2023/2024

UE 716 Gestion comptable et financière


des collectivités territoriales

Devoir 2

À déposer pour correction : Auteur : Clothilde Fretin-Brunet

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EXERCICE 1 QUESTIONS À CHOIX MULTIPLE (6 POINTS)

TRAVAIL À FAIRE
Choisissez la ou les bonnes réponses parmi celles proposées. Plusieurs réponses possibles.

1. Quels principes s’appliquent à la gestion budgétaire des collectivités territoriales ?

a) L’équilibre.
b) L’innovation.
c) La spécialité.
2. Jusqu’à quelle date, dans le respect du principe d’annualité, le budget primitif de l’année N
d’une collectivité peut-il être adopté ?
a) Avant le 1er janvier de l’année N.
b) Jusqu’au 21 janvier de l’année N.
c) Jusqu’au 15 avril de l’année N.
3. Le compte administratif :
a) doit concorder avec le compte de gestion et permet de décider de l’affectation du résultat.
b) est élaboré par le comptable public et autorise l’exécutif local à procéder à des dépenses
et à collecter des recettes.
c) est arrêté après la journée complémentaire en conséquence du vote du budget
supplémentaire.
4. Quels rapports sont obligatoirement présentés préalablement à l’adoption du budget
(collectivités de plus de 50 000 habitants) ?
a) Un rapport sur les effectifs de la collectivité.
b) Un rapport sur la situation en matière de développement durable.
c) Un support portant sur les orientations générales du prochain budget.

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5. Les opérations d’ordre :

a) se traduisent par des encaissements ou des décaissements effectifs.
b) retracent des mouvements comptables sans mouvement de caisse.
c) n’ont pas d’effet sur l’autofinancement.
6. Le principe d’unité budgétaire :
a) interdit de voter des budgets annexes.
b) impose que le budget permette de retracer toutes les dépenses et toutes les recettes.
c) impose de ne présenter que le solde des opérations.
7. Le compte financier unique :
a) impose un changement structurel des systèmes d’information des collectivités.
b) impose aux collectivités une fiabilisation de leur actif (patrimoine).
c) impose aux collectivités de changer de référentiel comptable.
8. Parmi les bonnes pratiques de gestion des dépenses des collectivités territoriales figurent :
a) une étanchéité parfaite (aucune communication) entre l’ordonnateur et le comptable.
b) la mise en œuvre d’un process facilitant les relations avec les fournisseurs.
c) la limitation des moyens de paiement utilisables.
9. La présentation par nature :
a) permet d’identifier les dépenses et les recettes selon les missions des collectivités.
b) ne peut être croisée avec une présentation par fonction dans les collectivités de plus de
10 000 habitants.
c) est obligatoire dans les communes et EPCI de moins de 3 500 habitants.
10. Le rattachement des charges et des produits :
a) permet de connaître le coût annuel de la dette.
b) concerne uniquement la section de fonctionnement.
c) est effectif au-delà du seuil déterminé par les collectivités dans leur règlement budgétaire
et financier.

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11. Les documents annexes prévus par les nomenclatures comptables :
a) sont facultatifs.
b) permettent d’identifier les engagements hors bilan qu’ils sont destinés à présenter,
et eux seuls.
c) permettent de connaître l’exhaustivité de la situation d’une collectivité.
12. Les impôts locaux directs :
a) sont perçus directement par la collectivité.
b) s’appuient sur des bases d’imposition pour la plupart non actualisées.
c) sont fixés par le Parlement dans la Loi de finances.

EXERCICE 2 MISE EN PERSPECTIVE DU COURS (6 POINTS)

TRAVAIL À FAIRE
Listez et expliquez les principaux enjeux actuels des collectivités territoriales en matière
budgétaire et financière. (une page maximum)

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EXERCICE 3 ÉTUDE DE DOCUMENT (8 POINTS)

TRAVAIL À FAIRE
Vous ferez une synthèse, puis éclairerez les enjeux et les limites de l’extrait du rapport de
la Cour des comptes ci-après.

ANNEXE
Évolution des charges de fonctionnement des collectivités en 2022
En 2022, les charges de fonctionnement des collectivités territoriales ont augmenté
dans une mesure (+ 5,0 %) un peu inférieure à celle des recettes à périmètre constant,
après neutralisation des incidences de sens opposé de la recentralisation du finance­
ment du RSA dans deux départements et de la mise en réserve de recettes de DMTO par
certains départements.

