INTRODUCTION

Les pouvoirs publics, dans leur mise en œuvre de leurs politiques publiques, font recours à
l’Administration. Et comme le fait remarquer Max WEBER, tout pouvoir politique tel qu’il
est exercé dans la société, mène inéluctablement à une Administration. Cette dernière occupe
donc une place très importante. Elle est conçue sous diverses approches. Sur le plan matériel,
l'Administration c'est le fait de gérer une activité ou une affaire. Au sens organique,
l'Administration est l'organe qui exerce l'activité de la structure. Le mot s'emploie aussi bien
dans les affaires publiques que privée. L'Administration au sens de l'Etat vise l'intérêt public,
l'intérêt général ou commun par opposition à l'intérêt privé, le bénéfice ou le gain. L'action
administrative au sein de l'Etat repose donc sur la notion de puissance publique. Par
puissance, il faut entendre l'ensemble des prérogatives accordées à l'Administration pour lui
permettre de faire prévaloir l'intérêt général. Ainsi pour mener à bien ses missions,
l’administration utilise différentes techniques d’adaptation. C’est le cas de l’administration de
gestion, de régulation et de mission, qui présentent certes des rapports mais, il sera question
dans notre sujet de mettre l’accent sur l’administration de mission. Celle-ci est apparue dans
la période de l’après-deux-guerres pour pallier aux nombreuses difficultés nouvelles que
l’administration traditionnelle ne parvient pas à prendre en charge face aux divers besoins
pressants aussi bien économiques que sociaux mais aussi politiques et environnementaux.

EDGAR PISANI dans son ouvrage « Administration de gestion, administration de mission »

publié dans la revue française de science politique n°2 de 1956 des pages 323 à 324 montre
que l'administration de mission est celle qui est adaptée à un problème, à un temps et à un
lieu. Elle est spécialisée et doit s'éteindre le jour où le problème posé se trouve résolu.

L’administration de mission est porteuse de beaucoup d’avantages mais il faut reconnaitre que
celle-ci s’accompagne de plusieurs inconvénients notamment les risques de pantouflages des
meilleurs fonctionnaires par une création d’une sorte d’aristocratie au sein de l’administration.
Toutefois, ce sont surtout les raisons de sa création portant sur son efficacité dans l’exécution
de foncions nouvelles qui vont retenir notre attention sur cette réflexion. Ce sujet revêt un
intérêt important dans la mesure où il nous permet d’appréhender les techniques d’adaptation
de l’administration à ses missions. Celles-ci sont en réalité un ensemble de techniques
administratives mises en œuvre dans les systèmes d’organisation administrative modernes.
Elles ont par conséquent pour finalité l’amélioration de l’exécution des principales tâches
administratives en redistribuant les pouvoirs habituellement exercés par l’administration
centrale.

Eu égard à tout ce qui précède, il sera judicieux de répondre à la question suivante : quelle est
la spécificité de l’administration de mission ?
Apparue comme un nouveau type d’organisation à côté de l’organisation classique qu’est
l’administration de gestion, l’Administration de mission présente des traits caractéristiques
particuliers en ce qu’elle est considérée comme spécifique assignée à un temps précis, comme
un moyens d’adaptation de l’administration aux missions nouvelles, mais aussi joue un rôle
de coordination face à la lourdeur de la bureaucratie. Au fur et à mesure que les activités
administratives s’étendent, la complexité de l’appareil bureaucratique s’accroit. Ses
segmentes se différencient, se spécialisent, s’autonomisent : l’administration ne se présente
plus comme un bloc monolithique, homogène ; les liens de dépendance qui assuraient la
prééminence du sommet s’affaiblissent, les lignes de communications reliant entre elles les
différentes cellules se distendent ; les mécanismes qui maintenaient la cohésion du tout
s’avèrent moins efficaces. Cela pousse à analyser à quel point le modèle d’organisation
bureaucratique rend encore compte du fonctionnement administratif : l’hétérogénéité
croissante des structures parait remettre en cause l’unité de l’appareil ; il semble que les
tendances centrifuges ne soient contrebalancées par un principe d’ordre et de cohésion
suffisamment puissant pour souder ensemble les divers éléments constitutifs. L’administration
de mission vient donc pallier cette lourdeur administrative de la bureaucratie dans l’exécution
des missions d’intérêt général. En d’autres termes, l’administration de mission se caractérise
par sa souplesse mais aussi ses finalités dans sa fonction de rendre l’administration
traditionnelle plus moderne et mieux adaptée aux missions nouvelles de l’Etat.

Dans la recherche d’une meilleure analyse de ce sujet, notre étude sera subséquemment
focalisée sur les caractéristiques de l’administration de mission (I) et ses finalités (II).

