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FIPECO, le 12.06.2024
Les fiches de l’encyclopédie IV) Les prélèvements obligatoires
17) La fraude et le contrôle fiscal
Cette fiche présente d’abord les enjeux de la lutte contre la fraude fiscale puis l’organisation et
les moyens déployés en France et enfin les résultats obtenus.
A) Les enjeux
1) La définition de la fraude fiscale
La fraude fiscale est définie comme une action délibérée et illégale d’un contribuable
conduisant à réduire le montant des impôts qu’il verse au trésor public, notamment en ne
déclarant pas ou en sous-évaluant ses revenus, ses activités économiques ou des éléments de
son patrimoine. Elle doit être distinguée :
- des erreurs et omissions involontaires, qui tiennent souvent à la complexité du droit
fiscal, source d’interprétations divergentes, et qui doivent néanmoins donner lieu à des
redressements ;
- de « l’optimisation fiscale », qui consiste à utiliser les failles de la législation pour
minorer l’impôt dû sans pour autant que ce soit illégal.
« L’évasion fiscale » est une zone grise entre la fraude et l’optimisation, qui consiste par
exemple à transférer des bénéfices dans des pays où ils sont moins imposés en jouant sur les
ambiguïtés de la définition de « prix de transfert aux conditions du marché ».
En pratique, la distinction est souvent difficile et un chapitre du rapport public annuel de 2010
de la Cour des comptes montrait ainsi que la majoration de 40 % pour « manquement délibéré »,
qui marque la frontière entre la répression de la fraude et la rectification d’erreurs involontaires,
est parfois appliquée sans référence à une doctrine claire.
2) L’ampleur de la fraude
La fraude fiscale est par nature dissimulée et donc difficilement mesurable. Deux familles de
méthodes peuvent être utilisées pour essayer d’en donner une estimation.
La première consiste à l’estimer à partir des écarts entre des données statistiques et les recettes
fiscales ou entre plusieurs statistiques. Par exemple, la fraude à la TVA est souvent estimée en
rapprochant les recettes encaissées par l’Etat et les recettes théoriques résultant de l’application
des taux de TVA à son assiette mesurée par les comptes nationaux (consommation et
investissement en logement des ménages pour l’essentiel). Cette méthode part de l’hypothèse,
très forte, que les comptes nationaux sont exacts et ignore souvent les nombreuses complexités
de la législation fiscale qui éloignent l’assiette fiscale réelle de l’assiette économique théorique.
Ce type de méthodes conduit également à estimer les transferts illégaux de capitaux sur la base
des écarts entre les flux de capitaux enregistrés entre deux pays dans leurs balances des
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paiements respectives, alors que ces écarts peuvent résulter des multiples défauts de
construction des balances des paiements.
La deuxième famille méthodologique consiste à estimer la fraude à partir des résultats des
contrôles fiscaux. Ceux-ci ne peuvent pas être simplement extrapolés à toute la population des
contribuables car ils ne sont pas programmés au hasard et il faut donc recourir à des méthodes
statistiques permettant de corriger ce biais. Il est en outre supposé que les contrôles fiscaux
permettent d’identifier très précisément le montant des impôts éludés. Or les contrôleurs ne
repèrent pas toutes les irrégularités et l’administration a parfois elle-même une interprétation
erronée des règles applicables, comme le montrent ensuite les décisions de justice. En outre, le
redressement de l’assiette taxable sur un exercice peut avoir pour effet de la réduire d’un même
montant sur l’exercice suivant (par exemple vente enregistrée en N+1 au lieu de N).
Ces deux familles de méthodes ne permettent généralement pas de distinguer la fraude au sens
strict des erreurs et omission involontaires.
Les estimations de la fraude à la TVA en France réalisées par la Commission européenne
(12 Md€ en 2017) sont établies en utilisant la première famille méthodologique. Des exemples
d’utilisation du deuxième type de méthode sont constitués par l’estimation de la sous-
déclaration des bénéfices des entreprises individuelles (25 %) réalisée en 2011 par l’Insee et
l’estimation de la fraude à la TVA (15 Md€) réalisée par l’Insee dans le cadre du rapport de
novembre 2019 de la Cour des comptes sur la fraude aux prélèvements obligatoires puis dans
une étude plus approfondie publiée en 2022 (20 à 25 Md€ pour l’exercice 2012).
