NOTE DE SYNTHÈSE
pays, pour diverses raisons, notamment en réponse à
Politique industrielle la crise financière mondiale de 2008 et à la récente
pandémie de COVID-19.
INTRODUCTION 1 Introduction
1. LA POLITIQUE INDUSTRIELLE FONCTIONNE-T- 2
ELLE ? La politique industrielle est définie comme l'effort
2. QUELS TYPES DE POLITIQUES INDUSTRIELLES 3 stratégique de l'État pour encourager le
SONT EFFICACES ? développement et la croissance d'un secteur de
3. LA POLITIQUE INDUSTRIELLE POUR LES 4 l'économie. La CNUCED (2009) définit la politique
TRANSITIONS VERTE ET NUMÉRIQUE industrielle comme un "effort concerté, ciblé et
4. COMMENT L'ÉCONOMIE POLITIQUE AFFECTE- 5
conscient de la part du gouvernement pour
T-ELLE LA POLITIQUE INDUSTRIELLE ?
5. LA POLITIQUE INDUSTRIELLE EST-ELLE 6 encourager et promouvoir une industrie ou un
COMPATIBLE AVEC LA RÉFORME DE secteur spécifique à l'aide d'un ensemble d'outils
L'ENVIRONNEMENT DES ENTREPRISES ? politiques". Pack et Saggi (2006) fournissent une
6. LA POLITIQUE INDUSTRIELLE SERT-ELLE LES 6 définition plus détaillée : "tout type d'intervention ou
PAUVRES ? de politique gouvernementale sélective qui tente de
7. QUE PEUVENT FAIRE LES DONATEURS? 6 modifier la structure de la production en faveur des
secteurs censés offrir de meilleures perspectives de
Principaux points à retenir : croissance économique d'une manière qui ne se
produirait pas en l'absence d'une telle intervention
Certains affirment que la politique industrielle est dans l'équilibre du marché". Cette note explore six
la seule à pouvoir générer une véritable croissance, questions et débats clés de la politique industrielle.
d'autres qu'elle n'a pratiquement jamais fonctionné.
Parfois, les mêmes preuves sont citées à l'appui des
deux arguments. Pour ceux qui souhaitent explorer le sujet de
la politique industrielle plus en détail, visitez
Il existe un débat permanent sur les secteurs que la page de connaissances du DCED sur la
la politique industrielle devrait cibler, le cas échéant. politique industrielle.
Toutes les industries ne sont pas également utiles au
développement, certaines peuvent être bonnes pour Les partisans de la politique industrielle affirment
l'emploi de masse, mais permettent peu qu'il s'agit du seul paradigme permettant une
d'apprentissage technologique. croissance et une transformation économiques
réelles. Dans cette perspective, le développement
La politique industrielle est une approche consiste à identifier et à promouvoir les technologies
relativement exigeante. Pour être efficaces, sa et les activités les plus pertinentes pour la croissance
conception et sa mise en œuvre doivent tenir compte économique. Par exemple, certains économistes
à la fois des capacités et de la volonté politique d'un plaident pour un "État entrepreneur", qui recherche
gouvernement. sans relâche de nouvelles opportunités de croissance
(Mazzucato, 2018 (livre), son "pamphlet" original sur
La politique industrielle suscite un intérêt croissant l'État entrepreneurial Mazzucato, 2009 (accès libre)
dans l'ensemble de l'échiquier politique de nombreux et son court discours TED (2013)).
Mai 2021
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Ces défenseurs affirment que les pays en mondiale de 2008, et plus fortement encore en
développement ne pourront jamais sortir de la réponse à la pandémie de COVID-19, pour relancer les
dépendance à l'égard de l'aide "s'ils sont incapables économies et "reconstruire en mieux" (INET, 2021 ;
d'utiliser les politiques industrielles (dont) ils auront IISD, 2020).
besoin pour transformer leurs industries nationales,
Deuxièmement, le succès de nombreuses économies
diversifier leurs économies et constituer leurs
d'Asie de l'Est, et plus récemment de la Chine, est
propres bases fiscales au fil du temps" (Rowden,
souvent associé à la politique industrielle. Certains
2011).
défenseurs de la politique industrielle affirment
D'autres soutiennent que les marchés allouent déjà également que, malgré leur promotion du libre
les ressources de manière efficace et que les marché à l'étranger, les pays riches ont souvent
gouvernements ont peu de chances d'améliorer la utilisé la politique industrielle dans le cadre de leurs
situation. Les économistes ont souligné la difficulté propres stratégies de développement (Chang, 2008 ;
de réaliser des interventions bien ciblées et efficaces Chang, 2019 Mazzucato, 2013).
