RESULTATS DES PRINCIPAUX

TRAVAUX D’EVALUATION
DE L’INDH I & II

1
 TABLE DES MATIERES

Considérations préliminaires 4
1. L’INDH : un bilan encourageant 7

2. Faible corrélation entre les dotations de l’INDH et la géographie de la pauvreté 13

3. Une pérennité des projets de l’INDH conditionnée par la garantie des crédits de
17
fonctionnement et le renforcement de la responsabilité des acteurs locaux
4. Un bilan mitigé en termes d’impact sur le développement humain 21
5. L’insuffisance de la coordination et de la convergence des actions de l’INDH avec
22
les services de l’Etat
6. Un processus participatif encore à parfaire 22

2
Liste des Tableaux

 Tableau 1 : Nombre des projets engagés par l’INDH par an 7

 Tableau 2 : Evolution des dotations propres de l'INDH l’INDH I et l’INDH II
8
(en milliards de dirhams)
 Tableau 3 : Investissements proprement INDH, montant global engagé et nombre
8
de projets (2005-2018)
 Tableau 4 : Répartition des dotations de l'INDH et de ses partenaires par catégorie
10
(en milliards de dirhams)
 Tableau 5 : Répartition des dotations de l'INDH et de ses partenaires par rubrique
10
(2005-2018)
 Tableau 6 : Répartition des dépenses INDH par catégorie de projets (en %) 11
 Tableau 7 : Montants consacrés aux équipements sociaux de base selon
les programmes de l'INDH (en milliards de dirhams) 11
 Tableau 8 : Evolution de la part des AGR dans les dépenses globales de l’INDH 12
 Tableau 9 : Répartition des dotations globales de l'INDH par personne pauvre, selon
14
le taux de pauvreté monétaire en 2014
 Tableau 10 : Distribution régionale des dotations moyennes de l'INDH par personne
16
pauvre
 Tableau 11 : Partage de la maîtrise d’ouvrage (en % des dépenses globales) 18
 Tableau 12 : Part de la maîtrise d’ouvrage (en % de la dépense globale), par taille
de projet 19
 Tableau 13 : Part de la maitrise d’ouvrage (en % de la dépense globale), par milieu
19
de résidence

Liste des graphiques

 Graphique 1 : Nombre des projets engagés par l’INDH par an 7

 Graphique 2 : Comparaison de la répartition des financements de l'INDH
9
par programme
 Graphique 3 : Répartition des financements accordés par l'INDH aux AGR 13
 Graphique 4 : Répartition des crédits de l'INDH et de ses partenaires selon
14
le taux de pauvreté monétaire
 Graphique 5 : Evolution de la répartition provinciale des financements de l'INDH
15
et de ses partenaires de 2006 à 2018, selon le taux de pauvreté monétaire
 Graphique 6 : Répartition provinciale des crédits de l'INDH et de ses partenaires,
17
selon l’indice de développement social
 Graphique 7 : Partage de la maîtrise d’ouvrage en acteurs institutionnels (en %) 18

3
Considérations préliminaires
A la fin des années 90, le Maroc s’était engagé dans un important chantier de réformes visant
sa modernisation économique, sociale et institutionnelle. Cependant, alors que de nombreux
indicateurs économiques affichaient de bonnes performances, notre pays continuait d’être en
proie à d’importants déficits sociaux. Ainsi, en 2004, le niveau de pauvreté était encore élevé
(14,2%), surtout en milieu rural où il atteignait 22,0%, soit presque trois fois plus qu’en milieu
urbain (7,9%). L’analphabétisme concernait 6 personnes sur 10 dans les campagnes et le taux
de chômage dépassait les 10% au niveau national et affichait plus de 15% en milieu urbain.

Par ailleurs, certains indicateurs sociaux, comme ceux relatifs à la santé maternelle ou
infantile, demeuraient insuffisants et révélaient des écarts importants entre le milieu
rural et les zones urbaines. De nombreux quartiers urbains ou périurbains et un
certain nombre de communes rurales connaissaient des situations extrêmement
difficiles, avec 200.000 personnes en situation de précarité et 700.000 ménages vivant dans des
bidonvilles ou dans des quartiers non réglementaires. En outre, les déficits enregistrés dans les
domaines de l'alphabétisation et de la scolarisation affectaient significativement le niveau de
développement humain du pays et expliquaient, en grande partie, le rang médiocre qu'il
occupait dans le classement mondial établi par le PNUD en matière de développement humain.

Pourtant, à partir du début des années 2000, des moyens considérables ont été
affectés aux secteurs de l'éducation, de la santé, du logement social ainsi qu'à
l'élargissement de l'accès des populations aux équipements et services sociaux de
base, en particulier l'eau, l'assainissement, l'électricité et les routes rurales. Toutefois, en dépit
d'une forte volonté politique pour résorber les déficits existants, des faiblesses subsistaient dans
la conception et la mise en œuvre de ces programmes de développement à l'échelon local.
C’est donc dans ce contexte précis que l'Initiative Nationale pour le Développement Humain
(INDH) a été lancée par Sa Majesté le Roi Mohammed VI, le 18 mai 2005. En parfaite symbiose
avec les recommandations du Rapport du Cinquantenaire (RDH 50), l’INDH ambitionne de
«changer le paradigme de l'action sociale dans le pays, en lui ouvrant un horizon nouveau et
une cohérence doctrinale sans précédent, centrée sur le développement des capacités humaines
»1.
D’emblée, l'INDH est présentée comme «un chantier de règne». Elle est destinée à réaffirmer
avec constance « la priorité et la permanence des combats que [le Maroc mène] dans les
domaines de la mise à niveau du capital humain …», à « [s’inscrire] dans la vision d'ensemble
qui constitue la matrice de notre projet sociétal, [projet] bâti sur la possibilité donnée à tout
un chacun de s'épanouir en déployant pleinement ses potentialités et ses aptitudes », et ce afin
« de réaliser le développement humain durable, qui constitue le véritable combat du Maroc
d'aujourd'hui et de demain ». Sur le long terme, l’ambition du Souverain est de « hisser les
indices de développement humain dans notre [pays] à un niveau comparable à celui des pays
développés».

1 Discours Royal du 18 mai 2005.

4
L’objectif de l’INDH est alors de relever un triple défi, comme cela ressort clairement du
Discours Royal du 18 mai 2005 :

 « S'attaquer au déficit social dont pâtissent les quartiers urbains pauvres et les communes
rurales les plus démunies, et ce par l'élargissement de l'accès aux équipements et services
sociaux de base, tels que la santé, l'éducation, l'alphabétisation, l'eau, l'électricité, l'habitat
salubre, l'assainissement, le réseau routier, les mosquées, les maisons de jeunes et les
infrastructures culturelles et sportives ».
 « Promouvoir les activités génératrices de revenus stables et d'emplois, tout en adoptant une
action plus imaginative et plus résolue en direction du secteur informel et pour enrayer le
chômage des jeunes ».
 «Venir en aide aux personnes en grande vulnérabilité, ou à besoins spécifiques, pour leur
permettre de s'affranchir du joug de la précarité, de préserver leur dignité et d'éviter de
sombrer soit dans la déviance, soit dans l'isolement et le dénuement extrême ».

Pour ce faire, quatre programmes, complétés par un cinquième à l’occasion du lancement de la

phase II de l’INDH, ont été mis en place. Leur déploiement devait s’appuyer sur une approche
intégrée, fondée sur la participation démocratique et la gouvernance de proximité, et s'inscrivant
en rupture par rapport aux logiques de cloisonnement sectoriel des politiques publiques.

De ce fait, l’INDH, sans remettre en cause les grands axes des politiques de développement
économique et social du pays, appelle à un changement profond de leur gouvernance, tel que
cela a été mis en exergue par l'extrait suivant du discours fondateur de Sa Majesté le Roi : « le
développement efficace et durable ne peut se concrétiser que par le biais de politiques
publiques intégrées, s'inscrivant dans le cadre d'une entreprise cohérente, d'un projet global et
d'une forte mobilisation tous azimuts, où les dimensions politique, sociale, économique,
éducationnelle, culturelle et écologique, se conjuguent et se complètent ».

L’INDH se doit donc d’impulser un projet global de convergence des politiques publiques en
vue de « faire émerger, dans notre pays, une véritable ingénierie sociale, à travers l'innovation
dans les types d'intervention, économes en moyens et à impact maximal, étayés par des
ressources humaines qualifiées et par des mécanismes d'observation vigilante et objective des
phénomènes de pauvreté et d'exclusion ».

