Décentralisation, déconcentration et gouvernance des

projets d’aménagement des territoires locaux : Cas de la

région Marrakech-Safi
Salima Salhi

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Salima Salhi. Décentralisation, déconcentration et gouvernance des projets d’aménagement des ter-
ritoires locaux : Cas de la région Marrakech-Safi. Géographie. Université d’Angers; Université Cadi
Ayyad (Marrakech, Maroc), 2023. Français. �NNT : 2023ANGE0011�. �tel-04604479�

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REMERCIEMENTS Tout d'abord, je suis extrêmement reconnaissante à mon directeur, ma directrice et mon co-encadrant :

Le Prof. Said Boujrouf d’avoir proposé ce sujet et de m’avoir accepté dans son équipe. Au cours de mon cursus
universitaire, il a été toujours là quand j’avais besoin d’aide et a toujours su me pousser à donner le meilleur de
moi-même. Je le remercie pour ses précieux conseils et son soutien continu. Sa profonde connaissance et sa riche
expérience m'ont encouragées à chaque instant de ma recherche universitaire et de ma vie quotidienne. Cette
thèse et ce que je suis aujourd’hui lui doivent beaucoup. Pour tout cela merci.

Le Prof. Aude NUSCIA TAIBI en m'incitant à trouver de nouvelles idées et en exigeant une grande qualité de travail.
Elle a été une véritable source d'inspiration pour moi, elle a pris le temps de relire une grande partie de cette thèse,
et qui s’est arraché les cheveux pour essayer de comprendre le sens souvent complexe de mes phrases.

Le Prof. Mustapha EL HANNANI d’avoir co-encadré ce travail de thèse. Pour l'intérêt qu'il a porté à mon travail et
à ses précieux conseils qui m’ont aidé dans toutes les phases de recherche et de rédaction. Au cours de ce travail,
il a souvent attiré mon attention sur plusieurs détails et m’a consacré beaucoup de temps.

Je remercie également l’ensemble des acteurs rencontrés et interviewés. Mais c’est surtout vers le chef de
gouvernement que se tourne ma gratitude. M’ayant donné son accord pour participer à cette enquête.
J’adresse aussi mes remerciements aux personnes que je nomme « ressources » dans ma thèse et qui m’ont facilité
l’accès à certaines données et informations.

Je remercie tous les thésards et les autres membres du laboratoire LERMA de l’université Cadi Ayyad pour la bonne
ambiance de travail, mais également pour les nombreux bons moments passés ensemble.

Je remercie également tous les thésards et les autres membres du laboratoire ESO de l’université d’Angers
notamment ceux avec qui j’ai eu l’occasion de travailler et les autres simplement pour les bons moments partagés.

Je remercie également mes amis (e) et collègues pour leurs encouragements et leur soutien tout au long de mes
études.

Je tiens à exprimer ma gratitude à ma famille pour leur compréhension et soutien sans faille tout au long de cette
thèse et de ma vie en général. Un grand Merci.
SOMMAIRE
SOMMAIRE
GLOSSAIRE
INTRODUCTION GENERALE
PARTIE I : CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE
1. Introduction partie 1
2. Chapitre 1. Cadre méthodologique de l’étude et argumentaire du choix du terrain
3. Chapitre 2. Aménagement du territoire, gouvernance et politiques de décentralisation
et de déconcentration
4. Conclusion partie 1
PARTIE II : LA GOUVERNANCE TERRITORIALE ET LE SYSTEME D’ACTEURS DÉCENTRALISÉ ET
DÉCONCENTRÉ DE LA REGION MARRAKECH-SAFI
1. Introduction partie 2
2. Chapitre 1. Du territoire tribal à la Région de Marrakech-Safi
3. Chapitre 2. A chaque niveau de développement, un type de projets de développement
territorial
4. Conclusion partie 2
PARTIE III : LE DEVELOPPEMENT TERRITORIAL, LA GOUVERNANCE ET LES DISCOURS DES
ACTEURS DÉCENTRALISÉS ET DÉCONCENTRÉS
1. Introduction partie 3
2. Chapitre 1. La prise de décision : de la nécessité de coordination efficace, engagement
citoyen, autonomie locale et renforcement des compétences des acteurs
3. Chapitre 2. La gouvernance territoriale : un processus complexe face à la multiplicité
d’acteurs et aux spécificités locales
4. Conclusion partie 3
CONCLUSION GENERALE
BIBLIOGRAPHIE
TABLE DES MATIERES
TABLE DES ILLUSTRATIONS
TABLE DES TABLEAUX
ANNEXES
Glossaire
OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques

