Les moyens juridiques de l’administration
-> dé nition de l’AAU :
- un acte : distinction entre acte et fait juridique / le juge ne peut être saisi que de la légalité d’un acte donc
pas de contentieux sur les faits
- un acte unilatéral : il est destiné à s’imposer à des tiers qui ne sont pas auteurs , mais possibilité que
l’acte sois pris en concertation mais il doit s’imposer à des tiers et le pouvoir de décision doit émaner de
la manifestation la plus visible de la puissance publique
• acte administratif
-> I- D’ABORD UN ACTE DE DROIT PUBLIC
Les personnes publiques peuvent adopter des actes de droits publics et inversement
- Les actes de droits privés des personnes publiques
Ce sont des exceptions :
-> les actes de gestion de leur domaine privé :
Il existe 2 domaines dans les propriétés des P Publiques , d’abord domaine public, régit par le droit public et
le domaine privé régit par le droit privé
=> gère son domaine privé comme un simple particulier , les relations entre personnes publiques et
personnes occupant son domaine privé sont régit par le DP : Guidicellii 1950
-> les actes des SPIC ( industriels et commerciaux )
Le service est bien du domaine public mais son objet industriel et commercial fait que les P Publiques les
gèrent avec les memes régimes que les personnes privées ; Société ouest Africain 1921
- les actes administratifs des personnes privées
Ce sont encore une fois des exceptions
Les PP peuvent adopter des AA seulement lorsqu’ils sont chargés de mission de SP
-> Les PP gestionnaires d’un SPA (SP administratifs )
La possibilité pour une PP d’adopter des AA reconnu avec l’arrêt Montpeurt 1942 ,
-> dont les conditions d’applications ont été précisé dans l’arrêt Magnier 1961
=> 2 conditions : agir dans le cadre d’un SPA / acte adopté en vertu de prérogatives de PP
-> Les PP gestionnaires d’un SPIC
Par principe les SPIC sont soumis au DP mais exception avec les règlements d’organisation des services :
Société Air France / contre Epoux barbier 1968 , ou le règlement intérieur exigeait au hôtesse de l’ai
d’être célibataire ( sexiste et contraire au CEDH
=>Mais tous ce qui concerne les actes individuels relèvent du DP
-> II - UN OBJET ADMINISTRATIF
Il faut distinguer les actes liés à l’exercice du pouvoir législatif et les actes liés à l’exercice du pouvoir
juridictionnel et ceux liées à l’exercice de fonctions gouvernementales
- Les AA liée à l’exercice du pouvoir législatif
-> les actes parlementaires
Ce sont les actes par lequel les assemblées parlementaires s’administrant par des actes sans valeur
législative => ne sont pas des AA , porté par écrit avec l’article 8 de l’ordonnance de 1958
Une QPC de 2011 vient apporter une immunité quasi-totale pour les actes parlementaires : syndicat
fonctionnaires du Sénat 2011
Cependant des exceptions :
-> les actes individuels par lequel les assemblées s’adressent à eux sont des AA mais concerne seulement
les agents et non les parlementaires ou les anciens Papon 2003
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-> les décisions d ‘assemblées concernant les contrats sont des AA : 1999 président de l’ Assemblée
Nationale
-> 2023 syndicat de la magistrature : les nominations e ectuées par les assemblées ou leur organes pour
designer des membres d’organisme administratifs ou juridictionnels sont des AA
- Acte administratif et acte juridictionnel
-> les actes juridictionnels pris par les autorités administratives
- Le Président de la Republique dispose de la grâce présidentielle , pas de recours devant le JA
- Les actes par lequel les autorités administratives s'intéressent au fonctionnement des juridictions ne sont
pas des AA : Préfet de Guyane 1952 : indétachables du pouvoir juridictionnel
=> mais les actes pas lesquelles les autorités admin interviennent dans l’organisation du SP sont des AA :
supprimer ou crée de nouvelle juridiction
-> les actes administratifs pris par les autorités juridictionnels
…..
