Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

DEDICACES

Commencer à rédiger ces dédicaces me

fut pénible car m’arrachant de silencieux sanglots.

Bref! Profonde gratitude et pensée pieuse à mon cher papa, Djibril, au repos éternel, qui tel
un ruisseau s’est retiré un petit matin pour rejoindre à jamais, le royaume des cieux. Que ta
lumière soit notre source lumineuse.

Je dédie aussi ce modeste travail

A ma maman adoré, Rokhaya GUEYE, qui porte, même si je crains de faire

des jaloux, une affection particulière à ma modeste personne ;

A ma chère tante, Seynabou MBENGUE, dont la sagesse et la gentillesse sont
d’une autre époque ;

A mon guide spirituel Serigne Babacar SY et à la tidjaniya ;

A Serigne Alpha THIOMBANE ;

A mes frères et sœurs dont le soutien sans faille m’a apporté courage et
réconfort ;

A mes deux homonymes ;

A tata Jeanne CISS et à tous ceux qui luttent

pour la cause commune de Ndout-Mont Rolland.

I
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

REMERCIEMENTS
Je rends grâce à Allah et m’incline devant la baraka du plus dévoué de ses serviteurs, Mohamed
(PSL). Que toute la gloire de ce travail ne serve aucun orgueil personnel mais te revienne à toi seul,
maitre du destin. Uniquement!

Merci est un petit merveilleux mot qui ne sort de la bouche que sous l’effet d’un acte qui inspire de la
gratitude. Qu’il me soit donc permis de remercier un certain nombre de personnes qui, de par leur
contact et leur critique, m’ont permis en tant que mortel de m’améliorer sensiblement, je pense.

Le premier d’entre eux ne saurait être quelqu’un d’autre que M. Mame Ouneta FALL qui a su diriger
ce travail avec beaucoup de disponibilité et de rigueur. Monsieur, veuillez trouver ici notre
profonde reconnaissance et notre respectueuse admiration.

Mes remerciements à l’ensemble des formateurs qui ont réussi la prouesse de transformer des
hommes venant d’horizons divers en apprentis fiscalistes. A eux, nous vouons une immense
gratitude.

Je remercie mes frères et sœurs : Seynabou et ses enfants, Bassirou et à ses deux filles adorées
(Rokhaya et Aminata SECK), Baye Mor et Amadou ; de même que Arame MBENGUE, Awa FAYE,
Ami DIENE etc.

Je remercie mon oncle Ablaye GUEYE qui m’a offert l’opportunité d’apprendre le Coran.

Mes sincères remerciements à mes collèges et voisins de keur Christian en l’occurrence Maguèye
BOYE Cozian, Joseph Ngor SENE, au juge Samba NDIAYE et à l’ami et frère Idrissa SAMB, borom
Darah, Dr Judith

Aux autres collègues de la même promotion, avec qui difficile a été le chemin partagé mais à
l’arrivé le plaisir fut immense et la cohabitation chaleureuse, je leur dis mille merci. Parmi eux,
Papa Macodou DIOUF, lui, nos chemins ne se sont pas séparés depuis la 1ére année de fac à l’ENA
en passant par l’Ecole normale supérieure, l’Ecole thierno Birahim, le lycée Seydou Nourou TALL et
le lycée de Kaffrine. Ensuite, mes remerciements à Ange MANCABOU le sage journaliste- fiscaliste,
à Adama TAMBEDOU à qui je dirais que l’amitié la plus brève laisse parfois les empreintes les plus
indélébiles, à Madiakhou THIAM sama grand, à Banta, Iba, aux africains non sénégalais, ma sœur
Aminata SECK, Pape DIOUF, Elimane POUYE, Mor FALL, Amadou DIOP, Mountakha SECK, aux
géographes de la classe et à tous les autres.

Mes remerciements à mes amis Djiby DIOUF, Ousmane DIOP, Ousmane MBENGUE, El Hadj GUEYE,
Alpha GUEYE, Aminata DIALLO, Mame Diarra BADIANE, Dieynaba DIENG diez, Coumba BASSE,
Assane DIA, Norou FALL, Malick FAYE, El Hadj Alpha GUEYE, Aminata DIALLO, Mbène DIAW,
Ramatoulye DIALLO, Assane DIA etc.

Par devoir et par amitié, je ne saurais terminer sans remercier tous mes amis enseignants qui sont
des patriotes exigeants, allergiques à l’injustice mais sensibles au langage de vérité. De ces êtres, je
citerai Jean Philippe et Rosalie SARR, Yaye K. KONATE, Ablaye GUEYE, Mor SAMB-le philosophe,
Wally BA, Karim DIALLO, Diène DIONE, Djiby DIOUF, Diallo Jeunes gens, Diop Français, Ibra CISSE,
Assane DIOUF etc.

A toutes ces personnes, je dirais « c’est votre gloire de ne prétendre à rien au-delà de votre obscure
et laborieuse condition, de vous épuiser en sacrifices à peine compris de ceux qui en profitent, de ne
travailler que pour les hommes et de n’attendre votre récompense que de Dieu ». Guizot

Amicalement!

II
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE : .................................................................................................... 1

PREMIÈRE PARTIE: LE DOMAINE D’APPLICATION DE LA NUMÉRISATION DU
CADASTRE ........................................................................................................................................... 8
CHAPITRE I : PRÉSENTATION DU CADASTRE FISCAL ....................................................... 9
Section 1 : naissance et évolution du cadastre .......................................................................... 9
Section 2 : étude des impôts fonciers et taxes assimilées et de leurs systèmes d’assiette 20
CHAPITRE II : FORCES ET FAIBLESSES DU SYSTÈME ET DÉFI DE LA NUMÉRISATION
DU CADASTRE .............................................................................................................................. 30
Section 1 : Les performances et les limites du système ......................................................... 30
Section 2 : la numérisation, un palliatif aux limites du cadastre fiscal......................................... 35
Deuxième partie : ENJEUX ET PERSPECTIVES DE LA NUMERISATION .............................. 53
CHAPITRE 1 : ENJEUX SOCIO-ÉCONOMIQUES DE LA NUMÉRISATION DU
CADASTRE ..................................................................................................................................... 54
Section 1 : un cadastre au profit des collectivités locales .............................................................. 54
Section 2 : la numérisation du cadastre: une opportunité aux enjeux sociaux considérables ....... 62
CHAPITRE II : ENJEUX DOMANIAUX ET PERSPECTIVES DE LA NUMÉRISATION DU
CADASTRE ..................................................................................................................................... 71
Section 1 : numérisation, maitrise de la situation foncière nationale et défi du développement ... 71
Section 2 : Les perspectives en matière de numérisation du cadastre ........................................... 82
CONCLUSION GENERALE......................................................................................................... 93

III
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Sigles et abréviations
APIX : Agence pour la Promotion des Investissements et des grands travaux

BAD : Banque Africaine de Développement

CCL : Code des Collectivités Locales

CCOD : Commission de Contrôle des Opérations Domaniales

CDE : code du domaine de l’Etat.

CGI : Code Général des Impôts

CPC : Code de Procédures civiles

CSF : Centre des Services Fiscaux

DEDT : Direction de l’Enregistrement, des Domaines et du Timbre.

DGID : Direction Générale des Impôts et Domaines

IDE : investissements directs étrangers

MEF : ministère de l’Economie et des finances

OHLM : Office des Habitations à Loyers Modérés

PAMOCA : Projet d’Appui à la Modernisation du Cadastre

PDSAF : Programme de Développement Stratégique de L’Administration Fiscale

SAPCO : Société d’Aménagement de la Petite Côte

SICAP : Société Immobilière du Cap Vert

SIG : Système d’Information Géographique

IV
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

AVANT PROPOS

Ce mémoire de fin d’études s’inscrit dans la tradition de l’ENA. Sa pertinence

est liée au fait où il permet à chaque élève de mener une réflexion sur un thème bien
déterminé et de pouvoir proposer des solutions. Et, il arrive, en prélude à un
ouvrage, thèse, mémoire etc., l’auteur plaque parfois, sous forme d’épitomé (abrégé
d’un document), une citation dont l’objet est de faire coucher son sujet sur un
« divan » pour mieux cerner sa problématique ; c’est pourquoi, j’ai choisi : DURA
LEX, SED LEX.

Ce choix est lié au fait que la sécurité foncière et immobilière est intimement
liée à l’organisation du régime foncier et domanial qui ne peut être dissocié de
l’environnement juridique. Dans un autre registre, dans le contexte de la
décentralisation, la fiscalité foncière constitue une aubaine pour ces entités. C’est
donc toute l’importance de la numérisation du cadastre dont l’objectif est de
permettre à l’Etat, aux collectivités locales et aux investisseurs de mobiliser des
ressources financières grâce aux impôts fonciers et de garantir l’accès à la terre en
mettant l’accent sur un SIG. Le but recherché est de faire face à la non maîtrise de la
situation foncière nationale et au manque de maîtrise de l’assiette des impôts locaux.

Par conséquent, c’est un outil qui permet à l’administration fiscale de voguer

vers le port de l’espérance. La technologie est séduisante, elle donne des résultats
tangibles, mais elle n’est qu’une partie de la solution. En effet, la loi a pour objet de
sécuriser les possessions mais la refonte des législations foncières et domaniales est
devenue une impérieuse nécessité. La loi est dure mais c’est la loi, disent les juristes.
Cependant, la vie de celle-ci ne doit pas être faite de logique mais d’expérience. La
refonte aura donc pour objet d’alléger la lourdeur administrative.

Cette étude intitulée « numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette

fiscale : enjeux et perspectives. » est d’une importance capitale mais, comme toute
œuvre humaine, elle ne saurait être exhaustive. Le géographe doublé d’un professeur
d’histoire et de géographie, que je suis, a choisi de la mener sous un angle
systémique. C’est donc une déformation professionnelle que je ne peux qu’assumer
et qui, sans nul doute, peut me faire dévier de la norme. Vous avez entre les mains
une étude à jamais provisoire et dont l’auteur s’est évertué à montrer la relation entre
la modernisation du cadastre et l’élargissement de l’assiette fiscale gage d’un
potentiel développement socio-économique pour le Sénégal.

Si cette étude a pu être bouclée, c’est grâce à l’appui de mon encadreur qui,
par la profondeur, la fécondité et la constance de ses réflexions, m’a été d’un apport
bénéfique.

V
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

VI
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

INTRODUCTION GENERALE :

La question foncière est d’une importance capitale. L’enjeu que constitue la

terre a été, aussi loin que l’on puisse remonter dans le temps, au centre des
préoccupations des différentes communautés où l’appropriation de celle-ci écartait
parfois toute possibilité d’aliénation. Cette forme communautaire de la tenure des
terres avait ses avantages et ses inconvénients. L’évolution sociétale dicta que soit
organisé ce capital qui constitue le substrat naturel de tout développement.

La terre a donc toujours constitué un objet de conflits et de convoitises. C’est

pourquoi, le problème, aujourd’hui, pour les investisseurs, c’est la mise à disposition
d’assiettes foncières mobilisables à temps réel. Il s’y ajoute qu’en ce début de
millénaire, tous les Etats sont pris dans le grand mouvement de la mondialisation qui
rend les économies dépendantes les unes des autres. Et, le rythme précipité et la
profondeur des transformations, au nom de l’impératif économique, bouleversent
les structures d’ensemble à cause des exigences des bailleurs pour l’existence d’un
cadre macroéconomique propice à l’investissement.

Aussi, l’aggravation des inégalités entre les pays développés et les pays dits
pauvres, dans un contexte d’ultralibéralisme où le capitalisme qui reste pour les
néolibéraux l’unique mode d’organisation rationnelle et réaliste d’une économie
moderne, favorise la marginalisation de ces derniers. En effet, ces pays doivent faire
face à une croissance démographique fulgurante, à une pauvreté endémique, à
l’exode rural, à l’analphabétisme, à la violence et aux maladies qui ne cessent de
progresser et de compromettre l’essor économique.

C’est donc un monde entre fusions, création d’espaces intégrés, et fissions liées
aux points de fracture des zones géographiques marginalisées dans le commerce
mondial. La part de ces pays dans les échanges mondiaux est de deux pour cent alors
qu’ils abritent plus de quatre vingt pour cent de la population mondiale1.

1
ANDS (Agence Nationale de la Démographie et des Statistiques)
1
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Ainsi, dans le nouvel ordre économique caractérisé par la prééminence de

trois pôles développés, les pays du sud, malgré des richesses naturelles
considérables, restent spectateurs.

Ces fusions n’épargnent point les entreprises avec la naissance des firmes
multinationales et l’entreprise globale d’aujourd’hui répond à deux maitres mots :
rentabilité et productivité avec la recherche du profit maximal.

Il est incontestable que le capitalisme ne fonctionne pas au profit des masses. Il

a besoin de l’extension des marchés, d’une demande globale plus importante pour
que les entrepreneurs réalisent des gains plus considérables. Pour ce faire, plusieurs
paramètres doivent converger. Ils ont pour nom, entre autres, disponibilité d’une
main d’œuvre abondante et à bon marché, accessibilité géographique par rapport
aux réseaux de communication, abondance des ressources naturelles, stabilités
économique et juridique, avantages fiscaux etc.

L’une des ressources les plus importantes est, sans nul doute, le « capital »
foncier qui, en général, constitue le réceptacle de tous les projets de développement
et des investissements étrangers, en particulier. Il s’y ajoute que le Sénégal, de par sa
situation géographique, bénéficie d’une frange côtière de plus de 700 km qui s’ouvre
sur le monde prospère, d’un port en eau profonde, d’un aéroport international, d’un
climat tempéré et d’un relief plat qui constituent autant d’atouts pour un
développement harmonieux.

La conjugaison de ces avantages, ajoutée à la disponibilité de la terre, permet

de cerner, avec exactitude, les enjeux quant à la création de conditions pour attirer les
investisseurs. Cependant, une question mérite d’être posée : avons-nous des
solutions quant à la problématique du foncier?

Le Sénégal a connu plusieurs tentatives de réformes foncières mais à l’examen,

on se rend à l’évidence que la réforme foncière initiée après les indépendances, avec
surtout la loi n°64-46 du 17 juin 1964 portant sur le domaine national, constitue un
tournant majeur quant à la dissociation des différents types de domaines que sont le
domaine public, le domaine privé et enfin le domaine national.

2
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Contrairement à une opinion répendue, l’occupation de la terre doit obéir au

respect de la législation en vigueur qui, en partie, s’inspire du décret du 26 juillet
1932 portant réorganisation du régime de la propriété foncière.

Or, le rythme effréné des constructions, depuis une période récente, montre, à
bien des égards, qu’il y’a un « boom immobilier » en milieu urbain.

L’explosion urbaine est certes un événement majeur de notre histoire mais

l’organisation de l’espace relève de la dynamique urbaine où l’action foncière doit
tendre à la mobilisation des sols au service du développement du territoire. Cette
nouvelle donne s’explique par le fait que la « pierre » est devenue un bien rentable au
regard de la forte demande enregistrée dans le marché de l’immobilier mais aussi de
la boulimie foncière qui se mesure à l’aune de la croissance urbaine.

Ainsi, s’est développé au Sénégal un débat qui, de plus en plus, fait florès en
raison de l’importance des problèmes qu’il soulève et qui sont profondément liés aux
solutions envisagées pour le développement réel et durable de notre économie
nationale. Il s’agit : « du débat instauré autour des questions foncières dont l’écho,
amplifié par les supports médiatiques, ne cesse d’attirer l’attention et d’élargir le
nombre des intervenants »2.

En effet, la maitrise de l’assiette foncière nationale a toujours été considérée

comme un enjeu politique, économique et social capable de fournir à l’Etat et aux
Collectivités Locales des recettes considérables.

La mobilisation de ces ressources, pour faire face aux charges publiques,

oblige que le sol soit convenablement enregistré et cadastré pour que la délivrance de
droits réels ou titrisation transforme, selon Herdando De Soto, le capital « mort » en
un capital « vif »3.

Par cadastre, il faut comprendre le registre public composé de plusieurs plans

et documents qui donnent la représentation géographique et parcellaire d’un

2 Alla KANE, les problèmes fonciers au Sénégal. Contribution d’un praticien, septembre 2003.
3Hernando de Soto. Le Mystère du Capital, pourquoi le capitalisme triomphe en occident et
échoue partout ailleurs, Nouveaux Horizons, juin 2002

3
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

territoire donné. C’est donc un inventaire de la propriété foncière dont il donne une
description plus ou moins détaillée destinée à répondre aux besoins individuels ou
collectifs notamment en matière foncière, juridique, économique et fiscale.

Un outil d’une telle importance doit, en principe, s’accommoder voire

s’adapter au développement des progrès techniques car l’informatique provoque une
véritable révolution qui rend possible la dématérialisation des documents cadastraux
grâce à la technologie du numérique.

La numérisation des plans regroupe différentes méthodes et techniques

informatiques, permettant de digitaliser, de saisir sous forme numérique, de stocker,
de gérer, de consulter, d'analyser, de représenter des objets ou des collections d'objets
géographiques, avec la particularité essentielle de prendre en compte les
caractéristiques spatiales de ces objets au même titre que les attributs descriptifs qui
y sont rattachés.

Il s’agit donc d’une dématérialisation qui devrait contribuer à faciliter les

transactions immobilières et rendre l’information foncière disponible en vue d’une
transparence et d’une équité fiscale grâce à l’utilisation d’un système d’information
géographique.

S’agissant de l’impôt, il est indispensable à la vie collective, à la vie d’un Etat

démocratique garant des libertés. Cependant, personne n’imagine que l’Etat puisse
fonctionner sans ressources financières. Et, dans le contexte d’un marasme
économique généralisé, les Etats adoptent des stratégies de sortie de crise en
essayant, au mieux, de se doter d’un environnement des affaires propice. Parmi ces
moyens de lutte, la fiscalité est à mesure de jouer le rôle de levier dans la
mobilisation de ces ressources. Il est connu que la fiscalité n’intéresse pas seulement
l’Etat mais elle intéresse aussi les entités décentralisées.

4
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

En effet, la décentralisation est définie comme « un système consistant à

permettre à une collectivité humaine de s’administrer, elle-même, sous le contrôle de
l’Etat »4

Les collectivités décentralisées doivent disposer d'une réelle liberté de gestion

et de décision. Cette liberté est effectivement, en ce qui concerne le Sénégal, affirmée
très clairement dans la loi 96-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités
locales: "Les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus et
dans les conditions prévues par la loi."5

Cette autonomie est réelle si elle réunit, sur le plan juridique, nonobstant le
cadre économique, trois éléments que sont la personnalité juridique, des autorités
élues et des compétences réservées.

Les recettes fiscales, octroyées par l’Etat, permettent aux autorités chargées de
la gestion de ces collectivités décentralisées d’atteindre un certain nombre d’objectifs
d’autant qu’elles se plaignent de se voir transférer des compétences sans que cela ne
soit suivi de moyens substantiels nécessaires à l’exercice desdits domaines de
compétences.

Par ailleurs, l’Etat de par ses obligations financières se doit de mettre en place
une politique visant à assurer l’existence de ressources importantes pour faire face
aux besoins les plus élémentaires de ses citoyens mais aussi, d’assurer la mise en
place d’infrastructures de qualité et d’allouer aux collectivités des ressources propres.

Comparées aux autres ressources, ces recettes fiscales occupent une place
prépondérante dans la nomenclature budgétaire de l’Etat du Sénégal. Il est évident
que les recettes ne cessent d’augmenter. Or, ces ressources collectées par la DGID
(Direction Générale des Impôts et des Domaines) courent, aujourd’hui, le risque de
connaître une stagnation eu égard au conformisme des entreprises-cibles. Il n’est
plus un secret de polichinelle que le CGE (centre des grandes entreprises), de par ses
résultats, joue pour beaucoup dans la mobilisation de ces recettes. Une correction

4 Dictionnaire Littré ; édition 2008.

5 Code des Collectivités Locales Annoté, article 102, édition 2006, page 1
5
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

s’impose alors par la recherche de « niches » pour promouvoir l’équité et concourir

ainsi à l’élargissement de l’assiette fiscale dont le foncier en constitue un élément
fondamental.

Cependant, il est difficile de cerner avec exactitude l’étendue de ce capital

foncier d’où l’importance de la numérisation du cadastre. Jusqu’ici, le cadastre n’a
véritablement pas été mis à contribution pour une meilleure appréhension de
l’assiette des impôts fonciers même si ses missions ont été clairement définies.

Les contribuables les plus concernés par l’impôt foncier font état de leur
difficulté à saisir les mécanismes d'élaboration de leurs avis d'imposition tant il est
vrai que simplicité et transparence ne sont pas les vertus premières de cette fiscalité
directe locale. Ceci, en raison, principalement, de son manque de transparence et de
lisibilité pour les contribuables, mais également en raison de l'absence de révisions
générales et périodiques des bases mais aussi de mesures de réformes partielles.
Cette situation suscite un nombre important de conflits qui génèrent des recours
contentieux devenus, aujourd’hui, de plus en plus énormes.

Il s’y ajoute que l’Etat, de par les lourdeurs administratives notées dans les
procédures d’immatriculation et d’inscription au livre foncier, éprouve d’énormes
difficultés pour satisfaire les demandes des investisseurs alors que la disponibilité
foncière est souvent posée comme un outil dans les négociations entre les entreprises
et les pouvoirs publics pour favoriser l’implantation sur le territoire. C’est ce qui
explique la création de l’APIX (Agence nationale chargé de la Promotion des
Investissements et des Grands Travaux), devenue société anonyme, dont les objectifs
principaux sont, entre autres, la promotion du Sénégal comme destination
d’investissement, la facilitation des procédures et démarches administratives.

Ainsi, avec la numérisation du cadastre, la fiscalité foncière pourra être

considérée comme un bon impôt local. Sur le plan technique, l’assiette devient
localisable, le lien entre le foncier et l’impôt est clair. Elle permet de concrétiser la
relation fiscale entre l’apport du foncier aux impôts locaux d’une part et d’autre part
le « Link » entre disponibilité foncière et incitation à l’investissement d’où

6
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

l’importance du sujet : « numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale :

enjeux et perspectives».

Dans un autre registre, la délivrance de titres ou droits réels dans un délai

réduit permet à l’assiette foncière d’être mobilisable dans le commerce juridique par
l’accès au crédit bancaire et ceci ne peut se faire que grâce à la numérisation du
cadastre.

Cette politique de numérisation résulte des recommandations du rapport

diagnostic « Country Financial Accountability Assessement » (CFAA) réalisé en juin
2003 par la Banque mondiale et la Banque africaine de Développement (BAD).
Intégré dans un Programme d’Appui à la Modernisation du Cadastre ou PAMOCA
qui est une composante du plan de développement stratégique de l’administration
fiscale(PDSAF), le projet présente des enjeux financiers importants pour l’Etat et les
collectivités locales.

Cependant, un nombre de questions mérite d’être posé :

Qu’est ce que le cadastre fiscal et quel a été son apport dans la

détermination de l’assiette imposable en matière d’impôts locaux?

En quoi la numérisation du cadastre constitue un outil moderne et
efficace de détermination exhaustive des assiettes foncières existantes et
fiscales mobilisables?

Quels en sont les enjeux et perspectives par rapport à l’élargissement
de l’assiette fiscale?

La réponse à ces interrogations permet de cerner dans toute son étendue

l’acuité du problème foncier. Ainsi, l’intérêt de cette étude est double car elle permet
de montrer, d’abord, les problèmes actuels des services du cadastre et de mettre en
exergue l’importance de la numérisation par rapport à la fiscalité foncière (Première
partie) et, ensuite, d’analyser les enjeux domaniaux et les perspectives de maîtrise du
potentiel et d’élargissement de l’assiette fiscale (Deuxième partie).

7
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

PREMIÈRE PARTIE: LE DOMAINE D’APPLICATION DE LA

NUMÉRISATION DU CADASTRE

8
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

CHAPITRE I : PRÉSENTATION DU CADASTRE FISCAL

Le terme cadastre serait un terme venu du grec et qui se trouve dans de
nombreuses langues. Bien que le dictionnaire appelle cadastre un document dressant
l’état de la propriété foncière d’un territoire, l’expression s’applique aussi au service
chargé de maintenir ces documents ou systèmes d’informations ou aux travaux de
terrains aboutissant à ces documents ou informations.

Ainsi, connaître l’étendue et la nature des biens de chacun, en faire

l’évaluation se révèlent nécessaires afin d’établir la contribution foncière de façon
équitable. Les origines du cadastre remonteraient à la haute antiquité où il a été noté
l’existence de procédés cadastraux. L’importance de cet outil dans la mobilisation des
ressources budgétaires a fait naître, au Sénégal, la nécessité d’un projet de cadastre
fiscal avec comme priorité la région de Dakar. Ensuite et surtout, le rôle de
développement économique assigné aux impôts et taxes pour l’amélioration des
finances locales a conduit à l’élargissement de ces missions.