Nourrie par la culture de l’évaluation, cette ingénierie sociale serait par ailleurs étroitement liée
au principe de non substitution de l'INDH, tel qu'affirmé dans cet extrait de la plateforme de
2005 selon lequel « les actions éligibles au financement de l’INDH sont celles qui, ne faisant
pas double emploi avec les actions relevant des programmes sectoriels de l'État et des
collectivités locales, permettent néanmoins de renforcer l'impact de celles-ci sur les zones et
populations cibles en matière de développement humain ».

****

5
Plus de treize années après son lancement, l’INDH a à son actif de nombreux acquis que
plusieurs travaux d’évaluation, comme ceux réalisés par l’ONDH, le CESE ou le HCP, ont mis
en lumière. Ces travaux ont également soulevé un certain nombre de questions touchant au
recentrage des approches et des méthodes de l’INDH en vue d’amplifier son action sur les
leviers essentiels du développement humain, conformément aux orientations stratégiques
contenues dans le Discours Royal du 30 juillet 2015.

Aussi, le présent bilan, qui fait suite aux quatre précédents travaux d’évaluation de l’INDH
réalisés par l’ONDH2, est destiné à examiner les résultats obtenus par l’INDH au regard de son
référentiel de base et, de l’autre, de la capacité de ces mécanismes d’action à répondre aux
enjeux actuels du développement du Royaume.

Ce bilan s’est appuyé sur une revue documentaire exhaustive comprenant, outre les travaux
réalisés par l’ONDH, les rapports d’audit financier du programme INDH réalisés par l’IGAT
et l’IGF pour la période 2005-2014 et les documents du HCP sur la cartographie de la pauvreté
monétaire et multidimensionnelle. Il a de plus été enrichi par une analyse globale des quatre
programmes initiaux de l’INDH, en prenant appui sur la base de données des projets de l’INDH
à fin décembre 2018, mise à la disposition de l’ONDH par la Coordination Nationale de
l’INDH.

Des recommandations ont en été alors tirées afin de préserver les acquis des deux premières
phases de l’INDH, mais aussi pour remédier aux déficits relevés et ce, afin de permettre à
l’Initiative, qui entame cette année sa troisième phase, de réaliser un développement humain et
social garantissant les valeurs de dignité, d’équité et de solidarité et porteur d’espoir,
notamment auprès des générations montantes.

2
Il s’agit :
 De la revue à mi-parcours de l’INDH (2008) ;
 De l’examen de l’impact de l’INDH et des changements intervenus dans les conditions de vie des populations cibles entre 2008 et 2011
(2011) ;
 Du rapport d’évaluation de l’INDH pour la période 2005-2014 (2016).
 De l’étude qualitative portant sur la gouvernance de l’INDH (2016).

6
 1. L’INDH : un bilan encourageant
Depuis son lancement, l’INDH s’est basée sur des procédures simplifiées de mise en œuvre qui
ont permis d’accélérer son déploiement sur le terrain et l’ériger comme un outil de gestion
territoriale appréciée par les autorités locales. L’Initiative a pu monter très rapidement en
puissance, suscitant une forte dynamique communautaire destinée à répondre à une demande
sociale manifeste.

 Une mise en œuvre satisfaisante, répondant à des besoins immédiats

Entre 2005 et 2018, 63.617 projets et actions ont pu être initiés pour près de 40,7 MMDH, dont
24,6 MMDH au titre de l’INDH, soit un effet de levier de 39,6%.

L’analyse de la dynamique des réalisations permet de relever qu’après une première année
consacrée à sa préparation, l’INDH est montée en charge dès l’année 2006, avant de subir un
net ralentissement en 2018, avec seulement 1713 projets engagés.

Tableau 1 : Nombre de projets engagés par l’INDH par an

Années 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Nombre de projets total 985 5694 4097 3869 3950 4258 4560

Nombre de projets opérationnels 922 5380 3759 3476 3426 3665 3811

Années 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Nombre de projets total 6654 6038 5379 5360 5619 5441 1713
Nombre de projets opérationnels 5232 4130 3452 3117 2325 1070 72
Source : Base de données de la Coordination Nationale de l’INDH, fin 2018. Calculs : ONDH.

Graphique 1 : Nombre de projets engagés par l’INDH par an

Nombre de projets total

700.0
Nombre de projets opérationnels

600.0

500.0

400.0

300.0

200.0

100.0

-00
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Source : Base de données de la Coordination Nationale de l’INDH, fin 2018. Calculs : ONDH.

7
 Quant à la proportion des projets opérationnels, elle est passée de près de 90% à 57% entre les
deux premières phases de l’INDH. Mais, dans l’ensemble, sur les 63.617 projets engagés entre
2005 et 2018, 68,9% d’entre eux sont opérationnels, ce qui fait que le bilan quantitatif de
l’INDH est globalement appréciable.

L’analyse des dépenses propres de l’INDH par programme montre que celles-ci ont augmenté
entre les deux premières phases de l’INDH pour l’ensemble des programmes considérés, à
l’exception du programme « précarité » (-32%).

Tableau 2 : Evolution des dotations propres de l'INDH l’INDH I et l’INDH II

(en milliards de dirhams)

Programme INDH 1 INDH 2 Taux de variation du montant annuel moyen (%)

Précarité 1 879 2 050 -32%
Rural 2 100 4 325 29%
Transversal 2 362 4 862 29%
Urbain 2 241 4 783 33%
Total général 8 582 16 019 17%
Source : Coordination Nationale de l’INDH, Déc 2018. Calculs : ONDH.

Par ailleurs, l’examen de la répartition des projets engagés laisse apparaître que 52,6% des
projets concernent le milieu rural et 44% le milieu urbain, le reste relevant de projets
intercommunaux. Par contre, cette répartition est inversée lorsque l’on considère le financement
de ces mêmes projets : 55,8% des crédits INDH touchent le milieu urbain contre 38,4% en
milieu rural. L’écart est même plus élevé s’agissant du financement global car les projets
urbains bénéficient de compléments matériels plus importants supportés par les autres
partenaires. En effet, le programme de lutte contre l’exclusion en milieu urbain a généré un
effet de levier de 41,6% contre seulement 28,8% s’agissant du programme de lutte contre la
pauvreté en milieu rural.

Tableau 3 : Investissements proprement INDH, montant global

engagé et nombre de projets (2005-2018)

Programme Montant de l’INDH Montant engagé Montant global Effet de Nombre de

(en milliards de par les partenaires engagé levier projets
DH) (en milliards de (en milliards de DH)
DH)
Précarité 3,9 2,9 6,8 42,6% 5 602
Rural 6,4 2,6 9,0 28,8% 19 269
Transversal 7,2 5,7 12,9 35,8% 28 279
Urbain 7,0 5,0 12,0 41,6% 10 467
Total 24,6 16,1 40,7 39,5% 63 617
Source : Base de données de la Coordination Nationale de l’INDH, fin 2018. Calculs : ONDH.

8
Qui plus est, il est remarquable de noter, alors même que 79,4% des pauvres vivent en milieu
rural, que :

 Les dotations globales au titre du programme de lutte contre la pauvreté en milieu rural
représentent 33,3% de moins que celles du programme de lutte contre l’exclusion urbaine.
 Le programme de lutte contre l’exclusion urbaine a gagné 3,8 points entre la première et la
deuxième phase de l’INDH, passant de 26,1% à 29,9%, alors que le programme rural n’a
engrangé que 2,5 points, passant de 24,5% à 27,0%, comme cela ressort de l’analyse de
l’évolution de la répartition des financements entre les quatre programmes sur la période
2005-2018.

Graphique 2 : Comparaison de la répartition des financements de l'INDH par programme

INDH 1 INDH 2

12,8%
21,9%
26,1% 29,9%

27,0%
24,5%
27,5%
30,4%

Précarité Rural Transversal Urbain Précarité Rural Transversal Urbain

Source : Base de données de la Coordination Nationale de l’INDH, fin 2018. Calculs : ONDH.

Par ailleurs, les dotations de l’INDH et de ses partenaires ont bénéficié aux trois catégories3 de
secteurs d’activités cités ci-après :

 La catégorie sociale qui englobe les secteurs de la santé, de l’éducation, de la formation, de

la culture, des sports et des centres d’accueil à destination des différentes catégories de la
population (jeunes en situation de rupture sociale, femmes isolées, étudiants, personnes
âgées, etc.) ;
 La catégorie économique qui recouvre les secteurs de l’artisanat, de l’agriculture, du
tourisme, du commerce, de la pêche, de la petite industrie et des services de proximité ;
 La catégorie des équipements sociaux de base qui a trait aux secteurs de l’assainissement,
de l’adduction d’eau, de l’électricité et de la protection de l’environnement.

