Cours de Droit Administratif des Biens 1 – Dr Dosso Karim 2014 - 2015

PARTIE I :L’EXPROPRIATION POUR CAUSE D’UTILITE PUBLIQUE

L’expropriation pour cause d’utilité publique est un mode

d’acquisition des biens immobiliers dans un but d’utilité publique. On
peut la définir comme la technique juridique d’appropriation caractérisée
par la contrainte que la personne publique exerce sur les particuliers et
justifiée par sa finalité d’intérêt général. A travers sa définition, cette
technique porte atteinte à l’un des droits individuels, auquel les
particuliers sont le plus attachés à savoir le droit de propriété. La
constitution ivoirienne ne dispose t- elle pas en son article 15 que « Le
droit de propriété est garanti à tous ». Le texte constitutionnel ajoute
que « Nul ne doit être privé de sa propriété si ce n’est pour cause
d’utilité publique et sous la condition d’une juste et préalable
indemnisation ». Il suit de ce qui précède que l’expropriation pour cause
d’utilité publique est une notion essentielle. Aussi convient- il d’étudier
successivement son champ d’application et sa procédure de mise en
œuvre.

CHAPITRE 1 : LE CHAMP D’APPLICATION DE LA PROCEDURE

D’EXPROPRIATION

En Côte d’Ivoire, le régime de l’expropriation est organisé par le décret

du 25 Novembre 1930, modifié par les décrets du 24 Août 1933 et
du 8 Février 1949. A ce texte spécifique, il y a lieu d’ajouter Loi n°
2003-489 du 26 décembre 2003 portant régime financier, fiscal
et domanial des collectivités territoriales.
L’étude du champ de la procédure d’expropriation revient à voir les
biens expropriables, les autorités expropriantes, le but et les
bénéficiaires de l’expropriation.

SECTION 1 : Les biens susceptibles d’être expropriés

Quel est le champ d’application de l’expropriation ? En d’autres

termes, quels sont les biens susceptibles d’être expropriés ?
L’expropriation est limitée aux immeubles et aux immeubles des
personnes privées.

§1 La limitation de l’expropriation aux biens immobiliers

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Seuls les immeubles (bâtis ou non)peuvent faire objet

d’expropriation. Aux termes de l’article 5 du décret du 26 août
1930, l’acte de cessibilité « peut viser soit en totalité, soit en partie la
portion des immeubles ». Il faut par ailleurs souligner, que seuls les biens
ou immeubles faisant l’objet d’un titre légal de propriété sont
expropriables. Autrement dit, les terrains concédés à titre provisoire ou
ceux faisant l’objet d’une simple lettre d’attribution peuvent être repris
par l’Etat, sans qu’il y ait lieu d’y voir une expropriation.

§2 La limitation de l’expropriation aux immeubles privés

L’expropriation ne peut concerner que les biens immobiliers bâtis
ou non des personnes privées.
En application du principe de l’inaliénabilité, des biens immobiliers du domaine public des personnes publiques ne
peuvent faire l’objet d’expropriation ; sauf si ces biens ont fait l’objet d’un déclassement. (cf. 8 Août 1990, arrêt
Ministère de l’urbanisme contre ville de Paris)

On peut donc déduire de ce qui précède, que seul les immeubles

faisant l’objet d’une propriété privée peuvent être expropriés, c'est-à-
dire les immeubles appartenant à des particuliers ou encore ceux qui
dépendent du domaine privé des collectivités publiques.

SECTION 2 : Les autorités expropriantes

A ce niveau, il faut distinguer les autorités titulaires du droit d’exproprier

de celles susceptibles de prendre l’initiative de l’expropriation.

§1L’Etat, seule titulaire à l’origine du droit d’exproprier

La prérogative d’exproprier reste régalienne et réservée à l’Etat, seul titulaire du droit d’exproprier. Si l’Etat est
donc seul compétent pour prendre les actes qu’exige la procédure d’expropriation, les titulaires du droit de
demander la réalisation d’une expropriation sont multiples. C’est toujours de l’Etat que doit émaner tant la décision
qui déclenche la procédure (d’enquêtes préalables) que l’acte le plus décisif de cette procédure (la déclaration
d’utilité publique). Il ressort de la loi n° 84-1244 du 8 novembre 1984 précitée dispose en effet « …l’expropriation
est réalisée par les services de l’Etat conformément aux lois et règlements ». Ainsi les communes peuvent
recourir à l’expropriation pour constituer leur domaine, des expropriations sont réalisées à leur profit par l’Etat.

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§2 Les collectivités investis aujourd’hui du droit

d’exproprier
Celle évolution apparaît nettement aux articles 222 et suivants de la oi
n° 2003-489 du 26 décembre 2003 portant régime financier,
fiscal et domanial des collectivités territoriales. L’article 222
dispose en effet que « la collectivité territoriale peut procéder à
l'expropriation pour cause d'utilité publique des biens immeubles dans
les mêmes conditions que celles applicables à l'Etat » . Quant à l’article
223 il ajoute que : « La collectivité territoriale peut décider de
l'expropriation pour non mise en valeur d'un terrain détenu en pleine
propriété à quelque titre que ce soit si le détenteur du titre de propriété
était astreint à cette mise en valeur et si ce terrain faisait partie, avant
son aliénation, du domaine privé de la collectivité territoriale.
L'expropriation est décidée par délibération du conseil dans les
conditions fixées par décret pris en conseil des ministres.

