INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public

I. L’identification du management public

L’origine du terme de management peut en effet être discutée. Il
est vrai que dans l’époque contemporaine, on pense qu’il s’agit
d’un anglicisme (du verbe « to manage ») ; or l’étymologie révèle
une provenance du moyen français (XIIIe siècle), des termes «
mesnage », et « mesnager » : l’art de gérer les affaires du
ménage. La racine, romaine, vient de la référence à la main, ce
qui fait bien référence à l’idée de direction, de guidage.
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II. L’identification du management public

Définition Le management public consiste en la mise en œuvre
de méthodes et de techniques visant à développer la bonne
gouvernance de l’administration publique.
Le management public fait « collaborer » différentes sciences
humaines (sociologie, psychologie, droit, psychosociologie,
philosophie). Au-delà de la formalisation scientifique qui le
caractérise, il comporte donc une dimension subjective : c’est
une « vision » du monde de l’administration qui s’exprime par son
intermédiaire (par exemple, il n’y a pas de définition universelle
de la« qualité »).
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I. L’identification du management public
Le management public tend plus globalement à l’amélioration
constante de la « performance » des organisations publiques dans
leur ensemble, pour conforter la mise en œuvre d’une
gouvernance publique. Il contribue à penser la modernisation de
l’administration et sa place dans la société. Il n’échappe pas, en
tant qu’outil de gestion, à un questionnement sur sa propre
neutralité (économique, politique, religieuse) puisque tout choix,
toute théorie, s’intègre dans des modèles généraux de pensée.
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I. L’identification du management public
Le management, qu’il concerne la sphère privée ou publique,
repose par ailleurs sur quelques « mythes » bien ancrés, et parfois
difficiles à remettre en cause, sans aller jusqu’à les qualifier de
dogmes. Les principaux mythes sont la recherche d’une
organisation rationnelle, la conformation de la hiérarchie interne,
le leadership, l’efficience.. Il s’agira de les décrire pour ensuite
initier une démarche critique les concernant, tout en évoquant le
contexte historique et culturel dans lequel ils se développent.
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I. L’identification du management public
On indiquera simplement ici que deux approches peuvent sous-
tendre le management public : le fonctionnalisme (théorie qui
donne une place prépondérante à la fonction des outils d’un
système et au fonctionnement dudit système), ou au contraire le
déterminisme technologique (théorie qui suppose que le
développement de la technologie est indépendant des institutions
et de la société, qu’il est autonome). On peut considérer que le
management public combine des éléments purement
scientifiques à vocation objective, avec des éléments de
subjectivité tenant aux individus.
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I. L’identification du management public
Les conceptions en matière de « management public » peuvent
s’avérer bien différentes ; et un travail de comparatisme avec
l’étranger (notamment les pays anglo-saxons), pragmatiques
comme avec le secteur privé permettra une mise en perspective
de logiques parfois très différentes.
On mobilisera en tout état de cause plusieurs disciplines pour
établir le propos : le droit administratif, la science politique,
l’histoire, la gestion, la sociologie.
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I. L’identification du management public
A. Une conception organique de l’administration publique
Une administration publique, dans une acception large, est une
personne publique, ou une personne privée chargée d’une
mission de service public (et donc financée sur fonds publics).
Celui-ci peut être un service public administratif, ou industriel et
commercial.
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I. L’identification du management public
A. Une conception organique de l’administration publique
Une administration publique est le centre d’initiation de décisions
dites administratives : elle dispose de moyens humains et matériels
qu’elle gère en vue de dispenser des services (publics) et de
garantir l’ordre public. On peut ainsi considérer qu’il existe une «
fabrique administrative », qui produit des actes (juridiques et
matériels) modifiant la situation (juridique et factuelle) de certains
destinataires. Ces actes sont émis selon des procédures et un
habitus propres.
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I. L’identification du management public
A. Une conception organique de l’administration publique
L’identification de l’administration: on entend par administration : «
les administrations de l’État, les collectivités territoriales, leurs
établissements publics administratifs et les organismes et per-
sonnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de
service public administratif, y compris les organismes de sécurité
sociale ».
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I. L’identification du management public

A. Une conception organique de l’administration publique
Par ailleurs, l’administration publique est une entité non
économique de production. Elle « produit » sans doute des biens et
des services, mais essentiellement non destinés à être vendus (ou,
s’ils le sont, sans profit). Autrement dit, l’action administrative est par
nature désintéressée.
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I. L’identification du management public

A. Une conception organique de l’administration publique
En tant que destinée à accomplir des tâches d’intérêt général, que
l’on peut identifier comme un ensemble de structures remplissant
des missions définies en un moment donné par les pouvoirs publics,
c’est-à-dire par les représentants élus de la population : elle est à la
disposition du gouvernement pour exécuter la politique de la
nation. L’administration publique n’est donc pas censée définir
elle-même ses propres fins, qui lui sont assignées par le pouvoir
politique.
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I. L’identification du management public

A. Une conception organique de l’administration publique
Pour remplir cette fonction d’incarnation de l’intérêt général,
l’administration dispose de nombreux organes listés de façon
générique, à savoir : État, collectivités territoriales, établissements
publics, groupements d’intérêt public, personnes publiques sui
generis. Il existe une forme juridique commune à l’« administration »,
c’est la personnalité morale de droit public.
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I. L’identification du management public
A. Une conception organique de l’administration publique
Mais depuis longtemps, ce critère d’identification a été « dilué » : il
n’existe ainsi généralement pas de monopole des personnes
publiques dans l’accomplissement des missions de service public.
En effet, les pouvoirs publics confient depuis déjà fort longtemps la
gestion de nombreuses missions d’intérêt général, de service
public, à des personnes de droit privé (ex. associations ,
fondations, concessionnaires privés de service public…).
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I. L’identification du management public
A. Une conception organique de l’administration publique
La vocation de l’administration publique est donc de ne pas
s’insérer dans une production marchande ; même si on doit
considérer, du fait de la prégnance du droit de l’Union
européenne, qu’elle développe indéniablement son action dans
la sphère économique (notamment via le « secteur public », cf.
infra).
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I. L’identification du management public
A. Une conception organique de l’administration publique
En tout état de cause, en tout cas dans la conception française, la
recherche de bénéfice lui est en principe interdite, et la notion de «
plus-value » inadaptée (ce qui pose des difficultés juridiques quant à
l’identification, très résiduelle, d’une « clientèle », par exemple sur le
domaine public). Il faut considérer que la « production » de
l’administration n’est pas destinée à la commercialisation. Ceci
permet de distinguer l’administration des autres agents qui, eux, ont
une vocation économique, et produisent des services marchands.
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I. L’identification du management public
A. Une conception organique de l’administration publique
Pour formuler cela autrement, certaines administrations agissent
bien dans le secteur économique, mais ne peuvent pas avoir de but
lucratif, c’est-à-dire n’ont pas vocation à partager un bénéfice
entre des associés.
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I. L’identification du management public
A. Une conception organique de l’administration publique
les sociétés et économies occidentales sont « libérales », et le
modèle dominant est celui de l’économie de marché, qui a
tendance à tout faire évaluer à son aune. Nous y reviendrons,
cette conception est essentielle parce qu’elle implique le
développement de tensions par rapport à une culture
administrative qui évalue souvent malaisément son rapport à
l’économie.
INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
I. L’identification du management public
A. Une conception organique de l’administration publique
Il est par ailleurs tout à fait envisageable de considérer que
l’administration produit une « valeur ajoutée » : en effet, elle
développe une activité de transformation, de valorisation, que ce
soit de biens ou de services, à destination du public. Cependant
cette valeur ajoutée n’est pas typiquement économique : elle est
sociétale. Il est donc possible, à ce titre, de la qualifier de « valeur
administrative ». Cela signifie que l’action publique est censée se
traduire par une performance sociétale qui impose à
l’administration d’agir dans une relation de compatibilité avec les
attentes du public.
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I. L’identification du management public
A. Une conception organique de l’administration publique
Des règles de « gouvernement administratif » propres à garantir au
public (qui devient avec le temps un acteur de l’action
administrative) que ses intérêts seront respectés, doivent donc être
élaborées. Le public doit être assuré que l’administration respecte
les règles juridiques qui fixent les bornes de son action, mais
applique aussi des règles de gestion efficaces : elle doit atteindre
les objectifs qui lui ont été donnés, dans le cadre d’une action
transparente (notamment sur le plan financier).
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I. L’identification du management public

