« Le droit international est, pour les Etats, non seulement, un ensemble normatif, mais aussi un langage
commun »; c’est ce qu’affirme Boutros Boutros-Ghali un diplomate et homme politique
égyptien, ancien secrétaire général de l’organisation des Nations unies et de la Francophonie
sur la nature du droit international. Les origines du droit international remontent à l'antiquité.
En effet, plusieurs liens sont établis entre différentes civilisations en matière de coalition
militaire. Mais ce dernier prend réellement forme à partir du XVe siècle. Les négociations des
premiers traités entre plusieurs grandes puissances créent les conditions d'un véritable droit
international. La conception d’un droit international se développe au XVIIe-XVIIIe siècle
avec l'essor de l'État moderne. Cela est symbolisé par la signature de plusieurs conventions
tel que le traité de Westphalie en 1648 marquant une évolution importante dans la formation
du droit international.
La théorisation de la discipline prend petit à petit forme avec les Lumières et c’est le
philosophe anglais Jeremy Bentham qualifie pour la première fois cette discipline de « droit
international » à la fin du XVIIIème siècle.
La position du droit international en droit français est très importante et ce depuis le XXe
siècle. En effet, ceci est confirmé dans deux constitution du XXème siècle, notamment à
alinéa 14 du préambule de 1946, qui affirme « la république française, fidèle à ses traditions,
se conforme aux règles de droit public international ». L’importance du droit international
affirme à l'article 55 de la constitution de 1958 disposant “Les traités ou accords
régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle
des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie.”
Le droit international peut alors être défini comme un ensemble de normes régissant les
relations entre ses sujets. Il se présente sous forme écrite, telles que les accords ou les traiter
ou n'en écrite telles que la coutume qui occupe une grande partie du droit international. Ce
dernier est imposable à tous ses sujets et tous les signataires d’une convention ; c’est le
principe du pacta sunt servanda imposant la force obligatoire des traités.
Le juge administratif quant à lui émane d’une volonté établie par les lois du 16 et 24 août
1790 et du décret du 16 fructidor an III, de séparer les autorités administratives et judiciaires
afin d’éviter que le juge judiciaire ne s’immisce dans les décision de l’administration qui va
entraîner la création du Conseil d’État en 1799 sous Napoléon Ier mais il n’a qu’une fonction
consultative. Il faudra attendre loi du 24 mai 1872 permettant au Conseil d’État de devenir
juge administratif et l’arrêt Cadot pour qu’il devienne juge administratif de droit commun. Le
Conseil d’État se voit aussi accorder une valeur constitutionnelle grâce aux décisions du 22
juillet 1980 et 23 janvier 1987 du conseil constitutionnel, décision qui est ensuite confirmée
par la révision constitutionnelle de 2008.
Il est alors intéressant de se pencher sur les spécificités et les liens entre le juge administratif
et les conventions internationales.
Ainsi, quelle est la position du juge administratif vis-à-vis du droit international, ainsi que
l'exercice du contrôle de conventionnalité ; et quelle en est la conséquence dans l'ordre
juridique interne ?
Pour ce faire, il conviendra alors de voir la qualification du juge administratif dans la
préservation de l'ordre conventionnel pour ensuite découler sur la place qu'occupent le droit
international vis-à-vis du juge et du droit interne.
I/L’office du Juge Administratif vis à vis du contrôle conventionnel
Le Juge administratif s’est pendant longtemps retenu de juger de la conventionnalité des
lois (A); mais à partir de la fin des années 1980 ce dernier s’est habilité à exercer un
contrôle conventionnel plénier mais se retrouve limité en matière constitutionnelle (B).
A) La loi écran; limitant les compétences du juge administratif
Une des missions principales du juge administratif est de garantir que les actes administratifs
respectent les normes supra-réglementaires, incluant donc les normes conventionnelles. Ceci
l’habilite à contrôler le respect des conventions internationales par les actes réglementaires
et donc d’exiger leurs sorties de vigueur si ces derniers y dérogent. Par exemple dans l'arrêt
[Link] 3 févr.1989 alitalia le Conseil d’État admet invocabilité directe d’une directive contre
disposition réglementaire devenue incompatible avec cette dernière après délai de
transposition. Ceci est confirmé par la suite par de nombreuses jurisprudences telles que
l'affaire FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT ou encore l’affaire Perreux.
