Introduction
La préparation du projet de loi de finances, dont la collégialité a été
renforcée par la LOLF, est un processus tant long, puisqu'il
commence plus d'un an avant l'exercice budgétaire concerné, que
complexe dans la mesure où il se fonde sur des prévisions
économiques qui présentent, par nature, un fort degré d'incertitude.
Les lois de finances peuvent être définies par leurs caractéristiques,
leurs diversités et leurs domaines. Les lois de finances déterminent
selon l’article 67 de la constitution du 22 janvier 2001 du Sénégal
les ressources et les charges de l’État dans les conditions et
réserves prévues par une loi organique.
Dans le cadre de ce sujet notre travail sera cantonné uniquement
dans les différentes phases de la préparation de la loi de finances.
De ce qui précède il est clair que ce sujet revêt une importance
capitale dans la mesure où son étude nous permettra de mieux
appréhender la préparation de la loi de finances.
La question qui fait office de problématique dans ce sujet est la
suivante :quelles sont les mutations de la préparation de la loi de
finances.
Répondre à cette question revient à montrer le fondement de
l'exclusivisme de la compétence du Pouvoir exécutif et L'élaboration
du budget, une attribution classique du ministre chargé des
Finances mais également le calendrier budgétaire de la préparation
et les techniques de préparation.
Eu égard de tout ce qui précède que notre plan s’articulera la
préparation de la loi de finances par le gouvernement (I) et la
procédure et le calendrier de la préparation (II).
I) La préparation de la loi de finances par le gouvernement
La phase gouvernementale de la préparation concerne le pouvoir
exécutif (A) et le ministre chargé des finances (B)
A) le fondement de l'exclusivisme de la compétence du Pouvoir
exécutif
Si le Pouvoir exécutif a seule compétence pour élaborer le budget,
c'est parce qu'en son article 42 la Constitution confère au Président
de la République le pouvoir de déterminer la politique de la Nation.
C'est le budget qui constitue l'instrument de mise en œuvre de cette
politique. Dès lors, concernant les lois de finances, les
parlementaires ne peuvent pas faire des propositions de loi. C'est en
ce sens que l'article 68 de la Constitution énonce que « l'Assemblée
nationale vote les projets de lois de finances ».L'institution du Débat
d'orientation budgétaire (DOB) associe le Parlement dans la
procédure de préparation du budget, mais ne remet pas en cause le
monopole de l'Exécutif en la matière.
B) L'élaboration du budget, une attribution classique du ministre
chargé des Finances
L'expression « ministre chargé des Finances » sera utilisée dans un
sens générique pour tenir compte du fait que depuis l'indépendance,
les fonctions économiques et financières dans l'architecture des
différents gouvernements sont, sous des formes diverses, tantôt
associées, tantôt séparé[Link] les deux fonctions sont associées,
la dernière expérience étant le Gouvernement issu de l'élection
présidentielle du 26 février 2012, on a un ministère de l'Economie,
des Finances et du Plan. Cette formule comporte un ministre
délégué chargé du Budget qui exerce ses fonctions sous l'autorité et
au nom du ministre chargé des Finances. On dit souvent que le
cumul de ces deux fonctions à l'avantage de donner plus de
cohérence et d'efficacité à la politique économique définie par le
Président de la République. Mais son inconvénient est qu'on a
l'impression, à tort ou à raison, que les fonctions économiques sont
en retrait par rapport aux fonctions financières. Il s'y ajoute que ce
cumul peut engendrer un problème de préséance entre les deux
personnalités qui dirigent les départements de l'Economie et des
Finances.
