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SECTION FRANÇAISE

RECUEIL DES PROCÉDURES

ET DES PRATIQUES PARLEMENTAIRES

…/

LE FONCTIONNEMENT DU PARLEMENT
ET LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE

CHAPITRES V ET VI
CHAPITRE V – LE FONCTIONNEMENT DU PARLEMENT.......................................................................3
SECTION 1 – LES SESSIONS..............................................................................................................................3
I. - La session ordinaire ou « session unique »..............................................................................................3
II. - Les sessions extraordinaires...................................................................................................................4
III. - Les sessions de plein droit.....................................................................................................................4
SECTION 2 – LA FIXATION DE L’ORDRE DU JOUR...................................................................................4
I. - Le principe : le Gouvernement est maître de l’ordre du jour prioritaire.................................................5
II. – Les exceptions au principe ....................................................................................................................5
III. – La Conférence des présidents...............................................................................................................6
SECTION 3 – L’OUVERTURE AU PUBLIC DES SÉANCES PLÉNIÈRES ET DES COMMISSIONS....8
I. – La séance est publique.............................................................................................................................8
II. – La publicité des travaux des commissions..............................................................................................9
CHAPITRE VI – LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE......................................................................................10
SECTION 1 – DU DÉPÔT À L’INSCRIPTION À L’ORDRE DU JOUR......................................................10
I. - L'initiative gouvernementale : les projets de loi.....................................................................................10
II. - l'initiative parlementaire : les propositions de loi ...............................................................................11
III - Les restrictions de portée générale à l’initiative parlementaire...........................................................12
SECTION 2 – L’EXAMEN EN COMMISSION...............................................................................................13
I. – La détermination de la commission compétente.....................................................................................13
II. – La procédure d’examen.........................................................................................................................14
SECTION 3 – LA DISCUSSION EN SÉANCE.................................................................................................16
I. - Discussion générale................................................................................................................................17
II. - Motions de procédure............................................................................................................................17
III. - Discussion par article..........................................................................................................................18
IV. – Procédures particulières d’adoption...................................................................................................19
SECTION 4 – LE DROIT D’AMENDEMENT.................................................................................................21
I. - Nature.....................................................................................................................................................22
II. - Exercice ................................................................................................................................................22
III. - Recevabilité..........................................................................................................................................25
SECTION 5 – LA NAVETTE..............................................................................................................................27
I. – La transmission et les lectures successives.............................................................................................27
II. – Le recours à la procédure de conciliation : la commission mixte paritaire ........................................28
SECTION 6 – LES VOTES..................................................................................................................................29
I. – Le caractère personnel du vote...............................................................................................................29
II. – Le caractère public du vote...................................................................................................................29
III. – La validité du vote................................................................................................................................31
SECTION 7 – DE L’ADOPTION À LA PROMULGATION..........................................................................31
I. - La promulgation......................................................................................................................................31
II. - La nouvelle délibération demandée par le Président de la République................................................32
III. - Le contrôle de constitutionnalité..........................................................................................................32

2
 Chapitre V – Le fonctionnement du Parlement

Section 1 – Les sessions

Le régime des sessions parlementaires est fixé par les dispositions des titres IV (« Le Parlement ») et
V (« Des rapports entre le Parlement et le Gouvernement ») de la Constitution, éventuellement des
lois organiques qui en découlent et, en complément, par les règlements de chacune des assemblées.

Depuis la révision constitutionnelle de juillet 1995, le Parlement est réuni en une session ordinaire
annuelle de neuf mois, appelée également « session unique ». Il peut, en outre, être réuni en session
extraordinaire, dans les conditions prévues par la Constitution. Enfin, dans certaines circonstances
exceptionnelles les assemblées parlementaires sont réunies de plein droit.

En dehors des périodes de session expressément prévues par la Constitution, les assemblées ne
peuvent tenir de séance plénière et ne peuvent donc voter de loi. Il est toutefois possible à leurs
organes internes, principalement les commissions permanentes, de se réunir en vue de préparer le
travail législatif de la session suivante ou d'exercer leur action de contrôle sur l’activité du
Gouvernement.

I. - La session ordinaire ou « session unique »

La durée ainsi que le début et la fin de la session ordinaire sont déterminées par l’article 28 de la
Constitution qui dispose que « Le Parlement se réunit de plein droit en une session ordinaire qui
commence le premier jour ouvrable d'octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de juin » (al. 1) et
que « Le nombre de jours de séance que chaque assemblée peut tenir au cours de la session
ordinaire ne peut excéder cent vingt » (al. 2).

Bien que cela n’ait encore jamais été observé dans la pratique, l’une ou l’autre de ces deux limites – la
date butoir du dernier jour ouvrable de juin et le nombre de 120 jours de séance – peut être franchie
dans certaines circonstances particulières, déterminées par la Constitution, pour permettre aux
assemblées parlementaires, ou à la seule Assemblée nationale, d’exercer pleinement leurs
prérogatives constitutionnelles :

- La tenue de jours de séance supplémentaires peut être décidée par le Premier ministre, après
consultation du Président de l'assemblée concernée, ou par la majorité des membres de
chaque assemblée (article 28, al. 3) ;
- la clôture de la session en cours est retardée ou des séances supplémentaires sont de droit
pour permettre la mise en cause par l'Assemblée nationale de la responsabilité du
Gouvernement (article 51).

A l’intérieur de ce cadre général, la Constitution laisse chacune des deux assemblées libre de fixer les
semaines de séance et renvoie à leur règlement respectif le soin de déterminer les jours et les
horaires des séances, sauf à respecter les dispositions de l’article 48 qui prévoit qu’une séance par
semaine, au moins, est réservée aux questions au Gouvernement et qu’une séance par mois est
réservée par priorité à l’ordre du jour fixé par chaque assemblée (voir section 2 : la fixation de l’ordre
du jour) .

La durée de la session ordinaire n'est pas affectée par l'expiration des pouvoirs de l'Assemblée
nationale, que ce soit à l'échéance normale de son mandat ou à la suite d'une dissolution prononcée
par le Président de la République. Le Sénat pourrait en effet continuer à siéger même s'il est d'usage
qu'il ajourne ses travaux jusqu'à l'installation de la nouvelle Assemblée.

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II. - Les sessions extraordinaires

Le Parlement est réuni en session extraordinaire à la demande du Premier ministre ou de la majorité

des membres composant l'Assemblée nationale, sur un ordre du jour déterminé. La session
extraordinaire est ouverte et close par décret du Président de la République.

Lorsque la session extraordinaire a été convoquée à la demande de la majorité des députés, le décret
de clôture intervient dès l'épuisement de l'ordre du jour et, en tout état de cause, douze jours au plus
tard à compter de l'ouverture de la session.

La pratique institutionnelle fait du droit de convocation du Parlement en session extraordinaire un

pouvoir discrétionnaire du Président de la République, qui n'est en effet pas tenu de suivre la
proposition du Premier ministre ou de la majorité des députés.

Seul le Premier ministre peut demander une nouvelle session avant l'expiration du mois qui suit le
décret de clôture.

En pratique, l’Assemblée nationale et le Sénat sont convoqués mais il est arrivé, pour achever
l’examen de textes en cours de discussion, que l’ordre du jour d’une session extraordinaire ne
concerne que l’une des deux chambres.

L'instauration du régime de la session unique n'a pas mis fin à la multiplication des sessions
extraordinaires. C'est ainsi qu’au cours de la XIIe législature (2002-2007), des sessions extraordinaires
ont été tenues immédiatement après la clôture des quatre premières sessions ordinaires et qu'une
autre a été convoquée avant le début de la cinquième session ordinaire, toutes à la demande du
Premier ministre.

III. - Les sessions de plein droit

Le Parlement est réuni de plein droit, s'il n'est pas déjà en session, dans trois circonstances prévues
par la Constitution :

- l'article 16 prévoit la réunion de plein droit des deux assemblées lorsque le Président de la
République décide de recourir aux pouvoirs exceptionnels qu'il lui confère ;
- l'article 18 prévoit que les deux assemblées sont réunies spécialement hors session pour entendre la
lecture d'un message du Président de la République ;
- l'article 12 prévoit que l'Assemblée nationale, nouvellement élue à la suite d'une dissolution, se réunit
à compter du deuxième jeudi suivant son élection, une session de droit de quinze jours étant ouverte
(au cours de laquelle les deux assemblées peuvent se réunir) si cette première réunion a lieu en-
dehors de la période prévue pour la session ordinaire. Si cette première réunion se tient à moins de
quinze jours de la fin de la session ordinaire, celle-ci est prolongée d'autant par une session de droit.

Section 2 – La fixation de l’ordre du jour

A l’Assemblée nationale comme au Sénat, l’ordre du jour est, avant tout, régi par les dispositions de
l’article 48 de la Constitution qui institue le principe d’un ordre du jour « prioritaire » (al. 1) et d’un
ordre du jour « réservé » (al. 2 et 3).

Un ordre du jour « complémentaire », arrêté par chacune des assemblées, est possible mais cette
possibilité est restée largement théorique.

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L’ordre du jour est établi par la Conférence des présidents, à laquelle participe un membre du
Gouvernement, mais celle-ci ne dispose pas de pouvoirs réels quant à son contenu.

I. - Le principe : le Gouvernement est maître de l’ordre du jour prioritaire

Afin de permettre l’application de l'article 20 de la Constitution, aux termes duquel « Le Gouvernement

détermine et conduit la politique de la Nation », l'article 48 dispose que « L'ordre du jour des
assemblées comporte, par priorité et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, la discussion des
projets de loi déposés par le Gouvernement et des propositions acceptées par lui ».

Selon la Constitution, le Gouvernement a donc la faculté d’arrêter la liste des textes de loi – les projets
mais aussi des propositions - qu'il désire voir figurer à l'ordre du jour, de fixer l'ordre dans lequel ils
seront examinés et la durée accordée à leur examen. Sur cette liste de textes et sur cet ordre, ni les
assemblées parlementaires, ni leurs conférences des Présidents n'ont à se prononcer. Cette faculté
s’exerce néanmoins dans les limites des dispositions de l’article 28 (voir ci-dessus, section 1) et doit
tenir compte de certaines limitations prévues par la Constitution.

Ayant le droit de fixer l'ordre du jour prioritaire, le Gouvernement est libre également de le modifier. Il
suffit d'une lettre adressée au Président de l'Assemblée ou même - ce qui est beaucoup plus rare -
d'une simple déclaration faite en séance publique par un membre du Gouvernement pour changer
l'ordre des textes inscrits, retirer un texte de l'ordre du jour, voire, à titre exceptionnel, inscrire un texte
qui n'était pas prévu. Ces modifications sont plus fréquentes en fin de session, lorsque la
programmation est rendue plus difficile en raison du nombre de textes en navette et de la nécessité de
coordonner les travaux de l'Assemblée avec ceux du Sénat.

II. – Les exceptions au principe

Venant atténuer la maîtrise totale de l’ordre du jour par le Gouvernement, la Constitution a prévu de
réserver, selon une périodicité variable, quelques séances aux assemblées parlementaires, d’une
part, pour leur permettre d’exercer leur prérogative de contrôle de l’action du Gouvernement et,
d’autre part, pour laisser à l’initiative parlementaire les moyens de s’exprimer au cours de « séances
réservées », dont le contenu est déterminé librement par chaque assemblée. Les séances de
questions et les séances réservées ne peuvent avoir lieu que dans le cadre de la session ordinaire.

Par ailleurs, l’application de règles de procédure instituées par la Constitution limite la totale liberté du
Gouvernement dans sa faculté de fixation de l’ordre du jour des assemblées parlementaires. Enfin, au
delà de l’ordre du jour réservé, les assemblées ont la possibilité, même si cette faculté est largement
théorique, de décider d’un ordre du jour complémentaire.

1. – Les séances réservées

a) - Les questions au Gouvernement

L'article 48, al. 2, de la Constitution, dispose que : « une séance par semaine au moins est réservée
par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement ».

Les séances de questions sont organisées de manière différente à l’Assemblée nationale et au

Sénat :
- à l'Assemblée nationale, les séances de questions ont lieu deux ou trois fois par semaine, en
fonction du calendrier : deux fois par semaine, les mardi et mercredi après-midi, la première heure de
séance est consacrée aux questions d'actualité au Gouvernement tandis que la séance du mardi
matin est réservée aux questions orales sans débat, sauf lorsqu’elle est réservée à l’ordre du jour fixé
par l’Assemblée nationale.
- au Sénat, les questions d’actualité au Gouvernement se déroulent deux jeudi par mois, de 15 à 16
heures, et les questions orales sans débat, deux mardi par mois, généralement le matin.

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b) - L'ordre du jour réservé

L'article 48, al. 3 de la Constitution dispose que : « une séance par mois est réservée par priorité à
l'ordre du jour fixé par chaque assemblée ».

