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DIVISION ECONOMIQUE ET FINANCIERE
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SECTION IMPOTS ET DOMAINES
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CYCLE A

MEMOIRE DE FIN DE FORMATION

THEME
LA PROBLEMATIQUE DE LA GESTION DES REGIMES
FISCAUX DEROGATOIRES AU BENIN ET AU SENEGAL

Présenté et soutenu par

M. Charyabil Bawa MAMA OROU

Sous la Direction de
M. Ousmane DIOUF
Inspecteur des Impôts et des Domaines

Promotion:2007-2009
LA PROBLEMATIQUE DE LA GESTION DES REGIMES
FISCAUX DEROGATOIRES AU BENIN ET AU SENEGAL
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

DEDICACE

A mon regretté père Sidi IMOROU,

A ma mère Mariame,

A mon épouse Ahératoulaye,

A nos enfants Naoufal et Mame Diarra Myriam,

A ma belle sœur Affoussa.

i
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

REMERCIEMENTS

Au terme de ce travail, je tiens à exprimer mes sentiments à tous ceux et toutes celles qui ont
contribué de près ou de loin à son aboutissement ;

Je voudrais remercier, en premier lieu, la Coopération Technique Belge pour avoir accepté
de financer ma formation ;

Je voudrais exprimer, en deuxième lieu, ma profonde gratitude à mon Directeur de mémoire,

Monsieur Ousmane DIOUF ;

Je remercie toutes les autorités de l’ÉNA du Sénégal, le personnel pédagogique ainsi que
tous les maîtres des différents stages effectués à la DGID du Sénégal en complément à ma
formation ;

Je remercie aussi Madame SOUMANOU BABA MOUSSA Mariama, Directrice Générale

des Impôts et des Domaines du Bénin qui a fait preuve d’une grande sollicitude à mon
endroit pendant toute la durée de la formation ;

Que soient également remerciés pour leur contribution, messieurs Ismaïla SIDIBE,
Inspecteur Général des Finances, Georges DIEME, Chef du Bureau des Franchises
douanières à la DGD, Demba SAKHO, Chef du Bureau des Statistiques à la DGD et Arouna
NDOYE, gestionnaire des avances à la Direction des Dettes et Investissements ;

Mes remerciements vont enfin à tous mes condisciples pour leur bonne collaboration ainsi
qu’a tous les sénégalais qui par leur gentillesse, ont rendu mon séjour agréable à Dakar. Je
pense principalement à Dossou KPONOR, Madiakou THIAM, Salif MBENGUE, Magaye
BOYE, Mountakha SECK, Jean Baptiste CISS, Maxime SENE, Abdou Raim, Wilfrid
AMOUSSOU.

ii
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS

CD Crédit Douanier

CGI Code Général des Impôts

CPI Centre de Promotion des Investissements

CI Crédit Intérieur

DAJDH Direction des Affaires Juridiques et des Droits de l’Homme

DASP Direction d’Appui au Secteur Privé

DDI Direction des Dettes et Investissements

DGD Direction Générale des Douanes

DGDDI Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects

DGID Direction Générale des Impôts et des Douanes

DGID Direction Générale des Impôts et des Domaines

DICODAH Direction de la Coopération Décentralisée et de l’Action Humanitaire

ENA École Nationale d’Administration

IRVM Impôt sur le Revenu des Valeurs Mobilières

IS Impôt sur les Sociétés

IBIC Impôt sur les Bénéfices Industriels et Commerciaux

BRFSA Bureau des Régimes Fiscaux Spécifiques et Agréments

RPI Recette Principale des Impôts

UEMOA Union Économique Monétaire Ouest Africaine

MAE Ministère des Affaires Étrangères

RNI Recette Nationale des Impôts

iii
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

LISTE DES TABLEAUX ET GRAPHIQUE

N° TITRE PAGES

Tableau n° 01 Tableau comparatif des principaux impôts et taxes exonérés

par les États béninois et sénégalais au titre de la fiscalité 15
intérieure

Tableau n° 02 Évolution du volume des exonérations accordées par la

MFRE, de 1999 à 2007 38

Tableau n° 03 Évolution du volume des exonérations accordées par la DGID

et la DGD-SENEGAL, de1997 à 2007 38

Tableau n° 04 Évolution des exonérations enregistrées au Bénin et au

Sénégal, de 1999 à 2007 38

Graphique Évolution des exonérations enregistrées au Bénin et au

Sénégal, de 1999 à 2007 39

Tableau n° 05 Les principaux paramètres pouvant servir à l’évaluation des

mesures dérogatoires 54

iv
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

SOMMAIRE
INTRODUCTION .............................................................................................................................. 1
PREMIERE PARTIE : LA PRESENTATION DES REGIMES FISCAUX
DEROGATOIRES AU BENIN ET AU SENEGAL...................................................................... 4
CHAPITRE I -LE CHAMP D’APPLICATION DES REGIME DEROGTOIRES AU
BENIN ET AU SENEGAL ........................................................................................................... 5
SECTION I – LA TYPOLOGIE DES REGIMES DEROGATOIRES...................................... 5
SECTION II - LA PORTEE DES REGIMES DEROGATOIRES ........................................ 13

CHAPITRE II- LES MODALITES DE GESTION DES REGIMES DEROGAOIRES .. 19

SECTION I - LE CADRE INSTITUTIONNEL DES REGIMES DEROGATOIRES ......... 19
SECTION II - LES PROCEDURES D’OBTENTION DES EXONERATIONS .................... 24
DEUXIÈME PARTIE : ANALYSE CRITIQUE DES DEUX DISPOSITIFS
FISCAUX DEROGATOIRES ........................................................................................................ 32
CHAPITRE I- LES INSUFFISANCES DU DISPOSITIF DES REGIMES
DEROGATOIRES ...................................................................................................................... 33
SECTION I - LES DIFFICULTES D’ORDRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL .......... 33
SECTION II- LES CONSEQUENCES NEGATIVES DES REGIMES FISCAUX
DEROGATOIRES .................................................................................................................... 37
CHAPITRE II- LES MESURES PRECONISEES POUR RATIONNALISER LES
REGIMES FISCAUX DEROGATOIRES .............................................................................. 44
SECTION I - REAMENAGEMENT DES REGIMES DEROGATOIRES ............................ 44
SECTION II - LES DEFIS A RELEVER POUR AMELIORER LA GESTION DES
REGIMES DEROGATOIRES ................................................................................................ 50
CONCLUSION ................................................................................................................................. 59
BIBLIOGRAPHIE ET SOURCES ................................................................................................. 61
ANNEXES ......................................................................................................................................... 65

v
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

INTRODUCTION

L'impôt est avant tout destiné à financer les dépenses publiques. Le célèbre professeur
Gaston Jèze le définit comme étant une prestation pécuniaire requise d’autorité des particuliers sans
contrepartie directe en vue de la couverture des charges publiques. Cette fameuse définition trouve
son fondement dans les textes constitutionnels. Conformément aux dispositions du texte
fondamental sénégalais1 « La loi fixe les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de
recouvrement des impositions de toute nature ». Cette même disposition est reprise dans la loi
fondamentale béninoise2 en des termes « Sont du domaine de la loi les règles concernant l’assiette,
le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ».

Aujourd’hui cette fonction première de l’impôt reste essentielle mais n’est pas exclusive.
Partout ou la fiscalité est en vigueur, elle s’est vu assigner des objectifs multiples : écologique,
social, économique etc.

Après la ratification, dès 1960, de plusieurs conventions internationales sur les privilèges et
immunités diplomatiques, un cadre fiscal privilégié a été aménagé au profit de certains organismes
et entreprises. Avec la crise économique des années 80 qui a affecté la capacité financière des pays
au Sud du Sahara, les États étaient confrontés à des difficultés de mobilisation de ressources. Les
réformes imposées par les institutions de Breton Wood, liées au processus de transition vers une
économie de marché, ont permis la mise en place d’un nouvel environnement favorable à
l’investissement et au financement des projets de développement.

En effet, il existe des mesures fiscales incluses dans le régime de droit commun pour
préserver et améliorer le bien-être social, stimuler l’investissement et plus généralement l’activité
économique. Sur le plan social, ces mesures portent sur la famille, le logement, la santé, etc. Sur le
plan économique, ces mesures sont entre autres, l’amortissement dégressif et accéléré en faveur du
matériel neuf, le report des pertes pour les entreprises pendant trois ans, le report sans limitation de
délai des amortissements comptabilisé en période déficitaire, etc. A côté de ces mesures de droit
commun, le souci d’accélérer le développement économique et social a généré l’adoption d’un
arsenal de mesures particulières rangées dans la catégorie des régimes dérogatoires.

1
L’article 67 de la constitution sénégalais du 07 janvier 2001
2
L’article 98 de la constitution béninoise du 11 décembre 1990

1
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

L’examen du dispositif fiscal béninois permet d’affirmer que le concept des régimes fiscaux
dérogatoires s’est diversifié. A l’instar de cette tendance béninoise, et plus que le Bénin, le Sénégal
s’est lancé également dans une vaste réforme fiscale tendant à créer des régimes d’exception. Le
constat dans ces deux pays est qu’il existe une multiplicité de régimes dérogatoires qui se
ressemblent à travers les terminologies mais se différencient dans le fond ou dans la réalité ou
inversement.

Cependant, les objectifs poursuivis à travers ces régimes convergent tous vers la réduction de
la pauvreté. Pour l’essentiel on distingue

- le régime dérogatoire dédié aux organismes diplomatiques, aux ONG ayant un accord de
siège, puis au marché financés de l’extérieur ;
- le régime dérogatoire relatif aux intrants agricoles ;
- le régime dérogatoire relatif aux régimes francs ;
- le régime dérogatoire relatif au code des investissements miniers, pétrolier, forestier ;
- etc.
En matière fiscale, le dispositif juridique de référence est le Code Général des Impôts. Ce
dispositif de référence inclut les dispositions relatives aux exonérations. Les autres avantages
fiscaux qui échappent au régime fiscal de référence et qui sont accordés par l’Etat en vue d’attirer
des investissements, d’encourager certaines activités, de promouvoir la délocalisation industrielle,
de créer des emplois ou de favoriser le transfert de technologie, en renonçant volontairement à une
partie de ses recettes fiscales et douanières relèvent des régimes dérogatoires.

Qualifiés de dépenses fiscales3, d’incitations fiscales, de non rentrées fiscales, de rentrée

négatives, d’exonérations spéciales, d’exonérations particulières ou de régimes d’exception, ces
privilèges fiscaux se manifestent à travers l’exonération partielle ou totale d’impôt ou de taxe, la
réduction du taux de l’impôt, les déductions ou abattements de base taxable.

Dans l’un ou dans l’autre cas, les États renoncent volontairement à des recettes fiscales à tel
point qu’il se pose avec acuité le problème de rendement de ces régimes dérogatoires. C’est en
raison de ce constat que nous avons choisi de réfléchir sur le thème « la problématique de la gestion
des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal ». Cette question est discutée actuellement

3
L’expression « dépenses fiscales » traduite de l’anglais « taxes expenditures » a été utilisée pour la première fois en 1967 par le
professeur S. Surey pour désigner les avantages fiscaux accordés par l’état aux divers agents économiques

2
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

par les professionnels de la fiscalité sénégalaise et même par la société civile. Les préoccupations
sur ce sujet sont diverses.

Les dépenses fiscales sont-elles efficaces? N’est-il pas opportun de les évaluer ? N’est-il pas
nécessaire de supprimer certaines dispositions dérogatoires afin de rendre le paysage des régimes
dérogatoires moins opaques et les dépenses fiscales plus rentables? Ce sont autant d'interrogations
qui sont apparues avec l’avènement de la multiplicité des régimes fiscaux dérogatoires au Sénégal.
Et loin de ne concerner que le Sénégal, ce débat concerne non seulement tous les États africains qui
cherchent à tout prix à promouvoir le développement par la fiscalité, mais particulièrement le Bénin.

Il est d’ailleurs intéressant de constater que le Bénin et le Sénégal commencent par faire face
à la même difficulté qui est de faire le bilan des régimes dérogatoires afin de procéder à un
réaménagement adéquat aussi bien pour les dispositions fiscales contenues dans ces régimes que
pour les modalités de leur gestion .

Après avoir présenté le paysage des régimes dérogatoires au Bénin et au Sénégal (Première partie)
tout en relevant les ressemblances et les divergences à travers la typologie et les modalités de
gestion, nous procéderons à l’analyse critique du dispositif de ces régimes dérogatoires pour aboutir
à la nécessité de leur rationalisation (Deuxième partie).

3
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

PREMIERE PARTIE

LA PRESENTATION DES REGIMES FISCAUX

DEROGATOIRES AU BENIN ET AU SENEGAL

4
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

CHAPITRE I -LE CHAMP D’APPLICATION DES REGIME DEROGTOIRES

AU BENIN ET AU SENEGAL

Aborder dans une acception comparative le champ d’application des régimes fiscaux
dérogatoires au Bénin et au Sénégal, recommande d’aborder dans un premier temps la typologique
de ces régimes dérogatoires (section 1) puis, dans un second temps la portée des exonérations
concédées par ces derniers (section 2).

SECTION I – LA TYPOLOGIE DES REGIMES DEROGATOIRES

Plusieurs critères permettent de dégager les différentes catégories de régimes dérogatoires.

Mais pour bien cerner les différents aspects de notre étude, la classification par rapport au but visé
par ces régimes dérogatoires paraît la mieux indiquée; c’est pourquoi il a été retenu deux catégories :
les régimes dérogatoires à but social et diplomatique d’une part, puis les régimes dérogatoires à but
économique d’autre part. Toutefois, pour des raisons pratiques liées au cadre restreint de cette
analyse, les régimes dérogatoires les plus significatifs seront mis en relief.

§1 Les régimes dérogatoires à but social et diplomatique

Ces régimes sont ceux pour lesquels l’objet des bénéficiaires ne doit être ni commercial ni
lucratif. L’analyse détaillée des régimes inscrits dans cette catégorie fera ressortir à travers les
concepts et les réalités de chaque pays, les ressemblances et les dissemblances.

A. Concepts identiques pour des réalités identiques

1° Les exonérations accordées aux organisations non gouvernementales (ONG)

Les ONG4 sont classées selon leur mode opératoire, la nature de leurs activités ou selon
l’espace d’intervention. Il existe des ONG nationales et des ONG étrangères. Ce sont ces dernières
qui constituent notre centre d’intérêt.

Si vers les années 80, il existait quelques ONG opérant dans les pays en voie de développent,
les années 1990 ont connu un accroissement notable de leur nombre. Aujourd’hui, ces ONG sont
légion. Point n’est besoin à démontrer que les ONG étrangères apportent leur appui au

4
Une organisation non gouvernementale est un groupement de personnes privées poursuivant, par-dessus les frontières étatiques,
la satisfaction d’intérêt ou d’idéaux communs et susceptible d’être consultée par l’ONU et les institutions spécialisées. Article 71de
la charte de l’ONU

5
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

développement des pays moins avancés dans divers domaines tels que la santé, l’éducation,
l’assainissement, la protection de l’environnement, la micro-finance. En considération des avantages
réels que les activités menées par les ONG procurent aux populations en général et particulièrement
aux communautés à la base, les gouvernements béninois et sénégalais signent avec les ONG
étrangères qui le sollicitent, des accords de siège5 qui impliquent des exonérations fiscales
douanières.

2° Les exonérations accordées aux missions diplomatiques

Les exonérations accordées aux missions diplomatiques ont pour fondement juridique la
convention de Vienne6. Les dispositions de cette convention ont été ratifiées par le Bénin et le
Sénégal. Toutefois certaines conditions doivent être réunies.

Les opérations concernées doivent s’inscrire dans le cadre du fonctionnement normal de la

mission ou de l’organisme accrédité. Ensuite, pour ce qui concerne le personnel administratif
technique, les opérations exonérées concernent leurs objets et effets personnels ainsi que ceux des
membres de leur famille qui font partie du ménage, pendant les six premiers mois de leur
installation. Enfin, l’exonération doit être accordée aux diplomates nationaux dans les mêmes
conditions, dans les pays d’origine de la mission ou de l’organisme : c’est la règle de la réciprocité.

B. Concepts identiques pour des réalités différentes :

1° Les exonérations accordées aux marchés publics sur financement extérieur

Un marché public7 sur financement extérieur est celui passé suite à une convention de
financement conclue entre l’État et des bailleurs de fonds. Pour ce type de marché, le financement
extérieur peut être total ou partiel. Il peut être constitué d’emprunt ou de subvention non
remboursable ou de dons. Sont toutefois exclus de ce régime, les marchés contractés par une
entreprise ou un groupement privé de même que ceux financés sur le budget d’investissement de
l’État ou d’un démembrement de l’État.

Autrefois au Bénin, l’exonération des marchés publics sur financement extérieur n’était
soumise à aucune réglementation particulière. Cette situation a conduit à la réforme consacrée par

5
Un traité conclu entre une Organisation internationale et l’Etat sur le territoire duquel elle est établie, pour régler les problèmes
e
soulevés par cette situation. Raymond Guillien et Jean Vincent, « Lexique des termes juridiques », 10 édition, 1995, Dalloz, p 392
6
La convention de Vienne est signée le 18 avril 1961 à la conférence des Nations Unies sur les immunités diplomatiques
7
Un marché public est un contrat écrit passé par les personnes publiques en vue de la réalisation de travaux, de fournitures ou de
services, et assujettis à des règles précises de fonds et de forme. « Lexique des termes juridiques », Op.cit. , p 351

6
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

l’arrêté n° 212/MF/DG/DI du 18 octobre 1992 portant régime fiscal des marchés publics à
financement extérieur. Ce nouveau dispositif est entré en vigueur le 16 février 1993 et consacre ainsi
l’exonération des marchés publics sur financement extérieur à travers la délivrance du certificat MP.

Par contre au Sénégal, cette exonération résulte de la loi n° 79- 55 du 25 juin 1979, en son
article 326 intitulé régime spécial des marchés d’État sur financement extérieur qui dispose que :
« Pour les marchés d’État financés sur prêt ou aide extérieure, l’entrepreneur ou le vendeur de bien
en paiement de la taxe sur le chiffre d’affaire facturé reçoit un titre de paiement qui sera utilisé
pour le paiement de la taxe ». Cette disposition a été plusieurs fois reformée. Actuellement c’est la
loi n° 2004-12 du 06/02/2004 modifiant l’article 309 qui régit le système d’exonération des
opérations de toute nature financées de l’extérieur sous forme de don ou de subvention non
remboursable.