II)La procédure et le calendrier de la préparation
La procédure d’élaboration comporte le calendrier budgétaire (A) et
les techniques de préparation (B)
A) Le calendrier budgétaire de la préparation
le processus de préparation du projet de loi de finances de l’année
englobe les étapes suivantes :
avant le 15 mars, le Chef du gouvernement invite par circulaire, les
ordonnateurs à établir leurs propositions de programmations
budgétaires triennales assorties d’objectifs et d’indicateurs de
performance;avant le 15 mai, lesdites propositions sont examinées
en commissions de programmation et de performance;avant le 15
juillet, le ministre chargé des finances expose, en Conseil du
gouvernement, l’état d’avancement de l’exécution de la loi de
finances en cours et présente la programmation triennale des
ressources et des charges de l’Etat ainsi que les grandes lignes du
projet de loi de finances de l’année suivante;avant le 31 juillet, le
ministre chargé des finances expose devant les commissions des
finances du Parlement, le cadre général de préparation du projet de
loi de finances de l'année suivante. Cet exposé comporte aussi
l'évolution de l'économie nationale, l'état d'avancement de
l'exécution de la loi de finances en cours à la date du 30 juin, les
données relatives à la politique économique et financière et la
programmation budgétaire triennale [Link], par circulaire
du Chef du gouvernement, des ordonnateurs à établir leurs
propositions de recettes et de dépenses pour l’année budgétaire
suivante;Septembre-début octobre: Centralisation et examen des
propositions des départements ministériels en particulier en ce qui
concerne les recettes, les dépenses, les projets de performance
dans le cadre des commissions budgétaires et montage du projet de
loi de finances et des documents qui l’accompagnent;Début
octobre : Suivi de l’adoption des orientations générales du projet de
loi de finances de l’année au conseil des ministres ensuite au conseil
du gouvernement ;Le 20 octobre : dépôt du projet de loi de finances
de l’année au bureau de la chambre des représentants ;Les 30 jours
suivants le dépôt du projet : La Chambre des représentants se
prononce sur le projet de loi de finances de l'année ;Les 22 jours
suivants le vote du projet par la chambre des représentants ou
l’expiration du délai imparti : le Gouvernement saisit la Chambre des
conseillers qui se prononce sur le projet ;Les 6 jours suivants le vote
du projet par la chambre des conseillers ou l’expiration du délai
imparti : Adoption finale du projet de loi de finances par la chambre
des représentants dans le cadre de la deuxième [Link] au 31
décembre, la loi de finances de l'année n'est pas votée ou n'est pas
promulguée, le gouvernement ouvre, par décret, les crédits
nécessaires à la marche des services publics et à l'exercice de leur
mission, en fonction des propositions budgétaires soumises à
approbation. Dans ce cas, les recettes continuent à être perçues
conformément aux dispositions législatives et réglementaires en
vigueur les concernant à l'exception, toutefois, des recettes dont la
suppression est proposée dans le projet de loi de finances. Quant à
celles pour lesquelles ledit projet prévoit une diminution de taux,
elles seront perçues au nouveau taux proposé.
B) Les techniques de préparation
L'évaluation des recettes a, longtemps, été effectué selon la règle
de la pénultième année : concrètement, cela consistait à inscrire
comme produit probable pour l'exercice à venir les résultats
enregistrés lors du dernier budget exécuté. A partir de 1938, le
choix a été fait de méthodes d'évaluation directe; ainsi, les
différentes directions du ministère des finances fournissent à la
Direction du budget des indications sur le rendement probable de
chaque impôt. Cette évaluation est relativement aisée en matière
d'impôts directs dans la mesure où les revenus taxés sont déjà
connus de l'Administration fiscale au moment de l'élaboration du
projet de budget. En revanche, les choses sont plus complexes en
matière d'impôts indirects : les prévisions doivent ici être effectuées
en se basant sur les hypothèses économiques formulées par la
Direction générale du Trésor et de la politique économique, qui
peuvent, on le comprendra, différer de ce qu'il va réellement
advenir. De nos jours, cette évaluation est effectuée à partir de
modèles informatiques. Au plan des dépenses, la LOLF a supprimé
l'exigence d'une référence aux services votés qui correspondaient
au minimum indispensable de dotations pour poursuivre l'exécution
des services publics. A la place, elle crée un système reposant sur la
notion de programme et sur le principe de « budget base zéro »
(BBZ) que l'on nomme aussi principe de la « budgétisation au
premier euro ».
Concrètement, il n'y a plus de reconduction automatique des
crédits, et les crédits doivent être justifiés au premier euro chaque
année. Pour autant, dans les faits, les choix effectués dans le passé
gardent un poids non négligeable, ceci s'expliquant, notamment, par
la volonté des ministres de ne pas voir diminuer les crédits de leur
ministère d'une année sur l'autre.