Cependant dans cette mission de préserver l’ordre conventionnel intervient une complication
relative aux domaines législatif. Lorsqu’un acte administratif est pris en application d’une loi
qui serait contraire à une convention, le juge administratif fait face à 2 hypothèses.
Soit la loi par laquelle l’acte administratif a été pris est antérieure à l’engagement
conventionnel, le Juge administratif admet qu’elle a été tacitement abrogé par la convention
internationale ce qui renvoie à l’article 53 de la constitution. Cette solution a notamment été
utilisée dans le cadre de l’arrêt Daniélou rendu par le Conseil d’État le 11 décembre 1987 ;
dans lequel le Conseil d’État considère que l’intervention d’une norme conventionnelle
postérieure à une loi qui serait non conventionnelle suppose son abrogation.
Cependant dans le cadre ou un acte réglementaire a été pris en application d’une loi dont
l’entrée en vigueur intervient après celle d’une norme internationale. Le juge administratif va
s’abstenir d’effectuer un contrôle conventionnel et considère que la loi fait écran.
L’hypothèse est observée à l’arrêt syndicat générale des fabricants des semoule de France où
le Conseil d’État se déclare incompétent. Effectivement ce dernier refuse de contrôler la
conventionnalité d’un acte administratif pris en application de loi. Il considère que cela
revient à contrôler la conventionnalité de la loi or il considère qu’il n’est pas juge de la loi.
Il faut tout de même noter que le juge administratif aurait pu se prévaloir à plusieurs
reprises de jurisprudence afin d’élargir sa compétence en matière conventionnelle et ce en
notamment vertu de la décision CC,15. JANVIER.1975, IVG relative au contrôle
constitutionnel d’une loi autorisant l’IVG. Le Conseil constitutionnel se déclare
incompétent pour juger de la
conventionnalité des lois et déclare que cela revient au juge ordinaire d’effectuer les
contrôles de conventionnalité.
Le Juge administratif aurait également pu se saisir de la décision Cass,Mixte , 24 mai 1975
dans laquelle la Cour juge que l’article 55 de la constitution l’habilite à garantir la
supériorité des traités sur les lois dans le cadre de ses compétences.
Cependant ce dernier décide de s’abstenir et se soumettre au principe de hiérarchisation qui
met les normes législatives sur un piédestal par rapport aux normes réglementaires.
En effet pendant longtemps la compétence du juge administratif à l’égard du contrôle
conventionnel n’était que partielle, cependant ceci change à partir de la fin des années 1980.
B) Un revirement de jurisprudence ; affirmant la compétence plénière du juge administratif
mais uniquement en matière de contrôle conventionnelle.
Après s’être pendant longtemps vu limiter son champ de compétence, le Juge administratif
va en 1989 couper court à cette situation. En effet, dans le cadre de l’arrêt Nicolo, Monsieur
Nicolo contestait les résultats des élections européennes de 1989, arguant que certaines
dispositions de la loi électorale étaient contraires au Traité de Rome (traité fondateur de la
Communauté économique européenne). Le Conseil d’État va alors à la surprise de tous
opérer un revirement de jurisprudence l’habilitant à effectuer un contrôle de
conventionnalité d’un règlement d’application d’une loi non conventionnelle ce qui revient
à effectuer un contrôle de constitutionnalité d’une loi. C’est alors à travers le brisement de
l’écran législatif que s’affirme la compétence plénière du Juge administratif en matière de
contrôle conventionnel.
À défaut d’être garant de l’ordre conventionnel, le juge administratif est également tenu de
garantir le respect de la constitution. Cependant tout comme ce dernier se confronte à un
écran législatif en dans l’hypothèse où un règlement est pris en application d’une loi
inconstitutionnelle. Le Juge administratif en principe est également confronté à un écran
conventionnel dans l’hypothèse où un règlement est pris en application d’une norme
conventionnelle contraire à la constitution.
Différentes hypothèses sont envisageables. Ceci peut dans un premier temps dépendre
du droit international dont la norme provient si celui-là est général ou dérivé de l’Union
européenne.
