La diffusion du parlementarisme en Europe et ses caractéristiques actuelles

L’évolution contemporaine et comparée des institutions du régime parlementaire

Nous allons aborder ici un panorama global de l’évolution du régime parlementaire au niveau
européen, c'est-à-dire dans les pays d’Europe. L’important sera de percevoir les traits communs de
l’évolution, notamment les points communs dans l’évolution du régime parlementaire avec des
tendances assez fortes qui se dessinent. Plusieurs points peuvent être spécifiés : par rapport à la
tendance globale du régime parlementaire, mais également par rapport à des points précis du régime
parlementaire, par exemple le bicamérisme ou l’importance des commissions parlementaires.

On peut distinguer trois phases dans l’évolution du régime parlementaire, qui correspondent
à l’élargissement, à l’implantation du régime parlementaire dans les pays européens.

La première phase commence en 1815 et s’étend jusqu’en 1870. Dans cette période, certaines
monarchies connaissent une évolution importante, que ce soit le Royaume-Uni, la Suède, la Norvège
ou la Belgique par exemple, avec progressivement un transfert des compétences ou plutôt un retrait
du chef de l’Etat, de la royauté envers l’institution politique ou qui va devenir de plus en plus politique
du gouvernement et du chef du gouvernement.

La seconde phase que l’on peut situer à partir de la Première guerre mondiale et jusqu’à la
Seconde guerre mondiale se caractérise par l’évolution et l’élargissement du suffrage universel qui a
des conséquences électorales avec une légitimité renforcée pour les acteurs politiques : les
parlementaires élus au suffrage universel, qui n’est plus seulement masculin, également avec une
évolution des technologies du vote, on pense à l’isoloir qui est généralisé dans les pays à partir de la
fin de la Première guerre mondiale. Cela change la nature du parlementarisme dans la mesure où une
véritable légitimité, une véritable souveraineté va être incarnée par le Parlement, ce qui pouvait déjà
être le cas ailleurs dans certains pays comme le Royaume-Uni, mais cela va se généraliser lors de cette
deuxième phase. On a également dans cette seconde phase l’élaboration de Constitutions, on pense
notamment à l’Allemagne, à l’Autriche, à la Hongrie, à la Russie qui vont adopter des Constitutions qui
vont mettre en place des régimes parlementaires.

La troisième phase commence à partir de la fin de la Seconde guerre mondiale et connaît trois
temps. Le premier temps est immédiatement en 1945 dans l’Europe occidentale avec les pays de
l’Europe du Nord et de l’Ouest qui vont avoir un parlementarisme qui va encore se renforcer, qui va
se consolider, se professionnaliser. Second temps, en Europe du Sud à partir des années 1970, la fin
des dictatures notamment en Espagne, en Grèce, qui vont donner lieu ensuite à la mise en place de
régimes parlementaires avec notamment le Portugal qui va être dans cette situation. La troisième
période de cette troisième grande phase du régime parlementaire se trouve à partir des années 90
avec la fin de l’Union soviétique et la chute du bloc soviétique de l’Europe de l’Est et ces pays post
soviétiques vont mettre en place, dans le cadre de transitions démocratiques, des institutions qui sont
des institutions avec un rapport entre les pouvoirs, qui appartiennent au régime parlementaire.

Pour le cas de 1970 avec l’Europe du Sud et celui de 1990, pour les pays de l’ex Union
soviétique, le régime parlementaire est lié à la démocratie. A ce moment-là, l’enjeu n’est plus
simplement la séparation des pouvoirs etc., c’est un enjeu encore supérieur, c'est-à-dire qu’on lie le
régime parlementaire à l’élargissement démocratique, au phénomène de la démocratisation. Cette
démocratisation passe par la mise en place d’une séparation des pouvoirs qui prend la forme du régime
parlementaire et de ses institutions. L’objectif en lui-même n’est pas tant de mettre en place un régime
parlementaire que d’arriver à avoir une démocratie.

A partir de 1945, dans ce troisième temps, on distingue aussi un point important qui est la mise
en place de cours constitutionnelles qui visent à faire respecter la hiérarchie des normes et l’Etat de
droit et garantir les droits et libertés individuelles. Ce troisième pouvoir, le pouvoir judiciaire et ces
cours constitutionnelles est également important pour l’influence qu’elles vont pouvoir avoir dans le
respect de cette séparation des pouvoirs, avec le respect et l’interprétation des constitutions et
l’évolution que vont pouvoir prendre ces différentes institutions.

Les traits actuels du régime parlementaire en Europe

Le premier point important concerne à la fois le parlementarisme moniste et le

parlementarisme dualiste.

§1 : Parlementarisme moniste et dualiste

La différence entre les deux a déjà été étudiée, elle tient à la responsabilité du gouvernement
seulement devant la chambre élue au suffrage universel, la Chambre basse, dans le cas du
parlementarisme moniste, et une double responsabilité du gouvernement devant un chef de l’Etat et
devant la chambre élue au suffrage universel direct pour le parlementarisme dualiste.

On distingue que le parlementarisme moniste est devenu la norme dans les pays
monarchiques, avec un chef de l’Etat qui est un monarque. On est passés d’une responsabilité dualiste
à une responsabilité moniste dans le cadre du régime parlementaire. C’est le cas pour de nombreux
pays en Europe qui sont des monarchies : le Royaume-Uni, la Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg,
le Danemark, la Suède, la Norvège et enfin l’Espagne depuis la mort du général Franco. Ces monarques
n’exercent plus réellement politiquement les compétences, le roi règne, mais ne gouverne pas ; et en
contrepartie, ces monarques sont irresponsables politiquement et ils ne peuvent pas mettre en jeu la
responsabilité politique ni du gouvernement ni de la Chambre en tant que prérogative qu’ils
exerceraient de manière effective. Dans ces différents pays, c’est le chef du gouvernement, le Premier
ministre, qui dispose de fait et exerce de fait les compétences qui sont attribuées au monarque.

Dans le cadre des républiques, le chef de l’Etat se trouve dans une situation identique, c'est-
à-dire qu’il n’a pas un rôle politique effectif lorsqu’il n’est pas élu par le peuple, lorsqu’il n’a pas la
légitimité du suffrage universel. C’est notamment le cas de l’Italie et de l’Allemagne. Dans ces deux
pays, c’est le chef du gouvernement qui est le leader politique, le véritable chef du pouvoir exécutif.
Dans ce cadre d’exécutif bicéphale avec deux institutions, la tendance est à un renforcement très fort
du Premier ministre et du chef du gouvernement et à un retrait très prononcé du chef de l’Etat.

Dans ces pays républicains, le chef de l’Etat, est essentiellement un rôle de représentation
internationale notamment ou un rôle cérémoniel, un rôle symbolique. Dans certains autres pays, des
républiques, le chef de l’Etat est néanmoins élu au suffrage universel direct. C’est le cas de la France,
qui est loin d’être le seul pays de régime parlementaire dans lequel le chef de l’Etat est élu au suffrage
universel direct, contrairement à ce qui est souvent dit. On peut citer notamment l’Autriche, la
Finlande, l’Irlande, l’Islande et le Portugal qui ont un chef de l’Etat élu au suffrage universel direct ;
pourtant, dans ces pays, le chef de l’Etat est absolument incomparable au chef de l’Etat en France.
Dans ces pays, le chef de l’Etat un rôle mineur, essentiellement symbolique, il ne tire pas profit de cette
légitimité politique liée au suffrage universel. Il est en quelque sorte aussi en retrait de la vie politique
effective pour d’autres raisons. Cette élection du suffrage universel direct n’entraîne pas dans ces
autres pays la même situation qu’en France. La France est le seul pays dans lequel le chef de l’Etat
dispose d’une telle influence politique et joue un tel rôle politique dans le régime parlementaire. Les
pouvoirs du Président de la République sont réellement exercés par le Président, l’influence politique
dépasse même largement les compétences qui lui sont attribuées dans la Constitution.