SECTION 3 : Le but et les bénéficiaires de

l’expropriation

Qu’est-ce qui peut justifier une opération d’expropriation ? Qui peut

bénéficier de l’expropriation ?
Ces deux questions renvoient au but et aux bénéficiaires de
l’expropriation.
§1Le but
Le caractère de prérogative régalienne de l’expropriation a pour
conséquence que sa légitimité dépend de son bien-fondé. Elle est
justifiée par l’intérêt général dénommé en l’espèce utilité publique. En
effet, l’expropriation ne peut être réalisée au regard du droit positif que
pour cause d’utilité publique.
A l’origine on considérait qu’il n’y avait d’utilité publique qu’en vue
de la constitution du domaine publique. La raison est qu’au milieu du
XIXème siècle on songeait surtout à employer l’expropriation pour engager
des grands travaux de voiries. Mais par la suite, le domaine de
l’expropriation a été progressivement étendu. L’idée à laquelle on a
abouti est que l’expropriation est justifiée par un intérêt général.

§2Les bénéficiaires de l’expropriation

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En règle générale, l’expropriant est en principe le bénéficiaire de

l’expropriation. En d’autres termes, l’expropriation ne peut bénéficier
logiquement qu’à l’Etat, aux collectivités publiques et aux EPN. Toutefois
il faut noter que l’expropriant peut être différent du bénéficiaire c’est-à-
dire celui qui va recueillir dans son patrimoine l’immeuble exproprié.
C’est ainsi que l’expropriation peut légalement procurer un avantage
direct à une personne privée qui se trouve être la principale bénéficiaire
de cette mesure. Une personne de droit privée, investie d’une mission de
Service Public, peut être bénéficiaire (Société des Etablissements
Vezia du 20 Décembre 19351).

CHAPITRE II : LA PROCEDURE D’EXPROPRIATION

L’expropriation pour cause d’utilité publique ne doit pas se réaliser de
façon expéditive. L’on ne saurait perdre de vue que l’expropriation met
deux valeurs légitimes en exergue, d’une part l’intérêt général et d’autre
part le droit de propriété. C’est pourquoi, la procédure est organisée de
manière à canaliser les deux valeurs. On le vérifier à la lumière des deux
phases :
- La phase administrative : doit donner lieu à une déclaration
d’utilité publique, l’administration après l’acte autorisant les
travaux doit mener une enquête publique qui est sanctionnée par
un arrêté dit arrêté de cessibilité
- La phase judiciaire : consacre, sous le contrôle de juge judiciaire, le
transfert de propriété. Ce transfert donne lieu à la fixation et aux
versements d’une indemnité
Il y a lieu donc de voir d’abord la phase administrative de
l’expropriation avant de s’intéresser à la phase judiciaire.

SECTION 1 : La phase administrative de l’expropriation

C’est la phase de préparation. Elle est conduite par les autorités

administratives. Le décret du 26 Août 1930 prévoit plusieurs étapes dans
cette phase administrative. Celle-ci n’échappe pas évidemment au
contrôle du juge du fait de sa sensibilité.
1
le CE a admis qu’en raison du caractère d’intérêt public qui s’attache aux activités des sociétés privées de prévoyance agricole,
le gouverneur pouvait poursuivre l’expropriation et rétrocéder les immeubles à l’entreprise privée d’intérêt général. Le conseil a
pu considérer, à une autre occasion, que dans la mesure où « il est conforme à l’intérêt général de satisfaire à la fois les besoins
de la circulation
publique et les exigences du développement d’un ensemble industriel, qui joue un rôle important dans l’économie régionale »
une personne privée peut bénéficier d’une expropriation cf. CE 20 Juillet 1971, ville de Sochaux. C’est souvent dans la
perspective de création d’emplois qui semble être prépondérante (cf. CE 02 Juillet 1999, Commune de Volvic).

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§1Les différentes étapes de la phase administrative

Le décret du 26 Novembre 1930 prévoit quatre (04) étapes
importantes :
- L’acte autorisant les travaux ;
- L’acte déclarant l’utilité publique ;
- L’enquête publique ;
- L’arrêté de cessibilité.

A-L’acte autorisant les travaux

Cette première étape est celle de la décision (donnée soit par la loi
soit par un acte réglementaire) des pouvoirs publics de réaliser une
opération donnée. Elle passe souvent inaperçue car elle intervient
beaucoup de temps avant que ne soit désigné les immeubles à
exproprier. On ne saurait pour autant minimiser cette étape en ce qu’elle
enclenche toute la procédure. D’ailleurs, l’acte juridique autorisant les
travaux porte en même temps déclaration d’utilité publique de
l’opération. Lorsque l’acte autorisant les travaux n’a pas déclaré l’utilité
publique de ceux-ci, elle doit faire l’objet d’un acte spécifique.

