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LE STATUT DE LA COMMISSION DU DROIT INTERNATIONAL
Par Sir Michael Wood
Membre de la Commission du droit international
Senior Fellow du Centre Lauterpacht pour le droit international de l’Université
de Cambridge
La Commission du droit international est un organe subsidiaire de l’Assemblée
générale des Nations Unies, qui a pour mission de promouvoir le développement
progressif du droit international et sa codification. La Commission est régie par un
statut joint en annexe à la résolution 174 (II) de l’Assemblée générale en date du
21 novembre 1947, tel que modifié. Le Statut non seulement définit la structure et
les méthodes de travail de la Commission mais est intéressant aussi par ce qu’il nous
dit quant au clivage d’opinion qui existait en 1974 au sujet de la codification et du
développement progressif du droit international. Cependant, en dépit des
divergences de vues d’alors – et peut-être même en raison des compromis parfois
branlants que reflète le texte –, le Statut de la Commission du droit international
s’est avéré être un document visionnaire et souple qui a résisté à l’épreuve du temps.
Le mouvement de codification du droit international trouve ses origines dans
un certain nombre de conférences ad hoc (comme celles de Vienne de 1814-1815, de
Paris de 1856 et de La Haye de 1899-1907 ou la Conférence navale de Londres de
1908-1909) et d’initiatives privées (l’Institut de droit international et l’Association
de droit international, fondés l’un et l’autre en 1873 ou le Harvard Research in
International Law, publié de 1929 à 1939). Stimulée en partie par la nécessité de
clarifier le droit si l’on voulait que soit acceptée la juridiction de la Cour
permanente de justice internationale qui venait d’être créée, la Société des Nations a
entrepris au plan intergouvernemental un effort plus systématique qui a débouché
sur la création du Comité d’experts pour la codification progressive du droit
international (1924) et de la Conférence de codification de La Haye de 1930 et son
du Comité préparatoire, mais leurs travaux ne peuvent pas être considérés comme
ayant véritablement été couronnés de succès. En 1931, l’Assemblée de la Société
des Nations a adopté une résolution relative à la procédure de codification dont
l’idée maîtresse était de renforcer l’influence des gouvernements à tous les stades du
processus de codification. Nombre des idées reflétées dans cette résolution ont été
reprises dans le Statut de la Commission.
Le paragraphe 1 a) de l’Article 13 de la Charte des Nations Unies stipule que
l’Assemblée « provoque des études et fait des recommandations dans le but de …
encourager le développement progressif du droit international et sa codification ».
L’Assemblée générale n’a pas attendu pour mettre en œuvre cette disposition et dès
sa première session, en 1946, elle a créé une Commission pour le développement
progressif du droit international et sa codification, parfois appelée « Commission
des Dix-Sept », qui s’est réunie de mai à juin 1947 et a recommandé la création de
la Commission du droit international. Ce travail a ensuite été poursuivi, en 1947, par
le Sous-Comité 2 de la Sixième Commission. Comme il ressort clairement des
rapports de la Commission des Dix-Sept et du Sous-Comité 2, bon nombre de
questions importantes touchant la composition de la Commission ou découlant de
ses travaux ont été examinées de manière approfondie lors des travaux préparatoires
qui ont précédé l’adoption du Statut. Ces questions portaient notamment sur le point
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de savoir si les membres de la Commission devraient travailler à plein temps ou à
temps partiel, s’ils devraient représenter des gouvernements ou siéger à titre
individuel (formule privilégiée par une forte majorité des membres de la
Commission des Dix-Sept et du Sous-Comité), et sur la distinction à établir entre
développement progressif et codification, question à propos de laquelle les avis
étaient partagés et distinction qui s’est avérée peu commode, comme on le verra
plus loin.