Un conseil d’évaluation des fraudes (fiscales, sociales et aux aides publiques) a été créé en 2023
pour définir une méthode harmonisée et partagée d’estimation de leur ampleur.
3) Les objectifs du contrôle fiscal
Le contrôle fiscal a traditionnellement un triple objectif :
- budgétaire, le recouvrement des impôts éludés ;
- répressif, la sanction des fraudes, qui prend la forme de pénalités administratives
(majorations des montants dus) et pénales (amendes et peines d’emprisonnement) ;
- dissuasif, l’incitation au civisme fiscal par la crainte des sanctions.
Ces objectifs sont liés, la répression des fraudes ayant, par exemple, un caractère dissuasif.
Depuis quelques années, un objectif pédagogique est mis en avant, le contrôle fiscal pouvant
permettre aux contribuables de corriger leurs erreurs. La loi de 2018 pour un Etat au service
d’une société de confiance illustre cette nouvelle orientation en encourageant la régularisation
des erreurs commises par les contribuables de bonne foi.
B) L’organisation et les moyens
1) Les différentes catégories de contrôles
Les contrôles fiscaux sont très rarement engagés au hasard et font l’objet d’une programmation
préalable, en général par des services différents des services de contrôle et spécialisés dans la
recherche des contribuables présentant des risques. Cette programmation repose sur les
informations transmises par les contribuables avec leurs déclarations, des informations fournies
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par d’autres administrations ou de nature publique. Elle résulte désormais pour plus de 50 % de
méthodes faisant appel au datamining ou à l’intelligence artificielle.
Les contrôles fiscaux sont d’abord « sur pièces » ou « du bureau »1. Ils s’appuient alors sur les
déclarations du contribuable, les informations publiques et des informations ponctuelles
obtenues de tierces personnes comme les établissements financiers. Chaque année, sont réalisés
plus de 700 000 contrôles sur pièces relatifs à l’impôt sur le revenu, plus de 70 000 relatifs aux
impôts sur le patrimoine, plus de 100 000 relatifs aux impôts des professionnels et plus de
120 000 relatifs aux remboursements de TVA. Les contribuables n’en sont informés que si
l’administration les interroge ou leur notifie un redressement ou un rejet (crédits de TVA).
Ils peuvent également prendre la forme de contrôles fiscaux « externes » ou « sur place »2 :
« vérifications de comptabilité », générales sur tous les impôts ou ponctuelles, pour les
entreprises (29 000 en 2023) et « examens de situation fiscale personnelle » pour les ménages
(2 100 en 2023). Ces contrôles, qui portent sur l’ensemble des revenus et du patrimoine, sont
strictement codifiés, de sorte à protéger les droits du contribuable qui en est obligatoirement
informé, et les services fiscaux peuvent se faire communiquer beaucoup d’informations dans
ce cadre. Les vérificateurs se rendent généralement sur place dans les entreprises mais les
entretiens avec les particuliers se tiennent le plus souvent dans les locaux de l’administration.
Les contribuables détenant des avoirs non déclarés à l’étranger ont pu se mettre en conformité
avec la réglementation en déposant des « déclarations rectificatives » de 2013 à 2017 et en
payant les droits éludés majorés par des pénalités. Le traitement de ces déclarations ne relève
pas du contrôle fiscal au sens strict bien qu’il résulte de sa force dissuasive, notamment depuis
que la coopération avec certains pays s’est intensifiée.
L’organisation et les moyens du contrôle fiscal ont notamment fait l’objet de plusieurs rapports
de la Cour des comptes qui a dressé un bilan de leurs récentes évolutions dans son rapport public
annuel de 2016 puis dans son rapport de novembre 2019 sur la fraude aux prélèvements
obligatoires.
2) L’organisation
Les contrôles fiscaux sont principalement assurés par des agents de la direction générale des
finances publiques (DGFIP) du ministère des finances, qui coopère avec de nombreuses autres
administrations, et secondairement, pour les impôts qu’elle prélève, par la direction générale
des douanes et des droits indirects (DGDDI).
a) La direction générale des finances publiques
Les contrôles fiscaux sont réalisés, pour le plus grand nombre, dans les « directions
départementales des finances publiques ». Si les contrôles externes sont confiés à des
« brigades de vérification » affectées à cette fonction, les contrôles sur pièces peuvent être
assurés par les services de gestion de l’impôt, les « services des impôts des particuliers et des
entreprises », pour les plus simples, ou par des « pôles » spécialisés, pour les plus complexes.