Inséré par la loi constitutionnelle du 4 août 1995, cet alinéa permet à chaque assemblée de disposer
une fois par mois, au moins, d'une séance consacrée à un ordre du jour librement déterminé par elle-
même et pouvant comporter des propositions de loi, des questions, des résolutions, des débats.

Dans chaque assemblée, la Conférence des Présidents arrête, au début de la session ordinaire, les
dates de ces séances, en principe au nombre de 9 par session. Mais alors qu’au Sénat une séance
est ouverte par journée siégée, à l’Assemblée nationale, une séance se tient le matin, l’après-midi ou
le soir d’un jour de séance. Pour équilibrer les droits de chaque assemblée, l’Assemblée nationale a
décidé, en accord avec le Gouvernement, que l'ordre du jour de chaque séance pourrait être poursuivi
au cours d'une autre séance. Cette dernière décision permet à l'Assemblée de tenir, dans ce cadre,
18 séances par session réservées aux groupes politiques

Les dates des séances réservées sont fixées désormais par la conférence des présidents au début de
chaque session ordinaire de même que la répartition entre les groupes, en fonction de leur importance
numérique, chaque groupe étant assuré d'obtenir au moins une séance par session.

Chaque groupe est libre de proposer l'ordre du jour de son choix pour les séances qui lui ont été
attribuées. En conséquence, l'ordre du jour de ces séances n'est pas soumis au vote des
assemblées ; dès lors que certains ordres du jour sont fixés à l'initiative de l'opposition, on ne saurait
demander à la majorité de les approuver.

Afin que cette réforme constitutionnelle puisse produire son plein effet, les présidents du Sénat et de
l'Assemblée nationale se sont engagés mutuellement à faire en sorte que leur assemblée examine les
propositions de loi adoptées par l'autre chambre et que la navette ne soit pas interrompue.

2. - Les exceptions liées à l'application de règles de procédure

Aux termes de l'article 46, al. 2 de la Constitution, un délai de quinze jours doit s'écouler entre le dépôt
d'un texte de caractère organique et sa discussion par la première assemblée saisie.

La discussion des motions de censure (article 49, al. 2 et 3 de la Constitution) doit avoir lieu au plus
tard le troisième jour de séance suivant l'expiration du délai constitutionnel de quarante-huit heures
consécutif au dépôt. Cette date est fixée par la Conférence des Présidents. Il s’agit du seul cas où,
renversant la priorité du Gouvernement, l’ordre du jour est fixé par l’Assemblée nationale, et plus
précisément, par l’opposition.

3. – L’ordre du jour complémentaire

En principe, les assemblées conservent la faculté d'inscrire des textes ou des débats à l'ordre du jour
en complément de l'ordre du jour prioritaire et de l’ordre du jour réservé, dans la limite du temps
restant disponible. En pratique, cette disposition n'a plus reçu d'application depuis de très nombreuses
années, faute précisément de temps disponible.

III. – La Conférence des présidents

La Conférence des Présidents est, dans chacune des deux assemblées, l'organe compétent pour
préparer l'organisation du travail en séance publique. Elle est réunie une fois par semaine à
l'Assemblée nationale, généralement le mardi matin, et une ou deux fois par mois au Sénat.

1. - Composition

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Dans chaque assemblée, la Conférence des Présidents est composée, outre le Président, des six
vice-présidents, des six présidents des commissions permanentes et, le cas échéant, des présidents
des commissions spéciales si un texte inscrit à l'ordre du jour leur a été renvoyé, du rapporteur
général de la commission des finances, des présidents des groupes politiques et du président de la
délégation pour l'Union européenne.

Le Gouvernement y est représenté par un de ses membres, généralement le ministre chargé des
relations avec le Parlement qui transmet à la Conférence les prévisions du Gouvernement pour la
semaine en cours et les deux semaines suivantes.

2. - Rôle

En raison de la priorité constitutionnelle qui est reconnue au Gouvernement dans la fixation de l'ordre
du jour, la Conférence des Présidents n'a pas à statuer sur le programme de travail qui lui est
présenté par le Gouvernement et qui constitue « l'ordre du jour prioritaire ». Cependant ces réunions
sont l'occasion d'échanges de vues qui peuvent conduire le Gouvernement à des aménagements.
Elles permettent aussi de décider de l'organisation de la discussion générale des textes ou des débats
inscrits à l'ordre du jour, c'est-à-dire de fixer et de répartir les temps de parole qui seront accordés aux
orateurs.

La Conférence des Présidents est également appelée à arrêter, pour la durée de la session, le
calendrier des séances mensuelles réservées par priorité à un ordre du jour fixé par les assemblées et
la répartition de ces séances entre l'ensemble des groupes politiques. Elle organise la discussion des
textes ou les débats dont les présidents des groupes demandent l'inscription à l'ordre du jour de ces
séances.

Les règlements des assemblées donne également compétence à la Conférence des Présidents pour :

- organiser les séances de questions orales, qu'il s'agisse des séances des questions orales sans
débat ou des séances de questions au Gouvernement ;

- élaborer les conditions et la durée de la discussion de la loi de finances annuelle tant pour la
première partie de cette discussion que pour l'examen des fascicules budgétaires de la deuxième
partie. A l’Assemblée nationale, elle fixe en particulier la liste et les dates de réunion des commissions
élargies qui procèdent à l'examen de certaines des missions de la seconde partie de la loi de finances
de l'année ;

- décider qu'il sera procédé « au vote solennel », par scrutin public, à l’Assemblée nationale, ou au
vote par scrutin public à la tribune, au Sénat, sur l'ensemble des textes importants et fixer à l'avance la
date de ces votes ;

- fixer le jour d'examen, à l’Assemblée nationale, des motions de censure et organiser leur discussion.

Enfin, dans chacune des assemblées, la Conférence des Présidents est informée par le
Gouvernement de ses prévisions indicatives à moyen terme ; à cet effet, le ministre des relations avec
le Parlement lui communique, à l'ouverture de la session, début octobre, puis, au plus tard, le 1 er mars
suivant, la liste des affaires dont le Gouvernement prévoit l'inscription à l'ordre du jour et la période
envisagée pour leur discussion.

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Section 3 – L’ouverture au public des séances plénières et
des commissions
I. – La séance est publique

« Les séances des deux assemblées sont publiques. Le compte rendu intégral des débats est publié
au Journal officiel » (article 33, al. premier de la Constitution).

La publicité du débat, sans laquelle le régime représentatif cesserait d'être véritablement

démocratique, est une composante essentielle de la séance plénière, qui de ce fait est souvent
appelée « séance publique », par opposition à la procédure rarissime du « comité secret ». C'est en
effet dans l'hémicycle que les députés et les sénateurs exercent, dans leur plénitude, les pouvoirs qui
leur sont dévolus par la Constitution : voter la loi et contrôler l'action du Gouvernement ; il est logique
que les citoyens puissent contrôler la manière dont ils exercent leur mandat.

A l'exception de certains travaux des commissions ouverts à la presse, la séance est, à l’Assemblée
nationale comme au Sénat, la seule phase de la procédure législative qui soit publique. Le principe
posé par la Constitution se traduit d'abord par la faculté, pour le public, d'accéder aux tribunes dans la
limite des places disponibles et d'assister aux délibérations. Au-delà, la publicité des débats en
séance est assurée par la publication de comptes rendus, par la présence de la presse, qui dispose
de facilités particulières pour se faire l'écho des travaux parlementaires, par la mise à disposition des
chaînes de télévision des images de la séance publique, par l’existence de sites Internet et, enfin, par
la création d'une chaîne parlementaire de télévision, tous moyens qui contribuent à étendre « la
capacité des tribunes » à l'ensemble des citoyens.

1. - La présence du public

Les galeries et tribunes entourant l'hémicycle du Sénat ou de l’Assemblée nationale permettent au

public d'assister à la séance.

A l’Assemblée nationale, 198 places sont attribuées aux journalistes de la presse française et
étrangère et 273 places sont accessibles au public qui est composé, sous réserve de vérification de
leur identité :
- des dix premières personnes qui se présentent au Palais avant le début de la séance ;
- des personnes munies d'un billet de séance, qui leur a été délivré par leur député, dans la limite de
162 billets répartis, à la proportionnelle entre les groupes politiques ;
- des groupes, de 50 personnes au plus, bénéficiaires d'une autorisation collective sur réservation
d’un député et sous certaines conditions.

Le public admis dans les tribunes se tient assis, découvert et en silence ; il ne doit manifester aucune
marque d'approbation ou d'improbation.

Au Sénat, les galeries ou tribunes du public, qui contiennent environ 400 places, sont réservées aux
personnes qui souhaitent assister à la séance. Une partie est réservée aux journalistes accrédités de
la presse parlementaire.

Une exception à la publicité des séances : le comité secret

L'article 33, al. 2 de la Constitution prévoit que chaque assemblée peut siéger en comité secret à la
demande du Premier ministre ou d'un dixième de ses membres. Cette disposition a été appliquée
pour la dernière fois le 19 avril 1940.

2. - Le compte rendu de la séance

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Le droit du public d'accéder à la salle des séances étant limité par des contraintes de place, il
s'accompagne de la possibilité pour tout citoyen de prendre connaissance des débats par
l’intermédiaire du compte rendu écrit de la séance, qui est actuellement disponible sous deux formes :

- le compte rendu intégral, procès-verbal officiel de la séance, existe depuis 1848 ; il est, depuis 1869,
publié au Journal officiel (Débats parlementaires) et disponible dans un délai moyen de trois jours. Ce
délai ne correspondant plus vraiment aux exigences modernes de l’information, le compte-rendu
intégral est également accessible sur les sites Internet des assemblées, dans un délai moyen de 24
heures.

- le compte-rendu analytique restitue, sous forme condensée, les propos des orateurs intervenus en
séance. Il est disponible, page par page, et affiché à proximité de l’hémicycle, dans un délai très bref
(2 à 3h), à l’attention des parlementaires, de la presse et des services. Il est également mis à la
disposition du public sur les sites Internet parlementaires dans les trois heures, en moyenne, qui
suivent la fin de la séance.

3. - La presse parlementaire

Les assemblées parlementaires sont largement ouvertes à la presse écrite et audiovisuelle. Plus de
350 journalistes français sont accrédités, en permanence, au Palais Bourbon ainsi qu'une quarantaine
de leurs collègues étrangers, représentant plus de vingt pays.

Les sociétés de télévision, publiques et privées, retransmettent fréquemment les débats

parlementaires et en diffusent régulièrement des extraits dans leurs émissions d'information. Depuis
1957, la télévision est devenue un élément familier de la vie parlementaire. En outre, depuis 1982, les
questions au Gouvernement sont télévisées en direct sur France 3. Des images réalisées par les
services des assemblées sont mises de façon permanente et directe à la disposition des chaînes.

4. – Les sites Internet

Les deux assemblées retransmettent en direct leurs séances sur leurs sites Internet respectifs, http://
[Link] et [Link] .

5. – La « Chaîne parlementaire »

Créée par la loi du 30 décembre 1999 « La Chaîne Parlementaire » est une chaîne de télévision
civique, commune à l'Assemblée nationale et au Sénat, dont le temps d’antenne est partagé à égalité
entre deux sociétés juridiquement distinctes, « LCP-Assemblée nationale » et « Public Sénat ». Elles
retransmettent, entre autres programmes de larges extraits de la séance publique, en direct ou en
différé. Occupant 7 jours sur 7 et 24 heures sur 24 le canal dévolu à la Chaîne parlementaire, LCP-AN
et Public-Sénat sont diffusées sur l’ensemble des réseaux câblés, bouquets satellitaires et accès
ADSL, les opérateurs étant tenus de mettre gratuitement leurs programmes à disposition de leurs
abonnés. La chaîne est également retransmise sur Internet et, en réception hertzienne, sur la
Télévision numérique terrestre (TNT).

II. – La publicité des travaux des commissions

Il est établi pour chaque réunion de commission, un compte rendu détaillé faisant état des débats et
des votes de la commission. Ces comptes rendus sont désormais accessibles sur les sites Internet
des assemblées, à la rubrique « Travaux en commission ».

Il est par ailleurs rappelé que les commissions ont la faculté d'organiser des auditions ouvertes à la
presse ou au public.

* * *

9
 Chapitre VI – La procédure législative

Section 1 – Du dépôt à l’inscription à l’ordre du jour

« L’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du
Parlement » (art. 39, al. 1 de la constitution). Les initiatives du Premier ministre sont appelées
« projets de loi », celles des parlementaires sont dénommées « propositions de loi ». Plus de 90 %
des lois adoptées en France sont d’origine gouvernementale.

Avant son examen par le Parlement, tout texte doit faire l’objet d’un dépôt subordonné à plusieurs
formalités préalables :

I. - L'initiative gouvernementale : les projets de loi

Pour les projets de loi, le dépôt est précédé de la consultation pour avis du Conseil d’État,
agissant en ce cas comme conseil du Gouvernement et non comme juridiction administrative.
L'examen du texte par le Conseil d'État porte sur la forme et sur le fond.