Section 1 : naissance et évolution du cadastre

Souvent, il est pris comme point de départ du cadastre, le cadastre français qui
est une création napoléonienne (1808-1850). Il avait pour but de recenser sur
l’ensemble du territoire les possessions du sol de chacun. Il a valeur fiscal
essentiellement mais apporte aussi des renseignements d’une importance capitale sur
le foncier.

Cependant, aussi loin que l’on puisse remonter, la longue histoire du cadastre
rappelle que des formes cadastrales existaient avant celle de Napoléon. Toutefois,
c’est à lui que l’on doit le cadastre sous sa forme actuelle la plus achevée. Les
changements apportés par la suite ne sont que d’ordres techniques.

Ainsi, la rétrospective même schématisée semble importante en ce qu’elle

permet de comprendre comment cet outil est parvenu à faire partie du quotidien de
l’administration fiscale.

9
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Paragraphe 1:historique et évolution du cadastre fiscal

La propriété et l’exploitation des terres ont longtemps été la principale source
de revenus des populations et la principale base pour la fixation des impôts. Pour ce
faire, le cadastre est l’instrument indispensable d’une répartition équitable de la
contribution foncière.

Pour rappel, ses origines remontent aux temps les plus anciens. Il existait un
cadastre chez les Chaldéens, en Asie mineure, dans les républiques grecques, à Rome
avec le mesurage du territoire initié par Jules César mais c’est Auguste Compte qui
finalement termine le projet. De même, en Egypte ancienne et chez les hébreux, les
découvertes archéologiques ont attesté de l’existence d’un cadastre empirique.
L’influence romaine a permis de développer en France un type nouveau qui
constitue un moyen sûr de taxer la classe possédante.

A. Aux origines du cadastre

Le cadastre évoque chez plusieurs un plan d’arpentage qui représente le
morcellement foncier. La trajectoire empruntée par le cadastre, des origines à nos
jours, fait état, dans plusieurs pays, de l’existence d’un cadastre. Il importe donc
d’analyser cette partie sous deux axes à savoir la période antique d’une part et
d’autre part le cadastre sous la période de la révolution car tant les modalités de
conquête de l’espace rural ont toujours nécessité l’utilisation d’éléments matériels
dont l’objet était de pouvoir délimiter les possessions de chacun mais aussi de
promouvoir un aménagement rationnel de l’espace.

1- la période antique
Les découvertes faites par les archéologues dans le désert de l’Arabie attestent
de l’existence de tablettes chaldéennes datant de -4000 ans et qui révèlent les aspects
d’une urbanisation pendant la période antique. Il en est de même pour l’Egypte,
berceau de la plus ancienne civilisation, où le fleuve « Nil » semble être un don par
rapport à l’aridité et à la steppe environnante. De ce fait, il fallait déterminer les
possessions de chaque exploitant après chaque période de décrue mais aussi de
recenser le foncier en vue de la perception de l’impôt en fonction des surfaces et des
rendements.

10
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

En Asie orientale, et plus particulièrement en Chine, l’empereur organise le

recensement des rendements selon la consistance de la superficie. Par la suite, après
les conséquences désastreuses de la guerre, une œuvre gigantesque de reconstruction
par l’établissement d’un cadastre général des terres de l’empire est entreprise. De la
même manière, dans la Perse est établit un système de cadastre en 1467. Aussi, au
Vietnam pour une meilleure répartition des taxes, l’élaboration d’un cadastre rural a
été ordonnée dans le domaine.
Chez les Hébreux, la conquête de la Palestine vers -1200 a été à l’origine de
l’établissement d’un cadastre dont l’objectif principal était de pouvoir répartir le sol
entre les tribus. Ces lots dont la détermination faisait l’objet de mesurage étaient
également bornés.
En -700, la ville de Lucanie en Grèce était cadastrée sur 1000 ha divisés en lots
de six(6) ha séparés par des chemins rectilignes. Le plan linéaire des habitations
laisse entrevoir l’existence d’une cité moderne. Ce schéma moderne sera calqué par
Auguste Compte dans la Gaule entre 63 et l’an 14 après J.C.
Une avancée significative a été notée dans l’empire du Soleil levant pendant
la période de la grande réforme où il y’a eu une nouvelle organisation administrative
agraire et fiscale avec la suppression de tous les domaines pour un système fiscal
simple, uniforme et équitable.
Dans la Rome antique, les plans gravés sur du rocher retracent l’architecture
ancienne des cités romaines. Ensuite, les citoyens étaient obligés de fournir une
déclaration sur leurs patrimoines en vue de l’établissement d’une base géographique
juste et équitable pour la répartition de l’impôt foncier entre eux. Ces déclarations
faisaient l’objet d’une consignation sur des registres avec toutes les informations
concernant la contenance, la nature des terres ; de même que l’identité et la qualité
des propriétaires.
Il ressort de cette étude succincte que des procédés cadastraux ont été toujours
utilisés par ces peuples antiques pour l’établissement de l’impôt sur les possessions
foncières. Ces moyens se caractérisaient par leurs aspects rudimentaires d’où des
plans de propriétés exécutés de façon expédiée et se résumant à des croquis sans le
souci d’une échelle précise.

11
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Cependant, sous la royauté et pus tard pendant la révolution le cadastre

français connut un essor considérable.

2- le cadastre français
Même si le cadastre a une vocation fiscale, il peut répondre à d’autres
préoccupations. Ainsi, la France est l’un des rares pays au monde à être cadastré sur
la totalité de son territoire. Un survol rapide du cadastre français permet de
comprendre que celui a subit l’influence romaine avant de connaitre une évolution
fulgurante dès la fin de la royauté.
 L’apport de la Rome antique dans la mise en œuvre d’un cadastre français

Au moyen âge, le rayonnement de la Rome sur le monde méditerranéen allait

influencer toutes les colonies vassales quant à l’imposition des biens par rapport à un
système déclaratif. Les premiers régimes de gestion foncières sont les terriers et les
pouillés permettaient à certains seigneurs et ecclésiastiques de disposer d’un
inventaire de leurs domaines afin d’y lever l’impôt. La précision de ces documents
est très relative et les plans sont rares. Ainsi, la nécessité d’un cadastre généralisé et
plus élaboré se faisant sentir, il fallut contourner les multiples obstacles qui, jadis,
sapèrent sa réalisation.

La révolution permit à l’assemblée constituante, en 1790, de supprimer tous

les impôts et elle fit de la contribution foncière la base de son système financier.
Ayant reconnu les avantages du cadastre, l’assemblée jeta ainsi les bases d’un
cadastre sur l’ensemble du territoire national en ordonnant par les lois d’août et
septembre 1791 de lever des plans de masses présentant la circonscription de la
commune et sa division en section et des plans de détail indiquant les parcelles qui
composaient le territoire de chaque commune. Ce projet ambitieux connut des
entraves à cause des événements politiques intervenus à l’époque. Ainsi, il sera limité
à certaines zones géographiques de la France.

 Une création napoléonienne

La création du cadastre français remonte à l'époque napoléonienne (1808 –

1850). Il avait pour vocation à l'origine d'établir la possession du sol de façon fine

12
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

et détaillée afin de permettre d'imposer les citoyens de manière équitable sur le

foncier détenu. C’est la loi du 15 septembre 1807 qui instaura le cadastre général
parcellaire de la France.

Ce cadastre avait pour objectif de mesurer les parcelles, de confectionner

pour chaque commune un plan où sont rapportées les parcelles. Ces dernières
sont classées d’après le degré de fertilité du sol. Il s’agissait aussi d’évaluer le
produit imposable de chacune d’elle, de réunir au nom de chaque propriétaire les
parcelles éparses qui lui appartiennent ; de déterminer, par la réunion de leurs
produits, son revenu total et faire de ce revenu un repère qui sera désormais la
base de son imposition. Tel était l’objet de cette opération d’envergure qui, au
début, a connu une évolution rapide avant de s’estomper, par la suite.

Il était composé d’un plan parcellaire de chaque commune, d’un état de

section constituant la légende du plan et d’une matrice cadastrale regroupant
l’évaluation des biens de chaque propriétaire.

Pendant longtemps, seules des annotations annexes étaient archivées lors

d'un changement de propriétaire mais les plans n'étaient par contre pas à jour
d’où les imperfections du système cadastral napoléonien. Au fil du temps, les
documents cadastraux sont devenus de plus en plus précis.

Pour mieux répondre aux besoins des populations, dans les années 1930, une
première réforme du cadastre a vu le jour imposant des remises à jour constantes
des plans. En 1955, le cadastre fut entièrement rénové afin d’être utilisé en appui
lors de l'identification des biens publiés au fichier immobilier tenu par les
conservations des hypothèques. Depuis, plusieurs réformes cadastrales ont été
menées pour que l'outil gagne en performance et précision.

La diversité et l’importance du cadastre prouvées dans d’autres contrées

conduiront à l’introduction du cadastre au Sénégal.

B- Le cadastre sénégalais
Au Sénégal, les impôts locaux trouvent leur origine dans la période coloniale
où l'institution d’un service topographique avait pour but essentiellement
d’améliorer le rendement des impôts fonciers par l’établissement d’une base

13
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

d’imposition plus fiable et, par ricochet, l’amélioration des finances locales des
entités décentralisées.

Le cadastre sénégalais a connu deux grandes phases dans son évolution. Il

s’agit de la période coloniale où la volonté politique a pris le dessus sur le
pragmatisme, d’une part, et d’autre part de la période postcoloniale où le défi du
développement d’une jeune nation dicta que le processus soit accéléré. En
conséquence, je me propose, après quelques éclaircissements préliminaires de
retracer l’historique du cadastre sénégalais.

1. La période coloniale

La présence européenne et plus particulièrement française sur les côtes

africaines exigea que les territoires colonisés soient bien organisés pour leur
meilleure administration et exploitation.

Ainsi, dans une circulaire datée du 20 septembre 1917, l’ancien gouverneur

général de l’Afrique Occidentale Française(AOF), Van Vollenhoven, envisageait
l’établissement d’un cadastre sénégalais.6

Il a fallu attendre 1938 où une note sur l’organisation du cadastre en AOF fut
rédigée par la Direction Générale des Travaux Publics. Ensuite, le conseil colonial
de l’époque, dirigé par le gouverneur général, en novembre 1939, préconisa la
création du cadastre dans les centres urbains de la colonie du Sénégal.

En 1942, les études et notes furent faites, mais aucune application n’a été
réalisée sur le terrain.

Enfin, le 29 mai 1955, un décret vint poser le principe de l’établissement

obligatoire du cadastre urbain dans les plus grands centres urbains du territoire
sous réserve de la mise en valeur d’un plan d’urbanisme.

Enfin, les cadres macroéconomique et politique dans lesquels l’expansion de

la ville la plus importante, Dakar, va évoluer allaient changer. Messieurs Guitton,

6
Ministère de l’Economie et des finances : note d’information sur le cadastre du 14 décembre 1984.
14
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Lambert et Lopez furent chargés d’établir un plan directeur. En application du

décret de 1955, une note de cadastrage fut faite en 1958 mais le projet resta en l’état.

Ainsi, une nouvelle option devenait incontournable, après les

indépendances.

2. Le cadastre pendant la période de la post-colonie

Avec l’avènement de l’indépendance, l’urbanisation rapide et la

concentration de la population dans les grandes villes eurent pour résultat direct
l’augmentation du nombre d’établissements des squatters et des pauvres.

Il s’y ajoute qu’une fois passée l’euphorie liée à l’indépendance, le pays se

trouva dans l’obligation de faire face aux charges publiques et retentit alors la
question classique : « Où trouer l’argent pour faire face? »

Une option nouvelle fut prise avec la création en 1966 au sein de la Direction
des Impôts et des Domaines du Service du Cadastre avec plusieurs attributions. Les
études s’étaient orientées vers la confection d’un cadastre de type polyvalent.
Cependant, les exigences de l’époque liées au fait que l’établissement d’un cadastre
est une opération assez coûteuse et que sa réalisation nécessite la mobilisation de
moyens humains et matériels importants, firent que le projet soit réduit à ses
aspects technique et juridique.

La loi 76-96 portant CGI fait ressortir le souci du législateur de faire jouer aux
« anciennes contributions » un rôle économique primordial.

C’est ainsi que dans l’exposé des motifs de la loi 87-10 du 27 février 1987 qui
a centralisé en un document unique les divers textes relatifs aux différents impôts,
il y est annoncé l’importance de l’implantation d’un cadastre fiscal.7

La structure s’intéresse donc à toutes les opérations foncières à caractère

financier. Ainsi, dans le cadre du programme de redressement de la situation

7
Diouf (O), introduction du cadastre fiscal dans la gestion des anciennes contributions, 192, page 1, ENAM
15
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

économique du pays des années 1980, l’Agence Canadienne pour le

Développement International(ACDI) et la Banque Mondiale, en 1986, ont préconisé
la nécessité de faire jouer aux impôts fonciers leur véritable rôle de développement
économique et social afin de faire participer tous les acteurs à l’effort de
construction nationale.

La communauté urbaine de Dakar a été choisie avec six (6) sections test que
sont les zones de Plateau, Médina, Pikine, Ouakam, HLM et les SICAP.

L’atteinte des résultats escomptés de l’agglomération dakaroise jusqu’à

Bargny a conduit à la généralisation du projet sur l’ensemble du territoire national.
Cet objectif était et est toujours assigné au service du Cadastre dont les missions
sont diverses et sont aussi d’une importance capitale pour l’Etat et les usagers de
l’administration fiscale.

Paragraphe 2 : les différentes missions et attributions du cadastre sénégalais

Les missions du cadastre sont nombreuses et variées. L’arrêté

n°00591/MEF/du 02 février 2009 portant organisation de la Direction Générale des
Impôts et Domaines liste de façon exhaustive, à sa section VIII, les différentes
attributions de la Direction du cadastre.

Le cadastre est chargé de recenser les propriétés, de rechercher leurs

propriétaires apparents ou réels, de reconnaître et de définir les limites parcellaires,
de les décrire et d’évaluer leur consistance, entres autres. Il s’agit donc de missions
fiscale, juridique, administrative et documentaire.

A. Les missions fiscale, juridique, administrative et documentaire du cadastre

sénégalais

1. Ses missions fiscale et juridique

La mission juridique du cadastre est importante dans la mesure où elle permet
d’augmenter la fiabilité de la garantie des droits des tiers. Cependant, la mission la
plus fondamentale reste, sans nul doute, sa mission fiscale.

16
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

 sa mission fiscale

La mission fiscale du cadastre consiste à assurer les évaluations foncières des

propriétés bâties et des propriétés non bâties. Les évaluations foncières déterminent
le revenu foncier d’un bien, appelé valeur locative. La valeur locative d’un bien
représente le loyer ou le revenu net que le propriétaire tire ou pourrait tirer de
l’immeuble, loué à des conditions normales.

Il s’agit donc d’une mission financière de détermination de l’assiette foncière

pour un prélèvement obligatoire au profit de l’intérêt général. C’est une mission
capitale car asseoir l’impôt suppose une constatation et une évaluation de la matière
imposable.

 Sa mission juridique

Le cadastre n’a pas pour vocation d’affirmer ou de garantir le droit de

propriété qui est le propre du titre de propriété établi par la conservation foncière.
Par contre, le cadastre est susceptible de constituer un élément d’information sur les
litiges concernant le droit de propriété. Il s’agit donc d’une présomption qui fait que
le cadastre est incontournable dans le processus de « titrisation »8.

Ainsi, le cadastre se limite à rendre la description des parcelles, objet du droit.

La garantie des droits réels est obtenue par la publication sur le livre foncier, à un
compte particulier ouvert pour chaque immeuble, de tous les droits qui s’y
rattachent ; ladite publication étant précédé de la vérification des justifications
produites et faisant foi à l’égard des tiers.

Le cadastrage d’une parcelle ne prouve nullement son appartenance. Toute

modification du plan cadastral doit coller à la réalité. En cas d’erreur, ce qui est
fiscalement contraignant, il convient de demander une rectification à l’administration
fiscale. Par ailleurs, le cadastre a d’autres missions.

8
Le web de la terre du 03 avril 2009.
17
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

2- Les missions technique, documentaire et administrative du cadastre

Le Sénégal possède des entités spatiales aux caractères distinctes et
notamment par rapport aux régimes juridiques des sols. Ainsi, l'autre raison de
fonder l'impôt local sur la propriété correspond à des impératifs technique,
documentaire et surtout administratif. En effet, la Direction du Cadastre est
compétente pour tout ce qui concerne l’aménagement du foncier et le cadastre.

Sur le plan technique, le cadastre établit et tient à jour, de façon permanente,

le plan cadastral. La Direction coordonne, vérifie et centralise tous les levés à
grande échelle exécutés par les services publics et les collectivités, notamment dans
le cadre des opérations d'aménagement foncier (remembrements rural et urbain,
lotissements, réorganisation foncière...). Ainsi, il ressort de ces différentes
attributions que le cadastre doit procéder, entre autres, aux relevés techniques des
terrains et à l’élaboration des plans topographiques de base pour un état des lieux.
Ensuite, il doit procéder à l’archivage des plans fonciers et enfin, assurer la
rédaction des inscriptions techniques.

S’agissant de ces missions administratives, le cadastre se charge de la

délimitation de la base de l’assiette imposable, de la constatation des mutations
foncières et de la délivrance des documents cadastraux aux usagers de
l’administration fiscale. Le cadastre vérifie la conformité et l’état de mise en valeur
des terres cédées par l’Etat du Sénégal par rapport à leurs destinations.

Enfin, sur le plan documentaire, le cadastre diffuse des données qui

intéressent un grand nombre d'utilisateurs publics ou privés (professionnels de I'
immobilier, administrations, collectivités locales, organismes administratifs,
responsables de réseaux de téléphonie, les compagnies de distribution d’eau et
d’électricité…).

A. Les principaux instruments constitutifs du cadastre fiscal sénégalais

Le cadastre identifie chaque immeuble et propriétaire et fournit la

description physique des propriétés afin de répondre aux exigences fiscales. Les

18
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

difficultés à asseoir et à liquider l’impôt font que le cadastre a établit un système lui
permettant de gérer de façon rationnelle l’assiette foncière. Ces principaux
éléments sont :

1. Le plan cadastral

Si la gestion des impôts d’Etat, à travers la nouvelle organisation de la DGID,

se fait par centre des services fiscaux ; avec le cadastre fiscal, la gestion de l’assiette
se fait à partir de section. Le plan cadastral est le principal document cadastral.

Il s’agit donc d’un plan à grande échelle et qui est l’un des rares à couvrir
l’ensemble du territoire national par commune où chacune d’elle est découpée en
section comportant toutes les formes physiques des parcelles et des impenses. La
section peut être définie comme étant une portion du territoire communal dont
l’objet est de faciliter la représentation et la gestion des parcelles. Elle est délimitée
par des limites plus ou moins stables naturelles ou artificielles. A l’intérieur de la
section, les parcelles sont numérotées et les lieux dits indiqués. L’établissement du
plan de section est complété par les numéros de voierie, la dénomination des rues,
l’indication de l’échelle etc.

2. Les états de section et la matrice cadastrale

Les états de section représentent la situation des immeubles (parcelles et

constructions stables) sous formes de registre ou de fiches cartonnées. Ils
fournissent ainsi pour chaque parcelle sa contenance cadastrale, son numéro
communal, les indications sur l’état des mutations.

La matrice cadastrale quant à elle indique pour chaque propriétaire la liste de

ses biens immobiliers. Il s’agit d’un état récapitulatif des biens et de leurs
évaluations. Pour les propriétés bâties, en dehors de l’évaluation, l’identification
concerne le récapitulatif des données qui peuvent être à l’origine d’une imposition
juste. Il en est de même pour les propriétés non bâties.

19
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

3. Le répertoire informatique

Il s’agit d’une informatisation des répertoires permettant de codifier par

commune les voies, les lieux-dits et les ensembles immobiliers. C’est donc une base
de données qui permet d’avoir un bon niveau de recouvrement des impôts fonciers
par l’identification des propriétés, des contribuables et l’évaluation des biens. Ce
répertoire est composé de trois principaux fichiers que sont le fichier des sols, celui
des locaux et enfin celui des contribuables.

Section 2 : étude des impôts fonciers et taxes assimilées et de leurs

systèmes d’assiette

L’impôt et l’Administration fiscale ont toujours donné l’impression d’être

agressif mais compte tenu du principe de légalité, le pouvoir fiscal des collectivités
locales n’est qu’un pouvoir dérivé. Seul le parlement peut créer, modifier ou
supprimer un impôt afin de permettre la solidarité des citoyens devant les charges
publiques.

Les impôts fonciers font partie de la panoplie des anciennes contributions

introduites au Sénégal à partir de 1914 où ils furent les premiers à être réclamés car
dérivant d’un des éléments patents, les plus faciles à cerner, dans le patrimoine d’un
individu.

De ces anciennes contributions, celles qui intéressent le plus, dans le cadre de

notre étude, sont, d’une part, les impôts fonciers composés des contributions
foncières des propriétés bâties et non bâties, de la surtaxe foncière sur les propriétés
insuffisamment bâties et, d’autre part, de la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères.

Paragraphe 1 : Etude descriptive des impôts locaux fonciers

L’analyse des impôts fonciers permet de faire, de prime abord, l’étude de la
contribution foncière des propriétés bâties et non bâties et ensuite l’étude de la
surtaxe foncière et de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, taxes assimilées.

20
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

A. Les contributions foncières des propriétés bâties et non bâties

En ce qui concerne les impôts directs fonciers, leur existence est liée à la
détention d’un bien immobilier.

Ainsi, la loi 92-40 portant code Général des Impôts modifié retrace de façon
exhaustive les champs d’application, la base imposable, les exonérations et
exemptions en matière de contributions foncières.

1. La contribution foncière des propriétés bâties

Le cadre fiscal a ici pour but les impôts assis sur les propriétés bâties et les
immeubles assimilés par destination.

 Propriétés et personnes imposables et débiteurs de l’impôt

A la lumière des articles 215 à 227 du CGI, cette contribution porte sur toutes
les propriétés construites en ciment, en bois ou en fer et fixées à perpétuelle demeure
au sol ou reposant sur des fondations spéciales faisant corps avec l’immeuble à
l’exception de celles exonérées ou exemptées par une disposition expresse du CGI.

Elle est dûe non seulement sur les constructions, mais elle s’applique aussi sur
l’outillage fixe des établissements industriels attaché à fonds à perpétuelle demeure,
les installations commerciales ou industrielles assimilées. C’est donc la fixité au sol à
demeure qui détermine le caractère applicable de l’impôt foncier.

Concernant les personnes imposables qui peuvent être différentes du

propriétaire, c’est l’article 223 du CGI qui dispose que « la contribution foncière des
propriétés bâties est due pour l’année entière par le propriétaire ou le superficiaire au
1er janvier de l’année d’imposition.

En cas d’usufruit, l’impôt est du par l’usufruitier dont le nom doit figurer sur
le rôle à la suite de celui du propriétaire. En cas de bail emphytéotique, le preneur ou
emphytéote est entièrement substitué au bailleur.

21
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

En cas d’autorisation d’occuper le domaine public ou de concession dudit

domaine, l’impôt est du par le bénéficiaire de l’autorisation ou le concessionnaire.

En cas d’occupation des terrains du domaine privé de l’Etat ou du domaine

national, quelles que soient la nature et la qualification du titre d’occupation, l’impôt
est du par l’occupant »9.

Il s’y ajoute, au terme de l’article 224 du code précité, que : « lorsqu’un

propriétaire de terrain nu ou supportant des constructions de faible valeur loue sous
forme de bail de longue durée, à charge pour le locataire de construire à ses frais
un immeuble bâti devant revenir sans indemnité et libre de toutes charges au
bailleur, à l’expiration du bail, la contribution foncière des propriétés bâties est due
par le locataire»10.
Les débiteurs de l’impôt sont en général ceux qui sont dans l’indivision c'est-à-
dire un droit général et indivis, les copropriétaires, les concessionnaires et les
personnes qui sont dans les liens du mariage et sont imposées en fonction de la
communauté ou de la séparation des biens.
 Les personnes exemptées
La loi fiscale a édicté deux types d’exemption en ce qui concerne la
contribution foncière des propriétés bâties. L’exemption est permanente ou
temporaire. Ainsi, l’article 217 du CGI modifié dispose de façon explicite et limitative
que seuls peuvent bénéficier des exemptions permanentes les immeubles et
installations appartenant à l’Etat et aux collectivités publiques sans pour autant avoir
un caractère lucratif, les installations ou ouvrages publics de transport de l’eau et de
l’électricité, les lieux de culte, les immeubles utilisés par le propriétaire lui-même soit
pour un usage scolaire, soit pour des œuvres d’assistance médicale ou sociale ou
pour l’exploitation agricole ou enfin utilisés par lui-même à titre de résidence
principale pour la partie de la valeur locative ne dépassant pas 500.000 francs et elle
ne vaut que pour un seul immeuble.

