Finances publiques 2
Séquence 2 : L’examen et le vote du projet de loi de finances
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Dr. Mamadou Salif SANE
Séquence 2 : L’examen et le vote du projet de loi de finances
Consignes pour l’apprenant
Identifier les prérogatives de l’exécutif et du législative durant l’adoption de la loi de finances
Maitriser les différentes étapes de la procédure législative
Consignes pour le tuteur
Expliquer les différentes phases de la procédure d’adoption de la loi de finances
Corriger les exercices proposés en TD
Table des matières du chapitre 2 :
Section I : La structuration de la loi de finances
Section II : La procédure d’adoption du projet de loi de finances
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Séquence 2 : L’examen et le vote du projet de loi de finances
Introduction
La réforme engagée par la loi organique 2011-15 du 8 juillet 2011 vise à valoriser
le Parlement en lui accordant un rôle actif dans la détermination et le contrôle de la
politique budgétaire de la nation. Pour pouvoir effectivement renforcer le débat
démocratique, il a été nécessaire d’encadrer les règles de présentation des différents
documents budgétaires, mais aussi de revoir la procédure d’adoption du projet de loi de
finances.
Section I : La structuration du projet de loi de finances
Le débat d’orientation budgétaire a permis aux députés d’avoir une première série
d’informations sur les priorités de l’exécutif pour l’année à venir. Il s’agit désormais, au
début de la session parlementaire, de discuter en détail de la manière dont les politiques
publiques seront mises en œuvre. Afin de se prononcer en toute connaissance de cause sur
les prévisions et de renforcer la portée de l’autorisation budgétaire, la LOLF impose un
formalisme rigoureux indispensable à la lisibilité et à la sincérité de la loi de finances.
Ainsi, en plus du projet de loi de finances structuré en deux parties, les parlementaires se
voient remettre divers documents d’information. En effet, aux termes de l’article 44 de la
LOLF, « le texte de loi de finances comprend deux parties distinctes ». La première partie
prévoit et autorise la perception des recettes et ressources de trésorerie de l’Etat, mais aussi
la perception des impôts et taxes affectés aux collectivités locales et aux établissements
publics. Elle fixe également les plafonds des dépenses du budget général, de chaque budget
annexe, les plafonds des comptes spéciaux du Trésor ainsi que le plafond d’autorisation
d’emplois rémunérés par l’Etat. C’est elle qui arrête les données générales de l’équilibre
budgétaire présentées dans un tableau d’équilibre en faisant apparaitre le solde global
résultant de la différence entre les recettes et les dépenses budgétaires. Elle comporte enfin
les autorisations relatives aux emprunts destinés à couvrir les charges de trésorerie. La
seconde partie de la loi de finances avec plus de détails la façon dont l’exécutif pourra
disposer de crédits. Est alors fixer, par programme et par dotation, le montant des crédits
de paiement et des autorisations d’engagement. En outre, elle définit les modalités de
répartition des concours financiers de l’Etat aux autres administrations publiques et
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autorise les garanties et avals accordés par l’Etat. Elle peut aussi comporter des règles
fondamentales relatives à l’exécution des budgets publics et aux responsabilités des agents
intervenant dans la gestion des finances publiques.
Cette structure fixe a pour fonction de résoudre les problèmes généraux de la
politique financière de l’Etat avant d’aborder les problèmes particuliers sur les crédits.
L’exécutif doit assurer aux parlementaires une information crédible en leurs
fournissant divers documents au moment de la remise du projet de loi de finances.
L’exécutif n’est certes pas juridiquement lié par le contenu de ces documents, mais ceux-
ci doivent conduire à une discussion préalable et à un contrôle a posteriori plus efficace.
Ces annexes qui accompagnent le projet de loi de finances en sont une partie intégrante.
Ainsi, aux termes de l’article 45 de la LOLF, le projet de loi de finances est accompagné
d’un rapport définissant économique et financier, les résultats connus et les perspectives.
Ce rapport est fondamental pour comprendre quelles sont les hypothèses retenues par le
ministère des finances lors de l’élaboration de son projet. Il doit aussi être accompagné
d’un Plan de trésorerie prévisionnel et mensualisé de l’exécution du budget de l’Etat, d’un
Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle et des Documents
de programmation pluriannuelle des dépenses. Ces documents doivent être accompagnés
d’annexes explicatives. Elles vont permettre aux parlementaires de comprendre les
motivations de l’Exécutif en analysant tous les crédits en fonction des bénéficiaires,
notamment en faisant la différence entre la section de fonctionnement et celle
d’investissement. Le Projet Annuel de Performance (PAP) contient « la présentation des
actions, des couts associés, des objectifs poursuivis, les résultats obtenus et attendus pour
les années à venir, mesurés au moyens d’indicateurs précis dont le choix est justifié.