Dans la situation où le juge administratif est confronté à une norme de droit international
général , le juge refuse de contrôler directement la constitutionnalité d’un traité et ce
même par voie d’exception. Il considère que l’article 54 de la constitution disposant “Si
le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République, par le Premier ministre,
par le président de l'une ou l'autre assemblée ou par soixante députés ou soixante
sénateurs, a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la
Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause
ne peut intervenir qu'après la révision de la Constitution.” ne l'habilite pas à effectuer un
contrôle constitutionnel d’une telle norme et que cette compétence est réservée au conseil
constitutionnel.
Cependant dans une situation ou le juge administratif est confronté à une norme du droit
dérivé de l’union telle qu’une directive transposée semblant violer une règle
constitutionnelle. Le Conseil d'État dans ce cas de figure tel dans l’arrêt L'arrêt Arcelor du
8 février 2007 souligne que la transposition des directives européennes est une obligation
constitutionnelle en vertu de l'article 88-1 de la Constitution. Cependant, bien que le
contrôle des actes dérivés de l'Union européenne relève de la CJUE, le Conseil d'État
rappelle que la Constitution française reste supérieure en vertu des articles 54 et 55 de la
constitution. Si une directive transposée viole une règle constitutionnelle, il peut alors
saisir la CJUE pour vérifier sa validité. Si la Cour de justice juge la directive contraire au
droit primaire de l'UE, la directive est abrogée et le Conseil d’État en tire les
conséquences en droit interne. Par contre, si aucune règle de l'Union européenne
équivalente à la règle constitutionnelle invoquée n'existe, le Conseil d’État accepte de
contrôler directement la constitutionnalité du décret de transposition, impliquant
indirectement celle de la directive.
Cette jurisprudence reprend un principe dégagé par le Conseil Constitutionnel dans une
décision du 10 juin 2004 qui porte sur la Loi pour l'économie numérique, qui affirme la
primauté ultime de la constitution sur le droit de l'union, même si le juge administratif fait
tout pour éviter une telle confrontation.
Cependant cet écran conventionnel peut être évité à partir de 2010 suite à la révision
constitutionnelle de 2008 mettant en place le système de QPC permettant d’effectuer un
un contrôle constitutionnel à posteriori par voie d’exception en vertu de l’article 61-1.
Après avoir vu le lien entre le juge administratif et les conventions internationales à travers le
contrôle conventionnel mais également constitutionnel; il pertinent de passer à la place
qu’occupe le droit international vis-à -vis du juge administratif en droit interne.
II/L’office du droit international vis-à-vis du juge administratif dans l’ordre
juridique interne
Il sera vu qu’il y a des restrictions encadrées par le juge administratif et la Constitution sur les
conditions d’applicabilité des conventions internationales dans l’ordre interne (A). Puis, le
juge administratif va faire face à une évolution afin de déterminer l’applicabilité de l’effet
direct sur les directives de l’Union européenne dans l’objectif de garantir une sécurité
juridique des administrés (B).
a) L’encadrement stricte des conditions d’applicabilité des normes internationales sur
l’ordre interne
Comme précédemment expliqué, le juge administratif s’est vu accepter de façon totale
l’article 55 de la Constitution dans son arrêt Nicolo rendu le 20 octobre 1989 où il reconnaît
la primauté des normes internationales face aux lois internes postérieures. Toutefois, cet
article dispose de deux conditions principales qui, une fois réunies, permettent à une norme
internationale de produire des effets dans l’ordre juridique interne. Ainsi, selon l’article 55 de
la Constitution, il faut que la convention soit régulièrement ratifiée ou approuvée puis publiée
dans le journal officiel en France pour entrer en vigueur. Et enfin, en seconde condition il est
nécessaire que la convention internationale soit appliquée de manière réciproque par l’autre
partie qui s’est également engagée dans l’accord international.
En résumé, les normes internationales ne peuvent exister et primer sur les normes législatives
seulement si, premièrement, ils ont été ratifiés et signés par le président de la République
autorisé au préalable par le Parlement pour certains types de traité (exemple de nature
législative) selon les dispositions de l’article 53 de la Constitution ou alors directement par le
ministre des Affaires étrangère. Toutefois, il est montré qu’à travers cette première condition
déjà, la ratification est l’étape permettant d’introduire les conventions internationales dans le
droit interne. Néanmoins, quel rôle le juge administratif se voit déterminer dans cette
procédure ? Le juge administratif s’est vu accepté de contrôler la régularité de la procédure
de ratification dans son arrêt rendu en 1998 par le Conseil d’Etat « SARL du Parc d’Activités
de Blotzheim ».