9
Articles 223 de la loi 92-40 modifiée par la 2004-12 portant code général des impôts
10
Articles 224 de la loi 92-40 modifiée par la 2004-12 portant code général des impôts
22
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

S’agissant des exemptions temporaires, l’article 218 dispose qu’elles ne

concernent que les constructions nouvelles, les reconstructions et les additions pour
une période de cinq ans. De ce fait, elles ne sont soumises à la CFPB qu’à compter de
la sixième année suivant celle de leur achèvement.
Pour bénéficier de cette exemption temporaire, le contribuable doit, entre autres,
adresser une déclaration écrite dans un délai de quatre mois, indiquant la nature, la
consistance et la destination du bâtiment, un certificat d’habitabilité et de
conformité…

2. La contribution foncière des propriétés non bâties

Par propriété non bâtie, il faut comprendre les terrains nus ou dont les
constructions ne sont pas adhérentes à perpétuelle demeure au sol.

 Les propriétés imposables

Elle est régie par les dispositions combinées des articles 228 à 233 du CGI et
elle s’applique aux terrains nus, aux terrains non immatriculés et aux terrains où sont
édifiés des constructions non adhérentes au sol situés dans le périmètre des
communes, des centres lotis ou des centres désignés par arrêté ministériel et qui ne
sont pas expressément exemptés. Sont également concernés, les terrains dont les
constructions excèdent trois ans.

La CFPNB est due pour l’année entière par le propriétaire, le possesseur ou le

simple détenteur du sol

Ces terrains sont imposables à la CFPB en raison des faits existant au 1er
janvier de l’année d’imposition. La valeur vénale est déterminée par application de la
méthode cadastrale et, à contrario, sur la base des actes translatifs.

 les exemptions à la CFPNB

L’article 230 liste de façon limitative les cas d’exemptions. Ainsi, sont exonérés
les terrains non productifs et appartenant à l’Etat et aux collectivités, ceux utilisés de
façon permanente par les exploitants commerciaux et industriels, les dépendances
immédiates des habitations, les terrains de sport ou de culture. Sont aussi concernés,
23
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

les terrains servant de lieu de culte, d’usage scolaire ou d’assistance médicale utilisés
par son propriétaire.

B. La surtaxe sur les terrains non bâtis ou insuffisamment bâtis et la taxe

d’enlèvement des ordures ménagères

Dans cette partie, il s’agira pour nous de faire une étude concernant le cadre
juridique de la surtaxe foncière et de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.

1. La surtaxe sur les terrains non bâtis ou insuffisamment bâtis

Régie par les articles 234 à 238, elle avait, à l’époque, comme but principal, de
préserver les intérêts de l’Etat mais aujourd’hui, elle vise, depuis la loi sur la
décentralisation, à défendre les intérêts des collectivités locales. Un terrain est
insuffisamment bâti lorsque la valeur des constructions est inférieure à la valeur
vénale du sol.

Elle est due par les propriétaires dont les immeubles se situent soit à Dakar,
soit dans le périmètre des chefs lieu de région. Elle est calculée en fonction d’une cote
unique établie au nom du redevable et des enfants non émancipés avec l’application
du taux approprié selon la zone géographique.

En son article 237, le CGI admet une série d’exonérations qui concerne les
terrains faisant l’objet d’une interdiction générale absolue résultant de leur situation
topographique ou faisant l’objet d’une interdiction temporaire ou conditionnelle.
Cette interdiction doit résulter d’une décision particulière des autorités, les terrains
dont le propriétaire se trouve privé temporairement de la jouissance par suite d’une
situation de fait.

L’exemption n’entame en rien leur prise en compte dans la détermination du

taux de la surtaxe pour les terrains qui y sont assujettis.

24
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

2. La taxe d’enlèvement des ordures ménagères

Non prise en charge par la loi fiscale, il est difficile de considérer cette taxe11
comme un impôt du fait qu’elle constitue la contrepartie directe d’une prestation
rendue de ramassage d’ordures. Ainsi, la TEOM constitue une taxe annuelle qui se
rattache à la contribution foncière des propriétés bâties. Elle a été instituée par la loi
72-52 du 12 juin 1972 et est régie par les dispositions de l’article 156 du code de
l’Administration Communale qui dispose qu’elle porte sur les propriétés bâties
assujetties à la CFPB ou temporairement exemptées de cette contribution à cause de
l’inexistence d’un service de ramassage des ordures. Contrairement aux autres
impôts et taxes, elle est aussi due par l’Etat, les établissements publics et immeubles
exemptés à la CFPB.
Sont exemptées de la TEOM les usines et établissements militaires, tout ou
partie de maisons affectées à un service d’utilité publique ; les immeubles destinés à
des usages médical, culturel ou scolaire et les propriétaires disposant d’appareils
spécifiques pour la transformation des ordures et qui sont exemptés par une décision
du conseil municipal.
La base de la CFPB sert de base de liquidation de la TEOM dont les taux sont
de 3.6% pour Dakar et de 3% pour les autres communes.

Paragraphe 2 : Le système d’assiette des impôts fonciers

La détermination de l’assiette des impôts fonciers passe par la l’estimation de la
valeur locative des immeubles à imposer. Ainsi, l’évaluation immobilière est l’action
de porter un jugement juste sur la valeur ou le prix d’un immeuble quelconque.

A. L’évaluation foncière et immobilière

L’évaluation est un procédé plus ou moins précis de détermination de la
valeur du bien immobilier en numéraire et c’est cette valeur qui intéresse
l’administration fiscale qui fait référence aux notions de valeur vénale et de valeur
locative pour asseoir l’assiette des impôts et taxes assimilées.

11Sur le plan fiscal, la taxe est définie comme une contribution versée en contrepartie d’un
service rendu.
25
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

1. La notion de valeur vénale

La valeur vénale est la plus forte probabilité de prix à laquelle un bien pourrait
se vendre s’il était mis sur le marché dans les conditions normales d’offre et de
demande. C’est la loi du marché qui permet donc de déterminer le prix d’un bien
quelconque en fonction de sa valeur marchande.

« Aussi, le décret n°77-527 du 02 juin 1977 portant sur l’application du Code

des Obligations Civiles et Commerciales permet de cerner la composition de la
valeur réelle des immeubles. Cette valeur réelle comprend les éléments suivants :

-la valeur du terrain telle qu’elle ressort du barème approuvé par la commission
d’évaluation ;

-la valeur de la construction calculée d’après la valeur au m2 bâtie telle qu’elle est
fixée par le barème approuvé de la commission d’évaluation pour les immeubles de
la catégorie considérée, compte tenu d’une probable correction ».

De ce fait, elle prend en compte, compte tenu des conditions du marché de

l’immobilier, les valeurs du fond de terrain et des impenses. Cependant, elle est à
dissocier de la valeur réelle qui est codifiée et règlementée.

D’une manière générale, la valeur vénale correspond à un prix de cession en

l’absence de contraintes extérieures et de codification. Ainsi, elle sert de base de
calcul de certains biens dans la détermination de la valeur locative.

2- la notion de valeur locative

Au terme de l’article 222 du CGI modifié, « la valeur locative est le prix que le
propriétaire pourrait retirer de ses immeubles lorsqu’il les donne à bail ».

La valeur locative est fonction de la nature d’un immeuble, de sa consistance

et de son âge. Elle est fixée en un certain pourcentage de la valeur réelle représentant
le montant réel du loyer annuel encaissé ou susceptible d’être encaissé, en cas de
location, lorsque l’immeuble est occupé par le propriétaire. Elle désigne donc la
valeur d’utilité d’un immeuble calculée au prix du marché.

26
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

La complexité de la maitrise de ces notions et les difficultés de leurs mises en

œuvre ont conduit à l’adoption par l’Administration à d’autres procédés pour la
liquidation de l’impôt foncier.

B. Les opérations d’assiette et de liquidation des impositions

La loi fiscale, en son article 222, montre que la détermination de la valeur

locative peut se faire suivant plusieurs méthodes que sont respectivement la
méthode cadastrale, la comparaison et l’appréciation directe.

1. Les méthodes d’évaluation de la valeur locative

Le code général des impôts met en exergue ces différentes méthodes en
privilégiant la méthode cadastrale. En cas de difficultés de mise en œuvre,
l’administration peut recourir à la comparaison ou à l’appréciation directe.
 La méthode cadastrale
La méthode cadastrale est aussi appelée méthode de la surface corrigée. Cette
méthode résulte « du décret 81-1034 du 26 octobre 1981 portant application de la loi
n° 81-21 du 25 juin 1981 réprimant la hausse illicite du prix des loyers »12
En effet, la valeur réelle d’un immeuble est la somme des différentes valeurs
des éléments qui la composent. Sa mise en œuvre combine le travail de relevé qui se
déroule sur le terrain et celui du bureau
Le Code Général des Impôts dans sa dernière mise à jour a donné la primauté
à cette méthode cadastrale.

Ainsi, les différents éléments qui entrent dans la détermination de la valeur

réelle d’un immeuble sont : le fonds de terre, les constructions et les dépendances
constituées de constructions isolées et d’aménagements spéciaux. Les terrains sont
classés par secteur alors que les autres éléments sont constitués par catégorie où le
prix au m2 est déterminé selon la région.

Le local qui constitue l’unité d’évaluation peut être défini comme étant une
habitation est composé de pièces principales, de pièces secondaires et enfin de pièces
annexes. Les commodités d’usage sont également prises en compte pour l’évaluation.
12
Diouf (O), Introduction du cadastre dans la gestion des anciennes contributions, CFPA ;
1992 ; 29 pages
27
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Ces éléments s’obtiennent le plus souvent par des opérations qui permettent le
calcule des valeurs.

La méthode consiste à mesurer les surfaces réelles du local, d’appliquer des

coefficients de correction (vue, ventilation…), d’identifier les éléments d’équipement,
de faire ensuite la sommation, d’apprécier l’état d’entretien du bien et de son âge et
enfin d’appliquer le prix au mètre carré à la surface corrigé totale pondérée du local.
Cette méthode nécessite de façon permanente un suivi des immeubles pour la mise à
jour des évaluations par une constatation des changements intervenus.

La même technique est utilisée pour la détermination de la valeur des

dépendances. En outre, le CGI a institué une autre appelée méthode de comparaison.

 La méthode comparative

Instituée par la 2004-12, la méthode comparative est l’une des méthodes les
plus faciles à appliquer pour la détermination de la valeur locative. Elle s’est
substituée aux baux authentiques et elle consiste, en l’absence de bases cadastrales,
de déterminer cette valeur par la comparaison avec d’autres locaux similaires, se
situant dans la même localité, et qui permettent de déterminer, de façon
approximative la valeur. Celle-ci qui n’est rien d’autre qu’une référence servira de
base d’établissement des impositions foncières.
Cette comparaison doit épouser un certain nombre de règles et en particulier
les immeubles doivent avoir la même consistance, des aménagements analogues et le
même nombre de pièces. Elle se justifie par le souci d’éviter que le trésor public ne
soit frustré.

 La méthode d’appréciation directe

La méthode d’appréciation directe est utilisée dans l’impossibilité d’une

application de l’une des deux premières méthodes. C’est une estimation des moyens
matériels avec une possibilité de réévaluation de la valeur vénale. Cette réévaluation
peut être légale ou libre. Elle est légale si elle éprouve les contours de la loi fiscale et
dans ce cas la valeur vénale est constituée du prix de revient au cout historique ;

28
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

compte non tenu de la hausse suite à la réévaluation. A contrario, elle est libre et
prend en compte le coût historique et la plus-value.
Cette méthode s’impose dans la détermination de la valeur locative des biens
pour lesquels il est rare d’avoir des éléments de comparaison. Il en est ainsi des
usines et établissements industriels assimilés, des entreprises de bâtiment…
D’une manière générale, cette méthode comprend deux phases que sont
l’estimation de la valeur vénale et la détermination de la valeur locative.
Cette dernière prend en compte certains éléments de l’actif à savoir les
terrains, les constructions, les installations et aménagements et l’outillage.

2. Détermination de la valeur locative et taux de l’impôt

Il convient de rappeler que les impôts fonciers sont calculés à partir
d’une détermination de la valeur locative. Cette détermination passe par une
estimation de la valeur vénale. En effet, la valeur vénale est calculée par application
d’abattements de 50% (matériel et outillage) ou de 40% (constructions et installations
et aménagements) à l’exclusion des terrains dont la valeur vénale est le prix de
revient. Ainsi, la valeur locative des terrains est égale à la valeur vénale multipliée
par 3%. Celles des constructions et installations et aménagements sont multipliées
chacune par 8% et enfin pour le matériel et l’outillage, elle est multipliée par 10%.
Le taux de l’impôt varie selon la nature et la destination de l’immeuble ; elle
est de 7.5% pour les usines et établissements industriels assimilés et est de 5% pour
les autres immeubles.
.

29
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

CHAPITRE II : FORCES ET FAIBLESSES DU SYSTÈME ET DÉFI DE

LA NUMÉRISATION DU CADASTRE
La fiscalité qui est un fait de société, a travers les anciennes contributions, a
permis de faire participer les populations dans la gestion de la cité. En effet, la notion
de contribution renvoie à la solidarité qui doit exister entre les citoyens à l’échelle
nationale. Même si l’acte de payer l’impôt n’est pas un acte naturel, la participation
de tout un chacun constitue une nécessité sociale. C’est pourquoi l’accent a été mis
sur le cadastre fiscal pour promouvoir cette participation sur le développement du
pays.

Cependant, le cadastre fiscal, malgré son institution au Sénégal, a connu des

difficultés énormes allant de l’ineffectivité de la méthode cadastrale à la non
application de la surtaxe foncière en passant par les moyens matériels et humains qui
font défaut et qui ne permettent pas, dans le cadre de l’organisation actuelle des
centres des services fiscaux d’optimiser les résultats.

Section 1 : Les performances et les limites du système

L’importance de la fiscalité locale dans le développement économique et social

avec une hausse globale des recettes a conduit, en effet, à l’adoption d’une réforme
de celle-ci. Ces réformes étaient guidées par le souci du législateur d’accompagner le
processus de décentralisation du Sénégal et malgré l’importance des performances
réalisées sur ce plan, le système d’assiette connait des limites.

Paragraphe 1 : Des avantages techniques et financiers considérables

Les différentes méthodes édictées par la loi fiscale présentent beaucoup
d’avantages par rapport à la mobilisation des recettes fiscales.

A. Les avantages des différents systèmes

La valeur locative constitue le point de départ du calcul des impôts fonciers. A
ce titre, pour déterminer la matière imposable, trois principales méthodes sont
proposées par la loi fiscale. Ces méthodes, de par leur contribution à l’effort de
mobilisation des recettes fiscales, présentent un certain nombre d’avantages.

30
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

La première et privilégiée par le code général des impôts, est la méthode

cadastrale qui présente des caractères distincts par rapport aux autres. L’existence
d’une dose de subjectivité par rapport à cette méthode n’entame en rien sa
pertinence. Le caractère scientifique de cette méthode fait intervenir les techniciens
du cadastre. De ce fait, sa mise en application, même restrictive, offre des garanties
aux contribuables quant au développement d’un système car les contribuables se
voient appliquer les mêmes coefficients pour le calcul de l’impôt en tenant compte de
l’âge de l’immeuble, des matériaux et de toutes les pièces dont dispose le local.

En l’absence de l’effectivité de cette dernière, pour une meilleure

détermination de la base imposable, la comparaison est utilisée. Le rythme effréné du
développement du bâti rend possible l’utilisation des baux authentiques et des
locations verbales. Le bail ou louage de choses est un contrat par lequel le bailleur
s’oblige à fournir au preneur la jouissance temporaire d’un bien moyennant un loyer
que le preneur s’oblige à payer. Le bail réunit trois éléments constitutifs à savoir la
chose, le prix et l’accord des parties. Ainsi, ces baux permettent à l’administration
d’avoir des éléments de référence pour la détermination de l’assiette et de gagner en
temps.

La fiabilité de l’appréciation directe n’est plus à démontrer car elle fait

intervenir le coût historique des éléments qui doivent servir de bases à
l’établissement de l’impôt. Cette méthode s’applique surtout aux usines et
établissements industriels assimilés, aux entreprises de bâtiment…d’où son
importance. La disponibilité de l’information concernant les immobilisations fait que
les entrepreneurs les plus avertis évitent les dissimulations. La conjugaison de ces
différentes méthodes dans la détermination de l’assiette des impôts fonciers et de la
taxe d’enlèvement des ordures ménagères devraient contribuer à renforcer
l’autonomie financière des collectivités locales. C’est ainsi que le poids des impôts
fonciers dans le budget des collectivités locales s’est amélioré d’années en années.

31
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

B. Evolution des impôts fonciers et de la TOM

60,00%

50,00%

40,00%
F BATI
30,00% F N BATI
SURT FONC
20,00%
TEOM

10,00%

0,00%
1 2 3 4 5

Source : DGID

Ce graphique permet de voir l’évolution des impôts fonciers et taxes

assimilées entre 2004 et 2008. Ces impôts et taxes constituent les sources de recettes
des collectivités locales en dehors des dotations annuelles faites par l’Etat du Sénégal
pour leur permettre de faire face aux besoins des populations.

De telles sources de financement méritent d’être appréhendées dans la durée

pour voir celles qui fournissent le plus des recettes à ces collectivités locales afin de
pouvoir mettre l’accent sur les secteurs à améliorer.

Ainsi, l’observation du graphique permet de voir que les recettes ont

augmenté entre 2004 et 2008, sensiblement. Elle se traduit par une hausse de points
en valeur relative.

Les efforts consentis par les agents ont été à l’origine de ces résultats en
permettant aux collectivités locales de disposer de ressources financières. Ces
résultats ont été réussis en l’absence d’un cadastre fiscal fonctionnel d’où
l’importance d’impliquer ce service en pensant, d’ores et déjà, à une restructuration
de la DGID pour enrayer les limites du système d’assiette.

32
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Paragraphe 2 : Les limites du système d’assiette

Malgré la codification de ces différentes méthodes et techniques de
détermination de la valeur locative, le constat est qu’aujourd’hui, l’administration
fiscale connait un certain nombre de difficultés qui limitent ses performances quant à
la mobilisation des recettes fiscales. De ce fait, les principales missions du cadastre
restent entravées par l’existence d’un cadastre non fonctionnel. Ces facteurs bloquant
ont pour nom: problèmes d’ordre administratif et institutionnel, insuffisance
matérielle et faiblesse des ressources humaines et enfin la place de la direction du
cadastre dans l’administration fiscale.

A. Les limites de la méthode de la surface corrigée

La nécessité d’un cadastre fiscal s’est imposée dans des pays comme le nôtre
où les actions de développement exigent que les ressources soient suffisantes. Or, la
faiblesse du tissu industriel ne permet pas de porter la croissance économique. De ce
fait, le recours au foncier pour son imposition constituait une alternative. Cependant,
des difficultés, telles l’inopérationnalité du projet du cadastre fiscal, ont sapées son
fonctionnement.

C’est ainsi qu’il a été noté l’ineffectivité de la méthode cadastrale pour la

détermination de la valeur locative. Pourtant, cette méthode devrait être la plus
usitée selon la loi fiscale en son article 222.

Malheureusement, le cadastre fiscal sénégalais a été handicapé par des maux

(faiblesse des moyens matériels et humains) propres aux pays dits pauvres. Les
difficultés de mise en œuvre de cette méthode tiennent d’abord aux différentes
étapes qui font intervenir des techniques qui nécessitent la collaboration du
redevable réel de l’impôt foncier. Il est vrai que le sénégalais est réticent pour tout ce
qui concerne son intimité, ses revenus; sujet tabou chez les sénégalais. Les
contribuables, en général, posent comme grief la violation de cette intimité du fait
des visites répétitives des agents chargés d’asseoir l’impôt.

L’étude minutieuse de la technique de la méthode cadastrale organisée par le

décret 81-683 du 07 juillet 1981, montre qu’elle fait intervenir un système de
33
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

mesurage complexe. En effet, « les techniciens du cadastre doivent accéder à toutes

les pièces, même les plus intimes à savoir les chambres à coucher, les toilettes… Au-
delà de certaines pratiques traditionnelles, c’est une situation inconcevable pour
certains, d’autant plus que la finalité de ces opérations n’est que de leur soutirer de
l’argent, ce qui fait que les contribuables ne comprennent donc pas l’intérêt de cette
immersion dans leur vie privée »13.

En dehors de cette intrusion qui permet d’avoir la base d’application des

coefficients de correction, l’appréciation qui doit se faire sur l’état des immeubles,
leur âge, et du niveau de vétusté peut être sujet à des errements de la part des
évaluateurs quant à la fiabilité des observations.

Certes, les problèmes qui affectent négativement la collecte de l’impôt sont

nombreux au niveau de l’administration fiscale mais l’un des plus notables est
l’identification de ceux qui sont en mesure de payer leur contribution du fait de
l’absence d’un adressage correcte. A cela, s’ajoutent les difficultés liées à l’application
de la comparaison entre les immeubles du fait que les consistances peuvent parfois
différer. A ces difficultés, se greffent des obstacles d’ordre institutionnel, matériel et
humain.

B. Les limites d’ordre institutionnel, matériel et humain

L’une des premières limites de l’application du cadastre fiscal au Sénégal est
liée à l’architecture organisationnelle de l’administration fiscale. En effet, le principal
problème est la place du cadastre dans les Centres des Services Fiscaux(CSF). A ce
titre, selon les dispositions de l’article 96 de la loi 00591 du 02 févier 2009 portant
organisation de la DGID, les Centres des services fiscaux constituent les services
extérieurs de la Direction Générale et abrite tous les services sous l’autorité d’un chef
de centre ayant au moins le grade d’inspecteur principal. Malgré cette volonté
d’unification, il existe un cloisonnement étanche entre les services du cadastre et ceux
chargés de la liquidation des impôts fonciers.

13
Awa NDIAYE, les méthodes de détermination de valeur locative en matière de fiscalité
locale, mémoire ENA, 2006.
34
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Aussi, l’effectif insuffisant du personnel pose problème. Si à Dakar le déficit

est moins accentué, le maillage des régions constitue par contre le principal handicap
du cadastre pour mener à bien ses missions. Il est rare de voir une région disposer de
plus d’un inspecteur du cadastre. Par ailleurs, le caractère assez marginal de la
destination des contributions dans le système d’évaluation des performances de la
DGID fait que les agents des impôts mettent beaucoup plus l’accent sur les impôts
d’Etat, alimentant le budget, qui, avec le système de rémunération, leur permettent
d’avoir des avantages en numéraire source de motivation. C’est cette situation qui
pourrait expliquer la faiblesse du recouvrement par rapport au potentiel fiscal des
contributions foncières. Le manque d’effectif a aussi pour conséquence la mauvaise
qualité des émissions, l’évasion et la répartition inégale de la charge fiscale.

S’agissant des difficultés matérielles, elles tournent autour de l’absence des

moyens de locomotion surtout à l’intérieur du pays alors que les enquêtes doivent
être menées de façon périodique pour que tous les contribuables puissent se
soumettre à l’impôt. Ensuite et surtout, l’outil informatique est devenu une réalité
incontournable pour la modernisation de tout service. Or, bien des centres se
trouvent dans une précarité informatique qui limite l’efficacité des agents.

Si toutes ces difficultés sont résolues, l’effectivité de la numérisation du

cadastre peut constituer, dans un avenir proche, un palliatif pour appréhender les
niches fiscales.

Section 2 : la numérisation, un palliatif aux limites du cadastre fiscal

La modernisation de l’administration fiscale entamée depuis 2004 se justifie eu

égard à la faiblesse des moyens humains, matériels et techniques. Les solutions
envisagées mettent l’accent sur la correction des erreurs du passé et la mise en place
de techniques nouvelles telles que les systèmes d’information cadastrale qui
permettent de s’adapter à la technologie afin d’élargir l’assiette fiscale et faire face
aux charges publiques.

35
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Paragraphe 1 : Les outils de la numérisation du cadastre et de l’élargissement

de l’assiette
Parmi les outils de la numérisation du cadastre, figurent en bonne place les
systèmes d’information géographique.

La volonté d’aménager de façon rationnelle l’occupation de l’espace pour une

exploitation efficiente a été à l’origine de la naissance des systèmes d’information
géographique notion dont le développement a été rendu possible par l’outil
informatique. La dépendance entre la connaissance de son espace et le souci de
l’équité fiscale a conduit l’administration fiscale à intégrer cette nouvelle donne pour
relever le défi de la performance.

A) l’apport des SIG (systèmes d’information géographiques) dans la qualité des

données cadastrales

Parmi les nombreuses définitions existantes, on peut retenir : "Les systèmes

d'informations géographiques se définissent comme l'ensemble des structures, des
méthodes, des outils et des données constituées pour rendre compte des phénomènes
localisés dans un espace spécifique et faciliter les décisions à prendre sur cet espace"
(Joliveau, 1996).