Tableau n° 9 : charges réelles de fonctionnement des collectivités locales,

à périmètre courant, entre 2016 et 2022 (en Md€)

Évolution Évolution
2019 2020 2021 2022 2022-2021 2022-2019
En Md€ En % En Md€ En %
Charges réelles de
186,2 186,0 190,9 200,7 + 9,7 + 5,1 % + 14,5 + 7,8 %
fonctionnement
Achats de biens et services 40,1 38,8 41,0 44,7 + 3,7 + 9,0 % + 4,6 + 11,6 %
Dépenses de personnel 65,6 66,4 68,2 71,7 + 3,5 + 5,2 % + 6,1 + 9,3 %
Aides à la personne et frais
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34,2 34,9, 35,8 36,2 + 0,4 + 1,1 % + 1,9 + 5,7 %

d’hébergement
Subventions de
15,9 15,6 15,9 16,1 + 0,3 + 1,7 % + 0,2 + 1,5 %
fonctionnement
Autres charges de gestion
23,9 23,6 23,7 25,7 + 2,0 + 8,4 % + 1,8 + 7,5 %
courante
Charges financières 4,1 3,9 3,6 3,5 – 0,1 – 3,1 % – 0,6 – 15,2 %
Autres dépenses 2,3 2,9 2,7 2,7 – 0,0 – 0,6 % + 0,4 + 18,7 %

source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP

A. La hausse des dépenses de personnel

Après avoir connu une augmentation annuelle moyenne de 1,8 % de 2017 à 2020,
les dépenses de personnel étaient reparties à la hausse en 2021 (+ 2,8 %). En 2022,
elles ont accéléré pour atteindre 71,7 Md€, en augmentation de 3,5 Md€ (+ 5,2 %) par
rapport à 2021.

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La croissance des dépenses de personnel en 2022 recouvre des évolutions différenciées

selon le statut des personnels. Les rémunérations brutes des fonctionnaires territoriaux
(38,4 Md€ en 2022) ont augmenté de 3,7 % (+ 1,4 Md€), tandis que celles des contrac­
tuels (9,7 Md€) ont crû de 13,3 % (+ 1,1 Md€).
Pour un peu moins de la moitié, l’évolution du montant des rémunérations brutes ver­
sées aux fonctionnaires traduit l’incidence de la revalorisation du point d’indice de la
fonction publique de 3,5 % au 1er juillet 2022. Pour l’ensemble des dépenses de per­
sonnels titulaires et contractuels, qui en bénéficient également, cette mesure a un coût
pouvant être estimé à 1,1 Md€ en 2022 (un peu plus de 2,2 Md€ en année pleine).
L’inflation pèse également sur l’évolution des dépenses de rémunération à travers l’ali­
gnement du traitement minimum sur le Smic et la reconduction de la garantie indivi­
duelle de pouvoir d’achat (Gipa).
Par ailleurs, sont entrées en vigueur au 1er janvier 2022 des mesures catégorielles en
faveur des agents de catégorie C. Leur impact était estimé à près de 500 M€ par an,
compte tenu de la part prépondérante des agents de catégorie C dans les effectifs des
collectivités, tout particulièrement des communes. Les agents de catégorie B béné­
ficient également d’une amélioration de leur rémunération en début de carrière. Les
autres dépenses de rémunérations brutes concernent le personnel extérieur (2,7 Md€
en 2022, soit + 2,0 % par rapport à 2021), les assistantes maternelles (1,4 Md€, + 7,9 %)
et les emplois aidés (0,4 Md€, + 11,7 %).
Enfin, les effectifs (personnes physiques) de fonctionnaires territoriaux employés par les
collectivités territoriales ont crû de 0,4 % entre fin 2021 et fin 2022, selon les données
de la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).
Outre l’évolution de la rémunération moyenne qui leur est versée, l’augmentation
des dépenses de rémunération des contractuels traduit une hausse de leurs effectifs.
D’après les données du régime de retraite complémentaire des agents contractuels de