Le dernier point qui peut être évoqué est celui de l’Europe centrale et orientale dont les
nouvelles constitutions, donc post 1990, adoptées après la chute du communisme, qui ont introduit
aussi l’élection du chef de l’Etat au suffrage universel direct. On pense à la Pologne, la Bulgarie, la
Croatie, la Roumanie ou encore la Lituanie. Dans tous ces pays, le régime parlementaire ne prend pas
exactement la même tournure qu’en Europe occidentale, néanmoins le chef de l’Etat est également
plutôt en retrait par rapport au chef du gouvernement.

§2 : Les institutions parlementaires

Les institutions parlementaires, c’est tout simplement le Parlement. On a vu qu’il pouvait être
bicaméral, qu’il était quasiment tout le temps bicaméral, et que ces deux chambres n’étaient pas
identiques dans leur mode d’élection, dans leur composition et dans leurs compétences. On a vu que
se distinguaient deux types de chambres, une chambre que l’on dit basse élue au suffrage universel
direct donc une chambre qui dispose de la plus grande légitimité puisqu’élue directement par le
peuple, et une chambre que l’on qualifie de haute et qui est chargée d’une représentation qui varie
selon les modèles. Elle dispose d’une légitimité moindre puisqu’elle n’est pas élue au suffrage
universel direct. Cette distinction Chambre haute Chambre basse prend aussi un sens différent dans le
cadre de l’Etat, du type d’Etat : est-ce que c’est un Etat unitaire, fédéral ?

L’idée de mutation du bicamérisme

Le modèle original du régime parlementaire, c’est d’introduire un bicamérisme avec une

histoire propre, qui a une chambre de l’aristocratie avec les Chambres hautes, que ce soit les plus
bourgeois ou l’aristocratie, ou des nominations directement voulues par le monarque, le roi, ou le chef
de l’Etat. Le facteur principal qui a permis ce changement, cette différenciation entre les Chambres,
c’est l’introduction du suffrage universel direct, d’abord masculin puis féminin pour arriver au suffrage
universel sans plus de précision, a permis une différenciation entre les Chambres qui se situe sur le
point de leur légitimité. A partir de cette introduction et de la généralisation du suffrage universel
direct, les deux Chambres ne vont plus avoir le même mode d’élection et conséquemment ne vont
plus avoir la même légitimité. Conséquemment, à partir d’une légitimité différenciée, les compétences
des deux chambres vont aussi être différenciées. A la Chambre qui a le plus de légitimité, on va avoir
plus de compétences, les Chambres basses, quant aux Chambres hautes, moins de légitimité, moins
de compétences. La logique peut être cette idée-là.

Cette mutation du bicamérisme est aujourd'hui généralisée. Seule l’Italie conserve un

bicamérisme égalitaire. Ces mutations peuvent également aboutir à la suppression d’une deuxième
chambre, la suppression dans ce cas toujours de la Chambre haute, ce fut le cas en Suède en 1969 avec
la suppression du Sénat. La légitimité des secondes Chambres est souvent discutée, elle est l’objet des
réformes (on l’a vu avec le Royaume-Uni). C’est également le cas dans l’actualité avec le Sénat en
France, qui voit son rôle, sa fonction souvent discutée par les acteurs politiques qui visent à réformer
les institutions ou à changer de constitution.
 Quels rôles jouent ces différentes Chambres suivant l’évolution du bicamérisme ?

Les Chambres basses sont celles qui sont la clé du système parlementaire puisqu’au sein de
ces chambres se situe la majorité de soutien au gouvernement. Le lien indéfectible du régime
parlementaire, sa clé de voûte, c’est le lien entre la majorité à la Chambre élue au suffrage universel
et le gouvernement, et pour la France, le lien avec le Président.

Mécaniquement, l’intérêt et la fonction des Chambres hautes n’est pas dans la constitution
d’un lien majoritaire entre la majorité de la Chambre haute et le gouvernement. La légitimité des
Chambres hautes ne provient donc ni de leur mode d’élection, qui n’est pas au suffrage universel direct,
ni de leurs liens avec la majorité. La légitimité et l’intérêt de ces secondes Chambres est double. Elles
se situent d’une part dans la capacité à représenter souvent les territoires, représentation des
collectivités territoriales comme en France avec le Sénat, mais également dans les autres pays.
Également d’autre part une fonction, un intérêt vraiment très prononcé dans l’intérêt d’élaboration
de la loi, dans le processus législatif.

Le fait d’avoir deux Chambres permet une amélioration de la qualité de la loi : par le processus
législatif de lectures successives et de passage dans les Chambres successives, la loi est améliorée
puisqu’elle connaît plusieurs lectures, ce qui permet aussi bien aux acteurs politiques qu’aux services
des assemblées, aux administrateurs des assemblées, de peaufiner la loi, d’améliorer sa qualité. Cette
loi est améliorée puisque plus d’acteurs peuvent y toucher, amender les lois, modifier les différentes
dispositions, éviter que les lois soient inconstitutionnelles etc.

Dans les Etats fédéraux, les secondes Chambres ont un intérêt dans la représentation en ce
qu’elles permettent plutôt de représenter les Etats fédérés. C’est même la fonction essentielle de ces
secondes Chambres, que ce soit le Sénat aux Etats-Unis ou le Bundesrat en Allemagne. Dans ce cadre-
là, le bicamérisme est composé de deux Chambres, une première chambre qui représente le peuple et
une seconde chambre qui représente les Etats fédérés. On le voit, les secondes Chambres n’ont pas
toujours les mêmes rôles. Néanmoins, leur vocation, à partir du moment où elles ne sont pas
forcément élues au suffrage universel, est de devoir trouver un autre moyen de se légitimer. Attention,
on a déjà vu par exemple que les sénateurs américains étaient élus au suffrage universel direct donc
la clé n’est pas seulement l’élection au suffrage universel direct, cela peut être aussi Etat fédéral et
Etat unitaire.

En Belgique, le bicamérisme égalitaire a été abandonné à partir de la révision constitutionnelle

de 1993, ce qui pose la question de l’égalité du bicamérisme égalitaire dans l’Etat fédéral. On a vu que
cela pouvait être le cas aux Etats-Unis à quelques dispositions près et que c’était plutôt le cas en
Allemagne, même si là aussi, l’égalité doit être mise en perspective puisqu’en ce qui ce concerne l’Etat
fédéral allemand, c’est plutôt le rôle très important de l’Etat fédéral plutôt qu’un bicamérisme
strictement égalitaire dans la procédure législative, puisque dans la procédure législative, en quelque
sorte, le dernier mot revient au Bundestag en Allemagne.

L’évolution du travail parlementaire

Le travail parlementaire en lui-même a aussi beaucoup changé depuis 1815 et 1870, depuis la
première phase d’évolution du régime parlementaire. S’il fallait retenir deux éléments, ce serait à la
fois l’essor des commissions, du travail en commission, et l’importance des groupes politiques.
 Le travail en commission est là où se situe véritablement l’essentiel du travail des
parlementaires. C’est dans le travail en commission que la loi se fait et cet essor des commissions est
passé par leur institutionnalisation, c'est-à-dire que les commissions ont été reconnues comme telles,
elles ont été institutionnalisées en tant que commissions notamment dans le règlement des
assemblées des chambres parlementaires au sens large. Mais cet essor s’est également fait en fonction
de leur nombre qui a été augmenté et en fonction de leur place dans la procédure législative. Le fait
par exemple en France que depuis 2008, le texte qui est débattu en séance publique soit le texte qui
est issu de la commission.

Le deuxième point est donc l’importance des groupes politiques. Ils peuvent être perçus sous
deux points.