GIZ : Agence allemande de coopération internationale pour le développement

PNUD : Programme des Nations unies pour le développement

SNAT : Schéma National d'Aménagement du Territoire

SDAU : Schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme

PAC : Programme d’action communal

PDP : programme de développement provincial / préfectoral

PDR : Programme de développement régional

FMI : Fonds Monétaire International

BIRD : Banque internationale pour la reconstruction et le développement

PJD : Parti de la justice et du développement

PI : Parti de l'Istiqlal

PRNI : Rassemblement national des indépendants

PAM : Parti authenticité et modernité

PUSFP : Union socialiste des forces populaires

PMP : Parti du mouvement populaire

PUC : Parti de l’union constitutionnelle

PPS : Parti du progrès et du socialisme

INTRODUCTION GENERALE
L’encadrement et la gestion d’un territoire bien délimité ou pas nécessite la mise en place de structure (s)

d’encadrement et d’institutions et toutes les sociétés humaines en ont développés au cours de l’histoire pour

la gestion des ressources. Un territoire, ou des territoires, sont d’abord des lieux de vie disposant de

ressources nécessaires pour y vivre. Au Maroc, il existait ainsi une multitude d’institutions dont les rôles et

les fonctions n’ont jamais cessé d’évoluer. Au Maroc précolonial, a l’exception des villes, il n’y avait pas de

collectivités organisées selon les règles de droit public actuelles, et ces structures traditionnelles - les Jemaâs

- répondaient plus à une logique de « consanguinité » réelle ou imaginaire qu’au concept de la territorialité.

De la sorte, les collectivités locales étaient organisées sur une base tribale et leurs limites géographiques

sont situées là où s’arrête les liens de filiation et d’alliance entre les membres de la tribu (De Lavergnee,

1991).

Les Jemaâs, et plus tard les communes, témoignent d’un lien très étroit entre le Makhzen (l’Etat) et les

citoyens, et peuvent être considérées comme une étape dans le processus de constitution des structures

locales, chacune résumant et représentant un moment de l’histoire du pays. Considérées comme une forme

d’autonomie, sorte de « décentralisation » primaire en milieu rural, les Jemaâs géraient les affaires locales

sur une base ethnique dans les tribus composées de fractions et de douars, et leurs préoccupations

habituelles étaient de faire régner l'ordre dans ces entités. Elles intervenaient dans les domaines économique

et social : elles veillaient à la protection des cultures, fixaient les périodes successives d'utilisation de la

forêt pour le pâturage ou la récolte, elles réglementaient l'usage et la répartition de l’eau (Surdon, 1936).

Les Jemaâs des douars comprenaient, en principe, tous les chefs de famille, alors que celles des fractions

et de tribus correspondaient à des conseils de notables qui se recrutaient par cooptation en fonction de la

classe sociale et de la valeur personnelle du candidat, et qui désignaient leur président et exécutif de tribu

appelé l'Amghar (Ennaciri, 2009). Ce dernier servait d'intermédiaire entre le Caïd (représentant du Sultan

à la tête de la tribu) et les membres de la tribu.

Pendant la période du protectorat cette forme d’autonomie « décentralisation primaire » a été revue et

formatée pour s’adapter au contexte colonial, sans qu’une réelle administration décentralisée soit instituée.

En effet, l’ancien système caïdal est resté un pilier important de l'administration coloniale des tribus. Le Caïd
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 1
est le représentant du Sultan à la tête de la tribu, le cheikh au niveau de la fraction et le moqaddem au

niveau du douar. Le système du protectorat a juxtaposé à ces diverses autorités des agents français de

contrôle qui intervenaient dans les choix des Caïds, Cheikh et Moqqadem, contrôlent leurs décisions et

constituent le canal pour toutes les relations avec le Makhzen central.