B-L’acte déclarant l’utilité publique

Aux termes de l’article 3 alinéa 2 du décret de 1930, lorsque
l’acte autorisant les travaux n’a pas déclaré l’utilité publique, celle-ci doit
être déclarée par arrêté. Cette déclaration d’utilité publique est l’acte
essentiel de la procédure. Elle a pour objet de constater l’intérêt général,
le bien-fondé de l’opération et de permettre à celle-ci de s’effectuer avec
la prise de possession des immeubles nécessaires à sa réalisation. C’est-
à-dire que sans déclaration d’utilité publique, il ne saurait avoir
d’expropriation. Bien entendu, le juge de la légalité exerce un contrôle
sur la légalité de l’utilité publique. C’est dire que les particuliers qui
estiment être lésés par l’opération peuvent obtenir dans les délais de
recours contentieux l’annulation de l’acte constatant ou déclarant
l’utilité publique des travaux dès le prononcé de la déclaration d’utilité
publique. Cette annulation met fin à la procédure de l’expropriation 2.

2
Dans le cas de figure le plus fréquent où l’annulation de la déclaration d’utilité publique intervient après le transfert de
propriété ou après la fin des travaux, la collectivité publique bénéficiaire de l’expropriation sera considérée comme ayant réalisé
une emprise irrégulière sur une propriété privée. L’ex-propriétaire peut demander la rétrocession de son bien. Mais il faut noter
que l’annulation de la déclaration d’utilité publique ne remet pas en cause le transfert de propriété lorsque l’ordonnance
d’expropriation est déjà intervenue. C’est pourquoi il est recommandé lorsqu’on constate l’irrégularité d’une déclaration d’utilité
publique, d’accompagner le recours pour excès de pouvoir d’une démarche de sursis à exécution pour prévenir la création d’une

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C-L’enquête de commodo et in commodo

Elle est exigée par l’article 6 du décret du 26 Novembre 1930.

Elle vise à informer les administrés et singulièrement les éventuels
expropriés et recueillir leurs avis. C’est pourquoi l’article 6 du décret
précité invite l’Administration à déposer à la mairie ou à la sous-
préfecture le projet des travaux et le plan indiquant les propriétés
atteintes (avis de ce dépôt est affiché aux mêmes lieux et aux endroits
habituels d’affichage). A partir de cet avis dépôt, les particuliers ont un
délai d’un (1) mois pour présenter leurs observations. A la suite de
l’enquête publique, intervient l’arrêté de cessibilité.

D-L’arrêté de cessibilité
Il a pour objet d’identifier les immeubles dont l’expropriation est
poursuivie. Cet arrêté désigne les propriétés auxquelles l’expropriation
est applicable lorsque cette désignation ne résulte pas de l’acte
déclarant l’utilité publique des travaux. Aux termes de l’alinéa 4 de
l’article 5 du décret précité, l’acte de cessibilité doit intervenir au
plus tard un an après la publication de l’acte déclarant l’utilité publique.
A défaut, l’administration sera considérée comme y ayant renoncé.
Une fois édicté, l’arrêté de cessibilité doit être publié au journal
officiel et dans les journaux d’annonces légales. L’acte doit être par
ailleurs notifié au propriétaire occupant et aux usagers des immeubles.
L’arrêté de cessibilité, comme tout acte administratif, est
susceptible d’être attaqué par la voie du recours pour excès de pouvoirs.
Il met fin à la phase administrative de la procédure d’expropriation
d’utilité publique. S’ouvre alors la phase judiciaire de la procédure. Mais
d’étudier cette phase judiciaire, il convient de revenir en profondeur sur
le contrôle juridictionnel de la phase administrative.

§2Le contrôle juridictionnel de la phase administrative

situation irréversible. En effet faute de sursis à exécution, l’annulation d’une déclaration d’utilité publique ne peut présenter
qu’un effet théorique lorsque le transfert de propriété est devenu effectif et que l’ouvrage prévu a été réalisé. Dans une telle
situation, l’ancien propriétaire bénéficie d’une indemnisation complémentaire (L’ouvrage public mal planté ne se détruit pas.
Principe de l’intangibilité des ouvrages publics.

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Ce contrôle est exercé par le juge administratif. Il a connu une

évolution : d’un contrôle purement formel à l’origine, le juge
administratif français va au-delà de ce contrôle formel pour exercer un
contrôle matériel (sa compétence concerne deux (2) actes à caractères
décisoires à savoir la déclaration d’utilité publique et l’arrêté de
cessibilité).

A-Un contrôle formel à l’origine : contrôle in abstracto

Pendant longtemps le juge administratif se refusa de discuter ou

d’apprécier l’utilité publique d’une opération d’expropriation pour cause
d’utilité publique. Il se déclarait, en effet, incompétent lorsqu’il était saisi
d’un recours en annulation contre l’acte déclarant l’utilité publique d’une
opération donc le refus de contrôler la légalité de celle-ci.
L’administration était, en effet, présumée agir pour le bien de tous et ses
projets ne souffraient guère de discussion.
Le juge, à cette époque, se contentait de vérifier si l’expropriation
formellement s’assignait un but d’intérêt général. Il suffisait donc qu’un
tel but soit allégué par l’Administration et que formellement, il puisse
être ainsi qualifié pour que le juge l’approuve. Le juge ne prenait donc
pas en compte les circonstances de faits, les inconvénients du projet
pour la propriété d’autrui, sa charge financière pour la collectivité
publique. Un revirement jurisprudentiel interviendra avec l’arrêt du 28
Mai 1971, ville nouvelle Est3.