Les personnes physiques dites « à fort enjeu » (dont les revenus ou le patrimoine dépassent
certains seuils) font l’objet d’un contrôle sur pièces avec une périodicité régulière.
1
Ces deux expressions ayant la même signification.
2
Ces deux expressions ayant la même signification.
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Les contrôles externes des entreprises et des particuliers dont le chiffre d’affaires ou les revenus
ou le patrimoine dépassent certains seuils sont effectués par des « directions interrégionales du
contrôle fiscal ». Leur directeur n’a pas d’autorité hiérarchique sur les directions
départementales mais une fonction de coordination qui se renforce progressivement.
Enfin, les plus grandes entreprises et les ménages dont les dossiers sont plus particulièrement
importants ou complexes sont contrôlés, sur pièces et sur place, par la « direction nationale des
vérifications nationales et internationales », pour les premières, et par la « direction nationale
des vérifications de situations fiscales », pour les deuxièmes.
Il existe par ailleurs des unités chargées de la recherche du renseignement et de la
programmation des contrôles dans les directions départementales et interrégionales. C’est
également la fonction principale de la « direction nationale des enquêtes fiscales ».
Le pilotage d’ensemble du contrôle fiscal est assuré, au sein de l’administration centrale de la
DGFIP, par le « service du contrôle fiscal », dont le chef n’a toutefois pas d’autorité
hiérarchique sur les directeurs départementaux.
La Cour des comptes a relevé en 2016 que l’organisation du contrôle fiscal a évolué
favorablement au cours des années précédentes mais aussi que les fonctions des directions
interrégionales pourraient être renforcées.
b) La coopération entre les services de l’Etat
Une amélioration de la coopération entre les services de l’Etat chargés de la lutte contre la
fraude fiscale a été constatée par la Cour mais reste perfectible (rapport de 2019).
La DGFIP coopère avec la DDGDI, notamment parce qu’elle prélève la TVA sur les
importations en provenance de pays non européens, et avec les organismes chargés du
recouvrement des cotisations sociales, les irrégularités commises par les entreprises concernant
souvent à la fois les impôts et les cotisations sociales. La DGFIP reçoit ou peut demander des
informations détenues par de nombreuses autres administrations.
La « délégation nationale à la lutte contre la fraude », fiscale et sociale, avait une mission
générale de coordination, mais elle était surtout active dans le domaine de la lutte contre les
fraudes sociales. Une nouvelle « mission interministérielle de coordination anti-fraude » a été
créée en 2020 avec la même mission, étendue en 2023 aux fraudes aux aides publiques, et pour
gérer les relations avec les organismes internationaux chargés de lutter contre les diverses
fraudes.
Les poursuites pénales pour fraude fiscale étaient engagées jusqu’en 2019 par les parquets
seulement sur plainte déposée par la DGFIP qui en avait le « monopole ». Les parquets
pouvaient toutefois engager à leur initiative, depuis 2008, des poursuites pour « blanchiment de
fraude fiscale », délit dont le champ s’est considérablement accu dans la pratique des parquets.
Les dépôts de plainte de la DGFIP étaient préalablement soumis pour avis conforme à la
« commission des infractions fiscales » qui est surtout composée de magistrats.
Désormais, l’administration peut déposer plainte sans requérir l’avis de cette commission dans
certains cas et doit saisir automatiquement le parquet dans d’autres cas. Le parquet peut
poursuivre à son initiative les fraudes fiscales connexes à celles dont il est déjà saisi. Il peut lui-
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même confier l’enquête à la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale, au
ministère de l’intérieur, ou au service d’enquêtes judiciaires des finances, service commun à la
DGFIP et aux douanes du ministère des finances.