A. Une conception organique de l’administration publique
Le « public » Le destinataire de l’action d’une administration est
qualifié dans les textes officiels (CRPA) de « public », expression qui a
été choisie pour faire sens, dépassant la pure technique juridique.
Bien entendu, le terme a pour but de rappeler directement le «
service public ». Le « public » est toute personne physique ou toute
personne morale de droit privé, à l’exception de celles qui sont
chargées d’une mission de service public lorsqu’est en cause
l’exercice de cette mission.
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I. L’identification du management public

B. La gouvernance publique
Historiquement, le management n’était pas une science des
organisations ; c’était plus simplement un « art de l’arrangement »
tendant à optimiser le travail. Sous l’influence d’ingénieurs, il a été
conçu comme relevant de règles considérées comme objectives,
car d’inspiration scientifique. On l’a adapté progressivement à
l’organisation et au fonctionnement des entreprises privées, et
depuis quelques décennies, à l’administration publique.
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I. L’identification du management public

B. La gouvernance publique
La gouvernance publique, qui en constitue un des aboutissements,
peut se définir comme une somme d’institutions, de réseaux, de
normes légales et réglementaires, d’usages publics, qui visent à
concevoir et à mettre en œuvre des politiques publiques stables,
aptes à fournir des services publics dans le respect de la légalité tout
en bénéficiant d’une légitimité auprès du public. La gouvernance
publique est donc un mode d’action publique dépassant la simple
recherche de conformation à la norme, pour intégrer une dimension
qualitative, d’efficience.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public

I-L ’identification du management public

B. La gouvernance publique
La sécurité administrative
De même qu’en droit le principe de sécurité juridique suppose une
prévisibilité et une stabilité de la règle de droit, le public doit avoir
l’assurance de la stabilité de l’action administrative, qui ne doit pas
évoluer trop rapidement ni remettre en cause les situations
acquises. L’action administrative ne doit pas fragiliser mais au
contraire soutenir les projets du public compatibles avec les
normes sociales.
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I-L ’identification du management public

B. La gouvernance publique
La sécurité administrative
On mentionnera ici simplement quelques références historiques
relatives à la construction de la théorie du management public,
dans la perspective de la mise en place d’une gouvernance
publique
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I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
On mentionnera ici quelques éléments de doctrine et/ou étapes
ayant eu une influence sur l’administration publique française. Pour
initier la réflexion, on ne peut oublier, même si cela paraît
aujourd’hui bien loin- tain, l’apport de Colbert qui, au-delà de son
influence en matière d’interventionnisme économique de la
puissance publique, a aussi eu un rôle non négligeable dans le
développement de l’« Administration », comme forme
d’organisation hiérarchisée du travail, afin d’appliquer la règle de
droit étatique.
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I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
L’impuissance publique
L’expression peut porter à critique, mais elle signifie bien que la «
puissance publique » ne peut pas tout régler, voire parfois n’en a
pas les moyens. Certains enjeux, notamment à l’échelle mondiale,
échappent aux pouvoirs publics nationaux (ex. : le réchauffement
climatique). Il faut donc penser l’action publique administrative
dans un monde « fini ».
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I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Henri Fayol, ingénieur des mines et directeur d’un groupe minier, au
début du XXe siècle (Administration industrielle et générale, 1916), a
été à l’origine du« fayolisme » ; il a été un des premiers à formaliser
ce que l’on allait ensuite qualifier de management, et a décrit 5
fonctions essentielles de gestion : « prévoir, organiser, commander,
coordonner, contrôler ».
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I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Un de ses apports pour la période contemporaine, réside dans la
formalisation de théories sur l’organisation formelle de l’entreprise,
qui peuvent pour partie être transposables aux administrations
publiques, notamment : l’autorité et la responsabilité des supérieurs,
la discipline (avec le devoir d’obéissance), l’unité de commande-
ment (ce qui peut, à l’échelle de l’administration, se traduire par
une forte « centralisation »), la subordination des intérêts particuliers
à l’intérêt général, la stabilité du personnel.
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I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Le taylorisme, conçu dans le cadre d’une production de masse
dans les usines de production automobile Ford aux États-Unis, est
l’illustration parfaite de cette conception « rationnelle ». Taylor a
proposé la séparation des emplois de conception de ceux
d’exécution, et la segmentation du travail via un « one best way »
organisationnel. Il recherche une rationalisation du travail qui va
même aboutir à une « organisation scientifique du travail » (OST),
dédiée à la volonté de placer « the right man in the right job ».
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I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Max Weber, économiste et sociologue allemand, a théorisé
l’organisation bureaucratique, comme un optimum, un idéal de
management puisque basée sur un modèle « rationnel-légal »,
pensée de façon logique, encadrée par des normes écrites, et
hiérarchisée (cf. L’Éthique protestante et l’Esprit du capitalisme ;
Économie et société, 1921) : il décrit un système de « domination
légale ».
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I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Le développement de la démarche managériale va largement se
bâtir sur ses concepts qui devaient garantir l’efficacité. Or,
l’exercice du pouvoir a bien changé depuis, consacrant une
approche beaucoup plus souple, pas toujours optimale dans une
administration « légaliste ».
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B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Bureaucratie et rationalité La « bureaucratie », au sens technique
du terme, est conçue comme un modèle de neutralité, puisqu’elle
fonctionne de façon « objective » en appliquant le respect des
normes, des référentiels, des indicateurs… Or, elle constitue en
réalité une construction intellectuelle, faite de choix, théoriques et
politiques (ex. : un indicateur est une « abstraction » construite : le
nombre de chômeurs ne fait pas forcément « sens » quant à
l’efficacité de la politique d’insertion).
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B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Bureaucratie et rationalité Autrement dit, la bureaucratie exprime
une rationalité limitée, une subjectivité (invisible), même si elle est
mise en retrait. La bureaucratie présente donc une difficulté
intrinsèque : se concevant comme purement rationnelle, elle
risque de développer des comportements de travail basés sur la
croyance que les outils qu’elle utilise sont les seuls et uniques à
pouvoir saisir la réalité, alors qu’ils n’en sont qu’une approximation,
et que la réalité est toujours beaucoup plus complexe et
mouvante.
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I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Dans les années 1950, la France a transposé ces diverses réflexions
sous le nom de concept d’« organisation et méthodes » (OM),
établissant un ensemble de techniques destinées à améliorer
l’organisation et le fonctionnement de l’administration.
L’organisation faisait référence à la recherche des moyens à
mettre en œuvre pour améliorer l’efficacité du service, sa
capacité d’adaptation.
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B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
La méthode était une réflexion abstraite sur les problèmes
d’organisation. Différentes structures dédiées ont alors été créées,
notamment : le comité central d’enquête sur le coût et le
rendement des services publics (1946), ou le « commissariat
général du plan » (1946), qui sous une certaine influence
américaine (aides du « plan Marshall ») a contribué à faire prendre
conscience de l’importance de l’organisation et de méthodes
appliquées avec succès dans le secteur privé.
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B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Un Service central d’organisation et méthodes (S.C.O.M. ; de 1945
jusqu’en 1985), organisme interministériel dépendant de la
direction du Budget avait ainsi pour mission de former et d’informer
les fonctionnaires sur l’OM. Il s’inspirait de l’organisation scientifique
du travail (OST) et du taylorisme.
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B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Dans les années 1960, des programmes ont commencé à réfléchir
à la modernisation de la gestion publique, comme le Planning
Programming Budgeting System (PPBS) aux États-Unis, ou la
Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB) en France ont été des
techniques essentiellement tournées vers la maîtrise budgétaire.
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B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Dans les années 1980, se développe le « Nouveau management
public » (NMP, traduction du « New public management » ou NPM ;
on utilise aussi l’expression « Nouvelle gestion publique » ou NGP,
née dans les années 1970, en même temps que l’utilisation de la
formule « management public »). Le NMP s’interroge sur la
différenciation avec le management « privé ».
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I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Il permet de dégager une liste des particularités des administrations
publiques : absence de recherche de profit, dispensation de
services « publics », contraintes renforcées d’utilisation des
financements, utilisation de moyens juridiques exorbitants, poursuite
de buts d’intérêt général… Le critère essentiel de distinction entre
secteurs public et privé est finalement identifié comme la volonté,
propre au secteur public, de modifier globalement son
environnement.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
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B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Le management public s’attache donc à étudier dans quelles
conditions optimales (internes ou externes) le secteur public va
pouvoir parvenir à ce but.
Au Mali, le programme de développement institutionnel (PDI)
s’inscrit dans cette logique.
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B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Le NPM est une approche de management public (parmi d’autres,
mais c’est celle qui a peut-être le plus influencé la matière) qui
tend à « vouloir » transposer, moyennant des adaptations plus ou
moins importantes, les techniques et principes de gestion du
secteur privé au secteur public. Il exprime une vision du
management pré- supposant une « supériorité » de la gestion «
privée » sur celle « publique ».
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I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Management public : théorie ou pratique(s) ? Indubitablement, le
management public développe des concepts d’ordre théorique,
académiques. Mais il ne peut pas se cantonner à une approche
de type abstraite, et doit développer une dimension concrète,
pour s’adapter aux faits. La gestion du personnel administratif ne
peut par exemple pas être identique dans tous les pays, qui ont
notamment des sensibilités différentes à la hiérarchisation, à
l’autonomie, à l’individu…
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
La doctrine cherche alors à approfondir les concepts et techniques
permettant d’augmenter l’efficacité et la rentabilité des services
publics. La transposition de méthodes du secteur privé a permis
d’élaborer une conception de l’administration reposant sur les « 3 E
: Économie, Efficacité, Efficience ».
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Le néolibéralisme économique de ces années 1980, notamment en
Grande-Bretagne, avait en effet développé l’idée selon laquelle le
marché était par nature plus efficace que le secteur public et que
la concurrence était censée conduire à une diminution des tarifs
pour tous (y compris l’usager du service public), tout en conservant
une même qualité, voire en l’améliorant à coût constant.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
À partir de ce moment les auteurs recherchent de nouveaux
moyens de rationalisation de la décision administrative, de la
gestion publique. La rentabilité du secteur public devient un
élément central de la réflexion, une préoccupation constante des
pouvoirs publics. Cela a conduit, concrètement, à un recentrage
des missions de l’État (d’aucuns diraient une « réduction »), autour
de sa vocation de « régulation », et à un reflux vers des missions de
souveraineté (remise en cause de «l’État providence »).
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
L’État, dans cette logique, a concentré son action non plus sur une
action directe, mais sur des missions plus médiates : de contrôle,
d’audit, d’orientation. Cela peut s’entendre, à condition de ne pas
couper le lien indispensable avec le terrain, sous peine de
développer des politiques non transposables dans les faits.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Dès lors, la doctrine examine comment améliorer la productivité de
l’administration. Elle propose ainsi de consacrer la
déréglementation ou une « réglementation différente », la
simplification des procédures, la réduction des effectifs.
Sur la base de ces réflexions, le secteur public a donc adopté de
nouvelles méthodes d’évaluation, tels les indicateurs de
performance.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
Désormais, il s’oriente aussi vers une approche plus concrète, qui
met en avant les expériences de terrain, et analyse en détail les
réussites et les défaillances de chaque action publique menée.
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B. La gouvernance publique
1. Les prémices : organisation et contrôle du travail
2. La période moderne : qualité et stratégie
La référence à la rationalisation dans le secteur public a été
conçue initialement sous l’influence des théories de gestion issues
de l’entreprise privée, on l’a vu. Il est vrai que sa réussite est
subordonnée à la réunion de plusieurs conditions cumulatives
communes avec le secteur privé : la formation des gestionnaires à
la rationalisation, la définition des méthodes à mettre en jeu,
l’évaluation des résultats, l’analyse des coûts, la participation, le
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public