Cette décision accentue l’importance du rôle du juge administratif et de l’autorité législative
dans l’introduction d’une norme international visé par l’article 53 de la Constitution dans le
droit interne, car en effet, si le juge administratif est face à ce type de traité mis et que ce
dernier est mis en cause car il n’a pas été ratifié par le Parlement, le Conseil d’Etat va le
considérer illicite et il ne pourra donc être introduit et appliqué en France.
Pour finir, la dernière condition est celle de la réciprocité, ainsi l’article 55 de la
Constitution dispose qu’: « une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque
accord ou traité, de son application par l'autre partie. » en effet, à travers cet article il est
appuyé implicitement que la convention internationale est un engagement qui se doit d’être
respectée entre les parties ayant décidé de faire partie de cet accord. Ainsi, il y a un lien
d’obligation qui se forme entre chacune des parties, toutefois, si les conditions de l’accord ne
sont pas respecté par l’une des partie, il n’y aucune raison pour les autres parties de se tenir à
l’accord, c’est pour cela qu’il est déterminant pour que la norme internationale soit supérieure
aux lois interne que cette condition de réciprocité soit respecté et contrôlé. C’est justement le
Conseil d’Etat qui va s’estimer compétent dans le contrôle de cette condition à travers sa
décision Mme Cheriet-Benseghir rendu le 9 juillet 2010. Néanmoins cela n’a pas toujours été
le cas, le juge administratif s’est longtemps limité en se considérant à incompétent à juger de
la régularité de cette condition en raison du caractère principalement politique de cette
condition et à alors donner le rôle de contrôle au ministre des affaire étrangère dans son arrêt
Chevrol- Benkeddach rendu en 1999, mais également dans une autre décision rendu le 29 mai
1981 « Rekhou » le juge administratif se disait également être incompétent pour apprécier
les conditions de réciprocité d’une convention internationale par l’autre Etat partie. Le
Conseil d’Etat s’en remettait alors à l’appréciation du ministre des Affaires étrangères . Deux
décisions qui seront finalement abandonnées en 2010 par le Conseil d’Etat, après la
condamnation de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) rendue le 13 février
2003 où elle considère que le ministre des affaires étrangères ne pouvait se montrer neutre.
Ainsi, le juge administratif a une mission et un rôle qui évolue constamment à travers le
contrôle de la régularité des conditions strictes permettant l’introduction des conventions
internationales et leur applicabilité dans le droit interne. Il sera intéressant de voir les
dispositions prises dans l’application de l’effet direct des normes internationales et de sa
conséquence sur les administrés.
b) La détermination de l’effet direct des normes internationales par le juge
administratif
Depuis la Seconde Guerre mondiale, de plus en plus de conventions internationales ne
concernent plus seulement les Etats signataires mais également leurs administrés même si
cela n’est pas le but, certaines stipulations peuvent impacter la situation juridique des
administrés. Ainsi, afin de garantir une sécurité juridique aux administrés, le principe de
l’effet direct des traités permettait dès lors qu’il générait des droits ou des obligations aux
administrés d’être invocables devant le juge.
Dès lors, le 11 avril 2012, dans son arrêt « Gisti et Fapil » rendu par l’assemblée du conseil
d’Etat, celui-ci va dégager deux critères permettant de reconnaître l’effet direct d’une
convention internationale, tout d’abord la clause du traité est d’effet direct si elle n’a pas pur
objet de régir exclusivement les relations entre Etats, puis la norme doit être autosuffisante en
étant claire et inconditionnelle afin qu’il n’y ait besoin d’aucun acte complémentaire pour
produire des effets à l’égard des administrés.