dans la pratique. Les preuves utilisées à l'appui de ces
Dani Rodrik (2020) identifie une variété de tendances
deux arguments peuvent reposer sur les mêmes
qui ont contribué à ce regain d'intérêt, suggérant
exemples, mais être interprétées ou formulées de
(troisièmement) qu'il y a eu un repli des pays en
manière différente ; l'industrie automobile indienne
développement contre l'approche fondamentaliste
et l'industrie du vêtement du Bangladesh sont
du marché, et une demande de politiques
utilisées pour montrer à la fois que la libéralisation
gouvernementales proactives, à la lumière des
"fonctionne" et que la politique industrielle
insuffisances dans la qualité réelle des emplois
"fonctionne" (Khan, 2014).
manufacturiers générés. Enfin, la politique
industrielle est également de plus en plus considérée
comme un outil important pour les transitions
économiques vertes et numériques, en particulier
dans le contexte de l'évolution des dynamiques
géopolitiques (CE, 2020).
D'autre part, les critiques soulignent que des
politiques industrielles mal conçues risquent d'avoir
des résultats pires que les défaillances du marché
auxquelles elles cherchent à remédier. Certains
affirment que le manque de transparence et de
Mars capacité technique des décideurs politiques dans les
pays à faible revenu conduit souvent à des politiques
1. La politique industrielle fonctionne-t-elle ? industrielles mal conçues. Une autre préoccupation
Un certain nombre de facteurs ont conduit à l'intérêt concerne l'aspect pratique de la politique industrielle
croissant pour la politique industrielle. Tout d'abord, ; les accords commerciaux internationaux interdisent
la politique industrielle a été de plus en plus utilisée de nombreux outils de politique industrielle active,
comme une réponse aux crises. Les gouvernements même si les pays les moins avancés bénéficient
occidentaux ont cherché à intervenir plus fortement parfois d'une plus grande souplesse.
dans les industries nationales après la crise financière
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Alors que les débats se poursuivent sur les mérites de automobiles) signifie que les pays devraient
la politique industrielle, l'attention se porte de plus promouvoir activement les industries à haute
en plus sur la manière de la concevoir et de la mettre productivité à un stade précoce de leur
en œuvre. Cinq questions de "comment faire" développement. Un débat entre Justin Yifu Lin et Ha-
actuellement discutées par les experts et les Joon Chang (2009) fournit de plus amples
praticiens sont présentées dans les sections informations sur ce sujet.
suivantes.
Dani Rodrik (2008) affirme que la politique
industrielle "ne concerne pas l'industrie en soi", mais
2. Quels types de politiques industrielles sont que "les politiques ciblées sur l'agriculture non
efficaces ? traditionnelle ou les services se qualifient autant que
les incitations sur les fabricants". Certains
L'un des aspects de ce débat est de savoir si les soutiennent que si l'industrie manufacturière doit
gouvernements doivent utiliser les politiques bénéficier d'un traitement politique spécial, les
industrielles pour tirer le meilleur parti de l'avantage gouvernements ne doivent pas favoriser des
comparatif actuel de leur pays, ou s'ils doivent plutôt industries manufacturières particulières (ONUDI,
investir dans des industries à forte productivité qui ne 2011). Une façon d'y parvenir est d'améliorer les
sont pas compétitives à court terme. Selon Justin Yifu infrastructures dont les fabricants ont besoin, par
Lin, ancien premier vice-président de la Banque exemple en créant des zones économiques spéciales
mondiale, lorsque les politiques industrielles (par exemple, Banque mondiale, 2016). Les critiques
échouent, cela est "principalement dû à l'incapacité font valoir qu'une telle approche peut n'attirer que
des gouvernements à aligner leurs efforts sur la base des investissements à court terme et n'avoir que peu,
de ressources et le niveau de développement de leur voire pas, de retombées positives sur l'économie au
pays" (Lin, 2010). Pour Lin, les pays en sens large (Farol and Akinci, 2011). Le site Banque
développement devraient d'abord chercher à tirer mondiale (2016) résume les facteurs de réussite des
profit des produits et services (essentiellement à zones économiques spéciales, sur la base des
forte intensité de main-d'œuvre et de ressources) expériences menées dans différents pays.
pour lesquels ils sont actuellement les plus
compétitifs (voir également Khan (2012) pour un
argument similaire). Ce faisant, ils accumuleront du
capital humain et physique. Ce capital, selon Lin, peut
être réinvesti au fil du temps dans des industries plus
productives. Plusieurs méthodologies sont à la
disposition des donateurs et des gouvernements qui
cherchent à identifier les avantages concurrentiels
(voir par exemple German Development Institute,
2016).