Au lendemain de l'Indépendance, le Maroc a hérité d’un territoire déséquilibré, un système urbain inachevé

et une concentration importante des activités économiques surtout à Casablanca. Il apparaît alors essentiel

d'engager une réforme de marocanisation de l'administration, de l’économie et de la politique

d’aménagement du territoire afin de rompre avec l’héritage colonial. Cette rupture devait au départ passer

par une réappropriation et reconstruction de l'administration centrale, régionale et locale. Face à une telle

situation, le Souverain Mohamed V a donc décidé de réorganiser l'édifice administratif territorial local par la

base, c'est-à-dire la cellule communale, tout en prenant en considération un certain nombre de paramètres

comme l’uniformisation du régime juridique des communes urbaines et rurales, le respect des réalités

tribales, la délimitation du territoire des collectivités locales sur des bases nouvelles pour leur permettre

d'envisager un développement économique et social et la démocratisation de la gestion locale, sans pour

autant compromettre l'harmonisation indispensable de l'action de l'État et de celle des collectivités locales

(Basri, 1994). C’est sur la base de ces éléments que sera construite la nouvelle institution communale

(promulgation du dahir du 2 décembre 1959 portant division administrative du Royaume et création de 801

communes urbaines et rurales sur une base territoriale généralisée, etc.). Elle prendra forme avec la Charte

communale du 23 juin 1960, inspirée de la loi française de 1884 sur la décentralisation.

La première phase du processus de décentralisation, toujours en cours au Maroc, ne saura lancer qu’avec

l’accession au trône du Roi Hassan II avec, d’une part, la promulgation de la première Constitution en 1962,

qui consacre à la préfecture et la province un statut de collectivités locales et, d’autre part, l’érigeant de la

préfecture et province en collectivité déconcentrées avec le Dahir du 12 septembre 1963 sur l'organisation

des préfectures pour les zones urbaines et des provinces pour les zones rurales. La préfecture et province

ont désormais une double facette entre la décentralisation et la déconcentration, car, elles représentent le

niveau ou s’articule la décentralisation et la déconcentration et où le rôle du représentant du Roi « le

Gouverneur », reste essentiel et capital.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 2
D’autres auteurs (Ennaciri, 2009, Koraich et Hamzaoui, 2018) considèrent que la date de démarrage du

processus de décentralisation correspond plutôt à la mise en place de la charte de 1976, qui insiste sur le

rôle de la commune en matière de développement économique, social et culturel. Cette charte s’est traduite

par le transfert d’une série de compétences et responsabilités au profit des communes, le renforcement des

attributions du président du conseil communal qui, dans l'esprit de la nouvelle réforme, est appelé à remplir

les fonctions de gestion, de décision et même d'autorité. Néanmoins la réforme de 1976 n'a pas pour effet

de rejeter l'État hors du domaine local, puisque dans chaque commune on trouvera de concert deux réseaux

administratifs différents, celui de l'État, représenté par les agents d'autorité, et celui de la collectivité locale

assuré par les élus (Basri, 1994).

Le défunt roi Hassan II a toujours rappelé la nécessité de créer un lien entre la décentralisation et

déconcentration. Dans son discours à l’occasion de l’ouverture du 7ème colloque National des Collectivités

locales 1998, il disait : « … la déconcentration est le moyen qui permet à l’homme de jouir des bienfaits de

la décentralisation. En d’autres termes, la décentralisation, c’est le terrain, la déconcentration, c’est le

moyen. La décentralisation est une culture. La déconcentration rejette toute attitude négative de repli,

d’esprit possessif, voire de monopole. La décentralisation doit impliquer tout le monde et la déconcentration

doit prévaloir dans tous les départements ministériels et au sein de toutes les administrations… ». D’ailleurs,

Il a débuté le chapitre de déconcentration dès les années 1977, en premier lieu par le Dahir du 15 février

1977 qui a attribué aux gouverneurs représentant le gouvernement central au niveau régional, provincial et

préfectoral, les responsabilités de coordination et de suivi des performances des services extérieurs des

ministères de tutelle, en vue d'assurer la cohérence des différentes politiques sectorielles au sein des

territoires. Puis, le décret du 20 octobre 1993 a défini plus précisément la répartition des attributions et des

moyens entre services centraux et extérieurs des administrations publiques.