3
La catégorie « Autres » regroupe les projets et actions qui n’ont pas pu être classés. Elle représente moins de 1% des financements.

9
 Tableau 4 : Répartition des dotations de l'INDH et de ses partenaires
par catégorie (en milliards de dirhams)
Catégories Financement Total
Economique CAS-INDH 4,2
Partenaires 2,4
Total 6,6
ESB CAS-INDH 6,1
Partenaires 4,2
Total 10,3
Social CAS-INDH 14,0
Partenaires 9,3
Total 23,3
Autres CAS-INDH 0,4
Partenaires 0,1
Total 0,5
Total 2005 - 2018 CAS-INDH 24,7
Partenaires 16,0
Total 40,7
Source : Coordination Nationale de l’INDH, Déc 2018. Calculs : ONDH.

Bien que les trois catégories de projets participent au renforcement du bien-être de la population
et à l’amélioration des indicateurs de développement humain, il convient de souligner que ceux
relevant de la catégorie sociale ont un impact plus direct sur les dimensions centrales du
développement humain, à savoir l’éducation et la santé.

Ainsi, entre 2005 et 2018, 57,2% des financements globaux ont bénéficié à la catégorie sociale,
contre 25,3% à la catégorie des équipements sociaux de base et 16,2% à celle économique.
Classés par rubrique, la part des projets « équipements et services sociaux de base »,
« construction et aménagement » et « construction et aménagement des centres d’accueil »
représentait, à fin 2018, 85,5% des dotations globales de l’INDH.

Tableau 5 : Répartition des dotations de l'INDH et de ses partenaires

par rubrique (2005-2018)

Rubriques CAS-INDH Partenaires Total

Equipements et services 11,1 6,0 17,1
sociaux de base
Construction et aménagement 6,7 5,6 12,3
Construction et aménagement 3,3 2,1 5,4
des centres d'accueil
Animation 1,3 1,1 2,4
AGR 0,9 0,4 1,3
Fonctionnement des centres 0,5 0,7 1,2
d'accueil
Mise en œuvre de l'INDH au 0,4 0,1 0,5
niveau local
Renforcement des capacités 0,3 0,1 0,3
Autres dépenses 0,1 0,0 0,1
Total général 24,6 16,1 40,7
Source : Coordination Nationale de l’INDH, Déc 2018. Calculs : ONDH.

10
 L’INDH en milieu rural : le secteur social moyennement touché par les dotations
de l’INDH

En milieu rural, là où les déficits dans les domaines de l’éducation et de la santé sont les plus
importants, seuls 42,4% des dotations de l’INDH ont été affectés à la catégorie sociale, le reste
(57,6%) ayant concerné des projets à caractère économique ou relevant des équipements sociaux
de base. Par contre, en milieu urbain, 57,8% des dotations de l’INDH ont concerné les projets
relevant de la catégorie sociale, alors que les déficits y sont comparativement moindres.
Tableau 6 : Répartition des dépenses INDH par catégorie de projets (en %)

Catégorie de projets Rural Urbain Total

Social 42,4 68,1 57,8
Economique 16,6 17,0 17,2
ESB 41,0 14,9 25,0
Total 100 100 100
Source : Coordination Nationale de l’INDH, Déc 2018. Calculs : ONDH.

Il convient d’ajouter qu’à fin 2018, 49,3% des financements globaux au titre du programme de
lutte contre la pauvreté rurale ont concerné les infrastructures sociales de base, l’effort le plus
significatif étant attribuable au CAS-INDH (55,4% contre 40,4% en ce qui concerne les
partenaires).

Tableau 7 : Montants consacrés aux équipements sociaux de base selon les programmes
de l'INDH (en milliards de dirhams)

Programmes INDH Partenaires Montant Global

Précarité 0,01 0,01 0,02
Rural 3,36 1,71 5,07
Transversal 0,86 1,02 1,88
Urbain 1,84 1,50 3,34
Total 6,06 4,23 10,29
Source : Coordination Nationale de l’INDH, Déc 2018. Calculs : ONDH.

Aussi, les diagnostics participatifs élaborés par les équipes d’animation des communes (EAC)
ont-ils plus eu tendance à identifier les déficits qui répondent davantage au besoin d’équipement
des territoires qu’à celui du développement humain des populations. L’interprétation la plus
plausible serait que les déficits sociaux, notamment dans les secteurs de l’éducation et de la
santé, ne constituent pas les priorités des populations rurales pauvres, comparativement aux
équipements sociaux de base (eau potable, piste, électricité). Cette situation n’a pas manqué de
se répercuter sur l’efficacité d’ensemble de l’INDH, en raison des effets limités de ses
investissements sur les indicateurs d’éducation et de santé, les deux dimensions de base du
développement humain, comme cela ressort également de l’évaluation de l’impact de l’INDH
sur les populations rurales ciblées.

11
 La faiblesse des AGR

A fin 2018, les AGR n’ont absorbé que 15,8% des dépenses totales au titre de l’INDH
(respectivement 13,2% et 17,3% durant les deux premières phases de l’INDH), ce qui reste
relativement limité compte tenu du rôle qu’elles peuvent tenir pour réduire durablement la
pauvreté.

Tableau 8 : Evolution de la part des AGR dans les dépenses globales de l’INDH

INDH 1 INDH 2 Global

CAS-INDH 13,4% 18,0% 16,4%
Partenaires 12,9% 16,1% 15,0%
Montant Global 13,2% 17,3% 15,8%
Source : Coordination Nationale de l’INDH, Déc 2018. Calculs : ONDH.

En outre, ces AGR se caractérisent par un certain nombre d’insuffisances, notamment :

 Leur faible diversité, induite par la reproduction d'actions similaires provenant soit d'un
particularisme local ou régional de production (olives, argan, artisanat, tourisme), soit d'un
manque de perspective globale d'actions possibles (près 40% des actions qui concernent le
secteur primaire), ou encore d'une approche insuffisante des particularités locales pouvant
générer certaines formes de projet.
 De fortes insuffisances en matière de formation et de suivi technique, tant pour des activités
traditionnellement réalisées que pour des activités nouvelles.
 Des carences dans l'accompagnement des projets, tant pour leur élaboration (business plan,
évaluation d'une réalité théorique, besoins et leurs conséquences) que lors de leur mise en
œuvre (absence de suivi-évaluation des projets en phase de production établie).
 Une approche souvent trop sommaire des conditions et des opportunités
d'approvisionnement et de commercialisation offertes aux produits créés ou générés par
l'AGR.

Graphique 3 : Répartition des financements accordés par l'INDH aux AGR

Tourisme
3%
Pêche Agro-
2% alimentaire
Services Agriculture 4%
8% 13%

Elevage
13% Artisanat
11%

Autre
6%

Commerce
40%

Source : Coordination Nationale de l’INDH, Déc 2018. Calculs : ONDH.

12
A ces difficultés, s’ajoutent d’autres freins, comme :

 Le fait que s'adressant à des populations réputées pauvres, la levée de fonds de la part de ces
dernières est un premier obstacle à l'accession à un projet AGR.
 Les difficultés de communication liées à l'analphabétisme de populations ciblées.

2. Faible corrélation entre les dotations de l’INDH et la géographie

de la pauvreté
La lutte contre les différentes formes de pauvreté étant le fil directeur de l’INDH, il est légitime
de s’interroger sur l’adéquation entre l’affectation des fonds et la sévérité de la pauvreté.
Autrement dit, il s’agit de s’interroger sur la corrélation entre ces deux variables.

 Une faible adéquation entre la répartition des allocations de l’INDH entre chacune des
provinces et leurs niveaux de pauvreté

Parmi les concepts fondateurs de l'INDH, figure celui du ciblage territorial qui a été effectué en
s’appuyant sur la carte de la pauvreté élaborée en 2004 par le HCP.

A cet égard, et à fin 2018, les analyses de l’ONDH ont montré que la distribution des ressources
globales de l’INDH a surtout profité aux provinces et préfectures affichant un taux de pauvreté
inférieur au taux national (4,8%). En effet, 53,0% de ces ressources ont bénéficié à cette
catégorie de provinces et préfectures, contre seulement 47,0% à celles dont le taux de pauvreté
est supérieur à 4,8%.

Graphique 4 : Répartition des crédits de l'INDH et de ses partenaires

selon le taux de pauvreté monétaire

25,00
21,58

20,00 19,11

15,00
Milliards

12,07 12,53
9,51
10,00
6,57

5,00

-
INDH et Partenaires INDH Partenaires

Provinces avec TPM<4,8% Provinces avec TPM<4,8%

Source : Coordination Nationale de l’INDH, Déc 2018. Calculs : ONDH.