- Les actes administratifs et acte de gouvernement
C’est par les actes de gouvernement que le gouvernement détermine la politique du pays
Échappent à tout contrôle du juge juridictionnel , l’immunité des actes de gouvernement n’a pas fait l’objet
d’un QPC comme les acte parlementaires
La dé nition jusqu’en 1870 était tous actes pris pour motifs ou but politique , mais avec l’arrêt 1870
Prince Napoléon on a un abandon du mobile politique , ce sont désormais des actes administratifs
-> inventaire :
- les actes relatifs au relations avec les pouvoirs publics constitutionnels
Les actes pris par l’exécutif : dépôt d’un projet de loi , décret de promulgation
L’exercice du pouvoir propre du Président de la Republique : dissolution , soumission de projet de loi, et
notamment l’article 16
- les actes relatifs à la conduite des relations internationales de la France
La décision de négocier , de suspendre l’application d’un traité , d’engager les forces françaises , décision
de reprendre les essais nucléaire : Greenepeace 1995
La procédure de rati cation d’un traité ou d’approbation : 1998 Sarl Parc d’activité du Blothzeim
SECTION 2 : LA TYPOLOGIE DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATÉRAUX
- distinction entre actes AU décisoires et non décisoires
Actes décisoires énoncent des règles de droit , les actes non décisoires ne le font pas
=> en principe les recours contre des actes non décisoires est irrecevable , le juge pose la question : Fait il
grief ?
Parmi ces actes non décisoires on a :
-> les Actes préparatoires et con rmatifs
Ne sont pas décisoires car la décision se trouve dans d autre actes
Les actes préparatoires se borne a préparer la décision nale , de tels actes ne peuvent pas faire l’objet
d’un recours pour excès de pouvoir , il peut avoir une possibilité mais seulement lorsque la décision nale
est contesté
=> l’acte préparatoires doit avoir entre lui et la décision nale un lien de cause à e et , l’acte doit préparer la
décision sans produire des e ets autonomes : CE 1962 Camara
Et on a aussi les actes con rmatifs qui se bornent à rester une norme , décision qui gurait déjà dans un
acte précédent
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-> les actes indicatifs
Fournissent à leur destinataire des indications à tenir ou à suivre
- Les actes de droit souples
Les autorités administratives peuvent adopter des avis , recommandations ou mise en garde
Ces actes sont dépourvues de toute porté normative
Donc de tels actes ne peuvent pas faire l’objet d’un REP devant le JA car ne sont pas des décisoires
Mais depuis 2016 le JA accepte de véri er le contentieux de certains actes de droit souple qui ne sont pas
des décisions lorsque ces actes produisent des e ets notables ou qu’il a pour objet d’in uencer le
comportement des son ou ses destinataires : Fairvesta et numericable 2016
Un autre arrêt vient généraliser ce recours en con rmant que tout actes de droit souple adressés au
administrés est susceptible de recours aux même conditions même si il n’a pas été pris par une autorité de
régulation : arrêt LE PEN 2019
=> Elle a était ensuite étendue au autorités administratives ordinaires : Association Shri Ram 2023
On a ensuite les circulaires
- Les circulaires
Les circulaires=actes internes à l’administration.
=> le chef de service indique à ses subrogés le sens qu’ils devront donner à un texte législatif ou réglementaire ou à un
politique gouvernementale.
=> Ce ne sont pas des décisions mais de simples commentaires administratifs d’usage purement interne à
l’administration.
-> aucun e et juridique propre mais cela dit, la réalité est assez di érente pour plusieurs raisons :
- Les chefs de service, peuvent parfois adresser de véritables ordres à leurs subordonnés.
- Les circulaires ont une importance fondamentale pour les services administratifs.
> pour appliquer une loi ou un règlement, les agents attendent d’en avoir le commentaire de leur supérieur hiérarchique.
- En les appliquant, les agents les appliquent aux administrés ce qui entraîne des conséquences, des e ets.
LA CONTESTATION DES CIRCULAIRES
Traditionnellement, les circulaires ne sont pas susceptibles de recours, faute de caractère décisoire.
Le juge a a né son analyse sur 4 points.
• La distinction des circulaires interprétatives et des circulaires réglementaires
CE Institution Notre Dame du Kreisker : 2 catégories de circulaires :
> Les circulaires interprétatives : elles se bornent à un commentaire de la loi ou du règlement (vraie
circulaire) insusceptible de recours devant le juge.