Depuis son indépendance, le Maroc a connu des aménagements constitutionnels importants qui ont impactés

ce processus ; six constitutions, d’abord en 1962, 1970, 1972, 1992 puis en 1996 et en 2011, ainsi que 3

réformes des constitutions de 1972, 1992 et 1996.

En conséquence, les dispositions relatives aux collectivités territoriales en particulier les régions, ont connu

à leur tour une évolution importante. Ainsi, initialement conçue comme un échelon de déconcentration de

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 3
l'État et cadre d'intervention économique par le dahir du 16 juin 1971 portant création de 7 régions, la

région a été reconnue pour la première fois par la constitution du 4 septembre 1992 comme collectivité

locale décentralisée, puis confirmée par la constitution du 13 septembre 1996, et enfin par celle du 1er

juillet 2011.

Si l'année 1976 a été celle du démarrage de la décentralisation, l'année 2009 est celle de la démocratie

locale. S’inscrivant dans le cadre d'un vaste projet de modernisation de l'État et d'amélioration de son

efficacité en valorisant ses territoires et sa gestion locale, elle a été incitée par le Roi Mohammed VI, qui n'a

cessé depuis son intronisation d'appeler à la consolidation des acquis de la décentralisation et de la

démocratie locale et de faire de la régionalisation le fondement de l'organisation territoriale du Royaume.

Face aux évolutions importantes que le Maroc a connues en matière de décentralisation, la volonté du Roi

Mohammed VI s’inscrit dans une continuité de celle de son père le Roi Hassan 2 en donnant un nouvel élan

à ce processus, à travers la promulgation de la nouvelle constitution du 29 juillet 2011 qui a fait de la

régionalisation avancée et de la libre administration des principes de base de l’organisation décentralisée du

Royaume. L'arrivée du projet de régionalisation avancée a été initiée par la mise en place d'une Commission

consultative de régionalisation (CCR) en 2010. Cette commission a mené une réflexion collective proactive

en lançant une large consultation et un débat national ouvert et engagé, impliquant l'ensemble des acteurs

(départements ministériels, élus, partis politiques, syndicats et organisations professionnelles,

universitaires, réseaux associatifs, etc.).

La promulgation de cette réforme est passée par différents décrets et lois : le décret n°2-15-40 du 20 février

2015 qui fixe le nombre des régions, leur dénomination, leur chef-lieu ainsi que les préfectures et provinces

qui les composent. Actuellement, le Maroc comprend 12 régions, 75 provinces, 1503 communes pour un

pays d’une superficie de 710 850 km et une population de 35 millions d’habitants (Annuaire statistique du

Maroc 2017). Trois lois organiques de décentralisation relatives aux régions, aux préfectures/provinces et

aux communes et à l’organisation des élections locales, en septembre 2015. Trois ans plus tard en 2018, la

charte de déconcentration a vu le jour pour apporter un soutien à la régionalisation avancée et accompagner

la politique de la décentralisation. Elle avait pour objectif la mise en place au niveau local des services

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 4
déconcentrés de l’administration centrale et des services déconcentrés de l’Etat, qui assurent la coordination

de l’action des services déconcentrés et l’accompagnement de l’organisation territoriale décentralisée.

L'action aménagiste du Maroc indépendant

A son indépendance, le Maroc a décidé qu’il était nécessaire de rompre avec le modèle de développement

économique qui a prévalu durant l’époque coloniale, et avec la dualité du Maroc « utile 1 » (ou conquis «

pacifié » de la côte et des plaines) et « inutile2 » ou résistant « en cours d’être pacifié » celui de la montagne

et oasis du Sud du Maroc). Cependant, au lendemain de son indépendance, le Maroc a subi la fuite des

capitaux, ainsi qu’une chute brutale des investissements, car il ne représentait plus un territoire

d’investissement pour les capitaux étrangers et surtout français. C’est dans ce cadre que le plan quinquennal