Un procureur de la République financier a été institué par une loi de 2013 pour traiter les
dossiers les plus complexes. Sa compétence est nationale, mais les parquets locaux ne sont pas
tenus de se dessaisir en sa faveur. Les parquets peuvent s’appuyer sur des unités de police
judiciaire fiscale et douanière, où se trouvent des agents de la DGFIP et de la DGDDI pouvant
mettre en œuvre des moyens d’investigation tels que perquisitions et écoutes.
3) Les moyens
La DGFIP emploie environ 10 000 agents pour réaliser les contrôles fiscaux, internes et
externes, dont près de 4 000 vérificateurs. Les rapports de la Cour des comptes mettent en
évidence les difficultés rencontrées par l’administration pour mettre les agents sur les postes et
dans les zones géographiques où leurs compétences peuvent être les mieux utilisées.
Outre les documents transmis par les contribuables, dans le cadre de leurs obligations
déclaratives ou à la demande des services, l’administration fiscale dispose d’un « droit de
communication » étendu à de nombreuses informations détenues par des tiers, notamment dans
le cadre d’un contrôle externe. Les moyens d’information mis à la disposition de
l’administration fiscale ont été sensiblement renforcés au cours de ces dernières années.
Sauf procédures exceptionnelles et soumises au contrôle du juge, comme le « droit de visite »,
les services fiscaux n’ont pas de pouvoirs coercitifs comme ceux de la police judiciaire et
s’appuient surtout sur des déclarations et des documents comptables librement transmis ou
publics. En cas de défaillance d’un contribuable au regard de ses obligations déclaratives, ils
peuvent néanmoins procéder à une « taxation d’office », infliger des amendes, voire porter
plainte pour « opposition à fonctions ».
Le contrôle fiscal est fragilisé par la complexité de la législation fiscale, inévitablement source
de divergences d’appréciation avec les contribuables, ainsi que par le développement des
échanges internationaux, même si la coopération entre administrations nationales s’améliore,
et des nouvelles technologies, qui parfois facilitent la fraude.
Les contribuables vérifiés bénéficient de droits importants qui doivent leur être rappelés en cas
de contrôle sur place et peuvent saisir des instances de conciliation ou de médiation, faire des
recours contentieux d’abord auprès de l’administration puis du juge de l’impôt.
4) La coopération internationale
La crise financière de 2008-2009 et l’augmentation de l’endettement public qui a suivi ont
donné un nouvel élan à la lutte contre la fraude fiscale dans la plupart des pays développés et
émergents. L’impulsion initiale a été donnée par les Etats-Unis en 2010 avec la « loi FATCA »3
qui oblige les institutions financières, dans l’ensemble du monde, à informer les services fiscaux
américains sur les comptes détenus par des contribuables américains.
La coopération internationale entre les services fiscaux a ensuite largement progressé dans les
cadres du G20, de l’OCDE et de l’Union européenne. Les échanges automatiques d’information
3
Foreign Account Tax Compliance Act.
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sont de plus en plus nombreux, avec de plus en plus de pays. Les moyens de lutte contre les
états non coopératifs (paradis fiscaux) ont été renforcés.
C) Les résultats
1) Les résultats budgétaires
Le montant des droits et pénalités notifiés était relativement stable, entre 15 et 17 Md€, dans la
deuxième moitié des années 2 000. Il est passé à 18 Md€ en 2012 et 2013 puis à 19,3 Md€ en
2014 et 21,2 Md€ en 2015. Il est revenu à 16,2 Md€ en 2018.
Ces résultats portent sur les notifications de redressements et les montants réellement encaissés
sont inférieurs. Le taux de recouvrement en fin d’année N des créances de l’année N-1 résultant
des contrôles fiscaux était seulement de 65 % en 2018 alors que sont exclues de ce calcul les
créances sur les entreprises en redressement ou liquidation judiciaire. Les recettes effectivement
encaissées sont passées de 9,0 Md€ en 2012 à 12,2 Md€ en 2015 et 11,1 Md€ en 2016 (dont 2,5
Md€ au titre de déclarations rectificatives). Elles sont revenues à 8,7 Md€ en 2018.