> Les circulaires réglementaires : ajoutent des règles nouvelles par rapport au texte commenté,
=> elles remplissent la fonction d’un règlement d’application.
Le JA re quali e comme des actes réglementaires car elles ont le même régime : susceptible de recours
contentieux et les conditions de légalité d’une circulaire réglementaire sont les mêmes que celles des
règlements (l’auteur doit être titulaire d’un pouvoir réglementaire et agir dans les limites de son pouvoir).
• LA DISTINCTION DES CIRCULAIRES LÉGALES ET DES CIRCULAIRES ILLÉGALES
CE, 18 juin 1993, IFOP : apparition de la distinction.
CE 2002, Villemain : le CE érige la distinction comme le critère de recours devant le juge.
-> les circulaires illégales sont susceptibles de recours si elles présentent un caractère impératif
-> les circulaires légales ne sont pas susceptibles de recours.
Cette jurisprudence présente un inconvénient : elle inverse l’ordre du raisonnement du juge.
En principe, le juge examine d’abord la recevabilité du recours puis s’il est bien fondé.
Cette jurisprudence n’est donc pas tenable et a été remplacée par une 3e distinction.
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• LA DISTINCTION DES CIRCULAIRES INDICATIVES ET DES CIRCULAIRES IMPÉRATIVES
CE, sect., 18 décembre 2002, Mme Duvignères : le CE distingue 2 autres catégories de circulaires :
> Les circulaires impératives : pose une norme et sont susceptibles de recours que la norme soit nouvelle
ou non.
> Les circulaires indicatives : non susceptibles de recours.
Il y a un progrès par rapport aux JP antérieures mais se demander ce qu’est une norme. Donc di cile
d’identi er la circulaire impérative :
> Elle est impérative par rapport à ses termes ou à raison de son contexte (si le destinataire la comprend
comme ordre)
> La distinction entre circulaire réglementaire (même condition de légalité que les règlements) mais les
circulaires impératives non innovantes (interprétative, règle pas nouvelle) ne sont illégales que dans 2 cas :
- Fausse interprétation.
- L’interprétation dèle d’un texte légal.
• LA DISTINCTION DES CIRCULAIRES SUSCEPTIBLES DE PRODUIRE DES EFFETS NOTABLES SUR LES
ADMINISTRÉS DE CELLES QUI NE LE SONT PAS
CE, sect., 12 juin 2020, GISTI : précise sont susceptibles de recours => toutes les circulaires susceptibles
de produire des e ets notables sur les administrés peu importe qu’elles soient impératives ou pas.
> Élargissement du recours.
> Le CE exprime expressément le but de ce recours : ce sont les conséquences sur les administrés
> Il y a une harmonisation entre le régime contentieux des circulaires et les actes de droit souple adressés
aux administrés. => Le nombre de circulaires insusceptibles de recours tend donc à diminuer.
=> Seule la circulaire réglementaire est considérée comme un acte décisoire :janvier 1954, Institution
Notre Dame du Kreisker
Ces circulaires sont également soumises aux mêmes conditions de légalité qu’un acte réglementaire.
-> Toutes les autres circulaires susceptibles de recours ne voient leur légalité contrôlée que du point de
vue de leur contenu. CE arrêts Duvignères et GISTI.
- Invocation des circulaires
Cela concerne le cas ou le circulaires est favorable à un administrés et ce dernier veut s’en prévaloir pour
annuler une décision contraire
Seules les circulaires réglementaires légales sont invocables, cet état de droit a perduré jusqu’en 2018 ou
une loi du 10 aout prévoyant l’invocabilité de toute les circulaires même si elle est illégale y compris celles
qui sont illégales :
- à condition de ne pas a ecter la situation des tiers / et ne doivent pas convenir au lois et règlements en
matière de santé publique , de protection publique , et d’environnement
=>cette loi s’applique seulement pour les circulaires émises par l’ État.