Toutefois, l’Union européenne présente deux principales dispositions juridiques dérivant de
ses institutions, dont l’un qui est le règlement de l’Union européenne qui est un acte juridique
émanant des institutions de l’UE, à portée générale et obligatoire. Il est ainsi d’effet direct car
il s'auto suffit et n’a besoin d’aucun texte de transposition dans le droit interne. Néanmoins, la
seconde disposition juridique du droit dérivé de l’UE est la directive communautaire de l’UE,
elle se caractérise comme un acte juridique émanant des institutions de l’UE fixant aux Etats
membres un objectif, tout en leur laissant le choix des moyens pour parvenir aux résultats
convenu. C’est là où s’est longtemps posé le souci par le conseil d’Etat car, en effet, les
directives de l’UE se doivent d’être transposées dans le droit interne, elles ne sont donc pas
autosuffisantes comme le reconnaît le principe de l’effet direct. De plus, l’objectif de la
directive communautaire ne concerne que les Etats et non les administrés en termes
d’obligations ou de droits qui sont générés par cette directive. Par conséquent, normalement
seuls les règlements de l’UE produisent des effets direct sur les administrés.
Cependant, si la directive doit être transposée dans le droit interne en créant des normes
permettant de répondre à l’objectif soumis par celle-ci, alors d’une manière ou d’une autre,
ces normes internes s’appliqueront aux particuliers. Il y a donc un soucis car si un administré
veut, devant le juge administratif, se faire prévaloir d’un acte administratif fondé sur la base
d’une directive, celui-ci est alors considéré incompétent et dans ce cas-là qui est compétent
afin de garantir une sécurité juridique pour les administrés dans le cas d’une directive ?
La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) va implicitement répondre à cette question
en reconnaissant aux directives de l’UE un effet direct dans sa décision Van Duyn rendue le 4
décembre 1974 apportant pour l’époque plus de pouvoirs et de rôle au droit communautaire
de l’UE. Toutefois, le Conseil d’Etat va d’une certaine manière dénier la décision du CJUE
dans son arrêt Cohn Bendit rendu le 22 décembre 1978 où il va déterminer qu’un requérant
ne peut pas directement invoquer les dispositions d’une directive communautaire devant le
juge administratif, il vient donc à travers cet arrêt refuser de reconnaître l’effet direct des
directives sur la situation juridique des administrés.
Depuis le 30 octobre 2009, l’Assemblée du Conseil d’Etat a rendu un arrêt très important car
il reconnait enfin l’effet direct des directives, permettant au requérant de se prévaloir les
dispositions d’une directive lorsqu’elles sont précises et inconditionnelles si la directive n’a
pas été transposée dans les délais prévu. Par cette décision le Conseil d’Etat va aider garantir
une sécurité juridique aux particuliers mais il va également se servir de cette arrêt pour
réaffirmé que la transposition des directives européennes est une obligation constitutionnelle
(tirée de l’article 88-1 de la Constitution) qu’il avait déjà précédemment affirmé dans son
célèbre arrêt Société Arcelor rendu le 8 février 2007. En effet, ce revirement de jurisprudence
du Conseil d’Etat a pour objectif en cas de manquement de transposition des directives
communautaire par l’Etat de permettre une protection de la situation juridique des
administrés par le juge administratif.
Ainsi, le juge administratif s’est longtemps montré hostile aux normes internationales et à la
place qu’elles prenaient dans le droit interne, il s’est donc d’abord montré peut réceptif au
principe dégagé par l’article 55 de la Constitution et a produit de nombreuses décisions
contraire à cette article, puis il a fini par abandonner la théorie de la loi-écran dans le contrôle
de conventionalité avec l’arrêt Nicolo, tout en rappelant la supériorité de la Constitution face
aux normes internationales dans l’ordre juridique interne. Ainsi, le juge administratif s’est
efforcé d’interpréter les traités internationaux à la lumière de la Constitution (principe affirmé
dans son arrêt Koné rendu le 3 juillet 1996).
Finalement, il est possible de comprendre que le positionnement précédent du juge
administratif dans sa limitation de compétence à l’égard des conventions internationales était
dû au caractère politique qui pouvait être soulevé du droit international. Néanmoins, le juge
administratif a su s’adapter et évoluer ses décisions et son positionnement sur les normes
internationales afin de garantir une protection à la sécurité juridique des administrés. En effet,
si la position du juge administratif était restée confuse, cela aurait eu des conséquences dans
l’ordre juridique interne pouvant alors causer une insécurité juridique pour les particuliers.