Par personne pauvre, les dotations globales de l’INDH sont 3,7 fois plus importantes dans les
provinces et préfectures affichant un taux de pauvreté inférieur à 4,8%.

13
 Tableau 9 : Répartition des dotations globales de l'INDH par personne pauvre,
selon le taux de pauvreté monétaire en 2014
Population Dotations moyennes par personne pauvre (en dirhams)
pauvre
2014 INDH et INDH Partenaires
Partenaires
Provinces avec 21,80% 52 133 29 154 22 979
T.P.M < 4,8% (1)
Provinces avec 78,20% 14 091 9 242 4 849
T.P.M > 4,8% (2)
Maroc 100% 23 218 14 038 9 180

Rapport (1)/(2) 3,70 3,15 4,74

Source : Coordination Nationale de l’INDH, Déc 2018. Calculs : ONDH.

Les analyses de l’ONDH font également apparaître que les crédits alloués par le CAS-INDH
sont légèrement favorables aux provinces et préfectures affichant un taux de pauvreté inférieur
au taux national (48,9%) alors que les montants accordés par les partenaires sont fortement
déséquilibrés au profit de cette même catégorie de provinces et préfectures (59,4%). Ces
constats montrent bien que la convergence financière entre l’INDH et ses partenaires est plus
forte dans les provinces et préfectures les moins pauvres.

Graphique 5 : Evolution de la répartition provinciale des financements

de l'INDH et de ses partenaires de 2006 à 2018, selon le taux de pauvreté monétaire

0,6 59,72%
58,17%

0,55 53,85% 53,82% 53,95% 54,06% 54,32% 53,88%

53,41%
52,69%
51,50%
50,00% 50,42%
0,5 49,04%
48,50%
47,31%
46,15% 46,59% 46,18% 46,05% 45,94% 45,68%
45,33%
0,45
41,83%
40,28%
0,4
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Provinces avec TPMltd < taux national Provinces avec TPMltd > taux national

Source : Coordination Nationale de l’INDH, Déc 2018. Calculs : ONDH.

Ces résultats se confirment aussi à l’échelon régional. En effet, les régions de Casablanca-Settat
et Rabat-Salé-Kénitra sont les premières bénéficiaires alors que les taux de pauvreté y sont
inférieurs au taux national. Par contre, la région de Draa-Tafilalet, qui a le taux de pauvreté le
plus important, n’arrive qu’en 8ème position, avec une dotation de 2,4 milliards de dirhams. De
plus, ces inégalités interrégionales sont d’autant plus élevées lorsque l’on considère les
dotations moyennes par habitant pauvre.

14
 Tableau 10 : Distribution régionale des dotations moyennes de l'INDH par personne pauvre

Région Dotations globales de Dotation moyenne par Taux de pauvreté 2014

l'INDH de 2005 à 2018 pauvre 2014

CASABLANCA- 7 059 774 839 36 228 2,60%

SETTAT
RABAT-SALE- 5 521 293 218 27 387 4,00%
KENITRA
MARRAKECH-SAFI 5 145 875 768 22 050 5,20%
FES-MEKNES 4 793 053 253 20 193 5,10%
TANGER-TETOUAN- 4 217 915 324 40 164 2,60%
AL HOCEIMA
L'ORIENTAL 3 581 049 674 27 576 4,60%
SOUSS-MASSA 3 061 197 435 18 836 5,80%
DRAA-TAFILALET 2 627 772 673 10 700 14,60%
BENI MELLAL- 2 383 278 088 10 533 9,10%
KHENIFRA
GUELMIM-OUED 1 244 547 423 47 068 5,70%
NOUN
LAAYOUNE-SAKIA EL 651 319 475 106 154 1,70%
HAMRA
DAKHLA-OUED ED- 402 682 389 479 531 0,40%
DAHAB
Ensemble du Maroc 40 689 759 559 22 990 4,80%
Source : Coordination Nationale de l’INDH, Déc 2018. Calculs : ONDH.

Ainsi, si la moyenne nationale des fonds répartis de 2005 à 2018 est de 22.990 dirhams par
personne pauvre, les mêmes dotations, au niveau régional, varient de 479.531 dirhams par
personne pauvre dans la région de Dakhla-Oued Ed-Dahab à 10.533 dirhams dans la région de
Beni Mellal-Khénifra.

De même, en utilisant le taux de pauvreté multidimensionnelle, des constats similaires sont

obtenus, avec des dotations globales de l’INDH davantage affectées aux provinces et
préfectures affichant un taux de pauvreté multidimensionnelle inférieur à la moyenne nationale
(8,2%).

 Une faible adéquation entre la répartition des allocations de l’INDH entre chacune des
provinces et leurs niveaux de développement social

Puisque l’un des objectifs assignés à l’INDH est la réduction du déficit social, l’examen de la
corrélation des dotations propres et globales de l’INDH avec la carte des déficits sociaux établie
par l’ONDH a révélé que la répartition globale des crédits entre les provinces et préfectures
selon leur niveau de développement social est plutôt équilibrée. Ce relatif équilibre est à imputer
au CAS-INDH qui a doté les provinces et les préfectures qui enregistrent un déficit social élevé
à hauteur de 49,2% de ses crédits, contrairement à ses partenaires qui ont orienté 60.1% de leurs
financements vers les provinces et préfectures qui sont socialement plus développées que la
moyenne nationale.

15
 Graphique 6 : Répartition provinciale des crédits de l'INDH et de ses partenaires,
selon l’indice de développement social
70,0%
60,1%
60,0% 54,5%
50,8% 49,2%
50,0% 45,5%
39,9%
40,0%

30,0%

20,0%

10,0%

0,0%
INDH & Paretenaires INDH Partenaires

Provinces avec T.P.Mltd <8,2% Provinces avec T.P.Mltd >8,2%

Source : Coordination Nationale de l’INDH, Déc 2018. Calculs : ONDH.

Plus globalement, les analyses de l’ONDH ont permis d'établir un constat de base mettant en
évidence un décalage entre la carte de la répartition provinciale des dotations de l’INDH et
celles respectivement de la pauvreté monétaire, de la pauvreté multidimensionnelle et des
déficits sociaux. Les dépenses de l’INDH n'ont pas été effectuées de manière systématique vers
les provinces les plus pauvres ni dans celles où les déficits sociaux sont les plus élevés. Une
optimisation du ciblage aurait en effet supposé une superposition fidèle de ces quatre cartes.

Pour être efficace comme instrument de réduction de la pauvreté, le ciblage géographique a

besoin d'être combiné à un ciblage affiné au sein des communes rurales et des zones urbaines
et péri-urbaines à forte hétérogénéité en termes de pauvreté. Aussi, l'adoption d'un critère de
ciblage reposant non plus sur le taux de pauvreté communal, mais le nombre de pauvres par
commune, aurait pu aboutir à une répartition plus équitable des dépenses de l'INDH, à même
de mieux répondre aux besoins locaux. De même, l’utilisation de la cartographie du
développement multidimensionnel élaborée par l’ONDH devrait permettre, à l’avenir,
d’améliorer substantiellement le cadrage scientifique et statistique relatif au ciblage
géographique et social.

3. Une pérennité des projets de l’INDH conditionnée par la garantie des

crédits de fonctionnement et le renforcement de la responsabilité des
acteurs locaux

Le problème de la pérennité des actions se pose d'emblée comme une question cruciale compte
tenu de la nature même de l'INDH. Celle-ci est dotée d'un fonds destiné en priorité
à financer, totalement ou en partie, des investissements, c’est-à-dire des travaux de
réhabilitation et de construction.

16
Mais la pérennité de ces projets qui représentent 85,4% du montant des investissements de
l’INDH, s'avère tributaire de crédits de fonctionnement et d’entretien. Or, en confiant l'initiative
des opérations au détenteur du crédit d'investissement, le risque est que le fonctionnement et
l'entretien du projet ne soient assumés par aucun acteur institutionnel, faute de moyens de
financement suffisants et/ou de ressources humaines qualifiées.

 Une implication de plus en plus importante des communes dans la mise en œuvre des
projets

L’un des volets les plus importants de l’INDH concerne la maîtrise d’ouvrage des projets dans
la mesure où elle permet de préciser le rôle et l’importance de chaque acteur institutionnel.
A cet égard, entre 2005 et 2018, l’Etat a été le principal maître d’ouvrage, avec une part de
41,3% des montants, suivi des communes (34,2%) et des associations (24,3%).