Le premier point est l’idée de l’essor des partis politiques. Cet essor a eu lieu en général à
partir du début du vingtième siècle, en même temps que leur structuration, leur institutionnalisation,
leur reconnaissance dans les constitutions, dans leur rôle de participation à la démocratie. Les partis
politiques ont pris un rôle de plus en plus important. Ce rôle est également important dans une nature
électorale. Les partis sont devenus des machines électorales. Cette importance des partis politiques se
retrouve ensuite, on peut la lier à l’essor des groupes parlementaires. Les groupes parlementaires qui
sont les groupes qui regroupent les différents parlementaires à partir d’affiliation partisane au sein des
Chambres. On retrouve une certaine cohérence entre les groupes parlementaires et les partis
politiques, à quelques nuances près. Premier point donc : l’essor du groupe parlementaire lié à l’essor
des partis politiques.

Le deuxième point est que les groupes parlementaires ont un rôle très important dans la vie
parlementaire dans la mesure où ils structurent en quelque sorte la vie politique au Parlement. Ils
structurent la vie politique par le travail en commission, par l’aide que le groupe fournit à ses différents
membres, parlementaires. C’est une aide à la fois dans les argumentaires pour défendre ou pour
s’opposer aux projets de lois, c’est une aide rédactionnelle pour déposer des amendements ou pour
écrire des propositions de lois. C’est aussi un point très structurant sur les consignes de vote. Les
consignes de vote, c'est-à-dire que le groupe politique dit à ses membres : « nous vous demandons de
voter pour ou contre tel projet de loi ». A partir de cette idée de consigne de vote, on peut généraliser
et arriver à l’idée de majorité. Le parti qui est au pouvoir, avec ses membres issus du pouvoir, peut, au
sein du Parlement, avoir un certain contrôle des membres et leur demander de voter pour le
gouvernement, c'est-à-dire de voter pour la confiance au gouvernement, mais également en faveur
des projets de lois déposés par le gouvernement. A partir de cette idée de majorité, on voit tout de
suite la majorité de soutien au gouvernement et cette idée de parlementarisme majoritaire. Les
groupes politiques parlementaires sont des instruments essentiels du parlementarisme majoritaire.

L’autre point à voir est par rapport aux Etats-Unis. On a vu que ces consignes de vote
n’existaient pas et qu’il y avait une certaine indiscipline partisane. On voit la différence entre le régime
parlementaire en France et le régime présidentiel des Etats-Unis.

Pour synthétiser : on voit le passage d’un parlementarisme dualiste à un parlementarisme

moniste.

On voit également que le chef de l’Etat – roi, monarque ou président non élu au suffrage
universel et même le président dans la plupart des pays élu au suffrage universel – connaît un retrait,
à une exception près qui est l’exception française. A partir de ce retrait du chef de l’Etat, on a l’essor
du gouvernement et en particulier du Premier ministre. Il est devenu le véritable leader du pouvoir
exécutif. C’est le leader de la majorité ensuite au Parlement. C’est cette légitimité qui donne au pouvoir
exécutif une prépondérance par rapport au pouvoir législatif.
 Dans tous les régimes parlementaires, on voit cette tendance à un déséquilibre entre les
pouvoirs au profit du pouvoir exécutif. Le pouvoir législatif, en raison du fait qu’il est avant tout
maintenant une majorité de soutien au gouvernement, n’est plus véritablement un pouvoir législatif
dans l’idée de checks and balances, d’équilibre entre les pouvoirs. Ces institutions parlementaires et
le Parlement connaît ainsi une évolution de ses compétences et une évolution de son rôle, de sa
conception.

La manière dont on conçoit le Parlement a profondément changé depuis le dix-neuvième siècle,

y compris très récemment, les évolutions les plus récentes datent de la fin des années 90 et des années
2000. On arrive à clairement distinguer l’idée que les acteurs ont intégré, et le droit constitutionnel et
la science politique ont largement démontré le fait que les Parlements ne sont plus véritablement les
lieux où il y a une initiative législative des parlementaires. L’initiative législative, le fait de déposer des
projets de lois ou des propositions de lois est véritablement le fait des pouvoirs exécutifs et du
gouvernement.

A partir de ce moment-là, il a fallu repenser le Parlement d’une manière générale. A quoi peut
servir un Parlement s’il ne fait pas la loi ? De nouvelles compétences lui ont ainsi été attribuées, que
ce soit l’essor et le renforcement des capacités de contrôle du pouvoir exécutif à travers par exemple
les commissions d’enquête, mais également d’autres dispositions que l’on verra notamment pour la
France. C’est soit une activité de contrôle, ou également une activité qui vise plutôt à vérifier l’activité
du gouvernement, c'est-à-dire une activité qui n’est pas celle de faire la loi. Vérifier l’activité du
gouvernement et contrôler par exemple les politiques publiques dans une sorte de contrôle à
posteriori de la bonne gouvernance, du bon gouvernement, c’est le cas en France depuis la révision de
2008.

Ce qu’on peut dire clairement, c’est que le parlementarisme a changé, le régime parlementaire
a évolué, et c’est essentiellement la pratique des institutions qui a conduit au renforcement du pouvoir
exécutif au détriment du pouvoir législatif. Ce renforcement passe par le renforcement du Premier
ministre au détriment des Parlements et au sein des Parlements, on a vu l’évolution en faveur de la
Chambre basse contre les Chambres hautes. On va maintenant voir plus précisément le renforcement
du gouvernement.
 Le renforcement du gouvernement dans les régimes parlementaires

Le renforcement du pouvoir exécutif à travers le gouvernement (et non le chef de l’Etat)

s’observe dans tous les régimes parlementaires (voir l’exemple britannique).

Il faut repartir de la base : la séparation des pouvoirs, le constitutionnalisme, l’idée d’équilibre

entre les pouvoirs : on les sépare pour qu’ils soient équilibrés afin d’éviter qu’un seul pouvoir détienne
les compétences de tous les pouvoirs, puisse prendre le pouvoir sur l’autre pouvoir, bref, que le
pouvoir arrête le pouvoir. Cela donne l’idée des checks and balances aux Etats-Unis, avec une réussite
et à travers le régime parlementaire : si on a bien une séparation des pouvoirs, des compétences
attribuées aux différents pouvoirs, aux différentes institutions, il faut aussi revenir sur la définition du
régime parlementaire : séparation souple des pouvoirs, c'est-à-dire une collaboration entre eux et la
capacité de mettre en jeu la responsabilité politique de manière réciproque.

On distingue le renforcement du pouvoir exécutif sur ces deux points du régime parlementaire :
le renforcement du pouvoir exécutif se saisit à la fois dans la collaboration et à la fois dans la mise en
jeu de la responsabilité politique. Cela a d’importantes conséquences sur le fonctionnement du régime
parlementaire. Le fonctionnement principal, c’est l’idée que la majorité à la chambre élue au suffrage
universel est une majorité de soutien au gouvernement. C’est l’idée du régime parlementaire actuel
et de la tendance qui se dessine du renforcement du pouvoir exécutif, c’est que la majorité de la
chambre basse est dans son rôle lorsqu’elle agit comme une majorité de soutien au gouvernement.

Cette idée centrale a des conséquences en termes de collaboration entre les pouvoirs. Cette
collaboration concerne le domaine de la loi qui était au début du XIXe siècle le cœur de l’activité
parlementaire : le Parlement était l’organe, l’institution d’où émanait la souveraineté nationale et
cette souveraineté nationale passait par la loi. La loi avait un grand rôle et à travers la loi venaient les
parlementaires et donc la suprématie du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif. Ce fut le cas au début
du XIXe siècle et également en France au début du XXe siècle. Mais le domaine de la loi a profondément
évolué dans la troisième phase de l’évolution du régime parlementaire. Il a profondément évolué en
France, particulièrement depuis 58.

Qui peut légiférer ?