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l’État et des collectivités publiques (Ircantec), le nombre d’agents contractuels ayant
été employés au moins une fois au cours de l’année par une collectivité territoriale a
augmenté en 2022 de 4,3 % par rapport à 2021.
La part des fonctionnaires dans le total des emplois diminue depuis plusieurs années au
profit de celle des contractuels. Le recours croissant aux contractuels traduit la recherche
d’une plus grande flexibilité dans les conditions d’emploi et de rémunération des per­
sonnels, mais aussi des difficultés de recrutement sur des emplois en principe occupés
par des fonctionnaires. L’embauche de contractuels est facilitée par la loi et les effectifs
de contractuels connaissent une augmentation continue (+ 22,5 % entre 2016 et 2021).
Plus encore que les années précédentes, les EPCI voient leurs dépenses de personnel
progresser davantage que les autres catégories de collectivités (+ 6,6 % sur la seule
année 2022 et + 14,2 % depuis 2019). À l’inverse, la hausse des dépenses a été contenue
dans les régions (+ 3,5 % en 2022). De même, c’est pour les EPCI que l’augmentation des
dépenses de rémunération des contractuels est la plus forte (+ 16,9 %) et les régions
pour lesquelles elle est la plus faible (+ 5,0 %). Ces disparités, plus marquées que les
années précédentes, reflètent l’ampleur variable des recrutements.

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DEVOIR 2 Gestion comptable et financière des collectivités territoriales 716

Tableau n° 10 : évolution des dépenses de personnel

par catégories de collectivités entre 2019 et 2022 (en Md€)

Évolution
Évolution Évolution
moyenne
2019 2020 2021 2022 2022/2021 2022/2019
2022/2019
En Md€ En % En % En %
Toutes
65,63 66,36 68,21 71,74 + 3,53 + 5,2 % 9,3 % 4,5 %
collectivités
Régions 4,06 4,13 4,29 4,44 + 0,15 + 3,5 % 9,4 % 4,6 %
Départements 12,04 12,22 12,53 13,26 + 0,72 + 5,8 % 10,1 % 5,0 %
EPCI 11,32 11,67 12,12 12,93 + 0,80 + 6,6 % 14,2 % 6,8 %
Communes 39,13 39,26 40,23 42,18 + 1,95 + 4,9 % 7,8 % 3,8 %

source : Cour des comptes, d’après des données de la DGFiP

B. Une forte augmentation des achats de biens et services

En hausse de 3,7 Md€ (+ 9,0 %) par rapport à 2021, les achats de biens et services (44,7 Md€
en 2022) ont été fortement affectés par l’inflation. En une seule année, ils ont connu une
augmentation comparable à celle intervenue au cours de la période 2016 à 2019.
Les dépenses ont particulièrement augmenté pour les postes les plus directement tou­
chés par l’inflation (+ 30,7 % pour les combustibles et les carburants, + 22,7 % pour
l’énergie et + 11,7 % pour l’alimentation), alors que ces postes augmentaient habituel­
lement de 1 à 2 % par an.
L’inflation a cependant des conséquences diffuses au-delà de ces seuls postes, qui
représentent une part réduite du total des charges de fonctionnement des collectivités
(3,5 % en moyenne). Ainsi, pris ensemble, les achats et variations de stocks (13,1 Md€)
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ont augmenté de 14,6 % en 2022 (+ 1,7 Md€), alors qu’ils avaient légèrement baissé
en 2021 et stagnaient autour de 11 Md€ depuis 2016.
Les services extérieurs (32,3 Md€ en 2022), qui représentent une part prépondérante
des achats de biens et de services, ont eux aussi connu une forte augmentation en 2022
(+ 2,0 Md€, soit + 6,7 %).
Pour une grande part, la hausse des dépenses de services extérieurs est portée par celle
des contrats de prestation de services (12,6 Md€ de dépenses en 2022, soit + 0,6 Md€
ou + 5,3 %). Leur montant avait déjà beaucoup crû ces dernières années (sauf en 2020).
La dynamique est comparable pour les travaux d’entretien et de réparation effectués par
des prestataires privés (+ 4,5 %). En 2022, l’inflation a pu jouer sur l’évolution de ces
dépenses à travers les clauses de révision de prix et les renouvellements de contrats.
Une tendance à l’externalisation de certaines activités peut, cependant, être observée
depuis plusieurs années.
Par ailleurs, bien qu’en augmentation, certains postes de dépenses de services extérieurs
ne retrouvent en 2022 que leur niveau de 2019 (publicité, publications et relations
publiques, soit 1,5 Md€ en 2022), ou continuent à s’inscrire à un niveau moins élevé
(transports de biens et collectifs, soit 2,0 Md€, et frais de déplacements et missions, soit
0,3 Md€).