Tableau 11 : Partage de la maîtrise d’ouvrage (en % des dépenses globales)

Maitrise d'ouvrage (en %) Phase 1 Phase 2 Phases 1 et 2

Associations 22,4 25,4 24,3
Etat 58,0 32,2 41,3
Communes 19,6 42,0 34,2
Non indiqué 0,7 0,4 0,2

Source : Base de données de la Coordination Nationale de l’INDH, fin 2018. Calculs : ONDH.

La maîtrise d’ouvrage étatique, qui a été particulièrement importante pour les projets La
maîtrise d’ouvrage étatique, qui a été particulièrement importante pour les projets de plus de
200.000 DH, a reculé entre la première et la deuxième phase de l’INDH, au profit des acteurs
locaux, passant de 58,0% à 32,2%.

Graphique 7 : Partage de la maîtrise d’ouvrage en acteurs institutionnels (en %)

INDH I INDH II
0,7 0,4

19,6 22,4 25,4

42

32,2
58

Associations Etat Communes Non indiqué Associations Etat Communes Non indiqué

Source : Coordination Nationale de l’INDH, Déc 2018. Calculs : ONDH.

La contribution des associations dans la maîtrise d’ouvrage des projets a, pour sa part, progressé
entre la première et la deuxième phase de l’INDH, passant de 22,4% à 25,4% du montant global
des dépenses de l’INDH. Cette relative progression peut s’expliquer par la dynamique
associative générée par l’INDH. Le tissu associatif, qui est composé de près de 14.000

17
 associations selon la Coordination Nationale de l’INDH, assure surtout la maîtrise d’ouvrage
des projets de moins de 200.000 DH. Seules certaines d’entre elles peuvent en effet prétendre
à la maîtrise d’ouvrage de projets plus grands, le reste des associations ne disposant pas des
capacités techniques et de gestion requises.

Tableau 12 : Part de la maîtrise d’ouvrage (en % de la dépense globale), par taille de projet

Phase1
Taille du projet en DH Associations Commune Etat Autre Total
< 100.000 44,30% 19,10% 36,30% 0,30% 100,00%
100.000-200.000 44,00% 22,90% 32,90% 0,30% 100,00%
200.000-500.000 23,60% 24,30% 51,70% 0,40% 100,00%
500.000-1.000.000 18,10% 23,40% 58,30% 0,10% 100,00%
≥ 1.000.000 12,30% 13,60% 72,70% 1,40% 100,00%
Global 22,20% 19,40% 57,60% 0,70% 100,00%
Phase2
Taille du projet en DH Associations Commune Etat Autre Total
< 100.000 58,40% 25,60% 15,90% 0,10% 100%
100.000-200.000 50,80% 33,80% 15,40% 0,10% 100%
200.000-500.000 28,70% 50,00% 21,20% 0,10% 100%
500.000-1.000.000 16,10% 53,00% 30,70% 0,20% 100%
≥ 1.000.000 17,90% 37,70% 44,30% 0,00% 100%
Global 25,50% 42,20% 32,30% 0,10% 100,00%
Source : Base de données de la Coordination Nationale de l’INDH, déc. 2018. Calculs : ONDH.

Quant à la participation des communes dans la maîtrise d’ouvrage des projets, elle est passée
de 19,6% à 42,0% entre les phases I et II de l’INDH. Cette progression, qui a touché l’ensemble
des projets, a surtout concerné ceux dont le montant varie entre 200.000 et 500.000 DH. Elle a
été surtout marquée dans le milieu rural où la part relative des communes dans la maîtrise
d’ouvrage des projets a enregistré une nette hausse, dépassant celle de l’Etat.

Tableau 13 : Part de la maitrise d’ouvrage (en % de la dépense globale), par milieu de résidence

Phase 1 Phase 2 Global des

2 phases
Maitrise Intercom Rural Urbain Total Intercom Rural Urbain Total
d'ouvrage munal Phase munal Phase 2
1
Associations 23,8% 15,7% 26,0% 22,2% 15,6% 18,6% 30,7% 25,5% 24,3%
Commune 8,3% 32,7% 12,4% 19,4% 21,3% 62,6% 32,0% 42,2% 34,2%
Etat 67,3% 51,6% 60,5% 57,6% 63,1% 18,7% 37,2% 32,3% 41,2%
Autre 0,6% 0,0% 1,1% 0,7% 0,0% 0,1% 0,1% 0,1% 0,3%
Total 100,0% 100,0 100,0% 100,0 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
général % %
Source : Base de données de la Coordination Nationale de l’INDH, déc. 2018. Calculs : ONDH.

Il s’agit là d'une avancée appréciable dans la mesure où la pérennité des investissements réalisés
dépend en grande partie de leur appropriation par les communes et de leur engagement à en
assurer le fonctionnement, d’autant plus qu’en milieu rural, les actions les plus sollicitées par
la population, en l’occurrence les activités génératrices de revenus et l’accès aux infrastructures
sociales de base, sont celles qui relèvent précisément des compétences et attributions des

18
communes. Mais globalement, pour que celles-ci soient de véritables acteurs de développement
en mesure de garantir la pérennité des projets de l’INDH, il est impératif qu’elles voient leur
capacités renforcées.

En revanche, en milieu urbain, les changements intervenus sont restés insuffisants alors que les
communes y sont généralement mieux dotées pour assurer le fonctionnement de ces projets.

 Renforcer les conditions de la pérennité des projets de l'INDH

L'ONDH a réalisé auprès d'un échantillon de 406 projets de l'INDH une enquête qualitative
qui a révélé un taux d'échec des projets relativement faible, ne dépassant pas les 15%. Ce
résultat témoigne d'un niveau d'activité des projets relativement satisfaisant. En outre,
l'étude a montré l'existence de véritables « success stories » initiés et portés par la société civile,
en particulier dans le domaine des activités génératrices de revenu ou celui des projets Dar
Taliba.

Par ailleurs, l'étude a révélé les principaux facteurs permettant de renforcer la pérennité
des projets d’AGR, en l’occurrence la nature collégiale de la prise de décision par les porteurs
de projets, les capacités managériales avérées de ces derniers, leur niveau de formation et/ou
leur expérience professionnelle. S'agissant des projets d'infrastructures et d'équipements
collectifs, leur pérennité se trouverait quant à elle particulièrement renforcée si, en plus des
facteurs déjà cités, ils sont portés par un organisme public.

Néanmoins, les résultats de la même étude ont permis dans le même temps de faire
ressortir des risques qui pèsent sur la pérennité des projets. Ils seraient liés au niveau de
responsabilisation des acteurs concernés et de leur autonomisation en termes de capacités
de gestion, de garanties de fonctionnement, de maintenance et de renouvellement des
équipements.

Ce constat pose la problématique de l'évolution des projets sur le long terme et des bases
institutionnelles de l'autonomisation de ces projets, autrement dit de la répartition des rôles
et responsabilités des acteurs publics et privés dès la conception du projet. Dès lors, cela
appelle à s'interroger sur le contenu et les modalités de partenariat engagés par l'INDH
conformément aux principes de non substitution et de subsidiarité par rapport aux actions
sectorielles et à celles des collectivités locales.

4. Un bilan mitigé en termes d’impact sur le développement humain

L'ONDH avait effectué en 2008 une enquête de référence auprès d'un échantillon représentatif
de communes ciblées par l'INDH I et un autre échantillon de communes non ciblées, mais ayant
un taux de pauvreté voisin de 30%. Les deux passages d'enquêtes suivants, réalisées en 2011 et
2013, ont permis non seulement de suivre les évolutions comparées entre 2008, 2011 et 2013
des principales caractéristiques socio- économiques des ménages enquêtés et de leurs
conditions de vie, mais aussi d’examiner la durabilité des effets des programmes de l’INDH-I
au-delà de 2011.

19
Ce même exercice a été reconduit par l’ONDH en 2013, en vue d’évaluer les effets de l’INDH-
II sur les populations cibles. Deux passages d’enquêtes ont alors été réalisés, en 2013 et 2016,
auprès d’un échantillon représentatif de communes ciblées et non ciblées par l’INDH-II, dont
le taux de pauvreté avoisine cette fois-ci les 14%.

S’agissant de l’INDH-I, sur le plan des statistiques descriptives, les résultats de l'enquête
indiquent :

 Une augmentation de 21% des revenus moyens des ménages dans les communes rurales
ciblées, contre 5% seulement dans celles non ciblées, mais qui est concomitante à une
accentuation des inégalités de revenus dans ces deux catégories de communes;
 Une hausse de 41% des avoirs des ménages dans les communes ciblées contre 29% dans
celles non ciblées, situation qui s'est traduite par une baisse marquée du recours à l'emprunt
tant dans les premières (-13,3%) que les secondes (-11,4%) ;
 Un recul significatif de la pauvreté multidimensionnelle, surtout en ce qui concerne les
dimensions afférentes aux conditions de vie. Ce repli a concerné aussi bien les communes
rurales ciblées que non ciblées ;
 Une part significative de ménages gagnants dans les communes ciblées (46,7% contre 43,1%
dans celles non ciblées).