Parler du domaine de la loi, cela veut dire : qu’est-ce qu’il peut y avoir écrit dans la loi ? Quels
sont les domaines qui sont concernés par la loi ? Cela pose également la question de ce qui
n’appartient pas, soit exclusivement à la loi, soit ce qui n’appartient pas du tout au domaine de la loi.
Autrement dit : peut-on légiférer autrement que par la loi ?

Si on peut légiférer autrement que par la loi, c’est donc qu’une autre institution peut légiférer,
qu’un autre pouvoir peut légiférer que le pouvoir législatif. Cette tendance est un facteur important
du renforcement du pouvoir exécutif : le fait pour le pouvoir exécutif de pouvoir légiférer sans passer
par la loi.

C’est ce qu’on appelle, notamment en Europe du Sud, les décrets-lois, et c’est aussi le cas au
Danemark, aux Pays-Bas, en Allemagne (l’article 80 de la Constitution), c’est le cas en Italie, en France
et en Belgique. Ce sont des décrets-lois, également appelés décrets législatifs, qui servent pour le
gouvernement à prendre des mesures qui sont ensuite parfois validées par le gouvernement. Cela peut
prendre également le cas des ordonnances en France. Bref, la capacité pour le gouvernement de
légiférer autrement que par la loi, c'est-à-dire de légiférer sans passer par le Parlement. Le
gouvernement peut légiférer sans passer par le Parlement. C’est le point-clé, et cela nous donne à
contrario le fait que le Parlement n’est plus le seul organe par lequel la loi se fait. On peut légiférer
autrement qu’en passant par le Parlement.

Qui fixe l’ordre du jour ?

Dans cette collaboration, un autre point clé est la fixation de l’ordre du jour, c'est-à-dire de
quoi débat-on au Parlement ? Quelle loi va être examinée au Parlement ? C'est-à-dire concrètement,
parmi toutes les propositions et tous les projets de lois, lesquels vont être sélectionnés ? Qui va les
sélectionner ?

Cette fixation de l’ordre du jour est un point-clé de la procédure législative. Est-ce que c’est le
Parlement qui décide de l’ordre du jour ou est-ce que c’est le gouvernement qui le décide ?

Deux cas de figure.

Dans certains pays, c’est le chef du gouvernement qui décide de l’ordre du jour : au Royaume-
Uni, en Irlande.

Dans les autres Etats, notamment donc l’Espagne, la France, la Grèce ou les Pays-Bas, c’est un
organe parlementaire dont le nom varie qui fixe l’ordre du jour. Néanmoins, et la limite est importante,
le gouvernement peut également interférer dans la fixation de l’ordre du jour puisqu’il peut intervenir
pour imposer au Parlement un ordre du jour prioritaire. C’est le cas en France, en Espagne, en Grèce
et au Portugal, qui supplante donc l’ordre du jour parlementaire et qui s’impose prioritairement.

A qui échoit l’initiative législative ?

Autre point important : la question de l’initiative législative. C’est une collaboration souple et
la collaboration pour la loi passe par trois points : l’initiative (déposer des projets ou des propositions
de loi), le fait de pouvoir modifier ces lois en séance ou dans la procédure législative en commission,
et également le vote de la loi. Cette collaboration est clairement inégale et est à la faveur du pouvoir
exécutif. On a vu dans l’initiative législative que si elle était partagée, elle ne l’était pas de manière
égale. Le gouvernement, dans tous les régimes parlementaires, est à l’origine de 75 % ou 80 % des lois.

Les propositions de lois, les textes qui sont issus des parlementaires, ne représentent qu’une
faible majorité, moins d’un cinquième des textes qui sont déposés et adoptés. Parmi les propositions
de lois adoptées, on ne sait pas combien sont en réalité des textes qui ont été soufflés par le
gouvernement ou qui ont été donnés par le gouvernement aux parlementaires afin qu’ils aient une
proposition de loi adoptée à leur nom. Cette initiative législative est donc très inégale.

Inégalité également en matière d’amendements – la capacité de modifier le texte – avec une

restriction assez forte dans tous les régimes parlementaires de la capacité d’amendement, qui fait que
les amendements ne peuvent pas tout modifier dans la loi. On a des dispositions qui visent à encadrer
ce sur quoi peuvent porter les amendements et ce qu’ils ne peuvent pas faire.

Par exemple, les amendements ne peuvent pas rajouter des dépenses publiques qui ne soient
pas compensées par des rentrées fiscales. C’est un exemple de limitation du droit d’amendement. Un
point important sur les amendements, c’est le fait que ces amendements doivent être adoptés : il ne
s’agit pas de les déposer : si à la fin aucun amendement n’est retenu, le texte n’est pas modifié du tout.
Dans la capacité de modifier ces amendements, le poids du gouvernement est là encore déterminant,
que ce soit par la procédure des votes bloqués - qui permet au gouvernement de refuser en bloc des
centaines d’amendements pour éviter l’obstruction parlementaire – mais également lors de l’adoption
des amendements, c’est l’avis du gouvernement qui prime puisque le gouvernement en séance
publique, et en commission, se déclare favorable ou défavorable aux amendements. La majorité qui
soutient le gouvernement, le parlementarisme majoritaire s’exprime à plein à ce moment-là. Les
parlementaires de la majorité vont suivre l’avis du gouvernement. S’il est défavorable ils voteront
contre, s’il est favorable ils voteront pour.

La limitation et le déséquilibre entre Parlement et pouvoir exécutif se situe également dans les
matières budgétaires puisque l’initiative budgétaire est entre les mains du gouvernement et que le
calendrier fixé pour voter les budgets annuels de l’Etat sont clairement imposés, que les amendements
là aussi sont assez réduits etc.

Le troisième point de cette collaboration porte sur le vote de la loi. Le vote de la loi est un
enjeu crucial pour le gouvernement puisque s’il veut faire appliquer son programme, le gouvernement
doit faire voter des lois. Mais le gouvernement, et c’est la tendance du parlementarisme actuel, a une
capacité accrue de faire voter les lois.

On est bien sûr très loin du parlementarisme de la Troisième République en France, 1875 et
postérieur, ou en Allemagne avec la République de Weimar, avec l’instabilité gouvernementale. C'est
la fin de ce que Raymond Carré de Malberg appelait le "parlementarisme absolu". On avait vraiment
un pouvoir exécutif qui était soumis au pouvoir législatif, ce qui passait par la difficulté de faire adopter
des lois et surtout une instabilité gouvernementale, c'est-à-dire la démission de ministres ou du
gouvernement. La tendance actuelle est vraiment en sens inverse de ce qu’on a pu vivre par le passé,
à travers les deux exemples cités. Un point précis est celui, pour le vote de la loi, de la mise en jeu de
la responsabilité politique. Point clé puisqu’est lié dans la procédure deux points distincts : d’un côté
la collaboration et de l’autre la mise en jeu de la responsabilité politique.

La facilitation pour le gouvernement de faire adopter des lois a été liée avec le fait de rendre
plus difficile sa mise en minorité ou de rendre plus difficile la réussite de sa mise en jeu de la
responsabilité politique par la chambre basse. On a lié la collaboration entre les pouvoirs à la mise en
jeu de la responsabilité politique. Cela passe notamment par le fait de contraindre les majorités à voter
des textes pour lesquels elles sont défavorables, où il y a un risque de mise en minorité du
gouvernement. C’est par exemple l’article 49.3 pour la France, qui limite, qui vise à limiter les
oppositions dans le propre camp du gouvernement, limiter les oppositions dans la majorité censée
soutenir le gouvernement. Ces procédures jouent sur les deux dimensions, la collaboration et la
responsabilité politique. Cela facilite le vote des lois et en même temps, le vote des lois est rendu plus
facile pour le gouvernement par une majorité qui va être plus docile, qui va avoir tendance à voter les
lois auxquelles elle pourrait être un peu opposée puisque si jamais elle vote contre la loi, dans des
procédures de rationalisation, elle fait tomber le gouvernement, c’est le cas pour la France par exemple.
On a vu pour l’Allemagne que c’est bien plus fort avec la motion de défiance constructive.