Sur la forme, le Conseil d'État vérifie la structure du texte, sa compatibilité avec le droit existant et le
respect des règles de procédure.

Sur le fond, le Conseil d'État examine les effets prévisibles du texte au regard de ses objectifs, ainsi
que la compatibilité du texte avec la Constitution. Il vérifie, par ailleurs, que le projet de loi est
conforme aux conventions internationales auxquelles la France est partie ainsi qu'au droit
communautaire.

Le Gouvernement n'est pas lié par cet avis mais s'en écarter présente des risques juridiques
pour lui, la jurisprudence du Conseil d'État se fondant largement sur celle du Conseil
constitutionnel, notamment sur le plan de la constitutionnalité du texte.

Depuis 1996, l’avant-projet est à ce stade accompagné d’une étude d’impact visant à en
évaluer les effets administratifs, juridiques, sociaux, économiques et budgétaires.

Le texte issu du Conseil d’État est ensuite examiné en Conseil des ministres et devient un projet de loi
au sens strict du terme. Généralement, le texte n’est plus modifié à ce stade.

Le projet est enfin déposé sur le Bureau de l’une des deux assemblées, c’est-à-dire transmis par le
Secrétariat général du Gouvernement au service de la séance de l’assemblée concernée. Le choix de
l’assemblée dépositaire est libre sauf pour les projets de lois de finances et de financement de la
sécurité sociale, qui doivent être prioritairement examinés par l’Assemblée nationale. A l'inverse, les
lois ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et les lois relatives aux
instances représentatives des Français établis hors de France sont soumises en premier lieu au
Sénat.

Le projet de loi se compose de trois éléments :

- l’exposé des motifs indique la raison d’être du projet et ses objectifs ; il peut contenir une
brève explication par article ;
- le « dispositif » est le texte soumis au vote des assemblées ; dans le cas des lois-cadres et
des lois de programmation, il est complété par des annexes explicatives ;
- l’étude d’impact.

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Le projet est accompagné d’un décret de présentation au Parlement qui indique les organes qui ont
délibéré, détermine l’assemblée devant laquelle le texte est déposé en premier lieu et désigne les
membres du Gouvernement qui soutiendront le texte devant les assemblées. Ce décret est signé par
le Premier ministre et contresigné par les ministres ainsi désignés. À ce stade, le Gouvernement ne
peut plus modifier le projet de loi que par une lettre rectificative.

II. - l'initiative parlementaire : les propositions de loi

Les propositions de loi sont directement déposées par les parlementaires sur le bureau de
l'assemblée à laquelle ils appartiennent.

À la différence des projets de loi, les propositions de loi, ne sont pas astreintes à la procédure
d’examen par le Conseil d’État ni à la réalisation d’une étude d’impact.

Une proposition de loi comprend deux parties principales. L’« exposé des motifs » développe les
arguments de l’auteur à l’appui de la modification législative ou des dispositions nouvelles qu’il
propose. La partie normative proprement dite, que l’on qualifie de « dispositif », doit être rédigée sous
forme d’articles.

L'initiative parlementaire appartient individuellement à chacun des membres du Parlement. C'est une
prérogative normalement exercée de manière personnelle, dans leur assemblée respective, par
chacun des députés et chacun des sénateurs. Cependant, rien ne s'oppose à ce que plusieurs
députés - ou plusieurs sénateurs -, voire l'ensemble des membres d'un groupe ou de plusieurs
groupes, se concertent pour déposer une seule proposition de loi ; en pratique, un même objet de
législation sera souvent abordé, dans des termes plus ou moins différents, par plusieurs propositions
distinctes. Dans ce cas, la cohérence peut être rétablie par la procédure d'examen conjoint de deux
ou plusieurs propositions. Une procédure voisine peut être utilisée pour relier des discussions
engagées parallèlement à l'Assemblée nationale et au Sénat sur des propositions de loi ayant des
objets proches.

En application de l'article 40 de la Constitution, les propositions peuvent être déposées à la

condition que leur adoption n’ait pas pour conséquence une diminution des ressources
publiques ou la création ou l’aggravation d’une charge publique ; le Bureau de chaque
assemblée parlementaire est chargé de vérifier la recevabilité financière des propositions de loi.

Ne font exception au principe d’égalité entre le droit d’initiative gouvernemental et le droit d’initiative
parlementaire, que les textes pour lesquels le Gouvernement dispose, en droit ou en fait, d’un
monopole de présentation. C’est d’abord le cas des lois de finances et des lois de financement de la
sécurité sociale, en vertu respectivement des articles 47 et 47-1 de la Constitution. C’est aussi celui
des lois de plan et des lois de programme. C’est enfin, par logique institutionnelle, celui des lois
autorisant la ratification ou l’approbation de traités ou accords internationaux visés à l’article 53 de la
Constitution.

Droit de retrait : Corollaire du droit d’initiative, le droit de retrait est ouvert au Gouvernement comme
aux parlementaires. Les modalités d’exercice de ce droit sont fixées par les règlements des
assemblées. A l’Assemblée nationale, l’auteur ou, s’ils sont plusieurs, le premier signataire d’une
proposition de loi peut la retirer à tout moment, mais seulement jusqu’à son adoption en première
lecture. Au Sénat, le retrait peut intervenir même si la discussion a commencé, mais avant que le
Sénat se soit prononcé. Si un autre sénateur la reprend, la discussion peut continuer.

Caducité : les propositions de loi déposées par les sénateurs sur lesquelles le Sénat n'a pas statué
deviennent caduques de plein droit à l'ouverture de la troisième session ordinaire qui suit celle au
cours de laquelle elles ont été déposées. A l’Assemblée nationale, les propositions de loi déposées
par les députés sur le bureau de l'Assemblée nationale et non inscrites à l’ordre du jour sont frappées
de caducité à la fin de la législature. Les propositions de loi qui ont fait l’objet d’un examen devant une
assemblée et qui ont été transmises à l’autre ne sont jamais caduques.

11
Cas particulier des propositions de résolution

Les résolutions sont des actes non législatifs adoptés par une seule assemblée parlementaire. Le
Conseil constitutionnel s'est efforcé dès 1959 de limiter leur champ « à la formulation de mesures et
de décisions d'ordre intérieur ayant trait au fonctionnement et à la discipline » de l'assemblée « en
dehors des seuls cas expressément prévus par les textes constitutionnels et organiques ».

Les propositions de résolutions peuvent porter sur cinq types de sujets :

- la modification du Règlement ;
- la création d'une commission d'enquête ;
- la suspension des poursuites ou la suspension de détention d'un membre du Parlement en
application de l'article 26 de la Constitution ;
- la mise en accusation du Président de la République devant la Haute Cour de justice conformément
à l'article 68 de la Constitution (il s'agit de la seule proposition de résolution devant être adoptée dans
les mêmes termes par les deux Chambres) ;
- les actes communautaires comportant des dispositions de nature législative conformément à l'article
88-4 de la Constitution.

La procédure d'adoption des propositions de résolution est identique au sein de chaque assemblée à
celle appliquée pour les propositions de loi (à l'exception de celles portant sur les actes
communautaires pour lesquelles le passage en séance publique n'est pas systématique).

III - Les restrictions de portée générale à l’initiative parlementaire

Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement sont soumis à deux
restrictions de portée générale, l'irrecevabilité financière (article 40 de la Constitution) et l'irrecevabilité
législative (article 41 de la Constitution). Les conditions d'application de ces dispositions dans la
procédure législative présentent d'importantes différences.

1. - Les irrecevabilités financières

En application de l'article 40 de la Constitution, les initiatives parlementaires « ne sont pas recevables

lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la
création ou l'aggravation d'une charge publique ». D’autres dispositions législatives, qui s’appliquent à
tous les amendements quels que soient les textes sur lesquels ils portent, frappent d’irrecevabilité les
amendements non conformes à l’ensemble des règles organiques relatives aux lois de finances et aux
lois de financement de la sécurité sociale.

Les initiatives présentées par les parlementaires donnent lieu, au moment de leur dépôt, à un contrôle
d'office de leur recevabilité financière, exercé par le bureau de chaque assemblée. Dans la pratique,
la proposition est considérée comme recevable et son dépôt accepté s'il y a eu « gage », c'est-à-dire
si l'auteur a pris soin de proposer la création d'une recette nouvelle censée compenser la diminution
de ressources ou l'aggravation de charge correspondante.

En cas de litige sur la recevabilité financière d'une proposition ou d’un amendement - en particulier
lorsque le Gouvernement conteste la recevabilité affirmée par l'autorité parlementaire compétente -,
c'est la décision de cette dernière qui prévaut. Elle ne peut plus être contestée que par la voie du
recours devant le Conseil constitutionnel, présenté en application de l'article 61, al. 2 de la
Constitution, après l'adoption de la loi.

2. - L'irrecevabilité « législative »

Le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité, en vertu de l'article 41 de la Constitution, lorsqu'une

proposition – ou un amendement - n'est pas du domaine de la loi, ou intervient dans un domaine où le
Parlement a autorisé le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance.

12
En pratique, cette irrecevabilité n'est pas systématiquement contrôlée au moment du dépôt des
propositions, mais elle peut être invoquée au moment de l'inscription à l'ordre du jour ou lors de la
discussion en séance plénière.

L'irrecevabilité est admise de droit lorsqu'elle est confirmée par le président de l’assemblée devant
laquelle elle est invoquée, ce qui suffit à faire obstacle à la discussion ou à l'interrompre si elle est
engagée. Dans le cas contraire, le Conseil constitutionnel peut être appelé à statuer, dans un délai de
huit jours, sur saisine du Président de l’assemblée concernée ou du Gouvernement. Dans ce cas la
discussion sur le texte est suspendue.

Le recours à l'article 41 est rare à l'encontre des propositions de loi car, même si le texte est inscrit à
l’ordre du jour – ce qui est rare - il est plus facile, pour le Gouvernement, d'inviter sa majorité à rejeter
le texte, plutôt que mettre en oeuvre à son encontre des artifices de procédure. De plus, le
Gouvernement dispose toujours, en cas d'insertion d'une disposition de caractère réglementaire dans
une loi, de la possibilité d'en demander le « déclassement » au Conseil constitutionnel, en application
de l'article 37, al. 2 de la Constitution, et de recouvrer ainsi le pouvoir de la modifier par décret.

À la suite de son dépôt, qui fait l'objet d'une publicité officielle, tout texte est imprimé et renvoyé à
l'examen d'une commission permanente ou spéciale.

Section 2 – L’examen en commission

I. – La détermination de la commission compétente

Les projets de loi et, après examen de leur recevabilité les propositions de loi, déposés sont envoyés
à l'examen d'une commission saisie au fond. Le cas échéant, les commissions permanentes autres
que celle saisie au fond ont la faculté de présenter un avis sur le texte concerné.

1. - La commission saisie au fond

Cette commission peut être, soit une commission spécialement constituée pour examiner un texte
donné, soit une des six commissions permanentes de l'assemblée saisie en premier du texte
concerné.

a) Constitution d'une commission spéciale : l’exception

À la lecture de l'article 43 de la Constitution, la création d'une commission spéciale semble être la

règle et le renvoi à une commission permanente l'exception. En réalité, c'est une commission
permanente qui est saisie dans la très grande majorité des cas, la formule de la commission spéciale
étant généralement réservée aux textes ayant un objet par nature transversal.

D'un point de vue formel, il ressort des règlements des deux assemblées que la constitution d'une
commission spéciale est de droit lorsqu'elle est demandée par le Gouvernement. Les procédures
divergent ensuite légèrement quant à la création d’une commission spéciale sur demande des
députés ou des sénateurs, les principaux acteurs restant néanmoins les présidents de groupe et les
présidents de commissions permanentes.

b) Renvoi à une commission permanente : la règle

A l’Assemblée nationale, à défaut de constitution d'une commission spéciale, le texte est renvoyé à la
commission permanente compétente. Au Sénat, les termes du Règlement sont différents mais le
résultat concret est le même : « les commissions permanentes sont saisies (…) sauf lorsque le
Gouvernement demande le renvoi à une commission spéciale ».

13
Le Président, de l’Assemblée nationale ou du Sénat, procède au renvoi du texte devant l’une des six
commissions permanentes au vu de leurs compétences telles qu'elles sont fixées par les règlements
des assemblées.

En cas de conflit de compétence - ou dans l'hypothèse où la commission saisie se déclarerait

incompétente - le Président de l’Assemblée nationale propose par priorité la création d'une
commission spéciale, mais si sa proposition est rejetée, le choix de la commission compétente est du
ressort de l'Assemblée. Au Sénat la question est, en principe, réglée par la constitution d’une
commission spéciale.