La circulaire doit faire naître des droits au pro t de l’administré ce qui impliquerait qu’elle soit su samment
précise et catégorique. Ex : CE, 14 octobre 2022, M. et Mme Shabani : une circulaire de pur faveur n’est
pas invocable.
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III- Les mesures d’ordre intérieur
Ce sont des mesures adoptées par les chefs de service dans le cadre du fonctionnement du service public qu’ils
dirigent à l’intention des agents ou des usagers des services dont les conséquences à l’égard de leurs destinataires.
-> mesures contraignantes
-> mais le juge considère comme n’étant pas décisoires en raison de leur portée minime : niveau infra juridique.
Elles ne sont pas susceptibles de recours devant le juge pour 3 raisons :
> Le juge ne veut pas s’immiscer dans le fonctionnement interne de l’administration en contrôlant des mesures
témoignant de la vie intérieure du service.
> Il ne veut pas entraver le pouvoir de direction du chef de service.
> La faible portée de ces mesures (le juge ne se soucie pas des peccadilles).
A) LA CATÉGORIE TRADITIONNELLE DES MESURES D’ORDRE INTÉRIEUR
Le juge avait posé 3 critères cumulatifs de la mesure d’ordre intérieur :
> Son e et est purement interne au service. Si produit des e ets hors du service alors => décision.
> Elle est sans incidence sur la situation juridique de ses destinataires car sa portée est trop faible.
> Il ne faut pas que la mesure touche au statut, au droit des agents.
Ne doit pas porté atteinte aux droits et libertés fondamentaux.
Ou bien, si la mesure traduit d’une sanction déguisée, de discrimination ou de harcelemnt serait une véritable décision.
Le juge a fait une approche véritablement exigeante de ses 3 critères selon le service en cause. Il y a 3 services publics
où le juge avait une approche très extensive car c’était des services où la discipline devait régner :
L’école vis-à-vis des usagers (écoliers), La prison à l’égard des détenus, L’armée vis-à-vis des agents (les militaires)].
B) LA RÉGRESSION DES MESURES D’ORDRE INTÉRIEURE (MOI)
C’est un phénomène que l’on peut dater depuis le début des années 90.
Le juge reconnaît de plus en plus facilement que les mesures faisant grief sont susceptibles de recours, y compris dans
les services publics où elles occupaient une place privilégiée.
Les explications que l’on peut donner à cela sont d’ordre sociologique : le déclin de la discipline et le respect de
l’autorité.
-> On a aussi un renforcement du contrôle de légalité des MOI qui explique cela.
->La CEDH nous donne une explication juridique, elle ne condamne pas en soit l'irrecevabilité des recours d’ordre
intérieur mais il ne faut pas en abuser, il faut être restrictif dans la quali cation des mesures d’ordre intérieur.
On peut citer deux arrêts de principe :
> : pour les militaires, 10 jours d’arrêt minimum. > : pour la prison, 8 jours de punitions avec sursis.
Arrêt CE 1995, Hardouin / CE, 1995, Marie
=> ils quali ent de décisions faisaient grief des mesures qui étaient d’ordre intérieur :
- Ce sont des décisions susceptibles de recours en raison des e ets de la mesure sur la situation juridique de
l’intéressé Hardouin et en raison de la nature et de la gravité de la mesure (Marie).
On a assisté par la suite à une hécatombe des mesures d’ordre intérieur, elles n’ont pas disparu mais elles ont
énormément régressé.
Toute sanction prise à l’encontre d’un militaire sont des décisions faisant grief sauf les sanctions les plus basses
(avertissements) qui restent des MOI.
A l’école, elles ont pratiquement disparu.
=> Sauf les punitions collectives (Arrêt FCPE, 8 mars 1946), où bien l’a ectation d’un élève dans une classe et encore
sauf circonstances particulières (Arrêt CAA Versailles, 17 février 2005).
A la prison, toute sanction frappant un détenu est désormais considérée comme faisant grief (CE 2014, Ministre de
la justice c/ Mme Guimon).
De même des mesures qui ne sont pas sanctionnées, à raison de leur particulière gravité. Par exemple :
> La mise à l’isolement d’un détenu (CE, 30 juillet 2003, Remli).
