Mis en oeuvre par En coopération avec

République Tunisienne
Présidence du Gouvernement

MANUEL DES PROCÉDURES

POUR L'IMPLÉMENTATION DU DISPOSITIF
DU CONTRÔLE INTERNE DANS LES
COMMUNES TUNISIENNES

Cette activité a été soutenue par

le consortium international IBF, BiRD et I&D

2022
 Sommaire
Acronymes et abréviations 5 Module 6 : Le risque budgétaire : outil fondamental du contrôle interne appliqué
aux processus budgétaires
I. Introduction 4 1. Définition du risque 36
6 2. L’évaluation des risques 36
II. Présentation du manuel des procédures
3. La démarche de maîtrise des « Risques » appliquée aux processus budgétaires 35

Module 1 : La gestion des collectivités locales : un nouveau contexte et des nouveaux besoins
1. Le nouveau contexte managérial des communes 7 Module 7 : Les mesures d’atténuation des risques budgétaires
1. Objectifs des mesures d’atténuation des risques budgétaires 44
2. Les nouvelles attentes des parties prenantes en lien avec le contrôle interne 7
3. L’impact du déploiement du contrôle interne sur la qualité de la gestion communale 8 2. La fiche d’observation : un outil d’aide à la conception des mesures
8 d’atténuation des risques budgétaires 44
4. Les atouts d’un contrôle interne fort dans une collectivité locale
3. Les mesures d’atténuation des « risques budgétaires majeurs » identifiés
Module 2 : Le contexte juridique du « contrôle interne » pour les communes par les communes partenaires 46

1. La loi organique relative au code des collectivités locales 9 4. Le plan d’action 49

2. Le code de la comptabilité publique : un projet de loi modificatif

consacrant le contrôle interne au sein des communes 11 Module 8 : La démarche et les outils d’évaluation du contrôle interne
3. Les orientations guidant la conception du dispositif du contrôle interne dans 1. La démarche d’évaluation du contrôle interne 51

les communes tunisiennes 11 2. Quelques outils d’évaluation du contrôle interne appliqué aux processus budgétaires 53

Module 3 : Définition et enjeux du contrôle interne Module 9 : Le contrôle interne et les nouveaux contrôles managériaux dans les communes
1. La cartographie des contrôles exercés sur les collectivités locales 61
1. Qu’est-ce que le contrôle interne ? 13
2. Analyse comparative entre le contrôle interne, le contrôle de gestion et l’audit interne 62
2. Ce que n’est pas le contrôle interne 13
3. Définition du contrôle interne 13
Annexes
1. Annexe 1 : matrice des risques (analyse préalable des risques) – d’une commune partenaire
Module 4 : Le « contrôle interne budgétaire » : une déclinaison du contrôle interne
(Note de cadrage – Diagnostic des procédures existantes de consommation
municipal appliqué aux processus budgétaires 64
18 des crédits budgétaires, Avril 2020)
1. Les déclinaisons du contrôle interne « financier » dans les administrations publiques
2. Le contrôle interne budgétaire : un dispositif déjà diffusé dans la gestion budgétaire de l’Etat
et à adapter au contexte de la gestion communale 18

Module 5 : Contrôle interne et approche processus

1. Importance de l’approche processus dans une démarche de contrôle interne 20
2. Illustrations : approche par les risques appliqués au périmètre budgétaire
« revêtements des routes » 20

1 2
Acronymes et abréviations I. Introduction
Dans le cadre de la coopération allemande avec la Tunisie, la GIZ pilote le programme « Appui à la décentralisation
en Tunisie » (ADEC). Ce programme intervient par le biais de quatre composantes et vise à soutenir le gouvernement
tunisien dans la mise en œuvre effective de la décentralisation, inscrite dans la Constitution tunisienne de 2014, sur le
ADEC Appui à la décentralisation en Tunisie plan national, régional et local. En effet la nouvelle constitution engage clairement la Tunisie sur la voie de la décentra-
lisation et vise à faire des municipalités les vrais pilotes et acteurs du changement. Elle jette les bases de leur autono-
mie financière et administrative et entend promouvoir la démocratie locale participative, la répartition des compé-
ADEB Aide à la décision budgétaire tences selon le principe de subsidiarité, le renforcement des ressources propres des collectivités locales et le transfert
des compétences et des ressources budgétaires de l’Etat.

L’amélioration de la performance de la commune et le renforcement des compétences de ses différentes directions

CCL Code des collectivités locales sont des facteurs déterminants dans l’amélioration de la qualité des services rendus aux [Link].s. Il est important
de rappeler que la loi organique relative au Code des collectivités locales (CCL) a développé le principe de la libre
administration des collectivités locales consacré par la Constitution tunisienne de 2014. Il s’agit de garantir à la collecti-
CL Collectivité locale vité locale (CL) un espace de liberté dans lequel elle peut agir sans l’exercice d’un pouvoir de contrôle de l’Etat. Mais
cette liberté d’action est encadrée par des règles de bonne gouvernance notamment l’obligation de rendre comptes
de ses actions.
CPSCL Caisse des prêts et de soutien des collectivités locales
Sur le plan budgétaire et financier, les gestionnaires des collectivités locales sont obligés (de par les dispositions du
Code des collectivités locales) de rendre compte de leur gestion budgétaire, comptable et financière. En effet,
plusieurs documents sont produits par les CL, on cite notamment le compte financier (articles 61 et 196 du CCL) ou à
HIFL Haute instance des finances locales produire dans une étape prochaine en l’occurrence les états financiers qui doivent faire l’objet d’une publication (art
171 du CCL). La production de ces états financiers doit se faire sur la base d’une comptabilité qui doit retracer claire-
ment, intégralement et sincèrement la situation réelle des finances de la collectivité locale, de ses biens et de ses
PAI Programme annuel d’investissement dettes (article 190, al 2 du CCL).

Les collectivités locales sont appelées à respecter certaines règles fixées notamment par les articles 9 et 135 du CCL.
PEC Programme d’emploi des crédits Selon l'article 9, les CL doivent s'engager à maîtriser le volume des dépenses affectées aux rémunérations publiques
qui ne doit pas dépasser le seuil de 50% des ressources ordinaires réalisées. Les collectivités locales dont le volume
de rémunération publique dépasse le seuil indiqué, doivent soumettre à la Haute Instance des Finances Locales
(HIFL) et au pouvoir central un programme visant la maîtrise des dépenses de rémunérations.
SC Société civile
Les informations divulguées par les documents financiers, budgétaires et comptables doivent satisfaire plusieurs
critères de qualité : fiabilité, sincérité, exhaustivité, traçabilité…, en effet les comptes financiers ainsi que les états
financiers (à produire par les communes ultérieurement) doivent donner une image fidèle du résultat de leur gestion,
de leur patrimoine et de leur situation financière.

Par ailleurs, les collectivités locales sont appelées à recourir à l’audit interne de leur gestion et à rendre public le
résultat de la mission d’audit et ceci dans le cadre de la mise en œuvre du principe de la transparence (art 34 du CCL).
D’autre part, le Conseil de la collectivité doit procéder à un audit externe effectué par des experts en vue d’évaluer
les modes de gestion des services publics à caractère économique ainsi que l’attribution de leur gestion selon la législa-
tion et la réglementation en vigueur. Il doit également publier le rapport d’audit après sa présentation publique au
cours de la dernière session du conseil de la collectivité (art 79 du CCL). Une évaluation périodique, par un audit
externe, (au moins une fois tous les trois ans) de l’exécution du budget de la CL dans le cadre de la réalisation du plan
de développement et des plans d’aménagement est exigée en assurant sa publication (art 156 du CCL).

Enfin, les collectivités locales peuvent faire l’objet d’un audit/évaluation de la gestion de la Cour des comptes dans
le cadre de ses prérogatives.
Dans le cadre du nouveau système de gouvernance financière établie par le CCL, de nouveaux organes ont été créés
et investis d'un droit de regard sur les finances locales. Il s'agit notamment de la Caisse des prêt de soutien des
collectivités locales (CSPCL) et de la HIFL. Cette dernière en l’occurrence est obligatoirement saisie de toutes les
questions ayant trait à la finance locale sur lesquelles elle émet un avis, Elle est également chargée du suivi et de
l'évaluation et de la publication d'un rapport annuel sur la situation des finances locales.

3 4
L’exigence de la qualité de la comptabilité budgétaire et patrimoniale (à déployer dans les prochaines étapes), Les enseignements, conclusions et les bonnes pratiques tirés de ses activités, ainsi que les concepts et normes relatifs
d'assurance, de conformité aux textes et aux règles de bonne gestion et de reddition des comptes et des travaux au contrôle interne ont été reproduits dans ce manuel des procédures.
d’audit interne et externe, tel qu’exposé ci-dessus, nécessite le développement d’une démarche de maîtrise des
risques et par conséquent le renforcement du dispositif de contrôle interne au sein des collectivités locales.
Compte tenu de l’importance du dispositif du contrôle interne, le législateur a obligé la collectivité locale II. Présentation du manuel des procédures
tunisienne à créer une unité d’audit et de contrôle interne (art 182 du CCL) ce qui constitue un élément essentiel
Le présent manuel des procédures intitulé « Manuel des procédures pour l’implémentation du dispositif du contrôle interne dans
mais pas unique de mise en œuvre dudit dispositif.
les communes tunisiennes » est un document à l’usage de tous les intervenants dans les processus budgétaires et comptables
Le renforcement du contrôle interne contribue non seulement à l’amélioration de la qualité de la comptabilité
de la gestion communale, on cite notamment :
budgétaire et financière mais aussi notamment à :
• Les président.e.s des communes
• L’optimisation du processus de gestion budgétaire et comptable.
• Les élu.e.s
• L’amélioration de la sécurité juridique, budgétaire et financière.
• Les président.e.s des commissions permanentes des affaires financières, économiques et de suivi de la gestion
• La production d'une information budgétaire et financière fiable.
des communes
Le déploiement du contrôle interne au sein des CL permet aussi de faire face aux risques encourus par la suppression • Les secrétaires généraux des communes
du contôle a priori exercé par la tutelle et par le contrôleur des dépenses publiques. • Les référents contrôles internes (mission assignée à des responsables communaux pour l’accompagnement de la mise
Il est à signaler aussi que la réussite du déploiement d’une démarche de gestion axée sur les résultats par les collectivités en place du contrôle interne au sein des communes partenaires au projet ADEC)
locales à travers le développement des « missions » (stratégie d’intérêt national, régional ou local) et des • Les auditeurs internes des communes (nouvelle fonction/structure à déployer au sein des communes en application
« programmes » (art 156) est largement tributaire d’un système de contrôle interne efficace permettant une des dispositions de l’article 182 du code des collectivités locales)
meilleure maitrise des activités internes et une contribution active à l’atteinte des objectifs. • Les cadres et personnels communaux
Appui du projet ADEC au renforcement du contrôle interne • Les trésoriers régionaux
• Les comptables publics des communes
Parmi les quatre composantes, qui forment le projet ADEC-Tunisie, la composante 4 : « Décentralisation fiscale, • Toute autre organisation centrale, régionale ou locale concernée par la gouvernance des finances locales.
finances locales et contrôle » prévoit de consolider les communes en les dotant d’instruments de gouvernance
permettant la transparence et l’efficacité de leurs exercices financiers. Le manuel des procédures est issu des activités de diagnostic, d’appui et d’accompagnement des communes partenaires dans
Dans ce cadre, le projet ADEC–Tunisie a appuyé la réalisation d’un diagnostic financier sur les procédures de le projet ADEC. Ce manuel est élaboré afin de capitaliser l’expérience des communes partenaires au projet ADEC, notamment
consommation des crédits budgétaires en faveur de quatre communes pilotes, à savoir : Béja, Kairouan, le Kef et dans l’identification, l’évaluation et la priorisation des risques budgétaires ainsi que la conception des mesures d’atténuation de
Sidi Bouzid dont l’objectif est d’identifier les risques potentiels et de proposer des mesures visant le renforcement ces risques.
du dispositif de contrôle interne dans les communes. Ce manuel des procédures se veut un document méthodologique ainsi qu’un outil d’orientation et d’accompagnement des
Le diagnostic réalisé a abouti aux constats suivants : communes tunisiennes pour le déploiement d’un dispositif de contrôle interne.
Cependant, il faut mentionner que la mise en œuvre d'un dispositif renforcé et efficace de contrôle interne au sein des
• Faible consommation des crédits pour quelques imputations budgétaires (notamment pour le budget communes implique beaucoup plus d’acteurs au niveau national, régional et local et nécessite des réformes de l’Etat central et
de fonctionnement). ses services déconcentrés qui sont censés soutenir et accompagner la mise en œuvre de la décentralisation, la commune étant
• Absence ou faiblesse du système de contrôle interne. soumise à toutes sortes d’influence exogène qui peuvent faire obstacle à sa performance.
• Défaut d’une démarche de gestion par les risques (notamment pour les processus budgétaires). Il est important de signaler que le contexte juridique et normatif national relatif au contrôle interne spécifique aux collectivités
La méthodologie adoptée est similaire aux activités d’audit ; elle a permis d’avoir les résultats suivants : locales, à la date de publication de ce manuel des procédures, est prévue exclusivement par l’article 182 du CCL : les modalités
de son déploiement, ses objectifs, ses composantes, ses déclinaisons au niveau managérial des communes n’ont pas encore
fait l’objet de textes règlementaires les explicitant. A cet effet, ce présent manuel des procédures peut constituer un cadre
Construction
Identification Propositions méthodologique pouvant servir de base pour une réflexion commune de toutes les parties prenantes au développement du
des matrices
Construction des risques de mesures Proposition cadre normatif relatif au contrôle interne spécifique aux collectivités locales tunisiennes.
des risques
des processus budgétaires d’atténuation d’un plan Le manuel des procédures est structuré en 9 modules intitulés comme suit :
spécifiques aux
budgétaires communs aux des risques d’actions
périmètres • Module 1 : la gestion des collectivités locales : un nouveau contexte et des nouveaux besoins
4 communes budgétaires
budgétaires
Prédiagnostic identifiés • Module 2 : Le contexte juridique du « Contrôle interne » pour les communes
diagnostiqués.
• Module 3 : Définition et enjeux du contrôle interne
• Module 4 : Le « Contrôle interne budgétaire » : une déclinaison du contrôle interne municipal appliqué
A la suite de ce diagnostic, deux ateliers de réflexion sur les procédures de reddition des comptes ont eu lieu avec aux processus budgétaires
les 21 communes partenaires et ont eu comme outputs : • Module 5 : Contrôle interne et approche processus
• La reconstitution des processus budgétaires des communes. • Module 6 : Le risque budgétaire : outil fondamental du contrôle interne appliqué aux processus budgétaires
• Cartographie et identification des risques communs pour chaque processus de consommation budgétaire. • Module 7 : Les mesures d’atténuation des risques budgétaires
• Priorisation des risques en fonction de leur impact et la probabilité de survenance (12 risques prioritaires ont été • Module 8 : La démarche et les outils d’évaluation du contrôle interne
identifiés). • Module 9 : Le contrôle interne et les nouveaux contrôles managériaux dans les communes
• La définition des procédures et des mesures à mettre en place pour maîtriser les risques prioritaires et` Des illustrations et des exemples concrets tirés des activités et travaux des différentes actions du projet ADEC enrichissent le
renforcer le dispositif du contrôle interne dans les communes. contenu de ces modules et permettent pour les utilisateurs de ce manuel une meilleure compréhension des concepts et outils
Ces deux ateliers ont été complétés par une session de formation en faveur des référents du contrôle interne qui inhérents au contrôle interne.
ont bénéficié, à la suite de cette formation, d’un accompagnement pour tester les mesures à mettre en place afin Enfin, il est essentiel de mentionner la riche contribution des communes partenaires ainsi que la Haute Instance des Finances
de maîtriser les risques identifiés. locales à l’ensemble du processus d’accompagnement qui ont abouti à la finalisation de ce manuel des procédures.