2. - La saisine pour avis

L’une ou plusieurs des commissions permanentes non saisies au fond ont néanmoins la possibilité de
se saisir pour avis de tout ou partie d'un projet de loi ou d'une proposition de loi

L'usage, consacré par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, est que le projet de loi de finances,
du fait qu'il concerne l'ensemble des départements ministériels, soit renvoyé au fond à la commission
des finances et pour avis aux cinq autres commissions permanentes.

En bonne logique, il n'y a, en revanche, pas de saisine pour avis possible en cas de constitution d'une
commission spéciale.

Il peut arriver dans les faits que la commission saisie au fond accepte de sous-traiter à la commission
saisie pour avis une partie du texte : dans cette hypothèse, la première ne dépose pas d'amendement
sur cette partie et adopte ceux de la seconde. En l'absence d'un tel accord, les amendements de la
commission pour avis viennent en concurrence avec ceux de la commission au fond.

II. – La procédure d’examen

1. - La préparation du rapport

Toute commission saisie d'un texte, qu'elle soit permanente ou spéciale, saisie au fond ou pour avis,
procède d'abord à la désignation, en son sein, d'un rapporteur, dont le rôle est d'éclairer les travaux
de la commission en lui présentant un rapport dans lequel il expose ses vues sur le texte et, le cas
échéant, fait des propositions d'amendement.

Assisté par le secrétariat de sa commission, le rapporteur doit tout d'abord se livrer à un important
travail préparatoire : Il étudie le texte et s'entoure de tous les avis qu'il juge nécessaires. Il peut
notamment rencontrer les membres des cabinets ministériels et les hauts fonctionnaires concernés. Il
peut proposer l'organisation d’auditions de personnalités compétentes, auxquelles le bureau de la
commission peut accorder une certaine publicité, notamment en permettant à la presse ou au public
d'y assister.

Les rapporteurs spéciaux de la commission des finances sont les seuls à bénéficier, vis-à-vis de
l'exécutif, de pouvoirs d'investigation juridiquement définis, qui leur permettent de procéder à toutes
investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent utiles. Tous les
renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent doivent leur être
fournis, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité
intérieure ou extérieure de l'Etat et du respect du secret de l'instruction et du secret médical. Dans la
pratique, les autres rapporteurs ne rencontrent généralement pas de difficultés pour obtenir les
informations demandées

2. - L'examen du rapport

Une fois ces travaux préparatoires achevés, l'examen du texte est inscrit à l'ordre du jour d'une
séance de la commission concernée, à laquelle peuvent participer, outre ses membres, les membres
du Gouvernement intéressés, ainsi que les membres d'autres commissions, en particulier les auteurs

14
d'amendements et l'auteur de la proposition examinée, et les rapporteurs des commissions saisies
pour avis.

Après une discussion générale ouverte par l'exposé du rapporteur, la commission examine les articles
du texte, assortis des amendements présentés par le rapporteur, les autres membres de la
commission ainsi que, si le dépôt a eu lieu à temps, par des députés extérieurs à la commission ou
par le Gouvernement. Chaque amendement est adopté ou rejeté par un vote de la commission, qui
conclut ses travaux par un vote sur l'ensemble du texte.

Ce dernier a une portée différente selon la nature des textes soumis à son examen :
- dans le cas d’une proposition émanant de l’assemblée à laquelle appartient l’auteur, les
amendements adoptés par la commission sont immédiatement intégrés au texte qui sera examiné en
séance publique sous cette forme modifiée ;
- dans le cas d’un projet de loi, ou d’un texte transmis par l’assemblée saisie en premier, les
amendements adoptés par la commission ne sont pas intégrés au texte ; ils sont soumis aux mêmes
règles de recevabilité financière et aux mêmes conditions d'examen que ceux des groupes ou des
députés individuels.

En principe, les règles de procédure suivies dans les commissions sont, mutatis mutandis, les mêmes
que celles applicables dans l'hémicycle, mais dans la réalité, elles s'y appliquent cependant avec
beaucoup plus de souplesse. Les discussions se déroulent en général dans un climat serein, et les
décisions sont prises avec un formalisme minimal ; le vote par scrutin n'est pratiquement jamais
demandé et le « quorum », c'est-à-dire la présence de la majorité des commissaires, est très rarement
invoqué.

Le travail préparatoire du rapporteur, ainsi que les délibérations de la commission, sont synthétisés
dans un rapport, mis en distribution avant le débat public, qui constitue le principal instrument de
travail des parlementaires et qui contient :
- une analyse globale du texte, de sa place dans la législation qu'il modifie et des comparaisons
internationales qu'il suggère, ainsi qu'un jugement politique d'ensemble ;
- une analyse du contenu de chaque article et des débats dont chacun a fait l'objet ;
- un tableau comparatif dans lequel apparaissent, en colonnes juxtaposées, la législation applicable
avant l'intervention du projet (ou les textes de référence), le texte du projet initial (ou celui transmis par
l’autre assemblée), et les amendements adoptés par la commission ;
- le « sommier », recueil des amendements non adoptés par la commission ;
- le cas échéant, deux annexes d'information : l'une sur le droit européen applicable ou en cours
d'élaboration et rappelant les positions prises par l'Assemblée par voie de résolution ; l'autre
établissant la liste des textes susceptibles d'être abrogés ou modifiés à l'occasion de l'examen de la
nouvelle législation.

3. - L'examen des amendements après l'adoption du rapport

Les amendements qui n'ont pu être déposés à temps pour être examinés en même temps que le
rapport doivent néanmoins être examinés par la commission saisie au fond, la veille ou le jour de la
séance publique, dans le cadre d'une ou plusieurs réunions.

Au cours de ces réunions, le rapporteur peut déposer des amendements ; en cas d'adoption, ils seront
cependant considérés comme des amendements déposés à titre individuel par un député et non
comme des amendements de la commission.

Si cela s'avère nécessaire, une ultime réunion d'examen des amendements peut avoir lieu avant
l'ouverture de la discussion des articles.

15
4. – Réexamen du texte en Commission

La commission peut être amenée à réexaminer un texte, en cours de discussion, dans trois
circonstances :
- l'adoption d’une motion de renvoi en commission : la commission doit alors présenter un nouveau
rapport dans un délai fixé par le Gouvernement s'il s'agit d'un texte inscrit à l'ordre du jour prioritaire,
ou par l'Assemblée dans le cas contraire ;
- l’adoption d’une demande de renvoi pour coordination (au Sénat) ou de renvoi dans l'intérêt de la
discussion, et, le cas échéant, à la demande de la commission saisie au fond (à l’Assemblée
nationale), le président de séance peut décider le renvoi à cette commission d'un ou plusieurs articles
et des amendements qui s'y rapportent ;
- l’adoption, avant les explications de vote, d’une demande de seconde délibération de tout ou partie
du texte à la demande du Gouvernement ou de la commission. La commission présente alors un
nouveau rapport - généralement verbal - sur les dispositions renvoyées.

5. - Une particularité du débat budgétaire à l’Assemblée nationale : Les commissions élargies

En vue d’accélérer l’examen des rapports spéciaux sur les crédits de la seconde partie du projet de loi
de finances de l’année et d’alléger le calendrier de la séance publique, très chargé lors de la session
budgétaire de l’automne, la Conférence des Présidents peut décider, sur proposition de la commission
des finances, que l’examen de certaines missions budgétaires ait lieu au cours d’une réunion
commune de la commission des finances, de l’économie générale et du plan et de la ou des
commissions saisies pour avis.

La réunion, désignée sous l’appellation de « commission élargie » est coprésidée par les présidents
des commissions concernées : les crédits des missions sont examinés en présence du Gouvernement
et dans des conditions de publicité analogues à celles de la séance publique ; ils ne font ensuite
l'objet, en séance publique, que d'un très bref débat suivi de l'examen des éventuels amendements et
du vote des crédits. Le compte rendu des commissions élargies est publié au Journal officiel à la suite
du compte rendu intégral de la séance au cours de laquelle la mission est discutée.

Cette pratique, initiée sous la XIe législature, a été consacrée dans le Règlement de l’Assemblée
nationale en juin 2006. Au cours du débat budgétaire consacré à l’examen du projet de loi de finances
pour 2008, dix commissions élargies ont été réunies pour l’examen des crédits de dix missions.

Section 3 – La discussion en séance

La discussion en séance publique s'articule en deux phases : la phase d'examen général et la phase
d'examen détaillé.

- La phase d'examen général ou discussion générale dans laquelle interviennent le ministre intéressé
puis le rapporteur de la commission saisie au fond, puis le cas échéant le rapporteur de la commission
saisie pour avis, et enfin les parlementaires inscrits selon un ordre de passage prédéterminé ; à ce
stade, peut intervenir l'examen des éventuelles motions de procédure

- la phase d’examen détaillé qui comprend la discussion des articles et des amendements qui s'y
rattachent, les éventuels retours devant la commission lorsque celle-ci l'estime nécessaire ou, le cas
échéant, lorsque l'Assemblée ordonne de procéder à une seconde délibération de tout ou partie du
texte, et les explications de vote

C’est alors qu’intervient le vote final sur le texte, modifié ou complété par les amendements votés.

Cependant, le temps limité dont disposent les assemblées pour examiner les nombreux textes qui leur
sont proposés les a conduites à adopter des procédures d’examen rapide.

16
Par ailleurs, le Gouvernement dispose, en vertu de la Constitution, de la faculté de recourir à des
procédures particulières pour accélérer l’examen des textes en séance publique : la procédure du
vote unique, souvent appelé « vote bloqué » et celle de l’engagement de sa responsabilité sur le vote
d’un texte.

I. - Discussion générale

La discussion générale d’un texte inscrit à l’ordre du jour, est ouverte par le Gouvernement,
représenté par le ministre concerné par la discussion, auquel succède le rapporteur de la commission
saisie au fond et, éventuellement, le ou les rapporteurs pour avis. Pour la discussion des propositions,
la parole est d'abord donnée au rapporteur.

Les interventions d'ordre général des autres orateurs inscrits se déroulent dans les conditions
suivantes :
- les débats sont organisés par la Conférence des Présidents, qui en fixe la durée globale, en fonction
de l'importance du sujet et des observations des présidents de groupe. Cette durée est répartie entre
les groupes selon un système proportionnel corrigé de façon à garantir un temps minimum aux
groupes les moins importants ;
- chaque président de groupe fait ensuite connaître, dans le délai imparti par la présidence, le nom
des orateurs qu'il désigne pour le débat considéré et le temps de chacun d'entre eux. En règle
générale, chaque groupe réserve une partie substantielle de son temps à un porte-parole qu'il inscrit,
le plus souvent, en tête de ses intervenants ;
- à la diligence de la présidence, l'ordre des orateurs est ensuite déterminé de façon à permettre une
alternance entre les groupes. Ainsi, à mesure que se succèdent les débats, chaque groupe est assuré
de bénéficier, à son tour, de la place recherchée de « premier orateur ».
- enfin, lorsque le Conseil économique et social a examiné un projet ou une proposition de loi avant sa
discussion parlementaire, un de ses membres peut venir exposer l’avis du Conseil (art. 69, alinéa 2 de
la Constitution) ;

Le Président est chargé de veiller au respect par chaque intervenant du temps qui lui est attribué. A
cet effet, les intervenants à la tribune sont tenus informés en permanence du temps disponible qui leur
reste.

II. - Motions de procédure

Dans cette phase d'examen peut s'intercaler la discussion de motions de procédure, dont l'adoption,
d'ailleurs exceptionnelle, a pour effet d'entraîner le rejet du texte ou la suspension du débat avant
même que ne s'engage son examen détaillé.

Les principales motions de procédure, sont :

- l’exception d’irrecevabilité, qui a pour objet de faire reconnaître que le texte proposé est
contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles (AN), constitutionnelles, légales ou
réglementaires (S) et pour effet, en cas d'adoption, d'entraîner le rejet du texte à l'encontre
duquel elle a été soulevée ;
- la question préalable, qui a pour objet de faire décider qu'il n'y a pas lieu de délibérer ; son
adoption entraîne le rejet du texte à l’encontre duquel elle a été soulevée ;
- la motion de renvoi en commission, qui a pour effet, en cas d’adoption, de suspendre le débat
jusqu’à présentation par la commission d’un nouveau rapport.

L’exception d’irrecevabilité et la question préalable sont mises en discussion avant le début de la

discussion générale alors que la motion de renvoi en commission l’est après la clôture de la
discussion générale.

17
Le règlement du Sénat prévoit en outre la possibilité de voter des motions préjudicielles ou incidentes,
dont l'objet est de subordonner un débat à une ou plusieurs conditions en rapport avec le texte en
discussion et dont l'effet, en cas d'adoption, est de faire renvoyer le débat jusqu'à réalisation de la ou
desdites conditions ; ne pouvant être présentées au cours de la discussion des projets de loi et des
propositions de loi inscrits à l'ordre du jour prioritaire, elles ne concernent que les propositions de loi
présentées par des sénateurs.