I-L ’identification du management public

B. La gouvernance publique
2. La période moderne : qualité et stratégie
La « Nouvelle gestion publique » (NGP), à savoir une approche d’«
entrepreneurialisme public » (que l’on a aussi appelé « néo-
managérialisme »), s’est développée dans la continuité de la
politique de modernisation administrative lancée par Margaret
Thatcher en Grande-Bretagne dans les années 1980. Là encore, il
s’agissait d’appliquer au secteur public les méthodes du secteur
privé, et une philosophie nouvelle de la prise de « risque » (ex. :
pour l’innovation).
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I-L ’identification du management public

B. La gouvernance publique
2. La période moderne : qualité et stratégie
Cette pensée, typiquement anglo-saxonne et d’inspiration
libérale, a voulu remettre en cause les frontières respectives entre
les deux secteurs. Elle a donc quasiment dupliqué plusieurs
techniques du privé dans le secteur public : la prise en compte de
la rentabilité, la prépondérance de la qualité de service, la
décentralisation de la prise de décision, la délégation au secteur
privé au- tant que faire se peut, la recherche de la productivité..
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I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
2. La période moderne : qualité et stratégie
Il est vrai que des enquêtes ont alors montré que certains services
semblaient être effectués, à qualité comparable, pour un coût
inférieur par le secteur privé. Mais symétriquement, le bilan de
plusieurs privatisations (prônées par le NMP et la NGP) de services
publics a montré des limites évidentes en termes de
fonctionnement, de sécurité, voire de coût pour le « client de
service public ».
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
2. La période moderne : qualité et stratégie
En France, ces théories ont en tout état de cause inspiré diverses
politiques du « changement public » : fermeture de points de
contacts du service public non « rentables », développement de la
contractualisation, introduction d’une « culture du résultat ».
Le management public a ensuite continué à évoluer et à
proposer des pistes sans cesse plus élaborées, parmi lesquelles :
le management opérationnel (amélioration du fonctionnement
quotidien) ;
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I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
2. La période moderne : qualité et stratégie
le management stratégique (gestion de l’organisation par la
conception d’une stratégie à long terme) ;
la réflexion sur l’organisation administrative (amélioration du « mille-
feuille » administratif) ;
le contrôle de gestion (pilotage en vue d’améliorer le rapport entre
les moyens engagés et les résultats fixés).
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B. La gouvernance publique
2. La période moderne : qualité et stratégie
La gouvernance publique, elle-même issue du NMP, entraîne de
profonds bouleversements des conceptions classiques de
l’administration publique. Elle consiste dans le passage d’une ère
de contrôle classique de légalité, de type hiérarchique, à des
mécanismes de contrôle de la qualité du service rendu, et au
développement d’autocontrôles, d’audit, de formulation et de
contrôle de résultats.
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B. La gouvernance publique
2. La période moderne : qualité et stratégie
Elle implique aussi le rehaussement des destinataires de l’action
administrative, par le développement d’une participation
renouvelée et une coopération entre acteurs (des secteurs privé et
public) est elle aussi encouragée. Elle implique aussi un
renouvellement du principe de responsabilité, le renforcement de
l’efficacité et de la cohérence. Enfin, elle définit des modes
d’action plus souples de l’administration (contrats, ou « quasi-
contrats », actes de « droit souple »).
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I-L ’identification du management public

B. La gouvernance publique
3. La période actuelle : régulation et plasticité
La régulation doit être lue en lien direct avec la gouvernance publique, dans
une relation renouvelée aux destinataires de l’action administrative.
Définition
La régulation consiste pour les pouvoirs publics à accompagner l’organisation
et le fonctionnement de la société pour l’adapter à son environnement, dans
la perspective de l’accomplissement de résultats par rapport à des objectifs
d’intérêt général fixés au préalable.
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B. La gouvernance publique
3. La période actuelle : régulation et plasticité
La régulation passe par diverses modalités, basées sur la souplesse d’action et
la participation des acteurs du secteur concerné :
la « sunshine regulation » : création d’un régulateur compétent pour
établir des rapports, avis, analyses et recommandations sur un secteur dé-
terminé. Le régulateur n’a pas forcément de pouvoir de contrainte, mais
dispose d’une influence sur les acteurs du domaine, voire sur l’opinion
publique (ex. : l’éthique du secteur public, les marchés financiers…) ;
l’autodiscipline : le secteur considéré est censé mettre en place des
procédures et institutions d’autocontrôle, des « codes de bonne conduite
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
3. La période actuelle : régulation et plasticité

la régulation sectorielle indépendante : création d’une

autorité indépendante chargée de contrôler la mise en
œuvre de la concurrence dans les secteurs où elle s’applique
;
le contrôle juridictionnel qui contrôle le respect de la règle de
droit (mais ce n’est plus « l’alpha et l’oméga » de l’action
administrative, au quotidien).
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public