5 6
Module 1 : La gestion des collectivités locales :
3. L’impact du déploiement du contrôle interne sur la qualité de
un nouveau contexte et des nouveaux besoins la gestion communale
1. Le nouveau contexte managérial des communes
Le déploiement du contrôle interne dans les communes permet pour les gestionnaires :
Depuis la promulgation de la constitution de 2014 et le vote de la loi organique n° 2018-29 du 9 mai 2018, relative
• L’exécution de la plus grande part possible du budget alloué
au Code des collectivités locales, les communes tunisiennes évoluent dans un nouveau cadre et contexte de
• La fluidification de la gestion : réduction des délais de réalisation des activités, donc des coûts
modernisation des finances locales caractérisé par :
• L’optimisation des choix de gestion par rapport aux objectifs poursuivis
• La consécration du principe de libre administration • Une meilleure visibilité sur la gestion
• L’autonomie administrative et financière des collectivités locales • Une amélioration de la qualité de la budgétisation (par rapport à la stratégie et aux objectifs)
• La responsabilité et la redevabilité (notamment financière et budgétaire) • L’adaptation des contrôles aux risques et aux enjeux
• La suppression des « Contrôles externes » sur les processus internes budgétaires (engagement de la dépense…)
Le déploiement du contrôle interne dans les communes permet, pour les agents :
Ce nouveau contexte relatif à la gestion des communes exige une revue du système de contrôle des finances locales à
travers le déploiement d’un dispositif de contrôle interne au sein des communes. • La clarification et la sécurisation des tâches assignées aux agents, en levant les facteurs d’incertitude sur les règles à
appliquer ou les procédures à respecter, grâce notamment à la documentation et à la traçabilité des opérations à
2. Les nouvelles attentes des parties prenantes en lien avec le effectuer
contrôle interne • Des organisations de travail mieux définies et moins variables
• D’opérer dans un calendrier prévu et respecté
Le nouveau cadre et contexte des CL crée de nouvelles attentes des différentes parties prenantes des communes : • Un allégement des tâches
Les élu.e.s : • La mutualisation des bonnes pratiques et le partage d’un socle commun de méthodes prédéfinies.
• Degré suffisant de confiance dans la maîtrise de la gestion de la commune
• Mise en perspective des risques en relation avec les objectifs stratégiques de la commune
• Correcte application des décisions et délibération du Conseil municipal 4. Les atouts d’un contrôle interne fort dans une collectivité
• Respect des exigences réglementaires et éthiques locale
Les opérationnels L’administration de la commune :
• Optimisation des process pour une meilleure maîtrise des risques
• Mise en place de plans d’actions et des bonnes pratiques Les atouts d'un contrôle interne fort Les risques d'un contrôle interne défaillant
Les [Link].s et la SC :
• Pertinence et transparence de l’information financière incluse dans les rapports produits par les communes
• Identification des risques financiers et autres pouvant impacter l’efficience de la gestion de la commune ([Link])
• Risques identifiés et maîtrisés • Risque de fraude accru
• Implication dans la prise de décision
• Confiance accrue des partenaires • États financiers et budgétaires frauduleux
L’Etat : • Conformité avec la loi et les réglementations • Impact négatif sur l’image de la CL
• Sécurisation et bon usage des transferts des dotations aux communes • Réduction du risque de perte • Sanctions des Organismes exerçant un contrôle
• Respect de la vocation initiale des crédits transférés • Harmonisation / homogénéisation des procédures • Procès, actions judiciaires
• Décisions managériales optimisées, prises sur la • Pertes d'actifs
Les partenaires techniques et financiers : base d'une information de qualité constamment mise • Décisions managériales hasardeuses
• Pertinence et bon usage des crédits octroyés à la commune à jour
• Maitrise des activités et gestion des risques internes • Visibilité accrue sur les zones d’inefficacité
• Capacité de remboursement opérationnelle
• Minimisation des « opérations pompiers »
Les corps de contrôle : (Cour des comptes, CGSP…) :
• Fiabilité de l’information financière
• Respect des procédures
La HIFL :
• Fiabilité des données communiquées à la HIFL
• Maitrise des équilibres budgétaires
• Assurance quant à la bonne conduite et atteinte des objectifs des contrats programmes et conventions établies en
vertu des articles 9, 146 et 161 du CCL
La mise en place du contrôle interne au sein des communes contribue à la satisfaction de la majorité de ces attentes.

7 8
Module 2 : Le cadre juridique et normatif du « Contrôle interne » Le contrôle interne déployé au niveau des CL contribue à la fiabilisation de la qualité de l’information financière, budgétaire
et comptable consignée dans les documents de compte rendu (états financiers, comptes financiers…). Ceci aurait un
pour les communes impact positif sur la bonne conduite des missions de la HIFL. En effet, à titre d’exemple, cette dernière « effectue les
analyses financières des différentes collectivités locales à la lumière des états financiers qui lui sont obligatoirement
transférés par lesdites collectivités » (article 61 du CCL).
1. Le cadre juridique
1.5 Le Code de la comptabilité publique : un projet de loi modificatif consacrant le
1.1 La Constitution tunisienne de 2014 contrôle interne au sein des communes
Le déploiement d’un contrôle interne efficace au sein des communes est justifié notamment par le respect du principe
de « reddition des comptes » contribuant à une bonne gouvernance financière des communes. Un projet de loi modifiant et complétant le Code de la comptabilité publique (déposé à l’ARP le 22 mai 2019) prévoit
La reddition des comptes est définie comme « l’obligation des individus tenant une position de pouvoir, de rendre plusieurs dispositions en relation avec « le contrôle interne », ci-après un bref aperçu :
compte de leurs actions à leurs mandants et à la société en général ». Elle constitue un instrument efficace de justification
de l’utilisation des fonds publics (à l’échelle territoriale).
L’article 137 de la constitution dispose que « Les collectivités locales gèrent librement leurs ressources dans le cadre du « Les opérations financières et comptables des collectivités locales sont réalisées conformément
budget adopté conformément aux règles de la bonne gouvernance et sous le contrôle de la justice financière » aux règles prescrites par le titre I et le titre II du présent code sous réserve des dispositions spéciales
Les compétences de la justice financière sont prévues à l’article 117 de la Constitution tunisienne qui prévoit que « La
Cour des comptes est compétente pour contrôler la bonne gestion des deniers publics conformément aux principes de
édictées aux articles suivants et dans le cadre du principe de la libre gestion et de la légalité financière
légalité, d’efficacité et de transparence. Elle juge la comptabilité des comptables publics. Elle évalue les modes de et la règle de l’équilibre effectif du budget.
gestion et sanctionne les fautes y afférentes. Elle assiste le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif dans le contrôle de La collectivité locale s’engage à instaurer le contrôle interne comptable et le contrôle interne
l’exécution des lois de finances et de règlement du budget ». budgétaire en se référant à un manuel de procédures publié par un décret gouvernemental. »
Le dispositif de contrôle interne fiabilisera la qualité de l’information financière, budgétaire et comptable dans le cadre
de l’exercice de la reddition des comptes.
Article 260 nouveau du projet de loi
1.2 La loi organique du budget
L’article 38 (alinéas 2 et 3) de la loi n° 2019-15 du 13 février 2019 portant Loi Organique du Budget dispose que « Les
ressources des collectivités locales comprennent, outre leurs ressources propres :
« La comptabilité générale vise à donner une image sincère et réelle de la situation financière de
• Des recettes transférées par le Budget de l'Etat sous forme de subventions
la collectivité locale y compris ses actifs, créances et dettes et doit être tenue conformément aux
• Des recettes transférées par l'autorité centrale pour la réalisation des projets de l'Etat au niveau régional dans le
cadre des programmes et des objectifs fixés. normes comptables propres aux collectivités locales. »
Les ressources sus-visées sont gérées selon les règles de la bonne gouvernance et compte tenu de programmes et Article 300 du projet de loi
d’objectifs. Les procédures de gestion des budgets des collectivités locales sont fixées par loi.
La mise en place d’un dispositif de contrôle interne dans les communes permet de renforcer les règles de la bonne
gouvernance et fournit aux collectivités locales une assurance quant à la réalisation des objectifs des programmes
mentionnés à l’article 38 susmentionné. « Le comptable de la collectivité locale prépare les états financiers de l’année financière dans un
1.3 La loi organique relative à la Cour des comptes délai fixé par le ministre chargé des finances et les transfère au trésorier régional des finances
pour leur révision… »
L’article 8 de la loi organique n°2019-41 du 30 avril 2019 relative à la Cour des comptes dispose que « La Cour des
comptes dispose d’un pouvoir de juridiction et d’un pouvoir de contrôle. La Cour des comptes :
Article 305 du projet de loi
• Juge les comptes des comptables publics
• Sanctionne les fautes de gestion
• Exerce un pouvoir de contrôle sur les comptes et la gestion des organismes soumis « à son contrôle.» « Les états financiers, préparés conformément aux normes comptables contiennent notamment :
Les collectivités locales sont soumises aux différents types de contrôle exercé par la Cour des comptes (article 7 de la loi • Le bilan
organique relative à la Cour des comptes). • L’état de performance financière
L’instauration d’un dispositif de contrôle interne (notamment budgétaire et comptable) efficace dans les communes • Etat des flux de trésorerie
fournirait à la Cour des comptes une idée sur le degré de maîtrise de ses activités et permettrait d’orienter les travaux • Etats des engagements et les notes explicatives
de contrôle sur les domaines/périmètres les plus risqués.
Le compte financier, annexé à ces états financiers, indique les résultats d’exécution budgétaire
1.4 Le Code des collectivités locales
et les comparent aux estimations des recettes et des dépenses… »
Le nouveau code des collectivités locales a exigé des communes le déploiement du « contrôle interne ». En effet, l’avant
dernier alinéa de l’article 182 de la loi organique n° 2018-29 du 9 mai 2018, relative au code des collectivités locales Article 306 du projet de loi
dispose que : « La collectivité locale se charge de créer une unité d’audit et de contrôle interne. »

9 10
 D’après les orientations citées ci-dessus, le dispositif du contrôle interne appliqué à la gestion budgétaire municipale,
« Le trésorier régional procède à la révision des états financiers et prépare un rapport sur les présente les caractéristiques suivantes :
résultats de révision pour chaque collectivité locale.
Le trésorier régional transmet les états financiers et le rapport de révision des états financiers au 3.1. Un contrôle interne budgétaire
président de la collectivité locale dans un délai ne dépassant pas le 5 avril l’année suivant celle
concernée par la révision. » On peut définir de façon générale le contrôle interne comme un ensemble de dispositifs mis en œuvre par les respon-
sables de tous niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités.
Article 307 du projet de loi L’expérimentation de l’implémentation du contrôle interne au niveau national (Ministères tunisiens) et international a
permis de le décliner selon qu’il s’agit de processus budgétaire ou comptable.
Étant donné qu’avec le démarrage des activités du projet les communes tunisiennes n’ont pas encore développé la
comptabilité en partie double (dont la mise en place est prévue par l’article 390 -Livre III – Des dispositions transitoires –
2. Un nouveau cadre normatif comptable en cours de constitution du CCL qui dispose que « Les collectivités locales s’engagent à adopter la comptabilité en partie double prévue par
l’article 191 de la présente loi dans un délai ne dépassant pas quatre années à partir de l'entrée en vigueur des disposi-
Les communes sont appelées à élaborer des états financiers sur la base d’une comptabilité qui doit retracer clairement, tions relatives au budget et à son adoption. »), il est évident de commencer une expérimentation du contrôle interne
intégralement et sincèrement la situation réelle des finances de la collectivité locale, de ses biens et de ses dettes appliqué aux processus budgétaires.
(article 190, al 2 du CCL). Nous proposons la définition suivante pour le contrôle interne budgétaire à implémenter dans les communes
C’est dans ce cadre que le Conseil National des Normes des Comptes Publics a élaboré et a publié par arrêtés du tunisiennes (adaptation de la définition du CIB – Contrôle interne budgétaire - prévu par l’arrêté du chef du gouverne-
ministre des finances le « Cadre conceptuel de l’information financière des entités du secteur public » et 5 normes ment du 7 avril 2014 portant fixation des conditions et modalités du contrôle hiérarchisé exercé par les contrôleurs des
comptables relatives aux collectivités locales (en 2019) : dépenses publiques au niveau des ministères expérimentateurs de la gestion budgétaire par objectifs) :
• Arrêté du ministre des finances du 26 novembre 2019, portant approbation du cadre conceptuel de l’information
financière des entités du secteur public (les CL sont concernées)
• Arrêté du ministre des finances du 16 octobre 2019, portant approbation de la norme des comptes
des collectivités locales relative aux créances. « Le contrôle interne budgétaire est l'ensemble des procédures et moyens mis en place au
• Arrêté du ministre des finances du 12 septembre 2019, portant approbation de la norme des comptes niveau de chaque commune concernée, en vue de pallier aux risques de gestion et fournir un
des collectivités locales relative aux immobilisations corporelles. degré d’assurance raisonnable quant à la qualité de la comptabilité budgétaire et la préservation
• Arrêté du ministre des finances du 12 septembre 2019, portant approbation de la norme des compte de la soutenabilité budgétaire ».
des collectivités locales relative aux immobilisations financières.
• Arrêté du ministre des finances du 12 septembre 2019, portant approbation de la norme des comptes
des collectivités locales relative aux dettes financières.
• Arrêté du ministre des finances du 12 septembre 2019, portant approbation de la norme des comptes 3.2. Un contrôle interne budgétaire dont les objectifs sont rattachés
des collectivités locales relative aux charges. aux processus budgétaires
Pour que l'information produite par la comptabilité générale puisse vérifier les caractéristiques qualitatives prévues par
Le contrôle interne budgétaire a pour objectif de maîtriser les risques afférents à la poursuite des objectifs de qualité
le cadre conceptuel et les normes comptables, la commune doit mettre en place un dispositif de contrôle interne
efficace. de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité de la programmation et de son exécution par la commune.
L’objectif de la qualité de la comptabilité budgétaire, se décline selon les critères opérationnels suivants : réalité, justification,
présentation et bonne information, sincérité, exactitude, totalité, non-compensation, imputation, rattachement à la
3. Les orientations guidant la conception du dispositif du contrôle bonne période comptable et au bon exercice.
interne dans les communes tunisiennes La soutenabilité budgétaire s’applique à la programmation budgétaire en début de gestion, pendant son suivi et son
actualisation en cours de gestion ainsi qu’à l’exécution budgétaire proprement dite. La programmation et son exécution
doivent être soutenables au regard du budget de la commune (tel qu’approuvé par le Conseil municipal) en permettant
ainsi d'honorer les engagements souscrits ou prévus et de maîtriser leurs conséquences budgétaires en cours d'année
Il ressort des dispositions du projet de loi cité ci-dessus les orientations suivantes en matière de contrôle interne : et les années ultérieures.
• Mise en place d’un contrôle interne « bidimensionnel » :
Une dimension budgétaire (relative à la comptabilité budgétaire)
Une dimension comptable (relative à la comptabilité générale)
• Développement de la fonction d’audit interne
• Production des états financiers procurant une image sincère et réelle de la situation financière de la collectivité
locale

11 12
Module 3 : Définition et enjeux du contrôle interne 3.1. Les objectifs du contrôle interne