B- Le renforcement du contrôle : contrôle matériel ou

contrôle in concreto

Avec l’arrêt du 28 Mai 1971 - ville Nouvelle Est, le Conseil d’Etat

opère une révolution dans sa conception du contrôle de l’utilité publique.
Dans cet arrêt, la haute juridiction administrative adopte un nouveau
moyen de contrôle qui va enrichir le contentieux de l’excès de pouvoir :
le contrôle de proportionnalité en application de la théorie dite du bilan -
coût- avantage. L’usage de ce pouvoir conduit le juge aux confins d’un
contrôle en opportunité. Pour s’en convaincre, il suffit de lire le
considérant essentiel de l’arrêt précité : « Considérant qu’une opération
3
C’est désormais à partir d’une appréciation concrète des circonstances de l’affaire que le juge se prononce sur la réalité de
l’utilité publique poussant ainsi au maximum son contrôle. Le CE, à travers donc l’arrêt ville Nouvelle Est, va consacrer la
théorie du bilan.

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ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à

la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients
d’ordre social qu’elle comporte ne sont excessifs eu égard à l’intérêt
général qu’elle présente ». Il ressort de cet considérant qu’une opération
peut par son objet être d’utilité publique, mais en raison de des
modalités d’exécution, de son coût financier et de ses conséquences, ne
peut l’être. Il s’agit là d’un contrôle réel qui implique que l’administration
n’a plus toute la liberté d’apprécier l’opportunité d’exproprier. Le juge à
travers son contrôle vérifiera s’il convient ou non d’exproprier compte
tenu des circonstances de chaque espèce4.
SECTION II: La phase judiciaire de l’expropriation
Elle est conduite par le juge qui intervient pour prononcer le
transfert de propriété. Il lui revient également, à défaut d’accord
amiable, de fixer le montant de l’indemnité d’expropriation.
§1Le juge d’expropriation
Aux termes de l’article 12 du décret de 1930, c’est le Tribunal
de première instance ou les sections détachées des tribunaux de la
circonscription dans laquelle se trouve l’immeuble qui est le seul
compétent5. Pour lui permettre d’accomplir sa mission, l’administration
va transmettre au tribunal compétent l’ensemble des pièces
justificatives de la procédure administrative (l’acte autorisant les
travaux, la déclaration d’utilité publique, les procès- verbaux d’accords
amiables).

§2Les mesures du juge de l’expropriation

Comme souligné ci-dessus, le juge de l’expropriation est compétent
d’une part pour prononcer le transfert de propriété et d’autre part pour
fixer le montant de l’indemnité.
A-Le transfert de propriété
A défaut d’accord ou de cession amiable, le transfert de propriété
est opéré par le juge de l’expropriation. L’acte essentiel de la procédure,
celui qui entraine le transfert de propriété, est ainsi entre les mains du
juge, considéré traditionnellement par le droit comme le gardien de la
propriété privée. Mais il ne faut pas pour autant surestimer ce contrôle
du juge. A la vérité, à partir des pièces du dossier à lui transmettre par
l’administration, le juge vérifie la matérialité des faits de procédure
4
Ce n’est que si le bilan est positif que l’utilité publique de l’opération est reconnue
5
C’est dire qu’en la matière la compétence revient au juge ordinaire. Une telle conception s’explique par des considérations
historiques. Le juge judiciaire est, en effet, traditionnellement considéré comme le défenseur du droit de propriété. C’est donc le
juge judiciaire, juge de l’expropriation, qui est compétent pour prononcer le transfert de propriété et fixé le montant des
indemnités en contre partie de la privation de propriété.

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administrative (Il vérifie la matérialité des formalités et actes de

procédure administrative, mais ne contrôle ni leur régularité ni leur
opportunité).
Le jugement d’expropriation emporte deux effets : on assiste
d’une part l’extinction de tout droit réel détenu ou existant sur
l’immeuble exproprié, d’autre part, le transfert de propriété. Toutefois
l’administration ne peut prendre possession de l’immeuble qu’à la
condition du paiement de l’indemnité juste et préalable.

B-La fixation de l’indemnité

A défaut d’accord amiable entre l’administration et les intéressés,

c’est au tribunal de déterminer le montant de l’indemnité. La fixation du
montant de l’indemnité apparait comme l’un des moments névralgiques
de la procédure d’expropriation. Elle donne très souvent lieu à
d’interminables palabres et à des marchandages. C’est pour encadrer
cette procédure que le décret de novembre 1930 indique des éléments
objectifs à partir desquels la commission administrative (en cas
d’accord) ou le juge (en cas de désaccord) fixe le montant de
l’indemnité :
- La valeur de l’immeuble à la date du jugement d’expropriation ;
- La plus-value ou la moins-value qui résulte de la partie de
l’immeuble non expropriée
- L’indemnité ne doit comprendre que le dommage actuel et certain
causé directement par l’expropriation ;
- Le recours à l’expertise lorsque l’un des parties le demande.
C’est en tenant compte de tous ces éléments que le tribunal fixe
l’indemnité préalable mais aussi et surtout juste. Le montant de
l’indemnité déterminé, celle-ci est offerte à l’exproprié. Son paiement
doit être préalable à la prise de possession de l’immeuble. Cette
procédure normale de l’expropriation peut connaitre des incidents.