1960-1964 a été réalisé, défini comme un plan de transition d'une économie coloniale à une économie

nationale. Cependant, dans le contexte de la crise budgétaire et politique et avec la démission du premier

gouvernement, les orientations globales de ce plan ont été abandonnées (Adidi, 2014). Cette période

représente le début de l'entrée en scène du FMI (Fonds Monétaire International) et de la BIRD (Banque

Internationale pour la Reconstruction et le Développement). Le 15 juin 1964, le Maroc a signé un accord

avec le FMI pour lui accorder un prêt de 1,3 million de dollars US. Le plan triennal 1965-1967, proposé

comme plan de stabilisation qui s’inspirait de l'idéologie de la BIRD, a classé l’industrie comme non prioritaire

face à l’agriculture, le tourisme et la formation des cadres, et fixé un taux de croissance de 3,7 % par an. Il

a été suivi par le deuxième Plan Quinquennal 1968-72 qui a repris les mêmes options mais en fixant un taux

de croissance de 4,3% par an. Le plan quinquennal (1965-67) a été le premier à traiter de l’Aménagement

du Territoire comme politique publique de développement régional, et cette définition sera ensuite adoptée

par tous les Plans de Développement Économique et Social successifs à partir de 1973. C’est en 1968 que

sera créé un comité interministériel de l’aménagement du territoire (CIAT), suivi en 1997 par la création du

ministère de l’Aménagement du Territoire, de l’Environnement, de l’Urbanisme et de l’Habitat. Puis en 1999-

2001 est organisé le débat National sur l’aménagement du territoire et l’établissement d’un Schéma National

1Expression attribuée à Lyautey

2Expression attribuée à Lyautey
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 5
d’Aménagement du Territoire, suivi en 2004 par la tenue de la première session du Conseil Supérieur de

l’Aménagement du Territoire et en 2007 par la création du ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme et de

l’Aménagement de l’Espace (MHUAE) (Adidi, 2011).

Ainsi, à cette époque, l’histoire de l’aménagement territorial, institutionnel, politique et administratif a

beaucoup évolué. Ces transformations avaient et ont comme grand enjeu le développement équilibré du

Pays. L’objectif est de faire face à la concentration des de l’activité et de la population sur l’axe atlantique,

particulièrement régions autour de Casablanca et de propulser le développement territorial, en mettant en

place un processus de gouvernance territoriale axé sur les projets et l’implication de différents acteurs. Pour

cela, il s’agit de faciliter la coordination entre les porteurs de projets et leur implication dans les processus

de décision qui n’est plus seulement laissé entre les mains de l’État, et d’éviter des conflits et controverses

sclérosants ou bloquants. Il s’agit ainsi de contribuer à l’élaboration de dispositifs de concertation large et

de décider en commun des futurs chemins de développement.

En effet, la régionalisation, la décentralisation, la déconcentration et l’aménagement du territoire son l’avers

et le revers d’une même politique et constituent ensemble les conditions nécessaires du développement

territorial. Ces politiques s’inscrivent dans un long processus toujours en cours et qui a un seul et ultime

objective de réussir le développement territorial. Toutefois, ces politiques favorisent l’émergence d’une

pluralité d’acteurs à différentes échelles et a intérêts multiplies voir divergents. Cette diversité d’acteurs et

niveaux d’intervention ont imposer la transformation du concept du gouvernement en gouvernance

territoriale. Cette, transformation s’explique par le fait que « les acteurs gouvernementaux n’ont plus le

monopole d’une action publique qui relève aujourd’hui d’une multiplicité d’acteurs dont la capacité d’action

collective détermine la qualité » (Duran, 2001, p. 370). Ainsi, mettre en place un processus de gouvernance

territoriale afin de mener une action collectivité et concilier l’intérêt multiple n’est pas une affaire facile, c’est

ce que nous allons développer tout en long de cette thèse à travers des études de cas multiples.