I-L ’identification du management public

B. La gouvernance publique
3. La période actuelle : régulation et plasticité
Le « pooling » administratif
L’action administrative a intégré le « partenariat » public/privé, mais
dans le cadre de la réalisation de contrats administratifs. Le «
pooling » (que l’on pourrait traduire par groupement) se propose
d’aller plus loin dans l’intégration en envisageant le regroupement
de ressources dans un « pool », c’est-à- dire un ensemble de
ressources (biens, budgets, personnes physiques et/ou morales)
destinées à agir de façon cohérente et coordonnée.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
3. La période actuelle : régulation et plasticité
Le « pooling » administratif
Cette approche a conduit à développer le « pilotage » de l’action
publique. Inspiré de la planification, le pilotage a pour vocation de
programmer à moyen terme les politiques administratives. La
planification n’ayant pas répondu aux espoirs que l’on mettait en
elle, le pilotage est conçu comme permettant de remédier à ses
inconvénients, en demeurant ouvert et flexible, sensible à la
complexification de l’action publique, à ses interconnections avec
l’extérieur.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
I-L ’identification du management public
B. La gouvernance publique
3. La période actuelle : régulation et plasticité
Le « pooling » administratif
La « cartographie administrative » Le management public
nécessite d’élaborer une cartographie administrative, c’est-à-dire
une réflexion tendant à une représentation d’un objet spécifique
(en l’occurrence, l’administration publique, qui est à la fois une
organisation et une activité) en le simplifiant, dans le but de s’y
orienter efficace- ment (par exemple, au profit d’un manager,
dans le cadre d’une démarche de gestion).
 Introduction
Le concept de management public
II. L’acteur du management public : le « manager » public
L’intégration de la dimension managériale dans l’administration
publique a conduit à développer la figure du « manager public ».
Ce cadre se voit attribuer des fonctions variées :
la réalisation d’objectifs préalablement fixés ;
l’organisation du travail (répartition, coordination, optimisation,
capacité de « leadership ») ;
le commandement : savoir donner une impulsion à son service,
animer son « équipe » (notamment grâce à la concertation ; le
« coaching » peut être utilisé) ;
 Introduction
Le concept de management public
II. L’acteur du management public : le « manager » public
L’intégration de la dimension managériale dans l’administration
publique a conduit à développer la figure du « manager public ».
Ce cadre se voit attribuer des fonctions variées :
le contrôle : notamment par la mise en place de procédures «
qualité », mais possiblement aussi via l’évaluation des
personnels ;
la mise en place d’une « culture commune » ;
le pilotage en mode « projet » : unir les compétences de
différents services
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
II. L’acteur du management public : le « manager » public
et/ou agents (notamment grâce à la mise en place de «
réseaux »), et piloter les actions subséquentes (tout en étant au
fait des risques spé- cifiques induits par la motivation par projet :
p. ex. le développement de comportements en déconnexion
avec les autres services) ;
la prévision : anticiper sur les futurs projets portés par la structure
(cf. infra).
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
II. L’acteur du management public : le « manager » public
La fonction de manager public ou d’« encadrant » exige des
capacités autant relationnelles que techniques. Au-delà de ses
compétences techniques, il doit donc être un bon « communiquant
» : tout au long du projet (lors des bilans annuels, lors du début de
chaque nouveau projet, lors de la diffusion du plan annuel), il doit
être en mesure de diffuser clairement, à l’ensemble des acteurs
(hiérarchie, agents, organisations syndicales), les enjeux clefs et de
donner du sens à la politique menée.
Le manager doit être en capacité d’inventer des formes de travail
nouvelles, en adaptation face aux circonstances ; on peut illustrer
cela par le développement du travail, « à distance ».
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
II. L’acteur du management public : le « manager » public
En effet, tant le manager que nombre des membres de son équipe
voient le « bureau » se dématérialiser, rendant les opportunités de
rencontres, notamment de groupe, de plus en plus « diluées », dans
le cadre d’équipes qui deviennent « virtuelles ». Il faut donc
développer de nouvelles méthodes d’encadrement, et repenser la
fonction.
INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public

II. L’acteur du management public : le « manager » public

Il est dans cette perspective porteur de la « débureaucratisation » ;

celle-ci se concrétise cependant, historiquement, a contrario, par
une « mise en bureau » : nombre de services de l’État qui
intervenaient sur le terrain ont été supprimés ou transférés aux
collectivités territoriales, et l’État devient un gigantesque bureau.
Les collectivités territoriales elles aussi, via une augmentation des
qualifications de leur personnel et une réinterprétation de leurs
missions, tendent à développer les services en bureau.
INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public

II. L’acteur du management public : le « manager » public

Le manager public, un « hybride » ?
Les différentes réformes introduisant le management dans le
secteur public ont conduit au développement d’un manager
public à la croisée de contraintes parfois contradictoires, puisqu’il
doit concilier une identité profondément ancrée dans
l’accomplissement de missions d’intérêt général tout en
incorporant désormais des logiques économiques, dans un
contexte de réduction budgétaire et d’impératifs de gestion.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
II. L’acteur du management public : le « manager » public
Pour résumer, un « bon » manager public doit savoir faire preuve
de créativité, d’innovation et d’adaptabilité, tout en restant à
l’écoute de l’équipe sous sa responsabilité.
Pour un « management du réel » L’action administrative peut
céder à la tentation d’une approche purement théorique : sa
mission liée à l’intérêt général tend à la porter aux généralisations
(elle agit pour tous). Cela ne doit pas détourner le management ni
le manager, qui doivent rester en relation directe avec le réel. Au-
delà de la conception d’objectifs à remplir, la fonction de
manager nécessite un fort lien au terrain, donc une très bonne
compréhension des écarts susceptibles d’exister entre la «
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public

III. La gestion par objectifs

La gestion par objectifs (GPO) s’est développée, explicitement en
tout cas, dans les années 1990 (encore en provenance des pays
anglo-saxons : cf. le
« Management by Objectives » - MBO) : désormais, les services
doivent élaborer une stratégie quant à leurs objectifs, le niveau et
la qualité de service. Cela implique un suivi ultérieur des résultats
atteints, par la production d’un rapport (souvent annuel) de
gestion.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
III. La gestion par objectifs
Cette véritable « politique » s’appuie sur la fixation d’objectifs, qui
sont communément les suivants :
l’efficience (amélioration du « rendement » des services
administratifs) ;
la qualité du service public (ex. accueil, délais de traitement des
dossiers…) ;
l’évaluation des résultats par rapport aux objectifs fixés aux
managers et aux agents ;
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
III. La gestion par objectifs
La productivité et la réussite des objectifs constituent les éléments
de référence en matière de rationalisation administrative, qui
nécessite des instruments de mesure adaptés, quantitatifs et
qualitatifs de la « chaîne de service » (tout le processus doit être
évalué : de la conception à l’exécution).
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
III. La gestion par objectifs
Les indicateurs de résultats permettent de mesurer la réalisation
des objectifs. Ces indicateurs de résultats ont pour but de mesurer,
le plus objectivement possible, les effets des mesures prises. En
France, la méthode a été initiée en 1999, lorsque le ministre de la
Fonction publique, de la réforme de l’État et de la décentralisation
a demandé au Comité d’enquête sur le coût et le rende- ment
des services publics de réaliser une étude sur la mise en place
d’indicateurs de résultats dans trois ministères.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
III. La gestion par objectifs
Depuis, on a observé la généralisation de ce qui est devenu un
impératif pour chaque ministère. Les indicateurs de résultats sont
considérés selon le service rendu, ou la « productivité » de
l’administration. L’exigence d’efficience des services publics fait
désormais l’objet d’un consensus.
INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public

III. La gestion par objectifs

Le « droit à l’erreur » De même que le droit à l’erreur a été
consacré au profit du public, il faut sans doute penser un « droit à
l’erreur » de l’agent dans l’accomplissement de projets innovants.
Ce serait sans doute une solution pour susciter un meilleur
investissement de porteurs de projets novateurs.
INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public

IV. La culture administrative

L’administration constitue à la fois un microcosme et un
macrocosme. C’est un microcosme parce qu’elle est composée
d’individus dont les qualifications, les compétences, les finalités,
sont multiples. Tous ses membres contribuent individuellement, du
fait de leur activité, à la réalisation d’objectifs qui leur sont
attribués, déterminés par les pouvoirs publics, spécifiques, et reliés
à l’intérêt général.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
IV. La culture administrative
L’apprentissage organisationnel
L’administration est par nature un milieu à fort apprentissage
organisationnel, qui se caractérise essentiellement par trois
éléments : une connaissance fondée sur l’expérience et la
recherche d’informations, un processus de nature critique centré
sur l’action menée par l’administration, des expériences
individuelles corrélées aux missions de service public.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
IV. La culture administrative
L’apprentissage organisationnel
L’administration est par ailleurs un macrocosme : elle présente
une façade unifiée vis-à-vis du public, et ses membres constituent
un groupe cohérent, séparé professionnellement du reste de la
population active du fait de l’application d’une législation du
travail différente, en tout cas en France : c’est la fonction
publique. Il existe donc une identité de l’administration en tant
qu’organisation, et un imaginaire collectif lié à une certaine
conception de l’administration publique. Les deux doivent être
en cohérence, et « faire sens ».
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public

IV. La culture administrative

Dès lors, l’administration développe avec le temps une culture,
c’est-à-dire une conception de l’intérêt général qui par certains
aspects, lui est caractéristique (ce que d’aucuns peuvent
présenter comme un corporatisme). Dans cette perspective,
l’importance du personnel dans l’administration est essentielle (cf.
nos développements sur la GRH).
Il faut donc envisager un management public culturel, qui
nécessite d’être à l’écoute des particularités du milieu de travail,
de la sociologie des agents, des exigences des fonctions, et des
objectifs assignés au service public.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public