SECTION III : Les incidents de la procédure

d’expropriation

La procédure normale d’expropriation s’articule en deux (2) phases

successives, phase administrative et phase judiciaire. Mais il peut

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advenir que dans sa mise en œuvre des incidents surviennent,

perturbant le schéma prévu. Le décret de 1930 prévoit trois (3) cas :
- La réquisition d’emprise totale ;
- La rétrocession ;
- Le paiement d’indemnité de plus-value.

§1La réquisition d’emprise totale

C’est une mesure prévue par l’article 16 du décret de 1930 au

profit des propriétaires frappés par une mesure d’expropriation. C’est la
possibilité reconnue au propriétaire d’un bâtiment frappé en partie
d’expropriation d’exiger l’acquisition totale du bâtiment.

§2La rétrocession

C’est la faculté qui est reconnue à l’ancien propriétaire de faire

constater que le bien dont il a été exproprié n’a pas reçu ou a cessé de
recevoir la destination prévue par la déclaration d’utilité publique et de
réclamer pour ce motif, le retour de ce bien. Elle est prévue par l’article
25 du décret de 1930. Elle permet au propriétaire déposséder de
reprendre son bien exproprié si les immeubles expropriés ne sont pas
utilisés pour la destination prévue par la déclaration d’utilité publique.
Il est de principe que l’administration ne peut détourner des
immeubles de l’usage prévu par la déclaration d’utilité publique. De
même, lorsque le projet est abandonné ou si l’utilité publique qui fonde
l’expropriation est annulée, l’ancien propriétaire ou ses ayants droits
peut demander la rétrocession des immeubles. Le prix des immeubles
rétrocédés est fixé à l’amiable. En principe le prix de la rétrocession ne
doit pas dépasser la somme moyennant laquelle les immeubles ont été
acquis.

§3Le paiement d’indemnité de plus-value

Cette mesure s’exerce à l’encontre des propriétaires d’immeubles
voisins des opérations ayant donné lieu à des mesures d’expropriations.
Ils doivent payer des indemnités de plus-value à l’administration. Le fait
est que si les travaux d’utilité publique causent généralement des
troubles aux propriétaires riverains, ils peuvent parfois entrainer une
augmentation substantielle de la valeur des propriétés privée riveraines.

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L’Etat ou la personne publique, qui en réalisant des travaux a généré

l’augmentation de la valeur du bien, peut récupérer une partie de celle-
ci.
A côté de la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique,
il existe d’autres modes de cession forcée des biens des personnes
publiques.

Partie II : LES TRAVAUX ET OUVRAGES PUBLICS

Les travaux entrepris par l’Administration pour entretenir et édifier

ses biens immobiliers sont deux ordres : il s’agit soit de travaux publics
soit de travaux privés. Ne sont publics que les travaux présentant un
caractère d’intérêt général, finalité qui justifie les privilèges dont dispose
l’administration et les sujétions imposées aux particuliers. Si cette
finalité est absente, les travaux auront un régime identique à ceux
entrepris par les particuliers sur leurs biens. L’expression travaux publics
a longtemps été appliquée au travail ainsi qu’à son résultat : l’ouvrage
public.
Si les régimes juridiques sont effectivement proches, l’assimilation
serait excessive et une étude particulière de l’ouvrage public s’impose
dès lors. Au regard de ce qui précède, il convient d’envisager
successivement les notions de travaux publics (chapitre 1) et d’ouvrage
public (chapitre 2).

Chapitre 1: LA NOTION DE TRAVAUX PUBLICS

Les textes n’apportent aucun élément permettant de dégager une

définition de travaux publics. Il est vrai que des lois particulières 6
qualifient certains travaux de travaux publics.
Cependant, ces qualifications ne constituent pas l’équivalent d’une
définition générale. C’est donc la jurisprudence qui dégage cette
définition. Traditionnellement, un travail public est un travail immobilier
exécuté pour le compte d’une personne publique dans un but d’intérêt
6
On chercherait vainement dans les textes législatifs une définition du travail public. Certes, il est arrivé que des lois
(loi du 28 Pluviôse an 8) évoquent ou fassent référence à la notion de travail public. Mais ces évocations ou ces allusions à la
notion de travail public ne constituent pas l’équivalent d’une définition générale de la notion. C’est donc la jurisprudence qui va
dégager la notion de travail public.

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général par une personne publique ou une personne privée (CE, 21 juin
1921, Commune de Monségur7). Par la suite, a été considéré comme un
travail public un travail immobilier exécuté pour le compte d’une
personne privée dans le cadre d’une mission de service public par une
personne publique (TC, 28 mars 1955, Effimieff).
Il ressort de ces deux arrêts, une double définition de travail public :
- une définition traditionnelle
- une définition contemporaine

Section 1ère : LA DEFINITION TRADITIONNELLE DU TRAVAIL

PUBLIC

Selon cette définition, dégagée par l’arrêt commune de

Monségur, est travail public « tout travail immobilier effectué par une
personne publique ou pour le compte de celle-ci dans un but d’intérêt
général ».
Il ressort de cette définition, différents éléments :
- Un travail immobilier ;
- Un travail exécuté dans le but d’intérêt général le compte d’une
personne publique.