Ainsi, les Systèmes d’Information Géographique permettent la réalisation de

nombreux travaux qui, en apportant une information intégrant la dimension spatiale,
aboutissent à une meilleure connaissance du système (ensemble de relation). De ce
fait, parler d’une meilleure qualité des données cadastrales par les SIG, c’est d’abord
mettre l’accent sur les composantes du SIG, sur ses attributions et ensuite sur les
relations entre les données et leurs apports à la fiscalité.

 Présentation du Système d’Informations Géographique (SIG)

Depuis quelques années, le nombre de données à notre disposition augmente

régulièrement et il ne s’agit plus seulement de disposer de la donnée, mais bien d’en
extraire, avec des outils adaptés (outils statistiques), l’information pertinente pour les
thèmes de gestion, d’études et de planification dont l’administration fiscale a la
charge.

36
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Le développement économique et social d’une localité se déroulant

essentiellement dans l’espace géographique, la connaissance, la maîtrise et
l’utilisation d’un outil tel que les SIG deviennent incontournable dans la mesure où il
permet d’analyser, de combiner des données géographiques et attributaires pour
produire des cartes et documents statistiques destinés à l’aide à la décision et à la co-
gestion.
La mise en disposition de cet outil d’aide à la décision permet à
l’administration fiscale à clarifier ses choix de gestion de la politique fiscale et
domaniale.
D’une manière générale, un système d’information géographique (SIG) est un
outil informatique permettant d’organiser des données « alphanumériques »
spatialement référencées, et ainsi utilise des plans et des cartes.
Son rôle est de proposer une représentation spatiale plus ou moins réaliste du
territoire en se basant sur des primitives graphiques associées à des attributions
(routes, rues, limites…) ou à une information contextuelle (nombre d’habitants, types
de commerce…). Ainsi, l’information géographique se définit comme l’ensemble de
la description d’un objet et de sa position géographique à la surface de la terre. Il
s’agit donc d’un système d’information sur le territoire permettant d’avoir, entre
autres, une banque de données urbaines.
Il convient, pour mieux appréhender cet outil, de mettre l’accent sur quelques
concepts qui composent les SIG.
Un SIG est constitué en général de cinq(5) composants majeurs qui sont
d’abord les logiciels qui assurent les six(6) fonctions suivantes :

- saisie des informations géographiques sous forme numérique

(acquisition) ;
- gestion de bases de données (archivage) ;
- manipulation et interrogation des données géographique (analyse) ;
- mise en forme et visualisation (affichage) ;
- représentation du monde réel cartographique (abstraction)
- la prospective (anticipation).

37
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Ensuite, il y a les données qui peuvent être représentées par des points, des
lignes, des polygones, par un relief ou par une image 3D animée permettant de
rendre visible toutes les informations concernant les immeubles. Cela suppose donc
l’utilisation de l’outil informatique. Ces éléments constituent la base d’un SIG.

Un SIG fait surtout appel à une connaissance technologique (3e point) et le

« sigiste », par son savoir-faire, doit mobiliser des connaissances en projection, en
traitement de données statistiques et graphiques etc. Il doit traduire des données de
terrains obtenues par le recensement en requêtes informatiques pour répondre aux
différentes interrogations de l’Administration fiscale. De ce fait, un SIG propose une
série de boites à outil que l’utilisateur assemble pour réaliser son projet. C’est dire
qu’un SIG bien maitrisé peut être d’un apport considérable pour tous les secteurs
d’activité.

 L’apport d’un SIG à l’Administration fiscale

Les attentes concernant un SIG sont nombreuses mais les questions auxquelles
peut répondre ce système tournent autour de cinq (5) points quelque soit le domaine
d’application envisagé. C’est ainsi que ces différentes questions s’articlent autour de
(Où, quoi, comment, quand et si).

- où se situe le domaine d’étude et quel est son étendue ?

- quel objet peut-on retrouver sur l’espace étudié ?
- comment les objectifs sont-ils répartis dans l’espace étudié, et quelles sont
leurs relations ? (c’est l’analyse spatiale).
- quel est l’âge d’un objet ou d’un phénomène ? c’est (l’analyse temporelle).
- que se passerait-il s’il se produisait tel évènement ?

Ainsi l’importance de ce système dépend de la qualité des données

géographiques qui se subdivisent en quatre composantes à savoir :

- les données géométriques qui renvoient à la forme et à la localisation des

objets ou phénomènes ;

38
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

- les données descriptives qui renvoient à l’ensemble des attributs

descriptifs :
- les données graphiques qui concernent les paramètres d’affichage des
objets à visualiser ;
- enfin, les métadonnées c’est à dire des données sur les données (date
d’acquisition d’un immeuble, nom du propriétaire, moyens
d’acquisition…).

Dans l’optique de l’utilisation de ce système par l’administration fiscale, il s’agit

d’accompagner le plan cadastral de la liste des contribuables par zone géographique,
des attributs descriptifs pour mieux avoir la situation fiscale de chacun, de ses avoirs
et des dernières transactions opérées. Les attributs permettent de décrire dans les
moindres détails un objet localisé dans l’espace. Cette association passe par le géo-
référencement qu’est la technique de localisation de plusieurs informations car un
des avantages avec le SIG est que les relations avec les objets peuvent être
appréhendées.

Dans le même ordre d’idées, la photographie aérienne joue le rôle de

complément : Cette couche d’information constitue un référentiel visuel très efficace
pour « découvrir » un territoire, constituer un support de discussion entre
partenaires, Administration et usagers, sur des problématiques de fiscalité et de
gestion des différents domaines, en particulier à très grande échelle, de l’espace
sénégalais.

Le S.I.G. sera un outil d’exploitation et de gestion des informations

cadastrales. Il permet leur mise à jour régulière et facilitera leur accès à d’autres
administrations et services ayant besoin de ces informations à des fins de
planification par exemple.

C’est donc toute l’importance de l’utilisation de cet outil qui, dans un proche
avenir, serait d’un apport considérable, par rapport à l’exploitation et à la mise en
œuvre de bases de données cadastrales, de fournir à la DGID des richesses d’une
grande portée économique.
39
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

B) étude exhaustive du Programme d’appui à la modernisation du cadastre

Les réformes institutionnelles de ces dernières années ont permis d’octroyer, à

travers la décentralisation, des compétences élargies aux collectivités territoriales,
depuis la communauté rurale jusqu’à la région. Ces collectivités se trouvent ainsi
responsables de nouveaux secteurs tels que l’action sociale, la santé, l’urbanisme,
l’aménagement ou la gestion des ressources naturelles.

Ainsi, les technologies de l’information qui se sont démocratisées offrent de

nouvelles perspectives dans le contexte de la décentralisation et de la détermination
des potentiels de chaque pays.
Il s’y ajoute que les objectifs de développement assignés depuis 1990 ont
permis d’améliorer sensiblement la croissance économique. Cette situation résulte
des efforts consentis dans le cadre des plans d’ajustement structurels qui ont permis
d’augmenter sensiblement les recettes sans se traduire par un alourdissement de la
pression fiscale. Pour maintenir cette avancée, il a été convenu de développer
certains secteurs capables de mobiliser des ressources additionnelles.
C’est ainsi que, le cadastre, les domaines et la conservation foncière ont été des
secteurs cibles de la part de l’Etat et des bailleurs de fonds car la part de ces secteurs
dans le PIB est infime, 0.25%, par rapport aux attentes des autorités. De ce fait, un tel
projet ne pouvait que constituer une opportunité capable de jouer le rôle de correctif
contre les difficultés que rencontre l’application du cadastre fiscal.

1. Objectifs et domaines d’intervention du projet

Les pays du sud, sous-développés, dans un contexte de crise économique qui
s’est généralisée, ont, aujourd’hui, conscience de la nécessité de relever le défi du
développement. Ce, d’autant plus que la suppression des barrières douanières aura
pour conséquence de réduire sensiblement les recettes provenant de la fiscalité de
porte (recettes douanières). L’augmentation des recettes fiscales internes et leur
utilisation rationnelle, afin de réduire la pauvreté, à travers une bonne gestion des
finances publiques, devient une nécessité pour ces pays.
Au Sénégal, la stratégie de réduction de la pauvreté et le programme de bonne
gouvernance ont été adoptés par les autorités sénégalaises à la suite d’une longue

40
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

concertation entre l’Etat, le secteur privé et la société civile. Cette stratégie avait pour
cadre de promouvoir la transparence dans la gestion des affaires publiques afin de
permettre une diminution substantielle de la misère des populations de 50%, d’ici
l’horizon 2015. Auparavant, un objectif de réduction de 15% de la pauvreté avait été
fixé. Cependant, malgré la hausse des ressources budgétaires, la précarité des
conditions de vie des citoyens ne permet pas, de prime abord, d’être affirmatif quant
à l’atteinte de ces objectifs fixés en 2002.
C’est ainsi que, six axes de priorités ont été dégagés dont, entre autres, le
développement des NTIC, les gouvernances locale et économique. En ce qui
concerne ce dernier point, la restructuration de l’administration des impôts et des
domaines a été, en 2003, la cible des bailleurs et de l’Etat sénégalais. Cette
restructuration passe par la modernisation du cadastre. Par conséquent, le projet
d’appui à la modernisation du cadastre qui bénéficie d’un appui de l’Union
Européenne et de la Banque Africaine de Développement s’adosse sur les
recommandations de l’étude sur la fiscalité locale des années 97-98 et du rapport
diagnostic du Country Financial Accountability Assessement (CFAA) de 2002. En
effet, les incohérences notées dans la détermination de l’assiette des impôts locaux, le
déficit en ressources humaines et ses implications sont à l’origine du caractère non
opérationnel du cadastre.
La numérisation du cadastre apparait comme essentielle face à la léthargie que
connait cette direction. Aussi, au delà de l’aspect fiscal, cette numérisation est
fondamentale pour la maitrise du foncier et l’application d’un plan d’aménagement
suivant les spécificités de chaque milieu. L’importance du cadastre dans le processus
d’un Etat appelé à relever les défis du développement est posé par Louis XIV en ces
termes « les demi-mesures font toujours perdre le temps. Le seul moyen de sortir de
l’embarras est de faire procéder sur le champ au dénombrement général des terres dans toutes
les communes de l’empire avec arpentage et évaluation de chaque parcelle de propriété. Un
bon cadastre parcellaire sera le complément de mon code en ce qui concerne la possession du
sol. Il faut que les plans soient assez exacts et assez développés pour servir à fixer les limites
des propriétés et empêcher les procès ».

41
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Il ressort de cette assertion qui date de la royauté que e cadastre constitue, par
les moyens qu’elle offre, un palliatif par rapport aux problèmes de fiscalisation du
sol.
Les domaines d’intervention du projet sont nombreux et variés. Il s’agit d’un
projet conçu pour appuyer les efforts de l’Etat dans la modernisation des services du
cadastre, des domaines et de la conservation foncière en vue d’améliorer la
mobilisation des ressources et le climat des affaires. Ces services sont caractérisés par
l’obsolescence des textes et la méconnaissance de la situation réelle des terres, le
dénuement total des différents intervenants étatiques et l’inadaptation de
l’organigramme de la Direction générale des Impôts et des Domaines.
Ainsi, le projet vise la modernisation du cadastre dont l’implication dans la
détermination des régimes domaniaux et de la fiscalité foncière n’est plus à
démontrer.
D’après les études faites à l’époque, sur 800 000 concessions recensées, seuls
4000 14titulaires de biens fonciers disposent de droits réels; ce qui pose le problème
de l’immatriculation15 du potentiel foncier sénégalais et de ses implications fiscales.
Cette donne justifie l’acquisition de la cartographie de quarante grandes villes sur les
155 localités cibles réparties sur les quatorze(14) régions que compte le pays.
Il s’y ajoute, aussi, que l’efficacité du service ne saurait passer que par
l’acquisition d’un plan national cadastral(PNC) susceptible d’être réactualisé de
façon périodique. Ce plan devrait couvrir l’ensemble des localités du pays.
Par ailleurs, pour garantir la viabilité du projet, il est aussi prévu des enquêtes
cadastrales, déjà entamées, pour la réalisation d’une base de données permettant
d’identifier tous les propriétaires et débiteurs de l’impôt et de promouvoir l’équité
fiscal.

14
MEF-DGID, étude de faisabilité du PAMOCA, décembre 2004.
15
Par immatriculation, il faut comprendre enregistrement pour préserver des droits
42
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

2. Coût et durabilité du projet de numérisation du cadastre

La numérisation du cadastre constitue un outil indispensable à l’existence
d’un cadastre efficace. L’atteinte des objectifs du projet est suspendue à la
disponibilité des moyens financiers et humains. Le déficit notoire en ressources
humaines ne saurait être l’apanage du cadastre car il affecte toutes les
administrations de l’Etat sénégalais. Cependant, compte tenu de l’intérêt du projet de
modernisation de l’administration fiscale, l’accent a été mis sur les aspects financiers,
techniques et humains.
 Le coût financier du projet
Le rapport d’étude de faisabilité du Fonds Africain de Développement de
février 2005, de façon exhaustive, avait évalué le montant global du projet qui se
décline en trois axes que sont le cadastre, les domaines et le volet concernant la
gestion du projet. Le financement se présente sous deux volets à savoir une
contribution locale et un appui des bailleurs. Grosso modo, le cout global arrêté par
les experts s’élève à environ dix sept (17) milliards de francs CFA. Il est à, noter que
la participation de l’Etat du Sénégal en valeur relative est de 16.5% et le reste est
constitué de requêtes de financement.
Le FAD a consenti un don à hauteur de 1.8 milliards. Le gap de financement
devrait être comblé par les autres partenaires financiers notamment l’Union
Européenne à travers le 9e FED.
Le tableau ci-dessous permet de comprendre, dans les détails, les montants
des financements des différentes composantes du projet par la BAD.
Tableau 2: CÖUTS ESTIMATIFS PAR COMPOSANTE

En Millions de
En Millions FCFA UC %

Devi Tota Composant

COMPOSANTE Devises ML Total ses ML l e

Composante 1 :
CADASTRE 1 484.4 216.00 1 700.4 1.96 0.29 2.24 83

43
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Composante 2 :
DOMAINES 162.70 0.00 162.70 0.21 0.00 0.21 8

Composante 3 :
Gestion du projet 37.35 153.66 191.01 0.05 0.20 0.25 9

dont Audit 14.70 6.30 21.00 0.02 0.01 0.03

Total coût de base 1 684.45 369.66 2 054.11 2.22 0.41 2.63

Imprévus 107.03 49.91 156.93 0.21 0.07 0.18

Coût total du projet 1 791.47 419.57 2 211.04 2.43 0.48 2.91

UC= unité de compte BAD

Tableau 3 : COUTS ESTIMATIFS PAR CATEGORIE DE

DEPENSES

Catég. Dépenses En Millions de FCFA En Millions d’UC

Devis Tota
Devises ML Total es ML l FAD Gvt

A. Biens 877.71 275.65 1 153.36 1.16 0.36 1.52 1.19 0.32

B. Services 805.00 6.90 811.90 1.06 0.01 1.07 1.07 0.00

C. Fonctionnement 1.74 87.11 88.85 0.00 0.11 0.12 0.03 0.09

Total coût de base 1 684.45 369.66 2 054.111 2.22 0.41 2.63 2.22 0.41

Imprévus 107.03 49.91 156.93 0.21 0.07 0.28 0.28

Coût total du projet 1 791.47 419.57 2 211.04 2.43 0.48 2.91 2.50 0.41

 La durabilité du projet de numérisation du cadastre

L’appui des bailleurs dans la mise en place du projet a permis de jeter les
bases d’une coopération nord-sud. Ce partenariat fut à l’origine de l’acquisition de la

44
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

logistique et du matériel informatique et topographique. Cependant, une chose est

d’initier un projet, mais une autre est d’avoir des ressources suffisantes pour la
maintenance des équipements et sa survie. Cela dépendra en général de la capacité
de l’Etat à financer les charges récurrentes pour que cet outil dont l’importance dans
l’élargissement de l’assiette n’est plus à démontrer tant en matière fiscal qu’en
matière institutionnelle de tenure des sols et d’application du régime juridique
approprié. Malgré l’état actuel des finances du pays qui se caractérise par des
tensions répétitives, une dette intérieure lourde, le suivi des bailleurs de fonds peut
obliger le gouvernement à consacrer une partie de ses ressources disponibles au
financement du projet PAMOCA et à la lutte contre la pauvreté.
L’informatisation des services du cadastre, des domaines et de la conservation
foncière peut faciliter le la pérennité du projet. Cependant, certains paramètres
risquent, selon le rapport, d’être des facteurs bloquant. Il s’agit entre autres, de la
réalisation des enquêtes cadastrales qui coûtent chers et dont la méthode applicable
suscite la réticence des citoyens.

Paragraphe 2 : la numérisation du cadastre, un potentiel outil performant de

fiscalisation du développement du bâti
Le rythme effréné du développement du bâti au Sénégal suscite des
interrogations. Certains spécialistes de l’immobilier l’expliquent par l’existence d’une
« bulle »16 immobilière. Une bulle spéculative est généralement définie comme une
phase pendant laquelle les prix s’affranchissent de leurs relations habituelles avec les
données économiques dites fondamentales et s’inscrivent dans une tendance
fortement haussière et autonome. La hausse des prix du loyer est un des facteurs
explicatif de l’essor de l’immobilier dans les grandes villes d’où l’importance de voir
le contexte de l’avènement de cette situation.

A) l’élargissement du potentiel fiscal : les développements du bâti et du locatif en

milieu urbain
A l’instar des villes du tiers monde, le milieu urbain sénégalais connait une
véritable révolution urbaine aux conséquences multiformes touchant, entre autres, le

16
MEF-DPEE (Direction de la Prévision des Enquêtes Economiques), analyse du fonctionnement du marché de
l’immobilier à Dakar : une approche empirique et qualitative, octobre 2008.
45
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

développement fulgurant du bâti et les modes d’accès au logement.

L’habitat peut être défini comme le mode de groupement des établissements

humains. Parler de l’habitat, c’est poser le problème plus globalement du
développement urbain car c’est l’habitat qui façonne pour l’essentiel le paysage de la
ville et caractérise le milieu urbain. Et, le contexte du développement du bâti se
caractérise par la conjugaison de plusieurs facteurs. Ces facteurs sont essentiellement
psychosociologiques mais aussi liées aux coûts très élevés pratiqués dans les villes
dotées d’un niveau d’infrastructures élevé et son corollaire, la rareté des logements.

1. Les causes du boom immobilier

Les causes sont nombreuses et variées. Aujourd’hui, le logement est considéré
comme une fin en soi au point qu’il a installé, chez les populations, des
comportements dont les causes sont surtout d’ordre psychosociologiques.

 Les causes psychosociologiques :

Le désir d’avoir son propre logement est une idée profondément ancrée dans
les mentalités, en Afrique en général, et chez les Sénégalais en particulier, qu’il est
devenu une nécessité absolue. Le coût très cher de la location immobilière fait que
chaque sénégalais a pour seul objectif l’accès au logement urbain.

Le prestige attaché à la possession est si déterminant qu’il inhibe tous les

autres facteurs contraignants quant aux conditions de vie, dans tel ou tel quartier.
Ainsi, avec le recul de l’agriculture de rente, les populations n’avaient d’autres choix
que de venir s’installer dans les grandes villes. Que le quartier soit crée sur un site
dangereux, qu’il ne dispose que peu d’équipement, qu’il soit enclavé et exige des
dépenses importantes pour les déplacements, l’essentiel est d’avoir son logement.

 Le logement conçu comme une fin en soi

Cette façon de penser s’est instaurée progressivement dans les mentalités à la

suite de l’insécurité dans laquelle vivent les locataires et dans une certaine mesure les
hébergés. Le locataire est à la merci du logeur qui augmente le loyer au gré de ses
humeurs à cause de la forte demande.

46
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Dans ce contexte, il faut avoir son propre logement. C’est la raison pour
laquelle, le citoyen, quels que soient ses revenus, pourvu qu’ils soient réguliers,
pense d’abord à acquérir un logement ou une parcelle. Il profitera sur la première
occasion qui se présentera à lui pour s’offrir un habitat et ce d’autant plus facilement
que le paiement peut s’effectuer par tranches.

De nombreuses populations préfèrent mal manger pour avoir un habitat. Dans

les situations comme celles-ci, il est difficile d’empêcher les citadins de chercher un
chez soi si l’Etat n’arrive pas à résoudre le problème de l’accès au logement.

Au Sénégal, durant ces cinq dernières décennies, l’effort de l’Etat a été

concentré sur l’habitat social en s’appuyant sur des organismes publics ou
parapublics.

La mise en œuvre d’une telle initiative répond à une nécessité sociale qui
prend sa source dans une très forte demande en logement. La solution à ces
problèmes est rendue particulièrement difficile par l’afflux des populations rurales,
avec l’exode accéléré par la sécheresse, et l’attraction, qu’en général, exerce le mirage
de la ville. Cette population est absorbée en partie, par la densification des quartiers
existants, la naissance de taudis insalubres mais aussi la création de quartiers
nouveaux d’habitations.

Cependant, le problème reste entier du fait de la forte demande de logement.

Il s’y ajoute que la littoralisation des hommes et des activités générées par la
colonisation ne fera que croître l’énorme déséquilibre rendant vains les rêves de
création d’une armature urbaine destinée à jouer le rôle de contrepoids équilibrant
face au développement hypertrophié de l’agglomération dakaroise.

Ainsi, les objectifs en matière d’urbanisme sont dès lors clairement définis. Il
s’agit d’assurer le logement dans des conditions minima de confort et d’hygiène à
toute la population urbaine du pays grâce à une volonté de planification en matière
d’habitat.

47
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Suite à ces causes, l’investissement dans la pierre est si rentable qu’il est
devenu la cible de la quasi-totalité des promoteurs d’où l’existence d’une « bulle
immobilière »17 au Sénégal, en général, et à Dakar, en particulier.

2. les manifestations du boom immobilier : les investissements dans la pierre

Le milieu urbain engrange beaucoup plus de population qu’il n’en faut vu le
contexte socio-économique qui pousse les uns et les autres à quitter leur localité pour
une contrée plus indulgente face à leur devenir. Cet exode ajouté au croît naturel
accentue l’hypertrophisation des grandes villes. Seulement, devant la constance de
cette grise réalité, apparait le besoin vital de se trouver un logement à la mesure de sa
bourse. Par ailleurs, les difficultés d’accès à la terre ont eu pour conséquence le
développement du locatif populaire et la ruée vers les structures modernes de
construction de logements sociaux.

 le développement du locatif populaire

Le secteur de l’immobilier a connu, au moins ces dix dernières années, à

Dakar, et dans les grandes agglomérations urbaines, un cycle explosif, souvent
qualifié de « bulle » du fait de la pression démographique urbaine. Celle-ci se traduit
par une nouvelle physionomie du cadre du bâti. Ainsi, l’espace habité subit des
transformations physiques qui sont les conséquences d’aménagement et de
réaménagements ponctuels.

Si on prend le cas de Dakar et des villes comme Thiès et Mbour, il y’a une
tendance presque généralisée au remodelage des logements allant d’une réfection à
l’extension en hauteur en passant par les constructions nouvelles.

Il s’agit donc d’un investissement dans la pierre qui a fini de faire de ces
localités des chantiers permanents; tant de par l’ampleur des constructions que de
l’étalement spatial de ces grandes villes dévoreuses d’espace.

Aussi, les constatations et les tendances qui se dégagent des derniers

recensements et estimations de la population et de l’habitat, l’équilibre numérique

17
La bulle peut être définie comme un développement du locatif avec une hausse généralisée
des prix.
48
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

entre les populations urbaine et rurale s’est réalisé en 2003. Le taux d’urbanisation de
48% observé en 2000 met en évidence la forte croissance de la population urbaine qui
induit des besoins importants en logements, en infrastructures et en équipements
collectifs.

Années Population Population Taux Accroissement Besoin en

totale urbaine d’urbanisation urbain (hbts) logement

1988 6 800 000 2 800 00 41% - -

1995 8 195 000 3 682 000 44% 882 000 88200

2000 9 360 000 9 360 000 48% 798 000 79800

Source : ANPS RGPH (recensement général de la population et de l’habitat) 2000.

Cette situation a aboutit au développement du locatif et les propriétaires les

plus avertis se sont lancés dans la location immobilière à usage résidentiel populaire
pour en tirer profit en essayant d’avoir des ressources nécessaires à la survie des
familles. Un propriétaire occupant peut donner en location une pièce sans pour
autant accéder à la catégorie des logeurs spéculateurs.

En dehors de ce phénomène, il y’a la location immobilière à usage

professionnel qui se traduit par la substitution d’usage18.