Pour ce qui concerne l’INDH-II, les résultats ont mis en exergue des tendances similaires, mais
moins marquées que pour l’INDH-I, avec :

 Une amélioration des revenus des ménages, aussi bien dans les communes ciblées que non
ciblées (11% et 10%). Mais, ce ne sont pas les ménages les plus pauvres qui en ont le plus
profité.
 Une augmentation des avoirs des ménages enquêtés, surtout dans les communes ciblées
(+125,1% contre 67,7% dans les communes non ciblées), concomitante à un plus grand
recours à l'emprunt. La proportion des ménages recourant à l'emprunt est passée de 4,7% à
6,5% dans les communes non ciblées et de 3,5% à 7,4% dans celles ciblées.
 Des progrès quant à l'évolution de la pauvreté multidimensionnelle des ménages dans les
deux catégories de communes, mais avec une baisse de l'intensité de la pauvreté plus
marquée parmi les ménages des communes ciblées, ce qui signifie de moindres privations
pour ces derniers.
 Une part significative de ménages gagnants, mais davantage concentrée dans les
communes non ciblées que ciblées (53,8% contre 46,7%).

Cependant, l’approche descriptive ne permet pas de mesurer l’impact de l’INDH car d’autres
programmes pourraient en effet avoir contribué aux changements observés. A cet égard,
l’ONDH a procédé à des études d’impact sur la base d’approches économétriques qui ont
montré que la hausse des revenus enregistrés est bien due à l’INDH en 2011 mais que cet impact
semble avoir été complètement absorbé en 2013 et en 2016.

20
De même, les deux études réalisées par l’ONDH révèlent les difficultés à isoler l’impact
spécifique de l’INDH sur l’accès aux services de base, tant il est vrai que les programmes
nationaux d’équipements sociaux de base ont touché presque l’ensemble du monde rural à un
rythme soutenu, depuis le début des années 2000. En effet, les résultats montrent que lorsque
des améliorations sont observées, elles le sont pour toutes les communes, qu’elles soient
implantées dans des zones rurales ciblées ou non ciblées par l’INDH.
S’agissant de l’appui aux structures du préscolaire/ scolarisation des enfants, les observations
dans le domaine confirment que le décrochage scolaire baisse, la réussite augmente et le passage
d’un niveau à un autre s’améliore quand les enfants bénéficient du préscolaire.

5. L’insuffisance de la coordination et de la convergence des actions

de l’INDH avec les services de l’Etat
Au niveau territorial, la convergence et la coordination des politiques sectorielles, qui relève
des attributions du gouverneur, s’est heurtée à une série d’obstacles. Ces derniers sont rattachés
à la non-prise en compte des diagnostics participatifs par les services extérieurs et les
communes lors de l’élaboration des PCD et leurs politiques sectorielles. Ils sont également
imputables à l’absence de décentralisation des services extérieurs, à la non-disponibilité des
budgets au niveau des services extérieurs ou à l’incapacité de leurs représentants de prendre
des engagements fermes.

Du fait de ce manque de convergence, l’INDH est apparue comme un programme évoluant

parallèlement aux autres programmes (plans communaux de développement, plan Maroc Vert,
Tayssir, RAMed). La convergence est alors recherchée ex-post, au lieu d’intervenir ex-ante,
c’est-à-dire en amont de la programmation des projets, dans le cadre de plans de développement
communaux intégrant les actions de l’INDH et définissant les objectifs précis et les
responsabilités des différents acteurs.

6. Un processus participatif encore à parfaire

La participation est un axe central de la philosophie de l’INDH. Revêtant de multiples aspects
(information, formation, prise en compte des avis, etc.), on peut considérer qu’elle n’a pas
atteint le niveau souhaité.

Ainsi, les diagnostics participatifs élaborés par les équipes d’animation des communes et des
quartiers (EAC/Q), qui correspondent généralement à une liste de projets traduisant les attentes
de la population, sont rarement mis à profit pour réaliser les ILDH et assurer la planification
pluriannuelle des projets de l’INDH. En fait, la démarche planificatrice attendue a cédé le pas
à une approche « au fil de l’eau », où les comités locaux de développement humain (CLDH)
mettent à jour de temps en temps la liste des projets à mener en fonction des pressions exercées
par les populations concernées.

Cela suppose néanmoins que les EAC/Q disposent d’une réelle maîtrise des approches
d’ingénierie sociale à même de faire émerger les réelles besoins des populations les plus
pauvres, surtout lorsque ces équipes sont supplantées sur le terrain par des associations de
grande envergure. Or, depuis qu’une réglementation exclue les associations de leur
21
composition, les EAC/Q sont essentiellement constituées de fonctionnaires locaux
généralement peu formés et peu motivés, dont la situation ambiguë n’encourage guère leur
engagement pour fédérer les communautés pauvres autour d’une vision intégrée de l’INDH,
« assise sur une programmation pluriannuelle et une meilleure convergence des projets
INDH »4.

En matière de représentativité dans les organes de gouvernance, la société civile y participe le

plus souvent par le biais d’associations d’envergure provinciale ou nationale. De ce fait, ces
organes ont peu de lien avec les communes ou les quartiers ciblés par l’INDH et ne peuvent
prétendre à la remontée des aspérités du terrain. De plus, la participation de ces associations à
la prise de décision y est limitée. Dans ces conditions, les mécanismes participatifs mis en place
tiendraient plus de la consultation que de la véritable implication de la société civile dans le
développement communautaire.

S’agissant de celle des services extérieurs, elle est particulièrement soutenue, leurs
représentants considérant l’INDH comme un programme d’appoint aux actions sectorielles.
Quant aux élus, leur participation, d’abord limitée aux seuls présidents des Conseils
d’arrondissement/province, s’était par la suite renforcée, par le biais de l’accaparement du quota
réservé au tissu associatif (en tant que président ou membre d’association) au sein des instances
de gouvernance de l’INDH. Cette situation, porteuse de conflits d’intérêt, a néanmoins été
atténuée à la faveur de dispositions figurant dans la note d’orientation de 2011-2015.

Enfin, en ce qui concerne le processus de programmation participatif, il pâtit de l’absentéisme

des membres des organes de gouvernance de l’INDH qui entraine par des reports fréquents des
réunions de validation des projets (jusqu’à l’atteinte du quorum). Cette situation est de nature à
affecter le processus de programmation des projets en raison des retards de validation des ILDH
par les CLDH et leur approbation tardive par les CPDH.

******
Dans son discours du Trône le 29 juillet 2018, Sa Majesté le Roi a appelé à lancer la troisième
phase de l’Initiative Nationale pour le Développement humain, « en consolidant ses acquis et
en recentrant ses programmes sur le développement du capital humain, la promotion de la
condition des générations montantes, l’appui aux catégories en situation difficile, et en lançant
une nouvelle génération d’initiatives génératrices de revenus et d’emplois ».

A cet égard, il y a lieu de souligner la pertinence des quatre programmes de l’INDH III appelés
à couvrir la période 2019-2023 au regard du nouveau contexte social national. Cependant, le
succès de leur mise en œuvre invite à capitaliser sur les acquis et à dépasser les
dysfonctionnements constatés lors des deux premières phases pour en faire des animateurs
d’actions spécifiques à l’échelon des territoires, en veillant à la mobilisation de tous les acteurs
pour répondre aux objectifs stratégiques assignés à l’INDH, articulés autour de :

 La lutte contre la pauvreté et les facteurs de sa reproduction ;

4
IGAT-IGF : rapport d’audit financier de l’INDH 2014.

22
 La promotion du développement humain, en focalisant sur les secteurs de l’éducation et de
la santé ;
 La mise en pratique d’une bonne gouvernance.
A cet effet, l’ONDH a proposé de prendre en considération un certain nombre de
recommandations.

 Améliorer la performance du ciblage territorial

L'analyse du bilan des projets de l'INDH a clairement mis en avant la corrélation insuffisante
existant entre la répartition des dotations de l'INDH et la géographie de la pauvreté ainsi que
celle des déficits sociaux. Une optimisation du ciblage aurait supposé une superposition fidèle
des cartes de la pauvreté, des déficits sociaux et des dotations de l'INDH par habitant.