Étant joint en annexe à une résolution de l’Assemblée générale, le Statut n’a
pas rang de traité et peut être modifié par une autre résolution de l’Assemblée. Pour
l’essentiel, il est demeuré inchangé depuis plus de 60 ans, bien qu’il ait été amendé
par six résolutions de l’Assemblée générale (en 1950, 1955, 1956, 1961 et 1981) sur
des points concernant pour la plupart la composition de la Commission, la durée du
mandat de ses membres et le lieu de réunion de la Commission.
À la demande de l’Assemblée générale, la Commission a brièvement passé en
revue son statut en 1951 mais s’est essentiellement bornée à recommander qu’elle
soit transformée en organe siégeant à plein temps. Cette recommandation n’a pas été
adoptée par l’Assemblée et, en 1952, la Commission a décidé qu’il ne serait pas
opportun de pousser plus loin la révision de son statut. En 1996, à l’issue d’un
examen général de son programme, de ses procédures et de ses méthodes de travail,
la Commission a relevé que son statut n’avait jamais été l’objet d’un examen et
d’une révision approfondis mais est parvenue à la conclusion que, dans l’ensemble,
il s’était révélé suffisamment souple pour se prêter à quelques modifications dans la
pratique (rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa
quarante-huitième session, 1996, par. 241 à 243). À cette occasion, la Commission a
appelé l’attention sur certains aspects du Statut qui méritaient d’être examinés et
révisés, en particulier la distinction qu’elle a qualifiée d’« intenable » entre la
codification et le développement progressif du droit international, à propos de
laquelle elle a suggéré d’« explicitement fusionner les deux procédures ». La
Commission a décidé de réfléchir à la possibilité de recommander à l’Assemblée
générale de réexaminer son statut, mais il n’a pas été donné suite à cette suggestion,
les États considérant sans doute que les anomalies que comportait le Statut n’étaient
pas suffisamment sérieuses pour en exposer le texte à une révision générale.
Les méthodes de travail actuelles de la Commission ne découlent pas
clairement du Statut, lequel doit être replacé dans le contexte de la pratique
changeante suivie par la Commission et par l’Assemblée générale depuis 1947. Le
Statut, s’il établit assurément les bases sur lesquelles reposent l’organisation de la
Commission et ses méthodes de travail et indique quel doit être le résultat de ses
travaux, n’a pas été un carcan. C’est cependant par le Statut qu’il faut commencer si
l’on veut bien comprendre le fonctionnement de la Commission.
Après un premier article définissant le but de la Commission, le Statut est
subdivisé en trois chapitres. Le chapitre I (art. 2 à 14) a trait à l’organisation de la
Commission, le chapitre II (art. 15 à 24) décrit sa tâche et le chapitre III (art. 25 et
26) se rapporte à la coopération avec d’autres organismes.
L’article 1, reprenant le paragraphe 1 a) de l’Article 13 de la Charte, stipule
que la Commission a pour but « de promouvoir le développement progressif du droit
international et sa codification », tout en précisant que la Commission « s’occupera
au premier chef du droit international public, sans qu’il lui soit interdit de pénétrer
dans le domaine du droit international privé ». De fait, la Commission ne s’est pas
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occupée du droit international privé, si ce n’est de façon incidente dans le cadre de
son examen de questions de droit international public (comme celle de l’immunité
de juridiction des États et de leurs biens).
Le chapitre I traite de la composition de la Commission, de la procédure de
présentation des candidatures et d’élection de ses membres, du mandat des membres
de la Commission (qui était initialement de trois ans mais qui a été porté à cinq ans
dès 1950), des indemnités auxquelles ils ont droit (question qui demeure
controversée) et du lieu de réunion de la Commission. Initialement, le Statut
prévoyait que la Commission aurait son siège à New York, mais celui-ci a été fixé à
Genève en 1955, la Commission ayant exprimé l’avis que les membres de la
Commission, étant donné la nature de leur tâche, pouvaient travailler plus
efficacement à l’Office européen des Nations Unies. En fait, après sa première
session, la Commission s’est presque toujours réunie à Genève.