1. Qu’est-ce que le « contrôle interne » ?

Le contrôle interne est conçu en vue de la réalisation d’une série d’objectifs généraux distincts mais interdépendants.
Les objectifs généraux sont les suivants :
Contrairement à ce que la traduction imparfaite des termes anglais « internal control » en « contrôle interne » peut
3.1.1. Exécution d’opérations ordonnées, éthiques,économiques, efficientes et efficaces
conduire à comprendre, le contrôle interne ne désigne pas une fonction de contrôle mais un ensemble de dispositifs :
• Mis en place par une organisation pour maîtriser ses activités, Les opérations effectuées par la commune doivent être ordonnées, éthiques, économiques, efficientes et efficaces.
• Mis en œuvre par l’ensemble des agents de cette organisation, Elles doivent être cohérentes par rapport à sa mission.
• En vue de fournir une assurance raisonnable et non une garantie absolue que les objectifs de l’organisme Ordonné c’est-à-dire d’une manière bien organisée ou méthodique.
seront atteints.
Il résulte de cette définition du contrôle interne : Ethique a trait aux principes moraux qui peuvent se manifester par un comportement éthique et une prévention et une
détection de la fraude et de la corruption dans le secteur public d’une façon générale.
• Qu’il est un moyen d’atteindre des objectifs et non une fin en soi, Il est attendu généralement du personnel de la commune qu’ils servent équitablement l’intérêt public local et gèrent
• Et qu’il joue un rôle clé dans la conduite et le pilotage des différentes activités. correctement les ressources municipales.
2. Ce que n’est pas le contrôle interne Les citoyens doivent bénéficier d’un traitement impartial dans le respect de la loi et de la justice. L’éthique publique
constitue, dès lors, une condition préalable de la confiance publique, dont elle constitue le fondement, et une clef de
• Le contrôle interne ne donne qu’une assurance raisonnable et non une garantie absolue de l’atteinte des objectifs. voûte d’une bonne gouvernance.
• Le contrôle interne n’est pas un système d’inspection ou de vérification : il est un ensemble de dispositifs mis
en œuvre par chacun pour maîtriser au mieux ses activités. Economique signifie ne pas être inutile ou dispendieux. Cela implique l’acquisition en nombre juste des ressources,
• Le contrôle interne ne constitue pas une charge de travail supplémentaire : il consiste à accomplir ses activités d’une bonne qualité, fournies au moment et au lieu voulus et au moindre coût.
dans le cadre d’une organisation et de procédures et méthodes conçues pour en assurer au mieux la maîtrise. Efficient se rapporte à la relation entre les ressources utilisées et les extrants produits pour atteindre les objectifs fixés.
3. Définition du contrôle interne Cela implique la minimalisation des intrants employés pour atteindre une quantité et une qualité donnée d’extrants ou
une maximalisation des extrants avec une quantité et une qualité donnée d’intrants.
D’après l’Organisation Internationale des Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques (INTOSAI) « Le
contrôle interne est un processus intégré mis en œuvre par les responsables et le personnel d’une organisation et Efficace se rapporte à la réalisation des objectifs ou à la mesure dans laquelle les résultats d’une activité correspondent
destiné à traiter les risques et à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation, dans le cadre de la mission de à son objectif ou aux effets escomptés de cette activité.
l’organisation, des objectifs généraux suivants :
3.1.2. Respect des obligations de rendre compte
• Exécution d’opérations ordonnées, éthiques, économiques, efficientes et efficaces ;
• Respect des obligations de rendre compte ; Rendre compte correspond à l’exigence que les municipalités et les personnes qui les composent rendent compte et
• Conformité aux lois et réglementations en vigueur ; répondent de leurs décisions et de leurs actes, y compris leur gestion des fonds publics qui leur sont confiés, leur loyauté
• Protection des ressources contre les pertes, les mauvais usages et les dommages ». et tous les aspects de leur performance.
Le respect de ce principe passe par le développement, le maintien et la mise à disposition d’informations financières
et non financières, fiables et pertinentes et au moyen d’une publication correcte de ces informations dans des rapports
établis en temps opportun à l’intention de l’ensemble des parties prenantes, tant en interne qu’en externe.
Les informations non financières visées ci-dessus peuvent avoir trait par exemple aux critères d’économie, d’efficience
Activités et d’efficacité des politiques et des opérations (informations relatives à la performance) ainsi qu’au contrôle interne et
de contrôle à son efficacité.
Potections des Organisation
Rendre ressources entité... 3.1.3. Conformité aux lois et réglementations en vigueur
Évaluation départment
compte
des risques Les communes sont tenues d’observer un grand nombre de lois et de réglementations qui régissent leur recettes et
Opérations dépenses et en déterminent les modalités.
Pilotage
Environnement Dans cette perspective, on devra tenir compte par exemple pour les communes, notamment des dispositions à caractère
de contrôle financier et budgétaire du Code des collectivités locales, du Code de la comptabilité publique, du droit et des normes
Conformité comptables (actuellement un cadre conceptuel de l’information financière des entités du secteur public et cinq normes
comptables relatives aux collectivités locales ont été publi-ées), de la législation relative à la fiscalité locale et les lois
réprimant la fraude et la corruption.
(Organisation Internationale des Institutions Supérieures de
Contrôle des Finances Publiques - INTOSAI GOV 9100 –
Lignes directrices sur les normes de contrôle interne à promouvoir 3.1.4. Protection des ressources contre les pertes, les mauvais usages et les dommages dus au
dans le secteur public)
gaspillage, aux abus, à la mauvaise gestion, aux erreurs, à la fraude et aux irrégularités

Il est à signaler que les lignes directrices sur les normes de contrôle interne à promouvoir dans le secteur public utilisent La protection des ressources dans le secteur public est importante et ce en raison du fait que, de manière générale, ces
comme modèle le système intégré de contrôle interne élaboré par le Committee of Sponsoring Organizations of the ressources proviennent de fonds publics et que leur utilisation dans l’intérêt public requiert une attention particulière.
Treadway Commission (COSO – Comité des Sponsors de la Commission Treadway).

13 14
Les organisations du secteur public ne disposent pas toujours d’un inventaire actualisé et exhaustif de leurs actifs, ce 3.2.2. Evaluation des risques
qui les rend plus vulnérables. Dès lors, des contrôles doivent être intégrés dans chacune des activités se rapportant à
la gestion des ressources de l’organisation, de leur acquisition jusqu’à leur utilisation ultime. L’évaluation des risques est le processus qui consiste à identifier et à analyser les risques pertinents susceptibles d’affec-
Des ressources telles que les informations, les documents probants et les pièces comptables sont cruciales pour permettre ter la réalisation des objectifs de l’organisation et à déterminer la réponse à y apporter.
la transparence et la reddition de comptes quant aux opérations publiques et doivent de ce fait être préservées. Elles Elle implique les éléments suivants:
risquent cependant également d’être volées, soumises à un mauvais usage ou détruites. • Identification des risques
3.2. Les composantes du contrôle interne Liée aux objectifs de l’organisation
Exhaustive
Le contrôle interne est constitué de cinq composantes interdépendantes : Qui prend en compte les risques dus à des facteurs externes et internes, à la fois au niveau de l’organisation et à
• Environnement de contrôle celui des activités
• Evaluation des risques • Analyse des risques
• Activités de contrôle Par l’évaluation de l’impact possible du risque
• Information et communication Par l’évaluation de la probabilité de survenance du risque
• Pilotage • Evaluation du degré d’aversion au risque de l’organisation
• Mise au point des réponses à y apporter:
3.2.1.L’environnement de contrôle Quatre catégories de réponses doivent être envisagées: transfert, tolérance, traitement ou suppression; parmi
celles-ci, le traitement des risques est ce qui s’inscrit le mieux dans le cadre des présentes lignes directrices parce
L’environnement de contrôle reflète la culture d’une organisation puisqu’il détermine le niveau de sensibilisation de
que le principal mécanisme permettant de traiter des risques réside précisément dans l’existence de contrôles
son personnel au besoin de contrôle. Il constitue le fondement de toutes les autres composantes du contrôle interne,
internes efficaces.
en fournissant une discipline et une structure.
Les contrôles appropriés mis en œuvre peuvent être orientés vers la détection ou la prévention.
Les facteurs constitutifs de l’environnement de contrôle sont :
Compte tenu de l’évolution permanente des données politiques, économiques, industrielles, réglementaires et opérationnelles,
• l’intégrité tant personnelle que professionnelle et les valeurs éthiques des responsables et du personnel, y compris
l’évaluation des risques doit constituer un processus continu et itératif. Cela implique d’identifier et d’analyser les changements,
un état d’esprit constructif à l’égard du contrôle interne, en tout temps et à travers toute l’organisation ;
les opportunités et les risques qui en découlent (cycle d’évaluation des risques) et de modifier les contrôles internes
• l’engagement à un niveau de compétence ;
pour l’adapter aux changements intervenus dans les risques.
• le style de management (en l’occurrence, la philosophie des responsables et leur manière d’opérer) ;
• la structure de l’organisation ; 3.2.3. Les activités de contrôle
• les politiques et pratiques en matière de ressources humaines.
Les activités de contrôle correspondent à l’ensemble des politiques et des procédures mises en place pour maîtriser les
risques et réaliser les objectifs de l’organisation.
Pour être efficaces, les activités de contrôle doivent être appropriées ; fonctionner de manière cohérente, conformément
Exemple : L’intégrité aux plans, tout au long de la période ; respecter un équilibre entre coût et bénéfices ; être exhaustives, raisonnables et
Les documents suivants constituent des éléments de l’environnement de contrôle des communes : directement liées aux objectifs du contrôle.
Les activités de contrôle sont présentes à travers toute l’organisation, à tous les niveaux et dans toutes les fonctions. Elles
• Le Code de conduite et de déontologie du fonctionnaire public adopté par décret englobent toute une série d’activités orientées vers la détection et la prévention, aussi diverses que :
n° 2014-4030 du 3 octobre 2014 1. Des procédures d’autorisation et d’approbation
• Les dispositions du chapitre 2 « De l’intégrité » de la section 7 du décret n°2014-1039 du 13 2. La séparation des fonctions (entre autorisation, traitement, enregistrement, vérification)
mars 2014 portant réglementation des marchés publics. 3. Les contrôles portant sur l’accès aux ressources et aux documents
4. Les vérifications
Toute personne active dans la commune, tant les élu.e.s que le personnel administratif, doit 5. Les réconciliations
prouver son intégrité personnelle et professionnelle, et son respect de l’éthique ; tous doivent en 6. Les analyses de performance opérationnelle
permanence observer les codes de conduite en vigueur, par exemple, en s’obligeant, d’une part, 7. Les analyses d’opérations, de processus et d’activités
8. La supervision (affectation, analyse et approbation, directives et formation).
à déclarer les intérêts financiers personnels qu’ils peuvent avoir, les fonctions qu’ils pourraient
Les organisations doivent atteindre un équilibre adéquat entre les activités de contrôle orientées vers la détection et
exercer en dehors de l’organisation ou les dons qu’ils reçoivent et, d’autre part, à signaler tout celles qui visent la prévention.
conflit d’intérêts Des actions correctives sont un complément indispensable aux activités de contrôle en vue de la réalisation des objectifs.
De même, les communes elles-mêmes doivent garder et démontrer leur intégrité et respecter des
valeurs éthiques, et doivent permettre au public de percevoir ces qualités au travers de la formulation 3.2.4. Information et communication
de leur mission et de leurs valeurs. L’élaboration des programmes de développement local est une L’information et la communication sont essentielles à la réalisation de l’ensemble des objectifs du contrôle interne.
opportunité pour les communes à formuler leur mission et leurs valeurs. Information
La première des conditions à l’obtention d’une information susceptible d’être jugée fiable et pertinente réside dans
l’enregistrement rapide et le classement convenable des transactions et des événements. L’information pertinente doit
être identifiée, recueillie et communiquée sous une forme et dans des délais qui permettent au personnel de procéder
aux activités de contrôle interne dont il a la charge et d’assumer ses autres responsabilités (transmettre la bonne
information au bon moment aux bonnes personnes). Dès lors, le système de contrôle interne en tant que tel et
l’ensemble des transactions et des événements importants que l’organisation peut avoir à gérer doivent faire l’objet
d’une documentation complète.

15 16
Les systèmes d’information produisent des rapports contenant des informations opérationnelles, financières et non
financières, ainsi que des informations liées au respect des obligations légales et réglementaires qui permettent de
Module 4 : Le « Contrôle interne budgétaire » : une déclinaison
gérer et de contrôler les activités. Ils traitent non seulement les données produites en interne, mais également l’information
liée aux événements externes, aux activités et aux conditions nécessaires à la prise de décisions et à l’établissement de du contrôle interne municipal appliqué aux processus budgétaires.
rapports.
La capacité des responsables à prendre les décisions appropriées est conditionnée par la qualité de l’information, 1. Les déclinaisons du contrôle interne « financier » dans les administrations
il s’agit donc qu’elle soit adéquate, disponible en temps opportun, à jour, exacte et accessible. publiques
Communication Le contrôle interne appliqué à la gestion financière communale comporte les deux sous-systèmes suivants
Une communication efficace doit circuler de manière ascendante, transversale et descendante dans l’organisation, (voir module 2 : le contexte juridique du contrôle interne pour les communes) :
dans toutes ses composantes et dans l’ensemble de sa structure.
• Le contrôle interne comptable
Les plus hauts responsables de l’organisation doivent transmettre un message clair à tous les membres du personnel
• Le contrôle interne budgétaire
sur l’importance des responsabilités de chacun en matière de contrôle interne. Tous doivent comprendre le rôle qu’ils
sont appelés à jouer dans le système de contrôle interne, ainsi que la manière dont leurs propres activités s’articulent 1.1. Le contrôle interne comptable
avec celles des autres membres du personnel.
La nécessité d’une communication efficace s’étend également aux relations avec l’extérieur de l’organisation. Le contrôle interne comptable, est un sous-ensemble du contrôle interne, et se définit comme :
« L’ensemble des dispositifs, organisés, formalisés et permanents, choisis par l’encadrement, mis en œuvre par les responsables
3.2.5. Pilotage de tous niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités financières et patrimoniales ; ces dispositifs sont destinés à
Les systèmes de contrôle interne doivent faire l’objet d’un suivi destiné à en vérifier la qualité au fil du temps. Ce suivi fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation de l’objectif de qualité comptable ».
peut s’opérer au moyen d’activités de routine, par des évaluations ponctuelles ou encore en combinant les deux
1.2. Le contrôle interne budgétaire
méthodes.
Le contrôle interne budgétaire est :
Pilotage permanent - L’ensemble des dispositifs formalisés et permanents
Le pilotage ou le suivi permanent du contrôle interne s’inscrit dans le cadre des activités d’exploitation courantes et - Décidés par chaque organisation (publique)
récurrentes d’une organisation et comprend des contrôles réguliers effectués par la direction et le personnel d’encadrement, - Mis en œuvre par les responsables de tous les niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités
ainsi que d’autres actions effectuées par le personnel dans le cadre même des tâches qu’il a à accomplir. - En vue de fournir une assurance raisonnable de la qualité des informations de comptabilité budgétaire et de la soutenabilité
Les activités de pilotage permanent portent sur chacune des composantes du contrôle interne et tendent à empêcher que budgétaire.
les systèmes de contrôle interne fonctionnent de manière contraire aux règles, à l’éthique ou aux critères d’économie,
d’efficience et d’efficacité. 2. Le Contrôle interne budgétaire : un dispositif déjà diffusé dans la
Evaluations ponctuelles
gestion budgétaire de l’Etat et à adapter au contexte de la gestion
Les évaluations ponctuelles varieront en étendue et en fréquence, essentiellement en fonction de l’évaluation des risques
communale
et de l’efficacité des procédures de pilotage permanent.
Les évaluations ponctuelles spécifiques portent sur l’efficacité du système de contrôle interne et garantissent que le D’après l’article 3 de l’arrêté du chef du gouvernement du 7 avril 2014, portant fixation des conditions et modalités du
contrôle hiérarchisé exercé par les contrôleurs des dépenses publiques au niveau des ministères expérimentateurs de la
contrôle interne atteint les résultats attendus sur la base de méthodes et procédures prédéfinies. Les faiblesses du
gestion budgétaire par objectifs, le contrôle interne budgétaire est défini comme étant :
contrôle interne doivent être signalées au niveau approprié de direction. Les procédures de suivi doivent garantir que les
conclusions d’audit et les recommandations qui en résultent sont mises en œuvre de manière appropriée et sans retard. L’ensemble des procédures et moyens mis en place au niveau de chaque ministère concerné en vue de pallier aux
risques de gestion et fournir un degré d’assurance raisonnable quant à :

La qualité de la comptabilité budgétaire afin d’éviter le non-respect de la règlementation en vigueur en matière

des dépenses publiques et La préservation de la soutenabilité budgétaire.

Les objectifs du Contrôle interne budgétaire

Le contrôle interne budgétaire vise à donner une assurance raisonnable quant à l’atteinte des 3 objectifs suivants (art 3
de l’arrêté du chef du gouvernement du 7 avril 2014 ).

17 18
 La qualité de la
Module 5 : Contrôle interne et approche processus
comptabilité budgétaire:
évaluée par le respect 1. Importance de l’approche processus dans une démarche de contrôle interne
des principes de:
Régularité, Exactitude, L’approche par les processus appliqués à la gestion budgétaire communale permet d’identifier les principaux processus budgétaires
Exhaustivité, Imputation, ainsi que leurs composantes. Ceci permettrait, dans une phase ultérieure, d’identifier les risques budgétaires liés à ces processus.
Sincérité…
2. Illustrations : approche par les risques appliqués au périmètre
budgétaire « revêtement des routes »
Afin d’identifier les risques liés aux processus budgétaires en relation avec le périmètre revêtements des routes, des modèles
de fiches processus ont été élaborés afin qu’elles soient renseignées par les principaux acteurs de la commune concernée.
Chaque processus budgétaire a été décrit dans une fiche détaillée selon un modèle adopté.
Les informations relatives à chaque fiche processus sont classées en deux catégories.
Objectifs
du CIB La première catégorie regroupe les données signalétiques du processus :
La soutenabilité • Le domaine (budgétaire avec mention du périmètre budgétaire objet du diagnostic) ;
budgétaire : évaluée au • Le code et la désignation du processus ;
travers de : - la qualité Le respect de la • Le descriptif du processus ;
de la programmation règlementation en • La liste des données traitées.
budgétaire en début de vigueur en matière des
gestion, son suivi et son dépenses publiques La seconde catégorie présente le découpage du processus en activité. Il est à préciser qu’une « activité » comprend un
actualisation en gestion,
ensemble de tâches homogènes, réalisées par le(s) même(s) acteur(s).
la soutenabilité de la
gestion proprement Chaque activité du processus est présentée par un ensemble d’informations comme :
dite..
• Le code de l’activité ;
• Le nom de l’activité ;
Le contrôle interne budgétaire est l’ensemble des procédures et moyens : • Les acteurs ;
• Les évènements entrants ;
Les normes de comptabilité budgétaire sont formalisées et claires (à partir, notamment, du • Les émetteurs des évènements ;
CCL et le CCP et Code de la fiscalité locale…) • Les résultats sortants ;
• Les destinataires des résultats.