I- Les caractères de l’administration de mission

L’administration de mission mise en place initialement pour répondre aux problèmes

d’aménagement du territoire présente plusieurs caractéristiques. Ainsi, cette administration
présente d’une part une certaine souplesse (A) et d’autre part c’est une administration
spécialisée et bien circonscrit dans le temps (B).
 A- L’administration de mission : une administration souple

L’administration de mission présente une certaine souplesse. Face à la rigidité de

l’administration de gestion qui apparait comme une administration fractionnée avec des
fonctions qui peuvent s’exercer sans dommage dans une certaine autonomie des services,
l’administration de mission adopte une certaine coordination de ses activités. Ceci est dû au
fait qu’elle exige l’unité de commandement et l’unité de budget. Ainsi donc ce caractère de
l’administration de mission permet de dépasser le cloisonnement entre différents secteurs
confiés à des administrations de gestion différentes.

Cette souplesse de l’administration pourrait être analysée par rapport au caractère formaliste
de l’administration traditionnelle. En effet, dans cette administration les fonctionnaires sont
découragés par la centralisation de l’appareil et au formalisme des procédures. Cela ayant
sans nul doute pour conséquence de réduire l’initiative des agents ainsi que leur créativité.
Ainsi, l’administration de mission par son organisation autour d’un chef qui coordonne tout
permet de pallier à cette situation ainsi qu’au cloisonnement des différents services
ministériels car comme le disait Edgard PISANI « rien n’est plus difficile que de faire
collaborer les services de deux ministères et même les services d’un même ministère ». C’est
dans ce cadre qu’une ville proche de Paris avait des immeubles achevés inoccupés pendant
des mois parce que l’adduction d’eau et la construction de logements ne relevaient pas du
même ministère. L’administration de mission par la coordination de ces activités pallie à ces
situations et apparait comme un vecteur important pour une réalisation efficace des missions
de l’administration. A cet effet l’administration de mission permet de réunir les responsables
de divers collectivités intéressées ou d’avoir un organisme doté d’une compétence
interministérielle. Ainsi, cette administration aura une vision globale du problème à résoudre,
elle simplifiera les processus de négociation et de concertation entre acteurs différents. Elle
pourra piloter le déroulement des actions et s’assurer de leur cohérence.

Ce rôle de coordination figure bien dans les attributs de la Direction Générale de

l’Administration et de la Fonction Publique (DGAFP) en France. En effet, Michel DEBRE,
commissaire de la république à Angers et président de la mission provisoire de la réforme de
la fonction publique visait à travers la DGAFP entre autre objectifs la mise en place d’une
direction chargée d’une mission générale d’étude, de coordination et d’impulsion afin de
mettre en place une politique d’ensemble de la fonction publique en France. De même ce
caractère de coordination de la nouvelle direction de l’administration de la fonction publique
est clairement précisé à l’article 15 de l’ordonnance n°452283 du 3 octobre 1945 créant la
DGAFP. Cet article dispose qu’ « il est institué à la présidence du gouvernement une direction
de la fonction publique qui est chargée de préparer les éléments d’une politique d’ensemble
de la fonction publique (…), d’étudier toute proposition tendant à coordonner les règles
statutaires particulières aux divers personnels de l’Etat et des autres collectivités publiques »

Mis à part la fonction de coordination, cet article fait un peu état de la fonction d’impulsion de
l’administration de mission. Cette fonction d’impulsion consiste en un ensemble de
projections et de prévisions pour une bonne exécution de ses missions. C’est dans ce cadre
que l’article précité précise que la fonction publique instituée à la présidence du
gouvernement est chargée « d’étudier toute proposition tendant à : a- Améliorer l’organisation
des services publiques ; b- Coordonner les règles statutaires particulières aux divers
personnels de l’Etat et des autres collectivités publiques ; c- Aménager les principes de la
rémunération et le régime de prévoyance de ces personnels ».

Par ailleurs, en dehors de la souplesse de l’administration de mission, notons que cette

administration intervient dans un domaine déterminé et cette intervention est circonscrite dans
une durée définie.