Ce développement du locatif s’explique par le fait qu’une grande partie des

masses urbaines n’a pas accès au sol, faute d’un statut et/ou d’un emploi suffisant
pour répondre aux exigences des sociétés immobilières.

 Les filières modernes d’accès au logement et l’étalement spatial dans

les zones périurbaines

Le marché du logement a été pendant longtemps et demeure caractérisé par

une demande supérieure à l’offre. Le lourd déficit dans la couverture des besoins
découle essentiellement des difficultés pour les sociétés de promotion immobilière à

18
La substitution d’usage signifie qu’un immeuble qui était destiné à l’habitation cède la
place à un commerce.
49
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

se doter de réserves foncières préviabilisées et à contracter des financements

substantiels et adaptés au financement de l’habitat social. Parmi ces sociétés
immobilières, on peut citer, entre autres, le cas de la SN-HLM qui date de 2000 et de
la SICAP créée en 1951.

Malgré l’adoption des systèmes de planification familiale, la population

sénégalaise ne cesse de croitre et ce, en sus des problèmes structurels, sociaux,
éducationnels, et surtout économiques. Tous ces problèmes se font sentir sur le cadre
de vie qu’est l’habitat, mais ils sont surtout liés aux moyens dont dispose la
population pour accéder à un patrimoine bâti car le souci majeur de l’homme a été de
s’octroyer un outil moderne d’habitation.

Dans l’optique d’atténuer tous ces problèmes et interrogations multiples,

l’Etat a crée des sociétés de droit privé dont le capital est entièrement souscrit par
l’Etat du Sénégal. Ces sociétés nationales ont pour objet de réaliser et de gérer en
milieu urbain comme en milieu rural des constructions en usage d’habitation (ZAC,
HLM etc.) placées sous le régime de la location-vente, d’assurer la gestion des
programmes de viabilisation des terrains. Elles ont pour objet également de réaliser,
accessoirement, des locaux à usage collectif et toutes autres constructions nécessaires
à la vie économique et sociale.

Ces sociétés, conscientes de l’attractivité du littoral sénégalais dans la

détermination et l’évolution des prix de l’immobilier, ont mis l’accent sur les
constructions en hauteur de logements collectifs du fait de la rareté des terrains. En
effet, il n’existe pratiquement plus de disponibilités foncières destinées à tout usage à
Dakar.

Les plus grandes réserves foncières sont en train d’être déclassées. Ainsi, la
raréfaction du foncier s’intensifie avec des conséquences sur l’évolution des prix de
l’immobilier et sur l’élargissement de l’assiette de la ville d’où les spirales de
constructions dans des zones jadis qualifiées de rurales ou de zones non aedificandi.

Il en est, ainsi, des localités comme la zone des Niayes (Kayar, Sangalkam,
Thiès extension etc.). Le même processus affecte les villes de l’intérieur du pays où

50
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

chaque ménage s’accroche à la parcelle qu’il a eue autant de peines à acquérir et

essaie de l’adapter aux exigences économiques. Il s’en suit des vagues de
constructions, sur l’étendu du territoire, capables, si elles sont bien appréhendées,
d’élargir l’assiette des ressources des collectivités locales mais aussi d’octroyer à l’
Etat des recettes fiscales considérables. Depuis la création de ces deux grandes
sociétés que sont la SICAP et la SN-HLM, elles ont respectivement produit, en milieu
urbain comme en milieu rural, 12918 logements et 13432 logements19.

Ce tableau montre l’encours crédits bancaires à la branche immobilière

Années 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Encours 30 241 31 798 28 580 45 015 57 582 55 856

Source : BCEAO-Agence. Millions [Link].

B) un système d’assiette plus performant

L’homme est au début et à la fin de tout développement. Cependant, l’essor
économique suppose que les ressources soient appréhendables. Pour améliorer cette
situation et augmenter le niveau de recouvrement des revenus des collectivités
locales, l’Etat du Sénégal a pris l’initiative, en février 2004, de procéder, dans le cadre
d’une réforme du code général des impôts, à la modification de quelques
dispositions relatives à la fiscalité locale. Cette réforme a introduit la contribution
globale unique (CGU) qui est un impôt synthétique regroupant six impôts dont des
impôts d’Etat et des impôts locaux.

Il est connu que la numérisation du cadastre a comme préalable le

recensement exhaustif de l’habitat et des activités. L’évaluation cadastrale de la
valeur locative, mode de détermination de la base imposable, permet une meilleure
assise de l’impôt foncier car elle permet de lever les errements constatés dans la
liquidation de ces types d’impôt. De ce fait, le cadastre fiscal pourra pleinement jouer
son rôle dans le financement du développement.

L’application de critères de tri et de classement, propre à la numérisation, doit

aboutir à une priorisation et une sélection d’un nombre raisonnable de sources à

19
République du Sénégal, MUH, étude sur la sécurité de l’occupation foncière et immobilière
et la bonne gouvernance, rapport final, décembre 2003, 115pages.
51
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

exploiter compte tenu des objectifs visés et des considérations liées à la légalité, au
rendement, à la rentabilité et à la faisabilité de la source. Cela suppose une
coordination entre les différents services, l’implication des agents du cadastre et la
révision constante de la base de données par des recensements de correction
périodiques.

Ainsi, la création d’un bureau de recensement permettra de pérenniser les

retombées de la numérisation du cadastre. Il s’y ajoute que l’affectation d’attribu
pour chaque parcelle identifiée permet de rendre beaucoup plus acceptable
l’application de la méthode par comparaison. La recherche d’immeubles de même
consistance pourra être facilitée si la recherche assistée par ordinateur est affinée. Par
conséquent, la conjugaison des actions des projets en cours (SIGTAS, PAMOCA,
PDSAF) rend le système d’assiette plus performant et ouvre de réelles perspectives
pour l’Administration fiscale.

52
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Deuxième partie : ENJEUX ET PERSPECTIVES DE LA

NUMERISATION

53
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

CHAPITRE 1: ENJEUX SOCIO-ÉCONOMIQUES DE LA

NUMÉRISATION DU CADASTRE
L’adoption du cadastre fiscal avait pour but essentiel d’accroitre les ressources
financières du pays. Par la suite, le projet prit, malgré les échecs, une nouvelle
tournure car devant accompagner le processus de décentralisation afin de permettre
à celles-ci de tendre vers une certaine autonomie financière.

Section 1 : un cadastre au profit des collectivités locales

Le cadastre, dans sa mission fiscale, accompagne les collectivités locales car

l’institution a pour but essentiellement l’amélioration des rendements des impôts
fonciers compris dans le budget des collectivités locales. Cependant, l’éventail des
charges de ces entités en matière d’éducation, de santé, de gestion environnementale
etc. ne cesse de croitre ; ce qui pose le problème de l’autonomie financière. Le
financement du développement interpelle les autorités étatiques qui, dans la
recherche de moyens, mettent l’accent sur les impôts et taxes. C’est ainsi que la
fiscalité est à l’épreuve de la décentralisation.

Dans une autre rubrique, les demandes de parcelles de logement, à travers les
lotissements, formulée par les populations auprès des autorités locales constituent
un chantier, une niche, à explorer pour un élargissement de l’assiette fiscale. Pour
qu'une telle orientation aille de pair avec la rationalisation du système de
financement et la maîtrise des prélèvements obligatoires, il faut que soit
préalablement transformé le capital foncier qualifié de mort en un capital vif grâce à
la numérisation du cadastre.

Paragraphe 1 : la fiscalité locale à l’épreuve de la décentralisation

L’accession du Sénégal à l’indépendance révéla au grand jour le déséquilibre
dans l’aménagement spatial du pays. Il fallait repenser le legs des colonisateurs où la
culture de rente a guidé la valorisation du territoire. Les politiques entreprises, dans
un schéma de décentralisation et de déconcentration, obligeant que les nouvelles
entités créées soient financièrement accompagnées.

54
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Le cadre institutionnel de la décentralisation a été amélioré au fur des temps et

en fonction des contextes notamment pour l'amélioration de l'autonomie des
collectivités locales. De la même manière, le pouvoir des élus locaux se renforça,
sensiblement, jusqu'à l’octroi de compétences en matière domaniale.

A) le cadre institutionnel de la décentralisation dans le processus d’autonomie

des collectivités locales

Le processus institutionnel en matière de décentralisation date de la

colonisation avec l’institution de quatre communes que sont St Louis, Dakar,
Rufisque et Gorée. Par la suite, avec l’avènement de l’indépendance, ce processus
s’est intensifié et aujourd’hui le problème majeur qui se pose est lié à la question de
l’autonomie financière dont souffrent ces entités décentralisées.

1. L’évolution du cadre institutionnel de la décentralisation

Au Sénégal, l’institution municipale procède d’une longue gestation qui date
de 1872 avec la naissance des communes de plein exercice où les populations étaient,
au même titre que les français de souche, électeurs, éligibles et justiciables auprès des
tribunaux de droits français. L’année 1904 vit la naissance de communes mixtes. En
1955, la commune de moyen exercice fut créée et le conseil municipal était élu. A
l’indépendance, le Sénégal comptait 34 communes. Le nombre actuel de communes
découle d’une évolution qui se déroule en trois grandes étapes depuis 1960.

Entre 1960 et 1990, le statut d’une municipalité spéciale fut accordé à la

commune de Dakar en tant que Chef lieu de région par la loi 64-02 du 19 janvier
1964. La loi 66-64 du 30 juin 1966 consacre définitivement le statut communal des
villes sénégalaises en précisant les modes d’organisation, de fonctionnements et les
différentes missions des collectivités décentralisées ; la commune étant définie
comme le regroupement des habitants d’une même localité. C’est donc une personne
morale de droit privé. La loi 72-25 du 19 avril 1972 créa la communauté rurale qui est
une personne morale de droit public disposant d’une autonomie financière.

La 2eme période débute avec la suppression des communes spéciales par la loi
90-35 du 08 octobre 1990 et dans la même mouvance, la loi 90-37 modifie la loi 72-25

55
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

en transformant la gestion des budgets des collectivités rurales des sous préfets aux
présidents de conseil rural ordonnateur de celui-ci.

La dernière étape coïncide avec l’année 1996 ou la loi 96-02 a permis de

renforcer les responsabilités des collectivités locales pour une meilleure répartition
des centres de décision dans le cadre des ressources disponibles et assurer le
développement économique et social.

Ainsi, les compétences transférées sont confinées dans la loi 96-07 du 22 mars
1996 portant transfert de compétences aux régions, aux communes et aux
communautés rurales, qui définit les neuf (9) domaines de compétences que sont: les
Domaines, l’Environnement, la Santé-population et l’action sociale, la jeunesse-sports
et loisirs, la Culture, l’Education, la Planification, l’Aménagement du territoire et
enfin l’Urbanisme et l’Habitat 3

Avec la simultanéité des transferts de ressources, la loi de 1996 prévoit que les
transferts de compétences sont accompagnés de transferts concomitants par l’Etat,
aux communes, aux communautés rurales et aux régions, des ressources nécessaires
à l’exercice normal de ces compétences.

2. De la nécessaire autonomie « financière » des collectivités locales

L’article 3 de la loi 96-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales
dispose que «les collectivités locales ont pour mission la conception, la
programmation et la mise en œuvre des actions de développement économique,
éducatif, social et culturel d’intérêt régional, communal ou rural 20».

Le transfert de compétences s’accompagne d’un transfert d'impôts d'État. Il

s'agit là d'un principe central qui doit être suivi tout au long du processus de
décentralisation. Il suppose que les transferts de compétences soient accompagnés
des transferts de ressources correspondantes. Cette consécration se traduit par
l’attribution d’un certain nombre de ressources au profit des collectivités locales. De
ces ressources, les impôts en constituent un levier non négligeable pour permettre
aux collectivités locales d’aller vers une certaine autonomie.

20
La loi 96-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales.
56
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Le système de financement des collectivités locales et plus particulièrement

l'édifice des impôts locaux, hérité de l’histoire, toujours centré sur les « quatre vieilles
21», semble avoir aujourd’hui atteint ses limites en raison de l’opacité et de la
complexité dans la gestion desdits domaines transférés.

Aux termes de l’article 248 du CCL, « les recettes ordinaires des collectivités locales
proviennent des recettes des produits des recettes fiscales, de l’exploitation des domaines et des
services locaux des ristournes accordées par l’Etat sur le montant des impôts et taxes
recouvrées à leur profit et de la répartition annuelle du fonds de dotation ».

De cette disposition, se distinguent deux types de recettes. Les premières

peuvent être qualifiées d’autonome et les secondes d’externes représentées par des
subventions d’intérêt général et emprunts.

Aujourd’hui, force est de constater que les collectivités locales n’ont pas les
moyens de leur politique car les budgets sont modiques au regard des besoins
d'équipements collectifs. L'inadéquation de la fiscalité locale, au demeurant rigide,
maintient les Collectivités locales dans une totale dépendance vis-à-vis de l'Etat
notamment les régions qui n'ont pas de fiscalité propre, mais dépendent de l'Etat
donc de ses aléas de trésorerie. Les transferts de charge non compensés par l'Etat
contraint les Collectivités locales à gérer des difficultés quotidiennes liées surtout aux
charges salariales importantes.

Au regard de ces difficultés d’ordre financier, il convient, pour une réussite

acceptable de la décentralisation, de trouver des voies et moyens permettant, dans le
cadre de la fiscalité locale, de concourir à l’existence d’une certaine autonomie des
collectivités locales. C’est pourquoi, les études sur la fiscalité locale de 1997 et 1998 et
les recommandations de 2004 ont mis l’accent sur l’utilisation de la méthode
cadastrale pour appréhender l’assiette des impôts fonciers par des enquêtes
cadastrales.

Par ailleurs, les lotissements communaux peuvent constituer une bouffée

d’oxygène, avec l’implication du cadastre, pour l’Etat et les collectivités locales.

21
Les quatre vieilles renvoient aux impôts locaux encore appelés anciennes contributions.
57
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

[Link] visibilité de l’implication fiscale d’une pratique courante : les vagues de

lotissements
L’avènement des textes de loi sur la décentralisation et notamment la loi 96-07 du
22 mars 1996 portant transfert de compétences aux collectivités locales a consacré une
plus grande autonomie à ces entités. Cette autonomie de gestion englobe les
domaines. En dehors des zones de terroir dont a compétence le conseil rural, le
foncier est géré par l’Etat qui peut céder tout ou partie de ces sols suivant des critères
codifiés aux collectivités locales à travers une gestion de proximité permettant l’accès
facile à la terre.

Les opérations de lotissements sont en général initiées par les Maires pour
prévenir et stopper les occupations anarchiques qui ne confèrent aucun droit sur le
sol occupé. Aussi, il est connu que la Direction du cadastre est compétente en matière
de lotissements et d’aménagement ; ce qui lui donne un droit de regards sur ces
pratiques récurrentes même si le droit de lotir est consacré par la loi.

Ce droit a été pendant longtemps considéré comme un attribut à part entière du

droit de propriété d’où l’importance de mettre l’accent sur certaines définitions
conceptuelles.

Du point de vue cadastrale, le lotissement se définit comme étant une division

foncière dont l’objectif est de rompre l’unité foncière d’une aire géographique d’un
seul tenant. Il existe deux types de lotissement à savoir la division simultanée et les
divisions successives. En général, l’objectif d’un lotissement est l’implantation d’un
bâtiment qui adhère au sol. En d’autres termes, il s’agit d’un but à caractère social
donc l’installation humaine.

Cependant, en dehors de cet aspect, il ya l’aspect économique car l’opération a

pour vocation de morceler, d’équiper et à commercialiser, de façon indirecte, les lots
auprès de personnes qui y édifieront des constructions. Par conséquent, les
opérations de lotissement peuvent permettre d’améliorer sensiblement les recettes
fiscales pour l’Etat et les collectivités locales. Pour ce faire, il faut qu’au préalable

58
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

« les services compétents »22 en la matière jouent pleinement leur rôle pour qu’au
terme de l’opération la matière imposable soit, à travers l’immatriculation,
appréhendable grâce à l’octroi de baux. Cette difficulté dans l’appréhension est liée à
la lourdeur des procédures domaniales que nous verrons dans l’un des chapitres
suivants.

Toutefois, ces services compétents doivent donner un avis sur le site en fonction
du projet d’occupation des sols.

Aujourd’hui, les difficultés d’accès à la terre ont finis de pousser les populations
à s’orienter vers les communes d’arrondissement en vue de se voir attribuer par acte
une parcelle à usage d’habitation. Malgré le caractère illégal, ces lotissements
peuvent donc être à la base de l’élargissement de l’assiette fiscale et accroitre, à
travers une équité fiscale, l’autonomie financière des collectivités locales et le budget
de l’Etat sénégalais.

La mise en œuvre de la numérisation du cadastre permet, dès l’entame de ces

projets de lotissements, de créer, après attribution, des répertoires d’attributaires de
sorte à canaliser toutes les transactions qui accompagnent la vie juridique de ces
terrains.

Ces lotissements fleurissent dans toutes les villes du Sénégal du fait de l’intérêt
croissant que portent les populations à la terre d’ où des gisements, à l’image de
l’informel, à explorer dans le but de soumettre un plus grand nombre de citoyens aux
charges d’impôt. Pour que les rendements soient améliorés, il faut que l’implication
du cadastre soit effective et que la collaboration entre les différents services se
traduise par la circulation de l’information à travers des échanges périodiques.

Paragraphe 2 : Les impacts de la maitrise de l’assiette des impôts locaux

La maitrise de l’assiette des impôts locaux est un gage pour la sécurisation des
recettes provenant des impôts fonciers. En effet, l’implication des services du
cadastre dans la détermination de la valeur locative des biens par un recensement

22
Daouda Seck, les implications fiscales de l’étalement spatial d’une ville en devenir : l’exemple de la commune
de Thiès, rapport de stage, 2008, ENA.
59
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

exhaustif des biens et de leurs valeurs est à même d’octroyer des avantages
considérables aux collectivités locales dont les charges ne cessent de croitre de jour
en jour.

A. L’implication du cadastre dans la détermination des bases imposables

Pour apprécier les difficultés de gestion des neufs domaines transférés, depuis
la troisième phase de la décentralisation en 1996, il faut se référer à la faiblesse des
moyens qui est liée à la problématique de mobilisation des ressources publiques.
L’instabilité des prélèvements fiscaux entraine une instabilité des ressources
publiques lourdes de conséquences puisque les conditions de travail des services
chargés de l’assiette, l’inefficacité du système de recouvrement etc. ont débouché sur
des déséquilibres budgétaires compromettant ainsi les chances d’avoir des
collectivités locales viables.

Aussi, est-il nécessaire d’apprécier, sur ces deux dernières années (2007 et
2008), l’augmentation du nombre de dégrèvements d’office au plan national.

Années Emission brute Nombre de Montant Emission nette

D.O reçus

2007 [Link] 921 [Link] [Link]

2008 [Link] 1.209 [Link] [Link]

Source : DGID

A la lumière de ces statistiques, les demandes de dégrèvements d’office ont

augmenté en volume entre 2007 et 2008 passant de 921 à 1029 pour les anciennes
contributions. Cependant, on constate une baisse consistante du montant des
demandes de dégrèvement. Cette baisse atteste de la qualité des émissions mais elle
cache les manquements liés à la mauvaise coordination entre les services des impôts
et du Trésor public. En effet, il est difficile aux agents du Trésor d’appréhender de
façon exhaustive tous les contribuables alors qu’en matière d’assiette, tous les
contribuables peuvent, à quelques exceptions près, être localisés. Des efforts restent à
consentir dans le sens d’améliorer les rendements

60
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Cet état de fait prouve la pertinence du transfert du recouvrement qui aura

des retombées considérables pour les collectivités locales en atteste les résultats
obtenus au premier trimestre de 2009.

L’amélioration des émissions nettes passe par une implication plus accentuée
des services du cadastre dans la mobilisation des recettes. La numérisation du
cadastre et la levée des contraintes qui, jadis, limitaient les résultats vont permettre
d’élargir davantage l’assiette, de concourir à l’équité fiscale et de promouvoir le
consentement à l’impôt. Elle aura aussi pour finalité de passer d’un cadastre
inopérationnel à un cadastre plus impliqué dans la mise à jour des mappes foncières
par un traitement plus rigoureux de l’information foncière.

Il faudra donc replacer le cadastre au sein des CSF en mettant les agents à la
disposition du Chef de centre. Leur rôle sera de tenir les bases de données en
localisant les contribuables et en évaluant de façon juste les valeurs locatives. La
réorganisation des structures peut donner un nouvel élan à l’assiette et permettre
ainsi à l’Etat et aux collectivités locales de bénéficier d’avantages considérables.

B. des avantages considérables pour l’Etat et les Collectivités Locales

Les collectivités locales éprouvent de réelles difficultés quand il s’agit de
faire face aux besoins des populations par rapport à leurs compétences. De ce fait, le
système actuel des subventions de l’État aux collectivités décentralisées se
caractérise par un maquis devenu inextricable. Il est aisé de démontrer la
complexité et l'opacité du système de financement ainsi que la place prépondérante
que l'État y occupe. Il est donc indispensable que la nouvelle étape de la
décentralisation soit l'occasion d'une profonde réforme permettant la rationalisation
des prélèvements et subventions, l'amélioration de l'autonomie des collectivités
locales, et la maîtrise de la pression fiscale.
Ainsi, le renforcement des moyens des collectivités locales consécutif à la
mise en œuvre du cadastre fiscal et à la réalisation de l’ambitieux et incontournable
projet de numérisation devraient donner une viabilité financière auxdites entités
afin qu’elles prennent en charge les différents domaines transférés par l’Etat et

61
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

faciliter davantage l’accès du plus grand nombre à des services de base de meilleure
qualité.
Les projections ont montré qu’il est attendu du PAMOCA cinq (5) milliards
de recouvrements supplémentaires sur les années 2008 et 2009, provenant de la
région de Dakar. De 2010 à 2012, si le projet est doté de ressources financières
adéquates, les enquêtes cadastrales pourront générer une plus-value fiscale, sur
4000 parcelles, de un milliard par an23.
Par ailleurs, avec les effets positifs attendus de cette modernisation des
services du cadastre, des domaines et de la dématérialisation du livre foncier, les
procédures d’acquisition des terrains et d’accès aux informations cadastrales vont
réduire à court terme le nombre des conflits fonciers notamment les doubles
attributions, les ventes illégales de terrains appartenant à d’autres personnes et les
empiètements sur les parcelles des autres.
Avec la sécurisation, les personnes défavorisées non détentrices d’un terrain,
devraient avoir plus de chance d’accéder à la propriété foncière, dans des
conditions plus simples. Enfin, avec la transparence dans l’attribution du titre
foncier, les conditions d’accès à l’habitat devraient logiquement s’améliorer ainsi
que les conditions de vie. Cette situation aura donc comme conséquences
immédiates, de freiner le développement de l’habitat spontané et des taudis
insalubres.

Section 2 : la numérisation du cadastre: une opportunité aux enjeux

sociaux considérables

Le programme de bonne gouvernance initié en 2002 par l’Administration, les

partenaires stratégiques et la société civile avait dans ces objectifs la recherche de
moyens pour réduire au mieux la pauvreté. Cette stratégie devait passer par
l’accroissement des ressources et en particulier celles fiscales. Après diagnostic de la
situation, on s’est rendu compte que les femmes avaient du mal à accéder à la terre.
De ce fait, il fallait aller dans le sens de la satisfaction des besoins de la gente
féminine dont la capacité de création de richesse n’est plus à démontrer.

23
MEF-DGID, PDSAF 2008-2012
62
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Paragraphe 1 : les impacts de la numérisation du cadastre dans les stratégies

de lutte contre la pauvreté
L’impôt, selon la définition de Gaston Jèze, est « un prélèvement pécuniaire
obligatoire, à titre définitif, sans contrepartie directe destiné à la couverture des
charges publiques. C’est donc une mobilisation des contributions des citoyens dont
la finalité est la satisfaction des besoins des populations et créer aussi les conditions
leur permettant de créer de la richesse. Le capital foncier ne doit pas être concentré
entre les mains d’un groupuscule. C’est pourquoi l’accès des femmes à la terre est
devenu une priorité mais pour qu’il puisse se faire, il faut que ce capital soit cadastré.

A. La numérisation du cadastre: un instrument de lutte contre la pauvreté

Analyser la pauvreté, c’est mettre l’accent sur les conditions de vie des
citoyens. Du fait que les individus tirent principalement leurs revenus de l’exercice
d’une activité économique, les contours de la pauvreté, en relation avec leur situation
sur le marché du travail, méritent une attention particulière. En effet, les effets
néfastes de la crise économique et ses répercussions sur les pays en développement
ont finis de déstructurer les économies de ces pays ; ce qui se traduit par la précarité
de l’emploi.