2.1. Description des processus et activités du périmètre budgétaire « revêtements des routes »
Des procédures formalisées et documentées portant sur les processus budgétaires (programmation,
suivi de l’exécution, circuits de décision de la dépense, tenue de la comptabilité des engagements); 2.1.1. Processus 1 : élaboration du budget de la commune

FICHE PROCESSUS
Une cartographie et un dispositif de maîtrise des risques établis au regard des objectifs du
contrôle interne budgétaire… Processus 1 : Elaboration du Domaine : Périmètre budgétaire :
budget de la commune Budgétaire Revêtements des routes
Le contrôle interne budgétaire est l’ensemble des procédures et moyens pour pallier aux risques
de gestion… : Au cours de l’année N-1, la commune prépare le projet du budget de l’année N. Le revête-
ment des routes, composante importante du budget d’investissement de la commune, fait
Examen et analyse de certains processus et procédures (notamment budgétaires) l’objet d’une prévision financière et d’un diagnostic technique et d’une approbation finale du
conseil municipal dans le cadre du vote du budget communal

Données traitées :
Identification des risques liés aux processus • Diagnostic technique
• Diagnostic financier
• Outputs de la démarche participative du Programme Annuel d’Investissement (PAI) :
Requêtes, nombre des populations, décisions des assemblées participatives
Recommandations (éventuellement) pour maîtriser les risques identifiés • PAI
• Projet du budget

19 20
 DÉCOUPAGE EN ACTIVITÉS DÉCOUPAGE EN ACTIVITÉS

Référence Émetteurs Référence Émetteurs

Événements Résultats Destinataires Événements Résultats Destinataires
de Activité Acteurs des de Activité Acteurs des
entrants sortants du résultat entrants sortants du résultat
l’activité évènements l’activité évènements

P1-A1 Préparation Service • Situation Service Diagnostic • Commission P1-A4 Elaboration • Service • Diagnostic Administra- Document du Conseil munici-
de la mise à technique des Marchés technique technique mis des travaux du projet de technique technique mis tion munici- projet de la pal
jour du (unité publics relatifs à jour relatif • Direction la répartition • Service à jour. pale répartition de
diagnostic respon- aux revête- à l’état des Financière de la capaci- financier • Diagnostic la capacité
« technique » sable des ments des routes té d’investis- financier d’investisse-
relatif à l’état activités routes sement entre • Outputs de ment entre
des routes de revête- • Plans de catégories la démarche catégorie de
ment des récolement de projet participative projet (les
routes • Plan d’exécu- du PAI : projets structu-
tion Requêtes, rants, les
nombre des projets admi-
populations, nistratifs et les
décisions des projets de
P1-A2 Validation de Conseil • Diagnostic Commission Diagnostic • Commission assemblées proximité)
la mise à jour municipal technique mis des travaux technique des travaux participa-
du diagnos- à jour par le relatif à l’état • Service tives…
tic technique service des routes mis technique
relatif à l’état technique à jour validé • Service
des routes • Rapport de financier P1-A5 Validation de Conseil Document du Administra- Répartition de Administration
la commission la répartition municipal projet de la tion munici- la capacité municipale
des travaux de la capaci- répartition de pale d’investisse-
té d’investis- la capacité ment entre
sement entre d’investisse- catégories de
catégories ment entre projet validé
de projet catégories de
P1-A3 Préparation Direction • Potentiel • Etat Rapport de Administration projet
du financière fiscal Comptable diagnostic municipale
diagnostic • Capacité public financier
financier d’endette- •Administra-
P1-A6 Elaboration • Adminis- • Diagnostic • Adminis- Programme Conseil munici-
ment tion munici- tration
du technique et tration Annuel pal
• Capacité de pale municipale
Programme financier municipale d’Investisse-
mobilisation • Caisse des • Commis-
Annuel • PVs des : • Commis- ment (PAI)
des ressources Prêts et de sion de la
d’Investisse- démocratie réunions des sion de la
• Notification Soutien des
ment (PAI) participa- zones, 2ème démocratie
de la dotation Collectivités
tive Assemblée participative
de l’Etat Locales
participative • Chef
(CPSCL)
d’arrondisse-
ment

21 22
 Cartographie du processus 1 : Élaboration du budget de la commune
DÉCOUPAGE EN ACTIVITÉS

Référence Émetteurs
Événements Résultats Destinataires
de Activité Acteurs des
entrants sortants du résultat
l’activité évènements
P1-A1: P1-A2: P1-A3: P1-A4: P1-A5: P1-A6: P1-A7: P1-A8: P1-A9:

Préparation Validation Elaboration Validation de la Elaboration Validation Intégrer les

de la mise à de la mise à Préparation du projet de réparation du du données du
P1-A7 Validation du Conseil Programme Administra- Programme Administration jour du jour du du diagnostic la réparation de la Programme Programme PAI relatives Approbation
diagnostic diagnostic de la capacité capacité Annuel Annuel aux du budget
Programme municipal Annuel tion munici- Annuel municipale « technique » technique
financier
d’investissement d’investissement d’investissement d’investissement revêtement
Annuel d’Investisse- pale d’Investisse- relatif à l’état relatif à entre entre (PAI) (PAI) des routes
des routes l’état des catégories de catégories de dans le projet
d’Investisse- ment (PAI) ment (PAI) routes projet projet du budget
ment (PAI) validé

P1-A8 Intégrer les Adminis- PAI approuvé Conseil Projet du Administration

données du tration municipal budget municipale 2.1.2. Processus 2 : Programmation des dépenses de la commune
PAI relatives munici- intégrant les
au revête- pale données du
ment des PAI relatives FICHE PROCESSUS
routes dans au revêtement
le projet du des routes
budget Processus 2 : Programmation Domaine : Périmètre budgétaire :
des dépenses de la commune Budgétaire Revêtements des routes

Descriptif :
Pour garantir une exécution efficiente des actions prévues dans le budget de la commune,
cette dernière est appelée à préparer une programmation annuelle des dépenses pour tous les
P1-A9 Approbation Conseil Projet du Administra- Budget Administration périmètres budgétaires. Le périmètre « Revêtements des routes » est notamment concerné
du budget municipal budget tion munici- approuvé par municipale par la programmation des dépenses. La commune détaille les modalités de l’exécution des
intégrant les pale le Conseil projets de revêtement des routes sur le plan budgétaire (CE et CP) et sur le plan temporel
données du municipal (PPMP : Plan prévisionnel de passation des marchés publics).
PAI relatives
au revêtement
des routes Données traitées :
• Budget de la commune
• Programmation initiale des dépenses
• Programmation actualisée des dépenses

23 24
 Cartographie du processus 2 : Programmation des dépenses de la commune
DÉCOUPAGE EN ACTIVITÉS

Référence Émetteurs
Événements Résultats Destinataires
de Activité Acteurs des
entrants sortants du résultat
l’activité évènements

P2-A1: P2-A2: P2-A3 P2-A4:

P2-A1 Préparation • Direction • Budget de la • Direction Programma- [Link] Préparation de la Validation de la Préparation de la Validationde la
programmation initiale programmation initiale programmation programmation
de la financière commune financière tion initiale de la commune/ des dépenses des dépenses actualisée actualisée
programma- • Service • Programme • Service des dépenses Président.e des dépénses des dépénses
tion des technique Annuel technique du conseil
dépenses d’Investisse-
initiale ment (PAI)

P2-A2 Validation de Contrô- Programma- Ordonna- Programma- [Link]

la program- leur des tion initiale des [Link] tion initiale de la commune/
mation des dépenses dépenses de la com- visée des Président.e 2.1.3. Processus 3 : exécution des dépenses de la commune
dépenses publiques mune/ dépenses du conseil
initiale Président.e
du conseil FICHE PROCESSUS

Processus 3 : Exécution Domaine : Périmètre budgétaire :

des dépenses de la commune Budgétaire Revêtements des routes
P2-A3 Préparation • Direc- • Programma- • Direction Programma- [Link]
actualisée de tion tion initiale des financière tion initiale de la commune/
Descriptif :
la program- financière dépenses • Service des dépenses Président.e Après l'approbation du budget communal et la programmation des dépenses, la commune entame
mation des • Service visée technique du conseil la phase exécution des dépenses. Pour les dépenses de « revêtement des routes » l’expression du
dépenses technique • Budget de la besoin notamment sur le point technique est détaillée. La commune prépare ensuite un dossier de
commune mise en concurrence, puis attribue la prestation à un soumissionnaire. Avant la conclusion du contrat
• Programme un dossier financier est préparé (proposition d’engagement, fiche signalétique et fiche de blocage) et
Annuel validé (en interne par l’[Link] et en externe par le contrôleur des dépenses publiques).
d’Investisse- Après conclusion du contrat et démarrage des travaux une certification du service fait est réalisée
ment (PAI) avec la réception des travaux puis liquidation de la dépense et ordonnancement de paiement.

Données traitées :
P2-A4 Validation de Contrô- Programma- Ordonna- Programma- [Link] • Proposition d’engagement ;
la program- leur des tion actualisée [Link] tion actualisée de la commune/ • Fiche signalétique du marché public ;
mation dépenses des dépenses de la com- visée des Président.e • Fiche de blocage du marché public ;
actualisée publiques mune/ dépenses du conseil • Types de dépenses ;
des Président.e • Proposition d’engagement ;
dépenses du conseil • Bon de commande ;
• Ordre de service ;
• Bénéficiaire ;

25 26
 DÉCOUPAGE EN ACTIVITÉS DÉCOUPAGE EN ACTIVITÉS

Référence Émetteurs Référence Émetteurs

Événements Résultats Destinataires Événements Résultats Destinataires
de Activité Acteurs des de Activité Acteurs des
entrants sortants du résultat entrants sortants du résultat
l’activité évènements l’activité évènements

P3-A1 Expression • Service • Budget • Service • Cahier • Service P3-A4 Engagement Direction • Projet de Direction Proposition Contrôleurs
du besoin technique • PAI technique des charges technique de la financière marché/contrat financière d’engage- des dépenses
• Direction • Etudes • Direction techniques • Direction dépense • Avis de la ment de la publiques
financière (Revêtement financière • Spécifica- financière commission dépense
des routes) tions des marchés/
•Programma- techniques d’achats
tion des • PPPMP
dépenses
(initiale/
actualisée) P3-A5 Certification Service Pièces justifica- Titulaire du Certification • Comptable
• PPPMP du service technique tives du mar- ou rejet assignataire
effectuée service ché/contrat (cas de certifica-
effectué tion)
• Titulaire du
marché/contrat
(cas de rejet)
P3-A2 Préparation • Service • Cahier des • Service Dossier • Service
du dossier technique charges technique d’appel technique
de mise en • Direction techniques • Direction d’offres • Service
concurrence financière • Spécifica- financière chargé de
tions l’insertion sur P3-A6 Liquidation Direction • Service • Soumis- Ordonnance Comptable
techniques TUNEPS (Achat de la financière effectué sionnaire de paiement assignataire
• PPPMP en ligne) dépense • Pièces • Service
• Budget justificatives technique
• PAI • PV de récep-
• Revêtement tion
des routes

P3-A3 Evaluation • Com- • Dossier • Service Rapport • Acheteur

P3-A7 Ordonnance- Ordonna- Dépense Direction Ordonnance Comptable
des offres et mission d’appels technique d’évaluation public
ment de teur liquidée financière de paiement assignataire
choix du d’évalua- d’offres • Soumis- des offres • Commission
paiement (attestation de
titulaire du tion • Offres des sionnaires des marchés
service
marché/ • Com- soumission- • Commission
effectué)
contrat mission naires des achats
des
achats

27 28
Cartographie du processus 3 : exécution des dépenses de la commune
DÉCOUPAGE EN ACTIVITÉS

Référence Émetteurs
Événements Résultats Destinataires
de Activité Acteurs des
entrants sortants du résultat
P3-A1: P3-A2: P3-A3: P3-A4: P3-A5: P3-A6: P3-A7: l’activité évènements

Exprimer Préparation Evaluation des Engagement Certification Liquidation Ordonnancement

un besoin du dossier de offres et choix de la dépense du service de la dépense de paiement P4-A1 Elaboration •Pré- • Cadre Administra- Document de • Président du
mise en du titulaire du efféctué
concurrence marché/contrat d’une sident.e juridique et tion munici- politique conseil
politique du conseil réglementaire pale d’achat • Administra-
d’achat •Adminis- des achats tion municipale
tration • Données
munici- statistiques des
pale achats
2.1.4 Processus 4 : achat

FICHE PROCESSUS

Domaine : Périmètre budgétaire :

Processus 4 : Achat Budgétaire Revêtements des routes P4-A2 Elaboration Adminis- • Document • Président.e Des outils de Administration
des outils de tration de politique du conseil pilotage des municipale
pilotage des munici- d’achat •Administra- achats
Descriptif :
achats pale • Objectifs de tion munici-
Le processus achat décrit ci-après est orienté vers les aspects de pilotage et organisationnels
maîtrise des pale
de la fonction achat au sein de la commune.
coûts d’achats
La première activité consiste à élaborer une politique d’achat au sein de la commune qui doit
• Objectifs
être portée par tous les acteurs impliqués dans le processus achat. Ensuite la commune
stratégiques
élabore des outils de pilotage des achats pour s’assurer de la réalisation des objectifs assignés
en matière
en termes d’achats. L’élaboration d’une cartographie des achats par type de prestations, par
d’achats
prestataires, par zones d’interventions… permettra une meilleure optimisation des achats.
L’identification des acteurs intervenants dans les achats est indispensable pour fluidifier le • Objectifs de
processus achat et déterminer la portée d’intervention de chaque acteur. Enfin pour garantir la maîtrise des
cohérence entre les pratiques d’une part et les référentiels en termes d’achats d’autre part, la délais
commune élabore un document d’organisation et des procédures propres aux achats.

Données traitées :
• Cadre juridique et réglementaire des achats
• Données statistiques des achats
• Document de politique d’achat
• Objectifs de maîtrise des coûts d’achats
• Objectifs stratégiques en matière d’achats
• Objectifs de maîtrise des délais
• Périmètres d’intervention des acteurs clés du processus achat

29 30
 DÉCOUPAGE EN ACTIVITÉS DÉCOUPAGE EN ACTIVITÉS

Référence Émetteurs Référence Émetteurs

Événements Résultats Destinataires Événements Résultats Destinataires
de Activité Acteurs des de Activité Acteurs des
entrants sortants du résultat entrants sortants du résultat
l’activité évènements l’activité évènements

P4-A3 Elaboration • Adminis- • Données • Direction • Rapport • Président du P4-A5 Elaboration • Président.e • Document de Administra- Document Administration
d’une carto- tration budgétaires et financière annuel sur les conseil d’une organi- du conseil politique tion munici- d’organisation municipale
graphie des munici- techniques sur • Service achats • Administra- sation et des • Adminis- d’achat pale des procé-
achats pale les achats technique • Tableaux de tion municipale procédures tration • Schéma dures d’achats
• Service • Données sur synthèse sur propres aux municipale d’organisation (manuels,
technique les entrepre- les achats achats fonctionnel de guides des
neurs retenus la fonction procédures
pour les achat des achats au
projets de • Textes sein de la
revêtement juridiques et commune)
des routes règlementaires
relatifs aux
achats

P4-A4 Identification • Président.e • Etat des Administra- Schéma Président.e

des acteurs du conseil délégations tion munici- d’organisation du conseil
intervenants • Adminis- de signature pale fonctionnel de
dans les tration • Attributions la fonction
achats municipale des différents achat
intervenants Cartographie du processus 4 : achat
dans le proces-
sus achat
• Périmètres
d’intervention
des acteurs
clés du proces-
sus achat P4-A1: P4-A2: P4-A3 P4-A4: P4-A5:
Elaboration d’une Elaboration des outils Elaboration d’une Identification des Elaboration d’une
politique d’achat de pilotage des achats cartographie des acteurs intervenants organisation et des
achats dans les achats procédures propres
aux achats

31 32
2.2. Vue d’ensemble des processus et des activités
Module 6 : Le risque budgétaire : outil fondamental du contrôle
interne appliqué aux processus budgétaires
P1-A1 P1-A2 P1-A3 P1-A4 P1-A5 P1-A6 P1-A7 P1-A8 P1-A9