La Commission comportait initialement 15 membres, mais leur nombre a été
porté à 21 en 1956, à 25 en 1961 et à 34 en 1981. Les membres de la Commission
doivent, aux termes de l’article 2, posséder « une compétence reconnue en matière
de droit international ». Il découle implicitement du texte du Statut, et il ressort
clairement des travaux préparatoires et de la pratique suivie depuis lors, que les
membres de la Commission siègent à titre individuel et non en qualité de
représentant d’États.
Les candidatures sont présentées par les États. Les candidats qui obtiennent le
plus grand nombre de voix à l’Assemblée générale et au moins la majorité des
membres présents et votant sont élus (jusqu’à concurrence du maximum prescrit
pour chaque groupe régional). Le maximum applicable à chacun de ces groupes
régionaux est fixé par une résolution de l’Assemblée générale (voir la résolution
36/39 de l’Assemblée générale du 18 novembre 1981). Aux termes du Statut, les
électeurs sont invités à avoir en vue « que, dans l’ensemble, la représentation des
grandes formes de civilisation et des principaux systèmes juridiques du monde soit
assurée » à la Commission. En cas de vacance survenant après l’élection, la
Commission pourvoit elle-même le siège vacant.
Le Statut dispose par ailleurs que le Secrétaire général doit, autant qu’il lui est
possible, mettre à la disposition de la Commission les facilités et le personnel dont
elle aura besoin. La Division de la codification du Bureau des affaires juridiques a
d’emblée apporté une contribution majeure aux travaux de la Commission, en
particulier en élaborant ou en faisant établir des études consacrées aussi bien à des
questions à caractère général qu’aux points spécifiques inscrits à l’ordre du jour de
la Commission. Le fait que les membres de la Commission ne siègent pas à plein
temps a rehaussé d’autant plus l’importance de ce concours de la Division. Les
directeurs qui se sont succédé à la tête de la Division de la codification ont fait
fonction de secrétaire de la Commission.
Le chapitre II, intitulé « Tâche de la Commission du droit international »,
s’ouvre sur un article, l’article 15, décrivant l’interprétation devant être donnée, aux
fins du Statut, aux expressions « développement progressif du droit international »
et « codification du droit international ». Par « développement progressif » il faut
entendre « les cas où il s’agit de rédiger des conventions sur des sujets qui ne sont
pas encore réglés par le droit international ou relativement auxquels le droit n’est
pas encore suffisamment développé dans la pratique des États ». L’expression
« codification », quant à elle, est employée pour couvrir les cas « où il s’agit de
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formuler avec plus de précision et de systématiser les règles du droit international
dans des domaines dans lesquels il existe déjà une pratique étatique considérable,
des précédents et des opinions doctrinales ».
Ce chapitre énonce ensuite les procédures à suivre en matière de
développement progressif (partie A) et de codification (partie B). La partie A établit
alors une distinction entre i) les cas où l’Assemblée générale renvoie à la
Commission une proposition concernant le développement progressif du droit
international (art. 16) et ii) les cas où des plans et projets de conventions
multilatérales sont présentés par des Membres de l’Organisation des Nations Unies,
des organes principaux de l’Organisation autres que l’Assemblée générale, des
institutions spécialisées ou des « organisations officielles établies par des accords
intergouvernementaux en vue d’encourager le développement progressif du droit
international et sa codification » (art. 17).
La partie B prévoit une seule procédure en matière de codification. Elle
comporte une importante disposition qui énumère les différentes formes que peuvent
revêtir les travaux de la Commission, disposition qui, dans la pratique, paraît tout
aussi appropriée pour les sujets faisant intervenir le développement progressif du
droit. La Commission peut recommander à l’Assemblée générale : a) de
n’entreprendre aucune action, le rapport ayant été publié; b) de prendre acte du
rapport ou de l’adopter dans une résolution; c) de recommander le projet aux
Membres de l’Organisation des Nations Unies en vue de la conclusion d’une
convention; ou d) de convoquer une conférence pour conclure une convention
(art. 23).