De ces deux dispositifs, il ressort que, le système béninois conçoit le financement au sens
large et y consacre une seule procédure d’exonération. Par contre, le législateur sénégalais fait la
distinction entre financement extérieur remboursable et financement extérieur non remboursable
puis y consacre deux procédures : une première procédure d’exonération dédiée aux marchés
financés sur ressources extérieures non remboursable et une deuxième procédure spéciale de droit
commun relative à la prise en charge du volet fiscal dédiée aux marchés financés sur prêts
remboursables8. Ces différentes procédures évoquées feront l’objet d’une étude approfondie dans le
chapitre II section II.

2° Les exonérations accordées au titre des intrants agricoles

Au Bénin, cette nature d’exonération figure dans la catégorie des exonérations spéciales et
est consacrée par la note circulaire n° 920 MF/DC/CF du 14 août 1995 mettant en œuvre un
mécanisme de prise en charge spéciale des impôts et taxes sur des intrants agricoles, des semences
et appareils phytosanitaires. Par contre, la même exonération a été instituée au Sénégal par la loi
n° 2004-12 du 06 /O2/2004 et relève du droit commun.

§2 Des régimes dérogatoires à but économique

Les régimes dérogatoires à but économique sont ceux qui ont pour objectif, de stimuler
l’investissement et plus généralement l’activité économique.

8
La gestion du volet fiscal des marchés financés sur prêts remboursables est confiée à la DDI par la procédure du chèque sur le
trésor

7
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

A° Concepts identiques pour des réalités identiques ou différentes

1° La zone franche industrielle (ZFI)

Au Sénégal, la zone franche industrielle de Dakar est définie par la loi n° 74-06 du 22 avril
1974. Dans le cadre de cette loi, les agréments sont donnés pour une durée de vingt cinq (25) ans.
Conformément aux dispositions de l’article 1er de cette loi, il s’agit d’une zone à vocation
exclusivement industrielle, située à MBAO, à dix huit (18) kilomètres de Dakar, couvrant une
superficie de six cent cinquante (650) hectares et destinée à recevoir des entreprises industrielles
exportatrices et grandes utilisatrices de main d’œuvre.

A l’image du Sénégal, la zone franche industrielle est créée en République du Bénin par la
loi n° 99-001 du 13 janvier 1999. Cette loi définit la ZFI conformément aux dispositions de l’article
5 comme étant une enclave territoriale isolée de son environnement géographique par un cordon
douanier. Ce territoire est un espace géographique à l’intérieur duquel les activités commerciales
internationales de stockage et de transformation industrielle tournées vers l’exportation peuvent être
exercées dans les conditions administratives douanières et fiscales particulières. Cependant il faut
remarquer que c’est la loi n° 2005-16 du 8 septembre 2005 portant régime général de la zone
franche industrielle en vigueur actuellement qui a donné un cadre consistant à la zone franche
industrielle. Ainsi, la ZFI est composée de trois zones (1, 2,3) et des points francs. A chacune de ces
trois zones sont conférés des privilèges fiscaux et douaniers.

2° Les points francs

Un point franc est un site d’implantation d’une entreprise réunissant des conditions
d’installation dans une zone franche et qui, bien que situé en dehors des zones franches
géographiquement délimitées, est néanmoins soumise au régime de la zone franche industrielle. Un
point franc permet aux entreprises d’être plus proches des lieux d’approvisionnement en matières
premières.

Dans le but de permettre aux investisseurs de bénéficier des opportunités d’autres régions, la
ZFI de Dakar a été étendue à des points francs par la loi n° 91-30 du 13 avril 1991. Celle du Bénin
l’a été par la loi n°2005-16 du 08 septembre 2005 portant régime général de la zone franche
industrielle en République du Bénin.

8
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

3° Le code des investissements

Le code des investissements béninois découle de la loi n° 90-002 du 9 mai 1990 modifiée par
la loi n° 90-033 du 21 décembre 1990 et complétée par le décret n° 98- 453 du 08 octobre 1998
fixant les modalités d’application des textes légaux et l’arrêté n°38 MP/REPE/DC/SG/DPI/SAC du
09 décembre 1998 fixant les modalités d’agrément. La durée d'agrément des dossiers éligibles au
code des investissements béninois couvre une période d'installation qui ne peut excéder trente (30)
mois et une période d'exploitation dont la durée dépend du lieu d'implantation de l'activité et qui
varie entre cinq (5) ans et neuf (9) ans. Ce code avait prévu au départ trois régimes privilégiés (A, B,
C). Par ordonnances n° 2008-04 du 28 juillet 2008 et n° 2008-06 du 05 novembre 2008, les
privilèges ont été étendus au régime D et E. Au total, le code béninois offre cinq régimes : A, B, C,
D9. Le code des investissements béninois accorde des avantages fiscaux et douaniers significatifs
aux investisseurs locaux et étrangers dont l’activité contribue à la valorisation des ressources
locales, à la création d’emplois et de valeur ajoutée.

Quant au code des investissements sénégalais, il est le fruit d’une longue évolution qui a vu
l’institution, la correction et l’abrogation de plusieurs textes. En effet, c’est la loi n° 62-33 du 22
/03 /1962 qui a institué le 1er code des investissements du Sénégal. Cette loi a été abrogée et
remplacée par plusieurs autres lois en l’occurrence la loi n°72-42 du 04/06/1972, et la loi n° 87- 25
du 18 août 1987. Actuellement, le code des investissements applicable au Sénégal est institué par la
loi n° 2004-06 du 06 février 2004. Les objectifs poursuivis sont identiques à ceux prévus par le
code des investissements béninois. Le montant des investissements éligibles doit être égal ou
supérieur à cent millions (100.000.000 FCFA) pour les activités de production de biens ou de
services à l’exception des programmes des petites et moyennes entreprises. Pour ces dernières, le
seuil minimum de l’investissement est fixé à quinze millions de francs (15.000 000FCFA)

A l’opposé du code des investissements béninois qui offre gracieusement des exonérations
fiscales à la réalisation des investissements et à l’exploitation, le code des investissements sénégalais
a introduit la notion de la suspension de la TVA et celle du crédit d’impôt.

9
Le Régime « A » destiné aux Petites et Moyennes Entreprises Nationales ou étrangères dont l'investissement effectif est compris
entre 20 et 500 millions de francs CFA.
Le Régime "B" destiné aux Grandes justifiant d'un investissement effectif compris entre 500 millions et trois (3) milliards de francs.
Le Régime « C » de stabilisation fiscale destiné aux Entreprises dont l'Investissement doit être supérieur à trois (3) milliards.
Le régime « D » est destiné aux investissements lourds
Le régime « E » est destiné aux investissements structurants.

9
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Le régime de la suspension de la TVA est appliqué pendant la phase de réalisation des

investissements et autorise certains assujettis à acquérir des biens et services nécessaires à la
réalisation des investissements sans paiement immédiat de la TVA due. Il a pour effet de reporter à
un stade ultérieur l’exigibilité de l’impôt; il ne s’agit pas d’une exonération, ni d’un abandon de
recette mais seulement d’un report de perception dans le temps.

Le crédit d’impôt quant à lui consiste en une déduction de la base imposable à l’impôt sur
les bénéfices d’une partie des investissements réalisés pendant la phase d’exploitation.

B° Les concepts différents pour des réalités identiques

Dans les deux systèmes étudiés, il existe des terminologies différentes qui dans le fond et la
réalité se ressemblent : les entreprises EFE et les ZFI.

En raison des difficultés de mise en œuvre, le régime de la ZFID institué au Sénégal et celui
des points francs ont été abrogés par la loi n° 95-34 du 29 décembre 1995 qui a institué l’Entreprise
Franche d’Exportation avec conservation des droits acquis conférés par des lois 74-06 du 22 avril
1974 et du 91-30 du 13 avril 1991. Le statut de l’EFE est accordé pour une durée de vingt cinq ans.

En effet, l’EFE s’applique aux entreprises industrielles ou agricoles ayant capacité à exporter
80% de leur production totale, où qu’elles se trouvent dans le territoire sénégalais. Les EFE sont
soumises à des obligations précises et bénéficient d’avantages fiscaux très importants avec une
imposition réduite à l’impôt sur les sociétés au taux de 15%.

Le statut des EFE s’apparente à celui de la zone franche industrielle en vigueur au Bénin de
par les conditions d’éligibilité. A l’image de l’EFE, l’article 5 des dispositions légales et
réglementaires de la ZFI du Bénin dispose que pour être éligible, les entreprises doivent satisfaire
cumulativement plusieurs conditions dont l’une principale paraît très significative à notre analyse : il
s’agit de celle qui exige la garantie de l’exportation d’au moins 65% de la production annuelle des
entreprises.

C. Les autres régimes privilégiés

Les autres régimes privilégiés sont ceux qui constituent des originalités propres au Bénin ou
au Sénégal ou encore ceux qui sont institués suivant le droit communautaire. Pour des raisons
pratiques liées au cadre réduit de cette étude, nous retiendrons quelques régimes dérogatoires.

10
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

1° Les autres régimes privilégiés institués au Sénégal

- Les domaines industriels

Ces domaines sont institués au Sénégal par la loi n° 77- 90 du 10 août 1997. Ils sont gérés
par des sociétés de gestion du domaine industriel qui réalisent les infrastructures nécessaires qu’elles
louent aux entreprises désireuses d’y installer en leur apportant l’assistance juridique et
administrative pour trouver les financements nécessaires. Les domaines industriels ont pour objectif
de favoriser l’essor des petites et moyennes entreprises dans chacune des villes importantes du
Sénégal. Pour assurer leur efficacité, l’État sénégalais a accordé des avantages fiscaux à ces sociétés
sans aucune condition de durée.

- Le code pétrolier

L’état sénégalais dispose d’un potentiel pétrolier confirmé. Pour attirer les entreprises de ce
secteur se livrant à la prospection, la recherche, l’exploitation et le transport d’hydrocarbures, l’État
sénégalais a aménagé un cadre juridique spécial consacré par la loi n° 98-05 du 08 janvier 1998
portant code pétrolier et le décret d’application n° 98 – 836 du 06 octobre 1998. En effet, le code
pétrolier, en ses articles 48 et 49, octroie pendant la phase de recherche et de développement, des
avantages fiscaux et douaniers importants aux titulaires de conventions ou de contrats de services
ainsi que les entreprises qui leurs sont associées.

- La Zone économique spéciale intégrée

La zone économique spéciale intégrée est instituée au Sénégal par la loi n° 2007 -16 du 19
février 2007. Conformément aux dispositions du deuxième article de cette loi, le but de cette zone
est de positionner le Sénégal comme un pôle privilégié pour les investissements permettant
d’accélérer son développement économique, d’augmenter son niveau de vie, de développer les
opportunités d’emploi et de réduire la pauvreté. Pour une durée de cinquante (50) ans, les
promoteurs des zones instituées sont, soit soumis à une imposition forfaitaire de 2% (zone C), soit
affranchis de tous droits et taxes (zones A et B).

- La loi n° 2007 – 25 du 11 mai 2007

Conformément aux dispositions de cette loi, pour les investissements au dessus de deux cent
cinquante (250) milliards de francs CFA, le gouvernement peut accorder à l’investisseur des
conditions fiscales et douanières dérogatoires au code des investissements et au code minier.

11
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

A côté de ces principaux textes, il existe d’autres dispositions légales telles que la loi sur la
GOANA qui accordent des exonérations douanières et fiscales.

2° Les autres régimes privilégiés institués au Bénin

- Les exonérations dans le cadre de la vie chère

Dans le cadre des mesures d’allégements fiscaux prises par le gouvernement pour faire face à
la crise économique, il a été accordé en conseil des ministres des exonérations à certaines sociétés
importatrices des produits de grande consommation (blé, lait en poudre, lait sucré et poudre, clinker,
pâte tomate, fer à béton, riz) sur la base des stocks inventoriés au jour de la décision. Ces
exonérations n’étant pas prévues par le CGI, elles ont été versées dans la panoplie des régimes
d’exception.

- Exonération spéciale et ponctuelle accordées aux sociétés de GSM

Dans le cadre de l’assainissement de l’exploitation de réseau de téléphonie mobile de norme

GSM au Bénin, le gouvernement a procédé au cours de l’année 2007 à la remise en cause des
anciennes conventions et procédé à la signature de nouvelles conventions. Dans cette nouvelle
lancée, les opérateurs économiques opérant dans ce secteur ont réussi à obtenir des exonérations en
sus des privilèges concédés par le code des investissements. Il s’agit de l’exonération totale de
l’IBIC pendant une période de trois ans allant de 2009 à 2011, puis de l’exonération de droits de
douanes sur les équipements , matériels et produits importés pendant une durée de cinq (05) ans.10

3° Le code minier communautaire de l’UEMOA

Institué par le Règlement n° 18/2003/CM/UEMOA du 23 décembre 2003, il s’inscrit dans le
cadre de la politique minière de l’UEMOA. Les avantages particuliers accordés aux titulaires de
titres miniers se rapportent aux phases de recherche et d’exploitation et sont d’ordre douanier et
fiscal.

Sur le plan douanier, les biens d’équipement et consommables importés en phases de

recherche et d’exploitation font l’objet d’une liste Minière. Cette liste est établie et périodiquement
mise à jour par la Commission de l’UEMOA. Les avantages douaniers consentis aux titulaires de
titres miniers en phase de recherche consistent en admission temporaire et en exonérations.

10
Articles 12, 13 et 14 des différentes conventions d’exploitation de réseau de téléphonie mobile de norme GSM entre l’État
béninois et les opérateurs opérant dans ce domaine

12
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Sur le plan fiscal, les avantages fiscaux consentis aux titulaires de titres miniers en phase de
recherche et d’exploitation (3 ans) concernent les exonérations de plusieurs impôts et taxes, le
bénéfice de l’application d’un système d’amortissement accéléré, puis de la constitution de
provisions pour la reconstitution du gisement. Ce code minier communautaire de l’UEMOA a prévu
des dispositions transitoires relatives aux titres miniers accordés par les différents États de l’union;
ainsi lesdits titres restent valables pour la durée et les substances pour lesquelles ils sont délivrés.

Après la description de ces différents régimes dérogatoires, il sera question de présenter la

portée des exonérations concédées par les régimes dérogatoires.

SECTION II - LA PORTEE DES REGIMES DEROGATOIRES

Les exonérations concédées par les régimes spéciaux portent essentiellement sur les impôts et
taxes et ne peuvent concerner que les biens et services désignés dans les textes portant exonération.

§1 Les impôts et taxes exonérés

Les impôts et taxes exonérés sont fonction du lieu d’implantation, du montant des
investissements, de la spécificité de l’investissement, de l’engagement pris pour la création d’emploi,
etc. Ainsi, on distingue les exonérations relatives à la phase de la création des sociétés, à la phase de
réalisation de l’investissement puis à la phase de l’exploitation. Les impôts et taxes visés par les
exonérations sont de la fiscalité intérieure et de la fiscalité de porte.

A. Fiscalité intérieure

Dans ce cas d’espèce, les exonérations visent les impôts directs et les impôts indirects.

1° Les impôts directs

Par principe, les impôts directs sont ceux qui sont perçus par voie de rôle nominatif. La
fiscalité directe ou imposition directe se définit par l'ensemble des impôts sur les revenus des
particuliers et les profits des sociétés et la plupart des taxes locales.

Pour ce qui concerne les régimes dérogatoires à but économique, à la phase de création, il
n’existe pas d’exonération sur les impôts directs. Par contre, à la phase d’exploitation, les
exonérations portent sur :

13
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

- l’impôt sur les sociétés, (IS au Sénégal et IBIC au Bénin) ;

- l’impôt minimum ;
- l’Impôt sur les revenus des valeurs mobilières prélevé par l’entreprise sur les dividendes
distribuées ;
- l’impôt ayant pour assiette les salaires versés aux employés (VPS au Bénin et CFCE au
Sénégal) ;
- la contribution foncière des propriétés bâties et non bâties ;
- la patente.

2° Impôts indirects

La fiscalité indirecte se définit par l'ensemble des taxes applicables aux opérations de
production et de consommation (la taxe sur la valeur ajoutée, les droits d'enregistrement, les droits de
succession, les droits d'accises11, les écotaxes, etc.).

Pour ce qui concerne les deux catégories de régimes étudiées, à la phase de création et
d’investissement, les exonérations portent sur :

- les droits d’enregistrement ;

- la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ;
- taxe sur le ciment ;

Le bénéfice de l’exonération de l’un de ces différents impôts dépend des textes de références
qui consacrent l’exonération. Le tableau suivant fait état des privilèges fiscaux accordés par les deux
États.

11
Les accises sont traditionnellement prélevées sur la consommation de certains produits notamment, les alcools les tabacs, le
ciment et sur certaines sources d’énergie De plus, elles peuvent prendre la forme de péages et de taxes d'immatriculation des
véhicules automobiles. Les accises sont des taxes nationales.

14
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Tableau n° 01 : Tableau comparatif des principaux impôts et taxes exonérés par les États béninois
et sénégalais au titre de la fiscalité intérieure

RÉGIMES DÉROGATOIRES EXONERATIONS RÉGIMES DÉROGATOIRES INSTITUÉS

INSTITUÉS AU SÉNÉGAL AU BÉNIN
- Domaines industriels DE - Code des investissements
- EFE
- EFE - ZFI
- ZFI CFPB ET CFPNB - Code des investissements
- Code pétrolier
- ZESI
- Domaines industriel - Code des investissements
- EFE PATENTE - ZFI
- ZFI, points francs
- Code pétrolier
- ZFI, - ZFI
- Domaines industriels, - Code des investissements
- EFE (taux réduit 15%), IS (Sénégal)
- Code des investissements IBIC (Bénin)
(crédit),
- Code pétrolier,
- ZESI
- EFE, - ZFI
- Code pétrolier IRVM
- ZESI

- Domaines industriels, IM -
- ZFI

- Code des investissements

(suspension), - ZFI,
- Code pétrolier, - marchés publics sur financement
- ZFI, extérieur,
- Points francs, - ambassades, ONG et assimilés
- Domaines industriel, - code des investissements
- EFE, TVA
- Marché publics sur
financement extérieur,
- Ambassades ONG et
assimilés,

- EFE, CFCE (Sénégal) - ZFI (réduction au taux de 4%)

- ZFI, VPS (Bénin) - Code des investissements
- Code des investissements,
- Code pétrolier,

15
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

B. Fiscalité perçue au cordon douanier

Au cordon douanier, le bénéfice de l’un quelconque des régimes cité précédemment confère
des exonérations particulières. L’exonération concédée par les régimes dérogatoires étudiés porte
essentiellement sur le droit douanier et subsidiairement sur les prélèvements communautaires.