B- L’administration de mission : une administration temporaire bien spécifiée

Le caractère spécifique et temporaire de l’administration de mission se détermine par sa

dévolution à une tache spécifique, toujours bien délimitée dans le temps et dans l’espace.
Ainsi, la spécialisation de l’administration de mission consiste, à la mise en place de
structures nouvelles, pour la réalisation d’un objectif précis dans un secteur bien déterminé.
Toujours dans une perspective de répondre aux préoccupations nouvelles ou par souci de
rechercher l’efficacité en vue d’atteindre un objectif particulier dans les situations nouvelles,
l’administration a, en fait, accompli dans divers secteurs une véritable reconversion par la
création de nombreuses structures dans des domaines divers pour servir de relais à
l’administration de gestion. C’est ainsi qu’on a assisté en France dans les années 1945 à trois
générations successives d’administration de mission pour accomplissement de taches
spécifiques. On peut d’abord citer les organismes à vocation nationale et à caractère
interministériel, appelés à promouvoir et à coordonner l’élaboration de certaines politiques
publiques prioritaires (commissariat au plan, délégation à l’aménagement du territoire et
l’action régionale, délégation régionale à l’action scientifique et technique, district de la
région parisienne) ; ensuite dans les années 1960, des organismes d’aménagement régional,
implantés sur le territoire, appliquant les mêmes techniques de coordinations dans le cadre
d’espaces spécifiques (aménagement du littoral, édification de villes nouvelles) ; enfin à partir
des années 1970 des organismes spécialisés, se présentant sous la forme de mission ou de
délégation (délégation à l’emploi, délégation à l’information, délégation à la condition
féminin), investis d’une mission précise. Par ailleurs on peut dire que l’administration socio-
préventive qui se spécialise dans la lutte contre la toxicomanie aura à impliquer dans sa
fonction tous les secteurs administratifs pouvant aboutir à la satisfaction de cette mission. De
ce fait la spécialisation de l’administration présente beaucoup d’avantages ; c’est ainsi que
PISANI préconise dans son article l’ouverture d’administration de mission dans le cadre de
l’armée pour faciliter la maitrise des opérations militaires dans les théâtres de guerres. Il
ajoute que l’administration militaire a des tâches de gestion qui la préparent mal à la conduite
de la guerre et celle-ci doit être confiée à des organes spécialisés.

En outre l’administration de mission peut constituer dans une certaine mesure une alternative,
pour la réalisation et l’accomplissement de programmes dans un secteur précis. C’est
l’exemple américain de la Tennessee valley auttority qui pose le problème de l’exploitation
des richesses potentielles de cette région des Etats-Unis, pour mener à bien ce vaste
programme et aussi celui de l’Angleterre qui a profité de la reconstruction des biens sinistrés
par le fait de la guerre pour remodeler le visage de son territoire, pour dégager, en particulier,
l’agglomération londonienne, en créant des systèmes de corporations investies des
prérogatives de la puissance publiques pour parvenir à la construction de ces villes nouvelles
dans le cadre desquelles la vie des collectivités prend un nouveau visage. Cependant
l’administration de mission, par sa spécialisation dans un secteur déterminé, présente une
certaine particularité. En effet toute structure recherchant l’accomplissement d’un objectif
déterminé n’a plus sa raison d’être une fois cet objectif atteint. C’est ainsi que
l’administration, une fois que les objectifs ayant suscité sa mise en place sont atteints, est
appelée à disparaître. Ici nous pouvons donner, à titre illustratif, la mission de
commémoration du bicentenaire de la révolution française et de la Déclaration des Droit de
l’Hommes et du Citoyen, créée par le décret n° 86-1034 du 15 septembre 1986. En effet,
l’article 1 de ce décret met en place une administration avec une mission bien définie en
stipulant qu’il est créé une mission de commémoration au bicentenaire de la révolution
française et de la déclaration des Droits de L’Hommes et du citoyen. Dans cette mission la
durée d’existence est bien précisée. Cela est le fait de l’article 8 qui énonce clairement que la
mission prendra fin le 31 décembre 1989. Cet état de fait montre clairement le caractère
temporaire de l’administration de mission qui une fois son objectif atteint doit disparaitre.

Par ailleurs, la temporalité de l’administration de mission se caractérise aussi par la création

de structures, conçues pour susciter et organiser sur le terrain la prise en charge coordonnée
de problèmes sociaux en apportant l’aide de l’Etat, ces administrations furent initialement
présentées comme provisoires et voire expérimentales. Ainsi, les missions voient leurs raisons
d’exister s’amenuiser à mesure que leurs interventions trouvent auprès des collectivités
locales les relais financiers et organisationnels souhaités ou que le problème traité
(délinquance, chômage des jeunes), prend des formes mieux assumées. Leur destin
institutionnel est par conséquent aléatoire. Cette précarité que drainent ces administrations
suscite une double attitude de rejet et d’utilisation de la part des pouvoirs publics. Ainsi, on
peut citer l’attitude en France de la réticence de la direction ministérielle à la création d’une
administration de mission. En effet, les ministères considèrent le plus souvent que les
objectifs de la nouvelle instance sont déjà pris en compte par leurs services. Monique
PELLETIER rapportait en 1978 les difficultés rencontrées par la commission
interministérielle des stupéfiants reconstituée en 1969 avec des attributions élargies, après
avoir été mise en sommeil en 1964.