La baisse drastique de l’aide des pays riches renseigne en filigrane que,

l’Afrique et plus particulièrement, le Sénégal doit compter sur ses propres ressources
pour impulser sa machine économique. Cela peut se faire par l’exploitation des
gisements fiscaux dont les résultats permettront de réduire les inégalités sociales. Ces
inégalités se manifestent par l’incapacité de certaines populations à accéder à des
services sociaux de base (système de santé, école, électricité etc.)

C’est ainsi que le Sénégal s’est engagé dans le processus de lutte contre la
pauvreté, après les crises économiques récurrentes des années 80-90 qui ont détérioré
les conditions de vie des populations et désagrégé le tissu économique. C’est au
sortir de ces années d’ajustement que le Gouvernement a entrepris des efforts de
rétablissement des grands équilibres macroéconomiques. Ces redressements
devraient se faire à travers des mesures fiscales sans pour autant se traduire par une
augmentation de la pression fiscale.

63
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

La fiscalité comporte de nombreuses mesures visant à alléger la charge fiscale

des familles. Ces mesures concernent surtout les exonérations, encore appelées
dépenses fiscales, dont le but est de réduire la charge fiscale par une augmentation
du pouvoir d’achat du contribuable.

En dehors de ces avantages accordés, le programme national de bonne

gouvernance vient en appui au programme de réduction de la pauvreté par la
restructuration de l’Administration pour répondre aux attentes des populations en
matière de bien-être.

La modernisation du cadastre qui en est un volet a pour effet de sécuriser et

de garantir, à grande échelle, la propriété foncière et d’attirer aussi l’investissement
qui crée des emplois en augmentant le niveau de vie des populations les plus
démunies. D’autres part, les recettes fiscales qui seront mobilisées pourront être
consacrées à la lutte contre la pauvreté selon le principe redistributif de l’impôt.

Par ailleurs, l’augmentation des impôts permettra d’élargir l’assiette fiscale ;

un surplus qui permettra, certainement, à l’Etat de faire face à ses dépenses sociales
en permettant un meilleur accès aux services sociaux de bases tels que l’éducation, la
santé etc. Sous un autre angle, les recettes engrangées peuvent permettre aux
collectivités locales de mieux gérer les compétences transférées et à l’Etat de pouvoir
réduire les fonds de dotation alloués à ces dernières. La manne ainsi prélevée pourra
être réorientée et elle pourra permettre à l’Etat de faire face à d’autres dépenses.

B. L’impact probable de la numérisation sur l’accès des femmes à la terre

Au Sénégal, l’activité économique est essentiellement constituée par la
production de biens et services destinée, à la vente et à l’autoconsommation des
ménages. Le dynamisme de l’activité économique d’un pays peut être évalué par
l’importance que représente la population occupée par rapport à celle
potentiellement active (en âge de travailler).

64
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Les résultats de l’ESAM-II24 montrent que la population féminine en âge de

travailler (3 557 403) est environ plus de 1,13 fois supérieure en nombre à celle des
hommes (3 136 857), au niveau national. Quel que soit le milieu de résidence, on
observe que plus de la moitié des personnes en âge de travailler sont des femmes.
Cette situation pourrait être induite par le caractère sélectif de la migration qui
affecte plus les hommes que les femmes. Partant de cet état de fait, il fallait faciliter
l’accès des femmes à la terre pour leur permettre de participer à l’effort de
construction nationale.

En effet, la démocratisation de l’accès à la terre par l’égalité des citoyens est

assurée dans ce domaine entre les sexes, les ethnies, les religions etc. Cette égalité est
consacrée dans la charte fondamentale du Sénégal en ce qui concerne la question
genre à travers l’article 15 alinéa 2 de la constitution qui stipule que « l’homme et la
femme ont également le droit d’accéder à la possession et à la propriété de la terre
dans les conditions déterminées par la loi 25»

Cependant, malgré les dispositions en faveur de l’accès des femmes à la terre,

introduites dans la nouvelle constitution de 2001, les femmes rencontrent toujours
d’énormes difficultés pour accéder à la propriété foncière, du fait des pesanteurs
socioculturelles qui affectent les couches les plus défavorisées.

En renforçant l’état du droit dans les secteurs du cadastre et des domaines, en

sécurisant le titre foncier et l’accès à la propriété, le projet de modernisation met à la
disposition des femmes des outils et des arguments pour revendiquer leur droit
d’accès à la propriété. A cet effet, « six (6) journées de sensibilisation et d’information
seront conjointement organisées par la DGID et l’Association des femmes juristes du
Sénégal sur les droits de la femme en matière d’accès à la propriété »26.

En outre, le projet permet une discrimination positive dans les recrutements

au niveau de la DGID et dans l’insertion dans l’ordre des géomètres ; ce qui constitue

24
République du Sénégal-MEF (2004), DPS, enquête sénégalaise auprès des ménages
(ESAM), juillet.
25
Constitution du Sénégal votée le 07 juillet 2001
26
Fonds africain de développement, rapport d’évaluation PAMOCA, février 2005.
65
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

une avancée significative qui donne aux femmes voix au chapitre même si cette
mesure est décriée par certains qui mettent l’accent sur la compétence.

Paragraphe 2 : les autres enjeux de la numérisation du cadastre

En dépit des tensions latentes, l’Administration fiscale dispose d’un outil dont
la finalité est la modernisation du fonctionnement de la DGID. A terme, il peut servir
d’aiguillon pour instaurer un climat apaisé capable d’influer sur les attentes des
autorités dont le souci fondamental est l’accroissement des recettes. Il s’agira donc de
miser sur des progrès sensibles.

A. La modernisation du système cadastrale, un outil de renforcement des

services rendus aux usagers
En dehors des attentes financières, l’Administration doit jouer pleinement son
rôle de service public et aujourd’hui, la réussite du PDSAF (plan de développement
stratégique) initié en relation avec le MEF (Ministère de l’Economie et des Finances)
doit passer par l’existence de relations apaisées entre Administration et usagers pour
que le consentement à l’impôt soit effectif.

La poursuite de l’amélioration de la qualité du service est un défi pour la

DGID. Ce défi majeur, face aux fléchissements probables des recettes tarifaires dans
le cadre de l’instauration d’une zone de libre échange (UEMOA) et aux exigences du
développement, est parfois limité par les complaintes du public utilisateur. Ainsi, il
appert que l’Administration fiscale doit adapter ses modes de gestion et de
fonctionnement pour fournir des prestations de qualité.

La perfectibilité de ces prestations se mesure à l’aune d’un certain nombre

d’éléments qui peuvent se résumer à la qualité de l’accueil, à l’inexistence d’un
interlocuteur unique et à la longueur des procédures qui, souvent, conduit à des
conflits ouverts entre l’administration fiscale et ses usagers. Une des faiblesses de
l’administration fiscale sénégalaise est liée aux difficultés de mettre en place des
services performants.

Alors qu’ils devraient consacrer l’essentiel de leurs ressources à analyser les

résultats des services opérationnels, à définir des priorités et plan d’actions et à
accroître le niveau des échanges avec les autres administrations ; ces services sont
66
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

souvent absorbés par des tâches opérationnelles de liquidation des impôts. Cette
situation nuit, a posteriori, à l’efficacité du système. Le pilotage des réformes
constitue donc un objectif prioritaire.

L’organisation ancienne et complexe fait que le contribuable est balloté entre

les services et ses requêtes tardent, le plus souvent, à trouver réponse.

Il faut donc nécessairement une refonte de l’organisation de la DGID en

plaçant davantage l’usager au centre des préoccupations. Cela doit passer par des
approches managériales dans la qualité de l’accueil physique et téléphonique pour
effacer à jamais cette image « hideuse » d’une Administration répressive où les
usagers sont accueillis en victime expiatoire.

L’importance de la numérisation du cadastre quant à elle, se mesure par une

disponibilité de l’information grâce à l’utilisation des nouvelles technologies de
communication et en particulier l’internet. L’informatisation modifie donc le savoir-
faire, les modes d’accès et améliore donc la qualité du service rendu et la
transparence.

La réduction des distorsions fiscales, conditions de mobilisations des recettes

fiscales, suppose en définitive la prise en compte des souhaits des contribuables par
rapport à la simplification des procédures. Cette simplification n’est envisageable
que grâce à l’instauration d’un interlocuteur unique.

Le renforcement des services rendus à l’usager, grâce entre autres, à la

numérisation du cadastre, peut aboutir à la consécration du consentement à l’impôt
désormais rendu visible par les réalisations physiques des collectivités locales.

B. La numérisation du cadastre, une possible consécration du consentement à

l’impôt
L’impôt et le fisc ont toujours attiré l’agressivité et selon Amani Golly27, « il
n’ya aucun pays au monde où on paie ses impôts en chantant ». Certains spécialistes
vont jusqu’à taxer les contribuables de fraudeurs. Cependant, les caractères régalien

27
Amani Golly ancien Directeur des impôts du Cameroun,
67
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

et obligatoire de l’impôt doivent être connus de tous. Malgré cet aspect, faut-il brimer
le citoyen pour qu’il paie sa contribution?

« L’impôt est le cauchemar et le rêve du citoyen », dixit André Barilari28. La

question du consentement à l’impôt s’est donc toujours posée dans toutes les
sociétés. C’est pourquoi, une nouvelle approche est maintenant nécessaire afin
d’adapter les moyens du consentement au contexte pour qu’il se traduise par un
accroissement substantiel des ressources de l’Etat et des collectivités locales.

La lecture des dispositions combinées des articles 16 et 921 de la loi 92-40

portant CGI modifié, permet de saisir que le système fiscal sénégalais est un système
déclaratif ; ce qui laisse présager qu’un nombre important de citoyens échappent
volontairement au système fiscal. Le développement de l’évitement29 fiscal a des
fondements multiples. Pour lutter contre cette pratique courante, l’Administration
doit promouvoir le civisme fiscal. La numérisation du cadastre dont l’un des effets
attendus est la soumission d’un plus grand nombre à l’impôt, peut aider à
développer le consentement à l’impôt.

1. Les facteurs explicatifs, dans le contexte sénégalais, de l’incivisme fiscal

Il est impensable de voir, dans les pays riches, un citoyen se dérober à ses
obligations fiscales. C’est loin d’être le cas dans les pays en développement et parmi
les facteurs explicatifs, la voile d’ignorance en constitue, de prime abord, un pan non
négligeable. En effet, rares sont les sénégalais qui connaissent l’importance de
l’impôt. Cette donne s’explique par le fort taux d’analphabètes même si nul n’est
sensé ignoré la loi. Par ailleurs, ceux qui connaissent la fonction essentielle de l’impôt
en ont une perception négative alors que c’est l’effort collectif qui permet de couvrir
substantiellement les charges publiques auxquelles l’Etat doit faire face.

Cette forme de réticence est renforcée par l’absence, en générale, d’une

contrepartie directe de la contribution considérée comme un fardeau. Il en est ainsi
des impôts directs fonciers, à l’exception de la TOM qui est taxe assimilée. Cela pose

28
André Barilari, le consentement à l’impôt, les presses de sciences po, octobre 2000
29
L’évitement consiste à ne pas payer l’impôt en ne se mettant pas dans la situation où
celui-ci est dû
68
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

le problème plus global de la pertinence des choix politiques quant à la destination

des recettes fiscales. Les citoyens les plus regardants ne sentent plus cette nécessité
de se soumettre au système fiscal.

L’autre facteur de refus est lié aux bases erronées d’imposition en matière
d’impôts locaux. La notion de valeur vénale telle qu’elle est appliquée, en l’absence
d’une implication du cadastre dans le processus de liquidation des impositions,
favorise le développement des contentieux entre l’Administration et les usagers.

Dans un autre contexte, le sentiment d’injustice fiscale par rapport à certains

types d’impôt est source d’irritations chez les contribuables. Ce type de résistance se
rencontre dans le cas des impôts anesthésiants comme la TVA car quelle que soit la
capacité contributive du citoyen, il est soumis à la même charge fiscale. C’est donc un
facteur d’inégalité et d’iniquité qui pousse le contribuable à s’approvisionner dans
des circuits parallèles sans se soucier de la qualité des produits et prestations.

Face à ces difficultés liées à l’absence de civisme fiscal, il urge aujourd’hui de

cerner les voies et moyens capables de promouvoir le consentement à l’impôt à
travers le civisme fiscal qui est devenu un enjeu socio-économique pour les pouvoirs
publics.

2. La consécration du consentement à l’impôt

L’édifice constitutionnel sénégalais fait croiser deux concepts majeurs à savoir
démocratie et république. Le soubassement du second est l’égalité de tous les
citoyens devant la loi. Or, l’impôt est consacré par une loi soumise au parlement,
expression de la volonté populaire. De ce fait, les citoyens doivent, à priori, se
retrouver, par rapport à la batterie de dispositions légales dont l’objectif n’est rien
d’autre que de permettre à la nation de s’enliser dans une volonté de vivre en
commun par la prise en charge commune, par l’Etat, des besoins des citoyens sans
distinction, entre aisés ou indigents.

Pour promouvoir le civisme matérialisé par l’accomplissement volontaire des

obligations fiscales, l’Etat sénégalais doit, en dehors de la numérisation du cadastre,

69
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

investir un certain nombre de champ parmi lesquels l’éducation civique et une

communication fiscale adaptée.

S’agissant de la numérisation du cadastre, de par l’adoption d’un principe

d’équité, elle peut favoriser le consentement à l’impôt. Dès l’instant que tous les
citoyens jugent justes les impositions, ils se soumettent, en général, à leurs
obligations déclaratives. Cet outil incontournable a la capacité de faire identifier tous
les contribuables d’une même zone géographique. Et, l’importance de la civilisation
de l’oralité, communication de bouche à bouche, fait que les informations circulent
rapidement ; ce qui du reste peut stimuler les réticents qui se voient ainsi dans un
système où la justice fiscale règne.

En ce qui concerne la communication, elle est le tendon d’Achille d’une

Administration qui veut tendre vers la performance. Cette communication doit
passer par un système « d’acceptation » dès le bas âge à travers l’éducation civique.
L’importance de l’impôt doit être intégrée dans le curricula scolaire des apprenants
de l’élémentaire. Il est connu que l’école sénégalaise, en dehors de l’instruction, se
veut de former des citoyens modèles d’où la nécessité d’adapter cette volonté aux
exigences de l’heure. Cette introduction dans le monde de l’éducation du thème de
l’impôt ne sera que bénéfique car elle permet de développer des comportements
civiques pour les contribuables de demain.

La communication citoyenne doit être stratégique et s’articuler autour du coût

des charges publiques dont l’Etat doit faire face pour donner aux citoyens des
infrastructures de qualité, une bonne éducation et des conditions sanitaires
acceptables.

En dehors de ces axes, la promotion du consentement passe aussi par la

simplification des procédures de liquidation des impôts locaux et la diminution du
taux d’imposition en matière immobilière.

70
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

CHAPITRE II : ENJEUX DOMANIAUX ET PERSPECTIVES DE LA

NUMÉRISATION DU CADASTRE

Section 1 : numérisation, maitrise de la situation foncière nationale et

défi du développement

La mondialisation et la mobilité accrue des capitaux qui en a résulté ont ouvert

la voie à une concurrence fiscale potentiellement délétère entre les pays désireux
d’attirer les investissements. La concurrence fiscale autour des IDE30 (investissements
directs étrangers) peut avoir des effets positifs pour les nations sous développées si
les conditions offertes par celles-ci permettent à ces firmes multinationales de
pouvoir engranger des profits.

En matière de fiscalité des entreprises, la politique d’un pays peut avoir des
répercussions à l’extérieur. Les contribuables soumis à une pression fiscale
relativement forte peuvent opter pour un pays et un régime plus accommodants,
entrainant ainsi des sorties d’IDE vers d’autres cieux.

A l’inverse, les pays peuvent rivaliser pour attirer les flux d’investissement en
accordant un certain nombre d’avantages.

Il suffit que l’incitation fiscale à l’investissement soit des meilleures et que les
déterminants de celui se traduisent sur une action positive pour les investisseurs.
Parmi ces déterminants, l’accès à la terre est d’une importance capitale. Cependant, il
faut que la législation domaniale en vigueur ne puisse pas être un frein à l’accès au
sol et que le potentiel foncier soit évalué pour que les litiges ne puissent subsister et
que la terre soit mobilisable de façon rapide afin de permettre aux investisseurs d’en
disposer.

Paragraphe 1 : de la nécessaire maitrise du potentiel foncier national et de

l’accès à la terre
L’occupation de la terre au Sénégal a toujours été organisée selon les périodes.
A la tenure coutumière de la terre, s’est arrimée l’application du régime du code civil
français caractérisé par l’empreinte de la colonisation. Par la suite, pour assurer la

30
IDE se définit comme un investissement venant de l’étranger
71
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

sécurité de la propriété foncière, un formalisme juridique a été initié à travers le

régime de l’immatriculation qui tire sa source de la loi prussienne du 05 mai 1872.
L’avènement de la loi n° 64-46 du 17 juin 1964 portant loi sur le domaine national
constitue un tournant majeur par rapport à la politique foncière au Sénégal.

Cependant, force est de constater que, malgré la volonté du législateur

d’organiser la propriété foncière par la garantie de droits réels, l’accès à la terre se
caractérise par la lourdeur des procédures domaniales. Et, il importe, aujourd’hui, de
repenser le système face aux enjeux que constitue le foncier dans le développement
d’un pays.

A. La législation en vigueur, un frein à l’accès à la terre

Le principe de l’accès à la terre pour l’investissement étant posé, il n’en
demeure pas moins que son application reste pour l’essentiel problématique. Les
différents décrets d’application et le transfert de la compétence domaniale aux
collectivités locales n’ont pas permis de prendre en compte les exigences des
investisseurs privés qui ont suppléé l’Etat dans certains secteurs, et celles des
citoyens avides de droits fonciers.

Le système foncier sénégalais a connu donc une évolution qui coïncide,

paradoxalement, avec la trajectoire politique de la nation. C’est ainsi que de la
sacralité de la terre dans sa tenure, les colons ont, de façon progressive, introduit des
modes plus modernes de gestion bouleversant les anciennes croyances et traditions.
Par ailleurs, les exigences dans la course au développement ont fini d’étaler les
difficultés liées à l’accès à la propriété foncière, qui doivent appeler des solutions
nouvelles.

 évolution du système foncier sénégalais

A l’origine du système foncier sénégalais se trouve un éventail de pratiques

appelé coutumes. C’est le système le plus ancien où la terre est une chose sacrée non
susceptible d’appropriation privée. « Elle est le lien unitaire pour le groupe familial

72
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

et lignager des morts, des vivants et des générations futures. Elle est l’espace où
s’organise la vie »31.

Dans ce système, le mode de gestion est établi sous l’autorité exclusif du

« lamane » ou maitre des terres qui disposait d’un droit éminent sur les terres du
groupe. Ce système avait comme avantage l’accès plus ou moins facile à la terre des
membres du groupe.

Avec la colonisation, la métropole n’a pas cherché à la réformer

immédiatement. Par la suite, il y a eu la cohabitation, selon Macodou Sall32, de
différents systèmes de normes, avec la superposition au dispositif juridique étatique
d’un dispositif coutumier.

Le second régime est celui du code civil français de 1804 introduit, grâce à la
politique assimilationniste, par un arrêté en date du 05 novembre 1930 étendant par
ce biais le droit de propriété individuelle au Sénégal pour les français et assimilés.
Même si les autochtones n’avaient nullement sentis le besoin de changer de statut, le
législateur a introduit la publicité à travers la transcription des baux et l’inscription
des hypothèques qui n’avaient, toutes deux, aucune force probante car « le
propriétaire ne sait pas s’il ne sera évincé, l’acquéreur s’il ne paiera deux fois, le préteur s’il
sera jamais remboursé ».

Dans cette évolution, le Sénégal a connu le régime de l’immatriculation du 20

juillet 1900 abrogé et remplacé par le décret du 24 juillet 1906 qui lui-même a été
remplacé par celui du « 26 juillet 1932 »33.

Il (le régime) permet d’organiser l’accès privé à la propriété, de donner des

garantis réels et de mobiliser subsidiairement le crédit bancaire.

Ainsi, à la veille de l’indépendance, le système se caractérise par sa complexité

et sa diversité. Tout en voulant rompre avec le système foncier colonial, à

31 Ministère de l’Habitat, étude sur la sécurité de l’occupation foncière et immobilière et la

bonne gouvernance, rapport final 2003.
32
Cours de conservation foncière à l’ENA présenté par M. SALL, Inspecteur des Impôts et
Domaines.
33
Ce décret porte réorganisation du régime de la propriété foncière.
73
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

l’indépendance, sans renoncer à la tradition ancestrale, le législateur sénégalais a pris

un ensemble de textes législatifs et règlementaires qui ont conduit à la grande
réforme foncière de 1964 à travers la loi n° 64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine
national.

A travers cette loi, le législateur a voulu démontrer que la quasi-totalité des

terres du pays est une chose non susceptible d’appropriation privée. De ce fait, le
domaine national n’est concédé que pour un droit d’usage qui n’a aucune valeur
juridique car s’appliquant à une chose commune hors de commerce.

Cependant, la réforme de 1976 à savoir la loi n° 76-66 du 02 juillet 1976,

portant code du domaine de l’Etat, permet de faire une distinction très nette entre les
différents types de domaine.

Le mot domaine dérive du latin « domonium » qui signifie propriété. D’une

manière générale, le domaine est l’ensemble des biens et droits mobiliers et
immobiliers dont les collectivités publiques, spécialement l’Etat, sont titulaires ou
dont elles assurent la gestion.

Aujourd’hui, la réglementation domaniale permet de dissocier ces trois

catégories de domaines que sont les domaines privé, public et national.

Le domaine privé est composé de celui appartenant à l’Etat qui est géré dans
un intérêt patrimonial et de celui des particuliers détenteurs de titres alors que le
domaine public s’entend de tous les biens immatriculés ou non, qui, en raison de leur
nature ne sont pas susceptibles d’appropriation privée. Ce domaine public est soit
naturel ou artificiel. Enfin, par élimination, toutes les terres qui ne sont pas
immatriculées ou classées dans le domaine public constituent le domaine national
seul susceptible d’être immatriculé au nom de l’Etat.

Malgré des avancées significatives liées à la volonté du législateur de protéger

ceux qui détiennent des droits de propriété sur des biens immobiliers, la lourdeur

74
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

des procédures est devenue, selon Allé Sine34, un facteur handicapant dans le
processus d’instruction des dossiers domaniaux.

 Les difficultés d’accès à la propriété foncière

Le goulot d’étranglement que constitue le dispositif juridique a fini de

constituer un facteur bloquant pour les particuliers et les investisseurs privés. En
effet, le contrôle public de l’utilisation des sols autour duquel s’articule la politique
foncière du pays se caractérise par sa rigidité. Il s’y ajoute qu’en matière de
conservation foncière, le préalable est la gestion domaniale qui débouche sur la
création du titre foncier. Au plan juridique, l’introduction du titre foncier conférait
un droit de propriété définitif capable de faciliter les transactions immobilières.

Or, la loi 76-67 du 02 juillet 1976 portant expropriation pour cause d’utilité
publique porte atteinte au droit de propriété, consacré par la constitution, car il s’agit,
pour les tiers, la codification par l’Etat d’une sorte d’acquisition forcée. Cela pose
donc la problématique de la préservation d’un droit acquis même si l’opération
s’accompagne d’une réparation juste et préalable.

S’agissant du domaine national, il se caractérise par la gratuité de l’accès à la

terre et il couvre plus de 95% du territoire national. Cependant, sa concession ne peut
se faire que par l’Etat; après avoir immatriculé les terres en son nom. Ce domaine est
constitué en général des zones périurbaines, des zones classées, des zones de terroir
et des zones pionnières.

C’est un domaine dont la gestion limite le développement socio-économique

dans les zones de terroir et est souvent source de conflits entre paysans et pasteurs
alors que dans les zones périurbaines, devant le manque de volonté politique, il fait
l’objet d’une occupation anarchique par les populations qui se heurtent à la « cloche
de verre » Que constitue la lourdeur administrative.

34
Allé Sine, dix propositions pour une simplification et un allègement des procédures
foncières et domaniales, in revue impôt n°14
75
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Il est connu que les domaines national et public ne peuvent faire assiette de
droits réels définitifs. Par conséquent, le domaine privé non affecté a pour vocation
de servir d’assiette aux investisseurs. Or, la vente de ces terrains ne peut se faire, si
certaines conditions sont respectées, qu’à travers une décision législative. De ce fait,
seuls les détenteurs de titres administratifs ayant mis en valeur et qui se sont
acquittés des redevances, d’après la loi 94-64 du 22 aout 1994 portant vente des
terrains industriels et commerciaux, sont concernées par cette mesure.

Auparavant, la vente des terrains à usage d’habitation fut régie par la loi 87-11
du 24 février 1987 et elle concerne les zones dotées d’un plan d’urbanisme. Il s’agit
donc de conditions « draconiennes » d’octroi qui limitent l’élan des investisseurs
d’autant plus que ces facteurs constituent des éléments aggravant d’une situation
déjà préoccupante.