1° Le droit douanier et les prélèvements communautaires

Le droit douanier est assis sur la valeur transactionnelle des marchandises au point d’entrée
au cordon douanier ou, dans certains cas, sur une valeur forfaitaire dite valeur mercuriale à des taux
variant de 0 à 20%.

Les prélèvements communautaires n’ont pas la vocation de la fiscalité indirecte. Ils visent à
créer des ressources propres à l’UEMOA et à la CEDEAO. Il s’agit :

- du prélèvement communautaire de solidarité (PCS au taux 1%) ;

- du prélèvement communautaire (PCC au taux de 0,5%) ;
- de la redevance statistique (RS au taux de 1%)

2° La taxe sur la valeur ajoutée

La taxe sur la valeur ajoutée exonérée est celle qui devrait être perçue pour le compte de la
fiscalité intérieure.

§2 Les biens et services bénéficiant de l’exonération

A. Le régime général

Dans les deux États, les différents textes étudiés montrent qu’il s’agit des biens et produits
faisant l’objet des marchés éligibles aux régimes dérogatoires et devenant à terme échu la propriété
du maître d’ouvrage qui sont exonérés. Il en est de même des services indispensables à la réalisation
du marché.

Pour ce qui concerne les opérations financées de l’extérieur par dons ou financements non
remboursables, l’exonération ne porte que sur les factures délivrées par les attributaires directs des
marchés concernés, ce qui exclut l’exonération des achats des biens et services effectués par les
entreprises adjudicataires dans la réalisation des contrats et marchés concernés. Mais par tolérance,
les opérations faites par le fournisseur direct de l’attributaire du marché peuvent être exonérées
lorsque ce dernier s’oblige à précompter les droits dus.

16
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Pour ce qui concerne les ONG et Organismes diplomatiques et assimilés, l’État accréditaire
accorde l’entrée et l’exonération des droits de douanes, taxes et autres redevances sur :

- les matériels et équipements nécessaires au fonctionnement normal de l’organisme ;

- le matériel technique et les ouvrages ;
- les effets personnels importés par le personnel expatrié dans les six premiers mois de son
installation ;
- les véhicules importés par le personnel expatrié à concurrence d’un véhicule par ménage.

Pour ce qui concerne les exonérations à but économique, il s’agit de l’achat de biens,
services ou travaux nécessaires à la réalisation des programmes agréés aux différents régimes
privilégiés. Dans la pratique, les opérations de livraison et de prestations de service faites en
direction d’entreprises bénéficiaires de régimes francs font l’objet d’un encadrement. La liste
nominative des biens pouvant faire l’objet de l’exonération est le plus souvent intégré à l’agrément
Cependant, Les biens visés sont :

- les machines,
- les matériels d’équipement et outillage,
- les pièces de rechange ou pièces détachées spécifique aux équipements importés,
- les matériels roulant de chantier,
- les matières premières et produits semi finis,
- les produits destinés au conditionnement et à l’emballage des produits transformés,
- les carburants,
- les matériels de construction,
- le mobilier de bureau et les consommables de bureau,
- les matériels accessoires et consommables informatiques,
- les groupes électrogènes et accessoires,
- les appareils de télécommunication,
- les appareils destinés à la climatisation des entreprises,
- des chambres froides,
- Etc.

17
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

B. Le régime particulier de l’admission temporaire exceptionnelle

Il y a lieu de distinguer le champ d’application de l’admission temporaire exceptionnelle, sa

portée et son apurement.

1° Le champ d’application de l’admission temporaire exceptionnelle

Les entreprises attributaires des marchés publics sur financement extérieur et les entreprises
éligibles aux régimes privilégiés, peuvent importer sur le territoire béninois comme sur le territoire
sénégalais, les matériels et engins en vue de l’exécution des travaux et ouvrages entrant dans le
cadre des programmes agréés. Un arrêté du ministre chargé des finances de chacun des États fixe la
liste des matériels et engins devant être importés. Il s’agit, par exemple, des matériels de
terrassement, de transport de marchandises (camion à benne), de manutention (grues chariots), des
baraques de chantiers, des foreuses, etc. Cependant, les véhicules légers faisant partie des chantiers
et expressément prévus comme tels ne doivent pas dépasser un certain nombre. Au Bénin, ce
nombre ne doit pas excéder trois pour des marchés publics à financement extérieur.

2° Portée et l’apurement de l’admission temporaire exceptionnelle

Dans ce régime, une fraction des droits et taxes est exigible dès la déclaration des
marchandises au cordon douanier. Elle est fonction de la durée de l’amortissement du matériel, de
son état (neuf ou usagé) et de la durée d’utilisation dans le territoire douanier. La valeur taxable est
déterminée au prorata du temps d’utilisation12. A noter que les pièces détachées ne peuvent
bénéficier de ce régime et sont donc soumises au paiement intégral des droits et taxes.

A la fin de la période d’admission temporaire l’entreprise peut :

- acquitter le complément des droits et taxes dus si elle garde le bien ;

- ou réexporter le matériel à l’étranger ;
- ou placer en entrepôt le matériel admis temporairement en attendant de connaître la
destination définitive du bien ;
- ou demander le bénéfice d’un nouveau régime d’admission temporaire si le bien est par la
suite à nouveau affecté à la réalisation d’un autre marché public exonéré.

12
Par exemple un bien neuf d’une valeur de 100 000FCFA amortissable sur 60 mois est import au bénin pour dix mois, la valeur
taxable s’élève à 100000x 10/60= 16666 FCFA

18
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

CHAPITRE II- LES MODALITES DE GESTION DES REGIMES

DEROGAOIRES

Dans ce chapitre, il convient de faire une analyse des acteurs impliqués dans la gestion des
régimes dérogatoires, puis de présenter les procédures concourant à la prise en charge des
exonérations consacrées par ces régimes dérogatoires afin de pouvoir dégager des similitudes et
spécificités des modalités de gestion qui existent entre le système béninois et le système sénégalais.

SECTION I - LE CADRE INSTITUTIONNEL DES REGIMES DEROGATOIRES

Le cadre institutionnel est constitué par l’ensemble des structures qui concourent à la mise en
œuvre de gestion des régimes dérogatoires. Ces structures partageant la gestion des régimes fiscaux
spécifiques peuvent être classées selon deux volets : le volet administratif et le volet financier. La
spécificité de chaque volet conduit à y consacrer une analyse séparée.

§1 Les acteurs de la gestion administrative des régimes dérogatoires

La gestion administrative englobe l’ensemble des formalités et procédures qui concourent à la

signature et au suivi des accords de siège, des conventions et des agréments aux différends régimes
dérogatoires. Ces formalités et procédures font intervenir divers organismes dont nous ne retiendrons
que les principaux.

A. Les organes de facilitation administrative des régimes dérogatoires à but

social et diplomatique

La gestion administrative des exonérations découlant de la mise en œuvre des franchises

diplomatiques dédiées aux représentations diplomatiques, consulaires, organisations internationales
interétatiques ainsi qu’aux ONG ayant un accord de siège relève de la compétence du Ministère des
Affaires Étrangères (MAE).

Au Bénin comme au Sénégal, le MAE est la cheville ouvrière de la mise en œuvre des
conventions internationales. Il assure cette fonction par l’entremise de la Direction du Protocole
d’État et d’autres directions techniques telles que la Direction des Affaires Juridiques et des Droits
de l’Homme (DAJDH), de la Direction de la Coopération Décentralisée et de l’Action Humanitaire
(DICODAH).

19
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Les attributions du MAE se résument à l’élaboration, la conclusion, la signature, l’application

et l’interprétation des accords de siège avec les ONG étrangères. Le MAE apporte également son
assistance à toutes les ONG qui le sollicitent à l’occasion de formalités administratives.

Outre le MAE, plusieurs comités interministériels interviennent dans la mise œuvres de ces
types d’exonération. Au Bénin, on peut citer : le comité interministériel chargé de l’étude des
dossiers d’accord de siège, le comité national du suivi des organisations non gouvernementales et le
comité ad hoc de discipline. Par contre au Sénégal on peut citer : le comité technique d’examen et de
suivi des projets et programme d’investissement des ONG, le comité d’agrément de l’APIX.

B. Les organes de facilitation administrative des régimes à but économique

Diverses organisations et institutions sont impliquées dans la promotion et la facilitation des
investissements au Bénin. Il s’agit du Centre de Promotion des Investissements (CPI), de la
Direction d’appui au Secteur Privé (DASP), de l’Observatoire des Opportunités d’Affaires au Bénin
(OBOPAF), du Conseil des Investisseurs Privés au Bénin (CIPB). Ces structures sont chargées,
entre autres, d'accueillir et de conseiller les investisseurs nationaux et étrangers afin de faciliter la
réalisation rapide de leur projet, d’instruire les demandes d’agrément au code des investissements et
de suivre la réalisation des projets agréés

À l’instar de ce qui se fait au Bénin, le dispositif des régimes dérogatoires à but économique
s’appuie dans sa phase administrative sur certains organismes notamment les Chambres de
Commerce, d’Industrie et Agriculture, l’Agence de Promotion des Investissements et des Grands
Travaux, de la Direction d’Appui au Secteur Privé (DASP), l’Agence de Développement et
d’Encadrement des Petites et Moyennes Entreprises, la Société Nationale d’Études et de Promotion
Industrielle (SONEPI)

Les demandes d’agrément, les formalités administratives de création et d’extension

(autorisation d’exercer, identification fiscale, immatriculation aux organismes sociaux, etc.) sont
prises en charge par le Guichet Unique de l’APIX. Créée en juillet 2000, l’APIX est dotée d’une
équipe qui est aux côtés des investisseurs à toutes les phases indispensables à la mise en œuvre des
projets d’investissement : instruction des demandes d’agrément aux différents régimes privilégiés,
assistance dans la résolution de problèmes tels que l’obtention des différents permis et autorisations
(permis de construire, licences, etc.), facilitation et conciliation dans les contentieux avec

20
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

l’administration, appui dans la recherche de financement, réalisation des études pour l’amélioration
de l’environnement des affaires.

§2 Les acteurs de la gestion financière des régimes dérogatoires

La gestion financière est celle qui consiste à la prise en charge de la partie fiscale grevant les
opérations éligibles aux différents régimes privilégiés énumérés précédemment. Cette gestion fait
intervenir plusieurs administrations qui, prises collectivement, jouent un rôle important dans la
gestion financière des régimes dérogatoires.

A. Structures chargées de la gestion financière des régimes dérogatoires

1° La Mission fiscale des régimes d’exception (MFRE) : la structure chargée de

gérer les régimes dérogatoires au Bénin

Autrefois, au Bénin, les différentes exonérations spéciales étaient gérées de façon éparpillée.
La multiplicité des exonérations fiscales et le souci d’avoir une seule et même procédure gérée par
une structure unique a fait naître, par arrêté n° 236/FM/DC/DGID/DGDDI /MFMP du 17 janvier
1996, la Mission Fiscale des Régimes d’Exception (M.F.R.E).

La M.F.R.E est une direction centrale à compétence nationale et cogérée par les cadres de
l’Administration de la douane et de celle de l’Administration fiscale. Ces activités se résument à la
gestion des régimes d’exception au profit :

- des marchés privés conclus par les représentations diplomatiques et consulaires, organisations
régionales, internationales ainsi que des marchés conclus par des organisations non
gouvernementales ayant un accord de siège avec la République du Bénin ;
- des marchés publics financés sur fonds extérieurs ;
- des marchés publics financés sur fonds propres par certaines entreprises disposant d’un texte
d’agrément ;
- des marchés conclus dans le cadre du bénéfice d’un régime privilégié du code des
investissements ;
- des accords particuliers conclus entre l’État et les entreprises privées ;
- des autres bénéficiaires d’avantages fiscaux spécifiques.

21
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Outre ces activités, la M.F.R.E produit des statistiques afférentes à la gestion des régimes
spéciaux, formule des avis techniques sur les projets de textes relatifs aux régimes spéciaux, et
participe à tous les travaux d’attribution des marchés publics financés par les ressources extérieures.

2° Les structures chargées de gérer des régimes fiscaux spécifiques au Sénégal

a) La Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID)

A la DGID, la gestion des régimes dérogatoires est dévolue au Bureau des Régimes Fiscaux
Spécifiques (B.R.F.S.A)13 qui est une composante de la Direction de la Législation, des Études et du
Contentieux (D.L.E.C). Ce bureau a des attributions similaires à celles de la M.F.R.E du Bénin
précédemment présentée. Cependant, en plus des activités retenues à la M.F.R.E, le Bureau des
Régimes Fiscaux Spéciaux et Agréments (B.R.F.SA) procède à la notification des montants de TVA
suspendus pendant la phase d’investissement et à acquitter durant la phase d’exploitation (régime
privilégié du code des investissements). A ce titre, elle joue la fonction traditionnelle dévolue aux
services d’assiette contrairement à la M.F.R.E (Bénin) qui se comporte comme étant un service
dépensier car elle accorde uniquement les exonérations.

b) La Direction Générale des Douanes

Conformément à l’arrêté n° 2000-8381 MFE/DGD du 25 août 2000 portant organisation de
la Direction Générale des Douanes et sous la supervision du Directeur des Études et de la
Législation, c’est le bureau des franchises qui est chargé de traiter les dossiers relatifs aux régimes
d’exception à savoir :

- les franchises diplomatiques,

- les exonérations au titre du code des investissements et des conventions particulières,
- les exonérations prévues par les accords conventions de financement et autres arrangements,
- les exemptions conditionnelles et exceptionnelles et
- les autorisations d’importation temporaire de véhicules.

c) La commission de contrôle des exonérations douanières et fiscales

Cette commission est instituée par arrêté n° 2005-2979 du 15 juin 2005 ; elle n’est pas un
organe de gestion mais plutôt un organe de contrôle. Présidée par le représentant de l’Inspection

13
C’est l’arrêté 591/MEF du 02/02/ 2009 qui a modifié la section en bureau

22
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Générale des Finances, et composée de représentants de la DGID, de la DGD puis de toute personne
ressource dont la compétence est utile, la commission établit un programme semestriel de contrôle
approuvé par le ministre chargé des finances. Chaque année, elle élabore un rapport annuel
d’activité produit des rapports.

B. Moyens des structures chargées de la gestion financière des régimes

dérogatoires

Pour mener à bien la gestion des différents régimes fiscaux spécifiques, les structures de
gestion sont dotées chacune de moyens humains et matériels. Une attention particulière sera
consacrée aux moyens matériels, plus particulièrement aux outils informatiques.

1° Outil informatique utilisé par la structure chargée des régimes d’exception au

Bénin
L’application informatique de la Mission Fiscale des Régimes d’Exception (MFRE) est
dénommée GESEXO qui signifie gestion des exonérations. Cette application informatique permet
aux gestionnaires d’ouvrir pour chaque bénéficiaire d’un régime privilégié, un compte qui renseigne
sur plusieurs éléments, à savoir : l’identification de l’entreprise attributaire du marché (numéro
INSAE, la raison sociale de l’entreprise, l’adresse exacte), l’identification du marché (nature, objet,
collectivité bénéficiaire, procédure de passation, organisme de financement, montant hors taxes)

L’application GESEXO est en interconnexion avec d’autres structures impliquées dans la

gestion des régimes spéciaux notamment la Recette Principale des Impôts de la Direction des
Grandes Entreprises et la Recette de la Douane logée au port autonome de Cotonou.
L’interconnexion permet de suivre la consommation des crédits accordés depuis le cordon douanier
jusqu’à l’intérieur.

2° Outils informatiques utilisés par les organes chargées des régimes

dérogatoires au Sénégal
Plusieurs applications informatiques contribuent à la gestion des régimes dérogatoires au
Sénégal.

a) Application informatique TIGRE

A l’image de la MFRE, le BRFSA est doté d’un outil informatique dénommé TIGRE qui
signifie Traitement Informatique de Gestion des Régimes d’Exception. Cette application indique

23
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

par contribuable bénéficiaire de régime privilégié et par programme agréé : le montant des
investissements agréés, le numéro et la date du programme, la durée de réalisation des
investissements, le centre des services fiscaux dont relève le redevable ainsi que le receveur
compétent. Le compte fournit également les renseignements par fournisseur et par facture : le
numéro, la date et le montant hors taxes de la facture, la date de l’agrément, le numéro
d’identification nationale des entreprises et associations, l’adresse exacte du fournisseur et le
montant de la taxe suspendue.
De l’analyse des deux outils informatiques GESEXO et TIGRE, il ressort que l’application
TIGRE, fournit beaucoup plus d’informations que l’application informatique GESEXO.

b) L’application informatique G.A.I.N.D.E

La Direction Générale des Douane (DGD) a une application informatique dénommée
GAINDE qui signifie gestion automatique des informations douanières et des échanges. Cette
application n’est pas spécifiquement dédiée aux régimes dérogatoires ; elle est plutôt conçue pour
traiter les déclarations douanières. Cependant, elle permet d’extraire des données concernant la
valeur, les droits liquidés, les droits normaux14 et les moins values15 afférents aux régimes
d’exception.

SECTION II - LES PROCEDURES D’OBTENTION DES EXONERATIONS

En matière d’impôts directs, au Bénin comme au Sénégal, l’exonération est acquise de plein
droit et ne nécessite aucune procédure dès lors qu’elle est conférée par un texte. Par contre, en
matière d’impôts indirects, plus particulièrement pour ce qui concerne la TVA et certains droits
prélevés au cordon douanier, l’exonération est tributaire de procédures bien établies. Notre analyse
permettra d’aborder successivement les différentes phases de ces procédures.