Parenthèse civique

On découvre, dans le discours public, dans les médias etc., quelques notions qui sont très
discutables. On retrouve tout un discours qui vise à étudier les institutions ou à percevoir à partir de
ce que les gens appellent leur utilité, c'est-à-dire le discours qui dit par exemple : à quoi sert le
Parlement puisque c’est le gouvernement qui fait 80 % des lois ? A quoi sert le parlement puisqu’il y a
une majorité qui soutient le gouvernement ? A quoi servent par exemple les secondes chambres étant
donné que le bicamérisme est inégalitaire ? Toute cette question sur l’utilité du Parlement (rapport
Parlement pouvoir exécutif ou chambre haute chambre basse) est un discours qui est parfois teinté
d’antiparlementarisme, c'est-à-dire une méfiance contre le Parlement, c'est-à-dire une défiance plus
générale envers le politique, les acteurs politiques, les partis politiques. Néanmoins, il ne faut jamais
perdre de vue que nos institutions politiques viennent de loin. Ce ne sont pas seulement des
considérations sur l’organisation telle quelle dans les constitutions. Il y a un passé, une histoire
constitutionnelle et des origines qui dépassent même l’enjeu des institutions : c’est le
constitutionnalisme, la séparation des pouvoirs, la garantie des droits et libertés individuelles, c’est
l’Etat de droit. Tout ça fait partie d’un même bloc commun. Comment à discuter l’utilité de certaines
institutions ne semble pas au professeur une perspective qui soit pertinente : c’est oublier également
l’idée de contre-pouvoir. Si les contre-pouvoirs sont inégaux, au moins ils existent. Dire qu’il faudrait
des Parlements à une seule chambre parce que l’une des chambres est moins forte que l’autre, ça
entraînerait des conséquences que l’on n’imagine pas en termes de procédure législative.

Si par exemple on supprime le Sénat en France, nous n’aurions donc plus que l’Assemblée
nationale. On a déjà vu que l’Assemblée nationale n’est en soi qu’une majorité qui soutenait le
gouvernement. Cela résoudrait-il le problème de l’utilité des institutions et du Parlement ? Au
contraire, cela engendrerait un renforcement toujours plus fort du pouvoir exécutif. L’utilité des
institutions est à mettre en perspective avec l’idée de contre-pouvoir.

Le deuxième point qu’il faut discuter est l’idée du coût des institutions. L’idée que la présidence
coûte cher, que les élus coûtent cher etc. C’est à peu près faux, si l’on remet en perspective avec le
budget de l’Etat, avec beaucoup de postes de dépenses publiques bien supérieurs au coût des
institutions. Par exemple, aux Etats-Unis : Etat fédéral, Parlement fédéral, et ensuite des Parlements
au niveau des Etats fédérés. L’Allemagne également. Bref, tous les Etats fédéraux avec beaucoup d’élus
au niveau national et au niveau local.

Comme le notait autrefois Eugène Pierre à propos de considérations analogues : « les électeurs
n’auraient pas la liberté absolue de leurs votes s’ils ne pouvaient les accorder, indistinctement, à tous
les citoyens qu’ils jugent dignes de leur confiance, si des raisons matérielles devaient peser dans la
balance de leur choix »

Plutôt que d’opposer les pays, le professeur considérerait tout simplement plus largement
cette question du coût des institutions. Le coût des institutions vise notamment le Parlement en réalité,
avec des parlementaires qui ne serviraient à rien, c’est ce qu’on peut lire. Dans le cas français, c’est
absolument faux. On peut regarder les moyens techniques dont disposent les parlementaires aux
Etats-Unis. Un nombre d’assistants parlementaires et de staff technique autour d’eux, de conseillers
qui dépassent allègrement la dizaine à chaque fois, des moyens bien plus élevés etc. On a vu que le
Parlement le plus puissant du monde, c’est le Congrès : là où les parlementaires disposent du plus de
moyens. Forcément, plus on donne de moyens à un parlementaire, plus il va être en capacité d’avoir
une expertise technique, d’avoir des conseillers etc., de pouvoir participer à l’élaboration de la loi et à
s’opposer au pouvoir exécutif.

Mais plus encore, cette question du coût du Parlement est vraiment antiparlementaire. C’est
un populisme de bon aloi comme on peut lire actuellement et qui passe par des réformes techniques,
que ce soit la suppression des secondes chambres ou même la réduction du nombre d’élus, la
suppression ou la diminution du nombre de députés ou de sénateurs. Cette question, on la retrouve
au Royaume-Uni, au Portugal ou en Italie. Il faut avoir à l’esprit que cette question du coût des
institutions pose plus généralement la question du coût de la démocratie. La démocratie a un coût, la
qualité des institutions et du personnel politique a un coût. Il faut se rappeler que lorsque les
indemnités parlementaires ont été mises en place, elles ont été mises en place pour permettre aux
moins fortunés de pouvoir accéder aux fonctions politiques et de pouvoir vivre de leur fonction
politique. Plus on réduit la dotation parlementaire, plus – et c’était le cas dans tous les débats
historiques sur les indemnités parlementaires – celle-ci va être réservée aux groupes sociaux les plus
favorisés. C’était le cas notamment lors de la Révolution, cela fut un enjeu crucial, permettre
l’élargissement du socle social de la représentation des Parlements. Cela passe par permettre au
personnel politique également de ne pas être soumis aux lobbies, aux pressions aux pots-de-vin, à la
corruption.

L’Italie et l’Espagne

L’objectif de ce cours est de continuer à dégager de grandes tendances de l’évolution du

parlementarisme. L’aspect concret est étudié à travers l’Espagne et l’Italie.

La crise gouvernementale est le point commun de ces deux cas d’étude. Cela nous permettra
d’approfondir les tendances du parlementarisme par rapport à cette notion. Plusieurs sens au mot de
crise gouvernementale : crise gouvernementale quant à la formation d’un gouvernement, quant à la
difficulté à former des coalitions, mais également dans le sens de la démission des gouvernements.
Ces crises ont ensuite des conséquences sur la manière dont vont pouvoir gouverner les
gouvernements et en particulier les Premiers ministres. Trois temps : quelques rappels sur le
parlementarisme moniste (I.), avant d’étudier plus précisément l’Italie (II.), et ensuite l’Espagne (III.).

"Crise gouvernementale" : situation plus ou moins prolongée qui affecte le pouvoir exécutif lorsque le
gouvernement en place a démissionné et qu'un nouveau gouvernement n'a pu encore être formé.

Quelques rappels sur le parlementarisme moniste

Les Etats qu’on qualifie de parlementaristes monistes se distinguent d’abord selon leur statut,
qu’ils soient monarchiques ou républicains.

Dans les deux cas, le chef de l’Etat ou le monarque prend place dans un pouvoir exécutif
bicéphale, avec d’un côté le gouvernement, et de l’autre côté le chef d’Etat, ou monarque. Ces
monarques sont irresponsables politiquement même s’ils peuvent être contraints d’abdiquer comme
au Luxembourg, ou en Belgique. Ils ont souvent des pouvoirs constitutionnels importants, notamment
la nomination et la révocation du Premier ministre ou son équivalent, des ministres également,
également la nomination aux principaux emplois civils et militaires, et également la compétence de
dissolution.

Dénomination : en France il est question du "Premier ministre", en Italie du "Président du conseil" et

en Espagne du "Président du gouvernement".

"Dissolution" : action de dissoudre l'une des chambres du Parlement pour provoquer de nouvelles
élections.

L’ensemble de ces compétences n’ont pas été formellement modifiées par l’évolution du
parlementarisme moniste, c'est-à-dire l’idée selon laquelle, selon l’adage consacré « Le roi règne, mais
ne gouverne pas ».

