaitre des exceptions d’inconstitutionnalité soulevées devant la cour d’appel. L’augmentation
du nombre ses membres de 5 à 7 est l’une des mesures emblématiques de la réforme ; quoique le
mode désignation de ces derniers est controversé.
C- la restauration du quinquennat
A partir de 2019 la durée du mandat présidentiel passe de 7 à 5 ans. Selon le nouveau texte, nul ne
peut exercer plus de deux mandats consécutifs. Cette modification confère au peuple souverain le
droit de sanction dans un délai raisonnable s’il s’avère que les résultats de la gouvernance n’agréés
pas l’électorat. Par ailleurs, on signalera que dorénavant il est accordé à tout citoyen le droit de
participer à tous les types d’élection. En effet la participation des candidats indépendants à toutes
les élections lève définitivement pour ces derniers l’impossibilité de se présenter aux élections
législatives et locales. Il est certes possible de rester dubitatif quant à l’intangibilité des dispositions
relatifs aux modes d’élection, à la durée et au nombre de mandats consécutifs du président de la
république ; Toujours est-il que cette disposition aura le mérite de mettre fin aux innombrables
modifications dont a fait l’objet la durée du mandat présidentiel depuis 1960 (il y a eu 5
modifications du mandat depuis cette date).
Section 2 : Les réformes déconsolidantes de la constitution (néologisme de Ismaïla Madior Fall)
Le leitmotiv du discours du candidat Macky Sall puis du président de la république Macky Sall a
toujours été de faire du Sénégal « un modèle de démocratie efficace » pour y parvenir et se
conformer à son programme de campagne électoral dénommé Yoonu Yokkute. Il avait proposé
des réformes institutionnelles « tirer des leçons des dérives de l’ancien régime et de
recommandations des assises nationales et devant consolider les garde-fous et les contre-pouvoirs
permettant de sauvegarder l’Etat de droit ». Des réformes déconsolidantes : La non recondition
du mandat présidentiel de 7 à 5 ans, la construction du groupe parlementaire de 10 à 15 députés,
la création du haut conseil des collectivités territoriales.
Section 3 : les principes fondamentaux de la réforme des institutions devraient consacrer
Après avoir posé l’historique de l’asymétrie des prérogatives institutionnelles et mise en évidence
quelques réforme majeurs. Il convient de préciser que la démocratie représentative sénégalaise
gagnerait davantage à se stabiliser et à se consolider en consacrant les grands principes suivants :
- Rééquilibrer le fonctionnement des institutions en réduisant le pouvoir de l’exécutif face au
pouvoir judiciaire et législatif.
- Placer les citoyens au cœur de la république.
- Accroitre le pouvoir de l’assemblée national en renforçant son pouvoir de contrôle sur l’exécutif
ce qui passe notamment par l’octroi d’un rôle accru de l’opposition au sein de cette institution.
- donner plus de liberté et de pouvoirs à la justice par une réforme du CSM (conseil supérieur de
la magistrature).
Cette réforme devra consacrer l’indépendance du CSM qui ne devrait plus être présidé par le
président de la république.
- Innover dans le rôle du CESE (conseil économique, social, environnemental) en lui donnant des
prérogatives plus accrues et transformer le caractère consultatif de ses avis en avis conformes.
- poser un nouvel acte de décentralisation et renforcer le fonctionnement et le rôle des assemblées
locales
- conserver le rôle primordial du président de la république dans notre système parlementaire
rationnalisé tout en réduisant ses pouvoirs en le rééquilibrant avec ceux du premier ministre et
renforcer son rôle d’arbitre sur le domaine non régalien.
Le président de la république reste la clé de voute des institutions