Au plan institutionnel, l’action des services chargés de cette gestion foncière a

des répercussions sur l’octroi de garanties juridiques à cause des lenteurs notées.
Cette situation a renforcé la résistance des citoyens vis-à-vis des normes étatiques
édictées. Les services concernés par la délivrance de titres n’arrivent pas à accomplir
dans un délai court des prestations rapides et efficaces du fait de l’insuffisance des
effectifs et des conditions de travail difficile. Ceci a terni l’image de l’Administration
par rapport à la qualité des services rendus aux usagers.

Au plan local, les réponses des services déconcentrés ne sont pas

automatiques et en ce qui concerne le processus de titrisation, l’affichage des
placards à l’audience du tribunal pendant une durée de trois mois, la période
d’opposition, le bornage etc., la maitrise du temps doit être le défi à relever pour
l’Administration.

Aujourd’hui, seuls environ (10) %35 des terres ont pu faire l’objet d’une
immatriculation et elles se situent en général dans les villes de Dakar, Rufisque, St
louis et Gorée d’où la nécessité de faire, à travers des procédés modernes telles que la

35
Awa Ndiaye, les méthodes de détermination de la valeur locative, mémoire ENA, Année
2006
76
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

numérisation du cadastre, une évaluation exhaustive des terres pour une application
diligente du régime domanial approprié afin de réduire l’impact de la CCOD
(commission de contrôle des opérations domaniales) sur ces blocages.

B. De la nécessaire évaluation exhaustive du potentiel foncier

L’absence de connaissance parfaite des propriétés de chacun est imputable à la
complexité de l’armature juridique. De ce fait, faute de maîtrise foncière, les
collectivités locales et l’Etat tirent peu de bénéfice de l’impôt foncier et des
investissements alors que ceux-ci devraient contribuer fortement à leur budget.

Il s’y ajoute que la course vers les IDE, la nécessaire autonomie financière des
collectivités locales, les conflits latents entre les populations par rapport au foncier
etc. l’Etat se doit d’évaluer de façon exhaustive l’étendu du potentiel foncier national.

L’opportunité que constitue la numérisation du cadastre peut permettre de

maitriser l’étendue des sols, d’identifier les possessions de chacun et de permettre
aussi à l’Administration de répondre aux sollicitations des investisseurs et
particuliers.

Cette évaluation peut se faire grâce à la création de plans cadastraux pour

chaque commune. Ces plans ont l’avantage de donner une représentation graphique
de l’ensemble du territoire de la commune dans tous les détails de son morcellement
parcellaire. Ces plans sont établis selon un découpage de la commune en sections et
les sections en parcelles cadastrales.

Le plan informatique modifie la gestion du plan cadastral. En effet, la

manipulation et la mise à jour n’entraînent plus de dégradation du support. Par
contre les discordances qui étaient peu visibles ou pas visibles sur le plan graphique
deviennent évidentes en informatique. C’est en particulier le cas avec la non
continuité du plan (de section en section, de commune en commune). En effet, les
difficultés dans la gestion des documents cadastraux ont toujours été décriées par les
agents.

De la même manière, les conservations foncières éprouvent des problèmes

analogues. C’est donc un avantage certain quant à l’évaluation complète du foncier
77
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

national. Les enquêtes cadastrales sont soit très anciennes, soit incomplètes. Les
opérations de constitution de la base de données descriptives sont à effectuer en
totalité. Ceci implique de mettre en œuvre des campagnes d’enquêtes initié dans le
cadre du PAMOCA.

Par rapport à l’importance des retombées financières, l’Etat doit, dès à présent,
se focaliser sur cette évaluation foncière pour que puisse se faire, dans les meilleurs
délais, l’application diligente du régime domanial approprié pour les usagers de
l’Administration fiscale.

Paragraphe 2 : une application diligente du régime domanial approprié

L’appropriation légale par l’Etat de la terre au nom du développement
économique et social est devenue une impérieuse nécessité. Cependant, telle que
édictées les lois domaniales constituent un mode contraignant et archaïque d’accès à
la propriété. Il urge d’adapter la législation en vigueur et de moderniser les modes
d’accès pour offrir une opportunité aux investisseurs.

A. Une rupture de l’ordre ancien, la modernisation de l’accès à la propriété

En son article 15, la loi fondamentale du Sénégal reconnait le droit de
propriété en général et notamment celui du sol, en particulier. La propriété foncière
est régie par deux lois que sont le décret du 26 juillet 1932 portant sur
l’immatriculation et la loi n° 64-46 du 17 juin 1964 portant sur le domaine national. La
première loi précitée se distingue de la dernière en ce qu’elle trace le canevas à suivre
pour détenir tout ou partie d’un bien immeuble.

Certes, ces textes ont connu des évolutions juridiques mais le processus
préalable et nécessaire d’octroi d’un droit se caractérise par la lourdeur des
procédures domaniales ; ce qui signifie qu’ils ne se sont adaptés au contexte socio-
économique du fait de leur caractère obsolète.

Quelque soit le type de droit réel, la procédure en la matière est toujours

longue. En effet, de façon synthétique, en ce qui concerne le bail emphytéotique,
susceptible d’hypothèque, selon les dispositions de l’article 39 du CDE, pour en
disposer, il faut faire une demande adressée au Receveur des domaines. Ce dernier

78
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

assure l’instruction préliminaire du dossier du requérant en relation avec les services

compétents du cadastre, de l’urbanisme et de la SAPCO, dans les zones touristiques,
le cas échéant. Ce dossier est transmis avec un rapport au DEDT qui à son tour
l’étudie avant de saisir la CCOD dont les avis sont consultatifs.

Le dernier mot revient au Ministre chargé des domaines dont l’arrêté fixe
toutes les conditions. En outre, au niveau de la conservation foncière, la
manipulation des dossiers et leur conservation constituent une épine, une épée de
Damoclès, sur la tête du conservateur responsable personnel et pécuniaire de ces
actes.

Ces écueils appellent à ce que plusieurs défis soient relevés. Des jalons ont été
posés pour moderniser l’accès à la terre. Le premier concerne la proposition de loi
transmis en octobre 200436 à l’assemblée nationale. Ce projet porte sur la réduction
des procédures domaniales et l’informatisation des services et des livres fonciers.

Parmi les mesures susceptibles37 d’accroître le rendement des services et

d’accélérer les procédures, la révision du décret foncier de 1932 semble urgente.
Ensuite, pour faciliter l’accès à la terre aux investisseurs, la révision des lois 87-11 du
24 février 1987 portant sur l’accès à l’habitat et 94-64 du 22 aout 1994 et leur
intégration dans la loi, à réviser, 76-66 portant CDE est nécessaire pour contourner
les conditions contraignantes de cession définitive de la part de l’Etat.

La nécessité de relever le défi du développement suppose qu’une modification

de l’article 55 du code du domaine de l’Etat, instituant la CCOD, doit être envisagée.
Dans son fonctionnement, cette structure, compétente sur toutes les opérations
domaniales qui intéressent l’Etat à l’échelle nationale, se réunit rarement vu son
importance, la création de commission à l’échelle de chaque région pourra permettre
de répondre dans les meilleures délais et désengorgera aussi bien la DEDT que la
CCOD.

36
Mame Ouneta Fall Rapport étude de faisabilité SCOT ; 06 décembre 2004, page 3.
37
Certaines de ces propositions ont été faites par M. Allé Sine, revue l’impôt n° 14, 2008.
79
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Par ailleurs, la dématérialisation envisagée du livre foncier a toujours été une

urgence mais elle doit passer par le toilettage des livres afin de pouvoir garantir la
sécurisation des droits fondamentaux. De ce fait, grâce aux NTIC, la disponibilité des
données permettra de développer le commerce juridique sur le net et de faire
connaitre l’état des droits réels pour chaque immeuble.

Cette dématérialisation combinée à la numérisation du cadastre peut aboutir à

une meilleure connaissance des domaines.

Cette connaissance ou maîtrise des Domaines (national, privé et public) du

Sénégal est une priorité qui permettra d’améliorer la gestion des baux et concessions.
Elle passe par la localisation géographique des parcelles libres et occupées de
manière univoque mais aussi par l’application du cadre institutionnel dans des délais
normaux (immatriculation, mise en valeur, cession de titre foncier).

Les problèmes des bureaux des Domaines en matière de gestion foncière

ressemblent et rejoignent à ceux de la conservation foncière : il s'agit principalement
de connaître la situation des dossiers en cours dans le cadre des processus de
traitement. Si cette connaissance est effective, l’assiette foncière ouvre une
opportunité pour les investisseurs et permet à l’Etat d’élargir la gamme de ces
ressources financières.

B. L’assiette foncière, une opportunité pour les investissements directs

étrangers
Les gouvernements s’efforcent continuellement de concilier le désir d’offrir à
l’IDE (investissement direct étranger) un environnement fiscal compétitif et la
nécessité de faire en sorte qu’une partie suffisante de l’impôt national soit prélevée
sur ces multinationales.

Cependant, s’il est admis que l’impôt constitue un facteur important dans les
décisions de localisation de l’investissement, il n’est pas le seul déterminant. L’IDE
est attiré par les pays qui offrent l’accès aux marchés et des perspectives de bénéfices,
un cadre juridique et réglementaire non discriminatoire, une main d’œuvre qualifiée

80
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

et réactive et des infrastructures de bonne qualité. Tous ces facteurs influent sur la
rentabilité à long terme d’un projet d’investissement.

Avec la baisse du taux de l’IS à 25%, tous les acteurs de la vie économique
s’attendaient à des retombées immédiates. Malheureusement, en l’absence de
mesures d’accompagnement et d’encadrement, les effets économiques de cette baisse
sont devenus incertains d’où l’importance de s’attaquer au maquis des autres
opportunités dont les résultats peuvent ne pas être aléatoires.

Par conséquent, il existe d’autres déterminants, extra fiscaux, de

l’investissement dont l’accès à la terre en constitue le socle. Le facteur inhibant qu’il
constitue aujourd’hui peut trouver une solution avec la numérisation du cadastre car
elle permet une modernisation de la DGID avec un renforcement des capacités pour
le cadastre, les domaines et la conservation foncière des conditions de travail. Cette
modernisation se traduit ainsi par l’organisation sous une forme contrôlable des
connaissances sur les biens cadastrés avec des différenciations nettes sur les types de
domaines (public, privé et national).

En représentant digitalement les biens possédés et immatriculés sur

l’ensemble du territoire, les titres de propriétés disponibles réduisent le coût de
gestion des biens et augmentent leur valeur à proportion. Ainsi, les transactions
foncières peuvent être moins coûteuses et elles rendent la propriété légale. Dans cet
ordre d’idées, Hernando De Soto dira que « la propriété légale assigne aux biens, par
contrat social, dans un univers conceptuel, un statut qui leur permet de remplir des fonctions
qui génèrent du capital »38.

Même si le foncier demeure surtout un lieu fondamental d’incarnation de

l’exercice des pouvoirs, si toutes les garanties, par rapport aux modes de jouissance
des terres du domaine privé non affectées de l’Etat, sont offertes, le sol devient un
puissant moteur de mobilisation du crédit bancaire.

38
Hernando de Soto (. Le Mystère du Capital, pourquoi le capitalisme triomphe en occident
et échoué partout ailleurs, Nouveaux Horizons, juin 2002.
81
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Dans un autre contexte, le débat qui s’est instauré sur la gestion du domaine
public maritime39 où le littoral atlantique, par sa position stratégique, fait l’objet de
convoitises et mérite que l’on s’y attarde. En effet, du fait de sa nature, l’Etat ne peut
en concéder que des droits d’occupation à titre précaire et révocable. Toutefois, à titre
exceptionnel, le DPM peut faire l’objet d’un déclassement, pour les projets d’intérêt
général, et entrer dans le patrimoine privé.

Ainsi, cette zone présente un intérêt économique croissant du fait qu’elle est le
réceptacle de réalisations touristiques et hôtelières. Avec la numérisation du cadastre,
l’Etat peut en déterminer l’étendue au moyen de la délimitation sous réserves des
droits des tiers. Cela aura le mérite de régler définitivement les empiètements et de
permettre à des structures comme la SAPCO (société d’aménagement et de
promotion des côtes touristiques) et à l’APIX de promouvoir davantage la
destination du Sénégal.

Le domaine public ne peut faire que l’objet d’une autorisation d’occuper à titre
précaire et révocable, d’après les dispositions de l’article 16 du CDE. Cette
autorisation ne concerne que les domaines publics maritime et fluvial. La refonte des
dispositions légales et leurs adaptations au contexte peuvent faire de l’assiette
foncière une opportunité pour moderniser l’accès à la terre et concurrencer les autres
pays d’autant que la situation géographique du pays est un atout de taille pour en
faire un mirage face à la course à l’IDE.

Section 2 : Les perspectives en matière de numérisation du cadastre

La numérisation du cadastre ouvre de réelles perspectives à l’administration

fiscale. L’application rigoureuse de cet outil, grâce à l’utilisation de bases de données
fiables et renouvelées, peut conduire à l’équité fiscale. Aujourd’hui, il n’est de débat
fiscal sans référence à l’équité car la fiscalité ne saurait s’imposer durablement sans
celle-ci.

39 Le DPM est régit par l’article 4 du code du domaine de l’Etat qui décrit sa composition. Il
comprend la mer territoriale, le plateau continental, la mer intérieure, les rivages de la mer
et la zone des 100m. Notre propos concerne surtout les rivages de la mer qui sont des
terrains alternativement couverts et découverts en fonction des marées et la zone des 10m
fixée à partir des rivages de la mer.
82
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Paragraphe 1 : une maitrise du potentiel et du renforcement de l’équité fiscale

Asseoir l'impôt, c'est rechercher quelle sera la matière imposable et
déterminer les bases qui seront retenues. Il s'agit d'une opération essentielle et
délicate dont dépendent à la fois, la rentabilité et surtout l'équité du prélèvement
fiscal.

Cependant, lorsque l'assiette amène à imposer des revenus fictifs, il se crée un

biais entre le taux nominal d'imposition et le taux réel ; ce qui transgresse par la
même le principe d'imposition selon les facultés contributives des citoyens.

L’établissement d’un système fiscal marqué par l’adoption d’une équité et

d’une justice fiscale dont le pendant est l’élargissement de l’assiette fiscale.

A. La numérisation du cadastre : l’établissement de l’équité fiscale

L’objectif principal de la fiscalité est de fournir les ressources nécessaires au
financement des dépenses publiques à travers une équité devant l’impôt. L’équité
constitue une forme supérieure de justice et le concept d’équité est, dans toutes les
administrations fiscales modernes, le centre d’un débat qui suscite des opinions, à la
limite, divergentes. La première des contradictions existantes entre les acteurs repose
sur le principe d’égalité devant les charges publiques alors que pour d’autres la
question se pose en termes de capacité contributive.

 Numérisation du cadastre et principe d’égalité devant l’impôt

Des pans entiers de l’activité continuent d’échapper au fisc, générant des

manques à gagner importants pour le Trésor Public. Le constat de la défaillance du
système est à l’origine des appels à sa réforme en suivant deux directions majeures:
baisse des taux d’un côté, et élargissement de l’assiette, d’un autre côté ; le tout dans
une logique d’équité fiscale.

Par ailleurs, la révolution française de 1789 consacra la naissance de la

république et l’avènement d’un système démocratique moderne ayant comme fer de
lance l’égalité devant l’impôt qui est un prélèvement obligatoire, un prélèvement
forcé de ressources sur les contribuables d’une manière équitable, en respectant le
principe d’égalité. C’est ainsi que l’article 13 de cette déclaration dispose que « pour

83
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

l’entretien de la force publique et pour les dépenses d’amélioration, une contribution

commune est indispensable, elle doit être également répartie entre tous les citoyens
en raison de leurs facultés ».

L’égalité devant l’impôt suppose que les citoyens soient égaux devant la loi
fiscale. Cela suppose que les privilèges octroyés par le législateur doivent bénéficier à
toutes les personnes qui ont une situation similaire. Sous cet angle, le paiement de
l’impôt est devenu un acte universel où chaque individu doit être amené à participer
équitablement dans la charge fiscale selon sa capacité contributive.

 Numérisation du cadastre et principe de la capacité contributive

L’équité devant l’impôt est signe de souplesse du système fiscal car lorsque la
pression, du fait d’un niveau de fraude élevé et impuni, est forte, l’impôt apparait
insupportable pour ceux ou celles qui ne peuvent pas échapper alors que les
retombées des prélèvements sont destinées à la satisfaction de tout un chacun.

L’application de critères de répartition permet de jouer, de façon juste, sur la

capacité de se soumettre, pour chaque contribuable, à l’alimentation des finances
publiques en fonction de sa capacité et non en fonction de sa consommation effective
en services publics. De ce fait, c’est le niveau de revenu qui est visé. L’équité peut
être horizontale ou verticale.

« L’équité horizontale est le principe voulant que les personnes égales soient
traitées également. Autrement dit, toutes les personnes qui se trouvent dans la même
situation devraient être traitées de la même manière »40

L’enjeu dans cette définition est la prise en compte de la capacité contributive

pour une participation égale alors que « L'équité verticale exige que les personnes
qui se trouvent dans des situations différentes soient traitées d'une manière
judicieusement différente. Encore une fois, ce critère est étroitement lié au principe
d'imposition qui repose sur la capacité contributive »41

40
[Link]/fr/themes/pr/cpra/young/[Link]
41
Frikha Ahmed, équité fiscale, mémoire de fin d’étude, université SFAX, 2003.
84
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Ainsi, les contribuables qui ont une capacité différente s'acquittent d'un impôt
plus ou moins élevé, sans toutefois que ces différences soient arbitraires. Cependant,
aucun critère scientifique ne permet de définir le degré approprié d'inégalité; on est
donc porté à se fonder sur des jugements de valeur.

Dans un autre registre, la montée exponentielle des dépenses de l’Etat pour la

satisfaction des besoins de la population et la prise en charge du fonctionnement des
différentes Administrations exigent que de nouvelles approches soient articulées
pour que l’équité se traduise par un élargissement de l’assiette fiscale.

B. L’élargissement de l’assiette fiscale par l’appréhension des « niches »

Le programme de transition fiscale de l’UEMOA initié dans le cadre de la
stratégie de croissance accélérée constitue le centre d’impulsion du plan de
développement stratégique de l’administration fiscale (PDSAF). La recherche d’une
croissance économique soutenue au sein d’un espace intégré repose sur la maitrise
du potentiel économique des Etats membres et ceci en vue de l’élargissement de
l’assiette fiscale. L’élargissement de l’assiette est la technique d’application des impôts et
taxes à un éventail plus large de biens, de services ou de revenus42.

Selon Hamid FALL43, pour réussir cet élargissement deux approches sont
possibles : l’une, étroite, conduite uniquement aux secteurs et zones qui échappent à
l’impôt; l’autre plus large concerne l’évasion, la fraude fiscale, l’économie souterraine
(entité dont une partie de l’activité est frauduleuse) etc. Il s’agit donc d’un impératif
qui renforce l’égalité devant l’impôt en adaptant la fiscalité sur la réalité du tissu
économique national.

Aussi, au moment où l’on applaudit l’augmentation en flèche du volume du

budget public, l’on peut manquer, selon Pape O. Diallo44, d’être sidéré par la masse
importante de sénégalais qui s’enrichissent à vue d’œil et qui échappent au système
fiscal.

42
MEF-DGID, Plan de développement stratégique de l’administration fiscale 2008-2012,
page 35.
43
FALL Hamid, Théorie des niches : considérations générales sur le principe de la
fiscalisation des zones non fiscalisées, revue l’impôt n° 15.
44 Le changement…Pourquoi ? Pour qui ? Comment ? Revue L’impôt n° 14, 2008.

85
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Aujourd’hui, la réalité est qu’au Sénégal, le nombre d’agents économique

supportant les charges publiques est infime par rapport au poids démographique, à
l’essor de l’informel et au développement du bâti dans les grandes villes.

Comme dans la plupart des pays pauvres, le commerce sénégalais est dominé
par l’essor de l’informel. Le concept est apparu dans la littérature du développement
au début des années 1970 lorsqu’il fut découvert au Ghana par Kuth Hart45 et
observé au Kenya par une mission de l’OIT comme créant des emplois, procurant des
revenus et produisant des biens et des services.

Ces activités sont menées en marge des règlementations légales mais assurent
un bien être à des milliers de sénégalais dont les besoins auraient été complètement
négligés par le secteur formel. Dans cet ordre d’idées, Jean Marc Ela dira que
« l’observateur de passage à Dakar est frappé par la capacité d’initiatives et
l’ingéniosité d’une jeunesse qui n’attend pas qu’un pouvoir centralisé et lointain
résolve ses difficultés. Elle se jette à l’eau avec le seul système de la débrouillardise
pour améliorer, jour après jour, sa vie quotidienne »46.

Cependant, l’informel ne constitue pas le signe d’un recul mais l’expression

d’une vitalité de la société et sa faculté à créer un univers d’autonomie ; dès lors le
refuge dans ce secteur n’est rien d’autre qu’une « forme intelligente de se soumettre
moins à la charge d’impôt47 ».

Par conséquent, le régime de la CGU48 ou contribution globale unique

constitue pour ces acteurs un régime taillé sur mesure qui contraste d’avec la réalité
économique de leurs activités. C’est donc un secteur sous fiscalisé au regard du
chiffre d’affaire réalisé et de la maitrise par ces acteurs des contours de l’économie
mondiale.

45
PRHDA (population ressource humaines et développement), 1992, IDEP, Dakar, Sénégal
page 67.
46
Ela (J.M), 1983, la ville en Afrique noire éd. Karthala 222pages
47
Abdoulaye SY, Gouvernementabilité fiscale au Sénégal : l’administration à l’assaut des cadets
sociaux, revue l’impôt, n°15.
48
La CGU n’est pas un impôt en tant que tel mais la synthèse ou l’agrégation d’impôts d’Etat
et d’impôts locaux, initiée pour appréhender une catégorie de contribuables réfractaires au
paiement de leurs obligations fiscales.
86
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

L’absence de données homogènes fait qu’il est difficile de mesurer

l’importance du secteur non enregistré. Toutefois, selon Gérard Chambas49, ces
activités contribuent en moyenne à environ 43% de la valeur ajoute domestique du
Sénégal par le système d’activités frauduleuses à grande échelle d’où des enjeux
importants concernant la fiscalisation de ce secteur.

Pour appréhender le dynamisme impressionnant de ce secteur non structuré

qui renvoie souvent à une occupation spatiale non légale et éviter les distorsions
dans l’activité économique, la mise en scelle de l’opération de numérisation du
cadastre, grâce à l’utilisation d’un système d’information géographique, est à même
de permettre d’identifier certains animateurs de ce secteur et les supports d’activité.

Il est impensable qu’un commerce se fasse sans un local. Il s’agira donc par le
biais du système attributaire de données de recenser tous les immeubles susceptibles
d’abriter un commerce ou un service et en rapport avec les agents chargés de la
formalité de l’enregistrement des actes de suivre ceux qui se relaient dans ces
immeubles. Cela suppose la coordination de tous les agents de l’administration
fiscale.

Aussi, avec la prolifération du locatif, la numérisation du cadastre peut

permettre de dénicher tous les bailleurs qui se trouvent dans une situation d’informel
et de les fiscaliser. Il s’y ajoute que la beauté des bâtisses appartenant à des citoyens
souvent inconnus du fisc doit faire penser à la taxation des signes extérieurs de
richesses grâce à la mise en œuvre de l’examen de situation fiscale personnelle
(ESFP). Ainsi, cet outil peut devenir un moyen efficace d’accroitre le recouvrement
mais aussi de faire baisser la pression fiscale.

La question de l’élargissement de l’assiette fiscale est d’une importance

capitale du fait qu’il ya une certaine dualité structurelle entre un secteur économique
moderne qui, en général, supporte l’essentiel des charges publiques et le secteur
informel sous fiscalisé alors que tous deux bénéficient, de façon équitable, des
prestations de l’Etat.

49
Gérard Chambas, Afrique au sud du Sahara : quelle stratégie de transition fiscale ?
CERDI, Janvier 2005.
87
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

L’Etat se doit d’améliorer son dispositif fiscal et sa règlementation domaniale

afin de promouvoir le consentement à l’impôt et l’accès facile à la terre.

Paragraphe 2 : quelques esquisses de recommandations et de suggestions pour la

pérennisation des retombées de la numérisation du cadastre.

Du chemin a été parcouru dans le sens de l’amélioration, de la clarté, de

l’efficacité et de l’équité de la matière fiscale. Ces efforts ont pour seul objectif de
relever le niveau de recouvrement des impôts et taxes pour permettre à l’Etat et aux
collectivités locales de bénéficier de ressources suffisantes, mais la réforme est loin
d’être achevée. Il s’y ajoute que la sécurité foncière par la numérisation du cadastre
est un gage pour le développement socio-économique.