"Le Roi règne mais ne gouverne pas" : maxime célèbre prononcée par Adolphe Thiers en 1830 alors
qu'il est un opposant au monarque Charles X

Le pouvoir de gouverner, de compétence exécutive, est exercé par le Premier ministre et par
son gouvernement. Même si ensuite, c’est le chef de l’Etat qui doit les mettre en œuvre (voir Royaume-
Uni). Dans ces différents pays de parlementarisme moniste, c’est l’idée qu’il y a un contreseing
ministériel qui illustre bien le fait que le chef de l’Etat ne peut pas décider seul puisqu’avec ce
contreseing, il doit y avoir une signature sur les actes qui sont proposés au chef de l’Etat ou au
monarque. Il y a des similitudes et différences entre le chef de l’Etat ou le monarque qui s’expliquent
par l’histoire constitutionnelle et politique du pays. Le contreseing ministériel exprime bien l’idée de
limites dans l’exercice des compétences du chef de l’Etat. Il exerce par contre une magistrature parfois
qualifiée de « magistrature d’influence », qui renvoie à l’idée qu’ils sont les symboles de l’unité
nationale : garants de l’unité et de la continuité politique au-dessus des acteurs qui gouvernent. On
verra qu’ils peuvent avoir un rôle important lors des crises notamment en Italie.

"Contreseing ministériel" : signature apposée par un ministre sur un document signé par le chef de
l'exécutif afin d'attester de son authenticité et d'en partager la responsabilité.

L’Italie

La "République italienne" a été proclamée en 1948 avec l'entrée en vigueur de la nouvelle

Constitution républicaine.

Récemment, un grand épisode politique et constitutionnel, avec la deuxième République. Elle

succède au Royaume d'Italie. Cette deuxième République est également en lien avec un scandale
politique, c’est l’opération « mains propres » entre 1992 et 1994 qui est une grande transformation de
la vie politique et partisane italienne qui résulte d’une action du pouvoir judiciaire contre la corruption
généralisée de la classe politique et partisane.

L’organisation des pouvoirs en Italie se fait avec un pouvoir exécutif bicéphale avec d’un côté
le Président de la République et de l’autre le Président du Conseil.

Le pouvoir législatif est bicaméral, le Parlement avec d’un côté la Chambre des députés et le
Sénat de la République de l’autre. C’est un bicamérisme égalitaire. Dans la procédure législative, les
deux chambres parlementaires ont des compétences égales notamment quant à la votation de la loi
nécessaire à son approbation.

"Bicamérisme égalitaire" : système dans lequel les deux chambres du Parlement disposent de pouvoirs
égaux.

La période actuelle permet d’identifier la difficulté des partis traditionnels.

§1 : La difficulté des partis traditionnels

Au Royaume-Uni et en Allemagne, nous avons déjà étudié ce point. En Italie, en 2016, Matteo
Renzi doit démissionner après le rejet de sa réforme constitutionnelle par la Chambre des députés.

Matteo Renzi, né en 1975, est un homme d'Etat italien. Membre du Parti démocrate, il a été président
du Conseil entre février 2014 et décembre 2016

Un sondage et un référendum qui ont donné un refus de plus de 60 % de sa réforme. Ce rejet

s’explique par le contenu, mais également par le contexte politique : notamment avec la montée des
partis populistes.

En 2016, c’est l’essor du Mouvement cinq étoiles, parti populiste lancé par Beppe Grillo en
2009 qui a fait du rejet de Renzi un point central de sa politique, ce qui passe par une campagne contre
son projet de réforme. L’essor de ce mouvement n’est pas le seul essor des partis populistes, puisque
la ligue du Nord prend également une ampleur nationale à ce moment là. La Ligue du nord devient la
Ligue et devient le parti populiste anti européen à l’extrême droite, ce qui fait qu’une large partie de
la classe politique se prononce contre Renzi qui est le leader du parti démocrate.
 Cette démission permet de faire les mêmes constats : déclin des partis traditionnels qui
n’arrivent plus à être suffisamment forts au point d’avoir des majorités parlementaires dans les urnes
pour arriver à gouverner de manière stable, continue, le temps d’une législature. Les partis
traditionnels étant ici le Parti démocrate (gauche) et le parti Forza Italia, longtemps dirigé par l'ancien
président du conseil Silvio Berlusconi (droite).

Ce déclin s’accompagne, de l’autre côté, par l’irruption de nouveaux partis politiques. Plein
essor de ces nouveaux partis qui obtiennent un nombre de voix suffisant pour peser soit lors de
référendums comme en Italie, soit au sein du Parlement.

On voit là qu’il y a néanmoins une différence avec l’Allemagne, puisque l’Allemagne ne connaît
pas de force politique aussi forte que 5 étoiles et la Ligue en Italie, on a vu avec la grande coalition
menée par Merkel, que les dissensions étaient avant tout intra partisanes et qu’elles avaient
notamment des répercussions avec notamment la montée de l’AFD.

Néanmoins la montée de l’AFD n’est en rien comparable avec la situation de la Ligue en Italie.
Finalement en Italie, et on peut lire Marc Lazar sur ce sujet :

Marc Lazar est un universitaire français spécialiste de l'histoire politique contemporaine

italienne.

Cet épisode à partir de 2016 renvoie à un fonctionnement assez classique en Italie qui est une
situation de crise avec un éclatement continu, renouvelé du système partisan qui n’est pas nouveau.

En Italie, il y a déjà eu un éclatement du système partisan en 1947 et le deuxième éclatement

date de 1994. De 1947 jusqu'aux années 1990, le paysage politique italien est ainsi dominé par le parti
communiste et la démocratie chrétienne. Entre temps, il y a toujours eu un mécanisme et un
fonctionnement du régime parlementaire avec l’idée de crise gouvernementale. A partir des années
1990 et de l'opération "Mains propres", le parti communiste et les démocrates-chrétiens ont laissé la
place au Parti démocrate et à Forza Italia.

Ces crises gouvernementales en Italie reposent ensuite sur l’idée qu’il y a des combinaisons
possibles dans le système italien : la combinaison à l’italienne.

C’est la combinaison d’un jeu partisan parlementaire pour trouver des coalitions, on a vu toute
la difficulté d’Angela Merkel pour former un gouvernement lors des élections législatives de septembre
2017. On a vu également la difficulté pour les Premiers ministres au Royaume-Uni, Theresa May et
Boris Johnson, à s’appuyer sur une majorité stable, et cela donne le fait qu’on en arrive à des situations
de blocage institutionnel.

En Italie, ce phénomène de blocage institutionnel est moins important parce qu’il y a cette
idée de combinaison parlementaire qui permet de dégager des majorités fragiles certes, mais
suffisantes pour former des gouvernements parfois contrenature. C’est la coalition à l’italienne.

En 2018 d’ailleurs, et c’est un exemple très spécifique à l’Italie, on a un gouvernement de

coalition entre deux forces populistes, la Ligue d’un côté, et 5 étoiles de l’autre. Ce type de
gouvernement alliant deux forces politiques populistes ne se retrouve pas pour l’instant dans d’autres
pays. Il ne se retrouve pas non plus dans l’idée d’un parti traditionnel allié à un parti populiste. On
parle ici d’une configuration très particulière : deux partis populistes ensemble. A l’époque s’était
posée la question si les populistes arriveraient à gouverner, c'est-à-dire à surmonter leurs différences
pour gouverner ensemble, avec les conséquences nécessaires des contraintes institutionnelles et
constitutionnelles.
 La réponse ne se fit pas tarder : oui les partis politiques populistes arrivent à gouverner comme
les autres : la fin du gouvernement date d’août 2019, il a tenu plus d’un an et demi, ce qui est une
durée de vie relativement réduite mais qui n’est pas anormale en Italie. Il faut retenir que quelque
chose reprend le dessus : c’est la combinaison à l’italienne.