Désormais, un affinement du ciblage s’impose. Ce dernier doit être adapté aux différents
niveaux territoriaux, les milieux urbains et ruraux ne pouvant être traités selon les mêmes
critères. Pour ce faire, une typologie des espaces en fonction de leur profil de pauvreté et de
déficit en développement humain est nécessaire.

Ainsi, en milieu rural, l’approche du ciblage devrait tenir compte de la contiguïté des communes
rurales. Les actions de développement ne seraient plus conçues dans le cadre des limites de la
commune rurale initialement ciblée, mais concerneraient aussi les communes voisines, ce qui
devrait permettre la mutualisation des projets de développement (piste rurale, centre de
transformation ou de commercialisation des produits agricoles, etc.).

Il conviendrait alors de développer un système d'information communal tenant compte des

différentes dimensions du développement humain (éducation, santé, accès aux services de base,
etc.) en vue d’agir plus concrètement sur les déficits qui y sont relevés. Des choix concrets
seraient opérés au niveau des douars, compte tenu de l’hétérogénéité des communes en termes
de pauvreté. Une telle méthodologie présenterait l’avantage d’introduire plus d’équité dans
l’allocation finale des ressources allouées aux communes, ainsi que cela ressort de l’étude de
l’ONDH sur la cartographie du développement local multidimensionnel.

De même, en milieu urbain, une banque de données par quartier devrait être réalisée. Elle
permettrait de disposer d’une solide compréhension des quartiers sur lesquels l’INDH intervient
afin de proposer des actions en prise avec les problématiques de terrain. Celles-ci devraient
également s’inscrire en cohérence avec les autres programmes publics d’habitat.

 Mieux ancrer l’articulation de l’ingénierie sociale au principe de non-substitution, en

capitalisant sur l’expérience accumulée par l’INDH

Les résultats des évaluations d’impacts de l’INDH ont montré que l’augmentation des revenus
des ménages dans les communes rurales ciblées a moins bénéficié aux plus pauvres d’entre eux.
Cette situation s’expliquerait par le fait que, sur le plan opérationnel, le choix des projets serait
davantage l'expression des demandes les mieux organisées, émanant par exemple des
associations les plus performantes, dont les membres détiennent un capital social et humain
appréciable.

23
Dès lors, il convient de promouvoir de nouvelles approches d'ingénierie sociale en vue de
répondre aux besoins des couches sociales les plus démunies, ce qui suppose de développer à
l'attention d’acteurs locaux des programmes d'appui/formation, les uns consacrés à la maîtrise
des méthodes d'expression des besoins par les populations démunies pour mieux identifier leurs
priorités sociales, les autres dédiés à la planification stratégique participative, à
l'accompagnement social et au suivi-évaluation.

Dans ce cadre, il serait intéressant de créer un corps d’agents communaux/de quartiers dédiés à
temps plein, affecté aux missions des EAQ/C et dont le recrutement se ferait sur la base de leur
enracinement dans le quartier ou la commune. A cet égard, l'appui des Divisions des Affaires
Sociales (DAS), désormais érigées en cheville ouvrière du dispositif d’appui de l’INDH au
niveau territorial du fait du renforcement de leurs capacités d’ingénierie sociale, serait d'une
grande utilité à condition que soient renforcées leurs ressources humaines qui ont été mises à
mal au lendemain du lancement de la deuxième phase de l’INDH en raison de l’augmentation
de la population cible et de la couverture géographique.

Autrement dit, il s’agirait de mieux ancrer cette ingénierie sociale au principe de non
substitution de l’INDH.

 Recentrer les actions de l’INDH sur l’éducation et la santé, selon une démarche de
convergence territoriale

Les analyses bilancielles réalisées par l’ONDH ont montré que si au niveau national, les
investissements de l’INDH sont plutôt orientés vers les projets de développement social, ils ont,
en milieu rural, concerné le développement économique et les équipements sociaux de base.
Cette situation n’a pas manqué de se répercuter sur l’efficacité d’ensemble de l’Initiative, ainsi
que cela ressort des résultats des études d’évaluation d’impact de l’INDH menées par l’ONDH.

Ces derniers ont en effet montré que l’Initiative n’a pas eu d’effets probants sur l’éducation et
la santé qui sont les dimensions clefs du développement humain. Aussi, l'orientation préconisée
par l’ONDH serait de recentrer l'INDH sur les composantes essentielles du développement
humain, à savoir l'éducation et la santé, dans le cadre d'un accompagnement de l'ensemble des
acteurs concernés (départements de tutelle, collectivités territoriales, secteur privé, associations,
etc.), sans pour autant s’y substituer.

Par ailleurs, avec la création d’un fonds important en faveur des zones défavorisées du monde
rural, il est clair que devraient être déployées de nouvelles approches opérationnelles en matière
de lutte contre les déficits relevés aussi bien dans les campagnes que dans les zones
périurbaines. Dans ce cadre, il est recommandé d’adopter une approche de développement
territoriale, qui prendrait en compte la place des douars dans le maillage du territoire en
infrastructures et équipements et ce, par rapport à des centres urbains plus grands. Dans ces
derniers, qui sont le plus souvent les chefs-lieux des cercles, la mise en place de services publics
essentiels (administration territoriale, école, crèche, lycée, établissement de formation

24
professionnelle, centre de santé, hôpital, etc.) constituerait autant de leviers de régulation,
d’animation et de valorisation des flux entre le rural et l’urbain.

Une telle démarche, qui s'inscrirait dans la perspective de la mise à niveau territoriale,
favoriserait la réduction des déficits qui affectent les domaines de l'éducation et de la santé, tout
en assurant une meilleure rentabilisation économique et sociale de l'investissement public. Dans
ce cadre, l'INDH pourrait jouer un rôle essentiel d'ingénierie sociale et d'accompagnement des
populations ciblées à des fins de responsabilisation d'une part, et d'autre part, de contribution
avec les autres acteurs, à l'atténuation des disparités spatiales et sociales, grâce à une
structuration plus équilibrée des territoires.

 Promouvoir une nouvelle génération d’AGR

L’insertion économique des personnes pauvres est une approche plus féconde que les formes
actuelles d’AGR. Relevant le plus souvent du programme transversal, les projets d’AGR sont
issus d’un appel à projets initié par les CPDH auxquelles répondent des porteurs de projet.

Comme cela ressort du bilan, il en a découlé une série d’handicaps et donc un nombre
insuffisant de projets économiquement viables sur la durée ou ne générant que des profits trop
limités pour en faire de réelles AGR. Au regard de cette situation, la nouvelle approche proposée
prend appui sur certains axes d’action pour accroître la rentabilité des moyens mis en œuvre
dans la démarche AGR.

Ces axes privilégieraient alors :

 Des actions de soutien pour la constitution de projets coopératifs ou associatifs, une

meilleure organisation collective permettant de démultiplier les synergies.
 Des formations adaptées à la population (analphabétisme, isolement social) et au contexte
de production.
 Un intérêt plus marqué aux projets d’amélioration de l’environnement, directement
producteurs pour la population.
 L’évaluation sur un plan spatial des contraintes de commercialisation et de ses effets
récurrents.
 Le renforcement des compétences et des capacités des associations et des coopératives, dont
les membres devraient bénéficier de formations adaptées pour qu’ils disposent d’un réel
savoir-faire, d’une posture « entrepreneuriale » et d’une maîtrise des contraintes de
commercialisation et de leurs effets récurrents.
 L’instauration d’études plus complètes des systèmes de production.

Leur mise en place relève cependant d’une approche complexe et gagnerait à bénéficier de
l’implication des Universités pour les besoins de formation des formateurs, en ciblant
prioritairement les DAS, les EAC/Q et les associations les plus aguerries.

Cependant, et eu égard à la faiblesse des capacités disponibles, une démarche volontariste, mais
progressive, est à recommander. Il serait alors souhaitable de choisir des zones pilotes où les
conditions humaines, institutionnelles et sociales sont relativement favorables pour engager les

25
actions correctrices les plus avancées, avant leur généralisation à l’ensemble du territoire
national.

 Renforcer les conditions de pérennité des projets et limiter/arrêter le financement de

constructions

Les contraintes posées au fonctionnement des projets réalisés dans le cadre de l’INDH sont
d’autant plus fortes que la participation des collectivités locales à la maîtrise d’ouvrage est
limitée et que les coûts de fonctionnement de ces derniers ne sont pas prévus dans les budgets
des acteurs concernés.

Ce constat pose la question de l’évolution des projets à long terme et des bases institutionnelles
de leur autonomisation, autrement dit la répartition des responsabilités des acteurs publics et
privés dès la conception des projets. La mise en place de dispositifs contractuels devrait alors
être encouragée pour inscrire l’INDH dans une logique de responsabilisation des acteurs selon
le principe de non-substitution. De la sorte, les actions de l’INDH devraient être davantage
axées sur l’accompagnement et d’animation territoriale.