Paragraphe 1 : Un travail immobilier

A- Un travail
L’importance du travail effectué n’entre pas en ligne de compte. Le
remplacement de quelques pavés sur la voie publique est un travail
public tout comme la construction d’un barrage, d’un pont, d’un
aéroport.
La notion de travail public est extensive, englobant tous les éléments
concourant à l’opération qu’il s’agisse des travaux préliminaires à la
construction que sont la démolition, le nivellement (les opérations de
nivellement préalable à la construction constituent des travaux publics
Cf. CE 1er Juillet 1959, Ministères des affaires étrangères 8), le
transport de matériaux (opérations de transferts de matériaux
nécessaires à l’exécution des travaux Cf. CE 07 Novembre 1930,

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Guignard9) ou postérieurs à l’exécution comme des travaux de

réparation, d’entretien et d’installation (ascenseur installé dans un
édifice public cf. CE 13 Mars 1966, société OTIS-LIFRE10).

B- Un travail à caractère immobilier

L’opération matérielle ou le travail doit avoir un caractère
immobilier. Un travail mobilier, quelque soit son importance
(construction d’un navire ou d’un avion) ne peut avoir le caractère de
travaux public.
Il en va autrement s’il s’agit d’un immeuble par destination. Ainsi sont
considérés comme des travaux publics, les travaux concernant les
immeubles par nature lorsqu’il existe un lien de destination entre eux.

Paragraphe 2 : Un travail exécuté pour le compte11 d’une

personne publique dans un but d’intérêt général

D’après l’arrêt Commune de Monségur précité, outre le caractère

immobilier du travail, celui-ci sont effectué par le compte d’une personne
publique dans un but d’intérêt général.

A-Un travail exécuté dans un but d’intérêt général

Il ne peut y avoir travaux publics qu’à la condition que l’objectif

poursuivi soit l’intérêt général. Cela ne signifie pas systématiquement
que l’opération soit qualifiée de service public, car la notion d’intérêt
général est plus large. D’ailleurs, la jurisprudence entend très largement
cette finalité d’intérêt général aux termes d’une série de critères :
- Intérêt général et service public : le juge administratif, dès lors que
le but du travail demeure la réalisation de l’intérêt général, est
amené à lui conféré l’étiquette de travail public. Il n’est donc pas
nécessaire que l’on soit en face d’une mission de service public.
Ainsi, les travaux d’entretien d’une église postérieure à la loi de
séparation de l’église et de l’Etat ont été qualifiés de travaux
publics (Cf. arrêt commune de Monségur). De même ont été
considéré comme des travaux publics, les travaux de réhabilitation
9

10

11
Un travail n’est normalement considéré par le juge comme exécuté pour le compte d’une personne publique que s’il est
effectué sur un immeuble lui appartenant ou devant lui appartenir dès son achèvement

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d’une unité de production d’eau de source visant à promouvoir le

développement économique et l’emploi. Il peut donc avoir des
travaux publics sans qu’il y ait mission de service public.
- Intérêt général et domaine public : si la gestion du domaine public
des personnes publiques correspond à une activité d’intérêt
général, la gestion du domaine privé a toujours été considérée par
la jurisprudence comme une activité exercée dans l’intérêt
patrimonial de la personne publique propriétaire. En d’autres
termes les travaux réalisés sur le domaine privé de la personne
publique sont en principe des travaux privés. Cependant, ces deux
(2) règles ne sont pas absolues. Il arrive qu’exceptionnellement les
travaux effectués sur le domaine public n’aient pas la qualité de
travaux publics. C’est le cas, par exemple des travaux réalisés sur
la voie publique dans le cadre d’une permission de voirie. Il peut
arriver également que des travaux réalisés sur le domaine privé de
la personne publique aient la qualité de travaux publics (Cf.
Tribunal des Conflits, 24 Octobre 1942, Chaumard contre
préfet Bouches-Du-Rhône).

B- Un travail effectué par une personne publique ou

privée

Dès lors que les travaux immobiliers sont effectués pour le compte
d’une personne publique, dans un but d’intérêt général, il s’agit de
travaux publics quel que soit les personnes qui participent
matériellement à leur exécution. C’est dire que les travaux peuvent être
effectués soit par une personne publique soit par une personne privée.
Ici par personne publique, il faut entendre l’Etat, les Collectivités
territoriales et les Etablissements Publics. Ce travail peut être accompli
par les personnes publiques elle-même avec son propre personnel selon
le procédé de la régie. Le travail peut être également effectué par un
entrepreneur pour le compte bien entendu de la collectivité publique. La
jurisprudence considère qu’un travail est considéré comme exécuté pour
le compte d’une personne publique que s’il est effectué sur un immeuble
appartenant à l’Etat ou devant lui appartenir. Toutefois, il arrive que le
juge qualifie le travail effectué pour le compte d’une personne publique,
un travail effectué sur un immeuble ne lui appartenant pas mais qui est
imposée par elle, dirigée, contrôlée et financée par elle.

Section 2 : La définition contemporaine du travail public

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La nouvelle définition du travail public tire son origine dans un arrêt

du Tribunal de Conflits du 28 mars 1955, l’arrêt Effimief. Exposons
d’abord le considérant essentiel de l’arrêt avant de voir les éléments de
la définition pouvant être déduits de cet arrêt.