Cette fragilité dans la crise du système partisan actuel des gouvernements qui repose sur des
assises parlementaires assez fragile, c'est-à-dire une majorité de soutien au gouvernement assez
fragile. Cette fragilité n’est pas récente : sur les 17 élections législatives qui se sont tenues depuis
l’entrée en vigueur de la Constitution italienne, 8 se sont déroulées de manière anticipée. Un peu
moins de 50 % des élections législatives se sont déroulées à la date initialement prévue. Autrement dit,
seulement 9 législatures sur 17 sont arrivées à terme.

"Election anticipée" : une élection anticipée est une élection provoquée avant la fin normale du terme
d'un mandat, par exemple par une dissolution

Dans les huit autres cas, la législature a été interrompue, les élections législatives ont été
anticipées. C’est d’ailleurs ce que recherchait Salvini en août 2019 lorsqu’il a fait éclater la coalition 5
étoiles / la Ligue au pouvoir. En demandant au ministre de la Ligue de démissionner du gouvernement,
il espérait la tenue de nouvelles élections législatives : dans les sondages, la Ligue était donnée arrivant
en tête, presque suffisamment pour arriver à former une majorité parlementaire seule.

La législature est ainsi perturbée par la combinaison à l’italienne, c'est-à-dire que les sondages
sur les projections électorales, si elles devaient se tenir avant la date prévue, viennent perturber le jeu
politique, le jeu partisan, et par répercussion le système politique parlementaire italien. Telle fut la
stratégie de Mateo Salvini qui s’inscrit dans une coutume du jeu politique italien.

Italie : « Il n’y a plus de majorité », estime Salvini, qui réclame des élections anticipées

Il y a eu une difficulté pour Mateo Salvini. Finalement, il n’a pas réussi à ce que sa stratégie
aboutisse car de l’autre côté, les sociaux démocrates et le parti 5 étoiles se sont alliés pour former un
nouveau gouvernement. Le Président de la République, Sergio Mattarella, de même que le Président
du Conseil, M. Conte, ont fortement influé pour que les partis en présence à la Chambre des députés
arrivent à dégager une nouvelle majorité suffisante pour former un nouveau gouvernement.

Ce gouvernement est composé de deux forces politiques : 5 étoiles et le Parti démocrate. Ce

gouvernement a été investi par la Chambre des députés début septembre 2019, c'est-à-dire qu’il a
réussi à obtenir la confiance de la Chambre des députés, donc à obtenir une majorité de soutien à la
Chambre des députés, tout cela sans qu’il y ait de nouvelles élections législatives, à l’inverse que ce
que souhaitait M. Salvini.

La crise gouvernementale en Italie qui a eu lieu dès le mois de juin lorsque Salvini commençait
à faire connaître ses intentions, cette crise qui s’est avérée institutionnelle à partir du mois d’août avec
la démission des ministres de la Ligue s’est finalement achevée rapidement : environ quatre semaines
furent nécessaires pour trouver un accord de coalition entre 5 étoiles et le Parti démocrate. C’est assez
rapide, il a fallu 6 mois à Angela Merkel en septembre 2017 pour trouver un accord de coalition.

Ces quelques semaines ont permis de passer d’une crise gouvernementale finalement assez
classique en Italie à un nouveau gouvernement qui prend place avec la même législature, mais avec
un parti qui se trouvait sorti du gouvernement par sa propre faute : c’est Salvini qui a demandé à ses
ministres de démissionner.
 Le Premier ministre, donc le Président du Conseil a profité de la crise politique pour voir son
rôle politique renforcé. (En approfondissant, on sait que M. Conte a été choisi notamment pour son
effacement politique qui n’aurait pas gêné les leaders de 5 étoiles et le leader de la Ligue.)

Cette coalition ne doit pas tromper, elle est complètement dans l’esprit de la politique
italienne actuelle et s’inscrit pleinement dans la crise du système partisan car cette nouvelle coalition
est aussi fragile que la précédente. Le Parti démocrate et le mouvement 5 étoiles n’ont que peu de
choses à voir ensemble. Ils ont même fait une campagne plutôt critique l’un envers l’autre lors de la
dernière campagne législative, c’est en quelque sortes l’alliance de la carpe et du lapin.

On peut le dire car cette alliance est en quelque sorte contrenature. Elle existe
institutionnellement, du point de vue parlementaire, la preuve est l’investiture du gouvernement par
la Chambre des députés. Néanmoins, politiquement, et de manière partisane, ce gouvernement de
coalition semble fragile par l’absence de cohérence globale entre les deux partis, il y a des risques de
tensions rapides dans cette coalition.

Leur intérêt commun a été d’éviter de nouvelles élections qui auraient ouvert la porte à un
renforcement de la Ligue. Leur intérêt est finalement électoral : éviter des élections, et aller au bout
de la législature actuelle. Cela n’empêchera pas la Ligue de planer sur ce gouvernement et à Salvini de
se placer comme premier opposant avant de nouvelles élections. On ne sait pas combien de temps
durera cette coalition et si elle arrivera à aller au bout de sa législature, avec les difficultés que connaît
l’Italie notamment à travers la crispation autour de la question migratoire.

L’Espagne

lien vers la Constitution espagnole

Là encore l’Espagne connaît des crises gouvernementales, les constats sont les mêmes.

Il y a un déclin des partis traditionnels avec l’affaiblissement du Parti conservateur qui est le
parti populaire en Espagne, et un affaiblissement des socialistes du PSOE. Ces deux partis traditionnels
sont en phase de déclin qui avait commencé bien avant 2016 mais depuis 2016, il est de plus en plus
sensible et ne permet plus véritablement d’avoir des coalitions formées seulement autour de ces
grands partis. Des coalitions où ils seraient des acteurs politiques centraux.

Le PSOE (parti socialiste ouvrier espagnol), fondé en 1879, est le parti traditionnel de la social-
démocratie espagnole.

On a l’irruption également de nouveaux partis, comme ce qu’on retrouve en Italie, avec

l’éclatement du système partisan. On pense au parti Ciudadanos, de centre-droit, fondé en 2006 par
Albert Rivera et le parti Podemos, la gauche radicale en quelque sorte, fondé en 2016 par Pablo Iglesias.
Ce parti a réussi à peser sur le jeu politique, y compris parlementaire à travers un certain nombre de
députés. Suffisamment pour rendre difficile la formation de gouvernements. Cette difficulté à former
des gouvernements est un point qui éloigne l’Espagne de l’Italie, en Italie les gouvernements furent
formés, même contrenature.

On voit néanmoins en Espagne une difficulté à former des gouvernements, des coalitions, une
difficulté à la stabilité de ces mêmes coalitions, difficulté qui va s’exprimer bien plus sensiblement que
ce qu’on observe en Allemagne.
 Rappel institutionnel sur l’Espagne.

Pouvoir exécutif bicéphale avec un chef de l’Etat qui est le monarque.

Depuis le 19 juin 2014, le roi d'Espagne est Philippe VI de Bourbon (qui est un descendant en
ligne directe du roi de France Louis XIV).

De l’autre côté, le gouvernement, qui est présidé par le Président du gouvernement.

Également un pouvoir législatif avec un parlement qui est bicaméral avec une Chambre élue par le
peuple qu’on appelle le Congrès des députés et de l’autre côté le Sénat. C’est un bicamérisme
inégalitaire à la différence de ce qu’on vient de voir avec l’Italie.

La formation des gouvernements espagnols

Il y a une difficulté à former des gouvernements en Espagne. La crise est ancienne, elle date
de 2015-2016 et elle s’est étendue jusqu’en 2019.

La crise de 2015

En décembre 2015, il y a des élections législatives. Depuis cette date, l’Espagne connaît une
crise politique et parlementaire continue. En décembre 2015, aucune formation n’obtient la majorité
suffisante pour former un gouvernement seul, une majorité à la Chambre des députés et des
négociations s’engagent pour former un gouvernement de coalition. C’est le Parti populaire de
Mariano Rajoy qui est arrivé en tête, et c’est M. Rajoy qui est chargé de former un nouveau
gouvernement. En janvier 2016, il abandonne rapidement après un mois de négociations.