Préparation
de la mise à
Validation
de la mise à
Elaboration
du projet de
Validation de la
réparation
Elaboration
du
Validation
du
Intégrer les
données du
1. Définition du risque
Préparation
jour du jour du la réparation de la Programme Programme PAI relatives Approbation
du diagnostic
du budget
Le risque est « la possibilité qu'un événement se produise qui ait un impact sur la réalisation des objectifs. Le risque est
diagnostic diagnostic financier de la capacité capacité Annuel Annuel aux
« technique » technique d’investissement d’investissement d’investissement d’investissement revêtements mesuré en termes d'impact et de probabilité » (IIA : The Institute of Internal Auditors).
relatif à l’état relatif à entre entre (PAI) (PAI) des routes
des routes l’état des
routes
catégories de
projet
catégories de
projet
dans le projet
du budget
2. L’évaluation des risques
Le risque est évalué par deux paramètres :
- Impact (I) ou Gravité (G)
- Fréquence (F) ou Probabilité de survenance
2.1. L’impact
La notion de type d'impact caractérise la nature de l'impact du risque considéré par rapport au domaine d’activité de
l’organisation (publique ou privée).
P2-A1 P2-A2 P2-A3 P2-A4 Il y a plusieurs catégories d’impact qui sont adaptées aux secteurs ou domaines concernés :
Préparation de la Validation de la Préparation de la Validationde la - Impact de type financier : exemple : perte financière, baisse des revenus, hausse des couts
programmation initiale programmation initiale programmation programmation - Impact de type délai: glissement du délai par rapport au planning prévisionnel,
des dépenses des dépenses actualisée actualisée - Impact de type juridique : exemple : responsabilité civile et/ou pénale, sanctions légales et/ou professionnelles…
des dépénses des dépénses -Impact de type performance : dégradation du niveau d'une performance
Ci-après est proposée une illustration de mesure de l’impact :

Echelle de mesure de l’impact

Niveau Impact Nature du dysfonctionnement

P3-A1: P3-A2: P3-A3: P3-A4: P3-A5: P3-A6: P3-A7:

1 Mineur Aucun effet pour poursuivre les opérations du processus
Exprimer Préparation Evaluation des Engagement Certification Liquidation Ordonnancement
un besoin du dossier de offres et choix de la dépense du service de la dépense de paiement
mise en du titulaire du efféctué 2 Nécessite de légères interventions pour poursuivre
Moyen
concurrence marché/contrat les opérations du processus

Nécessite de sérieuses interventions pour poursuivre

3 Elevé
les opérations du processus

4 Critique Rend impossible la poursuite des opérations du processus

P4-A1: P4-A2: P4-A3 P4-A4: P4-A5: 2.2. La fréquence

Elaboration d’une Elaboration des outils Elaboration d’une Identification des Elaboration d’une
politique d’achat de pilotage des achats cartographie des acteurs intervenants organisation et des La fréquence de survenance du risque est déterminée par l’estimation de l’occurrence des événements pouvant être
achats dans les achats procédures propres à l’origine du risque. L’échelle de mesure de la fréquence doit être établie et adaptée à l’organisation.
aux achats Ci-après est proposée une illustration de mesure de la fréquence :

33 34
Echelle de mesure de la fréquence
Définition 2 :
Cotation Fréquence Elément de mesure
« Tout événement pouvant compromettre l’atteinte des objectifs fixés par la commune
dans le domaine budgétaire ».
1 Rare Fréquence de l’ordre d’1 à 2 fois en 3 ans
3.2. Les objectifs du contrôle interne budgétaire : cibles des « risques budgétaires »
2 Modérée Fréquence de l’ordre d’1 fois par an Les objectifs en lien avec le domaine budgétaire doivent contribuer au respect, notamment, des principes et règles
suivants (énoncés dans le CCL) :

Fréquence pluriannuelle (quelques fois par an, de l’ordre du

3 Occasionnelle La qualité de la
trimestre, du mois) comptabilité budgétaire:
Le principe évaluée par le respect
des principes de:
d’unité Régularité, Exactitude,
Exhaustivité, Imputation,
4 Fréquente Fréquence quotidienne ou hebdomadaire Le principe Le principe Sincérité…
d’intégrité d’annualité

2.3.L’évaluation du risque : La criticité Plafonnement

des dépenses de Les dépenses
Principes Le principe de Les règles
Le principe remboursement non obligatoires
La criticité qui décrit le poids du risque est définie comme le produit entre le niveau de Fréquence (F) et celui de budgétaires l’universalité budgétaires
de la clarté annuel de la
l’Impact (I) d’un risque : budgétaire dette en
principal

CRITICITE = I X F Le principe
Le principe
de l’équilibre
de la sincérité effectif du Plafonnement
budget des dépenses de
Intervalle de la criticité (à titre indicatif) : rémunération

Niveaux de criticité :
- Criticité Faible : Entre 1 et 4
- Criticité Moyenne : Entre 5 et 9
- Critique : Supérieure ou égale à 10 objectifs du contrôle interne
budgétaire
Ce classement est subjectif. Il n’existe pas de méthodologie définie.
C’est à l’organisation (la commune par exemple) de déterminer son échelle de classement, celle-ci devant idéalement
résulter d’un consensus au sein de l’équipe associée à la démarche d’évaluation. qualité de la
soutenabilité
budgétaire comptabilité
3. La démarche de maîtrise des « Risques » appliquée bidgétaire
aux processus budgétaires
La réalisation de l’objectif de la soutenabilité budgétaire permet d’assurer, notamment, le respect des principes et
3.1. Définition du « risque budgétaire » règles budgétaires suivants :
• Le principe de l’équilibre effectif du budget
Définition 1 : • Le principe de l’annualité
• La règle budgétaire de priorisation entre les dépenses obligatoires et les dépenses non obligatoires
Le risque budgétaire peut être défini comme étant : • La règle budgétaire de plafonnement des dépenses de rémunération
La réalisation de l’objectif de la qualité de la comptabilité budgétaire permet d’assurer, notamment, le respect des
principes et règles budgétaires suivants :
« La possibilité qu'un événement se produise qui ait un impact sur la réalisation des objectifs • Le principe de la sincérité
du contrôle interne budgétaire au sein de la commune » • Le principe de la clarté
• La règle budgétaire de la bonne imputation des dépenses

35 36
3.3. Recensement et hiérarchisation des risques budgétaires : cas des communes partenaires
Environnement de contrôle
du projet ADEC
La démarche adoptée avec les communes partenaires afin de recenser et hiérarchiser les risques budgétaires est
la suivante : Mise en place du Contrôle Interne Budgétaire
• La formalisation des principaux processus budgétaires ainsi que les principales activités
• Recensement des risques impactant les objectifs du contrôle interne budgétaire
• Evaluation des risques budgétaires 1 Insuffisance du dispositif de contrôle interne
3.3.1. La formalisation des principaux processus budgétaires ainsi que les principales activités
2 Défaut de mise en œuvre du contrôle interne budgétaire
Pour que les communes partenaires puissent être en mesure de recenser et hiérarchiser les risques budgétaires
(c’est-à-dire les risques susceptibles de compromettre les objectifs de qualité budgétaire) elles doivent au préalable
identifier les activités à l’occasion desquelles de tels risques sont encourus. Processus : Elaboration du budget
Suite au diagnostic financier et budgétaire réalisé, les quatre communes pilotes (Sidi Bouzid, Kairouan, Kef et Beja)
et aux travaux des ateliers menés avec les 21 communes partenaires, quatre processus budgétaires ont été identifiés
et validés : 3 Analyse de la prévision d'exécution de l’année en cours non pertinente
• Processus 1 : Elaboration du budget
• Processus 2 : Programmation des dépenses
• Processus 3 : Exécution des dépenses 4 Prévision d'exécution non disponible
• Processus 4 : Achats

3.3.2. Recensement des risques impactant les objectifs du contrôle interne budgétaire 5 Insoutenabilité des orientations stratégiques
Un atelier regroupant les 21 communes partenaires a été consacré au recensement des risques pesant sur les
processus budgétaires déjà identifiés sur la base d’une liste préliminaire (élaborée dans le cadre du diagnostic 6 Mauvaise qualité du projet de budget
financier et budgétaire réalisé dans les quatre communes pilotes) dans le but de faciliter l’appréhension par
les participants de la notion de risque budgétaire.
Les participants représentant les 21 communes partenaires ont développé leurs réflexions à partir des 28 risques Processus : Programmation des dépenses
identifiés dans la phase préliminaire du diagnostic financier. L’objectif était de :
• Comprendre la portée de chaque risque sur la gestion budgétaire et notamment sur les procédures de
consommation des crédits budgétaires Sous-processus : Programmation initiale des dépenses
• Faire correspondre chaque risque au processus budgétaire concerné et échanger sur l’importance de son effet
sur les activités du processus
Les groupes de travail ont convergé sur le contenu de la cartographie des risques selon les processus conformément
7 Mauvaise qualité de la programmation initiale des dépenses de rémunération
au tableau suivant :
8 Mauvaise élaboration du document de la programmation initiale des dépenses

Mauvaise justification de la programmation initiale des dépenses (hors dépenses de

9
rémunération)

Sous-processus : Programmation actualisée des dépenses

10 Suivi de l’exécution insuffisant

11 Insoutenabilité de la programmation des dépenses (hors dépenses de rémunération)

12 Insoutenabilité de la programmation des dépenses de rémunération

37 38
 3.3.3. Evaluation des risques budgétaires et priorisation des risques communs (les plus impactants)
Mauvaise actualisation de la programmation des dépenses (hors dépenses de
13 aux municipalités partenaires
rémunération)
Un deuxième atelier a porté sur l’identification des risques communs aux municipalités partenaires.
14 Mauvaise actualisation de la programmation des dépenses de rémunération
Les groupes de travail ont suivi la méthodologie suivante :
• Chaque risque (des 28 risques identifiés dans le premier atelier) est évalué selon deux critères :
Processus : Exécution des dépenses La probabilité de survenenance du risque
L’impact du risque
• Une note variant de 1 à 3 est attribuée à chaque critère :
15 Décalage entre le besoin exprimé et la programmation des dépenses 1 : faible
2 : moyen
3 : important
16 Non maîtrise de la valorisation du besoin • L’évaluation globale du risque est faite selon sa criticité (la notation globale de la criticité est calculée par le produit
des notes des deux critères : probabilité de survenenance du risque et impact du risque)
17 Insuffisance des crédits d’engagement affectés par rapport au besoin de l’opération Une fiche évaluation des risques budgétaires a été distribuée aux groupes de travail pour mener :
• Une évaluation par participant (représentant d’une commune partenaire)
• Une évaluation agrégée du groupe concerné
18 Excès des crédits d’engagement affectés par rapport au besoin de l’opération
Enfin une évaluation globale des risques budgétaires des groupes de travail a donné les résultats suivants :

19 Omission du visa du contrôleur des dépenses publiques

Criticité

Classement
Risque
G1 G2 G3 G4 MOYENNE
20 Erreur de valorisation de l’engagement des dépenses
1 Insuffisance du dispositif de contrôle interne 9 8,25 9 4 7,5625 1
Contractualisation sans enregistrement de l’engagement des dépenses dans le système
21 d’information et de gestion financière ADEB
Défaut de mise en œuvre du contrôle interne budgé-
2 9 8,25 9 4 7,5625 2
taire
22 Erreur d'imputation de l’engagement des dépenses
5 Insoutenabilité des orientations stratégiques 5,6 6,75 6,77 9 7,03 3
Processus : Achats
16 Non maîtrise de la valorisation du besoin 4,8 8,25 9 6 7,0125 4
23 Erreur d'imputation des ordonnances de paiement
Mauvaise justification de la programmation initiale
9 6,2 9 9 1,33 6,3825 5
des dépenses (hors dépenses de rémunération)
24 Absence d’une politique achat
6 Mauvaise qualité du projet de budget 5,6 6 9 3 5,9 6

25 Absence des outils de pilotage des achats Mauvaise qualité de la programmation initiale des
7 4,1 6 9 3 5,525 7
dépenses de rémunération
26 Absence d’une cartographie des achats
10 Suivi de l’exécution insuffisant 6,25 2 9 3 5,0625 8

27 Les acteurs de l’achat ne sont pas identifiés

27 Les acteurs de l’achat ne sont pas identifiés 5,5 7,5 4 3 5 9

28 Absence d’une organisation et procédures propres aux achats

26 Absence d’une cartographie des achats 6,8 6 4 3 4,95 10

39 40
 12 risques majeurs ont été retenus (risques en couleur rouge dans le tableau ci-dessus) suite aux
travaux de priorisation effectués par les participants des 21 communes partenaires.
15 Décalage entre le besoin exprimé et la programmation 5,6 6,88 4 3 4,86875 11
des dépenses 3.3.4. La matrice des risques budgétaires
Insoutenabilité de la programmation des dépenses
12 4,5 7,5 4 3 4,75 12
de rémunération La matrice appréhende de manière synthétique un ensemble de risques pouvant affecter les différentes phases du
cycle budgétaire.
18 Excès des crédits d’engagement affectés par
Ce cycle est structuré en plusieurs processus budgétaires :
2,8 5 9 2 4,7 13
rapport au besoin de l’opération • Elaboration du budget
• Programmation des dépenses
Analyse de la prévision d'exécution de l’année
3 6 7,5 4 1 4,625 14 • Exécution des dépenses
en cours non pertinente • Achats

24 Absence d’une politique achat 5,5 4,5 1 6 4,25 15 En complément d'une approche centrée sur le contrôle interne appliquée aux processus budgétaires, la matrice
rappelle dans une première partie quelques éléments de l’environnement de maîtrise des risques (ou environnement
Insoutenabilité de la programmation des dépenses de contrôle) qu'il convient d’évaluer parce qu'ils constituent le socle à partir duquel peuvent se mettre en place les
11 4,8 5 4 3 TV 16
(hors dépenses de rémunération) autres composantes du contrôle interne. Des exemples de risques qui reprennent les grandes sous-composantes de
l'environnement de contrôle peuvent être indiqués dans la matrice :
25 Absence des outils de pilotage des achats 6,75 3 4 3 4,1875 17 • Implication des responsables
• Organisation des instances d’arbitrage et de pilotage de la gestion
• Organisation appropriée
13 Mauvaise actualisation de la programmation des 4,8 6,88 2 3 4,16875 18 • Responsabilités et pouvoirs clairement définis
dépenses (hors dépenses de rémunération) • Procédures définies et diffusées
• Compétences mobilisées ...
21 Contractualisation sans enregistrement de 3,4 6,25 4 3 4,1625 19
l’engagement des dépenses dans ADEB La matrice est alimentée par les informations recueillies des questionnaires d’évaluation du contrôle interne (QCI et
QCP) à travers un tableau de correspondance entre la matrice et les questionnaires.
4 Prévision d'exécution non disponible 3 3 9 1 4 20
Structure de la matrice : cas de la matrice des risques élaborée pour l’appréciation du dispositif de maîtrise des
risques budgétaires des quatre communes pilotes
Erreur de valorisation de l’engagement
20 3 1 9 3 4 21
des dépenses La matrice des risques est structurée comme suit :
Erreur d'imputation de l’engagement
22 2,8 2 9 2 3,95 22 • Au niveau des lignes de la matrice :
des dépenses Le processus
Absence d’une organisation et procédures Le sous-processus
28 5 3 4 3 3,75 23 Le risque budgétaire
propres aux achats
Mauvaise élaboration du document de la • Au niveau des colonnes de la matrice :
8 3,9 4 4 3 3,725 24 Périmètre/imputation budgétaire
programmation initiale des dépenses
Objectifs du processus (budgétaires)
Mauvaise actualisation de la programmation des Intitulé du risque inhérent
14 4,1 2 2,56 3 2,915 25
dépenses de rémunération Description du risque
Niveau du risque inhérent
Omission du visa du contrôleur des dépenses Mesures de contrôle interne attendues
19 2,25 4,81 1,44 3 2,875625 26
publiques
Erreur d'imputation des ordonnances de
23 2,5 2 3,52 2 2,505 27
paiement
Insuffisance des crédits d’engagement affectés
19 3,9 2 1,96 2 2,465 28
par rapport au besoin de l’opération

41 42
Illustration : extrait d’une matrice des risques budgétaires d’une commune pilote Module 7 : Les mesures d’atténuation des risques budgétaires
1. Objectifs des mesures d’atténuation des risques budgétaires
Mesures de
Périmètre/ Objectifs Intitulé Niveau Le travail d’identification, de caractérisation et de hiérarchisation des risques constitue le socle d’élaboration des
Description contrôle
imputation du processus du risque du risque mesures d’atténuation des risques budgétaires.
du risque interne
budgétaire (budgétaires) inhérent inhérent Il s’agit d’identifier les dispositifs cibles de contrôle qui viennent, le cas échéant compléter les dispositifs existants
attendues
ou qu’il convient de mettre en place. La sécurisation et la fluidité des procédures doivent être obtenues sans alour-
dissement de la charge de travail des équipes gestionnaires en intégrant les dispositifs de contrôle interne dans
Processus : programmation des dépenses les procédures habituelles de travail.