Pendant longtemps utilisées comme une technique d’obstruction, du fait de l’absence de limitation du
temps de parole de l’orateur chargé de les défendre, les motions de procédure ne permettent plus de
retarder, avec autant d’efficacité, les débats depuis que le Règlement de l’Assemblée nationale a
limité la durée de cette intervention à trente minutes, au maximum, en première et deuxième lectures
et à un quart d'heure au cours des lectures ultérieures, sauf décision contraire de la Conférence des
Présidents.

Dans la discussion de chacune d’elles, peuvent seuls intervenir, outre l’un des signataires de la
motion, le Gouvernement et le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond. Avant le
vote, la parole est accordée, pour une explication de vote, à un orateur de chaque groupe qui dispose
de cinq minutes.

De plus, il ne peut être mis en discussion et aux voix qu’une seule exception d’irrecevabilité et une
seule question préalable sur un texte en discussion Il reste cependant possible de présenter
successivement chacune des trois motions de procédure à l’occasion de l’examen d’un même texte
sauf, lors des séances réservées à un ordre du jour décidé par chaque assemblée, au cours
desquelles seule une exception d’irrecevabilité peut être présentée.

Enfin, les projets et propositions pour lesquels la procédure d’examen simplifiée est demandée ne
peuvent faire l’objet d’une motion de procédure.

Au Sénat, ont droit à la parole l'auteur de l'initiative ou son représentant, un orateur d'opinion
contraire, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement,
éventuellement un orateur par groupe. Les interventions faites par l'auteur de l'initiative ou son
représentant et l'orateur d'opinion contraire ne peuvent excéder chacune quinze minutes pour les
débats portant sur l'ensemble du projet ou de la proposition de loi en discussion et cinq minutes pour
les autres débats. Avant le vote d’une exception d’irrecevabilité, la parole peut être accordée pour
explication de vote pour une durée n'excédant pas cinq minutes à un représentant de chaque groupe.

III. - Discussion par article

Le président de séance appelle les articles dans l’ordre de leur numérotation. La discussion porte sur
chaque article et sur tous les amendements qui s’y rapportent.

Chaque député ou chaque sénateur peut s'inscrire pour une durée de cinq minutes au maximum,
dans la discussion d’un article. En l’absence d’inscrit et d’amendement, l’article est directement mis
aux voix.

Pour la bonne organisation des travaux, les amendements, exceptés ceux présentés par le
Gouvernement ou la commission, doivent avoir été déposés dans certains délais et, au plus tard,
avant l'ouverture de la discussion générale.

Le président de séance passe ensuite à la discussion des amendements portant sur l'article. Peuvent
alors prendre la parole, pour cinq minutes, l'auteur de l'amendement, le président ou le rapporteur de
la commission saisie au fond, le président ou le rapporteur de la commission saisie pour avis, le
Gouvernement (dont le temps n'est pas limité) et un orateur contre l'amendement.

En cas de sous-amendements à un amendement, leur discussion est ouverte après celle de

l’amendement ; chaque sous-amendement est discuté puis mis au voix selon les mêmes modalités
pratiques et les mêmes règles qu’un amendement principal ; une fois la discussion et le vote des
sous-amendements terminés, l’amendement principal est mis aux voix.

18
L'ordre d'appel des amendements présente une grande importance pour le déroulement du débat, ne
serait-ce que parce que l'adoption d'une solution entraîne automatiquement l'élimination des solutions
concurrentes. Les principes de base de la mise en discussion des amendements conduisent à aller du
général au particulier : une suppression d'article est appelée avant la suppression d'un alinéa, la
suppression d'un alinéa avant celle d'une phrase incluse dans cet alinéa, etc. Lorsque plusieurs
amendements ont la même portée, ils sont appelés en fonction de leur plus ou moins grand
éloignement du texte initial. Les amendements sont mis en discussion puis aux voix, un par un, en
suivant l'ordre découlant de ces principes. Au Sénat, chaque sénateur peut, s’il le souhaite, expliquer
son vote pendant cinq minutes.

Toutefois cet ordre d’appel peut être modifié s’il est fait application de la procédure de « réserve », qui
est de droit à la demande du Gouvernement ou de la commission. La réserve a pour effet de reporter
la discussion et le vote d’un article, et des amendements qui s’y rapportent, jusqu’à une phase
ultérieure de la discussion, soit après la discussion et le vote d’un article suivant dont la rédaction
finale a des incidences sur celle de l’article réservé, soit à la fin de l’examen des articles.

En outre, avant de passer aux explications de vote et au vote sur l’ensemble du texte, une seconde
délibération peut être demandée sur un ou plusieurs des articles adoptés en première délibération. La
seconde délibération est de droit à la demande du Gouvernement ou de la commission. Si les
amendements déposés sur ces articles sont adoptés, il est procédé à un vote sur l’article ainsi
modifié. En revanche le rejet de ces amendements vaut confirmation du texte de l’article adopté en
première délibération.

A l’issue de la discussion par article, le président de séance met aux voix l'ensemble du texte,
éventuellement modifié par les amendements précédemment adoptés. Ce dernier vote peut être
précédé d'explications de vote, qui sont accordées, pour une durée de cinq minutes, à un orateur par
groupe.

Les modalités de vote sont examinées ci-dessous (section 6)

IV. – Procédures particulières d’adoption

1. - Les procédures d'examen rapide

Les assemblées ne disposent que d'un temps limité pour la tenue de leurs séances. Or, le Parlement
est couramment saisi de textes qui exigent, certes, l'intervention du législateur, mais n'en présentent
pas moins un intérêt plus technique que politique.

C'est essentiellement pour la discussion de ces textes que les assemblée ont introduit dans leur
règlement des dispositions autorisant le recours à des « procédures abrégées » (Sénat) ou à une
« procédure d’examen simplifié » (Assemblée nationale). Ces procédures ont pour point commun de
raccourcir la phase de discussion générale ou, le cas échéant, de la reporter en amont, devant la
commission saisie au fond.

Les procédures abrégées au Sénat

L’application de l’une ou l’autre des procédures abrégées, « le vote sans débat » et « le vote après
débat restreint », est décidée en conférence des présidents, sur proposition du président du Sénat, du
président de la commission saisie au fond, d’un président de groupe ou du Gouvernement. Elle doit
recueillir l’approbation de tous les présidents des groupes politiques.

La procédure de vote sans débat en séance publique a pour effet de reporter l'examen du texte et
des amendements qui s'y rapportent devant la commission saisie au fond, qui ne peut se réunir avant
un délai de soixante-douze heures suivant l'expiration du délai limite pour le dépôt des amendements.
Le ou l'un des signataires de chaque amendement peut participer aux débats de la commission. La
participation du Gouvernement est de droit.

19
Les amendements, ou les sous-amendements, rejetés par la commission peuvent avant la clôture de
la discussion générale être repris par leur auteur, qui dispose de cinq minutes pour les présenter ; il
est ensuite procédé au vote sur ces amendements, sur ceux adoptés par la commission lorsqu'il en
existe, ainsi que sur l'article auquel ils se rapportent.

Le Président met enfin aux voix l'ensemble du texte, y compris, pour les articles autres que ceux
adoptés en application de l'alinéa précédent, les amendements retenus par la commission. Avant le
vote sur l'ensemble, la parole peut être accordée, pour cinq minutes, à un représentant de chaque
groupe.

Le vote sans débat est converti de plein droit en vote après débat restreint à la demande du
Gouvernement formulée au plus tard quatre jours avant la date prévue pour le vote du texte en
séance publique. Il en est de même lorsque le Gouvernement a déposé un ou plusieurs amendements
après que la commission ait statué.

En cas d’utilisation de la procédure de vote après débat restreint, le débat se déroule en séance
publique. Seuls peuvent intervenir le Gouvernement, le président et le rapporteur de la commission,
les auteurs d’amendements et, sur chaque amendement, un orateur d’opinion contraire. Les
interventions autres que celles du Gouvernement, sont limitées à cinq minutes. Avant le vote sur
l’ensemble, la parole peut être accordée pour cinq minutes à un orateur de chaque groupe.

Enfin, il ne peut être fait usage de ces procédures pour les projets ou propositions de loi ayant un
caractère constitutionnel, organique ou budgétaire ni pour ceux ayant trait à certaines matières,
considérées comme fondamentales, telles que les lois d’amnistie, les lois d’habilitation visant à
autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance, le régime électoral des assemblées
parlementaires ou le régime des libertés publiques.

La procédure d’examen simplifié à l’Assemblée nationale

La procédure d’examen simplifié est décidée en conférence des présidents, à la demande du

Président de l’Assemblée nationale, du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond
ou d’un président de groupe. L’adoption de cette procédure doit recueillir l’agrément de tous les
participants. Le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou un président de
groupe peuvent encore s’y opposer jusqu’à la veille de la discussion. En cas d’opposition manifestée
dans ces conditions le texte concerné est examiné suivant la procédure de droit commun.

Une autre garantie du respect des droits d'expression des députés, notamment de l'opposition, est
apportée par la disposition selon laquelle le dépôt par le Gouvernement d'un amendement
postérieurement à l'expiration du délai d'opposition entraîne automatiquement le retrait du texte de
l'ordre du jour de l'Assemblée et le retour à la procédure de droit commun pour sa discussion
ultérieure.

La procédure d’examen simplifié comporte :

- une brève discussion générale au cours de laquelle ne peuvent intervenir que le Gouvernement, le
rapporteur de la commission saisie au fond, celui ou ceux des commissions saisies pour avis et un
orateur par groupe politique. Les interventions, sauf celles du Gouvernement, sont limitées : dix
minutes pour le rapporteur de la commission saisie au fond et cinq minutes pour le rapporteur de la ou
des commissions saisies pour avis et les représentants des groupes.

- une discussion abrégée des articles : ceux sur lesquels il n'est pas présenté d'amendements ne sont
ni appelés, ni mis aux voix ; les amendements et les articles auxquels ils se rapportent sont seuls
discutés, étant observé qu'il n'y a pas d'intervention sur les articles, ni droit de réponse à la
commission et au Gouvernement pour les amendements.

Par ailleurs, l'article 107 du Règlement institue une procédure encore plus rapide pour les projets de
loi autorisant la ratification d'un traité ou l'approbation d'un accord international : ceux-ci sont en effet
directement mis aux voix, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents.

20
En outre, la procédure d’examen des crédits budgétaires dans le cadre des commissions élargies (voir
section 2 ci-dessus) constitue, de fait, une autre procédure d’examen rapide.

2. - Le vote unique ou « vote bloqué »

Le vote bloqué, procédure inscrite à l’article 44, al. 3 de la Constitution, permet au Gouvernement de
demander à l'une ou l'autre assemblée de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en
discussion, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui.

Le Gouvernement dispose d'une grande latitude pour mettre en oeuvre cette procédure. Il est libre de
choisir le moment où il annonce son intention de faire usage de cette procédure. Il lui appartient de
définir le texte qui fait l'objet du vote unique : une partie du texte en discussion - un article ou un
groupe d'articles - ou l'ensemble du texte ; il décide également des amendements qui seront retenus.

La mise en œuvre de cette procédure a pour effet de supprimer le vote sur les amendements et les
articles faisant l'objet du vote unique. Elle ne permet pas de faire obstacle à la discussion de tous les
articles et des amendements qui s'y rapportent, y compris des amendements non retenus par le
Gouvernement.

3. - L'engagement de responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte

La Constitution autorise le Premier ministre, après délibération en Conseil des ministres, à engager la
responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte. Cette procédure
ne peut pas être mise en œuvre devant le Sénat, le Gouvernement n'étant pas responsable devant
cette assemblée.

Comme dans le cas du vote bloqué, le Gouvernement est libre de choisir le moment où il engage sa
responsabilité et de décider du contenu du texte sur lequel il l'engage. Mais, à la différence du vote
bloqué, l'engagement de responsabilité a pour effet de suspendre immédiatement la discussion du
texte sur lequel il porte.

À compter de l'engagement de responsabilité s'ouvre un délai de 24 heures pendant lequel des

députés peuvent déposer une motion de censure.

Une motion de censure n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres
de l'Assemblée nationale. Si une motion de censure est déposée, il est pris acte de son dépôt. Cette
motion est ensuite discutée et mise aux voix dans des délais et des conditions fixées par la
Constitution et le Règlement de l'Assemblée (voir ci-après, chapitre VIII, section 1). La motion n'est
adoptée que si elle recueille la majorité des voix des membres composant l'Assemblée, seuls les
députés favorables à son vote participant au scrutin.

Si aucune motion de censure n'est déposée dans le délai de 24 heures ou si la motion n'est pas
adoptée, le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité est considéré comme
adopté. Cependant, l'engagement de responsabilité ne vaut que pour la lecture au cours de laquelle il
a été mis en oeuvre et n'a donc aucune incidence sur le déroulement de la navette.

Si la motion de censure est adoptée, le Premier ministre doit remettre la démission de son
Gouvernement et, de manière subsidiaire, le texte sur lequel portait l'engagement de responsabilité
est considéré comme rejeté.