§1 L’instruction des demandes d’exonération

L’instruction des demandes de prise en charge fiscale des régimes privilégiés est régie par
des textes réglementaires régulièrement actualisés. L’instruction revêt plusieurs aspects qui seront
abordés de façon simultanée aussi bien pour le Bénin que pour le Sénégal.

14
Les droits normaux correspondent aux droits que l’administration douanière auraient du recouvrer en l’absence des régimes
d’exonération
15
Les moins values correspondent aux renonciations de recettes

24
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

A. Les obligations des bénéficiaires des régimes dérogatoires

1° Personnes habilitées à formuler la demande d’exonération

Au Bénin, la demande d’octroi de crédit intérieur comme de crédit douanier est adressée au
Chef de la Mission Fiscale des Régimes d’Exception (M.F.R.E) par l’intermédiaire de l’entreprise
attributaire des marchés de travaux, fourniture ou prestations éligibles aux régimes dérogatoires.

Par contre, au Sénégal, par principe, c’est l’organisme bénéficiaire de l’exonération qui
assure directement cette formalité. Il peut s’agir d’un organisme diplomatique, d’une ONG, d’une
collectivité publique ou son représentant nommément désigné, ou d’une société éligible à l’un des
différents régimes dérogatoires.

A titre illustratif, pour les achats locaux, tout bénéficiaire d’une exonération de taxe sur la
valeur ajoutée à l’exception des organismes diplomatiques, doit adresser une demande expresse au
Directeur Général des Impôts et des Domaines pour la mise en œuvre des dispositions prévoyant
l’exonération de la taxe. Pour des importations, la demande doit être adressée au Directeur des
Études et de la Législation de la DGD disposant d’une délégation de signature en matière
d’exonération des droits et taxes d’entrée.

2° Composition du dossier d’une demande d’exonération

Dans les deux systèmes fiscaux étudiés, toute demande d’exonération s’accompagne d’un
dossier comprenant plusieurs pièces justificatives.

a) Pièces constitutives de la demande d’exonération relative à la fiscalité

intérieure

Dans le système béninois, l’entreprise attributaire introduit un dossier comprenant les pièces
suivantes:

- la demande de certificat de crédit signé du chef d’entreprise ;

- un formulaire MP116 dûment rempli en trois exemplaires ;
- une copie du marché dûment enregistré au service des domaines ;

16
La déclaration MP1 est un imprimé sur lequel les renseignements suivants sont consignés : l ‘identité de l’entreprise adjudicataire
du marché, l’identité de l’organisme bénéficiaire du marché et de l’organisme de financement, le montant hors taxe du marché
puis le montant du crédit demandé. Voir en annexe n° 01

25
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

- la copie du texte consacrant l’exonération ;

- le contrat ;
- le décompte ;
- la facture originale ;
- la preuve de paiement (relevé bancaire, avis de crédit, un ordre de virement).

Dans le système fiscal Sénégalais, pour des achats locaux, le dossier déposé à la Direction
Générale des Impôts et des Domaines comprend :

- la demande ;
- une copie de l’acte légal ou conventionnel accordant l’exonération de la taxe sur la valeur
ajoutée ;
- une copie de la convention de don ou subvention non remboursable pour les opérations visées
par l’article 309 du CGI ;
- tout document permettant de déterminer l’étendue de l’exonération accordée ;
- des spécimens des signatures de deux personnes au plus nommément désignés comme seules
habilité à demander l’exonération ;
- les factures17 des fournisseurs ;
- la copie du texte consacrant l’exonération

A quelques différences près, la composition du dossier dans le système sénégalais est

identique à celle du système béninois. Cependant, il faut noter que dans le système béninois, la
présence de la preuve de paiement parmi les pièces constitutives s’explique par le fait que la
demande d’exonération est subordonnée au paiement de la facture alors que dans le système
sénégalais, la demande de visa est effectuée avant tout paiement de la facture et surtout par le
bénéficiaire.

b) Pièces constitutives de la demande d’exonération relative à la fiscalité de porte

S’agissant des importations, le dossier dans le système béninois comprend :

- un formulaire MP1dûment rempli ;

- une demande d’admission en franchise ;

17
Pour être recevable, la facture doit porter sur les biens ou travaux entrant dans le champ d’application de l’exonération accordée,
elle doit être délivrée en deux exemplaires au moins par des assujettis à la taxe soumise au régime du réel , elle doit aussi être
libellée en hors TVA et enfin elle doit comporter la mention en toutes lettres du montant hors taxes du prix du bien livré, des
services rendus ou des travaux effectués.

26
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

- La déclaration de mise à la consommation ;

- le texte accordant l’exonération ;
- la carte diplomatique (au besoin) ;
- les documents d’importation (Le connaissement, la lettre de transport aérien, ou la lettre de
voiture et les factures).

Dans le système sénégalais, le dossier d’une demande de crédit douanier comprend :

- une demande sous forme de titre d’exonération dûment remplie ;

- le texte de référence qui donne droit à l’exonération ;
- les factures ;
- la lettre d’agrément du programme ;
- la liste des matériels signée par le Ministre de l’Économie et des finances ;
- une lettre verbale adressée au Ministre des Affaires Étrangères (au besoin) ;
- l’attestation de destination

3° Délai de recevabilité des demandes d’exonération et sanctions

Au Bénin, le délai de recevabilité des demandes d’octroi de crédit d’impôts est fixé à six
mois à partir de la date de paiement de la facture et ce conformément aux dispositions légales en
vigueur18. Le non respect de ces obligations expose les contrevenants à des sanctions d’une amende
de cent milles francs (100 000 FCFA). Cette amende est augmentée de cinquante milles francs
(50 000) francs par mois ou fraction de mois de retard à partir du deuxième mois. Dans la pratique,
les amendes sont payées avant le traitement des dossiers.

Par contre, au Sénégal, les fournisseurs sont tenus de veiller à ce que les factures délivrées
aux clients exonérés de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) soient soumises par ces derniers à la
formalité du visa, dans un délai légal d’un mois19 au plus à compter du fait générateur de la taxe sur
la valeur ajoutée. Par tolérance administrative, la sanction n’est pas appliquée si les factures sont
présentées par le client à la formalité avant la fin de l’année du fait générateur de la taxe ajoutée
avec la preuve que le fournisseur a transmis au client pour visa dans un délai d’un mois à compter
du fait générateur.

18
Article 27 du CGI du Bénin
19
Délai prévu par la loi n° 2006 -42 du 21 décembre 2006 portant loi de finance pour l’année

27
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

B. Instruction du dossier de demande d’octroi d’exonération

L’instruction est la phase active du traitement du dossier des demandes d’attribution
d’exonération. Elle varie du système béninois au système sénégalais.

1° Dans le système béninois : la procédure MP

L’instruction se déroule en plusieurs phases. D’abord, le gestionnaire procède au contrôle

formel du dossier pour établir qu’il est complet. A défaut, il y a lieu de demander les pièces
manquantes ou complémentaires. Ensuite, il effectue un contrôle du fond qui consiste à vérifier la
régularité des pièces et le délai légal de dépôt de la demande, le cas échéant il procède au calcul des
amendes. Enfin, il passe au traitement informatique qui consiste à saisir les renseignements dans le
logiciel GESEXO, imprime le certificat, lequel est déposé pour la validation20 auprès du
représentant de la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID) et du représentant de la
Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects (DGDDI). Après cette validation, le dossier
est déposé au secrétariat où le représentant de l’entreprise attributaire du marché est appelé à faire le
retrait sous décharge dans un registre prévu à cet effet.

2° Dans le système sénégalais

La procédure sera abordée sur deux axes d’intervention à savoir la DGID et la DGD.

a) L’instruction de la procédure de visa (au BRFSA -DGID)

Au Bureau des Régimes Spécifiques et Agréments (BRFSA), l’instruction se déroule de la

même manière que celle observée et décrite précédemment à la Mission Fiscale des Régimes
d’Exception (M.F.R.E). La phase du contrôle formel et celle du contrôle du fond sont identiques. Ici,
on constate qu’il y a une procédure de suspension de TVA et une procédure d’exonération de TVA.
Cependant, plusieurs remarques sont à noter.

Une remarque pertinente observée dans le système sénégalais est relative à la saisie des
renseignements dans la base des données. La saisie est opérée après l’apposition du visa
contrairement au système béninois qui consiste à saisir les renseignements dans la base de données
avant toute validation par le chef de la M.F.R.E.

20
La validation consiste à effectuer un dernier contrôle par le représentant de La DGID ou la DGDDI selon qu’il s’agit d’une demande
de crédit intérieur ou douanier. Ce dernier contrôle permet aux deux représentants de procéder aux corrections nécessaires dans la
base de données ou le cas échéant de faire reprendre la saisie effectuée par le gestionnaire.

28
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

b) L’instruction de la procédure du titre d’exonération (au BF-DGD)

A la Direction Générale des Douanes (DGD), et précisément au Bureau des Franchises (BF),
le contrôle formel et le contrôle de fond sont opérés de la même manière que dans les structures
précédentes mais avec une célérité plus grande. L’agent compétent au vu des textes consacrant
l’exonération délivre le bon à enlever et escorte les biens jusque dans les locaux de l’organisme
bénéficiaire.

§ 2 Conditions de validité des exonérations accordées

Le mécanisme d’exonération est un système qui consiste pour les États à prendre en charge
la partie fiscale de la transaction objet de l’exonération. Par partie fiscale, on entend les droits de
douane, les taxes intérieures et les taxes spécifiques qui grèvent la transaction. L’exonération
accordée est constatée sur un support conventionnel par lequel elle est utilisable.

A. Les instruments de constatation de l’exonération

1° Cas de l’exonération relative à la fiscalité intérieure

Au Bénin comme au Sénégal, la disponibilité du montant d’impôt et de taxes intérieurs

exonérés reste proportionnelle au montant du paiement reçu correspondant au décompte présenté.

21
Au Bénin, l’exonération est accordée au moyen du « certificat MP2 validé et signé » par
le représentant de la DGID et celui de la DGDDI. Toutefois, pour les marchés dont la durée de
réalisation n’excède pas quatre vingt dix (90) jours et les marchés dont le crédit d’impôt n’excède
pas un million francs (1 000 000 FCFA), la MFRE délivre l’intégralité du crédit dès le début des
travaux.

Par contre au Sénégal, l’exonération est constatée par l’apposition d’un cachet spécial portant
la mention « visa en exonération de la TVA »22 et d’un cachet portant la mention « facture visée
en exonération des taxes spécifiques »23 la suspension par un cachet portant la mention « visa en
suspension de la TVA »24

21
Voir infra, un exemplaire du certificat MP2 en annexe n° 02
22
Voir infra, ce cachet spécial portant la mention « visa en exonération de la TVA » en annexe n° 03
23
Voir infra, en annexe n°03
24
Voir infra, ce cachet portant la mention « visa en suspension de la TVA » en annexe n° 03

29
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

2° Cas de l’exonération au niveau de la fiscalité douanière

L’exonération accordée au titre de la fiscalité douanière est traduite et matérialisée au Bénin

par le même imprimé valant certificat MP225 délivré pour la fiscalité intérieure.

Les mentions « d’un crédit douanier de » et « d’un crédit intérieure de » inscrites dans le
cadre III du certificat MP226 permettent de faire la distinction entre l’exonération relative à la
fiscalité douanière et celle relative à la fiscalité intérieure.

Par contre, l’exonération est traduite et constatée au Sénégal au moyen du titre

d’exonération27 signé et délivré par le directeur des études et de la législation. Ce titre d’exonération
signé est remis au bénéficiaire sauf dans deux cas à savoir le cas de la mise en œuvre du code des
investissements et celui de la mise en œuvre des franchises diplomatiques.

B. L’utilisation des crédits d’impôt issus des exonérations accordées

Les crédits d’impôt accordés sont utilisables pour des opérations biens déterminées à savoir
l’achat de service ou biens locaux ou importation de biens.

1° La consommation du crédit d’impôt douanier

Dans les deux systèmes étudiés (Bénin et Sénégal), le crédit d’impôt douanier matérialisé par
le certificat MP2 (Délivré par la MFRE - BENIN) et par le titre d’exonération (délivré par la DGD
sénégalaise) servent à enlever les marchandises pour lesquelles ils sont délivrés.

2° La consommation du crédit d’impôt intérieur

La pratique béninoise diffère de celle observée au Sénégal.

Au Bénin, le certificat MP2 sert prioritairement l’entreprise attributaire du marché à payer la

TVA née de la réalisation du marché. Au cas où l’entreprise a des difficultés de trésorerie alors qu’il
détient les certificats MP2, elle peut les utiliser pour payer tout impôt d’État dans la limite du crédit
intérieur à compter de la date de disponibilité du crédit.

25
Voir infra, un exemplaire du certificat MP2 en annexe n° 02
26
Voir infra, un exemplaire du certificat MP2 en annexe n° 02
27
Voir infra, un titre d’exonération en annexe n° 04

30
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Par contre au Sénégal, le visa permet au bénéficiaire de l’exonération de payer en hors taxes.
L’entreprise quant à elle souscrit sa déclaration de TVA en inscrivant les affaires exonérées dans la
rubrique du chiffre d’affaires exonérées. Toutefois, l’entrepreneur garde la faculté de demander la
restitution du crédit de TVA né du fait de l’exécution d’un tel marché car celui-ci doit supporter la
TVA au moment d’acquérir les matériaux et facturer en hors taxes.

31
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

DEUXIÈME PARTIE

ANALYSE CRITIQUE DES DEUX DISPOSITIFS

FISCAUX DEROGATOIRES

32
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

CHAPITRE I- LES INSUFFISANCES DU DISPOSITIF DES REGIMES

DEROGATOIRES

Malgré la spécificité des deux dispositifs des régimes dérogatoires étudiés, les insuffisances
ont été identifiées de part et d’autre. Elles seront recherchées sur le plan juridique et institutionnel
(section 1) puis examinées au niveau des incidences financières et des effets pervers engendrés par
les régimes dérogatoires (section 2)

SECTION I - LES DIFFICULTES D’ORDRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL

On évoquera les insuffisances d’ordre juridique (paragraphe 1) et les faiblesses des structures
qui gèrent les régimes d’exception (paragraphe 2).

§1 Insuffisances d’ordre juridique

A. Difficultés notées dans le droit applicable

Ces difficultés concernent le contournement de l’autorisation parlementaire d’une part puis

la multiplicité des textes régissant les régimes dérogatoires d’autre part.

1° Le contournement de la rigidité législatif

Selon le principe de la légalité, seul le pouvoir législatif est habilité à décider de la création
de nouveaux impôts, à fixer les règles relatives à leur assiette ou à les modifier. Néanmoins, le
Parlement peut habiliter le Président de la République à prendre des mesures qui sont du domaine de
la loi dans l’intérêt supérieur de la nation28. Toute modification en cours d’année doit faire
normalement l’objet d’une loi de finances rectificative et non d’une circulaire ou d’un arrêté.
Malheureusement, on constate dans les deux systèmes que des exonérations sont concédées par
moment au motif de l’urgence, en dehors de l’existence de quelque loi que ce soit. A titre illustratif,
au Bénin, on peut citer les exonérations accordées en 2008 aux sociétés importatrices des produits
de base sur décision prise en conseil de ministre. Au Sénégal, des exonérations sont accordées à
certains investisseurs en dehors de tout cadre légal les prévoyant ; c’est le cas par exemple de
SENEBUS et autres. De telles exonérations par voies réglementaires empiètent sur le domaine
législatif.

28
Article 102 de la Constitution Béninoise du 11 décembre 1990 et l’article 77 de la constitution sénégalaise du 07 janvier 2001

33
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

2° Multiplicité des textes régissant les régimes dérogatoires

L’analyse des mesures fiscales dérogatoires laisse penser que le nombre des régimes
dérogatoires est aussi important au Bénin qu’au Sénégal. Mais, en se référant à la typologie
précédemment étudiée, l’on peut affirmer qu’au Sénégal le paysage des régimes dérogatoires subit
des modifications à un rythme relativement plus fort. Il est évident que ces dispositifs fiscaux
participent de la politique affichée des gouvernements sénégalais à lutter contre le sous-
développement et le chômage. Cependant, force est de constater que la multiplicité des mesures
incitatives introduit de nouveau une complexité dans la législation fiscale dont la clarté n’est pas
toujours accessible au contribuable.

Aussi, faut- il souligner que la multiplicité entraîne parfois la superposition des objectifs et
partant des avantages. A titre illustratif, au Sénégal, la création d’emplois, la création de richesse et
le transfert de technologies sont visés comme objectif dans la plupart des régimes dérogatoires.
L’encouragement des exportations est prévu dans divers régimes en sus du statut de L’EFE.

En outre, le paysage des régimes d’exception révèle que les dispositions qui consacrent les
régimes privilégiés sont éparpillées sur plusieurs supports, ce qui ne favorise pas la facilité à
l’information. Au Sénégal, cette lacune a été perçue et comblée par le groupe FONDAS29 qui a
trouvé la formule de regrouper la plupart des dispositions fiscales en un seul document. Cependant,
le problème demeure car ce document malgré son mérite, n’a pas une valeur légale.

B° Difficultés d’application de certaines dispositions et principes

L’application de certaines dispositions dérogatoires biaise le principe de l’équité fiscale et
occasionne des difficultés d’ordre pratique.

1° Le problème récurrent de l’accumulation des crédits de TVA

Conformément aux dispositions de l’article 309 du CGI sénégalais et au cahier des charges
fiscales institués au Bénin, les opérations de toutes natures financées de l’extérieur sous forme de
don ou de subvention non remboursable sont exonérées de TVA. Cependant les sociétés attributaires
de ces marchés (à l’exception des marchés financés par le fonds européen pour le développement)
doivent acquitter la TVA au moment de l’acquisition des matériaux devant conduire à la réalisation
de l’ouvrage.