IV. La culture administrative

Ainsi, le but d’intérêt général recherché par une administration
peut conduire à devoir dans certains cas faire un « deuil
managérial », c’est-à-dire à une autolimitation dans l’utilisation
d’outils de gestion (voire une non-utilisation), en fonction du
contexte.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
IV. La culture administrative
Par ailleurs, cette culture administrative se développe dans le
cadre d’un environnement particulier, excessivement sous
contrainte. Autrement dit, l’administration n’est pas isolée, elle
communique avec différents éléments extérieurs, de dimension
micro, méso ou macro :
le politique : qui lui dicte ses missions ;
le droit : le facteur juridique est un facteur essentiel puisque
l’administration doit respecter l’État de droit ;
l’économie : la situation économique détermine les moyens qui
vont être alloués à l’action administrative ;
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
IV. La culture administrative
le public : l’évolution des modes de vie, les attentes de la
population… ;
la technologie : par exemple l’importance des TIC.
L’ensemble de ces facteurs environnementaux apporte des
opportunités, mais aussi des défis à surpasser, des limites à
intégrer.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
IV. La culture administrative
L’« apparence » administrative
En effet, la culture administrative n’est pas qu’interne à
l’administration. Le public aussi intériorise une représentation de ce
que doit selon lui être une administration peut-être pas « idéale »,
mais « normale ». Elle doit ainsi avoir l’« apparence » de
l’administration, dans toutes ses dimensions, ce qui recouvre
notamment : le lieu qui accueille éventuellement le public, les
procédures suivies, mais aussi le comportement des agents,
jusqu’à leur apparence physique (tenue vestimentaire, correction
envers le public, langage utilisé…). C’est un élément de confiance
fondamental dans l’administration.
 INTRODUCTION GENERALE: Le concept de management public
conclusion
L’administration doit accomplir l’ensemble de ses missions
d’intérêt général, mais cela n’est plus suffisant. Elle doit établir que
pour y parvenir, elle a mis en œuvre les procédures et modalités
optimales, exactement adaptées aux résultats qui lui avaient été
fixés, et qu’elle ajuste en interne grâce à des rétroactions
correctrices.
Tous les aspects de son activité sont concernés : l’organisation de
ses services, les méthodes tendant à améliorer la prise de
décision, la nécessité des réformes à entreprendre, ainsi que
différents contrôles pesant sur elle, et enfin les moyens qu’elle
utilise pour communiquer sur son action.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

La thématique relative à l’organisation administrative est récurrente en

matière de management public. Chaque État a développé une forme
spécifique d’organisation publique, censée répondre à une
conception sociale spécifique à sa population. Il existe en effet un
lien puissant entre les considérations politiques d’un pays et leur
incarnation dans les formes prises par son administration. L’Histoire
constitue ici un facteur essentiel : les différentes administrations ont
mis des siècles à s’établir et se perfectionner, on comprendra donc
qu’elles répondent à des logiques fortement implantées.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

Elles sont donc difficiles à transformer, en tout cas radicalement,

d’autant que les modèles « alternatifs » ont été a priori tous testés à
l’étranger, et n’ont pas forcément tous prouvé, même sur le plan
théorique, un avantage indiscutable.
Il s’agit donc de savoir quelles peuvent être les relations
susceptibles d’être entretenues entre les différentes personnes
publiques intervenant sur le territoire national.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

Mais, au-delà d’une simple organisation hiérarchisée, classique,

il s’agit dorénavant pour l’administration publique d’intégrer la
dimension du « design organisationnel », à savoir comment elle
peut faire évoluer son organisation pour garantir l’ensemble des
exigences liées au management, dans le cadre d’une
conformation sociale spécifique.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

L’État unitaire se décline en différentes personnes publiques :
l’État bien sûr, mais aussi les collectivités territoriales, les
établissements publics, les groupements d’intérêt public, les
personnes publiques sui generis. Ces personnes morales doivent
entretenir des relations juridiques entre elles. Trois modalités
d’organisation ont été retenues : la concentration, la
déconcentration, et la décentralisation. Il ne s’agit pas de faire
ici un exposé purement juridique de ces dispositifs, mais
d’examiner comment, chacun à son niveau, peut contribuer à
l’efficacité de l’action administrative.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

A.La centralisation
La centralisation exprime une suprématie sans partage
d’organes administratifs centraux, seuls habilités à prendre les
décisions administratives pour tout le territoire national. Ces
décisions sont prises juridiquement au nom de l’État, qui est la
seule personne juridique de droit public. Les autorités centrales
peu- vent bien entendu adapter leur action à chaque partie du
territoire.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

A.La centralisation
Mais le problème tient au fait qu’en réalité, éloignées du terrain,
elles vont se révéler techniquement inaptes à réaliser cette
adaptation ; incapacité qui peut même être amplifiée lors
d’évènements exceptionnels réclamant une action rapide et
sortant des procédures établies.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

A.La centralisation
Le territoire
Le territoire est une construction collective, qui comprend de
très nombreuses dimensions à intégrer dans les politiques
administratives : physique (la « géographie »), historique,
culturelle, économique, sociologique. Son « morcellement »
administratif (au sein de circonscriptions extrêmement
nombreuses et de tailles très diverses) répond donc à des enjeux
multiples qu’il faut combiner.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

A.La centralisation
La centralisation n’exclut pas l’existence d’agents répartis dans
différentes circonscriptions du territoire. Cette implantation locale
destinée à développer les contacts entre l’administration et le
public ne remet pas en cause le fait que ces administrateurs restent
soumis à un pouvoir hiérarchique strict des organes centraux, dont
ils reçoivent des instructions directes. Autrement dit, ils ne disposent
d’aucun pouvoir propre (ou que de très peu de pouvoir) : ils
recueillent simplement des dossiers qu’ils transmettent au centre
pour décision.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

A.La centralisation
Ce système est impossible à appliquer dans les États
contemporains. Il engorgerait les administrations centrales
d’affaires mineures et les empêcherait de se concentrer sur une
politique de réflexion de plus grande ampleur.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

B. La déconcentration
Dès lors, on applique un correctif à la centralisation : c’est la
déconcentration, qui consiste à remettre à des agents locaux de
l’État un pouvoir de décision dans différentes matières. Le
système reste centralisé, dans la mesure où les décisions sont
toujours prises au nom de l’État par des agents nommés par lui et
qui obéissent sur la base du pouvoir hiérarchique.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

B. La déconcentration
Dans le cadre de la déconcentration, le pouvoir de décision est
réparti sur le territoire, dans des circonscriptions territoriales de
taille variable, correspondant à des politiques différenciées, ce
qui doit permettre de mieux prendre en compte les particularités
locales.
 ARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

B. La déconcentration
la déconcentration s’inscrit dans un objectif d’efficience, de
modernisation, de simplification, d’équité des territoires et de
proximité avec le public et les acteurs locaux. Elle constitue la règle
générale de répartition des attributions et des moyens entre les
échelons centraux et territoriaux des administrations civiles de l’État.
Elle implique l’action coordonnée de l’ensemble des services
déconcentrés et des services territoriaux des établissements publics
de l’État ».
 ARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

B. La déconcentration
Dès lors, les administrations civiles de l’État, placées sous l’autorité
du Premier ministre et de chacun des ministres, se composent,
d’une part, d’administrations centrales et de services à
compétence nationale, et d’autre part de services déconcentrés.
Sont confiées aux administrations centrales et aux services à
compétence nationale les seules missions qui présentent un
caractère national ou dont l’exécution, en vertu de la loi, ne peut
être déléguée à un échelon territorial.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
B. La déconcentration
Les administrations centrales assurent, au niveau national, un rôle de
conception, d’animation, d’appui des services déconcentrés,
d’orientation, d’évaluation et de contrôle.
Les autres missions sont confiées aux services déconcentrés (de
niveau régional, départemental, cantonal, municipal).
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
B. La déconcentration
On devine de cette organisation qu’il existe à la fois des services
déconcentrés de type généraliste (ex. : préfecture, dans son rôle
d’état-major administratif), et d’autres de type spécialiste (ex. :
direction départementale interministérielle .
Par ailleurs, les services déconcentrés de l’État sont pour une grande
part « parallèles » à ceux des collectivités territoriales, que l’on va
évoquer, contribuant à ce que de nombreux auteurs décrivent
comme un « millefeuille » territorial.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
B. La déconcentration
Le « système » est en principe bâti sur leur complémentarité. Certains
proposent néanmoins de remettre en cause ce schéma, et
concluent qu’il serait plus pertinent de supprimer les services
déconcentrés de l’État s’intéressant aux domaines décentralisés.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