Section 4 – Le droit d’amendement

Corollaire de l’initiative législative reconnue aux membres du Parlement, le droit d'amendement est le
droit de proposer des modifications au dispositif des projets et propositions de loi. A ce titre, il est

21
reconnu, à égalité, aux parlementaires et au Gouvernement par la Constitution (article 44,
al. Premier : « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement »).

Son exercice est lié à l’observation de règles relatives à son contenu, sa présentation matérielle, son
dépôt et les délais qui s’y appliquent.

L’importance reconnue au droit d’amendement, véritable initiative législative « secondaire », entraîne

l’application de nombreuses règles quant à sa recevabilité.

I. - Nature

Le droit d'amendement est le droit de soumettre au vote des assemblées parlementaires des
modifications aux textes dont elles sont saisies, qu'il s'agisse de projets de loi d'initiative
gouvernementale, de propositions de loi ou de propositions de résolution d'initiative parlementaire. Il
peut être considéré comme un « prolongement » du droit d'initiative législative.

Le droit d’amendement est un droit individuel reconnu à tous les parlementaires qui peut être exercé
de manière collective, les amendements pouvant être co-signés, contrairement aux questions, par
exemple. A l’Assemblée nationale, les amendements examinés par la commission saisie au fond et la
ou les commissions saisies pour avis, et adoptés par elle(s) deviennent des « amendements de la
commission » lors de la discussion en séance.

La faculté d'amender les articles du projet ou de la proposition en discussion est étendue également
aux amendements qui s'y rapportent : tel est l'objet des sous-amendements, dont la présentation sous
des modalités spécifiques est «indissociable du droit d'amendement», ainsi que l'a expressément
reconnu le Conseil constitutionnel.

Le droit d'amendement comporte non seulement la faculté de proposer la suppression, totale ou

partielle, ou la modification, globale ou ponctuelle, d'articles d'un projet ou d'une proposition, mais
aussi celle d'en compléter le texte par des dispositions nouvelles. Ces adjonctions prennent
généralement la forme d'amendements portant articles additionnels : ils peuvent ne pas se distinguer,
par leur objet, de propositions ou de projets de loi et auraient pu, dans certains cas, être présentés
sous cette forme. Il n'est pas exceptionnel de voir reprendre, sous forme d'amendement à un autre
texte, le contenu de tout ou partie d'une proposition de loi, voire d'un projet, antérieurement déposés.

En théorie illimité, le droit d’amendement fait, dans la pratique, l’objet d’un encadrement assez strict
par la Constitution, dans l’esprit du « parlementarisme rationalisé » qui a présidé à son élaboration.
Néanmoins, eu égard à l'influence primordiale du Gouvernement en matière d'initiative législative,
l'exercice de ce droit constitue aujourd'hui en France l'outil privilégié d'intervention des parlementaires
dans les débats législatifs.

II. - Exercice

En toute logique, alors que le Gouvernement peut déposer des amendements devant l’une et l’autre
des assemblées, les parlementaires ne peuvent le faire que devant l’assemblée à laquelle ils
appartiennent.

L'efficacité du droit d'amendement est garantie par une réglementation minutieuse qui s'efforce de
concilier la nécessaire liberté d'expression et le bon ordonnancement des débats

1. - Présentation matérielle

Dans la mesure où le débat législatif s'organise autour des amendements déposés, il est
indispensable à la clarté et à la loyauté des débats que la portée de chaque amendement puisse être
exactement mesurée par tous. D'où les règles suivantes :

22
- l'amendement doit être formulé par écrit, de façon à prévenir toute incertitude sur son contenu
exact ;
- sa rédaction doit se suffire à elle-même et s'appliquer directement au texte qu'il vise ;
- l'amendement doit être signé par son ou ses auteurs ;
- l'amendement doit être sommairement motivé de façon que chacun puisse apprécier les motifs et la
portée de la modification qu'il propose.

2. - Objet

Les Règlements des deux assemblées énoncent que les amendements et les sous-amendements ne
sont recevables que s'ils s'appliquent effectivement au texte qu'ils visent ou, s'agissant d'articles
additionnels, s'ils sont proposés dans le cadre du projet ou de la proposition de loi concernée ou, au
minimum, s'ils ne sont pas dépourvus de tout lien avec l'objet du texte en discussion. Dans les cas
litigieux, la question de leur recevabilité est soumise, avant leur discussion, à la décision de
l’assemblée concernée. Seuls l’auteur de l’amendement, un orateur contre, la commission et le
Gouvernement peuvent intervenir à l’occasion de cette discussion.

En pratique, cette procédure est très rarement mise en œuvre ; en revanche, le Conseil constitutionnel
censure régulièrement des dispositions qu'il juge « dépourvues de tout lien avec l'objet du texte
soumis au Parlement », refusant par-là d’accepter la pratique dite des « cavaliers législatifs ».

En ce qui concerne les sous-amendements, ils doivent également ne pas contredire le sens de
l'amendement et ne peuvent être eux-mêmes sous-amendés.

3. - Dépôt et diffusion de l’amendement

Pour permettre une discussion ordonnée et cohérente des articles d'un projet de loi et des
amendements qui s'y rapportent, la formalité du dépôt et le respect de la date limite qui s’y applique
sont des conditions impératives de sa mise en discussion. En effet, ne sont mis en discussion que les
amendements et les sous-amendements déposés sur le bureau des assemblées.

Le dépôt de l’amendement peut se faire, en fonction des circonstances, soit directement devant la
commission, saisie au fond ou pour avis, soit devant le service de la séance, qui les centralise, les
numérote, en harmonise la présentation. Au Sénat, une application informatique spécifique permet
directement le dépôt en ligne des amendements. Chaque amendement est ensuite imprimé, distribué
et mis en ligne sur les sites Internet des assemblées ; la collection complète de tous les amendements
déposés sur un texte déterminé, qui constitue la «liasse», est ainsi disponible pour tous ceux qui le
souhaitent le jour où s'ouvre le débat en séance plénière.

Concernant le délai de dépôt, les règlements des deux assemblées divergent légèrement ;

A l'Assemblée nationale, les amendements des députés doivent être déposés au plus tard la veille de
la discussion du texte à 17 heures, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents ; en cas
de défaut de mise à disposition du rapport par voie électronique quarante-huit heures avant le début
de la discussion, les amendements peuvent être déposés jusqu’au au début de la discussion
générale.

Des délais particuliers sont prévus pour l'examen de la deuxième partie des projets de loi de
finances : les amendements rattachés à l'examen des crédits doivent être déposés au plus tard
l'avant-veille de la discussion à 17 heures, ceux présentés aux articles non rattachés au plus tard la
veille à 17 heures.

Après l'expiration des délais susvisés, restent recevables les sous-amendements, les amendements
du Gouvernement et ceux des commissions saisies au fond ou pour avis, les amendements portant
sur les articles modifiés ou ajoutés par un amendement du Gouvernement ou de la commission au
fond déposé hors délais.

23
Au Sénat, une date limite pour le dépôt des amendements est fixée, soit de façon globale et par le
Règlement dans les quatre jours ouvrables suivant la distribution du rapport, soit au coup par coup, en
fonction des caractéristiques du débat et par la Conférence des Présidents au Sénat. En général, il
s'agit de la veille du débat à 17 heures.

4. - Discussion des amendements en commission

Le principe est que chaque amendement doit avoir été examiné par la commission saisie du projet, ou
de la proposition, sur lequel il porte avant l'ouverture du débat en séance plénière.

Le Gouvernement peut d’ailleurs s'opposer à la discussion des amendements qui n'ont pas été
soumis à la commission saisie au fond, en application de l'article 44, al. 2 de la Constitution. Cette
arme de procédure n'est généralement utilisée qu'en cas d'obstruction manifeste, à l'égard
d'amendements déposés après la dernière réunion de la commission.

Cependant, dans la pratique, un très grand nombre d’amendements sont examinés en séance sans
l’avoir été auparavant en commission ; dans cette hypothèse, le plus souvent, le rapporteur exprime
son avis personnel sur l’amendement.

5. - Discussion des amendements en séance

L’Assemblée nationale, comme le Sénat, ne délibère pas sur les amendements qui ne sont pas
soutenus en séance, c'est-à-dire hors la présence de l’un au moins des signataires.

L'ordre d'appel des amendements en séance publique est rigoureusement déterminé par les
Règlements des assemblées : ils sont examinés au fur et à mesure que viennent en discussion les
articles sur lesquels ils portent et, lorsqu'il y a plusieurs amendements en concurrence sur un même
article, par ordre d'éloignement décroissant de cet article. Un «dérouleur», document établi par le
service de la Séance, donne l'ordre d'intervention des parlementaires lors de la discussion générale et
l'ordre d'examen des amendements, article par article.

A l’Assemblée nationale, Les amendements présentés par le Gouvernement ou par la commission

saisie au fond ont priorité de discussion sur les amendements des députés ayant un objet identique.
Dans ce cas, la parole est donnée à tous les auteurs d’amendements et il est procédé à un seul vote
sur l’ensemble de ces amendements.

Au Sénat, un amendement retiré par son auteur, après que sa discussion a commencé, peut être
immédiatement repris par un sénateur qui n'en était pas signataire. La discussion se poursuit à partir
du point où elle était parvenue.

Les interventions sur chaque amendement sont également limitées de façon stricte dans leur nombre
et leur durée. Peuvent être successivement entendus : l'auteur de l'amendement ou son représentant,
le président ou le rapporteur de la commission, le Gouvernement , le cas échéant le président ou le
rapporteur de la commission saisie pour avis (à l’Assemblée nationale) et, éventuellement, un orateur
d'opinion contraire.

Sur chaque amendement, le temps de parole des intervenants est limité à cinq minutes, sauf celui du
Gouvernement et, au Sénat, celui du rapporteur de la commission.

Aucune explication de vote sur les amendements n'est admise à l'Assemblée nationale, le Sénat les
autorisant en revanche sans limitation de nombre et pour une durée de cinq minutes pour chaque
intervenant.

24
III. - Recevabilité

En plus du respect des conditions de fond et de forme examinées ci avant, les amendements, tout
comme les propositions de lois, doivent également satisfaire à des strictes conditions de recevabilité
déterminées par la Constitution dans le cadre du « parlementarisme rationalisé » qu’elle a institué.

Ces conditions portent sur la recevabilité financière et la recevabilité législative, identiques dans leurs
principes à celle des propositions de loi, ainsi que sur la recevabilité au regard de la procédure
législative, spécifique aux amendements.

1. - La recevabilité financière des amendements

La recevabilité financière des amendements est, à l’instar de celle des propositions de loi, régie par
l'article 40 de la Constitution, en vertu duquel ils « ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait
pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation
d’une charge publique ».

La rédaction employée permet de présenter un amendement diminuant une ressource publique, sous
réserve qu'il soit gagé par l'augmentation à due concurrence d'une autre ressource publique.

La jurisprudence constitutionnelle a précisé la portée de l'irrecevabilité financière. Elle a ainsi décidé

qu'elle s'appliquait non seulement aux dépenses de l'État mais aussi à celles des autres personnes
publiques et que l'incidence des mesures proposées se jugeait par rapport au texte examiné ou au
droit existant, s'il est plus favorable (ce qui autorise les parlementaires à refuser par exemple la
création d'un impôt nouveau).

La recevabilité financière des amendements aux projets de loi de finances et aux projets de loi de
financement de la sécurité sociale obéit à des règles particulières qui sont exposées ci-dessous (voir
chapitre VII, section 4).

Le contrôle de la recevabilité financière des amendements est exercé a priori par les autorités des
deux assemblées. Seules différent légèrement les modalités pratiques de ce contrôle :

- à l'Assemblée nationale, ce contrôle s'exerce, au moment du dépôt des amendements en vue de la

séance publique par le Président de l'Assemblée nationale qui peut refuser le dépôt d'un amendement
sil le juge non conforme aux prescriptions constitutionnelles ; dans le doute, il peut consulter le
président ou le rapporteur général de la commission des finances ; dans la pratique, ces pouvoirs sont
délégués au président de la commission des finances qui juge de la recevabilité des amendements ;
les amendements jugés irrecevables ne sont ni distribués, ni, en conséquence, discutés.

- au Sénat, l’irrecevabilité d’un amendement est de droit lorsqu’elle est affirmée par la commission des
finances ; a contrario, l’amendement est mis en discussion lorsqu’elle ne reconnaît pas l’irrecevabilité ;
en cas de doute sur la recevabilité d’un amendement, la commission peut entendre les explications du
Gouvernement et de l’auteur de l’amendement, qui dispose de la parole pendant cinq minutes. En cas
de doute persistant, l’amendement et l’article sont réservés et la commission doit faire connaître son
avis avant la fin du débat, autrement l’irrecevabilité sera admise tacitement.