29 ème
GROUPES FONDAS AUDIT ET CONSEIL 14, Avenues des Jambars, 3 immeubles Rose, BP 11320 Dakar Sénégal, SITE Web
WWW. fondas.sn

34
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Par application du mécanisme de la TVA30, ces entreprises se trouvent donc, de manière

permanente, en situation créditrice de TVA. Cette situation s’observe aussi avec les sociétés qui
réalisent des opérations exonérées justifiées par l’agrément à tout autre régime privilégié avec
conservation du droit à déduction. Pour assurer la neutralité de la TVA, le remboursement de ces
crédits de TVA est prévu si toutes les conditions de fonds et de formes sont réunies. Le retard ou
l'absence de remboursement de ces crédits par l'État constitue une certaine défaillance de l'État et
grève la trésorerie des entreprises. Ceci donne lieu à une importante accumulation de crédits en
cascade. Au-delà des effets que cela peut avoir dans la gestion financière quotidienne des
entreprises, cette défaillance ne crée pas un climat propice à attirer les investisseurs.

2° La problématique de la durée des privilèges fiscaux acquis

De toutes les formes d’encouragements fiscaux, les exonérations fiscales temporaires sont les
plus répandues dans les pays en voie de développement. Pour le cadre de notre étude, on distingue
des exonérations de courte durée (cinq ans), moyenne durée (dix ans, vingt cinq ans) et de longue
durée (cinquante ans). Il nous semble que c’est les deux extrémités qui présentent des difficultés.

Premièrement, les courtes durées ne favorisent pas les nouvelles entreprises, qui peinent
parfois à prospérer en début d’exploitation. Les courtes durées ont également tendance à attirer les
projets à court terme dont les avantages, pour l’économie nationale, ne sont en général pas aussi
intéressants que ceux des projets à long terme. Les longues durées, quant à elles ne permettent pas
aux États d’opérer des aménagements nécessaires face aux aléas économiques qui influent sur les
priorités des gouvernements compte tenu du principe des droits acquis. C’est cette situation qui crée
de longues périodes transitoires pendant lesquelles cohabitent les anciens et les nouveaux régimes
entraînant ainsi la confusion.

Deuxièmement, les exonérations temporaires posent le problème de gestion interne au niveau

des bénéficiaires. Ceux-ci ont un comportement illusoire et pensent que la fiscalité n’est pas à
intégrer dans leur gestion. À la fin des agréments, ils ont des difficultés d’adaptation au droit
commun et certains cherchent des artifices à échapper à l’impôt.

30
La T.V.A. subie en amont lors de l'acquisition de biens et services utilisés pour des besoins de l'entreprise (en règle générale) est
imputable sur la T.V.A. collectée lors des opérations de vente. Et l'excédent est versé au trésor public.

35
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

§2 Les faiblesses des structures de gestion des régimes dérogatoires

Les dysfonctionnements constatés sont de divers ordres. Pour les apprécier, il faudra
s’intéresser aux plans organisationnel et matériel.

A° Sur le plan organisationnel

1° L’éparpillement des organes de gestion

L’étude de la gestion des régimes spécifiques a permis de dégager deux pratiques. L’une
relative à une seule structure mixte (MFRE) animée conjointement par les cadres de l’administration
fiscale et de celle de l’administration douanière; l’autre relative à plusieurs structures gérant chacune
le volet la concernant (l’administration fiscale ou l’administration douanière)

Les deux pratiques ont chacune sans doute des avantages et des inconvénients. Cependant,
pour des raisons d’efficacité, d’économie et de contrôle, la deuxième pratique qui consiste à
éparpiller la gestion des régimes fiscaux dérogatoires présente beaucoup plus d’inconvénients.

D’abord, l’éparpillement ne milite pas en faveur de la maîtrise d’ensemble des régimes

spécifiques tant souhaitée par les professionnels que par les bénéficiaires.

Ensuite, l’éparpillement ne facilite pas la procédure à l’investisseur que l’État prétend attirer
car, celui-ci, dans cette situation, est obligé de s’adresser à plusieurs interlocuteurs (administration
douanière, administration fiscale).

Enfin, la gestion éparpillée des procédures d’exonérations aggravent les charges de

fonctionnement des États (ressources humaines, ressources matérielles, financières). Ces ressources,
si elles étaient affectées à d’autres services fiscaux et douaniers, pourraient permettre d’améliorer le
rendement desdits services.

2° Le manque de ressources humaines

Outre l’éparpillement, les enquêtes menées révèlent qu’il existe un déficit de personnel
qualifié. A titre d’illustration, le Bureau des Régimes Fiscaux Spécifiques et Agréments (BRFSA)
ne compte que trois agents en dehors du chef du bureau, le Bureau des Franchises (BF) de
l’administration douanière dispose d’un personnel insuffisant. Le même constat de manque de
personnel est noté à la Mission Fiscale des Régimes d’Exception (MFRE- BENIN) avec la

36
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

particularité que les agents qui composent ce personnel sont pour la plupart de la hiérarchie A alors
que des tâches confiées à ces derniers pourraient être exécutés par des agents de la hiérarchie B.

B° Sur le plan matériel

Les enquêtes menées dans les structures à charge des régimes dérogatoires révèlent une
absence de statistiques fiables et une gestion inefficace des applications informatiques installées

1° L’absence de statistiques fiables

La statistique est un instrument puissant d’aide à la prise de décision, les données y
afférentes permettant de porter des appréciations sur une situation donnée. Malheureusement, la
question de la statistique demeure au cœur du problème des régimes dérogatoires. En général, les
statistiques n’existent pas (cas des impôts directs), parfois les statistiques existent (cas des impôts et
taxes indirects) mais ne sont pas fiables. Cette situation ne permet pas de faire une évaluation réelle
de pertes de recettes. Il reste évident que l’efficacité des dépenses fiscales ne peut se limiter à
l’évaluation des renonciations aux recettes fiscales d’autant plus qu’une telle étude nécessite la prise
en compte d’autres paramètres (macro-économétriques, sociologiques, etc.)

2° La gestion inefficace des applications informatiques

La M.F.R.E (Bénin) et le B.R.F.S.A (Sénégal) sont tous dotés de logiciels informatiques
(GESEXO et TIGRE). Cependant, quelques imperfections ont été notées à certains niveaux. Le
logiciel TIGRE est sous-exploité du fait des pannes techniques répétitives, ce qui empêche les
agents de renseigner la base de données en temps réel. En conséquence, un retard chronique est
observé dans la saisie des données, ce qui ne permet pas une utilisation efficace du logiciel.

Outre ces insuffisances institutionnelles notées, il importe de signaler les effets pervers des
régimes dérogatoires.

SECTION II- LES CONSEQUENCES NEGATIVES DES REGIMES FISCAUX

DEROGATOIRES

Le recours aux régimes dérogatoires entraîne des pertes de recettes qui peuvent être
considérables dans la mesure où l'octroi d'exonération est rarement maîtrisé. Aux renonciations
directes de recettes, s’ajoutent des pertes de recettes entraînées par le détournement du dispositif à
travers la fraude et l’évasion fiscale sans compter la désorganisation de la concurrence.

37
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

§ 1 Les incidences financières

A. La renonciation accrue aux recettes fiscales

Les avantages fiscaux ont un coût pour les finances publiques. Les tableaux suivants
retracent l’évolution en milliards de francs CFA, des exonérations accordées par les États béninois
et sénégalais en matière de la fiscalité indirecte au cours des neuf dernières années.

Tableau n° 02 : Évolution du volume des exonérations accordées par la MFRE, de 1999 à 2007

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

(RRF)31 5,92 8,68 9,18 12,44 15,20 10,31 14,05 6,04 9,50
(RRD)32 19,56 13,21 16,43 19,43 10,69 38,28 13,18 16,92 16,09
TOTAL 25,48 21,89 25,61 31,87 25,89 48,59 27,23 22,96 25,59
Source : DGID du BENIN

Tableau n° 03 : Évolution du volume des exonérations accordées par la DGID et la DGD du

Sénégal, de 1997 à 2007

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

RRI 9,7 11,6 6,95 11,7 16,5 11,78 17,5 21,5 24,85
RRD 47, 3 50,9 63,7 87 100,8 85,1 92,2 64,67 71,8
TOTAL 57 62,5 70,65 98,7 117,3 96,88 109,7 86,17 96,65
Sources : DGID et DGD du SENEGAL

Les deux tableaux précédents ont permis d’établir le tableau suivant.

Tableau n° 04 : Évolution des exonérations enregistré au Bénin et au Sénégal, de 1999 à 2007

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

(RTR)33(BENIN) 25,48 21,89 25,61 31,87 25,89 48,59 27,23 22,96 25,59

RT(SENEGAL) 57 62,5 70,65 98,7 117,3 96,88 109,7 86,17 96,65

31
RRF signifie renonciation de recettes fiscales
32
RRD signifie renonciation de recettes douanières
33
RTR signifie renonciation totale de recettes

38
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Le tableau ci-dessus a permis de réaliser le graphique suivant :

Graphique n° 01 : Evolution des exonérations enregistrées au Bénin et

au Sénégal , de 1999 à 2007

140

120

100

80 Bénin
Sénégal
60

40

20

0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Le graphique ci-dessus retrace sur neuf ans, l’évolution du volume des exonérations
enregistrées au Bénin et au Sénégal.

Au Bénin, de 1999 à 2004, le volume des exonérations a connu une évolution ascendante en
passant de 25,48 milliards de francs CFA à 48,59 milliards de francs CFA ; par la suite, on a
enregistré une inversion de la tendance qui est passée de 25,48 milliards de francs CFA en 1999 à
25,59 milliards de francs CFA en 2007. La plus grande valeur du volume des exonérations
enregistré en 2004 représente 15,9% des recettes fiscales34 et 5, 07% du PIB35 de la même année.

Au Sénégal, de 1999 à 2003, le volume des exonérations a connu une évolution ascendante
forte en passant de 57 milliards à 117,3 milliards de francs CFA. De 2003 à 2007, la tendance a
baissé avec une évolution en dents de scies pour atteindre 96,67milliards de francs CFA en 2007.
Sur la période couverte par l’étude, on note le premier pic de 117, 3 milliards de francs CFA en
2003 et le second de 109,7 milliards de francs CFA en 2005. Cependant, la plus grande valeur du

34
Les recettes fiscales (y compris les recettes douanières) du Bénin en 2004 sont de 304,9 milliards de francs CFA, source :
Commission de l’UEMOA, Comité de convergence et BCEAO, avril 2005 www.izf.net
35
Le PIB du Bénin en 2004 est de 956,7milliards de francs CFA, source : idem

39
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

volume des exonérations enregistré en 2003 représente 17% des recettes fiscales36 et 3, 19% du
PIB37 de la même année.

Ces pourcentages ne sont pas négligeables lorsqu’on les compare à ceux dégagés par d’autres
études38 effectuées en Afrique. Cependant, il est évident que des études plus poussées doivent être
réalisées pour mesurer l’efficacité des dépenses fiscales afin de pouvoir évaluer leurs incidences
réelles.

B. Faible attrait à l’investissement

Bien que les études plus poussées doivent être menées pour évaluer les régimes dérogatoires,
certains spécialistes affirment que les « dividendes » que l’État peut espérer recueillir en
contrepartie des avantages fiscaux concédés ne sont toujours pas garantis. Dans le meilleur des cas,
les avantages accordés ont réussi à attirer des investissements de taille très modeste. Par ailleurs,
certains secteurs peinent à décoller. Les quelques investissements visibles sont rattrapés par la
concurrence asiatique et plus particulièrement celle de la Chine (les marchés béninois et sénégalais
sont envahis de produits chinois). En outre, le chômage évolue à un rythme inquiétant malgré les
efforts consentis par les gouvernants.

La question de la pertinence des exonérations se pose d’autant plus que, malgré des
dispositions fiscales très avantageuses pour les investisseurs, le montant des investissements en
Afrique représente moins de 1% des investissements mondiaux (dont 80% pour les pays du
Maghreb)39

§2 Les effets pervers des régimes dérogatoires

La multiplicité des régimes dérogatoires a généré une émergence de détournement de
destination, de fraude fiscale, d’évasion fiscale, de nomadisme fiscal puis une désorganisation de la
concurrence au niveau national et régional.

36
Les recettes fiscales (y compris les recettes douanières) du Sénégal en 2003 sont de 677milliards de francs CFA, source :
Commission de l’UEMOA, Comité de convergence et BCEAO, avril 2007 www.izf.net/pages/senegal/6058
37
Le PIB du Sénégal en 2003 est de 3669,4 milliards de francs CFA, source : idem
38
Néji BACCOUCHE, Professeur à la faculté de droit de Sfax –Tunisie, « Maghreb et concurrence fiscale »
39 e
AFRITAC FMI, « optimisation du rendement de la TVA », 20 colloque internationale du CREDAF, Niger, 2005

40
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

A. L’émergence de fraude et d’évasion fiscales

1° Les risques de détournement de destination et de fraude

Selon le dictionnaire des finances publiques, « La fraude fiscale est la violation de la loi
dans le but d’échapper à l’impôt grâce à des moyens illicites »40. Malgré les dispositifs institués au
Bénin et au Sénégal pour maîtriser les exonérations et éviter les abus, des difficultés subsistent.

Ces difficultés sont relatives au détournement de destination et à des manœuvres

frauduleuses. Les faits de détournement de biens sont révélés par les agents fiscaux et les douaniers
même si les preuves matérielles n’ont pas été établies en vertu du secret professionnel.

Les enquêtes menées au Bénin (auprès de l’administration douanière) et au Sénégal (auprès

de l’administration douanière et de la commission de contrôle des exonérations fiscales et
douanières) révèlent l’existence des cas avérés de détournement de destination des produits tels que
le beurre, le thé, les semoules, etc. Ces produits importés en franchise pour être distribués
gratuitement aux pauvres se retrouvent quelques fois dans les marchés parallèles pour la vente.

Par ailleurs, les mêmes enquêtes ont révélé que certaines entreprises agréées aux régimes
privilégiés ayant importé des matériaux en franchise pour construire les hôtels, transforment lesdits
hôtels en immobilier pour les louer ou les vendre.

En outre, d’autres entreprises bénéficiaires des mêmes régimes privilégiés (par exemple EFE
au Sénégal et ZFI au Bénin) se bornent à commercialiser dans les marchés locaux une partie leurs
productions et ce en violation de la clause qui fixe le quota de la production annuelle à exporter
(65% au Bénin et 80% au Sénégal).

Toutes ces manœuvres occasionnent des pertes de recettes fiscales préjudiciables aux
finances publiques. Les manques à gagner pourraient se situer au cordon douanier par l’importation
des biens en franchise d’une part, puis à l’intérieur par l’exercice d’une activité commerciale
déguisée d’autre part (non paiement des impôts y afférents)

2° Les risques d’évasion fiscale et de nomadisme fiscal

L’évasion fiscale est « l’action visant à soustraire à l’impôt tout ou partie de la matière
imposable en utilisant les défauts ou silences de la loi et sans enfreindre formellement les règles en

40
Jacques Percebois, J. Aben, Alain Euzéby, Dictionnaire des finances publiques, Armand colin, Paris 1995, p 110

41
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

vigueur »41. L’évasion fiscale est la forme d’incivisme la plus répandue dans les pays développés et
comme dit Jean-Baptiste Geffroy « L’évasion est un moyen légal voire légitime d’échapper à
l’impôt 42 ».

Les régimes fiscaux spécifiques portent en eux mêmes des germes de la tentation à l’évasion
fiscale. De par les imperfections des régimes dérogatoires, les investisseurs pourraient par divers
moyens réussir à échapper indéfiniment à l’impôt.

Dans un premier temps, les investisseurs peuvent déguiser les investissements existants en
nouveaux investissements (par exemple, en mettant fin à un projet pour le relancer sous un nom
différent tout en en conservant la propriété)

Dans un deuxième temps, les entreprises peuvent attendre l’expiration de la période de

l’agrément pour disparaître au motif de la faillite et réapparaître sous une autre forme sur le même
territoire d’accueil dans le seul but de bénéficier indéfiniment des mêmes privilèges fiscaux ou
d’autres régimes privilégiés en vigueur au moment de la réapparition. Par ces manœuvres, ces
entreprises pourraient échapper au droit commun de façon continue.

Dans un troisième temps, les entreprises bénéficiaires des régimes spéciaux pourraient
s’adonner au nomadisme fiscal. Ainsi, ceux-ci peuvent effectuer un calcul économique de rentabilité
qui prend en compte principalement l’espérance de profit. En clair, il s’agit pour ces entreprises
fiscalement habiles, de déterminer la probabilité de récupérer leurs capitaux avant tout changement
de conjecture défavorable. Sachant que plusieurs pays disposent d’une législation prévoyant les
avantages fiscaux équivalents, il est loisible aux opérateurs les moins scrupuleux de transférer leurs
investissements chaque fois qu’ils le jugent nécessaire, d’un pays vers un autre où ils peuvent
bénéficier des mêmes faveurs fiscales. En opérant de cette manière, les transferts d’entreprise de
pays à pays et les transferts de capitaux correspondant prennent un caractère purement spéculatif
que certains observateurs qualifient « d’une aide au développement à l’envers »

Ces éventualités d’évasion fiscale et de nomadisme fiscal pour les investisseurs habiles ne
sont apparemment plus possibles au Sénégal avec l’avènement de la suspension de TVA instituée
par la loi n° 2004-06 du 06 février 2004 portant code des investissements. Au Bénin, ces risques
demeurent et interpellent les pouvoirs publics.

41
Id. p 101
42
GEFFROY (J.B.), « Grands problèmes fiscaux contemporains », p. 562

42
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

B. La désorganisation des pratiques concurrentielles

1° Les risques de la concurrence déloyale sur le plan national

Le concept de concurrence repose sur la liberté laissée à chaque opérateur économique la

possibilité de produire et de vendre ce qu’il veut aux conditions du marché.

Un marché ou le jeu de la concurrence est libre est un marché ou les entreprises

indépendantes les uns des autres, exerçant les mêmes activités, rivalisent pour attirer les
consommateurs ; autrement dit c’est un marché ou chaque entreprise est soumise à la pression
concurrentielle des autres. Dans cette logique, des manœuvres déloyales peuvent porter atteinte à la
concurrence.

Les faits de détournement de biens révélés supra par les agents fiscaux et douaniers faussent
le jeu de la concurrence au détriment des autres agents économiques exerçant dans le même secteur
d’activité d’autant plus que les contrevenants pratiquent des prix abusivement bas.