Ha-Joon Chang (2019), en revanche, soutient que les
pays en développement devraient définir leur
avantage comparatif. Pour Chang, le coût du
déplacement du capital entre les industries (par
exemple, des machines à coudre aux usines
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3. La politique industrielle pour les transitions l'attention des politiques afin de favoriser une reprise
verte et numérique résiliente et respectueuse de l'environnement.
L'intervention de l'État est devenue la norme dans de
Le regain d'intérêt pour la politique industrielle, dans nombreux pays tout au long de la pandémie, créant
l'ensemble de l'échiquier politique, se traduit par un ainsi un précédent pour d'autres interventions. Les
intérêt croissant pour les secteurs verts et gouvernements sont sous pression pour intégrer des
numériques. La politique industrielle verte implique stratégies industrielles vertes à tous les niveaux de la
que les gouvernements veillent à ce que les industries réponse COVID-19, des politiques de " sauvetage "
"vertes" soient prioritaires, afin d'assurer la transition d'urgence aux plans de relance économique à moyen
générale vers une économie à faible émission de terme, en passant par la planification de la transition
carbone. Le défi consiste à combiner les à plus long terme (PIGE, 2020).
considérations économiques et environnementales.
La politique industrielle verte pourrait consister, par
exemple, à veiller à ce que les technologies vertes
comme l'énergie solaire reçoivent des
investissements adéquats, à orienter la recherche et
le développement vers l'adaptation au changement
climatique et l'atténuation de ses effets, à créer des
incitations fiscales pour les actions écologiques des
entreprises ou à mettre en œuvre des règles de
marchés publics écologiques (par exemple, CE, 2016).
Dani Rodrik (2014) suggère que les arguments
théoriques en faveur de l'utilisation de la politique
industrielle pour faciliter la croissance verte sont
Le rôle de la politique industrielle dans la promotion
assez solides. Le PNUE et DIE (2017) proposent
de l'économie numérique fait également l'objet d'une
plusieurs mesures de politique industrielle pour
attention croissante. Les premières innovations
équilibrer la création de richesses et la durabilité
numériques étaient souvent le résultat direct des
environnementale, illustrées par des exemples de
investissements gouvernementaux dans la R&D liée à
quatre pays. Ils montrent que l'allocation des
la défense et à la sécurité. Mais les gouvernements
ressources basée sur le marché a peu de chances de
disposent de nombreux autres leviers pour
favoriser un changement structurel positif, mais que
encourager le progrès numérique, par exemple en
la politique industrielle verte a le potentiel de fournir
tant que régulateur pour encourager la concurrence
des co-bénéfices sociaux et économiques, ainsi que
entre les entreprises, en tant que promoteur de la
des améliorations environnementales (pour des
demande par le biais de subventions et de la fiscalité,
exemples, voir GGKP, 2020 (enregistrement du
en tant que client par le biais des marchés publics, et
webinaire)).
potentiellement en tant qu'investisseur dans les
Plus récemment, un débat a eu lieu sur la meilleure nouvelles technologies pour accélérer leur
façon de "reconstruire en mieux" après la pandémie commercialisation (CNUCED, 2018). Au niveau
mondiale COVID-19, beaucoup (par exemple, INET, régional, une politique industrielle coordonnée
2021 ; OCDE, 2020) affirmant que la crise peut être pourrait contribuer à étendre et à intégrer les
utilisée comme un stimulus positif pour réorienter infrastructures numériques et à accélérer la diffusion
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et l'adoption des nouvelles technologies grâce à des systèmes de gouvernance clientélistes et
investissements transfrontaliers (CE, 2021). patrimoniaux augmentent le risque que les politiques
soient captées par des groupes d'intérêts particuliers
4. Comment l'économie politique affecte-t- (Khan, 2013). En outre, les compétences et les
elle la politique industrielle ? ressources nécessaires pour concevoir, mettre en
œuvre et suivre les politiques industrielles font
L'un des dilemmes auxquels sont confrontés les
souvent défaut dans les pays en développement.