Sous-processus : Programmation initiale des dépenses 2. La Fiche d’observation : un outil d’aide à la conception
des mesures d’atténuation des risques budgétaires
Dépenses de • Définition et diffusion de Mauvaise Le document Contrôle de 2.1. Description de l’outil
rémunération la politique RH de la qualité de la relatif à la conformité des
programma- prévisions La fiche d’observation (ou Fiche d’évaluation du contrôle interne) permet d’avoir comme résultat : la comparaison
commune. programma-
tion des proposées entre un référentiel (la situation normale ou optimale) et une réalité observée (la situation actuelle).
• Définition et diffusion tion initiale des La fiche d’observation permet de donner une idée sur la conception et le fonctionnement des activités de
d'une procédure d’élabora- dépenses de dépenses Risque
dans le
(partie : document de contrôle. Elle propose une analyse de la ou des cause(s) des éventuels dysfonctionnements ainsi que la ou les
tion des instruments de rémunération. majeur
Rémunération la programma- mesure(s) corrective(s) qui permettrait (aient) d’y remédier.
programmation qui prévoit (4)
publique) n’est tion des
notamment la construction 2.2. Illustrations : exemples de fiches d’observation formulées dans les rapports
des tableaux suivants : pas renseigné, dépenses de
a. Prévision mensuelle et il est incomplet rémunération de diagnostic des procédures budgétaires des communes partenaires
annuelle des entrées et des ou il est mal par rapport au Fiche d’observation relative au risque budgétaire : « Mauvaise élaboration du document de la programmation
sorties des personnels étayé ; notam- scénario RH initiale des dépenses » (périmètre budgétaire : revêtements des routes)
rémunérés par la commune ment les (cohérence des
(schéma d'emplois) informations hypothèses
b. Prévision de consomma- devant caracté- RH) Processus 2 : Programmation
riser le schéma Vérification de Fiche d’observation n°2 des dépenses de la commune
tion mensuelle des emplois
par catégories d’emplois / d’emplois, les la validité
corps / contractuels... prévisions de technique des La programmation initiale des dépenses est retracée dans le programme d’emploi
c. Prévision des dépenses consommation prévisions Référentiel initial des crédits. Elle doit inclure un planning d’exécution des dépenses dans le
de personnel des crédits de proposées cadre des marchés et hors marchés.
- Prévision mensuelle des rémunération. dans le
dépenses de personnel par Les dépenses document de Absence d’une définition et diffusion d'une procédure de programmation budgé-
catégorie de personnel la programma- Fait(s) taire formalisée notamment pour les crédits consacrés au revêtement des routes
- Facteurs d'évolution de la ne sont pas en tion des
masse salariale phase avec le dépenses de
scénario RH rémunération
La programmation des dépenses ne figure pas parmi les priorités de gestion pour la
- Facteurs d'évolution des Cause(s) commune.
assiettes de contributions
patronales …
Il est accompagné d’une • La programmation des dépenses relative au revêtement des routes n’est pas
note qui présente fondée sur des méthodes de programmation consignés dans des référentiels.
Conséquence(s)
notamment les risques • Incohérence/inadéquation entre la programmation initiale de la dépense et le
éventuels d’insoutenabilité budget de la commune
des dépenses de person-
nel, de non-respect de la Importance Elevée
règle de 50%

Mauvaise élaboration du document de la programmation initiale des dépenses

Risque associé : R2 (périmètre revêtement des routes)

Un exemple de matrice des risques budgétaires (analyse préalable des risques) d’une commune partenaire est
Rédaction et diffusion d’une note interne à la commune relative aux procédures de
annexé au manuel des procédures. (Note de cadrage – Diagnostic des procédures existantes de consommation des Recommandation n° 2 la programmation des dépenses
crédits budgétaires, Avril 2020)

43 44
Fiche d’observation relative au risque budgétaire : « Décalage entre le besoin exprimé et la programmation » 3. Les mesures d’atténuation des « risques budgétaires majeurs » identifiés
(Périmètre budgétaire : Revêtements des routes) par les communes partenaires

Suite à l’atelier de travail relatif à l’identification et la hiérarchisation des 12 risques budgétaires les plus pesants
Fiche d’observation n°4 Processus 3 : Exécution des dépenses de la commune sur les processus budgétaires des 21 communes partenaires, une deuxième activité de réflexion ayant pour objet
la détermination des mesures d’atténuation des risques a abouti à la batterie de mesures suivantes :

Lors de l’élaboration des documents de mise en concurrence, les

services concernés doivent veiller à la cohérence entre l’expres-
Référentiel sion du besoin (quantité, prix, caractéristiques techniques…) et Processus Sous processus Risque budgétaire Mesure d'atténuation
les données du programme d’emploi des crédits.

Préalables de 1. Défaut de mise en œuvre

Environnement
1.1 Nommer un réfèrent du CI

de contrôle
Absence d’une diffusion périodique (bimensuel, trimestriel…) mise en place du du CI budgétaire (2)
de la version actualisée de la programmation annuelle des Contrôle Interne
Fait(s) dépenses aux services impliqués dans le périmètre budgétaire 2. Insuffisance du dispositif 2.1 Création d’un comité de pilotage
Budgétaire
« revêtements des routes » (services techniques, …) de contrôle interne (1) pour la mise en place du CI

3. Insoutenabilité des orienta- 3.1 Elaborer et diffuser une note

Les services financiers et les services techniques sont versés
tions stratégiques (5) interne relative à l’analyse finan-
sur les opérations quotidiennes et ne mesurent pas l’impor- cière.

Elaboration
Processus :

du budget
Cause(s) tance d’une synchronisation entre la programmation annuelle
des dépenses et les opérations de mise en concurrence et 4.1 Elaborer et diffuser une note de
d’attribution des travaux de revêtement des routes 4. Mauvaise qualité du service qui définit clairement les
projet de budget (6) attributions de tous les intervenants
dans le processus budgétaire

L’élaboration des études et des documents de mise en concur- 5.1 Elaborer un manuel de procé-
rence des projets de revêtement des routes par les services Programmation 5. Mauvaise qualité de la
Conséquence(s) dures déterminant les différentes
compétents au sein de la commune est en décalage avec le initiale des programmation initiale des étapes de programmation des
programme d’emploi des crédits (initial ou actualisé) dépenses dépenses de rémunération (7) dépenses, étayé par un diagramme
de circulation des données et
informations et le diffuser aux
services concernés et impliqués

Importance Elevée

Programmation
des dépenses
6.1 Elaborer et diffuser une note de

Processus :
6. Mauvaise justification de la service régissant la procédure de
programmation initiale des l’élaboration du programme d’emploi
dépenses (hors dépenses de des crédits et énumérant les docu-
Risque associé : R4 Décalage entre le besoin exprimé et la programmation rémunération) (9) ments annexés et le point de contrôle
(Périmètre revêtement des routes)
et de validation

6.2 Elaborer et diffuser un

diagramme de flux de données
Prévoir,au niveau des procédures de mise en concurrence, l’obliga-
tion de prise en compte des données du programme d’emploi des
relatifs à la procédure d’élaboration
Recommandation n°4 crédits (actualisé ou initial) à travers l’élaboration d’une fiche et de validation du programme
modèle de contrôle ou de cohérence annexée à tous les dossiers d’emploi des crédits
de mise en concurrence des projets de revêtements des routes.

45 46
Processus Sous processus Risque budgétaire Mesure d'atténuation Processus Sous processus Risque budgétaire Mesure d'atténuation

7. Suivi de l’exécution 7.1 Elaboration de tableaux de 10. Non maîtrise de 10.1 Elaborer et diffuser une
Programmation insuffisant (10) suivi de l’exécution des travaux la valorisation du besoin (16) note de service relative à la
des dépenses (financier et physique) procédure d’estimation des
actualisées besoins
7.2 Edition des tableaux de suivi
des arriérés 11. Absence d’une 11.1 Elaborer et diffuser une
Programmation
des dépenses
Processus :

cartographie des achats (26) note de service relative à la

production de statistiques
[Link]é de la 8.1 Elaborer des fiches de suivi concernant la répartition des
programmation des dépenses et de vérification des dépenses achats selon :
de rémunération (12) de rémunération • La procédure (dans le cadre
des marchés publics et hors
8.2 Elaborer et diffuser une note marchés publics)
interne de mise à jour trimes- • La modalité de passation
trielle du programme d’emploi • La prestation (travaux, fourni-
des crédits ture de biens et services,
études…)
• Les titulaires des contrats des

Processus achat
achats (marchés et hors marchés)

12. Les acteurs de l’achat 12.1 Elaborer et diffuser une

ne sont pas identifiés (27) note de service décrivant les
services et les acteurs en relation
avec le processus achat ainsi
9. Décalage entre le besoin 9.1 Elaborer et diffuser une note que leurs attributions
exprimé et la programmation de service relative au recense-
des dépenses (15) ment des besoins réels d’une 12.2 Désignation pour les achats
façon rationnelle hors marchés, des comités de
préparation des documents de
Processus : Exécution des dépenses

mise à concurrence d’ouverture

9.2 Elaborer et diffuser une note et de dépouillement des offres
de service relative à la mise à
jour des programmes d’emploi
des crédits PEC périodiquement 12.3 Elargissement des compé-
(trimestre) tences des commissions
d’achats pour les achats hors
9.3 Elaborer et diffuser une note marchés
interne qui prévoit l’obligation
de proposer les imputations
relatives aux modifications
proposées par le service émet-
teur

47 48
4. Le plan d’action N° de la Action décidée par Délai de mise
Recommandation
recommandation la commune en œuvre
4.1. Objectifs du plan d’action
Le « plan d’action municipal » de contrôle interne budgétaire retrace les actions à mettre en œuvre sur l'ensemble de Elaboration d’un calendrier Décembre 2020
la commune, afin de corriger les dysfonctionnements révélés lors de la cartographie des risques ou dans la conduite d’actualisation de la program-
des processus budgétaires ou bien encore à l’occasion d’audits internes ou externes (les communes sont contraintes à mation des dépenses incluant
mettre en place des unités d’audit interne et peuvent être l’objet d’un audit externe d’après le Code des collectivités 5 les jalons de rencontre entre
locales). les acteurs internes impliqués
C’est un outil de pilotage et de suivi des travaux d’amélioration de la soutenabilité et de la qualité de la gestion
budgétaire. Il s'inscrit dans une démarche pluriannuelle, mais doit être suivi et mis à jour périodiquement.
dans le périmètre budgétaire
Ce document doit être diffusé à l’ensemble des acteurs concernés. revêtements des routes

4.2. Illustration Prévoir, au niveau des Décembre 2020

Le tableau ci-dessous représente « un plan d'action » contenant les recommandations qui ont été formulées au procédures de mise en
niveau des Fiches d'observations relatives aux (quelques) risques identifiés au niveau des processus budgétaires concurrence; l’obligation
d'une commune partenaire. de prise en compte des
6 données du programme
d’emploi des crédits, actua-
lisé ou initial à travers l’éla-
N° de la Action décidée par Délai de mise boration d’une fiche
Recommandation
recommandation la commune en œuvre modèle de contrôle ou de
cohérence annexée à tous
Désignation d’un référent Octobre 2020
les dossiers de mise en
Contrôle interne au sein de la
concurrence des projets de
commune (il a la mission de
1 revêtements des routes.
préparer la mise en place du
dispositif du contrôle interne
(orienté processus budgétaires)
au sein de la commune)

Elaboration d’un plan (som- Décembre 2020

maire) de mise en œuvre du
dispositif de contrôle interne
2 (orienté processus budgétaires)
au sein de la commune

Sensibiliser les élu.e.s et l’adminis- Octobre 2020

tration municipale sur l’impor-
tance de la formalisation et la
3 diffusion d’une procédure de
préparation du budget (partie
revêtements des routes) : prévoir
une action de sensibilisation/for-
mation

Rédaction et diffusion d’une Novembre 2020

note interne à la commune
relative aux procédures de la
4 programmation des dépenses

49 50
Module 8 : La démarche et les outils d’évaluation du contrôle interne La phase d’évaluation – Phase terrain

1. La démarche d’évaluation du contrôle interne

COMPREHENSION DE L’ACTIVITÉ ÉVALUATION DU CI / TESTS DE CI
La démarche d’évaluation du contrôle interne peut être synthétisée dans le tableau suivant :
C’est une étape de prise de 1- vérifier que tous les risques
connaissance approfondie du QPC identifiés sont bien couverts par un ou Tests de permanence
La phase de préparation Mission dans Délai de mise domaine à évaluer dans sa réalité
concrète, orientée vers la compré-
plusieurs dispositifs de contrôle
interne pertinents ;2- s’assurer que les Tests de cheminement
et Pré-diagnostic les communes en œuvre hension d’ensemble des activités dispositifs de contrôle interne
et de leur traduction en données annoncés existent et qu’ils
budgétaires fonctionnent ;3- tester la permanence
- Réunion de démarrage de la mission - Réunion de cadrage - Travaux d’analyse de ces activités ainsi que leur efficacité
de diagnostic - Compréhension des activi- des processus
Activités

- Documentation et recueil de tés objet du diagnostic budgétaires évalués

données - Les activités d’évaluation du
- Choix du périmètre du diagnostic Contrôle Interne budgétaire

- Les questionnaires de prise de - Questionnaire de contrôle - Fiches d’observation ÉVALUATION DE LA QUALITE

PRÉPARATION DES TESTS DES DONNEES BUDGETAIRES
connaissance (QPC) interne (QCI) - Rapports de diagnostic
Outils d’analyse

- Matrice des risques (analyse - Construction du (Macro) Rédaction d’un rapport d’orientation
Rapport
Tester la fiabilité du processus
Échantillonnage
(facultative): 1- le programme des de production de données
préalable des risques) processus du domaine étapes d’évaluation du contrôle d’orientation budgétaires et leur soutenabilité statistique
- Note de cadrage budgétaire étudié interne et de contrôle des états budgé- Échantillonnage
taires ; 2- le choix des tests et outils qui non statistique
- Matrice des risques actuali-
seront mis en œuvre dans les phases
sée relative au domaine de tests
budgétaire étudié

Le processus d’évaluation du contrôle interne peut être décrit selon les étapes suivantes :
La phase de préparation La phase de restitution

RÉDACTION DU
DOSSIER D’ÉVALUATION PRISE DE CONNAISSANCE DOCUMENT DE CADRAGE
RÉUNION DE CLÔTURE LE CONTRADICTOIRE ÉCRIT TRANSMISSION DU RAPPORT DÉFINITIF
Il doit comprendre un L’objectif de cette étape Il doit comprendre un
sous-dossier pour chaque est d'apprécier de façon QPC sous-dossier pour chaque Chronogramme Elle est l’occasion pour les Pour chacune des recomman- Le rapport définitif constitue le document
grande phase : macroscopique le grande phase, prépara- Plan d’action services d’avoir une vision Tableaux dations du rapport provisoire, ultime de la mission d’évaluation qui tient
préparation, évaluation domaine d’activité de tion, évaluation ou phase (phase terrain) globale des travaux de la de synthèse « le service évalué » doit compte de la réponse des « services
ou phase terrain, l’entité et/ou d’approfon- terrain, restitution. mission d’évaluation et une indiquer son acceptation, évalués » et des autres destinataires des
restitution. dir les aspects techniques prise en compte des constats totale ou partielle, ou bien son recommandations (« propriétaires des
du thème ou processus et des recommandations refus processus ») aux constats et recommanda-
abordé tions émis par l’équipe de la mission

RÉDACTION DU RAPPORT ÉLABORATION DU RAPPORT LE SUIVI

PROVISOIRE DÉFINITIF DES RECOMMANDATIONS
LETTRE DE MISSION LETTRE DE MISSION RÉUINION D’OUVERTURE
Il présente les constats Le rapport définitif se construit à partir : Il convient de s’assurer que les
La lettre de mission a Cette analyse doit aboutir Processus La réunion d’ouverture a effectués, propose des FRAP 1 - de la validation, implicite ou explicite, recommandations acceptées
pour but de donner un à la formalisation d’une pour objet de présenter recommandations et précise par le service évalué, des observations sont mises en œuvre et portent
cadre précis à la matrice d’analyse des Fiche risque au « service à évaluer » les l’impact éventuel sur la formulées par les évaluateurs ; 2 - de la effectivement leurs fruits
réalisation des investiga- risques pesant sur la enjeux de la mission qualité du dispositif de réaction de l’évalué aux recommanda-
tions qui seront conduites dimension budgétaire Matrice d’évaluation, son cadre contrôle interne tions (faisabilité, calendrier…), ceci
par les évaluateurs du des activités de l’entité. des risques général et les modalités devant aboutir à la production du plan
dispositif du Contrôle pratiques de son déroule- d’action par les « services évalués » ou le
interne ment notamment son « propriétaire » du processus
calendrier.