Il est apparu rapidement que la distinction établie dans le Statut entre le
développement progressif et la codification, supposant trois procédures distinctes,
n’était pas tenable dans la pratique. Selon Briggs (The International Law
Commission, p. 141), « nul, d’emblée, n’ignorait que la distinction était
frontalement fondamentalement viciée et dépourvue de réalisme dans la pratique,
mais des considérations politiques avaient imposé de l’incorporer au Statut. » Dans
la pratique, la Commission a élaboré ce qui est essentiellement une seule et même
procédure, bien que souple, pour l’examen de toutes les principales questions dont
elle est saisie, en s’inspirant des principales caractéristiques des procédures reflétées
dans son Statut. Ces procédures consistent notamment à progresser délibérément par
une première et une deuxième lecture, en tenant pleinement compte de la nécessité
de consulter les États pendant tout le processus, aussi bien individuellement qu’au
sein de la Sixième Commission.
La partie B contient deux dispositions qui présentent un intérêt plus général.
Aux termes de l’article 18, la Commission doit rechercher, « dans l’ensemble du
droit international, les sujets appropriés de codification » en vue de sélectionner
ceux dont la codification est « nécessaire ou désirable ». C’est cette disposition qui
a été à l’origine de la célèbre « étude du droit international » de Hersch Lauterpacht
qui, avec celle de 1971, a été la principale source d’inspiration du travail de la
Commission pendant plus de 50 ans. Depuis 1992, le Groupe de travail sur le
programme de travail à long terme de la Commission a identifié les thèmes que la
Commission pourrait examiner à l’avenir sur la base de canevas ou de résumés de
sujets présélectionnés établis par les membres de la Commission ou par son
secrétariat. Sur cette base, le Groupe de travail recommande périodiquement une
liste de questions à incorporer au programme de travail à long terme de la
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Commission. C’est en se référant à cette liste que la Commission sélectionne
actuellement les sujets qu’elle entend étudier.
Conformément à l’article 24, la Commission doit « examiner les moyens
susceptibles de rendre plus accessible la documentation relative au droit
international coutumier, par exemple la compilation et la publication de documents
établissant la pratique des États et des décisions de juridiction nationale et
internationale sur des questions de droit international ». La deuxième partie du
rapport que la Commission a soumis en 1950 à l’Assemblée générale a débouché sur
une série d’importantes publications, internationales et nationales, officielles et non
officielles, qui existent encore aujourd’hui, parmi lesquelles il y a lieu de citer
l’Annuaire juridique des Nations Unies, la Série législative des Nations Unies, le
Répertoire de la pratique des organes des Nations Unies et les Recueils des
sentences arbitrales internationales.
Le chapitre III du Statut stipule que la Commission peut mener de larges
consultations avec tout organe des Nations Unies et avec « toute organisation,
nationale ou internationale, officielle ou non » (art. 25 et 26). (Les articles 16 et 21
envisagent également la possibilité pour la Commission de consulter des institutions
scientifiques et des experts individuels.) La tendance à l’élargissement des
consultations sera sans doute durable, eu égard en particulier aux nouvelles
questions que doit aborder la Commission. Ainsi, la Commission a récemment eu
des consultations avec des experts de l’extérieur sur des sujets comme les ressources
nationales partagées, la responsabilité des organisations internationales et la
protection des personnes en cas de catastrophe. Pour un instrument rédigé en 1947,
le Statut fait apparaître une remarquable ouverture en matière de consultations aussi
bien avec des gouvernements qu’avec des organes non gouvernementaux et des
experts.