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C. Une augmentation globale modérée des dépenses d’aides à la personne

et de frais d’hébergement
Ces dépenses (36,2 Md€ en 2022) relèvent pour l’essentiel des départements (32,9 Md€,
soit 91 % du total). Leur faible augmentation apparente en 2022 (+ 1,1 %) traduit
notamment l’incidence de la recentralisation du financement du RSA dans deux dépar­
tements (Seine-Saint-Denis et Pyrénées-Orientales). En neutralisant cet effet de péri­
mètre, elle atteint 2,7 % (contre 2,6 % en 2021), soit moins que l’inflation.
À périmètre constant, les dépenses relatives au RSA (10,8 Md€) ont continué à diminuer
(– 4,1 %). La situation économique a eu un effet favorable sur le nombre de bénéfi­
ciaires de cette prestation. Inversement, ont augmenté par rapport à 2021 les dépenses
relatives à l’allocation personnalisée à l’autonomie ou APA (6,6 Md€, + 4,3 %) et aux
allocations relatives au handicap (3,1 Md€, + 11,0 %), notamment la prestation de
compensation du handicap (PCH), ainsi que celles d’aide sociale à l’hébergement en éta­
blissement médico-social ou en famille (14,8 Md€, + 5,0 %). Ces éléments sont détaillés
dans le cadre de l’analyse des dépenses des départements.

D. Une faible augmentation des subventions de fonctionnement

Les subventions de fonctionnement ont faiblement augmenté en 2022 (+ 1,7 %, après
+ 1,5 % en 2021). Elles se répartissent pour moitié entre organismes privés et orga­
nismes publics.
Après deux années de diminution, l’augmentation des subventions aux organismes pri­
vés, notamment associatifs reste contenue (+ 2,3 %). Leur montant (8,7 Md€ en 2022)
demeure en deçà de celui, le plus élevé, atteint en 2018 (8,9 Md€). Les subventions
aux organismes publics (8,5 Md€) ont connu une évolution modérée (+ 1,8 %, après
+ 4,6 % en 2021). Celle-ci recouvre des évolutions divergentes entre les organismes
bénéficiaires.

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Les subventions aux centres communaux d’action sociale et aux services publics indus­
triels et commerciaux ont connu de fortes augmentations, sous l’effet conjugué de la
hausse des demandes d’aide des ménages et des coûts de fonctionnement. À l’inverse,
les subventions allouées à la SNCF et à divers organismes publics ont reculé.

E. Des évolutions différenciées des autres charges de fonctionnement

La catégorie hétérogène des autres charges de fonctionnement (25,7 Md€ en 2022, soit
13 % des charges de fonctionnement) a fortement augmenté en 2022 (+ 2,0 Md€, soit
+ 8,4 %).
La moitié de cette hausse concerne les contributions obligatoires, telles que les dota­
tions de fonctionnement aux collèges et aux lycées (2,3 Md€ en 2022, soit + 7,4 %). Il
s’agit là d’un effet indirect de l’inflation. La contribution aux SDIS (3,8 Md€) connaît
une croissance accélérée (+ 9,8 % après + 5,0 % en 2021). Les contributions obligatoires
regroupent également des dépenses relatives à la politique de l’habitat (subventions au
fonds de solidarité pour le logement par exemple), les participations aux dépenses des
établissements d’enseignement privés et le fonds départemental d’aide aux jeunes.

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Les participations des départements et des régions (6,4 Md€) ont elles aussi fortement
augmenté (+ 5,5 %). Cette augmentation peut s’expliquer par la progression des recru­
tements (et la hausse du point d’indice) et l’impact exceptionnel des feux de forêts en
2022.
En revanche, les charges financières (3,5 Md€) ont continué à diminuer (– 3,1 %). Au
total, elles ont baissé de 1,6 Md€ entre 2016 et 2022 (soit – 31,4 %), malgré l’augmen­
tation de l’endettement en valeur absolue au cours de cette même période (+ 7,4 %).
Cela tient à la structure de la dette des collectivités, constituée d’emprunts à taux fixes
pour les trois-quarts de l’encours, contrairement à l’État qui subit la remontée des taux
d’intérêt.
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