décideurs des pays en développement est que, si "la
nécessité de corriger les défaillances du marché est Certains soutiennent donc que plus les capacités, la
beaucoup plus grande que dans les sociétés riches et responsabilité et l'engagement du gouvernement
institutionnellement avancées, la capacité du secteur sont faibles, plus la sophistication des politiques
public à remédier à ces défaillances est également industrielles auxquelles on peut faire confiance est
beaucoup plus limitée" (Altenburg, 2011). Une forte faible (par exemple, Lall, 2004). Lorsque certaines
capacité administrative de la part des décideurs conditions préalables ne sont pas réunies et que le
politiques est nécessaire. Cela inclut "des objectifs risque de capture politique est trop élevé, il peut être
clairs, des mesures politiques détaillées, des nécessaire de se concentrer sur des mesures de
budgets adéquats et un suivi efficace" (Banque renforcement de la responsabilité et sur la promotion
asiatique de développement, 2015). Le d'un environnement favorable aux entreprises (par
gouvernement doit avoir une parfaite maîtrise des exemple, Kaufmann et Krause, 2011). Altenburg
informations sur le marché recueillies sur le terrain. (2011) observe cependant que certains
gouvernements ont réussi à promouvoir
Les gouvernements d'Asie de l'Est entretenaient de
l'industrialisation et ont développé des
bonnes relations et un dialogue continu avec le
bureaucraties plus efficaces et transparentes, malgré
secteur privé. Dans certains pays en développement,
leurs mauvaises performances dans d'autres aspects
c'est aujourd'hui l'inverse qui se produit : la majorité
de la gouvernance. Ce constat rejoint celui de Khan
des propriétaires d'entreprises sont alliés à
(2012), qui suggère que des succès progressifs en
l'opposition politique. L'équité était un autre facteur
matière d'industrialisation peuvent également être
de réussite essentiel des politiques industrielles de
obtenus dans des pays où les règlements politiques
l'Asie de l'Est ; l'octroi de privilèges était subordonné
sont moins favorables, grâce à des stratégies de
aux résultats à l'exportation (Lall, 2004). Dani Rodrik
politique industrielle étroitement définies et
(2008) met en évidence un facteur connexe : la
pragmatiques qui commencent par des contraintes
capacité des gouvernements à reconnaître leurs
critiques dans des secteurs de croissance potentiels
erreurs et à retirer leur soutien avant que cela ne
où il semble possible de développer des capacités de
devienne trop coûteux. En Corée du Sud, par
gouvernance pertinentes, et d'obtenir des résultats.
exemple, le fait de ne pas atteindre les objectifs
L'économiste Joseph Stiglitz soutient que "les
d'exportation peut entraîner non seulement la perte
limitations de la capacité des gouvernements
de la subvention, mais aussi le transfert de l'usine à
devraient affecter le choix des instruments pour
un autre chaebol (conglomérat industriel) (Khan,
mener des politiques industrielles, mais pas le fait
2014 ; Chang, 2019). Lorsque la menace de telles
qu'ils doivent entreprendre des politiques
pratiques d'application est crédible, les entreprises
industrielles." (Stiglitz, 2016).
sont incitées à accroître leur compétitivité ; il est
toutefois peu probable que ce soit le cas lorsque les
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5. La politique industrielle est-elle compatible croissance économique en général. Certains
avec la réforme de l'environnement des affirment que les politiques industrielles devraient
entreprises ? être utilisées pour cibler les entreprises sociales,
tandis que d'autres soulignent la réduction de la
Depuis de nombreuses années, la communauté des pauvreté obtenue par les économies émergentes
donateurs soutient les réformes dans les pays en axées sur la promotion d'une croissance fondée sur la
développement qui améliorent l'environnement des productivité (voir également le document de travail
entreprises en réduisant les contraintes juridiques, du DCED (2016) sur la réforme de l'environnement
institutionnelles et réglementaires pour toutes les des affaires pour des entreprises inclusives).
entreprises, et en favorisant la concurrence (DCED, Altenburg (2011) cite des preuves que la croissance
2008). Cette approche est souvent considérée n'est pas inévitablement bonne pour les pauvres et
comme très différente de la politique industrielle, car plaide en faveur de " politiques industrielles
cette dernière implique des interventions directes inclusives ". Il les définit comme des politiques qui
ciblant des entreprises ou des secteurs spécifiques et visent à promouvoir "un changement structurel de
vise à modifier la structure de l'économie. manière à renforcer la compétitivité et la croissance
de la productivité tout en augmentant les revenus des
Un document du DCED (DCED, 2013) évalue la
pauvres de manière plus que proportionnelle". Ces
compatibilité de ces deux approches et constate que
politiques peuvent impliquer des garanties pour les
la réforme de l'environnement des entreprises est
groupes vulnérables, une concentration sur les
compatible avec ce que certains auteurs appellent la
industries à forte intensité de main-d'œuvre ou le
"politique industrielle stratégique" : cette approche
renforcement des liens entre les PME et les grandes
est axée sur le développement de secteurs, de
entreprises.