2. - La recevabilité législative des amendements

L'article 41 de la Constitution permet au Gouvernement d'écarter les amendements qui relèvent du

domaine du règlement et non du domaine de la loi. Cette irrecevabilité peut être opposée avant ou
pendant la discussion de l'amendement en séance publique. La décision revient formellement aux
autorités de chacune des assemblées. En cas de désaccord entre le Gouvernement et les
assemblées, le Conseil constitutionnel est appelé à trancher le litige.

Dans la pratique, cette irrecevabilité a connu un réel déclin, étant rappelé que le Gouvernement a la
possibilité, lorsqu'une disposition réglementaire a été adoptée dans un texte de forme législative, d'en

25
demander le déclassement au Conseil constitutionnel (article 37, al. 2 de la Constitution). Il semble
cependant qu'elle soit susceptible d'être remise à l'ordre du jour, puisque, conformément à la volonté
du Président de l'Assemblée nationale affirmée alors, plusieurs cas d'application ont été constatés
depuis 2005.

On rappellera que, compte tenu de leur nature, ne peuvent être amendés le texte des accords
internationaux annexés aux projets de loi autorisant leur ratification, les motions visant à soumettre à
référendum certains projets de lois, ainsi que les propositions de la Conférence des Présidents
relatives à l'ordre du jour.

3. - La recevabilité au regard de la procédure législative

Elle concerne trois étapes particulières de la procédure législative : la navette, le vote du texte issu de
la commission mixte paritaire et la mise en oeuvre des procédures d’adoption contraignantes.

a) la navette

La procédure législative, fondée sur un système de navette entre les deux assemblées (voir ci-après,
section 5), vise à rapprocher progressivement leurs points de vue respectifs en vue de l'adoption d'un
texte identique. Dès lors, le principe général, affirmé par le Conseil constitutionnel, est que le droit
d’amendement s’exerce librement au stade de la première lecture. Au cours des lectures suivantes,
les amendements ne peuvent porter que sur les dispositions restant en discussion, principe dit de
« l’entonnoir », ce qui exclut les amendements introduisant des dispositions nouvelles ou portant sur
des articles adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées.

Sont également prohibés les amendements qui remettraient en cause des dispositions adoptées
conformes en introduisant dans le texte des additions incompatibles. Il peut seulement être fait
exception aux règles qui viennent d'être exposées pour assurer la coordination avec d'autres
dispositions du projet ou de la proposition, ou pour rectifier une erreur matérielle.

b) le texte issu de la commission mixte paritaire

Le texte issu des délibérations de la commission mixte paritaire fait également l'objet de restrictions
particulières à l'exercice du droit d'amendement, qui se justifient par la nécessité de ne pas dénaturer
l'accord sur un texte commun qui a pu être trouvé entre les deux assemblées. L'article 45, al. 3 de la
Constitution prévoit à cet effet que seuls sont recevables les amendements du Gouvernement et les
amendements parlementaires dont le Gouvernement a accepté le dépôt.

Le Conseil constitutionnel considère en outre que le texte soumis à la délibération des assemblées
après la réunion de la commission mixte paritaire - que celle-ci ait ou non abouti - ne peut faire l'objet
d'adjonctions, et que les dispositions adoptées en termes identiques avant la réunion de la
commission mixte paritaire ne peuvent être modifiées que par des amendements qui, soit sont en
relation directe avec une disposition restant en discussion, soit sont dictés par la nécessité d'assurer
le respect de la Constitution, d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen ou de
corriger une erreur matérielle.

Le juge constitutionnel a ensuite étendu le champ de cette jurisprudence en censurant des

dispositions entièrement nouvelles introduites par la commission mixte paritaire elle-même.

Plus récemment encore, le Conseil constitutionnel, revenant sur une jurisprudence antérieure, a
annoncé son intention d'écarter, dès la deuxième lecture, les amendements qui ne seraient pas en
relation directe avec une disposition restant en discussion, avec les mêmes exceptions que celles déjà
prévues pour les textes soumis aux assemblées après la réunion de la commission mixte paritaire.

Enfin, lorsque le Gouvernement décide, en application de l'article 45, al. 4 de la Constitution, de

donner le dernier mot à l'Assemblée nationale par le biais d'une ultime lecture dite « lecture
définitive », les seuls amendements recevables au dernier texte voté par l'Assemblée nationale sont
ceux précédemment adoptés par le Sénat en nouvelle lecture.

26
c) la mise en œuvre de procédures d'adoption contraignantes

Les restrictions dont il est ici question sont la conséquence logique de l'existence de procédures
d'adoption contraignantes exprimant le « parlementarisme rationalisé » voulu par les pères de la
Constitution de 1958 :
- L'article 44, al. 3 de la Constitution autorise le Gouvernement à demander à l'assemblée saisie de se
prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion, les seuls amendements alors
retenus étant ceux proposés ou acceptés par le Gouvernement.
- L'article 49, al. 3 de la Constitution, permet au Gouvernement d'obtenir l'adoption sans vote d'un
texte par l'Assemblée nationale s'il engage sa responsabilité à cet effet. En pratique, le Gouvernement
détermine là encore librement les amendements qu'il entend incorporer au texte sur lequel il engage
sa responsabilité.

Section 5 – La navette
« Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du
Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique » (art. 45, al. 1 de la Constitution). Cela signifie
que pour aboutir au texte de loi définitif, un projet, ou une proposition, doit avoir été adopté en termes
identiques par les deux assemblées..

La procédure conduisant à l'adoption définitive d'un texte consiste en un mouvement de va-et-vient du

texte entre les deux assemblées, d'où le nom de navette, chacune étant appelée à examiner et,
éventuellement, à modifier le texte adopté par l'autre ; seuls les articles sur lesquels demeure une
divergence, restent en discussion. Chaque examen par une assemblée est appelé « lecture ».

La navette prend fin lorsqu'une assemblée adopte sans modification, pour chacun de ses articles, le
texte précédemment adopté par l'autre.

I. – La transmission et les lectures successives

Le texte adopté par la première assemblée saisie est transmis sans délai à l'autre assemblée qui
l'examine à son tour, en première lecture, selon les mêmes modalités : examen par une commission,
inscription à l'ordre du jour, discussion en séance publique.

Si la seconde assemblée adopte tous les articles du texte qui lui a été transmis sans modification, ce
texte est définitivement adopté. Dans le cas contraire, la navette se poursuit entre les deux
assemblées.

À partir de la deuxième lecture, les articles précédemment votés en termes identiques par l'une et
l'autre assemblée ne sont pas remis en discussion : dits « conformes » ils sont exclus du champ de la
navette, qu'il s'agisse d'articles du texte initial ou d'articles additionnels introduits en cours d'examen,
et ils ne figurent plus dans le texte des transmissions. Seuls restent en discussion les articles du texte
pour lesquels les deux assemblées ne sont pas parvenus à l'adoption d'un texte identique, sous les
réserves suivantes :
- jusqu'au vote final dans la dernière assemblée, l'intitulé des projets et propositions, ainsi que les
subdivisions internes (titres, chapitres, sections, etc.), ne sont jamais considérés comme conformes ;
- les articles déjà adoptés conformes peuvent être modifiés pour le seul motif de coordination avec
d'autres dispositions du texte.
La navette se poursuit en deuxième, troisième, voire quatrième lecture et plus, tant que tous les
articles n'ont pas été adoptés dans les mêmes termes. Toutefois, la Constitution de 1958 a institué
des procédures permettant au Gouvernement d'accélérer le vote définitif d'un texte en interrompant le
cours normal de la navette.

27
II. – Le recours à la procédure de conciliation : la commission mixte
paritaire

« Lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n’a
pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré
l’urgence, après une seule lecture par chacune d’entre elles, le Premier ministre a la faculté de
provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les
dispositions restant en discussion. » (art. 45, al. 2 de la Constitution).

Pour abréger encore la procédure de conciliation, le Gouvernement peut déclarer l’urgence, qui limite
la navette à une seule lecture dans chaque assemblée, mais il doit dans ce cas le faire
impérativement avant la clôture de la discussion générale par une communication adressée au
Président, qui la porte immédiatement à la connaissance de l’assemblée devant laquelle le texte est
en cours d’examen. La procédure d’urgence est applicable de droit au vote des projets loi de finances
et de loi de financement de la sécurité sociale.

La commission mixte paritaire (CMP) réunie à la demande du Gouvernement doit son nom au fait
qu’elle est composée de 7 députés et de 7 sénateurs (auxquels s'ajoutent autant de membres
suppléants). Le président de la CMP est traditionnellement le président de la commission saisie au
fond de l'assemblée où se tient la commission mixte, le vice-président étant le président de la
commission saisie au fond de l'autre assemblée. Le bureau comprend également deux rapporteurs,
un député et un sénateur, qui seront chargés de rendre compte de ses travaux devant leur assemblée
respective. En règle générale, ce sont les rapporteurs de chaque commission saisie au fond qui
occupent ces postes.

Lors de la réunion de la CMP, ses membres cherchent à trouver un texte de compromis pour tous les
articles qui restent encore en discussion. Ils peuvent décider de retenir la rédaction précédemment
adoptée par l'une ou l'autre assemblée ou bien d'élaborer, pour certains articles, une rédaction
nouvelle de transaction. Il n'existe pas de règles encadrant impérativement les débats en CMP et les
votes, qui sont rares puisqu’une disposition mise aux voix n'est, par définition, pas consensuelle et qui
ont généralement lieu à main levée, doivent respecter à la fois l'équilibre politique majorité - opposition
et l'équilibre Assemblée nationale - Sénat. Les suppléants ne votent que pour maintenir la parité entre
les deux chambres.

Les travaux de la CMP sont consignés dans un rapport. Si elle a réussi à élaborer et à adopter un
texte de compromis, ce dernier est reproduit dans le rapport. Dans la grande majorité des cas, la CMP
établit un texte commun qui est ensuite approuvé par chaque assemblée. Dans le cas contraire, le
rapport expose les raisons pour lesquelles la conciliation n'a pas pu se faire.

À l’issue de la CMP, quel qu’en soit le résultat, différentes hypothèses se présentent, avec des
conséquences elles-mêmes différentes, sur la suite de la procédure d'adoption du texte.

1.- La commission mixte paritaire est parvenue à établir un texte de compromis

Dans ce cas, le Gouvernement peut soumettre ce texte à l'approbation de l'une puis de l'autre
assemblée. Mais il peut également, notamment si le texte de compromis ne lui convient pas, renoncer
à faire statuer les assemblées sur ce texte. Dans ce cas, la navette reprend au stade où elle avait été
interrompue et doit se poursuivre jusqu'à l'adoption du texte en termes identiques par les deux
assemblées.

La discussion, en séance publique, des conclusions du rapport de la commission mixte paritaire

s'ouvre par l'exposé du rapporteur de la commission mixte, suivi des interventions du Gouvernement
et des orateurs inscrits dans la discussion générale. La discussion des articles se limite à la
discussion et au vote des amendements. Pour cette lecture, seuls les amendements du
Gouvernement ou ceux acceptés par lui peuvent être déposés. Chaque assemblée procède ensuite
au vote sur l'ensemble du texte, compte tenu de la rédaction retenue par la CMP, éventuellement
modifiée par les amendements.

28
Si chaque assemblée adopte l'ensemble d'un projet ou d'une proposition de loi, compte tenu du texte
élaboré par la CMP, éventuellement modifié par les mêmes amendements, la procédure de
conciliation a réussi et le texte est définitif.

2. - L'échec de la procédure de conciliation : possibilité de donner le dernier mot à l'Assemblée

nationale

Si la CMP n’est pas parvenue à établir un texte de compromis ou si le texte de compromis est rejeté
par l'une ou l'autre assemblée ou, enfin, si des amendements au texte de la CMP adoptés par une
assemblée ne le sont pas par l'autre, il y a échec de la procédure de conciliation. Dans ces différents
cas, le Gouvernement a la possibilité de donner le dernier mot à l'Assemblée nationale.

Cette procédure comporte trois étapes se déroulant dans l'ordre suivant : la nouvelle lecture par
l'Assemblée, la nouvelle lecture par le Sénat et la lecture définitive par l'Assemblée nationale.

Lors de la nouvelle lecture, l'Assemblée nationale délibère sur le dernier texte adopté avant que ne
s'engage la procédure de conciliation. Ceci signifie que dans le cas d'un texte déposé en première
lecture au Sénat, l'Assemblée nationale réexamine le texte qu'elle a adopté en dernier lieu. Ce texte
fait l'objet d'un examen en commission et est discuté selon la procédure ordinaire. Le texte adopté par
l'Assemblée nationale est transmis au Sénat qui l'examine également selon la procédure ordinaire. Si
le Sénat l'adopte sans modification, le texte est définitivement adopté. Dans le cas contraire, il est
transmis à l'Assemblée nationale en vue de la lecture définitive.