B. La déconcentration
Certaines administrations, dites « de mission », ne répondent pas au
schéma classique que l’on vient d’évoquer : elles sont créées en
dehors des lignes hiérarchiques classiques afin de garantir la mise
en œuvre de politiques transversales, de nature interministérielle
(par exemple, en matière d’aménagement du territoire : cf. la
création de l’Agence nationale de la cohésion des territoires).
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
B. La déconcentration
La délocalisation administrative Un autre mouvement, à distinguer
de la déconcentration, et que l’on peut qualifier de « délocalisation
administrative », peut prendre deux formes :
la délocalisation interne : une administration centrale ne se définit
en effet pas par son implantation géographique dans la capitale,
mais par sa compétence géographique, qui comprend
l’ensemble du territoire national. Et il peut sembler opportun pour
le gouvernement, dans certains cas, d’implanter des services dits
centraux, non pas à la capitale, mais en banlieue ou en province.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
B. La déconcentration
la délocalisation transfrontalière : c’est un tout autre mécanisme
qui consiste pour certaines collectivités publiques de pratiquer
une politique de délocalisation inspirée de celle du secteur privé,
consistant à déléguer à des structures étrangères certaines de
leurs tâches, pour des raisons diverses : économiques (coût de
main-d’œuvre inférieur), coopération internationale (coopération
transfrontalière). Cette politique engage de nombreuses
problématiques, notamment d’indépendance, de souveraineté,
de sécurité, de ressources humaines.
 ARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
Même dans le cas de la déconcentration, il n’existe, juridiquement
qu’un seul décideur, source de tous les actes administratifs : l’État.
La décentralisation exprime un autre modèle administratif : d’autres
personnes publiques autonomes à ressort territorial ou à
compétence limitée sont détentrices du pouvoir de décision
administrative : les collectivités territoriales.
 ARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
La décentralisation repose sur l’idée d’une gestion par les
administrés des affaires qui les concernent le plus directement, et
donc sur l’existence d’une communauté d’intérêts propres à une
partie du territoire, distincts des problèmes nationaux. C’est la
reconnaissance d’un « localisme » administratif, qui permet sur le
plan théorique d’améliorer la participation politique des citoyens,
appelés à élire des représentants locaux habilités à statuer sur des
questions d’intérêt général de niveau local.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
La décentralisation engendre dès lors un ensemble de corps
intermédiaires entre le public et l’État. Elle doit susciter des règles
adaptées à chaque circonscription. Elle constitue en cela une «
démocratie locale », basée sur une organisation administrative
transposée de celle de l’État, avec une assemblée délibérante
locale (le « conseil ») et un exécutif local.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
Chaque collectivité territoriale doit disposer, pour que la
décentralisation soit réelle, de biens propres, d’un budget
particulier, de personnels. Elle pourra agir en justice pour défendre
ses prérogatives administratives. La décentralisation constitue a
priori une modalité optimisée de répartition des tâches
administratives : l’État « central » est censé se limiter aux fonctions «
régaliennes », essentielles à la vie en communauté, et qui
nécessitent une unité nationale (justice, police judiciaire, impôts,
armées…) face notamment à des revendications d’identité jugées
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
Désengorgé des questions de gestion quotidienne, l’État peut se
recentrer autour des fonctions de régulation de nature globale. De
leur côté, les collectivités territoriales doivent répondre à un projet
politique local, au niveau administratif, ce qui ré- pond à un
approfondissement démocratique.
La décentralisation présente toutefois, comme tout mécanisme
d’organisation sociale, des risques aujourd’hui bien identifiés. Elle
amène une montée des revendications locales qui peut tourner au
« particularisme », de nature à remettre en cause l’unité nationale.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
En réponse, l’État, sous prétexte de coordination, peut reprendre
des prérogatives qu’il avait un moment confiées aux collectivités
territoriales. L’élection locale ne garantit pas non plus la
compétence technique des élus, ce qui peut entraîner, de fait, une
« confiscation » de la décentralisation par le personnel administratif
local qualifié. La gestion par des élus locaux entraîne aussi,
inévitablement, des décisions de nature politique qui peuvent être
inspirées par un groupe de pression, ou tout simple- ment ne pas
s’avérer cohérentes.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
La décentralisation peut également alourdir le processus de
décision, en ajoutant une « couche » au « mille-feuille » administratif
tant décrié. Décentraliser efficacement nécessite donc de garder
ces difficultés en tête. La dose de décentralisation à engager
variera selon les traditions historiques, le cadre géographique, les
ressources économiques, l’implication civique ou politique.
La décentralisation territoriale est donc directement liée au
libéralisme politique, ce qui explique qu’elle a connu des
mouvements de « balancier » avec le temps.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
La décentralisation constitue toutefois, en définitive, une
décentralisation « a minima », sous strict contrôle de l’État : le «
jacobinisme » a toujours prédominé. L’expression de politiques
locales reste cantonnée à des problématiques soumises à une
interprétation stricte de grands principes nationaux du service
public, avec une très grande sensibilité de la population
notamment envers un traitement égal, notamment dans la
perspective d’éviter une certaine « dispersion » administrative.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
Les pouvoirs publics dépensent ainsi une grande énergie et donc
des moyens financiers considérables à garantir l’équité dans
l’accès à des services de base, comme la santé ou l’éducation.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
En tout état de cause, la décentralisation permet de consacrer des
libertés locales face à l’État, via le principe de libre administration
des collectivités territoriales (consacrées et une reconnaissance
explicite à plusieurs reprises dans la Constitution qui dispose que « la
France est une République indivisible, laïque, démocratique et
sociale.
Pour conclure, on peut considérer la décentralisation de deux
façons : soit comme une fin (décentralisation dès lors forte), soit
comme un moyen (décentralisation alors plus encadrée).
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
La décentralisation territoriale connaît nécessairement des limites
institutionnelles. Au Mali, sous , c’est le préfet qui est chargé du
contrôle administratif de la légalité des actes (administratifs) des
collectivités territoriales). En cas de désaccord persistant sur la
légalité d’un acte d’une collectivité territoriale, le préfet peut
décider de saisir la juridiction administrative pour qu’elle statue. Ce
mécanisme confirme que le pouvoir étatique est le seul souverain,
et que dès lors, il garde la mission de maintenir l’unité
d’interprétation de la loi et la cohésion du pays.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
Ce contrôle d’une personne publique sur une autre se distingue
néanmoins de l’exercice du pouvoir hiérarchique qui s’exerce à
l’intérieur d’une même personne morale. En effet, le préfet ne peut
pas donner des ordres aux collectivités territoriales, qui ne sont plus
dans une relation de subordination : l’opportunité de leurs décisions
ne peut pas être remise en cause : seule leur légalité peut l’être, et
qui plus est, seulement a posteriori, c’est-à-dire une fois l’acte émis
et ayant fait l’objet d’une publicité.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
Bien d’autres États conçoivent la décentralisation de manière beaucoup plus
poussée. C’est le cas de la conception anglaise notamment, reposant sur la
notion de « self-government », c’est-à-dire d’auto-administration locale. Les
autorités locales représentent une partie du pouvoir administratif ; le but est
de mettre en place une gestion administrative optimale, en complémentarité
avec l’administration de l’État.
On peut enfin s’interroger sur quelques difficultés, peut-être consubstantiel-
les, liées à la décentralisation, susceptibles d’obérer l’efficacité administrative
:
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
la capacité des collectivités territoriales à gérer la complexité des tâches
administratives est une question qui concerne essentiellement les très petites
collectivités territoriales : ainsi, il existe en France une situation dite d’«
émiettement communal » : un très grand nombre de communes ne disposent
pas d’une taille suffisante pour mettre en œuvre concrètement les
compétences juridiques qu’elles détiennent.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
De multiples lois sont intervenues pour tenter de remédier à cette
difficulté, notamment par : la fusion de communes (permettant
d’atteindre des tailles autorisant des « économies d’échelle
administrative », et/ou le développement de compétences
techniques suffisantes, et la capacité de financer la réalisation
effective des compétences juridiques détenues), ou par
l’obligation qui leur est faite dorénavant d’adhérer un
établissement public de coopération intercommunale (EPCI)
pour certaines compétences techniques qui selon les cas doivent
ou peuvent être mutualisées.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
l’incapacité à traiter le problème de fond qui est celui du trop
grand nombre de communes, et donc l’échec de la politique
tendant à les fusionner, et que cela engendre d’autres difficultés :
par exemple, d’identification des compétences EPCI/communes
membres), la création de centres de gestion (CDG) à l’échelle en
principe départementale, pour mutualiser la gestion des
ressources humaines de la FPT, la réalité de la démocratie locale,
et son intérêt face à la démocratisation du pouvoir central.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
La décentralisation n’est pas plus « légitime » que la
déconcentration. Si effectivement, les représentants locaux de
l’État ne sont pas des élus mais des fonctionnaires nommés, ils
ont bien pour rôle, on l’a vu, d’appliquer la loi, issue, elle, des
représentants de la volonté de la nation, en accomplissant une
fonction exécutive. La concrétisation des politiques locales des
collectivités territoriales suit le même chemin : ce sont des
agents publics nommés qui appliquent les décisions des
assemblées locales, sous la direction de l’exécutif local.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
L’influence de certains agents publics est ainsi évidente dans
certaines collectivités territoriales, au point qu’il faut s’interroger sur
la réalité de la localisation du pouvoir local ;
les moyens financiers des collectivités territoriales paraissent sous-
dimensionnés par rapport aux attributions qui leur ont été
transférées de la part de l’État. Leur autonomie financière est limitée
par des exigences budgétaires très strictes (ex. : obligation de vote
du budget en équilibre ; sous le contrôle du préfet et des juridictions
financières administratives).
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