2° La convergence de la politique fiscale incitative et la concurrence entre États

dans un même espace communautaire

L’investissement est devenu, depuis quelques années, l’objet de convoitise des politiques
publiques. A l’instar des entreprises, et en l’absence de conventions internationales, le jeu de la
concurrence autorisent les États à se mettre en concurrence entre eux pour offrir l’environnement
fiscal le plus attractif possible. Les États de l’espace UEMOA en dépit des spécificités socio-
politiques sont confrontés à cette situation. Les cas du Bénin et du Sénégal en sont des exemples
palpables de par la similitude des techniques fiscales incitatives à l’investissement.

En effet, ces techniques fiscales poursuivent des objectifs communs. En définitive, la

similitude des problèmes de développement posés dans ces deux États et d’autres États par ailleurs
a conduit à un recours généralisé aux incitations fiscales qui deviendra à terme, dommageable pour
l’espace sous régional voire régional.

L’analyse des régimes dérogatoires et le constat de leur impact négatif sur les finances
publiques nous amène à proposer quelques pistes de réformes dont la mise en œuvre rendrait plus
confortable les finances publiques.

43
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

CHAPITRE II- LES MESURES PRECONISEES POUR RATIONNALISER

LES REGIMES FISCAUX DEROGATOIRES

Pour pallier les insuffisances liées à la gestion des régimes dérogatoires institués au Bénin et
au Sénégal, il faudra repenser les approches de politiques d’exonération et d’incitation existantes
puis réaménager les dispositifs organisationnels y afférents.

SECTION I - REAMENAGEMENT DES REGIMES DEROGATOIRES

Il sera question dans cette section de proposer des techniques qui permettent à la puissance
publique d’éclairer ses choix de politique fiscale afin de réaliser au moindre coût les objectifs
escomptés.

§1 Le réaménagement des dispositions fiscales contenues dans les régimes

dérogatoires à but économique
Le réaménagement revêt divers aspects. Il faut distinguer parmi les dispositions dérogatoires
à but économique, les types d’exonération auxquels il faut apporter des solutions alternatives, ceux
susceptibles de faire l’objet de suppression et enfin ceux qui méritent d’être maintenus et encadrés.

A. Les alternatives aux dispositions fiscales existantes mitigées

1° La réduction de la durée des régimes dérogatoires

La durée des statuts, constitue un facteur dommageable pour les finances publiques.
L’exonération cumulée de plusieurs impôts pendant une certaine période relativement longue avec
la possibilité de renouvellement paraît inadéquat et imprudent compte tenu des inconvénients
relevés supra. Les régimes dérogatoires devront être systématiquement accordés pour de courtes
durées. La période d’expérimentation proposé par Abdou Diouf43 est digne de mention d’autant plus
qu’elle consiste à mettre en place un appareil adéquat de suivi et d’évaluation pour les premières
années d’application. Ainsi, la décision de reconduire une mesure dépendrait-elle des résultats de
l’évaluation de ses premiers effets.

43
Abdou Diouf, « pour une rationalisation des dépenses fiscales », Revue de l’amicale des inspecteurs des impôts et domaines du
Sénégal « L’impôt » N° 15 septembre 2008, P13

44
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

2° L’instauration des exonérations conditionnelles et dégressives pour les impôts

directs

La fiscalité directe, constituée des impôts frappant directement les revenus et la richesse, soit
de personnes physiques, soit de personnes morales, est traditionnellement considérée comme un
instrument privilégié pour agir sur la répartition primaire des revenus ou des richesses (objectif
d’équité). Malheureusement, le potentiel de recettes fiscales y afférentes est réduit à la fois en raison
de la faible importance des entreprises imposables et de l’incivisme fiscal.

Par ailleurs, la fiscalité directe sur les entreprises personnes morales se justifie par
l’existence d’une capacité contributive et aussi par leur consommation de biens collectifs.

En outre, l’IS, l’IRVM constituent des prélèvements sur des résultats positifs acquis après
exploitation. La pratique qui consiste à procéder à l’exonération cumulée ou non de ces impôts nuit
manifestement aux finances publiques. Certains faits d’expérience donnent à conclure que
« l’efficacité de ces encouragements fiscaux pour attirer des investissements supplémentaires au-
delà de ceux dont les pays auraient bénéficié de toute façon, sans de tels encouragements, est
souvent douteuse. La valeur de l’encouragement fiscal risque par ailleurs d’être toute relative pour
un investisseur étranger puisque c’est le Trésor de son pays qui risque d’en être le véritable
bénéficiaire dans un cas où, par exemple, les revenus exonérés dans le pays hôte sont imposés par le
pays de résidence de l’investisseur »44 .

Au regard de ces considérations il serait plus opportun et plus prudent d’instituer des
exonérations conditionnelles et dégressives

L’exonération conditionnelle consistera à créer des mesures d’incitation proportionnelle aux

résultats effectivement atteints et vérifiables. La définition précise de ces mesures proportionnelles
permettrait-elle leur application automatique sans agrément préalable, leur contrôle étant réalisé a
postériori. Les autorités n’ont qu’à s’assurer du respect des critères d’éligibilité.

L’exonération dégressive consistera à octroyer des avantages fiscaux de façon à sortir les
bénéficiaires de cette situation progressivement. Le mécanisme est identique au principe comptable
de l’amortissement dégressif. Par illustration, on peut octroyer cinquante pour cent (50%)
d’exonération la première année, vingt cinq pour cent (25 %) la deuxième année et dix pour cent

44
Vito Tanzi et HOWELL Zee, « Une politique fiscale pour les pays en développement », FMI, mars 2001

45
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

(10%) la dernière année. Ce procédé a l’avantage de préparer psychologiquement les bénéficiaires

au paiement futur des impôts.

3° La suppression des exonérations relatives à TVA

La TVA est un impôt économiquement assis sur la consommation d’où le manque de
fondement de l’exonération afférente aux régimes dérogatoires. Les propriétés de la neutralité sous
l’hypothèse d’une bonne application de la TVA doit exclure toute exonération spéciale en dehors de
celle contenue dans le droit commun. L’élargissement de l’assiette par l’assujettissement
d’opérations ou de secteurs éligible aux régimes dérogatoires à but économique devra entraîner un
accroissement du portefeuille des redevables et des opérations économiques imposables.

B. Les dispositions fiscales dérogatoires susceptibles de maintien

1° Le régime de la suspension de TVA

Comparativement à l’exonération, la suspension de la TVA présente de nombreux avantages.

Elle est beaucoup mieux ciblée et son coût est beaucoup plus transparent et plus facile à gérer.

Le régime de la suspension de la TVA, institué au Sénégal par la loi n° 2004-06 du 06

février 2004 en son article 18, mérite une attention particulière. Il consiste à autoriser certains
assujettis à acquérir des biens et services sans paiement immédiat de la TVA. Il a pour effet de
reporter à un stade ultérieur, l’exigibilité45 et le paiement46 de l’impôt. Il ne s’agit pas d’une
exonération ni d’un abandon de recette mais seulement d’un report de perception dans le temps.
C’est pour cette raison qu’il serait plus bénéfique d’étendre cette disposition aux autres régimes
dérogatoires à but économique. Cette innovation du code des investissements sénégalais pourraient
servir de base de réflexion au Bénin.

2° Le régime du crédit d’impôt pour investissement

Le crédit d’impôt consiste à déterminer le montant du crédit à accorder à une entreprise et à

consigner dans un compte, sous forme d’écriture comptable. L’entreprise est par ailleurs traitée
comme un contribuable ordinaire, assujettie à tous les règlements fiscaux applicables, y compris
l’obligation de soumettre une déclaration. Cependant, l’impôt auquel elle est assujettie prend la

45
La TVA suspendue devient exigible dans le mois suivant celui de la fin de la période d’investissement et au plus tard le 15.
46
Le paiement des droits exigibles peut s s'étaler sur une période n’excédant pas douze mois.

46
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

forme de «retraits» effectués à partir du compte de taxes. De cette façon, on peut contrôler à tout
moment les recettes fiscales cédées et le montant des crédits d’impôt qui restent disponibles à
l’entreprise. Une telle technique est semblable à celle des crédits d’impôt institués par le code des
investissements sénégalais. Conformément aux dispositions de l’article 19 de ce code, les
entreprises sont autorisées durant une période de cinq ans, à déduire du montant du bénéfice
imposable, une partie (40%) des investissements retenus. Le montant des déductions ne pourra
dépasser 50% du bénéfice imposable pour le régime des entreprises nouvelles et 25% pour le
régime de projet d’extension.

Compte tenu des avantages de ce régime de déduction, il serait utile de l’étendre sur les
autres régimes et de l’expérimenter au Bénin.

3° Les exonérations dédiées aux secteurs miniers

Pour James Otto, « certains soutiennent qu'en freinant l’exploitation des ressources
naturelles, on aide à préserver ces ressources pour les générations futures. Ceux-ci préconisent
donc de taxer lourdement les mines pour décourager une exploitation rapide. D’autres répondent
par contre qu'en exploitant aujourd’hui les ressources minières au maximum, on peut créer des
infrastructures et financer les autres investissements nécessaires pour un développement plus
diversifié et durable et que par conséquent, il faudrait taxer les mines le moins possible »47

Le Bénin et le Sénégal ont opté pour cette dernière assertion en ratifiant le code minier
communautaire de l’UEMOA. Notre analyse milite en faveur de l’application à l’investissement
minier d’un traitement fiscal différent de celui appliqué aux autres activités économiques pour
plusieurs raisons.

Premièrement, l’investissement minier est aléatoire, très capitalistique et exposée à de fortes

fluctuations avant, pendant et après l’exploitation. Avant de commencer à ouvrir une mine, il faut
conduire un programme d’exploration long et coûteux. Les dépenses d’exploration sont engagées
avant qu’il y ait le moindre revenu disponible. L’aménagement d’une mine demande beaucoup de
capitaux. Il faudra importer de nombreux équipements sophistiqués de fournisseurs spécialisés.

47
James Otto, « la fiscalité des mines pour les pays en développement » pour la CNUCED, novembre 2000, p 2

47
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Deuxièmement, les produits miniers sont souvent destinés à être exportés sur des marchés
très concurrentiels. Les mines produisent des matières premières dont les prix varient fortement en
fonction de la conjoncture.

Enfin, lorsqu’une mine ferme et ne produit plus, la remise en état du site est souvent très
coûteuse.

§ 2 Réaménagement des régimes dérogatoires à but social

Pour une gestion rationnelle des régimes dérogatoires rangés dans cette catégorie, il s’avère
nécessaire de formuler les recommandations allant dans le sens de l’élimination de certaines
exonérations et du maintien d’autres.

A. Des exonérations susceptibles de suppression

1° Exonérations sur les marchés à financement extérieur

Généralement les pays en voie de développement ne disposent pas de ressources suffisantes
pour offrir aux contribuables les biens publics indispensables au développement. Cette carence est
souvent comblée par l’apport, sous forme d’emprunt, de subventions non remboursables ou de dons
de la part des partenaires au développement et ceci à travers la réalisation de grands projets tels que
la construction des routes, des ponts et chaussées, des hôpitaux, des écoles, etc. La contribution
exigée des États bénéficiaires de ces projets se manifeste par la prise en charge de l’incidence fiscale
à travers des exonérations. Cependant, certains bailleurs de fonds attachés à l’exonération fiscale de
ces projets pratiquent également l’aide budgétaire non affectée48.

Pour certains analystes, cet attachement est paradoxal car : « la taxation des projets dans le
cadre du régime fiscal et douanier de droit commun aurait pour effet essentiel de dégager une aide
budgétaire non affectée qui prendrait la forme de recettes fiscales supplémentaires pour l’État
récipiendaire, ce qui correspond à une aide budgétaire »49.

Par ailleurs, un avantage essentiel de la taxation des projets serait aussi de libérer les
administrations fiscales et douanières de la charge administrative occasionnée par la gestion et le
contrôle de ces exonérations.

48
Aides non soumises à un usage précis par les bailleurs
49
Gérard Chambas, « Afrique au sud du Sahara: mobiliser les ressources fiscales pour le développement », Dakar, 2004

48
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Dans cette approche de suppression des exonérations sur les marchés financés sur ressources
extérieures, un séminaire organisé par la commission de l’UEMOA50 recommande la négociation
avec les partenaires au développement suivant un agenda basé sur des mesures à court, moyen et
long terme pour que ces marchés sur financement extérieur soient exécutés toutes taxes comprises.
La question est de savoir qui supportera les taxes? A priori, il n’est pas envisageable que l’argent du
contribuable des partenaires au développement serve à payer l’impôt. L’approche qui consiste à ce
que nos États procèdent au paiement cash des impôts serait plus soutenable même si certains
analystes pensent que les budgets des pays moins avancés ne sont pas encore confortables compte
tenue des priorités. Pour le représentant de la Banque Mondiale à ce séminaire, il a souligné que
selon les directives de ladite institution, l’exécution en toutes taxes comprises des marchés publics
financés sur ressources extérieures est envisageable51. Il a fait remarquer que cette démarche entre
dans le cadre de la déclaration de Paris sur l’harmonisation de l’aide et pose la problématique du
passage de l’aide projet à l’aide budgétaire.

2° Exonérations accordées aux ONG dans le cadre de leur fonctionnement

Dans le cadre de leurs activités, les ONG sont confrontées à deux catégories de dépenses: les
dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement. Les dépenses de fonctionnement sont
celles courantes qui nécessitent l’achat de matériels, de fournitures de bureau, d’entretien etc. Pour
ces dépenses de fonctionnement, les ONG formulent des demandes d’exonération conformément
aux textes qui les régissent. Contrairement aux exonérations liées aux investissements qui sont
encadrées par des programmes bien déterminés, les exonérations relatives au fonctionnement sont
moins contrôlables. Par conséquent, il serait utile de supprimer ces dernières exonérations. Le même
raisonnement développé au sujet de l’exécution en toutes taxes comprise des marchés publics
financés sur ressources extérieures, reste valable ici.

50
Séminaire régional pour l’élimination des exonérations fiscales accordées aux marchés, projets et programmes financés sur
ressources extérieures, rapport final, Dakar, 13-15 décembre 2007
51
Id. p 7 du rapport final

49
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

B. Des exonérations susceptibles de maintien

1° Les exonérations accordées aux ONG ayant un accord de siège au titre des
investissements
De par leurs activités, il a été démontré plus haut que les ONG contribuent à la réduction de
la pauvreté. La mise en place de taxes sur les investissements des ONG irait à l’encontre de leur
finalité visant à intervenir en marge des États d’une part et constituerait un frein considérable à leur
activité d’autre part. Il convient par conséquent de maintenir les exonérations de cette catégorie.

2° Les franchises diplomatiques

Les franchises diplomatiques sont consacrées suivant la règle de la réciprocité. Pour une
bonne collaboration bilatérale et multinationale, il paraît légitime de les maintenir. Toutefois, on
pourrait envisager une taxation minimale réduite au paiement des prélèvements communautaires, les
taux étant très faibles.

SECTION II - LES DEFIS A RELEVER POUR AMELIORER LA GESTION DES

REGIMES DEROGATOIRES

En raison des insuffisances notées plus haut, le Bénin et le Sénégal doivent relever plusieurs
défis en vue d’améliorer la gestion des régimes d’exception.

§ 1 Reformes institutionnelles préconisées

On mettra en relief plusieurs propositions d’amélioration de l’organisation existante.

A. Modernisation des structures chargées de gérer les régimes dérogatoires

1° La fusion et redéfinition des attributions des structures gestionnaires

Notre étude révèle qu’il n’existe pas de structure spécifique pour gérer les régimes
d’exception dans leur globalité. Le Bénin dispose certes d’une structure mixte composée des cadres
des impôts et de la douane pour gérer à la fois les exonérations fiscales et douanières, cependant il
faut noter que cette approche n’est pas parfaite car cette structure ne gère que la fiscalité indirecte;
celle directe n’est pas visée. Par contre, au Sénégal, non seulement, la gestion des régimes
dérogatoires est assurée par plusieurs structures disséminées, mais aussi cette gestion ne prend pas
en compte la fiscalité directe.

50
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Compte tenu des entraves liées à de telles pratiques, il est opportun :

- d’instituer au Sénégal une unité pluridisciplinaire chargée de gérer les régimes dérogations, ce
qui permettra, dans la perspective de la modernisation, au contribuable d’avoir un seul
interlocuteur;
- de redynamiser les attributions de la MFRE (Bénin) et de l’unité pluridisciplinaire envisagée
au Sénégal en leur affectant, en plus de la fonction passive des régimes dérogatoires, la
fonction assiette et de contrôle de toutes les sociétés bénéficiaires des régimes dérogatoires ;
- de pourvoir, en quantité suffisante et en qualité, la MFRE et l’unité pluridisciplinaire
envisagée au Sénégal en ressources humaines afin que ces structures puissent exercer
pleinement les fonctions qui leur seront dévolues.

2° Le renforcement des applications informatiques

La mise en place d’un système performant de production de statistique, est une condition
indispensable à la maîtrise des régimes dérogatoires. À cet effet, il convient alors d’améliorer les
programmes informatiques existants pour des régimes dérogatoires ou en cours de réalisation.
L’informatique permet de mettre en réseau les services de gestion, d’augmenter l’efficacité du
contrôle. Les utilisateurs trouveraient simplicité, rapidité, performance et sécurité à travers la saisie
des déclarations et leur stockage. Une application des systèmes complètement informatisés avec des
banques de données fiables couvrant tous les types de dépenses fiscales permettra d’assurer leur
surveillance, leur analyse et leur évaluation.

B. Le renforcement de l’encadrement des régimes dérogatoires

Le renforcement de l’encadrement des régimes dérogatoires passe par le renforcement du
contrôle puis de la nécessité du suivi et de l’évaluation.

1° Renforcement du contrôle

Il existe deux formes de contrôle : le contrôle a priori et le contrôle a postériori. Dans les
deux systèmes étudiés, le contrôle a priori est souvent assuré. Par contre, pour ce qui concerne le
contrôle a postériori, on constate une insuffisance. Des cellules de contrôles des régimes de faveurs
existent au Bénin comme au Sénégal, mais force est de constater que ces organes n’exercent pas de
manière efficiente leurs attributions, faute de moyens appropriés.