> Le refus de le laisser s’équiper en matériel informatique ou la rétention de courriers.
> La détermination des conditions de visite, la mise en cellule disciplinaire à titre préventif (CE, 17 décembre 2008, Section française
de l’Observation internationale des prisons).
> Les rotations de sécurité des lieux de détention prononcées pour un détenu potentiellement dangereux (CE, ass., 14 décembre
2007, Payet).
> Les transfèrements de détenus leur fait très largement grief :
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• - CE, ass. 14 décembre 2007, Ministre de la Justice c/ Boussouar = le CE considère que tout transfert d’un détenu vers un
établissement où ses conditions de détention seront juridiquement plus rigoureuse lui fait grief. En revanche, les transfèrements
vers les établissements de même nature ou vers un régime plus souple en principe ne lui font pas grief. Il ne faut pas que les
transfèrements mettent en cause les droits fondamentaux du détenu (pour son état de santé, les conséquences sur sa vie
familiale).
• - Même chose s’agissant des décisions relatives au travail en prison : CE, ass., 14 décembre 2007, Planchenault : les
décisions qui retirent un emploi à un détenu qui en avait un lui font grief en principe sauf si cela a ecte les droits
fondamentaux. En revanche, le refus d’accorder un emploi à un détenu qui n’en avait pas en principe ne lui fait pas grief.
SUJET DE DISSERTATION
SUJET :
-> Les décisions administratives et le principe de sécurité juridique : quelle articulation avec le principe de
légalité ? »
-> La légalité d’un acte administratif face à une directive européenne non transposée.
-> Comment le juge administratif contrôle-t-il les actes administratifs contraires aux droits
fondamentaux ? »
-> Les circulaires administratives et leur légalité : évolutions jurisprudentielles
-> "La hiérarchie des normes comme fondement du contrôle de légalité des actes administratifs.
*Sujet : La sécurité juridique et les actes administratifs : un
principe fondamental en tension avec la légalité
Un acte administratif unilatéral est une décision prise par une autorité administrative.
-> qui s'impose aux administrés concernées sans leur consentement.
-> C’est un acte juridique qui exprime la volonté de l’administration pris sur le principe de la puissance
publique => et qui produit des e ets juridiques de manière obligatoire.
Il est important de noter que cet acte doit respecter la loi, sinon il peut être annulé par un juge administratif.
La suppression des décisions administratives peut concerner la suppression des décisions par
l ‘administration elle même que par le juge
Il existe 2 manière de supprimer une décision administrative :
-> le retrait et l’abrogation
L’article L240-1 distingue le retrait et l’abrogation
=> le retrait = sa disparition pour l’avenir comme pour le passé
=> l’abrogation = sa disparition pour l’avenir
Les conséquences du retrait sont plus larges , l’acte retiré par l’administration étant réputé n’avoir jamais
existé
=> il existe un rapport entre la suppression de l’AAU et la légalité des actes
En vertu du principe du parallélisme des compétences
L’autorité compétente pour supprimer une décision est celle qui était compétente pour l’édicter TESSIER
1953
= > le supérieur hiérarchique peut aussi retirer ou abroger ( 1950 Quérault )
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-> La sécurité juridique est un principe essentiel de l'État de droit, garantissant la stabilité des normes et
des situations juridiques.
=> Elle vise à protéger les administrés contre les changements imprévisibles du droit et les décisions
rétroactives ou arbitraires de l'administration.
-> Le Conseil d'État a progressivement consacré ce principe en tant qu'exigence fondamentale dans la
gestion des actes administratifs.
-> Cependant, ce principe peut parfois entrer en tension avec l'exigence de légalité, notamment lorsqu'il
s'agit de corriger des erreurs ou d'annuler des actes illégaux.
=> La légalité étant la soumission de l’administration aux normes supérieurs
En e et l’administration doit en vertu de la hiérarchie des normes supprimer tous les actes contraire au bloc
de constitutionnalité , contraire au traités internationaux.
-> La sécurité juridique a été mise en exergue dans plusieurs arrêts du Conseil d'Etat.