De même, il convient de limiter, voire d’arrêter les investissements de l’INDH dans les projets
de construction d’infrastructures physiques ou d’équipements collectifs, lesquels gagneraient à
être réalisés par les organismes publics qui en assureraient l’entretien et le fonctionnement.

 Convergence : privilégier la contractualisation entre les partenaires

La problématique de la convergence revêt un caractère polysémique et multidimensionnel.

Dans le cadre de l’INDH, elle interpelle les compétences des différentes collectivités
territoriales et en conséquence, la contractualisation est une réponse concrète à la problématique
de la convergence.

En milieu rural, la province se situe au cœur du dispositif du développement et de la mise à

niveau du monde rural. De par ses compétences propres (articles 78 et 86 de la loi 112-14), la
province se présente comme l’échelon territorial adéquat pour assurer la mise en convergence
de l’action publique lors des phases de diagnostic et de programmation, avant la
contractualisation et la mutualisation des fonds mobilisés.

A ce propos, le Fonds de développement rural et des zones de montagne constitue l’outil

privilégié du financement de la mise à niveau du monde rural, mobilisant pour ce faire, les
ressources de l’INDH, des départements ministériels concernés (santé, éducation, équipement,
etc.) et des régions récipiendaires des dotations émanant à la fois du fonds de mise à niveau
sociale et du fonds de solidarité interrégional. Dans ce cadre, le Ministère de l’Agriculture, qui
assure le secrétariat permanent de la commission du développement de l’espace rural et des
zones de montagne5, est le véritable coordinateur national et régional du développement rural.
Il s’appuie pour cela sur une véritable capacité de financement.

Au demeurant, l’INDH, à travers son programme de mise à niveau territoriale, doit rechercher
de nouvelles articulations avec les actions du programme de mise à niveau du monde rural.

5
Cette commission a validé la stratégie de développement de l’espace rural et des zones de montagnes ainsi que ses déclinaisons régionales.

26
Dans cette optique, le CPDH joue un rôle de suivi renforcé des projets menés par les différents
départements ministériels ou opérateurs publics (équipement, santé, éducation, agriculture,
ONEE) dont le financement est opéré par le FDR en conformité avec les orientations des
commissions régionales. Aussi, c’est à l’échelon régional que sera assurée la convergence
financière de l’action publique.

La réforme territoriale milite pour une mise en cohérence destinée à assurer un minimum de
convergence dans l'action publique en amont. Mais au regard du processus de décentralisation
actuel, le niveau provincial semble émerger comme le lieu de cette mise en cohérence, ce qui
passe par la réalisation de diagnostics au niveau territorial le plus fin, à savoir le douar.

Au niveau communal, les communes rurales ont à réaliser des programmes d’action appelés à
être consolidés et complétés au niveau du programme de développement régional. Leurs
compétences propres sont limitées, mais leurs compétences partagées s’étendent aux services
de proximité et à l’entretien des services et infrastructures publics de base. Néanmoins, la
réalisation des diagnostics communaux suppose de disposer de capacités humaines adéquates,
ce qui n’est pas toujours le cas en milieu rural. Aussi, la convergence au niveau local passe par
la recherche de synergies entre la DAS et la commune, d’abord pour établir un diagnostic
conjoint, puis pour planifier les ILDH dans le cadre des plans d’action communaux. De la sorte,
la convergence des projets serait favorisée.

En milieu urbain, les communes disposent de larges compétences propres dont certaines,
comme la mise en place de services de proximité ou la mise à niveau urbaine, coïncident avec
les objectifs des programmes de l’INDH. Aussi, pour assurer une meilleure synergie entre les
apports des associations et l’implication des communes urbaines dans l’appropriation des
projets de l’INDH, il semble opportun que les villes se dotent d’un projet urbain où sont
exprimées et programmées les actions à entreprendre. Dès lors, en vue de leur conférer plus
d’efficacité, les actions retenues dans le cadre de l’INDH devraient alors se situer dans la
logique de ce projet urbain. Le rôle de l’INDH serait alors de favoriser l’émergence de projets
destinés à améliorer la qualité de vie des populations dans chacun des arrondissements urbains
et d’accompagner les autres programmes publics, comme la lutte contre l’habitat insalubre, la
rénovation urbaine ou les infrastructures de base.

Au total, l'INDH, dont les ressources financières sont garanties sur plusieurs années, pourrait
servir de catalyseur à l'élaboration d'une politique sociale intégrée conclue sur la base de ces
contrats-programmes approuvés entre acteurs publics, privés et associatifs afin de les
responsabiliser substantiellement autour d'un programme territorial commun.

 Une adaptation de la gouvernance de l’INDH

L’INDH n’a pas vocation à se substituer aux départements sectoriels compétents, mais d’être
le catalyseur, le fédérateur et l’animateur d’actions spécifiques destinées à la population ciblée,
en investissant davantage dans le renforcement des capacités et l’accompagnement des acteurs
concernés. Pour ce faire, la place de l’INDH dans la nouvelle architecture institutionnelle du
pays doit être clarifiée, ce qui appelle une révision des modalités de sa mise en œuvre par tous
les acteurs concernés.

27
Au niveau central, les Comités stratégique et de pilotage doivent établir la vision stratégique de
l’INDH en la dotant d’un cadre logique qui clarifierait ses objectifs intermédiaires et finaux.
Dès lors, seront mises en place des programmes quinquennaux, privilégiant l’accompagnement
des projets de développement humain et de promotion de l’inclusion économique. Ces
programmes quinquennaux seront déclinés au niveau des régions (IRDH), des provinces
(IPDH) et des communes (ILDH) pour lesquelles l’intercommunalité, voire l’action au niveau
du cercle, seront favorisés au même titre que l’intégration des actions de l’ILDH dans le PAC.

Au niveau régional, la gouvernance de l’INDH devrait évoluer progressivement pour se

conformer à la nouvelle architecture de la gestion régionale. En l’occurrence, la présidence des
CPDH et des CRDH devrait passer à terme, une fois le processus de décentralisation aboutie,
des représentants de l’Etat aux Présidents des Régions et des Conseils provinciaux et
préfectoraux.

En attendant, les CRDH et les CPDH seront encadrés par les services de l’Etat selon deux
modalités : d’une part, les administrations de l’Etat qui assurent, en tant que ressources
expertes, la préparation des PPDH (programme pluriannuel de développement humain) et,
d’autre part, le wali et les gouverneurs qui ont un rôle de contrôle a priori de l’utilisation des
fonds selon une règle claire qui consiste à veiller à la conformité des décisions prises à l’échelon
territorial avec les directives nationales.

Quant au niveau communal, la situation demeure inchangée, les CLDH étant déjà présidés par
le président du Conseil communal.

S’agissant des structures d’appui, les DAS devraient continuer leur action d’appui technique
aux CLDH, mais en se focalisant davantage sur la formation, l’accompagnement ainsi que le
suivi et l’évaluation6. Cela supposerait, d’une part, le renforcement de leurs capacités dans ce
domaine et aussi de leurs effectifs. Pour rappel, leur surcharge actuelle de travail n’est pas sans
impacter l’efficacité et la durabilité de leur implication auprès du tissu associatif pour le suivi,
l’animation et les ajustements nécessaires de toutes les actions qu’ils programment. De fait, les
interventions des DAS se sont orientées vers les associations les plus performantes et ce, au
dépend des associations nouvellement créées à la faveur de l’INDH. Dans ce contexte, ces
associations expertes, désormais érigées en têtes de réseau chargés de fédérer et de
professionnaliser le tissu associatif, pourraient faciliter le redéploiement des DAS et initier un
processus itératif d’innovation sociale.

Quant à l’organisation actuelle des EAC/Q, elle devrait être révisée. Ces équipes devraient être
en mesure d’assurer une mobilisation de la population autour de l’INDH et de susciter une réelle
participation communautaire.

Enfin, pour que les organes de gouvernance de l’INDH (CLDH-CPDH-CRDH-CP-CS)

assurent pleinement leurs responsabilités et rendent des comptes conformément aux
dispositions de la Constitution, il est impératif de formuler de façon précise leurs missions, leurs
responsabilités, leurs modalités de fonctionnement et de suivi/évaluation ainsi que leurs

6
Ces tâches peuvent être déléguées à des « prestataires » externes, mais avec une réelle supervision de leur travail par les DAS.

28
relations, qui devraient faire l’objet d’une contractualisation définissant les chaines de
responsabilités.

29