C’est donc au deuxième parti arrivé en tête d’essayer de former un gouvernement de coalition
avec le PSO : le Parti socialiste espagnol de M. Sanchez, désigné à son tour pour former un
gouvernement. Il n’y parvient pas avec le Parti populaire et il essaie de former un gouvernement avec
d’autres acteurs. Mais c’est l’impasse car aucune majorité n’est trouvée, aucun accord de coalition
n’est trouvé entre les différents partis. C’est alors un blocage institutionnel qui secoue le régime
parlementaire espagnol.

Le roi acte l’échec des négociations et il dissout le Congrès en mai 2016, six mois après les
dernières élections législatives. Une dissolution et la convocation de nouvelles élections en juin 2016.
Le Parti populaire améliore son score et c’est son leader, Rajoy, qui se lance dans des négociations
pour former un nouveau gouvernement. Il y a une alliance qui est pensée entre le Parti populaire et
Ciudadanos, parti de centre-droit, qui permettrait d’avoir un gouvernement mais minoritaire
("Gouvernement minoritaire" : un gouvernement minoritaire est un gouvernement qui ne peut
compter sur une majorité de voix au Parlement pour le soutenir.) Cela signifie que les deux partis
ensemble n’arrivent même pas à avoir la majorité du Saint-Siège, des députés. Ce gouvernement
minoritaire, en septembre 2017, il faut constater qu’il n’arrive pas car cette coalition ne parvient pas
à être investie par le Parlement, c'est-à-dire qu’aucune majorité ne se dégage et c’est même un vote
négatif contre cette coalition.

En octobre 2017, c’est M. Sanchez qui doit démissionner en tant que leader du parti socialiste.
C'est-à-dire que le refus d’investir la coalition a eu des répercussions sur l’autre parti. En effet, à cette
date, on est quasiment neuf mois après l’élection de décembre 2015. 9 mois où l’Espagne n’a plus de
gouvernement. Crise gouvernementale donc sur la formation d’un gouvernement. C’est son
intransigeance face à Rajoy qui lui coûte sa place et une partie du PS essaie de le remplacer. Il
démissionne dans la foulée et cela entraîne la nouvelle politique du PS vis-à-vis de la coalition qui
décide de laisser M. Rajoy gouverner pour sortir de leur crise. C’est là un gouvernement minoritaire,
puisqu’au Congrès des députés c’est 134 députés sur 350. Ciudadanos refuse de participer au
gouvernement et selon la formule consacrée c’est un « soutien sans participation ».

Mais en juin 2018, Rajoy est renversé après l’adoption d’une motion de censure par 180 voix
contre 169 (une abstention). Cette motion de censure est historique en Espagne car c’est le premier
chef du gouvernement qui est renversé par une motion de censure depuis 1982.

Historique, mais pas surprenant. C’est un gouvernement minoritaire avec un soutien sans
participation de Ciudadanos. Il suffit que ce dernier décide de ne plus le soutenir pour que le
gouvernement se retrouve encore plus minoritaire. Le renversement d’un gouvernement était facile
étant donné que celui-ci était en plus minoritaire.

Néanmoins, ce gouvernement minoritaire est peut-être en train de devenir – faute de pouvoir

faire autrement et vu la conséquence de cette crise politique et partisane - une nouvelle norme en
Espagne en tout cas dans le contexte actuel. En effet, 8 mois après la démission de Rajoy, l’Espagne
n’a toujours pas de gouvernement de manière stable et continue. Quasiment 3 ans depuis les élections
de décembre 2015. En effet, Rajoy a été renversé. Mais faute d’une majorité pour soutenir un nouveau
gouvernement, l’absence de vote du budget en février 2019 a entraîné la dissolution anticipée du
Parlement. Ce gouvernement était celui de Sanchez, redevenu leader du PS. Ce gouvernement était là
aussi minoritaire, c'est-à-dire que le gouvernement minoritaire de Rajoy a été mis en minorité – motion
de censure -, il a été renversé. Le gouvernement qui lui succède est celui du leader socialiste.
Gouvernement minoritaire et lui aussi mis en minorité quelques mois plus tard. Le PS ne détenait que
84 députés sur 350. Le PS est très minoritaire au Congrès des députés, c'est-à-dire qu’on est plus dans
l’idée de majorité de soutien au Parlement vis-à-vis du Premier ministre. Le PS était dépendant du parti
de gauche radicale Podemos, et d’autres partis espagnols, sur les nationalistes basques et les
indépendantistes catalans.

Outre les partis à dimension nationale, le paysage politique espagnol connaît de nombreux
partis régionalistes ou indépendantistes, par exemple en Catalogne, au pays Basque ou en Galice.

De nouvelles élections consécutives au renversement de Sanchez, de son nouveau

gouvernement, ont lieu en avril 2019. C’est à nouveau le PS qui arrive en tête, avec un score là aussi
minoritaire etc. C’est à nouveau Sanchez qui est proposé pour former un nouveau gouvernement. Il
essaie de s’allier avec Podemos qui refuse, mais on a également Ciudadanos qui vote contre ainsi que
le Parti populaire. Dès lors, l’investiture de ce nouveau gouvernement ne survient pas. Sanchez essuie
deux échecs consécutifs en juillet 2019 lors de la procédure d’investiture de son gouvernement. Mais
c’était là encore un gouvernement minoritaire avec soutien sans participation de Podemos qui s’était
montré très critique, ce qui rendait ce nouveau gouvernement très fragile.

En septembre 2019, M. Sanchez essaie de mettre tout en œuvre pour former un

gouvernement en changeant son programme politique en profondeur pour satisfaire aux exigences de
Podemos, pour que ce dernier le soutienne. Là encore, ce serait un soutien sans participation de
Podemos, c'est-à-dire que le gouvernement, même en étant investi, resterait minoritaire au Congrès
des députés et resterait très dépendant des alliances de coalition, le Parti socialiste deviendrait ainsi
dépendant du parti Podemos.
 Pour conclure, on se rend compte pour l’Espagne qu’il y a difficulté à former de nouveaux
gouvernements. Le résultat des élections législatives depuis décembre 2015 montre une crise
continue avec des gouvernements qui n’arrivent pas à être formés et des gouvernements qui, une fois
qu’ils y arrivent sont des gouvernements minoritaires, qui sont ensuite mis en difficulté quelques mois
après leur formation, doivent alors démissionner. Aucun nouvel accord de coalition n’arrive à se
trouver, nouvelles élections législatives, encore échec sur la formation d’un gouvernement qui une
nouvelle fois n’est pas investi.

Pour le cas espagnol, la crise politique, de même qu’on a vu les crises politiques partisanes et
parlementaires en Allemagne, au Royaume-Uni ; pour l’Espagne, cette crise politique partisane et
parlementaire est synonyme de déclin des partis traditionnels et de montée des partis populistes mais
avec un changement, une différence dans le jeu politique qui est un peu différente.

Se dégage l’idée qu’en Espagne il pourrait y avoir une tentative d’avoir des gouvernements
minoritaires mais on observe très rapidement, en droit constitutionnel, et dans la vie politique, les
limites d’un gouvernement minoritaire dans le régime parlementaire.

Un gouvernement minoritaire, c’est un gouvernement qui ne peut pas s’appuyer sur une
majorité de soutien stable et continue, structurée autour de l’axe : leader du parti, appui de la majorité
parlementaire à la Chambre élue par le peuple et soutien au Premier ministre, ou au chef du
gouvernement.

Ce schéma classique du régime parlementaire ne fonctionne plus en Espagne. Cette crise

gouvernementale semble bien, là encore, inextricable.