Lors de la lecture définitive, l'Assemblée nationale délibère dans un cadre strictement délimité. Elle
statue, sur proposition de la commission, soit sur le texte établi par la commission mixte paritaire, s'il y
en a un, soit sur le texte qu'elle a adopté au cours de la nouvelle lecture. Dans ce dernier cas, elle ne
peut adopter d'autres amendements que ceux adoptés par le Sénat lors de sa nouvelle lecture.

Section 6 – Les votes

Que ce soit en commission ou en séance plénière, les votes interviennent tout au long de la
procédure ; chaque amendement, chaque article, chaque projet ou proposition, dans son ensemble,
doit, après sa discussion, être soumis au vote des membres du Parlement dont les deux fondements
sont le caractère personnel et le caractère public.

I. – Le caractère personnel du vote

L'article 27 de la Constitution proclame le caractère personnel du vote des parlementaires et proscrit

tout mandat impératif ; il limite la délégation de vote en interdisant à tout parlementaire de recevoir
plus d'un mandat. L'ordonnance du 7 novembre 1958 complète ce dispositif en énumérant les cas
dans lesquels les membres du Parlement sont autorisés à déléguer leur droit de vote.

Longtemps détournée à l’Assemblée nationale par la technique du vote électronique (chaque député
disposant d’une clef personnelle qu’il laissait en fait sur son pupitre), la limitation à une seule
délégation de vote par député est désormais strictement appliquée.

La délégation de vote n’a de raison d’être et ne peut être utilisée qu’en cas de vote par scrutin public,
jamais à l’occasion des votes à main levée où seule est prise en compte la position du parlementaire
présent.

II. – Le caractère public du vote

Hormis le cas des votes portant sur des nominations personnelles (élection du Président de
l'Assemblée nationale en début de législature, ou du Président du Sénat après chaque

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renouvellement, par exemple), tous les scrutins sont publics au Parlement. Ils se déroulent alors soit à
main levée, soit par scrutin public ordinaire ou à la tribune.

1. - Le vote à main levée

C'est la procédure de vote la plus couramment utilisée, sauf pour les désignations personnelles et
lorsqu’il y a recours au scrutin public. En cas de doute, il est fait procéder par assis et levé. Si le doute
persiste, le président de séance peut décider qu'il sera procédé par scrutin public ordinaire.

La position des parlementaires exprimée lors des votes à main levée n'est ni enregistrée ni publiée au
Journal officiel.

2. - Le vote par scrutin public ordinaire

Au Sénat, il y est recouru obligatoirement lors des votes sur la première partie de la loi de finances de
l’année, sur l’ensemble des autres lois de finances, sur les lois organiques, sur les projets ou
propositions de révision de la Constitution et sur les propositions conjointes des deux assemblées
tendant à demander au président de la République de soumettre au référendum un projet de loi

En dehors de ces cas, le scrutin public peut être demandé par le Gouvernement, le Président, un ou
plusieurs présidents de groupe politique, la commission saisie au fond, ou par trente sénateurs dont la
présence doit être constatée par appel nominal.

Les sénateurs mettent leur bulletin de vote dans trois urnes différentes, selon qu’il est blanc (Pour),
bleu (Contre) ou rouge (Abstention).

A l’Assemblée nationale, le vote par scrutin public ordinaire est de droit :

- sur décision du président de séance ou de la Conférence des Présidents. Celle-ci n'utilise cette
prérogative que pour le vote sur l'ensemble des textes les plus importants. Elle en profite d'ailleurs
pour reporter généralement le scrutin à un moment favorable à la participation des députés, en
particulier à la reprise de la séance qui suit les questions au Gouvernement ;
- sur demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond ou du président d'un groupe ou
de son délégué, dont il a préalablement notifié le nom au Président ;

Le vote par scrutin public ordinaire a lieu par procédé électronique. Chaque député, à partir de son
pupitre à touches, exprime son vote qui est immédiatement enregistré par l'ordinateur ; dès la clôture
du scrutin, le président de séance en annonce le résultat qui est affiché sur des tableaux lumineux
dans l'hémicycle.

Dans les deux assemblées, la liste des parlementaires qui se sont prononcés pour ou contre, se sont
abstenus ou n'ont pas pris part au vote, est affichée à l'entrée de la salle des séances et publiée au
Journal officiel, en annexe du compte rendu de la séance.

3. - Le vote par scrutin public à la tribune

Empreint d’une plus grande solennité mais aussi d’une lenteur certaine, le vote par scrutin public à la
tribune est réservé à quelques rares occasions.

Au Sénat, il intervient lors du vote sur l'ensemble d'un projet ou d'une proposition de loi lorsque la
Conférence des présidents l'a décidé et il est de droit lors du vote sur l'ensemble, en première lecture,
du projet de loi de finances de l'année, ou si l'approbation d'une déclaration de politique générale est
demandée par le Gouvernement.

A l’Assemblée nationale, le vote par scrutin public à la tribune est de droit :

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- lorsque la Constitution exige une majorité qualifiée (adoption en dernière lecture des lois organiques,
mise en accusation pour haute trahison du Président de la République) ; la majorité absolue est alors
calculée sur le nombre de sièges effectivement pourvus ;
- pour le vote d’une motion de censure, lorsque la responsabilité du Gouvernement a été engagée en
application de l’article 49, al. 2 de la Constitution ; c’est au contraire la majorité absolue des membres
composant l’Assemblée qui est requise, seuls les votes en faveur de la motion étant recensés.

Son déroulement est identique dans les deux assemblées à une différence près : les parlementaires
sont appelés nominalement par les huissiers dans l'ordre alphabétique en commençant par une lettre
tirée au sort avant l'ouverture du scrutin et introduisent un bulletin blanc (Pour), bleu (Contre) ou rouge
(Abstention) et, éventuellement, un bulletin pour leur délégant, dans une urne. A la suite du
dépouillement, le résultat est proclamé et l'analyse du scrutin est publiée au Journal officiel.

Alors qu’au Sénat, les bulletins sont déposés dans une urne différente en fonction de leur couleur, à
l’Assemblée nationale, les bulletins, dotés d'un « code barres » dont la lecture permet d'identifier le
député et le sens de son vote, sont déposés dans une seule urne électronique

En outre, la lenteur de ces opérations a conduit l'Assemblée nationale à modifier son Règlement en
2003. Désormais, la Conférence des Présidents peut décider que le scrutin se déroulera « dans les
salles voisines de la salle des séances » où plusieurs postes de vote sont installés. Cette procédure
est également utilisée au Sénat pour les nominations qui ont lieu au scrutin secret.

III. – La validité du vote

Sauf exceptions recensées ci-dessus, les votes ont lieu à la majorité des suffrages exprimés. Après la
clôture du scrutin, le résultat est proclamé par le président de séance et les votes ne peuvent plus être
modifiés ; en revanche, le détail nominatif des votes publié au Journal Officiel peut être accompagné
de mises au point.

La présence, dans l’enceinte de l’une ou l’autre assemblée, de la majorité de ses membres est
nécessaire pour la validité des votes. Cette présence n’est pas systématiquement vérifiée sauf s’il en
fait la demande, avant l'ouverture du scrutin, par un président de groupe à l’Assemblée nationale, ou
par trente sénateurs au moins, dont la présence doit être constatée par appel nominal, au Sénat.

Le quorum désigne alors la présence, dans l'enceinte d’une assemblée, de la majorité absolue des
députés ou des sénateurs, calculée sur la base du nombre de sièges effectivement pourvus.

Lorsqu'un vote ne peut avoir lieu, faute de quorum, la séance est suspendue et le scrutin est reporté
d'au moins une heure. Le vote est alors valable quel que soit le nombre de présents.

Section 7 – De l’adoption à la promulgation

A l’issue de son parcours au Parlement, un texte de loi est devenu définitif mais il doit, pour devenir
exécutoire, être promulgué par le Président de la République, qui dispose de la faculté de demander
une nouvelle délibération au Parlement, et avoir subi, le cas échéant, un contrôle de conformité à la
Constitution par le Conseil constitutionnel.

I. - La promulgation

L'adoption définitive d'un projet ou d'une proposition de loi clôt, en principe, la phase parlementaire de
la procédure législative et débouche normalement sur la promulgation de la loi.

Le texte définitif est transmis au secrétariat général du Gouvernement, qui est notamment chargé de
présenter le texte à la signature du Président de la République qui détient seul la compétence de

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promulguer la loi (c'est-à-dire de lui donner force exécutoire). Le Président de la République dispose
d'un délai de quinze jours pour le faire. La loi est ensuite publiée au Journal officiel de la République
française.

Cependant, la promulgation d'une loi peut être retardée ou empêchée dans deux cas : une nouvelle
délibération de la loi, à la demande du Président de la République, et le contrôle de sa
constitutionnalité, automatique ou facultatif selon les cas.

II. - La nouvelle délibération demandée par le Président de la République

Dans le délai de quinze jours, le Président de la République peut demander une nouvelle délibération
de la loi, notamment pour remédier à une déclaration d'inconstitutionnalité.

Cette procédure, qui n'a été utilisée que trois fois depuis 1958, est ouverte par un décret du Président
de la République contresigné par le Premier ministre. Le délai de promulgation est suspendu. Une
phase complémentaire de la procédure législative s'ouvre alors puisqu'il va être demandé au
Parlement de reprendre, en tout ou partie, l'examen du texte qu'il vient d'adopter : cette phase
complémentaire suit les règles de la procédure législative ordinaire précédemment décrites (dépôt du
texte, navette et, le cas échéant, procédure de conciliation, adoption définitive enfin).

III. - Le contrôle de constitutionnalité

Le contrôle de conformité des lois à la Constitution a pour objet de faire respecter la hiérarchie des
normes : la loi n'est reconnue constitutionnelle que si elle respecte les principes supérieurs posés par
la Constitution et si elle a été adoptée selon une procédure régulière.

Le Conseil constitutionnel est notamment chargé de contrôler la conformité à la Constitution des lois
votées par le Parlement. Seules les lois votées par le Parlement sont concernées, le Conseil
constitutionnel s'étant déclaré deux fois incompétent en ce qui concerne les lois adoptées par
référendum.

1. - La saisine du Conseil constitutionnel

Les lois organiques avant leur promulgation et les Règlements des assemblées (Assemblée nationale,
Sénat, Congrès) font l'objet d'une saisine obligatoire, par le Premier ministre, du Conseil
constitutionnel qui doit vérifier la conformité à la Constitution de l’ensemble du texte.

Pour les autres lois, dites ordinaires, ce contrôle n'est effectué qu'à la demande de certaines
autorités : le Président de la République, le Premier ministre, le Président du Sénat, le Président de
l'Assemblée nationale et, depuis une révision de la Constitution de 1974, soixante députés ou
soixante sénateurs.

La saisine doit avoir lieu dans le délai de promulgation ; elle suspend ce délai. Le Conseil
constitutionnel, lorsqu'il est saisi, dispose d'un mois pour rendre sa décision ou d'une semaine si le
Gouvernement en fait la demande. Ses décisions s'imposent à tous et ne peuvent faire l'objet d'aucun
recours.

Pour les traités et engagements internationaux, dont le Parlement est appelé à autoriser la ratification,
le Conseil Constitutionnel est saisi dans les mêmes conditions que pour les lois ordinaires.

2. - Les effets des décisions du Conseil constitutionnel

Lorsque le Conseil constitutionnel déclare la loi conforme à la Constitution, celle-ci peut être
promulguée.

À l'inverse, une décision déclarant la totalité d'une loi contraire à la Constitution fait obstacle à sa
promulgation. La procédure législative qui a conduit à l'adoption d'une telle loi se trouve anéantie et il

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n'y a d'autre solution que de la reprendre dès l'origine, sauf si le motif de non conformité constitue un
obstacle déterminant supposant, par exemple, une modification préalable de la Constitution elle-
même.

Enfin, le Conseil constitutionnel peut décider qu'une loi – ou le règlement d’une assemblée - est en
partie conforme à la Constitution. Dans cette hypothèse, la loi peut être promulguée – ou le règlement
mis en application - à l'exception de ses articles ou parties d'articles déclarés contraires à la
Constitution et, éventuellement, sous certaines réserves d'interprétation. Le Conseil constitutionnel
s’est, en effet, reconnu la faculté de déclarer des dispositions législatives conformes tout en précisant
la manière dont elles doivent être interprétées (interprétation neutralisante), ou en les complétant
(interprétation constructive), ou, enfin, en précisant la manière dont elles doivent être appliquées
(interprétation directive).

En outre, s’agissant des lois de ratification des traités et autres engagements internationaux, si le
Conseil constitutionnel a déclaré qu’un engagement international comporte une clause contraire à la
Constitution, l’autorisation de ratifier ou d’approuver l’engagement international en cause ne peut
intervenir qu’après la révision de la Constitution. Cette procédure a été utilisée plusieurs fois au cours
des dernières années pour permettre à la France de ratifier des traités qui la lient à ses partenaires
européens.

* * *

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