Références
A. Documents
Société des Nations, résolution adoptée par l’Assemblée le 25 septembre 1931 :
Documents officiels de la douzième Assemblée, séances plénières, p. 135
Résolution 94 (I) de l’Assemblée générale du 11 décembre 1946 (développement
progressif du droit international et sa codification)
Documents des Nations Unies relatifs au développement et à la codification du droit
international établis à l’intention de la Commission pour le développement
progressif du droit international et sa codification [y compris l’Étude historique du
développement du droit international et de sa codification par des conférences
internationales (A/AC.10/5 du 29 avril 1947)], American Journal of International
Law, Suppl., vol. 41, no 4, 1947, p. 29 à 147
Rapport de la Commission pour le développement progressif du droit international
et sa codification (A/AC.10/51, republié sous la cote A/331), 17 juin 1947
Rapport du Sous-Comité 2 de la Sixième Commission (A/C.6/193), 18 novembre
1947 (reproduit dans Documents officiels de l’Assemblée générale, deuxième
session, 1947, Sixième Commission, comptes rendus analytiques, annexes, p. 188,
sans le texte du projet de statut)
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Résolution 174 (II) de l’Assemblée générale du 21 novembre 1947 (création d’une
commission du droit international)
Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa deuxième
session, 5 juin-29 juillet 1950 (A/1316, reproduit dans l’Annuaire de la Commission
du droit international, 1950, partie II, p. 367)
Résolution 485 (V) de l’Assemblée générale du 12 décembre 1950 (amendement à
l’article 13 du Statut de la Commission du droit international)
Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa troisième
session, 16 mai-27 juillet 1951 (A/1858, reproduit dans l’Annuaire de la
Commission du droit international, 1951, vol. II, chap. V, p. 137 à 139)
Résolution 984 (X) de l’Assemblée générale du 3 décembre 1955 (amendement à
l’article 12 du Statut de la Commission du droit international : lieu de réunion de la
Commission)
Résolution 985 (X) de l’Assemblée générale du 3 décembre 1955 (amendement à
l’article 10 du Statut de la Commission du droit international : durée du mandat des
membres de la Commission)
Résolution 1103 (XI) de l’Assemblée générale du 18 décembre 1956 (amendements
aux articles 2 et 9 du Statut de la Commission du droit international)
Résolution 1647 (XVI) de l’Assemblée générale du 6 novembre 1961 (augmentation
du nombre des membres de la Commission du droit international : amendements aux
articles 2 et 9 du Statut de la Commission)
Résolution 36/39 de l’Assemblée générale du 18 novembre 1981 (augmentation du
nombre de membres de la Commission du droit international)
Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa quarante-
huitième session, 1996 [A/51/10 (Suppl.)], par. 241 à 243)
B. Doctrine
Pour un ouvrage « se présentant essentiellement comme un commentaire juridique
de la signification des dispositions du Statut de la Commission » (l’historique allant
jusqu’au début des années 60), voir H. W. Briggs. Pour un historique plus récent,
voir la deuxième partie de la dernière édition de la publication intitulée La
Commission du droit international et son œuvre
H. W. Briggs, The International Law Commission, Ithaca, New York, Cornell
University Press, 1965
R. Y. Jennings, « The Progressive Development of International Law and its
Codification », British Yearbook of International Law, vol. 24, 1947, p. 301
Y.-L. Liang, « The General Assembly and the Progressive Development and
Codification of International Law », American Journal of International Law,
vol. 42, 1948, p. 66
Y.-L. Liang, « Le développement et la codification du droit international », Recueil
des cours, vol. 73, 1948-II, p. 411
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S. Rosenne, « The International Law Commission, 1949-59 », British Yearbook of
International Law, vol. 36, 1960, p. 104
P. S. Rao, « The International Law Commission », in R. Wolfrum (éd.), Max Planck
Encylopedia of Public International Law, Oxford University Press, 2008, édition en
ligne (www.mpepil.com), consultée le 1er décembre 2008
Organisation des Nations Unies, La Commission du droit international et son œuvre,
septième édition, 2007 (publication des Nations Unies, numéro de vente : F.07.V.9),
vol. I, parties I.3 et II
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