C. La décentralisation
La décentralisation fiscale semble donc un leurre, malgré la
formulation de l’autonomie financière des collectivités
territoriales, qui oblige en principe à compenser tout nouveau
transfert de compétences entre l’État et les collectivités
territoriales. Différents mécanismes sont aussi mal compris des
collectivités et de la population, comme la péréquation, vécue
comme pénalisant les « bons élèves » territoriaux ;
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

C. La décentralisation
les aspirations de la population, sinon à l’« autodétermination »
mais à l’accession à une plus grande capacité de gestion
administrative est évidente, et les anciennes sujétions imposées
par l’État sont moins bien acceptées.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

C. La décentralisation
Les lois ont introduit trois nouveaux instruments de démocratie
directe : le droit de pétition pour saisir l’assemblée délibérante
d’une collectivité territoriale, le référendum décisionnel local
dans le champ de compétences des collectivités, et la
consultation des électeurs sur une question intéressant
l’organisation institutionnelle de la collectivité ; mais les élus
locaux sont pour l’instant plus que frileux dans leur mise en
œuvre.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
La décentralisation a en tout état de cause ouvert une « boîte de
Pandore » juridique et politique, celle de l’adaptation des normes
locales à des spécificités toujours plus poussées, correspondant aux
aspirations sociétales des différents territoires.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
La décentralisation technique Si la décentralisation fait
aujourd’hui communément référence à la décentralisation
territoriale, on considère qu’il en existe une autre, moins poussée,
qui est la décentralisation technique, qui consiste à confier la
gestion d’un service public strictement délimité à une personne
morale distincte, à savoir à un établissement public, qui reste sous
la tutelle d’une autre personne publique de rattachement
(l’État ou une collectivité territoriale).
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
La décentralisation technique
L'établissement public permet lui aussi une certaine autogestion, les
personnes intéressées au fonctionnement du service se trouvant
associées à sa gestion, sans aller jusqu’à participer à une élection «
politique ». La tutelle est un contrôle plus fort que celui exercé sur
une collectivité territoriale.
Malgré ses difficultés, l’action actuelle de décentralisation semble
néanmoins devoir constituer une étape incontournable de la
réorganisation administrative du pays.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
Déconcentration versus décentralisation : l’indécidable ? Les
relations entre administration centrale et administration locale n’ont
cessé d’alimenter la réflexion et le débat. Partisans et opposants de
l’une comme de l’autre développent des avantages et des
inconvénients qui sont finalement les deux faces d’une même
pièce. Il est indéniable que l’ère d’une administration centrale
omnipotente est bel et bien révolue ; mais pour autant, elle n’a pas
été supplantée par l’administration locale.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
Déconcentration versus décentralisation : l’indécidable ?
Une lecture contemporaine des relations entre déconcentration et
décentralisation peut se trouver dans l’application d’un « principe
de subsidiarité », qui s’entend comme une perte d’influence des
méthodes purement autoritaires au bénéfice de moyens plus
souples d’intervention, et comme une imbrication de l’action de
l’État et des collectivités territoriales qui ont pour vocation de
collaborer, d’agir de façon complémentaire.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

C. La décentralisation
CONCLUSION
En conclusion, déconcentration comme décentralisation
tendent en tout cas dans le discours, à rapprocher
l’administration du public. Ces deux modes de gestion publique
sont censées s’accompagner d’un renforcement du pouvoir de
décision au niveau de proximité et une meilleure adaptation de
la décision.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

C. La décentralisation
Mais, dans une époque de communication généralisée, de
circulation immédiate de toutes les « informations » (via les
réseaux sociaux), cela risque d’engendrer dans l’opinion
publique un sentiment de gestion « aléatoire », voire de rupture
d’égalité, puisque chaque collectivité territoriale peut
développer une approche qui lui est propre. Des dispositifs de
coordination sont donc indispensables pour une action en
complémentarité, en synergie, et non en concurrence (que
celle-ci soit délibérément voulue ou inconsciente).
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
Par ailleurs et surtout, on a récemment appliqué une approche du «
big is beautiful », tant en matière de déconcentration de l’État
(renforcement du préfet de région par rapport au préfet de
département) que de décentralisation des collectivités territoriales
(renforcement des EPCI, fusion des communes, fusion des régions,
consécration de grandes « métropoles »). Mais qu’en est-il de la
proximité promise, dans tout cela ? La réalité tend au contraire à
éloigner physiquement l’administration locale du public, à la
transformer en services « impalpables », comme les services centraux
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
C. La décentralisation
De plus, l’intégration » crée de nouveaux problèmes (ultra-
concentration de la population, nouvel exode rural, difficultés de
déplacements urbain...).
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
D. Les administrations « indépendantes »
Le modèle classique d’administration n’admet pas l’indépendance :
on l’a vu, un État unitaire comme la France ou le Mali répond à un
modèle « intégré » ; il peut s’accommoder de transférer quelques
compétences à des collectivités territoriales dans le cadre de la
décentralisation, mais c’est sous son contrôle. Cependant, un autre
modèle issu des pays anglo-saxons s’est largement développé,
depuis les années 1960, visant à instaurer des organismes « publics »
mais délivrés en tout ou partie de l’autorité et du contrôle de
l’administration centrale de l’État. Deux types d’organisme ont été
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
D. Les administrations « indépendantes »
On trouve tout d’abord l’« agence ». C’est un démembrement de
l’État chargé d’accomplir une mission d’intérêt général, quel
qu’en soit le statut (personne publique, personne privée), et
bénéficiant d’une autonomie de gestion par rapport à l’autorité
étatique. Elle répond à une forme d’externalisation. Cette formule
offre en principe plus de souplesse de fonctionnement que les
administrations de gestion traditionnelles, plus de réactivité.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
D. Les administrations « indépendantes »
En France, on s’en est inspiré, et de nombreuses « agences » ont le
statut d’établissement public, mais sans correspondre tout à fait à
la conception anglo-saxonne (qui s’apparente plus à celle des
AAI, définies ci-après).
On trouve ensuite l’autorité administrative indépendante , dérivées
en France du modèle anglo-saxon du « quango » (« quasi non-
governmental organisation »).
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire
D. Les administrations « indépendantes »
Ce genre d’administration s’est développé en France à compter
du début des années 1970, dans le but de disjoindre l’action
directe de l’État dans le secteur économique (ex. : marchés
financiers), ou dans des secteurs d’activité nécessitant la
protection de libertés publiques (ex. : communication
audiovisuelle, accès aux documents administratifs).
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

D. Les administrations « indépendantes »
Une AAI agit juridiquement au nom de l’État mais échappe à
l’autorité hiérarchique de toute autre autorité administrative et
notamment du gouvernement. Elle dispose de pouvoirs très
variables mais souvent contraignants, qui peuvent aller jusqu’à être
de nature quasi juridictionnelle. Elle peut émettre des actes
administratifs mais pas législatifs. Son indépendance est garantie
par la loi.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

D. Les administrations « indépendantes »
Une AAI est bien une autorité issue de principes de management
dans la mesure où elle a clairement une fonction de régulation :
elle peut, au-delà de compétences purement juridiques, avoir un
pouvoir d’influence du secteur qu’elle doit encadrer (via des avis,
des recommandations… : ce que l’on qualifie aujourd’hui de «
droit souple »).
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

D. Les administrations « indépendantes »
Enfin, en France, on distingue deux catégories : les AAI, qui ne
disposent pas de la personnalité juridique ; et les Autorités
publiques indépendantes (API), qui ont la personnalité juridique (et
donc qui décident en leur nom propre, et ont en principe plus de
pouvoirs).
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