51
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

En effet, les exonérations à but économique et social étudiées sont instituées pour des
objectifs bien déterminés. En conséquence, l’Etat doit pouvoir se réserver le droit d’exercer tous les
contrôles qui s’opèrent habituellement en matière de gestion de deniers publics. Il s’avère donc
nécessaire de réactiver les organes de contrôle existants en les dotant des moyens utiles afin que
ceux-ci puissent accomplir pleinement leurs missions. Dans un système fiscal déclaratif comme
celui du Bénin et du Sénégal, l’accent doit être mis beaucoup plus sur le contrôle a postériori. Les
contrôles d’ordre fiscal et douanier auront pour objectif de vérifier la destination des biens importés
en franchise afin de pouvoir dénoncer les bénéficiaires des régimes dérogatoires qui ne
respecteraient pas les clauses. Il n’est pas exclu que les autres corps de contrôle comme l’Inspection
Générale des Finances, l’Inspection Général d’État, fassent des contrôles dans ce sens. De tels
contrôles doivent aboutir à des sanctions sévères.

2° Nécessité du suivi et de l’évaluation des régimes dérogatoires

Bien qu’il y ait une tendance dans les organisations de la fonction publique à considérer les
évaluations comme quelque chose qui n’est fait que lorsqu’un donateur (bailleur de fonds) insiste
pour que ça le soit, le suivi et l’évaluation sont en fait des outils précieux pour l’administration
publique. Si l’Etat n’évalue pas les régimes dérogatoires, il pourra continuer à renoncer aux recettes
à des fins inutiles, sans atteindre le but escompté. Grâce au suivi et à l’évaluation, les décideurs
pourront juger de l’opportunité de création des régimes dérogatoires

Le suivi est la collecte et l’analyse systématique des informations au fur et à mesure de la

progression des pertes de recettes. Le suivi constitue un outil inestimable dans une bonne
administration, et fournit une base utile pour l’évaluation. L’évaluation est la comparaison entre
l’effet réel des renonciations de recettes et le plan stratégique qui a été fixé au départ. Elle se
rapporte à ce que les Etats ont entrepris de faire en renonçant volontairement aux recettes, en
d’autres termes ce qui a été accompli et la façon dont c’est mené.

Le suivi et l’évaluation permettent d’apprécier la rentabilité et l’efficacité des renonciations

de recettes. Toutes ces notions méritent une clarification.

La rentabilité renseigne si l’effort, est approprié en termes de résultat. Il pourrait s’agir d’un
effort de temps, de personnel, d’équipement et charges financières, tous consacrés à la gestion des
régimes dérogatoires, etc.

52
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

L’efficacité mesure à quel point les Etats béninois et sénégalais ont atteint les objectifs
spécifiques qu’ils s’étaient fixé. Par exemple si les Etats s’étaient fixé pour objectif de réduire le
chômage ou de promouvoir l’industrialisation dans une zone donnée, ils doivent se poser la question
de savoir s’ils ont réussi.

Le suivi et l’évaluation doivent être effectués au plan quantitatif et qualitatif.

a) L’évaluation quantitative
L’évaluation quantitative doit pouvoir ressortir le nombre de régimes dérogatoires existants
et le poids en termes de volume financier. Ainsi les chiffres pourront permettre d’apprécier les
pertes de recettes par rapport au PIB, aux recettes fiscales, douanières, etc. Mais avant toute chose, il
convient comme l’a souligné Raymond Muzelec52, de s’accorder sur les critères de distinction de la
norme et de la dérogation car toute perte de recettes n’est pas une dépense fiscale. Pour cette raison,
et selon le contexte de chaque pays, les gouvernements du Bénin et du Sénégal devraient clarifier le
périmètre des régimes dérogatoires.

b) L’évaluation qualitative
Ici l’attention doit permettre d’apprécier l’efficacité et la rentabilité. L’évaluation qualitative
permet un réexamen des régimes dérogatoires existants en vue d’une finalité plus juste. En se
référant à la définition de ces termes évoqués, on comprend aisément que l’évaluation qualitative
n’est pas l’apanage de l’administration fiscale; il faudra une équipe multi fonctionnelle composée de
cadres des Impôts, du Trésor, de la statistique de la Douane, et de l’économie.

Une fois la distinction faite, l’évaluation projetée (qualitative et quantité) pourra être
inclinée annuellement sur un rapport qui devra être annexé à la loi de finance chaque année. Ismaïlia
Diallo53, dans sa conception de l’évaluation des dépenses fiscales, a montré qu’un tel rapport servira
d’outil de transparence à l’égard de l’opinion publique. Cette transparence doit être de rigueur
pendant tout le cycle de vie d’un régime dérogatoire depuis son introduction, son application,
jusqu'à son évaluation. Dans tous les cas le suivi et l’évaluation pourraient se faire par nature de
mesure dérogatoire, par bénéficiaire, par type d’impôt et par objectif. Ces éléments d’appréciation
sont consignés dans le tableau suivant

52 e
Raymond Muzelec « finances publiques » 14 éd. DALLOZ 2006, p 567
53
« Pour une rationalisation des dépenses fiscales », revue de l’amicale des inspecteurs des impôts et domaines du Sénégal
« L’impôt » N° 15 septembre 2008, P12

53
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Tableau n° 05 : Les principaux paramètres pouvant servir à l’évaluation des mesures dérogatoires

PAR PAR PAR NATURE PAR

MESURE BÉNÉFICIAIRE D’IMPÔTS OBJECTIF
- Exonérations totales - Entreprises - TVA - Industrialisation
- Exonération nationales - IS - Création
partielle - Entreprise - IBIC d’emploi
- exonérations étrangères - Transfert de
- IRVM
temporaires - Ménages technologie
- PATENTE
- Réduction - Etablissements
publics - CFPB
- Déduction
- Taxation forfaitaire - Organismes
internationaux
- Abattement de la
base imposable
- Provisions
- Facilité de trésorerie

§2 Reforme du cadre juridique et mesures d’accompagnement de la politique

fiscale incitative
Dans ce paragraphe on s’attachera à faire des propositions d’amélioration du cadre juridique
et de mesures d’accompagnement de la politique fiscale incitative.

A. Propositions d’amélioration du cadre juridique

1° Le cadre juridique national

Sur le plan national, il ya lieu de procéder d’abord à un regroupement des régimes

dérogatoires par objectif et ensuite à une redéfinition de l’initiative des mesures dérogatoires.

a) Regroupement des régimes dérogatoires dans un seul document

Partant des insuffisances, il est possible d’envisager un regroupement des régimes

dérogatoires par objectif. Aussi faut-il ajouter que la rationalisation recommande que l’ensemble des
politiques fiscales incitatives étudiés au Bénin et au Sénégal soit consigné dans un document unique.
Celui-ci pourra être naturellement le code général des impôts qui la référence. Ainsi, le fiscaliste
comme le contribuable auront tous une bonne lisibilité des dispositions fiscales.

54
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

b) Redéfinition de l’initiative des mesures dérogatoires

L’introduction, la modification ou l’abolition d’un régime dérogatoire au droit commun,

requiert un acte législatif. Cette loi doit satisfaire aux mêmes exigences que toutes les autres lois
nationales. De ce point de vue, il faudrait que le rôle du Parlement en matière de la gestion des
régimes dérogatoires soit valorisé.

En outre, il serait utile que les avis techniques émis par les professionnels de la fiscalité sur
les projets de loi de finances relatifs aux régimes dérogatoires ne soient pas de simples formalités à
remplir par les techniciens, de simples avis consultatifs, mais plutôt des avis qui s’accordent avec la
décision de des pouvoirs publics. Dans un domaine aussi sensible que les finances publiques, les
avis techniques ne doivent pas être influencés par la pression politique et lobbyiste mais plutôt
doivent être guidés par les contraintes budgétaires.

2° Le cadre juridique communautaire

Sans une harmonisation de la politique des régimes dérogatoires dans la zone UEMOA, la
gestion y afférente continuera de connaître des distorsions importantes de nature à perturber les
finances publiques des États membres. C’est pourquoi il est opportun que ceux-ci se penchent
impérativement sur cette question. Cette harmonisation préconisée doit s’opérer tant du point de
vue de la pratique observée dans la gestion des régimes dérogatoires que du point de vue du contenu
des dispositions fiscales y afférentes.

a) Harmonisation de la gestion des régimes dérogatoires au sein de l’UEMOA

L’analyse comparée des modalités de gestion des régimes d’exception au Bénin et au

Sénégal a montré des spécificités juridique, organisationnelle et pratique. Au delà de cette étude
restreinte, les modalités de gestion varient également dans la sous région. A titre illustratif, le cas du
Mali, du Togo, de la Guinée Bissau et de la Cote d’Ivoire méritent une attention particulière. Chacun
de ces pays, a une gestion appropriée des régimes dérogatoires. Depuis 2007, la Cote d’Ivoire a
adapté le mécanisme de remboursement au comptant du montant de la TVA supportée. Au Mali et
en Guinée-Bissau, les franchises sont directement accordées sous forme d’attestation et au Togo au
moyen des chèques du trésor.

55
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Il convient d’adopter un texte communautaire fixant les modalités de gestion des régimes
dérogatoires. Ce texte préconisé devrait inciter les États membres à produire des rapports annuels
d’évaluation des dépenses fiscales tout en leur indiquant la méthodologie.

b) Poursuite du processus d’adoption d’un code communautaire des

investissements au sein de l’UEMOA

Les régimes nationaux d’incitation fiscale et d’exonération sont à l’origine de difficultés

majeures en raison de leur impact négatif sur les recettes budgétaires. Le TEC adopté dans la zone
l’UEMOA offre une protection appropriée mais le maintien de régimes nationaux d’incitation à
l’investissement permet aux groupes d’intérêts de détourner le TEC.

Le cadre régional est favorable aux réformes, car les institutions régionales subissent moins
l’influence des groupes de pression nationaux. La politique fiscale incitative menée dans le cadre
régional n’empêchera pas la concurrence fiscale entre États; celle-ci sera appelée à s’exercer sur le
terrain, non par des avantages fiscaux dérogatoires, mais sur celui de l’amélioration du régime fiscal
de droit commun. Dans ces conditions, il sera difficile de contester son bien-fondé. Aussi, convient-
il de souligner que cette mesure permettrait un partage un peu plus équitable des bases imposables
entre États. C’est cette optique d’harmonisation qui a guidé en mai 1996, la Conférence des Chefs
d'État et de Gouvernement de l'UEMOA à décider d'adopter un Code Communautaire des
Investissements. Malheureusement le projet de règlement soumis au Conseil des Ministres n’est pas
adopté à ce jour.

Au nombre des aspects qui bloquent l'adoption du texte, il y a notamment son caractère peu
attractif au regard des Codes Nationaux actuels et l’importance que les États accordent à leur
souveraineté pour un aspect aussi sensible qui touche la fiscalité. Cela n’est d’ailleurs pas spécifique
à l’UEMOA, l’Union européenne rencontre de pareilles difficultés.

Malgré les difficultés rencontrées dans sa mise en œuvre, le processus d’adoption d’un code
communautaire des investissements ne doit pas être abandonné. Il est nécessaire que l’espace
UEMOA se dote d’un code communautaire des investissements à l’instar de la zone CEMAC pour
laquelle l'harmonisation des mesures de protection et d'incitation aux investissements a donné lieu à
l'adoption d'une Charte des Investissements issue du Règlement n° 17/99/CEMAC-20-CM-03 du 17
décembre 1999.

56
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

Pour réussir la politique fiscale incitative, certaines mesures d’accompagnement paraissent

indispensables.

B. Les mesures d’accompagnement indispensables à la politique fiscale incitative

Ces mesures passent par la levée des obstacles indépendants de la fiscalité puis par la
restauration de la confiance de l’État en matière de gestion efficace et bienveillante des crédits de
TVA.

1° La levée les autres obstacles à la compétitivité des investissements

La fiscalité peut influencer la décision économique, mais elle n’est pas le seul paramètre à
considérer. Avant de prendre la décision d’implanter une entreprise dans un pays donné,
particulièrement dans les pays moins avancés, l’investisseur prend notamment en compte le niveau
de formation de la main-d’œuvre, le niveau de salaires, les coûts de transports, l’accès aux matières
premières et aux marchés de capitaux, la localisation des clients, les infrastructures nationales, la
stabilité politique, etc. En fonction de l’importance de ces paramètres, la fiscalité peut n’influencer
que partiellement la décision d’investir, sans pour autant être un élément déterminant. Par
conséquent, lorsque les pouvoirs publics sont incapables de fournir ces infrastructures en quantité et
en qualité suffisantes, ils imposent de facto un impôt « silencieux » aux entreprises.

C’est pourquoi, des actions directes sur les handicaps à la compétitivité des investissements
pourraient valablement accompagner les actions menées à travers la fiscalité. Dès lors, un climat
d’investissement sain doit intégrer les autres paramètres cités plus haut.

2° La restauration de la crédibilité de l’État

La TVA est un impôt moderne ; son mécanisme se déploie par un phénomène d'anesthésie
fiscale. Elle est un impôt à très haut rendement, et le plus pourvoyeur des ressources publiques au
budget de l'Etat, d'où son importance particulière.

Du fait de la nature de leurs activités ou de certains facteurs, le jeu de l'imputation de la TVA

est impossible pour certains opérateurs. Cette situation se manifeste par l’accumulation des crédits.
Pour résorber ces crédits, qui sont pour la plupart structurels et quelque fois conjoncturels, il est
prévu le remboursement du crédit constitué. Des blocages constatés dans le mécanisme de
remboursement des crédits de TVA sont décriés par les investisseurs étrangers qui ne font que subir
des conséquences sur le plan financier. Les blocages sont dus principalement au fait que le

57
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

remboursement des crédits de TVA est tributaire du niveau de la trésorerie de l'État qui n’est
souvent pas reluisant d’où la non crédibilité des instruments de paiement que sont les certificats de
détaxe et les chèques sur le trésor.

En tout état de cause, les pouvoir publics doivent assainir le mécanisme de gestion des
crédits de TVA. Le remboursement effectif en temps réel constitue une réintégration de fonds dans
le circuit économique puis crée un climat de sérénité et de confiance indispensable au
développement économique. Une entreprise dont le crédit est compensé ou remboursé, serait enclin
à déclarer permanemment l'entièreté de ses opérations car assurée de la prise en considération de ses
différentes déductions. La gestion efficace et bienveillante des crédits de TVA s'affirme ainsi
porteuse de fidélisation des redevables. Les certificats de détaxe et les chèques sur le trésor délivrés
pour le remboursement des crédits doivent être les titres valables et liquides.

58
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

CONCLUSION

La présente étude intervient dans un contexte économiquement difficile pour les Etats
africains qui manifestent une attente forte des régies financières. Au Bénin et au Sénégal, les
régimes fiscaux dérogatoires constituent l’un des piliers de la politique fiscale à repenser pour
améliorer le rendement de l’impôt et partant, les ressources budgétaires de ces pays.

En effet, dans le souci d’encourager et de stimuler les projets de développement, les Etats
béninois et sénégalais signent avec les ONG étrangères, les partenaires, puis les investisseurs privés
nationaux et internationaux, des accords, conventions et agréments qui induisent des exonérations
d’impôts et taxes. La description comparative des deux systèmes étudiés a permis de dégager des
ressemblances et des divergences relatives à la typologie, au cadre juridique et institutionnel puis
aux modalités de gestion des régimes d’exception.

De cette étude, il ressort que la gestion des régimes d’exception est empreinte de
dysfonctionnements, du fait d’une part, de la multiplicité des régimes dérogatoires, de l’intangibilité
des droits acquis relative à la longue durée des agréments puis de l’imprécision de certaines
conventions; et d’autre part, de l’importance du volume des exonérations à laquelle se s’ajoutent les
pertes de recettes occasionnées par la fraude et l’évasion fiscale. En outre, l’éparpillement des
organes de gestion, le manque de ressources humaines et l’inefficacité des applications
informatiques mises en place sont des facteurs qui ne favorisent pas la bonne gestion des régimes
dérogatoires étudiés. Enfin, le manque de contrôle et d’évaluation des régimes d’exception ne
permettent pas d’atteindre la rentabilité escomptée des régimes dérogatoires.

En dehors, du fait que cette étude permettra aux deux Etats d’échanger les bons concepts et
les bonnes pratiques, diverses mesures sont proposées en vue de pallier les insuffisances notées.
Ceci à travers plusieurs axes.

Primo, au niveau des droits concédés, il convient de:

- réduire la durée des agréments;
- supprimer les exonérations accordées aux ONG au titre de fonctionnement et maintenir en
revanche les exonérations relatives aux investissements effectués par celles-ci
- supprimer, en négociation avec les bailleurs de fonds, les exonérations des marchés publics
sur financement extérieur ;

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 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

- supprimer au titre de la fiscalité indirecte, les exonérations à but économique à l’exception

de celles dédiée au secteur minier pour lequel il faudra apporter un encadrement strict ;
- créer au titre de la fiscalité directe, des exonérations conditionnelles et dégressives
proportionnellement aux résultats préalablement définis et réellement atteints avec une
bonne dose de contrôle a postériori.

Secundo, au niveau institutionnel, il serait opportun de :

- fusionner et de redéfinir des attributions des organes de gestion des régimes d’exception ;
- doter les organes de gestion des régimes d’exception, des moyens humains et matériels
suffisants ;
- renforcer le contrôle des activités des bénéficiaires de régimes dérogatoires afin que soient
dénoncés et recherchés en paiement des droits éludés les délinquants fiscaux ;
- procéder à l’évaluation quantitative et qualitative des régimes dérogatoires.

Tertio, au plan juridique, il serait indispensable de :

- regrouper par objectif des régimes dérogatoires et de les consigner dans un seul document,
dans le but de rendre le paysage des régimes dérogatoires moins opaque;
- redéfinir l’initiative de la création des régimes dérogatoires ;
- et enfin poursuivre le processus d’adoption du code communautaire des investissements

Enfin, une bonne gestion des régimes fiscaux dérogatoires implique forcément une bonne
gestion des remboursements des crédits de TVA, cela participe de la crédibilité des Etats à l’égard
des investisseurs. Une meilleure application des solutions préconisées milite en faveur d’une
harmonisation des bonnes pratiques de gestion des régimes dérogatoires dans la zone UEMOA.