L’importance de ces annexes explicatives et des rapports justifie que leur dépôt conditionne
le déclenchement des d’examen par le Parlement du projet de loi de finances.
Section II : La procédure d’adoption du projet de loi de finances.
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A la différence des lois ordinaires, la discussion budgétaire est strictement
organisée par les textes qui posent des règles visant à limiter la liberté des parlementaires
de modifier ou de voter le projet qui leur est soumis.
Le projet de loi de finances, y compris les documents et annexes qui
l’accompagnent, doit être déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale au plus tard le
jour de l’ouverture de la session ordinaire unique fixée durant la première quinzaine du
mois d’octobre. Après son adoption par l’Assemblée nationale, la loi de finances doit être
promulguée au plus tard le 31 décembre. Les commissions permanentes spécialisées
interviennent dans l’examen des questions qui entrent dans leur champ de compétence.
Toutefois, l’essentiel du travail revient à la commission des finances à qui il revient, après
les travaux des commissions techniques et audition des différents ministres, de dresser un
rapport général sur la loi de finances. L’Assemblée nationale dispose de soixante (60) jours
au plus pour voter le projet de loi de finances. Cette durée a été prévue pour permettre
l’adoption du budget avant la fin de l’année, tout en garantissant un débat public illustrant
le caractère démocratique de la procédure. Si à l’expiration du délai de soixante jours le
projet de loi de finances n’est pas voté définitivement par le Parlement, il est mis en vigueur
par ordonnance, compte tenu des amendements votés par l’Assemblée et acceptés par le
président de la République. Si le projet n’est pas voté avant le début de l’année budgétaire
du fait d’un retard accusé par le gouvernement dans le dépôt du projet, le gouvernement
est autorisé à continuer de percevoir les impôts existant et à reconduire par décrets les
services votés.
Le débat parlementaire n’a pas véritablement de signification s’il se résume à
valider les choix de l’Exécutif. Mais, la Constitution pose une règle générale visant à
limiter le pouvoir de modification des parlementaires afin de protéger l’équilibre
budgétaire et financier ainsi que l’objet du projet de loi de finances. La protection de
l’équilibre budgétaire et financier du projet de loi de finances se manifeste par l’institution
de règles tendant à rendre irrecevables certaines propositions et amendements émanent des
parlementaires. En effet, selon l’article 58 de la LOLF, « aucun article additionnel, aucun
amendement à un projet de loi de finances ne peut être proposé par le Parlement, sauf s’il
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tend à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroître une recette.
De même, le Parlement ne peut proposer ni la création ni la suppression d’un programme,
d’un budget annexe ou d’un compte spécial du Trésor.
Tout article additionnel et tout amendement doit être motivé et accompagné des
développements des moyens qui le justifient ». Autrement dit, seuls les amendements qui
réduisent ou suppriment une dépense publique ou encore augmente une recette publique
sont recevables. Ce qui est visé ici c’est le maintien du montant global des recettes qui ne
doit en aucun cas être affecté. Ce qui justifie la possibilité de compensation en matière de
recettes à partir du moment où l’initiative parlementaire démontre que la diminution d’un
impôt sera immédiatement, durablement et intégralement compensée par la création ou la
hausse d’un autre (voir à ce propos l’amendement Moussa SY).
Relativement à la protection de l’objet du projet de loi de finances, elle vise à
sanctionner les « cavaliers budgétaires », c’est-à-dire, toute disposition qui n’a pas un
caractère financier ou fiscal. Cette nécessité de protéger l’équilibre budgétaire et financier
mais aussi le contenu matériel de la loi de finances relègue le Parlement à un rôle de second
plan dans la définition de la politique financière de l’Etat. D’ailleurs, d’autres contraintes
sont imposées au Parlement au moment de l’adoption de la loi de finances. En effet, pour
respecter l’esprit de la loi de finances et sa cohérence, la première partie contenant l’article
d’équilibre doit être adoptée avant le début de la discussion de la seconde partie. Malgré
son article unique, les dispositions retraçant l’équilibre sont essentielles (voir CC 110 du
24 décembre 1979). De la sincérité de cet article dépend la charge financière qu’un
Gouvernement entend reporter sur les générations futures.
Il faut préciser que si les recettes font l’objet d’un vote, les dépenses en revanche
font l’objet d’un vote par programme ou par dotation. Le programme et la dotation
constituent alors l’unité de vote des crédits budgétaires, qu’il s’agisse d’autorisations
d’engagement ou de crédits de paiement. La loi de finances adoptée par l’Assemblée
nationale ne deviendra exécutoire qu’après sa promulgation par le président de la
République si le Conseil constitutionnel, éventuellement saisi, ne l’a pas déclaré contraire
à la Constitution.
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