51 52
 Illustrations : Analyse des procédures de consommation des crédits
2. Quelques outils d’évaluation du contrôle budgétaires (cas des communes partenaires du projet ADEC)
interne appliqué aux processus budgétaires
Taux de consommation des crédits (Quelques exemples de l’analyse des 4 communes)
2.1. L’analyse de la documentation

L’objectif de l’analyse de la documentation est d’aborder l’environnement de contrôle de la commune évaluée et de N° de la

débuter l’analyse des risques budgétaires pesant sur ses processus et ses activités. Taux de consommation nuls Taux de consommations faibles
recommandation
Il s’agit :
• D'apprécier de façon macroscopique le domaine d’activité budgétaire de la commune, Budget de - La sous-traitance ordinaire - L’entretien des routes et des
• De collecter les documents et les données budgétaires pouvant éclairer les évaluateurs sur fonctionnement (250.000 TND : ‫) اﻟﻤﻨﺎوﻟﺔ اﻟﻌﺎدﻳﺔ‬ chaussées : 13% (12.775,744 /
le contexte dans lequel - Acquisition des tenues de travail 100.000)
se situe(nt) le (ou les) processus budgétaire.s à évaluer. pour les ouvriers et agents de récep- - L’entretien de l’éclairage public :
Le périmètre d’analyse doit être suffisamment large pour obtenir une vision d’ensemble et acquérir une connaissance tion : 50.000 TND 53% (52.831,172 / 100.000)
la plus précise possible des processus budgétaires à enjeux. - Acquisition du meuble pour - Dépenses des soins préventifs :
l’administration : 85.900 TND 41% (12.320,213 / 30.000), il est à
Exemple de documentation objet de l’analyse budgétaire - Arriérés relatifs à « l’agence natio- noter que le montant initial des
nale de gestion des déchets » crédits est de 15.000 TND qui ont
101.368TND été augmentés par un virement
- Location du matériel : 46.500 TND supplémentaire de 15.000 TND
- Entretien des bâtiments : 31%
Budget de la (9.313,196 / 30.000)
commune
Données et Evaluation de
statistiques des la performance
marchés publics dans le cadre
PDGUL Budget - Entrepôt municipal (bâtiments admi- - Autres activités d’aménagement et
d’investissement nistratifs) : 408.485 TND d’embellissement (espaces verts et
Notes
de service et - Autres bâtiments administratifs : entrées des villes) : 5% (23.480 /
Programme Analyse de la
documents 240.093 TND 500.000)
d’emploi des documentation
des procédures
crédits internes à la
- Acquisition des moyens de transports - Autres acquisitions de matériels et
commune : 240.000 TND d’équipements : 10% (2.082,500 /
- Eclairage public : 378.000 TND 20.000)
- Travaux d’entretiens et d’aménage- - Autres études (les études) : 13%
Mouvements Conclusion ments (Routes et pistes) : 78.897,131 (33.480 / 263.102,223)
de crédits des instances TND - Revêtements des routes (routes et
de contrôle - Aménagements des espaces verts pistes) : 40% (865.168,616 /
(espaces verts et entrées des villes) : 2.177.555,858)
100.000 TND
- Construction et aménagement des
structures sportives : 363.211,000 TND
- Construction et aménagements des
2.2. L’analyse des données budgétaires marchés, quartiers et locaux commer-
ciaux : 91.193 TND
Les analyses de données budgétaires permettent d’utiliser les potentialités du Système d’Information et de Gestion - Aménagement des stades (crédits
financière des communes (ADEB communes) pour aider les évaluateurs dans la conduite de leurs travaux. Leur mise en transférés) : 132.994,030 TND
œuvre exige une bonne connaissance des données disponibles dans les applications informatiques (données finan-
cières…) et une bonne fiabilité dans la technique de saisie des informations.
Ces analyses permettent de révéler des dysfonctionnements mais ne permettent pas d’en connaître les causes. Il faut,
pour ce faire, aller au-delà : entretiens, observations, vérifications...

53 54
Les mouvements des crédits (Quelques exemples de l’analyse des 4 communes)

Les variations positives Les variations négatives

Taux de Consommation par Commune Taux de Consommation par Commune

55,82 % 53,57 % 71,85 % 53,57 %

Budget de - Les indemnités spécifiques fixes : 6% - Agent temporaire (vacataire) : -73% Commune 62,66 % Commune 53,57 %
KEF Moyenne pondérée de Consommation par KEF Moyenne pondérée de Consommation par

fonctionnement (1.952.165 + 120.000) (36.235 -26.632,422) KAIROUAN

BEJA
Partieés (poids: Budget définitif) KAIROUAN
BEJA
Partieés (poids: Budget définitif)

- Subventions aux associations et aux - Entretien des équipements et des

SIDI BOUZID SIDI BOUZID
62,66 % 71,85 % 62,66 % 55,82 %

organisations à caractère social : 78% meubles : -44% (16.000 – 7.000)

(90.000 + 70.000) - Consommation de l’eau : -20%
- Les dépenses d’entretien (dépenses (120.000 – 24.000 V
du matériel informatique) : 700% - Salaire de base et avancement de
(2.000 + 14.000) grades : -15% (1.208.805 – 178.000)
- Arriérés de dettes envers les privés : - Contribution à la charge de
394% (6.073 + 23.912,207) l’employeur : -12% (689.757 – 80.000)
- Arriérés de dettes envers d’autres
entreprises publiques : 271% (3.067 +
8.320,215)
- Dépenses des soins préventifs :
100% (15.000 + 15.000)

Budget - Eclairage public : 125% (168.000 + - Autres études : -26%

d’investissement 210.000) (355.006 – 91.903,777)
- Revêtements des routes : 16% - Acquisition du matériel roulant :
(1.877.647 + 299.908,858) -20% (300.000 – 60.000)
- Construction et aménagement des
structures sportives : -12% Taux de Consommation par Commune Taux de Consommation par Commune

(413.211 – 50.000) 55,82 % 53,57 % 71,85 % 53,57 %

Commune 55,82 % Commune 71,85 %
KEF Moyenne pondérée de Consommation par KEF Moyenne pondérée de Consommation par
KAIROUAN Partieés (poids: Budget définitif) KAIROUAN Partieés (poids: Budget définitif)
BEJA BEJA

Illustrations graphiques de la consommation budgétaire des communes partenaires

SIDI BOUZID SIDI BOUZID
62,66 % 71,85 % 62,66 % 55,82 %

Prévisions Budgétaires Définitives par Commune

60,96 MD 7,25 MD
Prévisions Initiales Ecart de Prévision

68,20 MD 41,10 MD
Prévisions Définitives Consommation Budgétaire

60,26 %
Taux de Consommation

55 56
2.3. Les questionnaires de prise de connaissance (QPC) et les questionnaires de contrôle
interne (QCI) • Une initiative en décembre consistait de désigner un responsable du déploiement du CI, mais la
décision de prolonger l’intervention du CDP à ralentit le projet.
En phase de prise de connaissance, le questionnaire de prise de connaissance (QPC) a pour objectif de permettre à • La commune projette de mettre en place pour l’année budgétaire 2020 une procédure de vérifica-
l’évaluateur d'appréhender le domaine à apprécier : rôle des acteurs, répartition des tâches, documents clés, tion des factures de consommation de l’électricité et du gaz au niveau documentaire et sur terrain
éléments chiffrés...
(cohérence des données des factures et informations des compteurs de consommation électrique).
En phase terrain, le questionnaire de contrôle interne (QCI) est plus précis que le questionnaire de prise de connaissance.
Il a pour objectif d'obtenir une explication par les acteurs de terrain de leur méthode de travail et de s'assurer que les
dispositifs de contrôle interne prévus sont pertinents et effectivement mis en œuvre ou d'identifier d'autres dispositifs
de contrôle interne mis en place.

Exemples de QPC conçu pour l’évaluation du CI relatif aux processus budgétaires des communes partenaires Processus « Elaboration du budget » :
Les questions posées dans les QPC permettent d’identifier les risques inhérents aux processus suivants :
1 • La commune œuvre à se fixer des objectifs d’ordre budgétaire lors de la préparation du budget :
• Mise en place du contrôle interne (orienté au processus budgétaire) maîtrise de l’énergie, assainissement de la dette, taux de recouvrement…
• Elaboration du budget • La commune ne dispose pas de procédures de préparation du budget qui sont formalisées et diffu-
• Programmation des dépenses
sées.
• Exécution des dépenses
• Achats • La démarche de préparation du budget de la commune ne s'appuie pas sur une méthode de suivi,
d'analyse et de prévision de l'exécution qui inclut notamment l’analyse des écarts entre le prévision-
Les acteurs ciblés par les questionnaires de prise de connaissance (QPC) sont les plus impliqués dans les processus
nel et le réalisé (principaux dérapages éventuels, principales sous-consommations).
budgétaires au sein de la commune :
• La préparation du budget n’inclut pas l‘identification des changements d'hypothèses et de réalisation
• Président de la commission permanente des affaires financières, économiques et de suivi de la gestion de risques.
• Secrétaire général • Les imprécisions au niveau de la prévision de la masse salariale relative aux bénéficiaires des stages
• Directeur des affaires financières
de travaux d’intérêt général (mécanisme 16) dans le secteur public sont dues, en partie, au désenga-
• Responsable des Ressources Humaines
gement de l’Etat pour l’année en question (contrairement aux années antérieures).
2.4. Quelques enseignements des résultats de l’analyse des QPC : • Les prévisions des crédits relatifs à la consommation de l’électricité et du gaz restent en dessous des
Cas des communes partenaires besoins réels de la commune (inscription des crédits : 400.000 TND – estimation « réaliste » de la
commune : 800.000 TND – état prévisionnel de la consommation préparé par la STEG : 1.200.000
Les conclusions suivantes : TND) malgré le faible taux de consommation expliqué par le manque de ressources.
L’interprétation des résultats des entretiens avec les acteurs concernés dans les communes partenaires ont révélé, • L’estimation des activités relatives à la consommation du carburant des voitures des services est à
notamment améliorer (les besoins réels sont inférieurs aux prévisions budgétaires).

Environnement de contrôle :
• Les procédures de préparation, de programmation et d’exécution budgétaire ne sont pas formalisées Processus « Programmation des dépenses » :
(décrites dans des notes de services ou manuels de procédures) au sein de la commune
• L’absence d’encadrement et le manque de sensibilisation des cadres de la commune sont considérés • Le processus de programmation des dépenses n’est pas défini au sein de la commune : par conséquent
comme des freins / obstacles à la mise en place du contrôle interne sa formalisation et sa diffusion ne sont pas envisageables.
• Absence d’instance (ou personne désignée) chargée de la mise en place du projet du « contrôle • Absence d’un calendrier d‘élaboration du PEC incluant, le cas échéant, des dates de revue entre le
contrôleur des dépenses publiques et les services concernés dans la commune
interne »
• La commune ne dispose pas de méthodes de programmation basées sur l’évaluation des dépenses
• Absence de cartographie des risques budgétaires et de plan d’action associé
obligatoires et non obligatoires.
• La commune ne dispose pas de référentiel d’une d’activité communale permettant la programmation
• Absence d’un référentiel (une note explicative – manuel de procédures…), partagé par tous les
annuelle et pluriannuelle.
services relevant de la commune, qui présente les déterminants de la programmation.
• Absence de plan détaillé de suivi de la mise en place des recommandations des instances de
• Absence d’une démarche d’identification des risques éventuels d'insoutenabilité de la programma-
contrôles (notamment la Cour des comptes)
tion et de son exécution et les mesures correctrices envisagées.
• Le président.e de la commission permanente des affaires financières, économiques et de suivi de la
• La commune élabore un programme d’emploi des crédits dont l’actualisation est réalisée 3 fois par
gestion au sein de la commune est convaincu.E de la nécessité de la formation des élu.e.s
an (le PEC ainsi que les actualisations n’ont pas pu être communiqués).
conseillers/ères de la commune pour accélérer la mise en place du dispositif du contrôle interne
• La DAF a bénéficié d’une demi-journée de formation sur le contrôle interne.

57 58
• Seulement le budget de fonctionnement fait l’objet d’un programme d’emploi des crédits. Le
budget d’investissement est hors programmation.
• Le suivi des crédits du budget d’investissement est réalisé par la DAF en collaboration avec la Caisse
des Prêts et de Soutien des Collectivités Locales et par l’exploitation du système informatique ADEB.
• La communication des montants des crédits alloués aux différents bénéficiaires au sein de la
commune n’est pas généralisée à tous les services concernés
• La SG de la commune entend mettre en place des mécanismes de suivi des plans de passation des
marchés publics à partir de l’année budgétaire 2020 (jusqu’à la date du 16 mars : deux rappels ont été
adressés aux services concernés suite à un retard de finalisation des cahiers des charges)
• L’augmentation des arriérés de la commune n’est pas due seulement au manque de liquidité mais
aussi au fait que le système informatique ADEB bloque le paiement des factures des fournisseurs qui
ne sont pas en règle avec l’administration fiscale.

Les processus « Exécution des dépenses » et « Achats » :

• La commune ne dispose pas d’outil développé de suivi et de pilotage des achats communaux.
• Absence d’un tableau de bord des achats permettant d’évaluer la performance des achats de la
commune au regard notamment à la maîtrise des coûts et à la qualité du service (qualité de la mainte-
nance ou maîtrise du risque de défaillance)
• Absence d’un référentiel communal traitant notamment des délais des procédures et des flux
d’approvisionnement pour les différents services bénéficiaires.
• Défaut de rapports périodiques (annuel, semestriel…) sur les achats, tableaux de synthèse des
achats, états par fournisseur…
• La production de tableaux de synthèse sur les achats et les marchés publics (simplifié et ordinaire)
fait défaut dans la commune
• Les différents acteurs du processus de l’achat ne sont pas : i- clairement identifiés et leurs
périmètres d’intervention ne sont pas circonscrits dans des notes de services (ou autres documents
formalisés), ii- structurés en réseaux afin de diffuser des pratiques homogènes ainsi que l’expertise
• La commune ne dispose pas de : i- référentiel relatif à la conduite des achats ou à défaut, d’une note
d’organisation des processus achat, ii- logigrammes de procédures
• La fonction achat est assurée par un chef de service au sein de la DAF.
• La DAF a signalé l’absence d’un « démarcheur » dans la commune pour les besoins des petits achats.
• La DAF invite les services concernés à présenter leurs besoins annuels avant de procéder à la mise
en concurrence (achats dans le cadre ou hors marchés). Mais la démarche et les processus restent
non formalisés.
• La SG a signalé la nécessité de clarifier le rôle de toutes les parties prenantes au sein de la commune
et leurs contributions dans le processus d’achat (qui sont les responsables au niveau : de la détermi-
nation des besoins, la mise en concurrence, l’évaluation des offres, la réception des prestations…)
• Des retards sont constatés au niveau du paiement de quelques dépenses : ceci est justifié, d’après
la commune, par le manque de liquidité.
• Des retards ont été constatés dans l’élaboration des documents de mise en concurrence (cahier des
charges ou documents de consultation) dûs en partie à des insuffisances au niveau de la fixation des
caractéristiques techniques des articles à acheter (exemples : achat de lampes économiques pour les
besoins du parc municipal).