D. Les administrations « indépendantes »
L’« atomisation » administrative Il s’agit d’un synonyme du «
millefeuille » administratif mais peut-être encore plus explicite quant
au fait qu’il devient parfois impossible de distinguer clairement les
différentes personnes publiques entre elles (par exemple, à moins
d’être un spécialiste, il est juridiquement difficile de distinguer une
commune d’un EPCI).
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

D. Les administrations « indépendantes »
L’« atomisation » administrative
Sur la base des dispositifs évoqués précédemment, la liste
contemporaine des organismes, de droit privé comme de droit
public, susceptibles d’être considérés par le public comme une «
administration », car chargés d’une mission de service public, peut
donner le tournis, sachant que chacun a sa spécificité et
développe un type particulier de relation avec le public.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

D. Les administrations « indépendantes »
l’État (niveau central ou déconcentré) ;
les collectivités territoriales (dénommées souvent à tort «
collectivités locales ») ;
les établissements publics (qui peuvent prendre l’appellation d’«
agence ») ;
les groupements d’intérêt publics (extrêmement proches des
établissements publics) ;
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

D. Les administrations « indépendantes »
les personnes publiques « sui generis » (ex. : la Banque de France,
l’Institut de France) ;
les autorités administratives indépendantes (et les API) ;
les sociétés commerciales à capital obligatoirement public pour
partie (ex. : sociétés d’économie mixte, sociétés publiques
locales) ;
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

I. La reconfiguration de l’État unitaire

D. Les administrations « indépendantes »
les personnes privées chargées par un texte législatif d’une
mission de service public (ex. : CPAM, certaines entreprises
publiques) ;
les personnes privées chargées par contrat d’une mission de
service public (ex. : les « concessionnaires ») ;
les « opérateurs publics » (ce qui correspond souvent,
juridiquement, à des établissements publics).
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-L ’Etat fédéral ou autonomique

Sur le plan théorique, si la décentralisation introduit un rapport
d’autonomie entre différentes personnes publiques, c’est à un
degré inférieur à celui du fédéralisme dans lequel l’État fédéral
dispose de sa propre Constitution, tout comme chaque État fédéré
qui en est membre ; dès lors il existe plusieurs parlements dotés du
pouvoir de faire la loi : il y a « superposition » d’États.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-L ’Etat fédéral ou autonomique
Le fédéralisme est une technique d’aménagement constitutionnel
du pouvoir politique, qui impacte la structure même de l’État en
réalisant un démembrement des pouvoirs législatif, exécutif,
juridictionnel. L’État membre de l’État fédéral dispose d’une
compétence propre, accordée par la Constitution, sur laquelle
l’État fédéral n’exerce pas de contrôle.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-L ’Etat fédéral ou autonomique
Cette compétence est de nature législative : certains domaines
appartiennent en propre à l’État fédéral, d’autres aux États
fédérés, des concours de compétences sont aussi possibles.
Chaque État fédéré dispose d’un parle- ment, on l’a dit, mais aussi
d’un gouvernement, et donc d’une administration locale.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-L ’Etat fédéral ou autonomique
Il existe par ailleurs un système intermédiaire : l’État « autonomique
» (ex. : Espagne), qui se caractérise par le fait que chaque «
autonomie » se développe dans le cadre d’un État qui reste
unitaire, mais qui accède à des pouvoirs de nature législative, ce
qui leur permet d’exprimer un certain degré de différenciation
normative (et donc administrative).
La décentralisation examinée précédemment se situe «
simplement » sur le terrain administratif, sous le contrôle de l’État.
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-L ’Etat fédéral ou autonomique
Mais la pratique rend bien difficile la distinction entre l’État
membre d’un État fédéral ou d’un État autonomique, et la
collectivité décentralisée : plutôt que d’une véritable différence
de nature, on observe dans la réalité des degrés différents entre
ces systèmes. Dans les deux cas, le but recherché est similaire :
reconnaître l’autonomie de gestion des populations locales pour
gérer leurs « affaires propres ». Le fédéralisme constitue toutefois
une forme en principe plus poussée de dévolution du pouvoir au
niveau local, que dans le cas de la décentralisation
 PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-L ’Etat fédéral ou autonomique
Mais il n’y a pas de barrière infranchissable entre les deux
systèmes, et l’étude comparative montre en réalité une sorte de «
continuum » entre fédéralisme et décentralisation.
En matière de management public, le fédéralisme pose des
difficultés propres :
la coordination entre échelon central et local est rendue plus
difficile, notamment dans le cadre d’une répartition des
compétences pas toujours claire car formulée de façon très
générale dans la Constitution (tant verticalement
qu’horizontalement) ;
PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-L ’Etat fédéral ou autonomique

l’autonomie renforcée des pouvoirs locaux entraîne des
politiques administratives locales parfois très éloignées les unes
des autres ;
les modalités de contrôle sur les institutions locales sont facteur
de tensions ;
certains « doublons » existent inéluctablement ;
une « concurrence » entre institutions locales peut se
développer.
PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-L ’Etat fédéral ou autonomique

Pour une théorie du désordre organisationnel administratif
Il ne s’agit pas de prôner le désordre en soi, mais de s’interroger sur
la pertinence des schémas classiques d’organisation
administrative, peut-être trop rigides. L’administration publique doit
pouvoir améliorer son fonctionnement grâce à l’introduction de
facteurs d’innovation échappant aux rigidités traditionnelles, donc
grâce à un « désordre organisé », à une plasticité de son
organisation.
PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-La regionalisation
A-Définition de la régionalisation
Au sens général, une région est un territoire ou une étendue
géographique définie en fonction de critères divers :
(caractéristiques identiques sur le plan climatique, géographique,
économique, linguistique, de la population). Le terme de «
régionalisation » est en général entendu comme une forme de
décentralisation au profit des régions auxquelles un Etat accorde
une autonomie administrative et transfère certaines de ses
prérogatives.
PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-La regionalisation
A-Définition de la régionalisation
La déconcentration, autre dimension de la régionalisation consiste
à déléguer ou transférer certains pouvoirs de l’administration
centrale vers les Services déconcentrés. La déconcentration,
comme la décentralisation, est basée sur le principe de
subsidiarité qui fait que l'échelon le plus élevé ne doit assurer que
les missions ne pouvant être exercées à un niveau inférieur
PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-La regionalisation
B-Types de regionalisation
L’analyse est basée sur 4 types de régionalisation :
- La déconcentration régionale, consistant en une « simple »
déconcentration de l’Etat au niveau régional. Le Mali a mis en
place ce processus depuis les années 80 et la déconcentration
régionale persiste au côté de la décentralisation régionale à
laquelle elle a transféré une grande part de ces prérogatives
initiales.
PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-La regionalisation
B-Types de regionalisation
L’analyse est basée sur 4 types de régionalisation :
- La décentralisation régionale, basée sur une collectivité
territoriale régionale. C’est ce processus qui caractérise
actuellement la régionalisation au Mali. Mise en place dès 2000 les
collectivités régionales ont réellement pris leur essor vers 2005/2006
et la dynamique d’appropriation et de renforcement de leurs
prérogatives est en cours.
PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-La regionalisation
B-Types de regionalisation
L’analyse est basée sur 4 types de régionalisation :
- La régionalisation politique qui vise à renforcer l’autonomie
régionale à travers notamment la mise en place d’une instance
législative et d’un gouvernement. Ce type pourrait constituer une
perspective de l’évolution de la régionalisation au Mali au cours
des prochaines années
PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-La regionalisation
B-Types de regionalisation
L’analyse est basée sur 4 types de régionalisation :
- - Enfin, même s’il ne s’agit pas à proprement parler d’une
régionalisation mais d’une autre forme d’organisation de l’Etat, le
fédéralisme est présenté essentiellement pour mettre en
perspective les différences et les similitudes avec la régionalisation
politique. Toutefois le fédéralisme ne constitue pas dans l’état
actuel des choses une perspective à court et moyen terme.
PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-La regionalisation
B-Types de regionalisation
L’analyse est basée sur 4 types de régionalisation :
- Chacun de ces types de régionalisation sont analysés dans le
tableau ci-dessous selon 4 axes : i) leurs modalités de constitution,
ii) le niveau d’implication des acteurs régionaux, iii) les pouvoirs et
compétences de ces acteurs et leur lien avec l’Etat et iv) le rôle
joué par la région vis-à-vis des autres niveaux de collectivités..
PARTIE 1:LA RÉGULATION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE

CHAPITRE 1: LE DESIGN ORGANISATIONNEL

II-La regionalisation
C-Comparaision des modes de gouvernance