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La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

BIBLIOGRAPHIE ET SOURCES

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 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

OUVRAGES
- Cozian (M.) : Précis de fiscalité des entreprises, Litec, 31e éd., Paris, 2007
- GEFFROY (J.B) : Grands problèmes fiscaux contemporains, P.U.F, Paris 1993
- Guillien (R.) et Vincent (J.) : Lexique des termes juridiques, DALLOZ 10e éd., Paris, 1995
- Jacques(P.) Jacques (A.) Alain (E.) : Dictionnaire de finances publiques, Armand Collin,
Paris, 1995

- LAURE (M.) : Sciences fiscales, P.U.F, 1ère éd., Paris, 1993.

- Marie Stéphanie MARADEIX, (1990) : les ONG américaines en Afrique : activités et
perspective de 30 ONG, Syros Alternative, Coll. Ateliers du développement, Paris, 1990
- Muzelec (R.) : Finances publiques, Sirey, 14è éd., Paris, 2006

ARTICLES

- Abdou Diouf, « Pour une rationalisation des dépenses fiscales », L’impôt, N°15 septembre
2008, revue de l’amicale des inspecteurs des Impôts et des Domaines, Dakar, p 13 à 14
- Ismaila DIALLO, « L’évaluation des dépenses fiscales », L’impôt, N°15 septembre 2008,
revue de l’amicale des inspecteurs des Impôts et des Domaines, Dakar, p 10 à 12
- « Les marchés publics financés sur fonds extérieurs », Le cahier fiscal, bimestriel de la DGI
TOGO, N° 007 janvier /février 2008, Lomé, p 2
- Néji BACCOUCHE, professeur à la faculté de droit de Sfax- Tunisie « Maghreb et
concurrence fiscale »

MEMOIRES
- Moussa SIDIBE, « fiscalité minière, analyse critique des dispositions fiscales et douanières
du code minier de la République du Mali », DESS Administration fiscale, Université paris
Dauphine, s.d.
- O. G. Marcel HOUHANOU, « Le régime fiscal des ONG au Bénin : évaluation des
exonérations et de leur incidence sur les recettes fiscales », Cycle II, ENA - BENIN, 1998.
- P. Jean Baptiste ADJINDA, « Exonérations fiscales liées aux accords de siège des ONG :
nécessité d’un dispositif d’assainissement », Cycle II, ENA BENIN, 2006
- Sérigne Mor NDIAYE, « Analyse critique des régimes particuliers d’exonération ouverts
aux entreprises » Cycle A, ENAM SENEGAL, s.d.

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 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

ACTES DE SEMINAIRES ET COLLOQUES

- CREDAF, « Optimisation du rendement de la TVA », 20e colloque internationale, Niger
2005
- UEMOA, « Rapport final sur le séminaire régional pour élimination des exonérations
fiscales accédées aux marchés, projets et programme financés sur ressources extérieur »,
Dakar 13-15/12/07
- NATIONS UNIES, « examen collégial volontaire de la politique de concurrence de
l’UEMOA du Bénin et du Sénégal », New York et Genève 2007
- NATIONS UNIES « rapport sur la politique de l’investissement du Bénin », New York et
Genève Octobre 2
- Jean Jacques Leca, « Environnement juridique fiscal des affaires en Afrique de l’ouest et en
Afrique centrale »
- Gérard Chambas, « Afrique au sud du Sahara: mobiliser des ressources fiscales pour le
développement », Dakar, mars 2004

DIVERS TEXTES
Textes béninois
- Arrêté n° 38 MP/REPE/DC/SG/DPI/SAC du 09 décembre 1998 fixant les modalités
d’agrément
- Arrêté n° 236/MF/DC/DGID/DGDD/MFMP du 17 septembre 1996 portant cahier des
charges fiscales des marchés publics et autres régimes d’exception
- Convention d’exploitation de réseau de téléphonie mobile de norme GSM entre l’État
béninois et la société GLO MOBILE BENIN signée le 20 août 2007
- Convention d’exploitation de réseau de téléphonie mobile de norme GSM entre l’État
béninois et la société SPACETEL BENIN SA
- Convention d’exploitation de réseau de téléphonie mobile de norme GSM entre l’État
béninois et la société BELL BENIN COMMUNICATION SA
- Convention d’exploitation de réseau de téléphonie mobile de norme GSM entre l’État
béninois et la société ETISALAT
- Code Général des Impôts béninois
- Circulaire n° 920 MF/DC/CF du 14 août 1995 mettant en œuvre un mécanisme de prise en
charge spéciale des impôts et taxes sur des intrants agricoles, des semences et appareils
phytosanitaires
- Décret n° 85-535 du 19 décembre 1985 portant privilège diplomatique et consulaire

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 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

- Loi n° 2005 – 16 du 08 septembre 2005 portant régime général de la zone franche

industrielle en république du Bénin
- Loi n° 90- 032 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la République du Bénin
- Loi n° 90- 002 du 09 mai 1990 portant code des investissements béninois
- Ordonnance n° 2008-04 du 28 juillet 2008 portant modification des articles 11et 33 de la Loi
n° 90- 002 du 09 mai 1990 portant code des investissements béninois et instituant par
adjonction des articles 47-1 A 47- 3 le régime « D » relatif aux investissements lourds
- Ordonnance n° 2008 -06 du 05 novembre 2008 portant modification des articles
47 -1 et 47-2 de la loi n° 90- 002 du 09 mai 1990 portant code des investissements béninois
telle que modifiée par l’ordonnance 2008-04 du 28 juillet 2008 et instituant par les articles
47-4 à 47-8 le régime « E » relatif aux investissements structurants

Textes sénégalais
- Constitution sénégalaise du 07 janvier 2001
- Code Général des Impôts sénégalais
- Décret n° 2004- 627 fixant les modalités d’application de la loi n° 2004 – 06 du 06 février
2004 portant code des investissements
- Décret n° 96 -869 du 15 octobre 1996 portant application de la loi 95-34 du 29 décembre
1995instituant le statut de l’entreprise franche d’exportation
- Loi n° 98- 05 du 8 janvier 1998 portant code pétrolier sénégalais
- Loi n° 2004 -06 du 6 février 2004 portant Code des investissements sénégalais
- Loi n° 96-36 du 31 décembre 1996 portant création et fixant le statut de technopole de Dakar
- Loi n° 2007 -16 portant création et fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de la
zone économique spéciale intégrée
- Loi n° 91-04 du 11 février 1991 portant loi d’habilitation
- Loi sur la zone franche industrielle
- Loi n° 95-34 du décembre 1995 portant statut de l’entreprise franche d’exportation au
Sénégal
- Loi n° 2007-25 du 11mai 2007 accordant des avantages dérogatoires au code des
investissements et au code minier pour des investissements de plus de 250 milliards

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La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

ANNEXES

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 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

ANNEXES

N° DESIGNATION

Annexe n° 01 Imprimé de la déclaration MP1

Annexe n° 02 Photocopie d’un certificat MP2 au titre du crédit intérieur

Annexe n° 03 Cachets portant la mention « visa en exonération de TVA », « visa en

suspension de TVA »

Annexe n° 04 Photocopie d’un titre d’exonération délivré par la douanée

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La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

TABLE DES MATIERES

 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

TABLE DES MATIERES

DEDICACE ............................................................................................................................. i
REMERCIEMENTS.............................................................................................................. ii
LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS ........................................................................ iii
LISTE DES TABLEAUX ET GRAPHIQUE ........................................................................iv
SOMMAIRE ...........................................................................................................................v
INTRODUCTION .............................................................................................................................. 1
PREMIERE PARTIE : LA PRESENTATION DES REGIMES FISCAUX
DEROGATOIRES AU BENIN ET AU SENEGAL...................................................................... 4
CHAPITRE I -LE CHAMP D’APPLICATION DES REGIME DEROGTOIRES AU
BENIN ET AU SENEGAL ........................................................................................................... 5
SECTION I – LA TYPOLOGIE DES REGIMES DEROGATOIRES ............................... 5
§1 Les régimes dérogatoires à but social et diplomatique ............................................... 5
A. Concepts identiques pour des réalités identiques .............................................................5
1° Les exonérations accordées aux organisations non gouvernementales (ONG) ...................5
2° Les exonérations accordées aux missions diplomatiques ..................................................6
B. Concepts identiques pour des réalités différentes : ............................................................6
1° Les exonérations accordées aux marchés publics sur financement extérieur ......................6
2° Les exonérations accordées au titre des intrants agricoles .................................................7
§2 Des régimes dérogatoires à but économique................................................................ 7
A° Concepts identiques pour des réalités identiques ou différentes ......................................8
1° La zone franche industrielle (ZFI) ....................................................................................8
2° Les points francs ..............................................................................................................8
3° Le code des investissements .............................................................................................9
B° Les concepts différents pour des réalités identiques ....................................................... 10
C. Les autres régimes privilégiés .......................................................................................... 10
1° Les autres régimes privilégiés institués au Sénégal ......................................................... 11
2° Les autres régimes privilégiés institués au Bénin ............................................................ 12
3° Le code minier communautaire de l’UEMOA ................................................................ 12
SECTION II - LA PORTEE DES REGIMES DEROGATOIRES .................................. 13
§1 Les impôts et taxes exonérés ..................................................................................... 13
A. Fiscalité intérieure ............................................................................................................ 13
1° Les impôts directs .......................................................................................................... 13
2° Impôts indirects ............................................................................................................. 14
B. Fiscalité perçue au cordon douanier ................................................................................ 16
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

1° Le droit douanier et les prélèvements communautaires ................................................... 16

2° La taxe sur la valeur ajoutée ........................................................................................... 16
§2 Les biens et services bénéficiant de l’exonération .................................................... 16
A. Le régime général ............................................................................................................. 16
B. Le régime particulier de l’admission temporaire exceptionnelle .................................... 18
1° Le champ d’application de l’admission temporaire exceptionnelle.................................. 18
2° Portée et l’apurement de l’admission temporaire exceptionnelle .................................... 18
CHAPITRE II- LES MODALITES DE GESTION DES REGIMES DEROGAOIRES .. 19
SECTION I - LE CADRE INSTITUTIONNEL DES REGIMES DEROGATOIRES . 19
§1 Les acteurs de la gestion administrative des régimes dérogatoires ......................... 19
A. Les organes de facilitation administrative des régimes dérogatoires à but social et
diplomatique .................................................................................................................. 19
B. Les organes de facilitation administrative des régimes à but économique...................... 20
§2 Les acteurs de la gestion financière des régimes dérogatoires .................................. 21
A. Structures chargées de la gestion financière des régimes dérogatoires........................... 21
1° La Mission fiscale des régimes d’exception (MFRE) : la structure chargée de gérer les
régimes dérogatoires au Bénin .................................................................................. 21
2° Les structures chargées de gérer des régimes fiscaux spécifiques au Sénégal .................. 22
a) La Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID) ................................. 22
b) La Direction Générale des Douanes ...................................................................... 22
c) La commission de contrôle des exonérations douanières et fiscales ...................... 22
B. Moyens des structures chargées de la gestion financière des régimes dérogatoires ....... 23
1° Outil informatique utilisé par la structure chargée des régimes d’exception au Bénin...... 23
2° Outils informatiques utilisés par les organes chargées des régimes dérogatoires au Sénégal
................................................................................................................................ 23
a) Application informatique TIGRE.......................................................................... 23
b) L’application informatique G.A.I.N.D.E ............................................................... 24
SECTION II - LES PROCEDURES D’OBTENTION DES EXONERATIONS ............. 24
§1 L’instruction des demandes d’exonération................................................................ 24
A. Les obligations des bénéficiaires des régimes dérogatoires ............................................. 25
1° Personnes habilitées à formuler la demande d’exonération ............................................. 25
2° Composition du dossier d’une demande d’exonération ................................................. 25
a) Pièces constitutives de la demande d’exonération relative à la fiscalité intérieure .. 25
b) Pièces constitutives de la demande d’exonération relative à la fiscalité de porte .... 26
3° Délai de recevabilité des demandes d’exonération et sanctions ....................................... 27
B. Instruction du dossier de demande d’octroi d’exonération ............................................. 28
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

1° Dans le système béninois : la procédure MP .................................................................. 28

2° Dans le système sénégalais ........................................................................................... 28
a) L’instruction de la procédure de visa (au BRFSA -DGID).................................... 28
b) L’instruction de la procédure du titre d’exonération (au BF-DGD)........................ 29
§ 2 Conditions de validité des exonérations accordées .................................................. 29
A. Les instruments de constatation de l’exonération ........................................................... 29
1° Cas de l’exonération relative à la fiscalité intérieure ....................................................... 29
2° Cas de l’exonération au niveau de la fiscalité douanière ................................................ 30
B. L’utilisation des crédits d’impôt issus des exonérations accordées ................................. 30
1° La consommation du crédit d’impôt douanier................................................................. 30
2° La consommation du crédit d’impôt intérieur ................................................................. 30

DEUXIÈME PARTIE : ANALYSE CRITIQUE DES DEUX DISPOSITIFS

FISCAUX DEROGATOIRES ........................................................................................................ 32

CHAPITRE I- LES INSUFFISANCES DU DISPOSITIF DES REGIMES

DEROGATOIRES ...................................................................................................................... 33
SECTION I - LES DIFFICULTES D’ORDRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL .. 33
§1 Insuffisances d’ordre juridique ................................................................................ 33
A. Difficultés notées dans le droit applicable........................................................................ 33
1° Le contournement de la rigidité législatif ....................................................................... 33
2° Multiplicité des textes régissant les régimes dérogatoires ............................................... 34
B° Difficultés d’application de certaines dispositions et principes ...................................... 34
1° Le problème récurrent de l’accumulation des crédits de TVA ......................................... 34
2° La problématique de la durée des privilèges fiscaux acquis ............................................ 35
§2 Les faiblesses des structures de gestion des régimes dérogatoires............................ 36
A° Sur le plan organisationnel .............................................................................................. 36
1° L’éparpillement des organes de gestion .......................................................................... 36
2° Le manque de ressources humaines ................................................................................ 36
B° Sur le plan matériel .......................................................................................................... 37
1° L’absence de statistiques fiables..................................................................................... 37
2° La gestion inefficace des applications informatiques ...................................................... 37
SECTION II- LES CONSEQUENCES NEGATIVES DES REGIMES FISCAUX
DEROGATOIRES .................................................................................................................. 37
§ 1 Les incidences financières ........................................................................................ 38
A. La renonciation accrue aux recettes fiscales .................................................................... 38
B. Faible attrait à l’investissement........................................................................................ 40
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

§2 Les effets pervers des régimes dérogatoires ............................................................... 40

A. L’émergence de fraude et d’évasion fiscales ................................................................... 41
1° Les risques de détournement de destination et de fraude ................................................. 41
2° Les risques d’évasion fiscale et de nomadisme fiscal ..................................................... 41
B. La désorganisation des pratiques concurrentielles .......................................................... 43
1° Les risques de la concurrence déloyale sur le plan national ............................................. 43
2° La convergence de la politique fiscale incitative et la concurrence entre États dans un
même espace communautaire ................................................................................... 43
CHAPITRE II- LES MESURES PRECONISEES POUR RATIONNALISER LES
REGIMES FISCAUX DEROGATOIRES .............................................................................. 44
SECTION I - REAMENAGEMENT DES REGIMES DEROGATOIRES ..................... 44
§1 Le réaménagement des dispositions fiscales contenues dans les régimes
dérogatoires à but économique ......................................................................................... 44
A. Les alternatives aux dispositions fiscales existantes mitigées ....................................... 44
1° La réduction de la durée des régimes dérogatoires .......................................................... 44
2° L’instauration des exonérations conditionnelles et dégressives pour les impôts directs.... 45
3° La suppression des exonérations relatives à TVA ........................................................... 46
B. Les dispositions fiscales dérogatoires susceptibles de maintien.................................... 46
1° Le régime de la suspension de TVA ............................................................................... 46
2° Le régime du crédit d’impôt pour investissement ........................................................... 46
3° Les exonérations dédiées aux secteurs miniers ............................................................... 47
§ 2 Réaménagement des régimes dérogatoires à but social ............................................ 48
A. Des exonérations susceptibles de suppression ............................................................... 48
1° Exonérations sur les marchés à financement extérieur .................................................... 48
2° Exonérations accordées aux ONG dans le cadre de leur fonctionnement ......................... 49
B. Des exonérations susceptibles de maintien.................................................................... 50
1° Les exonérations accordées aux ONG ayant un accord de siège au titre des investissements
................................................................................................................................ 50
2° Les franchises diplomatiques ......................................................................................... 50
SECTION II - LES DEFIS A RELEVER POUR AMELIORER LA GESTION DES
REGIMES DEROGATOIRES ............................................................................................. 50
§ 1 Reformes institutionnelles préconisées ....................................................................... 50
A. Modernisation des structures chargées de gérer les régimes dérogatoires ..................... 50
1° La fusion et redéfinition des attributions des structures gestionnaires............................. 50
2° Le renforcement des applications informatiques ............................................................. 51
B. Le renforcement de l’encadrement des régimes dérogatoires ......................................... 51
 La problématique de la gestion des régimes fiscaux dérogatoires au Bénin et au Sénégal

1° Renforcement du contrôle .............................................................................................. 51

2° Nécessité du suivi et de l’évaluation des régimes dérogatoires ........................................ 52
a) L’évaluation quantitative ...................................................................................... 53
b) L’évaluation qualitative ........................................................................................ 53
§2 Reforme du cadre juridique et mesures d’accompagnement de la politique fiscale
incitative .............................................................................................................................. 54
A. Propositions d’amélioration du cadre juridique.............................................................. 54
1° Le cadre juridique national ............................................................................................ 54
a) Regroupement des régimes dérogatoires dans un seul document .......................... 54
b) Redéfinition de l’initiative des mesures dérogatoires ........................................... 55
2° Le cadre juridique communautaire ................................................................................. 55
a) Harmonisation de la gestion des régimes dérogatoires au sein de l’UEMOA ......... 55
b) Poursuite du processus d’adoption d’un code communautaire des investissements au
sein de l’UEMOA................................................................................................ 56
B. Les mesures d’accompagnement indispensables à la politique fiscale incitative ............ 57
1° La levée les autres obstacles à la compétitivité des investissements ................................ 57
2° La restauration de la crédibilité de l’État ........................................................................ 57
CONCLUSION ................................................................................................................................. 59
BIBLIOGRAPHIE ET SOURCES ................................................................................................. 61
ANNEXES ......................................................................................................................................... 65