A la lumière de ce qui précède, l’administration de mission, caractérisée par sa souplesse, sa

spécificité, sa légèreté et son caractère temporaire, poursuit des finalités spécifiques.

II- Les Finalités de l’Administration de mission

L’administration de mission a pour finalités principales de favoriser la modernisation de

l’administration traditionnelle (A) mais également de permettre aux structures
institutionnelles de s’adapter aux missions administratives (B).

A- La modernisation de l’administration traditionnelle

La modernisation de l’administration publique désigne l'action politique de mise à jour et à

niveau de l'administration publique pour que celle-ci soit à mesure de mieux accomplir les
missions de service public. Le choix d’une structure ad-hoc travaillant sur la base de mandats
chaque fois renouvelés pour une durée déterminée, le mandat est susceptible de changer avec
le temps en fonction de l’évolution du processus. En effet la prévision est un mode essentiel
face à l’expansion mondiale des formes techno-politiques de l’administration moderne.
Comme disait Paul HAZARD « la crise de la conscience européenne » est liée à une
réorganisation des paradigmes du savoir visant la maitrise du temps sous la forme de la
prévision. Cette modernisation de l’administration traditionnelle a eu des effets remarquables
dans l’administration publique des sociétés contemporaines.

Le diagnostic fait sur l'Administration publique sénégalaise en particulier, et celles des autres
pays africains en général, montre qu'elles souffrent d'incohérences et d'insuffisances
importantes qui engendrent un certain nombre de paralysies notoires. Les causes de la
modernisation de l’administration traditionnelle à l’administration de mission sont
remarquables : on peut voir d'abord que les vides juridiques, la généralité excessive des textes
créateurs des institutions administratives, l'absence de systématisation et d'harmonisation de
l'arsenal législatif et réglementaire sont quelques marques qui dénotent les faiblesses
institutionnelles, on relève le manque d'un véritable rapport de contrôle entre des structures
intervenant dans un même domaine, de sorte qu'il n'est pas rare que certaines d'entre elles
fassent double emploi avec comme conséquence la perte de moyens et de temps. Les
structures de coordination ne jouent pas correctement leur rôle parce que le contenu, la portée
et l'étendue de ce rôle ne ressortent pas clairement des textes constitutifs. L’administration
sénégalaise fait face à des problèmes de formation et de motivation des fonctionnaires, de
gestion des structures et de management des services. Qui plus est, la « boulimie » des
responsabilités qui anime certains agents administratifs se traduit par la violation des
principes fondamentaux de décentralisation et de déconcentration. Plusieurs autres causes
peuvent être montrées notamment la politisation des emplois publics, la détérioration de
l'éthique, la crise de légitimité et de bonne gouvernance le laxisme dans le fonctionnement des
services publics etc. Sur le plan procédural, il s'ensuit des retards, des blocages qui peuvent se
révéler trop coûteux. Ces dysfonctionnements ont des effets nuisibles sur la qualité et sur la
quantité de l'action administrative. Les administrés sont ipso facto mal servis ou pas servis du
tout et l'insatisfaction et les mécontentements qui en résultent s'accompagnent de la
détérioration de leurs relations avec l'administration.

Le rôle de l’administration de mission dans la modernisation de l’administration publique est

certain grâce aux compétences qu’il mobilise. D’abord, la marque fondamentale de
l'administration de mission est qu'elle incarne en elle-même l'efficacité de l'action
administrative. Il en est ainsi aux Etats-Unis avec les corporations publiques, en Italie avec le
Haut-commissariat à la Sardaigne, en France où beaucoup de structures ont été créées
notamment dans le domaine de l’aménagement du territoire. Ensuite c'est elle qui est apte à
maîtriser la rapidité des changements et qui permet aujourd’hui à l’administration de ne plus
chercher à s’adapter à un schéma organisationnel mais plutôt à planifier le changement lui-
même. Ce symbole de modernité porté par la structure administrative «missionnaire» l'est
également pour ses fonctionnaires. Ceux-ci, contrairement aux fonctionnaires sclérosés
derrière leurs bureaux, croient à la valeur de leurs missions et mettent en œuvre tous les voies
et moyens pour atteindre les objectifs fixés.

Comme on vient de le voir, la modernisation de l'administration publique est une nécessité au

regard de la transformation de la nature des tâches de l’administration. Cette fonction de
modernisation s’accompagne en outre de sa fonction à adapter les structures institutionnelles
aux missions nouvelles de l’Etat.