Depuis 2020, le Gouvernement présente le bilan du contrôle fiscal avec deux nouvelles
séries correspondant aux droits et pénalités mis en recouvrement et encaissés. Ces deux séries
sont inférieures aux précédentes en partie parce que : d’une part, les droits et pénalités mis en
recouvrement excluent les montants contestés par les contribuables et en cours d’examen par
les instances administratives de recours (alors que les montants notifiés les incluaient), d’autre
part, les refus de remboursements de crédits d’impôts (notamment de TVA) sont exclus des
deux nouvelles séries alors qu’ils étaient inclus dans les anciennes. Ces deux facteurs mis en
avant dans le dossier publié lors de ce changement de méthode ne permettent cependant pas
d’expliquer totalement les écarts entre anciennes et nouvelles séries. Les anciennes séries ont
donc été maintenues avec les nouvelles dans le graphique suivant.
Les droits et pénalités mis en recouvrement et encaissés après un
contrôle fiscal (Md€)
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20
15
10
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Droits et pénalités notifiés (ancienne série)
Droits et pénalités encaissés (ancienne série)
Droits et pénalités mis en recouvrement (nouvelle série)
Droits et pénalités encaissés (nouvelle série)
Source : projets de loi de finances, communiqués de presse et rapports d’activité de la DGFIP ; FIPECO.
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Les nouvelles séries font apparaitre une relative stabilité, aux environs de 12 Md€, des montants
mis en recouvrement dans les années 2016 à 2019 puis une baisse en 2020 (8,2 Md€), le
contexte sanitaire ayant conduit à un ralentissement des contrôles, et un net rattrapage en 2021
(13,4 Md€), 2022 (14,6 Md€) et 2023 (15,2 Md€). Les montants encaissés se sont situés entre
7,8 et 9,6 Md€ dans les années 2014 à 2018, ont connu un pic en 2019 (11,0 Md€) avant une
baisse en 2020 (7,8 Md€) et un rattrapage en 2021 (10,7 Md€). Ces encaissements sont restés
au même niveau en 2022 et 2023.
L’écart entre les montants mis en recouvrement et encaissés résulte de facteurs divers comme
les problèmes d’organisation et les déficiences des systèmes d’information internes à la DGFIP,
la mise en liquidation (parfois intentionnelle) des sociétés sanctionnées, ou encore le succès des
recours des contribuables avant encaissement.
Au cours de ces dernières années, l’Etat a perdu d’importants contentieux de masse, notamment
devant la Cour de justice de l’Union européenne, qui l’ont obligé à rembourser des montants
très importants (parfois plusieurs milliards d’euros) qu’il avait encaissés. Ces remboursements
ne sont pas déduits des résultats du contrôle fiscal dans les chiffres donnés ci-dessus.
2) Les sanctions
La loi de 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance vise à faciliter la régularisation
des erreurs commises de bonne foi. Selon le ministère des finances, près de 45 % des contrôles
sur pièces en 2022 se sont terminés « de façon apaisée » par des régularisations en cours de
contrôle.
Environ 30 % des contrôles fiscaux externes ont eu en 2023 un caractère répressif, défini par
des amendes et majorations supérieures à 7 500 € ou 30 % des droits rappelés ou par une
proposition de poursuites correctionnelles transmise à la commission des infractions fiscales ou
aux parquets. Les saisies de l’autorité judiciaire ont fortement augmenté (1 889 dossiers en 2023
contre 956 en 2018), notamment du fait des transmissions obligatoires au Parquet (1 444 en
2022 contre aucune en 2018). Ces poursuites restaient concentrées en 2020 sur certains secteurs
(24 % pour le bâtiment et les travaux publics). Il y a eu 586 condamnations pour fraude fiscale
en 2017.
Les sanctions pénales encourues ont été renforcées ces dernières années. En pratique, des peines
de prison ferme, de 10 mois en moyenne, ont été prononcées dans 20 % des cas en 2017 et le
montant moyen des amendes était de 15 000 €.
La réponse pénale a été diversifiée par de nouvelles dispositions législatives avec, par exemple,
des peines complémentaires de travaux d’intérêt général et la création d’un délit d’incitation à
la fraude.
3) L’effet dissuasif
Il n’est pas possible de mesurer l’effet dissuasif du contrôle fiscal, ce qui supposerait de pouvoir
mesurer précisément le montant de la fraude et de pouvoir le suivre dans le temps. Des indices
partiels de ce pouvoir dissuasif peuvent néanmoins être trouvés, comme le montant des
déclarations rectificatives (cf. ci-dessus).