Paragraphe 1 : Le considérant principal de l’arrêt

Effimieff

Il ressort de l’arrêt Effimieff que : « …le législateur a ainsi

expressément manifesté son intention d’assigner à ses organismes le
caractère d’Etablissement Public et dans l’œuvre de reconstruction
immobilière, une mission de service public…qu’il suit de là que
nonobstant le fait que les immeubles reconstruits ne sont pas la
propriété des associations…les opérations de reconstruction qui ont lieu
par leur intermédiaire qu’elles intéressent les biens appartenant à des
particuliers ou des biens des collectivités publiques constituent des
opérations de travaux publics ».
Cette définition dégagée par l’arrêt Effimieff sera d’abord confirmé
par l’arrêt 20 avril 1956, Consorts Grimouard et ensuite par l’arrêt du 19
octobre 1957, Mimouni.
Il ressort de l’ensemble de ces arrêts que les travaux, même
exécutés pour le compte des personnes privées, des particuliers
peuvent être des travaux publics à la double condition d’être effectués
dans le cadre d’une mission de service public par une personne
publique.

Paragraphe 2: Les éléments de la définition

contemporaine

S’il est admis que les travaux puissent être effectués pour le
compte des personnes privées, il faut nécessairement que ces travaux
soient effectués dans le cadre d’une mission de Service Public par une
personne publique.

A- Un travail exécuté dans le cadre d’une mission de

service public

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Les travaux dont le bénéficiaire est une personne privée ne sont

des travaux publics qu’à la condition d’être effectués dans le cadre d’une
mission de service public. Telle est la substance de l’arrêt Effimief où il
est révélé que le législateur a manifestement exprimé son intention
d’assigner aux associations syndicales de reconstruction, une mission de
service public.
Ce fut également le même son de cloche dans l’arrêt Consort Grimouard.
Il est en effet admis que le législateur a entendu créer un service public
chargé de la conservation, du développement et de la mise en œuvre de
la française, que les activités de boisement ou de reboisement
entreprises par l’Administration sur des propriétés privées constituent
des travaux publics.
C’est à la même conclusion qu’est parvenu l’arrêt Mimouni où il est
qualifié de service public le fait pour une commune d’exécuter d’office
des travaux sur un immeuble menacé de ruine à l’effet d’assurer la
sécurité publique.

B- Les travaux effectués par une personne publique

Les travaux effectués pour le compte d’une personne privé dans le
cadre d’une mission de service public ne sont des travaux publics que
s’ils sont effectués par une personne publique. Mais cela ne signifie pas
que ces travaux doivent avoir été exécutés obligatoirement par
l’administration. Ces travaux peuvent avoir été effectués par un
entrepreneur sous l’autorité d’une personne publique ; celle-ci est le
maitre d’œuvre, c’est-à-dire qu’elle dirige les travaux et les contrôles.

Chapitre 2: LA NOTION D’OUVRAGE PUBLIC

La notion d’ouvrage public a longtemps été absorbée par la notion

de travaux publics. Bien que des relations étroites existent et que les
régimes juridiques soient quasiment identiques, l’ouvrage public
constitue une catégorie autonome. Il y a lieu donc de voir la définition de
l’ouvrage public avant d’envisager le principe de l’intangibilité de
l’ouvrage public.

Section 1 : La définition de l’ouvrage public

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L’ouvrage public est un immeuble résultant d’un travail public et

affecté à l’intérêt général. Analysons d’abord les constantes de la notion
d’ouvrage public avant de voir quelle admet quelques variable.
Il ressort de cette définition sommaire trois constantes :
- Une opération de nature immobilière
- Travaux et aménagements
- Intérêt général
Mais la définition admet quelques variantes.

Paragraphe 1 : Les constantes de la notion d’ouvrage

public

L’ouvrage public est toujours de nature immobilière. Il résulte d’un

travail et d’un aménagement et est affecté à l’intérêt général.

A- L’ouvrage public, un bien de nature immobilière

Comme le travail public, l’ouvrage public est de nature immobilière.

En d’autres termes, un objet mobilier n’est jamais un ouvrage public. Il
ne peut l’être que s’il est un élément accessoire indissociable de
l’ouvrage public ou s’il constitue un immeuble par destination : c’est le
cas notamment des immeubles par destination.

B- L’ouvrage public est le résultat d’un travail ou d’un

aménagement

L’ouvrage public est le résultat d’un travail humain. On déduit de ce

postulat que les ouvrages ou les biens restés à l’état de nature ou dans
leur état naturel ne peuvent prétendre à cette qualité. C’est dire qu’un
terrain non bâti ne saurait avoir la qualité d’un ouvrage public. Il en va
de même d’une plage, d’un cours d’eau, d’une piste de ski laissé à l’état
de nature. Ces différents biens laissés à l’état de nature peuvent avoir la
qualité d’ouvrage public s’ils font l’objet d’un aménagement.

C- L’ouvrage public doit être affecté à l’intérêt général

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La question de l’intérêt a été largement analysée. On peut simplement

préciser ici les formes d’affections :
- Affectation à l’usage directe du public
- Affectation à un service public avec aménagement spécial

Paragraphe 2 : Les variables de la notion d’ouvrage public

Si la plupart du temps un ouvrage public procède d’un travail public
et fait partie du domaine public, il n’en va pas ainsi dans tous les cas; de
sorte qu’on a affaire à des variables relatives à la notion d’ouvrage
public.

A-Ouvrage public et travaux publics

Le plus souvent, l’ouvrage public est le résultat d’un travail public.