B- l’adaptation des structures institutionnelles aux missions nouvelles de l’Etat

L’administration de mission est la mieux indiquée pour faire face à la complexification des
tâches de l’Etat et à la rapidité des changements du monde contemporain. La raison d’être de
l’administration de mission dans les Etats s’inscrit dans la logique de maîtrise des
contingences actuelles, en particulier de sortie de guerre, de pénuries des ressources
budgétaires, de la bonne gouvernance, de la lutte contre la pauvreté. C’est ce qu’affirme
Jacques Chevallier lorsqu’il dit que : « la formule de l’administration de mission, à laquelle
tous les pays ont eu recours, a eu des effets positifs : elle a permis à l’administration de faire
face à des problèmes nouveaux ; elle a contribué à décloisonner les services administratifs ;
elle a favorisé l’adaptation en douceur des structures administratives ».

Cette idée de J. Chevallier nous démontre que l’administration de mission assume des
fonctions qui requièrent une plus grande efficacité, une plus grande rapidité dans l’action des
services, un esprit d’initiative plus poussé, une meilleure coordination des services en raison
du caractère synthétique que présentent les tâches nouvelles de l’Etat. Elle croit à la valeur
des objectifs qu’elle doit satisfaire et est prête à conquérir à cette fin l’adhésion de tous les
concernés, fonctionnaires ou administrés. Elle est une variante de l’administration publique
qui se veut nouvelle, dynamique et efficace.

C’est ainsi que, pour atteindre les objectifs d’après-guerre qui consistent notamment dans la
reconstruction, la réhabilitation des institutions et des personnes sinistrées, la réconciliation et
la consolidation de la paix, certains pays se trouvant dans cette période ont compris qu’ils
doivent recourir à la stratégie d’administration de mission. De ce fait l’administration de
gestion s’occupe des missions de service public traditionnelles, tandis que les missions
nouvelles liées aux contingences de la période post-conflit sont confiées à l’administration de
mission.

De même, face à la raréfaction des ressources budgétaires, certains pays peuvent mettre en
place des administrations de mission dans le but d’une reconstruction socioéconomique, d’une
lutte contre la pauvreté et éventuellement pour atteindre la bonne gouvernance. Dans la
mobilisation des ressources budgétaires, l’administration de mission est doublement adéquate
en ce sens qu’elle permet la coordination externe de l’appui financier des bailleurs de fonds et
la coordination interne de l’appui technique des différentes structures de l’administration
classique. Dans ce cas de figure, on peut être en présence de deux administrations de mission ;
le premier type d’administration de mission qui se situe en amont, collecte les « affluents
financiers » de l’étranger et les canalise ensuite vers le second type d’administration de
mission opérationnelle en aval. Toujours dans le domaine économique, des administrations de
missions sont créées dans le domaine de l’Aménagement du territoire afin de garantir un
développement durable à partir des collectivités locales.

Concernant le volet relatif à la bonne gouvernance, le pays est en quête des voies et moyens
de renforcer la transparence dans la gestion de la chose publique. Il s'agit en fait de lutter
contre la corruption et les malversations économiques qui ont récemment pris une allure
inquiétante au sein de l'administration publique de certains pays. Il résulte de cette tendance
l'atteinte au crédit et à la légitimité de l'Etat et surtout de l'administration classique. Pour
restaurer la confiance et le concours des administrés et de la communauté internationale,
l'Administration de mission se trouve être l'alternative privilégiée par les gouvernements dans
la mise en œuvre de leur politique.
SOURCES

Bibliographies :

 Ouvrages :

J. CHEVALLIER, science administrative, PUF, 3é édition refondue, février 2002, p.422-424.

C. DEBBASCH, Science administrative: Administration publique, 5ème éd., Paris, Dalloz,

1989, p.438.

M. L. DIALLO, « Diagnostic et pistes de réflexion » in L'administration publique des pays

francophones à l'aube des années 2000, Paris, I.I.A.P., 1996, pp. 121-127.

R. DRAGO, Science administrative, caractères généraux de la science administrative,

structures administratives, Paris, Cours de droit administratif, licence 4ème année, 1975, p.71.

E. PISANI, Administration de gestion, administration de mission. In: Revue française de

science politique, 6ᵉ année, n°2, 1956. pp. 315-330.

Gérard TIMSIT, Théorie de l’administration, Economica, 1986.

 Articles

Séminaires :

1er Séminaire de l'Observatoire des Fonctions Publiques Africaines sur les produits de
modernisation de l'Administration, Cotonou, 11-14 novembre 2003