Tout d'abord, par la reconnaissance du principe de la non- rétroactivité des actes administratifs
par l'arrêt du Conseil d'Etat du 25 juin 1948, Société du Journal de l'Aurore, qui permet pour les
administrés mais aussi les administrateurs de ne pas voir leur situation juridiques basculées du tout au tout,
du jour au lendemain
-> alors que le droit communautaire l’a explicitement reconnu, très tôt en 1962 dans l'arrêt de la Cour de
justice des Communautés européennes Bosch, comme un principe général du droit communautaire, et
ainsi que la cour européenne des droit de l'Homme qui l’a consacré comme nécessaire au droit
communautaire
Le principe de légalité est une véritable garantie pour les citoyens. Elle empêche l’administration d’agir de
manière arbitraire, sans aucun contrôle
Exemple
• - Dans un État de droit, chacun doit se conformer à la loi, y compris les pouvoirs publics et, parmi
eux, l'administration
• - Admin = l'ensemble des institutions chargées de la mise en œuvre des L et R et de la dispensat°
des prestations de service public
• - L'administration doit ainsi respecter la légalité admin, cad l'ensemble des normes qui s'imposent
à elle.
• - Cette obligation serait cependant vaine s'il n'existait pas de contrôle, et de sanction,
juridictionnels.
• - L'administration est soumise au contrôle d'un J spécialisé, le JA (même si une partie résiduelle du
contentieux de l’admin, relève de la compétence de la juridiction judiciaire.)
• - Au JA, donc, de pratiquer un contrôle e cace, veillant à assurer de la manière la plus complète
possible la soumission de l’admin au droit, cad le respect par elle de la hiérarchie des normes, a n
qu'elle ne puisse disposer d'un pouvoir arbitraire et se cantonne bien à sa mission de mise en œuvre
des lois.
• Cependant la n de l’AAU ne vient pas seulement du JA elle peut aussi être admise par
l’administration elle même , en e et selon le parallélisme des compétences l’autorité pour supprimer
un acte ou décision administrative et celui qui l’a éditer ( Arrêt Tessier 1953 )
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Problématique : Comment le principe de sécurité juridique in uence-t-il la gestion des actes
administratifs tout en cohabitant avec l'impératif de légalité ?
I. La reconnaissance d’un PGD s’imposant à l’administration : tension entre administration et
administré
A. Une reconnaissance progressive par le juge administratif de la protection des intérêts des
administrés
-> Une Origine jurisprudentielle consacré par le JA
- CE, 24 mars 2006, Société KPMG : première reconnaissance explicite du principe de sécurité juridique.
Le Conseil d’État exige des mesures transitoires en cas de changements normatifs importants pour
protéger les administrés.
- CJUE, 3 décembre 1975, Ratti : in uence du droit européen, qui consacre également la sécurité
juridique comme principe fondamental.
B. Un tempéraments en faveur de la légalité
Ville Bagneux 1966
La superposé des TI / de la loi = Nicolo
II. LA CONSÉCRATION PROGRESSIVE DU PRINCIPE DE SÉCURITÉ JURIDIQUE POUR PROTÉGER LES
ADMINISTRÉS
A. La simpli cation administrative au service de la sécurité juridique
• CE, 2020, GISTI : clari cation du régime des circulaires pour limiter les incertitudes juridiques.
• Fairvesta et numericable 2016
• Le pen 2019
• -> acte de droit souple / circulaire / lignes directrices / MOI
B. Une protection accrue des administrés : le délai de retrait des actes administratifs unilatéraux
1. Les limites initiales : jurisprudence Dame Cachet (1922)
• La jurisprudence permettait à l’administration de retirer un acte individuel créateur de droits
tant qu’il pouvait être contesté en justice, limitant ainsi la sécurité juridique des administrés.
2. Un tournant : arrêt Ternon (2001)
• CE, 26 octobre 2001, Ternon : Le retrait d’un acte individuel créateur de droits est désormais
limité à un délai de 4 mois suivant son édiction, sauf si l’acte est obtenu par fraude.
3. La consécration législative : article L242-1 du CRPA (2015)
• Le Code des relations entre le public et l’administration xe un cadre législatif au retrait des
actes administratifs, consolidant ainsi la sécurité juridique.
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