59 60
Module 9 : Le contrôle interne et les nouveaux contrôles managériaux • Les contrôles exercés par les institutions du « Pouvoir local » :
Haut Conseil des collectivités locales

dans les communes Haute instance des finances locales

• Les contrôles internes à l’exécutif :
1. La cartographie des contrôles exercés sur les collectivités Le comptable public de la CL
Le trésorier régional
locales Le gouverneur
Les services d’inspection de l’autorité centrale (art 198 du CCL)
Le nouveau cadre législatif relatif à la gestion municipale, caractérisé notamment par l’ancrage du principe de la libre admi- Les services de contrôle financier de l’autorité centrale (art 198 du CCL)
nistration de la commune, instaure une nouvelle cartographie des activités et fonctions de contrôle décrites par le schéma
suivant : • Les contrôles externes indépendants mandatés :
Auditeurs externes (art 79, 156 du CCL)
Experts évaluateurs (art 125, 147, 156, 182 du CCL) :
Spécialistes indépendants en évaluation
Commissaires aux comptes (182 CCL)
Fonctionnaires désignés par le Haut Conseil des collectivités locales sur proposition de la Haute Instance des
Contrôle externe à
finances locales (182 CCL)
l’exécutif Tribunal
Cour des comptes C.D.F
administratif • Les contrôles internes à la CL :
Les contrôles internes « classiques », on cite notamment :
Commission de contrôle des marchés publics
Commission d’achats
Commission de recrutement …
Contrôle interne à l’exécutif Contrôle des Contrôle externe Les nouveaux « contrôles managériaux » induits par le nouveau cadre de gestion des CL :
(et externe à la CL) institutions du indépendant manadaté Le contrôle interne (art 182 du CCL)
« Pouvoir local » L’audit interne (art 34, 182 CCL)
Le contrôle de gestion (dont la mise en place est indispensable dans le cadre du déploiement de la gestion budgétaire
par les objectifs au sein des CL en application de l’article 156 du CCL)
H.C.C.L
Comptable Évaluateurs
Trésorier Gouverneur SI et CF
public régional Auditeurs Ext 2. Analyse comparative entre le contrôle interne, le contrôle
HIFL de gestion et l’audit interne
Le tableau suivant explique les missions des nouveaux contrôles managériaux à implémenter au sein des CL :

Contrôle interne Contrôle de gestion Audit interne

Contrôle interne à la CL
Commissions
des marchés Les nouveaux « contrôles managériaux » Un dispositif de management Processus de Revue intermittente
(il n’y a pas un contrôleur) pilotage de réalisa- des travaux des
Contrôle Contrôle Audit
Quoi ? tion des objectifs services pour
Commission Autres interne de gestion interne évaluer le Contrôle
d’achat commissions
Interne

Chacun Un contrôleur de Professionnels

gestion. rattachés au plus
NB : dans ce schéma, on entend par « Contrôle » dans l’intitulé « Cartographie des contrôles » toute Qui ? haut niveau de
action de contrôle dans le sens vérification, de maîtrise des activités/des risques, de validation, de notifi- l’entité
cation, d’audit interne ou externe, de suivi, d’évaluation, de régulation…

61 62
 Contrôle interne Contrôle de gestion
Annexe
Audit interne
Matrice des risques (analyse préalable des risques) – commune partenaire (Note de cadrage – Dia-
Au sein de chaque poste de Dès le niveau A tous les niveaux : gnostic des procédures existantes de consommation des crédits budgétaires, Avril 2020)
travail opérationnel le plus processus, procé-
fin et intégration dures, activités dans Mesures de
verticale aux le but d’identifier Périmètre/ Objectifs Intitulé Niveau
Description contrôle
imputation du processus du risque du risque
différents échelons des pistes d’amélio- du risque interne
budgétaire (budgétaires) inhérent inhérent
de responsabilité. ration et des recom- attendues
Où ?
mandations pour
conduire l’organisa- Environnement de contrôle
tion vers le progrès
Mise en place du Contrôle Interne Budgétaire

Tous les Insuffisance du • Absence

Documentation opérationnelle Tableaux de bord Missions d’assurance périmètres dispositif de d’instance de
proche de la démarche qualité alimentés par SI à à partir d’échantillons budgétaires contrôle gouvernance
mais avec un référentiel interne tous les niveaux : adaptés ; démarche interne (1) financière, Risque
prévision, réalisation, contradictoire avec le • Absence de majeur
écarts, analyse des service audité, rapport cartographie
des risques
Comment ? causes et dialogue écrit, (l’audit interne
budgétaires,
de gestion souvent lié au CI)

Tous les Défaut de mise • Absence de

périmètres en œuvre du cartographie des
risques budgé-
budgétaires contrôle
taires et de plan
interne budgé- Risque
d’action associé
taire (2) majeur
• Absence de
référentiel
En permanence (on fait et on Selon calendrier de A temps plein pour
d’activité
contrôle en même temps) reporting ou de les personnes, mais permettant la
dialogue de gestion interventions pério- programmation
diques annuelle et
pluriannuelle.
• Les responsabili-
Quand ? tés au sein de la
commune liées au
processus
"gestion budgé-
taire" sont
insuffisamment
valorisées,
• Défaut de
sensibilisation des
agents et des
responsables au
sein de la
commune
relevant du champ
du déploiement
du CIB.

63 64
 Mesures de Mesures de
Périmètre/ Objectifs Intitulé Niveau Périmètre/ Objectifs Intitulé Niveau
Description contrôle Description contrôle
imputation du processus du risque du risque imputation du processus du risque du risque
du risque interne du risque interne
budgétaire (budgétaires) inhérent inhérent attendues budgétaire (budgétaires) inhérent inhérent attendues

Processus : Elaboration du budget Quelques c Prévision des dépenses Les dépenses Dans le
périmètres de personnel de personnel document de
Le projet de budgétaires - Prévision mensuelle des ne sont pas en la program-
Quelques Définition et diffusion Mauvaise Contrôle de
budget : dépenses de personnel phase avec le mation des
périmètres d'une procédure de qualité du la conformité
- Ne respecte par catégorie scénario RH dépenses de
budgétaires préparation du budget projet de et de l'exhaus-
pas les conclu- tivité des - Facteurs d'évolution de rémunération
formalisée dans la budget (3) Risque
sions des événements la masse salariale
commune qui inclut réunions de
majeur
ayant impact - Facteurs d'évolution des
notamment la traçabilité préparation du
sur le(s) assiettes de contributions
des conclusions des budget ou n'en
budget(s) patronales …
réunions de préparation tire pas
prochain(s) Il est accompagné d’une
du budget et de leurs l'ensemble des note qui présente notam-
conséquences. conséquences, ment les risques éventuels
- Ne respecte d’insoutenabilité des
pas les dépenses de personnel,
principes de non-respect de la règle
d’élaboration de 50%
du budget,
notamment les
Quelques Définition et diffusion Mauvaise La programma- Contrôle de
principes de
périmètres d'une procédure de élaboration du tion des conformité
sincerité…
budgétaires programmation budgé- document de dépenses, entre le
taire initiale formalisée. la programma- s’appuie sur document de
Processus : programmation des dépenses tion initiale des des prévisions Risque programma-
dépenses (5) non majeur tion des
conformes, dépenses et
Sous-processus : Programmation initiale des dépenses
non justifiées le budget de
ou des la commune.
Dépenses de Définition et diffusion de Mauvaise Le document Contrôle de
données
rémunération la politique RH de la qualité de la relatif à la conformité
erronées.
commune. programma- programma- des prévisions
Définition et diffusion tion initiale des tion des Risque proposées
dépenses dans le Sous-processus : Programmation actualisée des dépenses
d'une procédure d’élabo- dépenses de majeur
ration des instruments de rémunération. (partie : document de
programmation qui (4) Rémunération la program- Quelques Définition et diffusion Suivi de L'analyse ou le Contrôle du
prévoit notamment la publique) n’est mation des périmètres d'une procédure de l’exécution suivi de l'exécu- respect du
construction des tableaux pas renseigné, dépenses de budgétaires programmation budgé- insuffisant (6) tion : format et de
suivants : il est incomplet rémunération taire formalisée qui - n'est pas la méthode
a. Prévision mensuelle et ou il est mal par rapport s'appuie sur une méthode réalisé, Risque Contrôle de
annuelle des entrées et étayé ; notam- au scénario de suivi, d'analyse et de - ou est réalisé majeur cohérence
des sorties des person- ment les RH (cohé- prévision de l'exécution. avec des des données
nels rémunérés par la informations rence des données entre la
commune (schéma devant caracté- hypothèses erronées ou programma-
d'emplois) riser le schéma RH) partielles, tion actuali-
[Link]évision de consom- d’emplois, les Vérification - ou est réalisé sée et le
mation mensuelle des prévisions de de la validité selon un budget de la
emplois par catégories consommation technique calendrier commune.
d’emplois / corps / des crédits de des prévisions inapproprié
contractuels, rémunération. proposées

65 66
 Mesures de Mesures de
Périmètre/ Objectifs Intitulé Niveau Périmètre/ Objectifs Intitulé Niveau
Description contrôle Description contrôle
imputation du processus du risque du risque imputation du processus du risque du risque
du risque interne du risque interne
budgétaire (budgétaires) inhérent inhérent budgétaire (budgétaires) inhérent inhérent
attendues attendues

Définition et diffusion Insoutenabilité En l'absence Contrôle de Quelques Définition et diffusion Mauvaise L’actualisation Rapproche-
d'une procédure de de la program- de mise à jour la capacité périmètres d'une procédure de actualisation de la program- ment des
programmation budgé- mation des du scénario de des mesures budgétaires programmation budgé- de la program- mation des éléments de la
Dépenses de gestion RH et d'adaptation, mation des dépenses (hors mise à jour de
taire formalisée qui dépenses de Risque taire des dépenses
rémunération de mesures ou le cas dépenses (hors dépenses de Risque la programma-
prévoit un pilotage de rémunération majeur formalisée qui inclut au rémunération)
d'adaptation échéant, des dépenses de majeur tion budgé-
l'exécution des dépenses (7) titre du pilotage de suite à des taire avec les
de rémunération. éventuelle- projets de l'exécution, notamment le rémunération) variations de crédits
Elle conduit à corriger les ment néces- modification suivi et l'actualisation de la (9) ressources n’est disponibles.
écarts identifiés dans les saires, la des crédits programmation suite à pas effectuée Contrôle de
états de suivi, d'analyse convergence alloués à des variations de ou est erronée cohérence par
et de prévision de entre l'exécu- résorber les ressources non prévues. ou n'est pas rapproche-
l'exécution par la prise de tion des écarts identi- mise à jour ment des
mesures d'adaptation du dépenses de fiés conformément projets de mise
rémunération, aux règles et à disposition
scénario de gestion RH
compte tenu procédures. des crédits liés
sous-jacent ou en cas
des décisions à des recettes
d'impossibilité, par la avec les pièces
justification des projets de gestion RH,
justificatives
de modification des et les
crédits enveloppes
allouées n'est
pas assurée Processus : Exécution des dépenses

En l'absence Contrôle de Quelques Diffusion périodique de la Décalage entre Les opérations Contrôle de
Quelques Définition et diffusion Insoutenabilité d'achat, de
de mise à jour la capacité périmètres version en cours de le besoin la conformité
périmètres d'une procédure de de la program- travaux, de
de la program- des mesures budgétaires validité de la programma- exprimé et la des besoins
budgétaires programmation budgé- mation des subventions
mation et de d'adaptation, tion ainsi que de l'exécu- programma- exprimés à la
taire des dépenses dépenses (hors Risque préparées,
mesures ou le cas tion aux services bénéfi- tion des Risque programma-
formalisée qui prévoit un dépenses de majeur étudiées par les majeur
d'adaptation échéant, des ciaires : les objectifs dépenses (10) tion des
pilotage de l'exécution. rémunération) services
Elle conduit à corriger les (8) éventuelle- projets de assignés aux services sont bénéficiaires dépenses.
écarts identifiés dans les ment néces- modification connus et partagés avec sont en
états de suivi, d'analyse saires, la des crédits les services bénéficiaires, décalage avec
et de prévision de convergence alloué, à la programmation est la programma-
entre l'exécu- résorber les diffusée. tion.
l'exécution par la prise de
mesures d'adaptation ou tion du budget écarts identi-
en cas d'impossibilité, par de la fiés Quelques Définition et diffusion Non maîtrise L'ensemble des Contrôle de
commune, périmètres d'une méthode d'instruc- de la valorisa- conséquences la valorisation
la justification des financières liées à
modifications des crédits compte tenu budgétaires tion, de valorisation, de tion du besoin du besoin
(11) la dépense
alloués. Ces mesures sont des décisions documentation de projet / par rappro-
principale ne
de gestion, et marché / subvention Risque chement avec
prises en compte dans sont pas prises
les enveloppes formalisée. majeur les pièces
une programmation des en compte dans
dépenses actualisée budgétaires l'évaluation du justificatives.
allouées n'est montant global
pas assurée nécessaire à la
réalisation du
besoin (dépenses
induites, révisions
de prix).

67 68
 Mesures de Mesures de
Périmètre/ Objectifs Intitulé Niveau Périmètre/ Objectifs Intitulé Niveau
Description contrôle Description contrôle
imputation du processus du risque du risque imputation du processus du risque du risque
du risque interne du risque interne
budgétaire (budgétaires) inhérent inhérent budgétaire (budgétaires) inhérent inhérent
attendues attendues

Quelques Définition et diffusion d'une Insuffisance Les Crédits Contrôle des Quelques - Les services achat Absence des L’absence
périmètres méthode d'instruction, des crédits d’engagement montants périmètres disposent en général outils de d’une politique
budgétaires de valorisation, de d’engagement nécessaires à la affectés aux budgétaires d’outils de suivi, même pilotage des achat formali-
documentation de projet / affectés par poursuite Risque tranches s’ils ne sont pas qualifiés achats (15) sée, d’objectifs
marché / subvention rapport au d'une opéra- majeur fonctionnelles de tableaux de bord basés ou d’un tableau Risque
formalisée. besoin de tion d'investis- par rappro- sur des indicateurs identi- de bord de majeur
l’opération (12) sement en vue chement des fiés. Ces documents de synthèse
d'en assurer la pièces travail, développés consolidé.
fonctionnalité justificatives. localement, participent au
ne sont pas système de pilotage des
disponibles achats de la commune.

Quelques Rapport annuel sur les Absence d’une - Fractionne-

Quelques Diffusion des règles de Excès des Une affectation Contrôle des
périmètres achats, tableaux de cartographie ment excessif
périmètres recyclage des tranches crédits de crédits montants
des achats (16) des achats qui
budgétaires fonctionnelles aux services d’engagement d’engagement affectés aux budgétaires synthèse des achats, états
sont plus fragiles
concernés. affectés par à une tranche tranches par fournisseur.
Risque juridiquement
fonctionnelles Notes et documents Risque
Définition et diffusion d'une rapport au fonctionnelle majeur (respect des
par rapproche- internes arrêtant la classifi- majeur
méthode d'instruction, de besoin de est réalisée au seuils) ;
ment des cation des achats par
valorisation, l’opération (13) titre d'un - Anticipation
pièces justifica-
de documentation de projet projet d'inves- famille (+ documents de insuffisante du
tives.
/ marché / subvention tissement non Contrôle de
travail explicitant la renouvellement
formalisée. abouti ou méthode), instructions des consulta-
cohérence
d’application aux services tions qui conduit
insuffisamment entre la date
acheteurs. à des périodes
défini. d'affectation
d’interruption
des crédits Tableaux de synthèse sur
avant l’entrée en
d’engagement les achats et les marchés
vigueur des
et les données formalisés de la nouveaux
figurant au commune, tableaux de marchés ;
dossier de suivi ou tableaux de bord. - Inadaptation
projet.
de la procédure
choisie à la
nature de l’achat
Processus : Achats (stratégique ou
non) ;

Quelques - La politique achat doit Absence d’une L’absence

Quelques Rédaction et diffusion de : Absence d’une - L’imprécision Mise en place
périmètres être portée par la politique achat d’une politique sur la répartition d’un processus
périmètres • Référentiel relatif à la organisation et
budgétaires commune. Elle peut être (14) achat ou une des rôles entre interne de
budgétaires conduite des achats. A procédures
relayée par un acteur politique dont Risque les acteurs de conduite des
défaut, note d’organisa- propres aux
ciblé (qui assure la le contenu est majeur l’achat au sens achats précisant
tion des processus achat. achats (17) Risque
coordination des achats), restreint aux large ou majeur notamment :
descriptifs des • Documents de suivi des l’absence de - le rôle et les
interlocuteur des services
missions des achats et des processus maîtrise des compétences de
pour préciser et expliciter
services achat. achat : plan prévisionnel circuits chaque acteur ?
son contenu et ses
annuel des achats, réper- d’échange - éventuellement
implications. d’informations le portefeuille de
toire des marchés.
• Echantillon de PV de peut affecter le chaque acheteur
commissions d’achat. respect des ?
procédures

69 70
 Mesures de
Périmètre/ Objectifs Intitulé Niveau
Description contrôle
imputation du processus du risque du risque
du risque interne
budgétaire (budgétaires) inhérent inhérent attendues

Quelques • Fiches d’accompagnement Principes - Les principaux

périmètres (check list) de marchés. fondamentaux jalons
budgétaires • Logigrammes de de l’achat d’examen de
procédures. public : l’avancement
- Hétérogénéité des dossiers
des pratiques
au sein de la
commune ;
- Mauvaise
satisfaction du
besoin ;
- Mauvaise
perception du
besoin du fait
de l’insuffisance
de dialogue
entre acteurs
de l’achat

71 72
 Cette activité a été soutenue par
le consortium international IBF, BiRD et I&D

Publié par

Deutsche Gesellschaft für Conception et impression

Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH Ibf, BiRD et I&D international Consortium
Tunisie
Siège de la société
Bonn et Eschborn, Allemagne Texte
Ibf, BiRD et I&D International Consortium
Appui à la Décentralisation en Tunisie (ADEC)
Sur mandat du
Bureau GIZ Tunis Ministère fédéral de la Coopération économique
B.P. 753 – 1080 Tunis Cedex - Tunisie et du Développement (BMZ)
Tel. +216 71 967 220
Fax +216 71 967 227 En coopération avec
[Link]/tunisie Présidence du Gouvernement

Mise à jour
Janvier, 2022