Ainsi, tout au long de ce travail, nous nous sommes évertués à voir les
relations entre numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscal. De
prime abord, il fallait partir de l’évaluation des difficultés que rencontrent
l’Administration et les usagers pour montrer les implications de cette numérisation
sur les impôts fonciers et taxes assimilées et sur l’amélioration des conditions d’accès
à la terre pour les investisseurs, surtout.

En définitive, l’Administration a consenti beaucoup d’efforts mais des

suggestions d’amélioration de ces efforts peuvent être d’une utilité pour les uns et les
autres ; c’est pourquoi nous nous sommes permis, dans un souci d’amélioration de la
qualité des émissions et d’allègement des procédures d’accès à la terre, d’en faire
quelques unes. La pertinence de ces suggestions dépendra de la critique objective
des spécialistes pour les perfectionner. Ces suggestions s’articulent autour de deux
axes qui concernent respectivement les impôts fonciers et taxes assimilées et les
domaines.

A. Pour une fiscalité foncière efficace et efficiente

La mise à disposition de cet outil d'aide à la décision qu’est la numérisation du

cadastre, auprès des agents de la DGID peut aboutir à une gestion plus efficiente des
impôts car elle permet de clarifier leur choix dans la liquidation des impositions.

88
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Pour optimiser la gestion des impôts locaux afin d’accroitre les rendements et
doter ainsi les collectivités locales de ressources budgétaires, il urge d’appliquer de
façon rigoureuse la loi fiscale en mettant l’accent sur la méthode cadastrale. Elle
permet, en matière d’impôts fonciers, de déterminer équitablement la valeur locative
des biens.

Par ailleurs, la notion de valeur vénale constitue une niche à explorer. Elle
permet de suivre objectivement et efficacement le prix réel des biens immeubles sur
le marché et de les fiscaliser.

Pour l’instauration d’un système fiscal accepté de tous, créer un cadre de

dialogue et d’échanges entre l’Administration, les collectivités locales, les
contribuables et usagers du service public s’impose pour imprégner ces derniers de
la nécessité de s’acquitter de ces obligations fiscales en misant sur la communication
sensibilisatrice.

Pour que l’élargissement de l’assiette ne se traduise pas par une pression

fiscale accrue sur une minorité de contribuables, l’Etat doit s’atteler à rendre effectif
le maillage fiscal de l’ensemble du territoire pour que toutes les localités aient des
chances de connaitre un essor harmonieux et équilibré. L’objectif de ce maillage est
de rapprocher les contribuables à l’administration pour que la mission de service
public soit effective et que les contribuables s’acquittent régulièrement de leur
contribution.

Le maillage fiscal doit s’accompagner d’un renforcement des moyens humains

et logistiques des services de la DGID en général et du cadastre en particulier pour
une bonne exécution des misions. Cela peut passer par la création d’une école
régionale, à l’échelle africaine, du cadastre pour remédier à la faiblesse des ressources
humaines.

Cela permettra d’impliquer activement le cadastre dans les opérations de

recensement en rapport avec les services de l’assiette chargés de la liquidation de
l’impôt. Il serait aussi intéressant de voir comment créer un bureau du recensement

89
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

et un bureau chargé du suivi de l’évolution des impôts fonciers par la création de

bases de données à mettre à jour périodiquement. Cette mise à jour implique la
nécessaire circulation de l’information entre les différents services et plus
particulièrement les bureaux d’enregistrement et les services d’assiette.

De ces impôts fonciers, la contribution foncière des propriétés non bâtis doit
davantage être explorée afin de promouvoir l’essor du bâti susceptible d’élargir la
gamme des rendements dans les régions.

Il est connu que la plupart des villes et grandes agglomérations sénégalaises

connaissent un système d’adressage assez fiable du reste qu’il convient d’exploiter en
rapport avec la numérisation du cadastre pour que l’élargissement de l’assiette se
fasse avec succès.

La prouesse réussie dans la mobilisation des impôts d’Etat s’explique, en

partie, par l’existence d’un système de rémunération qui stimule le travail des agents
alors que la gestion des impôts fonciers par ces mêmes agents n’influe pas sur
l’amélioration de leurs conditions d’existence. L’efficacité, en définitive de ce projet, ô
combien important pour la survie de la décentralisation, oblige que soit initié un
système de motivation des agents chargés de l’assiette des impôts fonciers.

B. Les orientations en matière de réformes foncières

La propriété privée est une alternative au sous développement et son

corollaire la pauvreté. Par contre, les limites de la règlementation foncière en vigueur
ont trait à la lourdeur des procédures. Bien qu’elles aient vocation de sécuriser aussi
bien la propriété et les transactions, il est évident que ces lois sont devenues
obsolètes. C’est pourquoi Hernando De Soto dira que «dans la plupart des pays en
développement la loi et les administrations officielles sont bloquées par d’anciennes
lois coloniales et romaines qui tendent plutôt à la protection de la propriété elle-
même. Elles sont devenues les garantes de la volonté des morts»50.

50
Hernando de Soto (. Le Mystère du Capital, pourquoi le capitalisme triomphe en occident
et échoué partout ailleurs, Nouveaux Horizons, juin 2002.
90
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

C’est donc désormais une certitude qu’une célérité doit être de mise dans le
traitement des dossiers. A présent, il convient de poser un nouveau jalon pour
aboutir à une revue et une refonte des textes qui semblent incontournable, dans la
mesure où les exigences dans la gestion de l’assiette foncière nous y obligent car la
vie de la loi n’est pas faite de logique mais elle est faite d’expérience.

L’histoire et l’expérience enseignent que la terre est bénie et qu’elle n’a qu’une
tyrannie à surmonter à savoir celle du statu quo. Ceci pour dire que le droit n’est pas
seulement une série de règles codifiées que l’on suivrait aveuglément. Elle doit
refléter les tendances pour ne pas être enfreint.

A partir de ce constat, la règlementation en vigueur et plus particulièrement le

décret de 1932 doit faire l’objet d’un toilettage par des mesures visant à rendre la
propriété plus accessible à de plus larges catégories de citoyens et d’investisseurs.

La numérisation totale du cadastre peut offrir la possibilité de déterminer

ou de connaitre les possessions de chacun. Par la maîtrise qu’elle confère, avec son
effectivité, plusieurs étapes de la procédure d’acquisition d’un droit de propriété
deviennent sans objet.

Il convient donc d’envisager, dès à présent, la révision de ces textes pour

lever les obstacles liés à la défaillance du droit et bénéficier du raccourci
technologique d’un cadastre numérique.

Par ailleurs, la révision des dispositions du code du domaine de l’Etat de

1976 qui consacre le droit de superficie sera hautement bénéfique. En effet, la
stabilité dans la jouissance et la sécurité qu’il confère en tant que droit de propriété
offre plus de garanties aux investisseurs par l’accès au crédit bancaire.
L’élargissement de ce droit à tous les gros investissements quelle qu’en soit la
destination, augmentera sérieusement le potentiel attractif du Sénégal.

Dans le cadre du domaine national qui se caractérise par l’impossibilité de

l’appropriation privée et l’inaliénabilité, l’Etat doit sensibiliser et former les élus

91
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

locaux pour enrayer les manquements qui résultent d’un déficit de formation et de
l’ignorance de ces derniers. La rigidité de la loi a, dans les faits, pour conséquence le
développement de la spéculation foncière et aussi de reléguer les populations les
moins fortunées dans des taudis d’où l’essor du secteur extralégal notamment sur les
terres du domaine national.

L’insertion de « ces possessions » extralégales est plus que nécessaire car si

elle se réalise, elle transforme la terre en capital et offre aux pauvres une possibilité
de s’auto-prendre en charge par l’accès au crédit bancaire car disposant désormais de
garanties foncières.

Par conséquent, une option doit être prise et elle concerne un choix clair entre
la décentralisation et l’étatisation de la politique foncière. Ce choix doit être large et
partagé avec comme contrepartie un double contrôle juridique de l’Etat et politique
des citoyens pour qu’un arbitraire ne remplace pas l’autre. Mais comme dit l’adage
« pour couper du diamant, il faut du diamant »; l’Administration est à juste titre
interpellée pour initier et mener à bien les réformes nécessaires et accompagner la
numérisation du cadastre dont la finalité première est l’élargissement de l’assiette
fiscale.

92
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

CONCLUSION GENERALE

Au terme de cette étude, nous avons cherché à analyser, sous un angle

souvent systémique, les relations entre la numérisation du cadastre et l’élargissement
de l’assiette fiscale.

De prime abord, il a été noté l’existence de dysfonctionnements préjudiciables

aux fonctionnements des services et à l’atteinte des objectifs de la DGID. Ces
dysfonctionnements sont liés à l’échec de l’institution d’un cadastre fiscal, en 1994,
qui se manifeste, entre autres, par des problèmes d’ordre matériel, humain et
logistique.

Les conséquences de ces difficultés sont la saisie d’une assiette minimale des
impôts fonciers et l’existence de procédures de gestion fiscale complexes avec des
écarts assez importants entre les émissions brutes et le niveau de recouvrement des
impôts fonciers et taxes assimilées mais aussi un accès à la propriété foncière difficile
qui se caractérise par un manque de célérité dans le traitement des dossiers
d’investissement. C’est donc un manque à gagner important de recettes fiscales et de
redevances domaniales pour l’Etat et les collectivités locales.

Un cadastre non opérationnel ne peut avoir, hic et nunc, que des conséquences
néfastes alors que l’on assiste aujourd’hui à une expansion urbaine et un
développement exponentiel du bâti qui lorsqu’il est appréhendé fiscalement peut
être la sève nourricière de la décentralisation.

Un important train de mesures législatives et réglementaires a été entamé

depuis l'indépendance en vue de consolider la politique de décentralisation. Il
dessine aujourd'hui une nouvelle carte institutionnelle de l'action publique, marquée
par une plus grande autonomie des collectivités locales dans la définition des
objectifs et moyens de leurs interventions.

Cependant, le débat qui alimente aujourd’hui l’actualité en matière de gestion

des inondations n’a d’autres fondements que l’acuité de la nécessaire autonomie
financière de ces collectivités locales qui n’ont cesse de la réclamer.
93
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Le Sénégal doit relever de ce fait, le défi du développement durable dans un

contexte de mondialisation de l’économie en misant sur la capitalisation du foncier.

Il est connu que le besoin de garantir juridiquement la sécurité de l’occupation

foncière est né de l’organisation foncière moderne avec l’introduction du droit de
propriété et la transformation de la terre du statut de chose commune en un bien
juridique, objet de commerce.

L’insécurité de l’occupation foncière a donc abouti à des réformes qui malgré

de bonnes intentions et des avancées à tâtons significatives, ont atteint leurs limites.
S’il a été possible de systématiser le droit foncier, c’est uniquement parce qu’il est
hérité de la puissance coloniale. Partout dans le monde, les sociétés sont notoirement
hostiles au moindre changement concernant leurs modes de fonctionnement.

La dématérialisation totale ou digitalisation du cadastre constitue, de la part

des autorités publiques et des partenaires au développement, une réponse technique
à cette donne tant ses bienfaits sous d’autres cieux ne font l’objet d’aucun doute. Elle
permet de fixer le potentiel économique des biens et favorise la réussite de l’appel
international à l’investissement sous réserve de l’adaptation des lois, règlements et
procédures pour donner un poids juridique à la réponse technique ; face aux
nouvelles exigences du développement.

De ce survol, doit se dégager un élément important qui consiste à sauvegarder

l’édifice fiscal national garant du bon fonctionnement de l’Etat et de l’état de droit en
jetant un pont juridique capable de relier le droit aux préoccupations sociales et
économiques et à l’innovation technique.

Tout compte fait, l’entrée effective de l’opération de numérisation du cadastre

dans le cadre d’un probable réforme de la fiscalité foncière peut permettre
d’appréhender la valeur économique potentielle enfermée dans le foncier et qui est à
transformer en capital actif.

94
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Un pas important non encore franchi dans la fiscalisation du foncier réside

dans l’insertion des zones extralégales ou habitat anarchique dans le processus de
l’élargissement de l’assiette des impôts fonciers destinés aux collectivités locales.

La numérisation du cadastre a cet avantage de capter la capacité contributive

de ces populations qui doivent participer à la gestion des charges publiques d’autant
plus qu’il est dit dans l’article 14 de la déclaration des droits de l’homme et du
citoyen que « tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs
représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre
l’emploi, d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ».

C’est donc une approche qui enrôle en son sein l’idée d’un civisme fiscal et
d’un élargissement de l’assiette que la numérisation du cadastre se propose de
résoudre.

In fine, il s’agit de provoquer la croissance économique en permettant à la

prospérité d’essaimer facilement pour le bien être des populations. Pour ce faire, il
s’agit, dans le contexte de la mondialisation, une réalité à laquelle, il faut s’adapter ou
périr, de développer cette opportunité qui s’offre à un pays pauvre à savoir l’agro-
business. Elle peut se faire par la mise en place, dans le cadre de la GOANA, d’un
système pouvant contourner les conseils ruraux qui s’enrichissent sans cause d’où
l’importance d’une immatriculation de toutes les zones de terroir et leur
numérisation à cause des enjeux que constitue la terre.

95
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages

Barilari (A), le consentement à l’impôt, les presses de sciences po, octobre 2000

Brard (Y) : Domaine public et privé des personnes publiques ; Dalloz, Paris 1994 ;
connaissances du droit.

Constitution du Sénégal votée le 07 juillet 2001

DEBENNE (M) & CAVERIVIERE (M) : Le droit foncier sénégalais, Collection du

Monde en devenir, Berger- LEVRAULT, Paris, 1988, Paris.

De Soto. Le Mystère du Capital, pourquoi le capitalisme triomphe en occident et

échoue partout ailleurs, Nouveaux Horizons, juin 2002, 188pages.

Ela (J.M), 1983, la ville en Afrique noire éd. Karthala, 222pages

Fonds africain de développement, rapport d’évaluation PAMOCA, février 2005

GODFRIN(P) : droit administratif des biens, Droit sciences économiques, Masson.

MEF, documentation de base, série 11CAD, cadastre division A, travaux d’art exécutés
par le cadastre, Décembre 1996, 202 pages

MEF, documentation de base, série 11CAD, cadastre division B, le remaniement du

cadastre, Décembre 1996, 192 pages

MEF-DGID, étude de faisabilité du PAMOCA, décembre 2004.

MEF-DGID, PDSAF 2008-2012

PRHDA (population ressource humaines et développement), 1992, IDEP, Dakar, Sénégal.

République du Sénégal-MEF (2004), DPS, enquête sénégalaise auprès des ménages
(ESAM), juillet.

Mémoire :

96
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

DIAGANA (O) : Politiques fiscales et Incitation aux investissements : étude critique

du cas sénégalais, ENAM, 1986-1987.

Obissi (E.R), mission du cadastre fiscal au Sénégal, mémoire ENA cycle B 2000

NDIAYE (A), les méthodes de détermination de valeur locative en matière de fiscalité

locale, mémoire ENA, 2006.
Diouf (O), Introduction du cadastre dans la gestion des anciennes contributions, CFPA ;
1992 ; 29 pages
Abdoulaye SY, Gouvernementabilité fiscale au Sénégal : l’administration à l’assaut des
cadets sociaux, revue l’impôt, n°15.
Seck (D), les implications fiscales de l’étalement spatial d’une ville en devenir :
l’exemple de la commune de Thiès, rapport de stage, 2008, ENA.

Articles

-APIX Investissement Newsletter ; 1er trimestre 2004

- KANE (A), les problèmes fonciers au Sénégal. Contribution d’un praticien, septembre
2003.

Lois et décrets

- Loi 76-66 du 02 Juillet 1976 portant Code des Domaine s de l’Etat.

- Loi 87-11 du 24 février 1987 autorisant la vente des terrains domaniaux à usage
d’habitation en zone urbaine
- Loi 94-64 du 22 Août 1994 autorisant la vente des terrains domaniaux à usage
industriel ou commercial.
- Loi 2005-26 du 26 Août 2005 relative à la modernisation des procédures
administratives applicables aux investisseurs.
- Décret du 26 juillet 1932 portant réorganisation du régime de la propriété foncière
en Afrique de l’Ouest; (décret foncier).
- Décret n°81-557 du 21 ?ai 1981 portant application de la loi76-66.
- Décret n°87-271du 03 Mars 1987 portant application de la loi 87-11

97
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

- Décret n°88-826 du 14 Juin 1988 abrogeant et remplaçant certaines dispositions du

décret n°87-271.
- Décret n°95-737 du 31 Juillet 1995 portant application de la loi 94-64 du 22Août
1994 autorisant la vente des terrains domaniaux à usage industriel ou commercial.
- Décret n°2000-562 du 10 Juillet- 2000 portant création de l’APIX.
- Décret n°2002-1136 du 15 novembre 2002 portant transfert des missions de la ZFI à
l’APIX.
- Décret n°2006-744 portant application de la loi 2005-26

Revue

-Revue impôt n°10

- Revue impôt n°14

- Revue impôt n°15

Wébographie

[Link]/fr/themes/pr/cpra/young/[Link]

98
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

Table des matières

DEDICACES .................................................................................................................... I
REMERCIEMENTS ........................................................................................................ II
SOMMAIRE ................................................................................................................... III
Sigles et abréviations ..................................................................................................... IV
AVANT PROPOS ........................................................................................................ V
PREMIÈRE PARTIE: LE DOMAINE D’APPLICATION DE LA NUMÉRISATION DU
CADASTRE ........................................................................................................................................... 8
CHAPITRE I : PRÉSENTATION DU CADASTRE FISCAL ....................................................... 9
Section 1 : naissance et évolution du cadastre .......................................................................... 9
Paragraphe 1:historique et évolution du cadastre fiscal...................................... 10
A. Aux origines du cadastre ...................................................................................... 10
1- la période antique ..................................................................................................... 10
2- le cadastre français .................................................................................................... 12
B- Le cadastre sénégalais .................................................................................................. 13
1. La période coloniale .............................................................................................. 14
2. Le cadastre pendant la période de la post-colonie .......................................... 15
Paragraphe 2 : les différentes missions et attributions du cadastre sénégalais16
A. Les missions fiscale, juridique, administrative et documentaire du cadastre
sénégalais ............................................................................................................................ 16
1. Ses missions fiscale et juridique ........................................................................ 16
2- Les missions technique, documentaire et administrative du cadastre............ 18
A. Les principaux instruments constitutifs du cadastre fiscal sénégalais ........... 18
1. Le plan cadastral .................................................................................................... 19
2. Les états de section et la matrice cadastrale ...................................................... 19
3. Le répertoire informatique .................................................................................. 20
Paragraphe 1 : Etude descriptive des impôts locaux fonciers ............................ 20
A. Les contributions foncières des propriétés bâties et non bâties ....................... 21
1. La contribution foncière des propriétés bâties ................................................ 21
2. La contribution foncière des propriétés non bâties ........................................ 23
B. La surtaxe sur les terrains non bâtis ou insuffisamment bâtis et la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères ........................................................................... 24
1. La surtaxe sur les terrains non bâtis ou insuffisamment bâtis ..................... 24
2. La taxe d’enlèvement des ordures ménagères .................................................. 25
Paragraphe 2 : Le système d’assiette des impôts fonciers ................................... 25
A. L’évaluation foncière et immobilière ................................................................ 25

99
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

1. La notion de valeur vénale ................................................................................... 26

2- la notion de valeur locative ..................................................................................... 26
B. Les opérations d’assiette et de liquidation des impositions ............................. 27
1. Les méthodes d’évaluation de la valeur locative ............................................... 27
2. Détermination de la valeur locative et taux de l’impôt .................................. 29
CHAPITRE II : FORCES ET FAIBLESSES DU SYSTÈME ET DÉFI DE LA NUMÉRISATION
DU CADASTRE .............................................................................................................................. 30
Section 1 : Les performances et les limites du système ......................................................... 30
Paragraphe 1 : Des avantages techniques et financiers considérables .............. 30
A. Les avantages des différents systèmes ................................................................ 30
B. Evolution des impôts fonciers et de la TOM........................................................ 32
Paragraphe 2 : Les limites du système d’assiette .................................................. 33
A. Les limites de la méthode de la surface corrigée ............................................. 33
B. Les limites d’ordre institutionnel, matériel et humain ...................................... 34
Section 2 : la numérisation, un palliatif aux limites du cadastre fiscal ............................... 35
Paragraphe 1 : Les outils de la numérisation du cadastre et de l’élargissement
de l’assiette ................................................................................................................. 36
A) l’apport des SIG (systèmes d’information géographiques) dans la qualité des
données cadastrales............................................................................................................ 36
B) étude exhaustive du Programme d’appui à la modernisation du cadastre........ 40
1. Objectifs et domaines d’intervention du projet .............................................. 40
2. Coût et durabilité du projet de numérisation du cadastre ............................... 43
Paragraphe 2 : la numérisation du cadastre, un potentiel outil performant de
fiscalisation du développement du bâti ................................................................. 45
A) l’élargissement du potentiel fiscal : les développements du bâti et du locatif en
milieu urbain ...................................................................................................................... 45
1. Les causes du boom immobilier ........................................................................... 46
2. les manifestations du boom immobilier : les investissements dans la pierre 48
B) un système d’assiette plus performant ....................................................................... 51
Deuxième partie : ENJEUX ET PERSPECTIVES DE LA NUMERISATION .............................. 53
CHAPITRE 1 : ENJEUX SOCIO-ÉCONOMIQUES DE LA NUMÉRISATION DU
CADASTRE ..................................................................................................................................... 54
Section 1 : un cadastre au profit des collectivités locales ...................................................... 54
Paragraphe 1 : la fiscalité locale à l’épreuve de la décentralisation ................... 54
1. L’évolution du cadre institutionnel de la décentralisation ........................... 55
2. De la nécessaire autonomie « financière » des collectivités locales............. 56

100
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

[Link] visibilité de l’implication fiscale d’une pratique courante : les vagues de

lotissements ......................................................................................................................... 58
Paragraphe 2 : Les impacts de la maitrise de l’assiette des impôts locaux ....... 59
A. L’implication du cadastre dans la détermination des bases imposables ........ 60
B. des avantages considérables pour l’Etat et les Collectivités Locales................... 61
Section 2 : la numérisation du cadastre: une opportunité aux enjeux sociaux
considérables ............................................................................................................................... 62
Paragraphe 1 : les impacts de la numérisation du cadastre dans les stratégies
de lutte contre la pauvreté ....................................................................................... 63
A. La numérisation du cadastre: un instrument de lutte contre la pauvreté ... 63
B. L’impact probable de la numérisation sur l’accès des femmes à la terre ........ 64
Paragraphe 2 : les autres enjeux de la numérisation du cadastre...................... 66
A. La modernisation du système cadastrale, un outil de renforcement des
services rendus aux usagers ............................................................................................ 66
B. La numérisation du cadastre, une possible consécration du consentement à
l’impôt.................................................................................................................................. 67
1. Les facteurs explicatifs, dans le contexte sénégalais, de l’incivisme fiscal 68
2. La consécration du consentement à l’impôt ..................................................... 69
CHAPITRE II : ENJEUX DOMANIAUX ET PERSPECTIVES DE LA NUMÉRISATION DU
CADASTRE ..................................................................................................................................... 71
Section 1 : numérisation, maitrise de la situation foncière nationale et défi du
développement ........................................................................................................................... 71
Paragraphe 1 : de la nécessaire maitrise du potentiel foncier national et de
l’accès à la terre .......................................................................................................... 71
A. La législation en vigueur, un frein à l’accès à la terre..................................... 72
B. De la nécessaire évaluation exhaustive du potentiel foncier ............................ 77
Paragraphe 2 : une application diligente du régime domanial approprié........ 78
A. Une rupture de l’ordre ancien, la modernisation de l’accès à la propriété . 78
B. L’assiette foncière, une opportunité pour les investissements directs
étrangers .............................................................................................................................. 80
Section 2 : Les perspectives en matière de numérisation du cadastre ................................ 82
Paragraphe 1 : une maitrise du potentiel et du renforcement de l’équité fiscale
...................................................................................................................................... 83
A. La numérisation du cadastre : l’établissement de l’équité fiscale ............... 83
B. L’élargissement de l’assiette fiscale par l’appréhension des « niches » .......... 85
Paragraphe 2 : quelques esquisses de recommandations et de suggestions
pour la pérennisation des retombées de la numérisation du cadastre. ............. 88
A. Pour une fiscalité foncière efficace et efficiente .............................................. 88
B. Les orientations en matière de réformes foncières .................................................... 90

101
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.
 Numérisation du cadastre et élargissement de l’assiette fiscale : enjeux et perspectives.

CONCLUSION GENERALE......................................................................................................... 93
BIBLIOGRAPHIE ...................................................................................................... 96
Table des matières ..................................................................................................... 99

102
Daouda SECK/Cycle A/Impôts et Domaines/2007-2009.