technologies ou d'activités entiers et encourage une
gestion limitée dans le temps et axée sur les D'autres soutiennent que l'industrialisation et la
résultats (voir également DCED, 2016). fabrication à forte intensité de main-d'œuvre
peuvent offrir de grandes opportunités économiques
aux pauvres à moyen et long terme, mais qu'il est
6. La politique industrielle sert-elle les pauvres
essentiel de compléter les politiques industrielles
? par des mesures visant à améliorer les revenus des
La politique industrielle est souvent guidée par des travailleurs pauvres à court terme - notamment en
objectifs multiples. Il peut s'agir de stimuler soutenant la productivité agricole et les entreprises
l'innovation, de favoriser le développement du des ménages ruraux (par exemple, Louise Fox, 2014 ;
capital humain, de stimuler l'emploi et de réduire les Page et Shimeles, 2014).
inégalités de revenus (Stiglitz, Lin et Monga, 2013 ;
Mazzucato, 2018). La question de savoir si la politique
7. Que peuvent faire les donateurs ?
industrielle est ou non favorable aux pauvres
présente un intérêt majeur pour la communauté du Les experts techniques financés par les donneurs
développement. peuvent aider à concevoir et à mettre en œuvre des
réformes qui améliorent les performances des
Les désaccords sur l'impact de la politique industrielle
organismes publics qui soutiennent le
sur la pauvreté reflètent l'éventail des opinions sur la
fonctionnement général de l'industrie cible. Par
probabilité que les pauvres bénéficient de la
exemple, de nombreux organismes donateurs ont
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fourni une assistance technique aux agences de politique industrielle d'une manière qui résonne avec
promotion des investissements (voir OCDE, 2011). les valeurs et les croyances des fonctionnaires
(Dietsche, 2017). Adapter les raisonnements et le
Les experts financés par les donateurs peuvent
langage de manière souple et réactive lorsqu'il s'agit
également contribuer à améliorer le processus de
de déterminer si et comment les gouvernements
formulation des politiques. Comme l'ont noté Ansu et
doivent promouvoir le changement structurel peut
al. (2016), une collaboration public-privé efficace
donc être un élément clé des stratégies des
pour la transformation nécessite un apprentissage
donateurs.
expérimental collaboratif. Un dialogue public-privé
efficace et transparent, par exemple, peut permettre
aux acteurs du secteur privé de fournir des Cette note de synthèse a été rédigée par le secrétariat du
commentaires opportuns sur les politiques et les DCED. Veuillez faire part de vos commentaires à
[email protected] gouvernements. En complément de la politique
industrielle, les donneurs peuvent soutenir les efforts Crédits photos : Science in HD, Andreas Gucklhorn, John Barkiple,
des gouvernements partenaires pour faire croître les (tous sur Unsplash)
industries prioritaires en s'assurant que les marchés Ce document a été préparé à des fins de discussion uniquement. En tant
de services qui soutiennent ces industries que tel, il ne doit pas être considéré comme un conseil juridique ou
d'investissement, ni comme une recommandation quant à son
fonctionnent bien. Le renforcement des marchés des adéquation à vos besoins. Les conclusions exprimées dans ce rapport ne
services de développement des entreprises, par reflètent pas nécessairement les opinions du DCED ou de ses membres.
exemple, peut aider les entreprises à améliorer leurs
pratiques de gestion, à prendre des décisions
éclairées sur les nouvelles technologies à adopter, et
à réduire leurs coûts grâce à une meilleure efficacité
des ressources et de l'énergie.
Il se peut toutefois que les donateurs ne se
contentent pas de s'appuyer sur des approches
technocratiques pour soutenir la politique
industrielle ; un facteur de réussite important est la
manière dont les politiques industrielles sont
communiquées aux gouvernements partenaires. En
raison de la perception publique selon laquelle la
politique industrielle a échoué dans de nombreux cas,
certains gouvernements sont démoralisés et
manquent de confiance (Wade, 2015). D'autres
gouvernements peuvent eux-mêmes être sceptiques
quant au potentiel de développement des stratégies
industrielles. Cela signifie que les donateurs n'ont pas
seulement besoin de preuves et d'exemples de
réussite de la politique industrielle lorsqu'ils
communiquent avec les gouvernements ; il peut être
tout aussi important de "cadrer" le soutien à la
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