D’ailleurs les travaux d’entretien et de réparation portent souvent sur
des ouvrages publics. Mais la relation n’est pas absolue. Il peut avoir
donc travail public sans ouvrage public. C’est le cas des travaux de
démolition. C’est l’hypothèse de la jurisprudence Effimieff où des travaux
de construction ont donné lieu à des immeubles privés.
A l’inverse, un ouvrage public peut ne pas avoir pour origine des travaux
publics. C’est le cas d’acquisition, par des collectivités, d’immeubles
précédemment construits par des particuliers et affectés à une finalité
d’intérêt général : clinique privée devenue hôpital après son acquisition
par une commune.

B-Ouvrage public et domaine public

Dans la plupart des cas, l‘ouvrage public fait partie du domaine

public artificiel étant affecté soit à l’usage du public soit à un service
public avec aménagement spécial. Ces ouvrages bénéficient d’une
double protection : l’indisponibilité et l’intangibilité. La coïncidence
n’est cependant que partielle. La notion d’ouvrage public peut être plus
étroite que celle de domaine public, laquelle accueille aussi bien des
meubles que des dépendances du domaine privé. Enfin, pour qu’un bien
fasse partie du domaine public, son propriétaire doit être une personne
publique. Ce qui n’est pas forcément le cas d’ouvrage public.

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Section 2 : Le principe de l’intangibilité de l’ouvrage

public

Le principe de l’intangibilité de l’ouvrage public est un principe

fondamental qui connaît aujourd’hui quelques assouplissements.

Paragraphe 1 : Le principe de l’intangibilité, un vénérable

adage

Il est de tradition de faire remonter à un vieil arrêt de 1853, le

principe de l’intangibilité de l’ouvrage public est classiquement formulé
de la manière suivante : « l’ouvrage mal planté ne se détruit pas ». La
jurisprudence rappelle fermement ce principe en ces termes : « il
n’appartient en aucun cas aux juridictions de prescrire aucune mesure
de nature à porter atteinte, pour quelques motifs que ce soit, à l’intégrité
et au fonctionnement d’un ouvrage public ».
Cette règle a des conséquences importantes que la doctrine tente de
justifier.

A-La portée du principe

La jurisprudence tire plusieurs conséquences de ce principe.
D’une part, les conclusions dirigés contre une personne publique et qui
tendraient qu’il soit porté atteinte à l’ouvrage mal planté en sollicitant sa
destruction, ne peut être accueilli par le juge.
D’autre part, alors que le plus souvent l’implantation irrégulière forcée
se fait sur les propriétés privées et constitue donc une voie de fait, le
juge judiciaire –juge de cette situation- est privé de son pouvoir de faire
cesser la voie de fait en prescrivant en urgence les mesures de remise
en l’état.
Enfin l’application stricte de la règle permet de priver le particulier de sa
propriété ainsi envahie sans avoir besoin de recourir à l’expropriation
pour cause d’utilité publique. La responsabilité de l’Administration du fait
de ses agissements manifestement irréguliers ne saurait être niée.
Fautives, elle doit reparation aux victimes (CE, 21 janvier 1978,
Commune de Margon). Les victimes pourraient cependant avoir droit à
des indemnités dont la détermination des montants appartient au juge
judiciaire.

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B-Les justifications du principe

Elles ont été laborieusement dégagées par des auteurs anciens.

Selon ceux-ci, le principe de l’intangibilité sert à la fois l’intérêt général
et l’intérêt financier, deux notions intimement liés. Démolir un ouvrage
public, dont la finalité d’intérêt général est incontestable, entrainerait
des frais pour l’administration ; laquelle pourrait être conduite à
reconstruire l’ouvrage ailleurs. On mesure la fragilité de ces arguments
qui paraissent presqu’encourager la pratique du « mal
planté ». Cependant, ce principe connait aujourd’hui quelques inflexions
ou assouplissement (Cf. Conseil Constitutionnel 1er Janvier 1994).

Paragraphe 2 : L’inflexion du principe de l’intangibilité

Sensible à l’anomalie et l’anachronisme d’une situation trop

favorable à la souveraineté des autorités administratives, le Conseil
d’Etat et la Cour de Cassation vont rendre deux décisions qui annoncent
une inflexion du pouvoir de l’intangibilité.

A-L’arrêt du CE, époux Demard, 19 avril 1991

Les riverains d’un chemin forment un recours en annulation contre le

refus du maire de supprimer un ouvrage public par la commune destinée
à faciliter l’écoulement d’eau de pluie et empiétant sur leur propriété.
L’intérêt de cet arrêt vise à rechercher dans l’acceptation du juge qui
statue au fond sur la demande d’annulation du refus de détruire un
ouvrage mal planté. C’est-à-dire que si le refus de démolir avait été
annulé, le respect de la chose jugée conduirait à imposer à
l’administration la destruction de l’ouvrage.

B- L’arrêt de la Cour de Cassation du 6 janvier 1994

Cette décision est interprétée comme sonnant le glas de la théorie de

l’intangibilité. Statuant en assemblée plénière, la Cour de Cassation, à
propos de l’édification par EDF d’un barrage sur des propriétés privées,
décide que « le transfert de propriété non demandé par le propriétaire

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ne peut intervenir qu’à la suite d’une procédure d’expropriation ». Cette

prise de position unanimement approuvée met fin à une situation
anormale et choquante qui privait les citoyens des garanties
fondamentales par les procédures d’expropriation.

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