Zone d’étude

Généralement, notre zone d’étude est la région Marrakech-Safi (nous y reviendrons dans la méthodologie

pour une présentation détaillés). C’est l’une des douze régions du Maroc, créée par la loi 114-14. Cette

nouvelle entité territoriale comprend la préfecture de Marrakech Chef-lieu de la région et les sept provinces

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 6
d’Al Haouz, Chichaoua, El Kelâa des Sraghnas, Essaouira, Rhamna, Safi et Youssoufia. Elle reprend

l’ancienne région de Marrakech-Tensift-Al Haouz à laquelle se joignent désormais les provinces de Youssoufia

et de Safi. L’adhésion de ces deux provinces ont permis à l’ancien territoire régional de gagner une superficie

additionnelle de 13.141 km2 (en passant de 31160 à 44301km²), et a permis également à sa population de

passer de 3.102.652 (recensement de 2004) à 4.520.569 habitants selon le recensement de 2014, soit une

augmentation absolue de 1.417.917 habitants (Figure 1). Elle occupe ainsi la 3ème place, en termes de

poids démographique, après la région du Grand Casablanca-Settat (20.27%) et de Rabat-Salé-Kénitra

(13.53%). Entre 2004 et 2014, la population régionale a crû au rythme moyen annuel de 1.27%, soit un

rythme plus accéléré que celui de la période intercensitaire précédente (1.17% entre 1994-2004) et

inférieure à la moyenne nationale qui est de 1.32%. Par ailleurs, ce Taux d’Accroissement Annuel Moyen

(TAAM) est plus important en milieu urbain qu’en milieu rural. En effet, tandis que le milieu urbain enregistre

un TAAM de 1.68%, le milieu rural n’affiche qu’un taux de 0.92%. (Monographie e SDAU de Marrakech,2017).

Figure 1 : La densité de la population de la région Marrakech-Safi entre 1994, 2004 et 2014

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 7
Géographiquement, la région Marrakech-Safi est limitée au Nord, par la Région de Settat-Casablanca. Au

Sud, par la chaine montagneuse du Haut Atlas (régions du Souss-Massa et du Drâa-Tafilalet). A l’Est, par la

Région Béni-Mellal-Khénifra et à l’Ouest par l’océan Atlantic. (Figure 2)

Figure 2 : Localisation de la région Marrakech-Safi

Intérêts du sujet et objectifs

L'objectif de cette thèse est d’étudier les politiques territoriales mettant en jeu des rapports de pouvoir entre

les acteurs décentralisés (Acteurs politiques) et déconcentrés (Acteurs administratifs) dans la gouvernance

des projets d’aménagement des territoires à l’échelle locale. Des projets d’aménagement des territoires

locaux de la région Marrakech-Safi seront analysés au prisme des nouvelles politiques de décentralisation

et de déconcentration.

Une des originalités et contribution de ce sujet réside dans la masse d’information collectée sur terrain et

un travail bibliographique sur la littérature à la fois politique et géographique dans le domaine de

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 8
l’aménagement et des politiques publiques de développement territorial. Ce travail de collecte s’appuie aussi

sur un travail d’analyse qualitatif.

Jusqu’à présent, les études sur l’aménagement des territoires locaux et de la gouvernance des politiques de

décentralisation et de déconcentration au Maroc se sont surtout intéressées au diagnostic et à l’analyse des

lois et des documents administratifs, tels que le schéma national d’aménagement du territoire, la loi

organique des collectivités territoriales, la charte de déconcentration, etc., ainsi qu’aux nouveaux grands

projets urbains et à leurs modes de gouvernance.

Notre contribution se situe donc dans l’analyse des modes de gouvernance des politiques de

décentralisation/déconcentration récemment adoptées par le Maroc à travers des cas pratiques de projets

d’aménagement des territoires locaux de la région Marrakech Safi, plus spécifiquement avec 3 territoires

par unité géographique ; un territoire attractif, un territoire émergent et un territoire d’inégalité.

Cette démarche permettra ainsi de mieux :

− Analyser comment les acteurs issues des nouvelles politiques de décentralisation et déconcentration

s’impliquent, ou pas, dans la réalisation et la réussite des projets d’aménagement des territoires locaux.

− Comprendre comment les pouvoirs sont exercés mutuellement entre les acteurs décentralisés et

déconcentrés au niveau des projets d’aménagement des territoires.

− Identifier le mode de gouvernance des nouvelles politiques de décentralisation/déconcentration au

niveau des projets d’aménagement des territoires.

− Identifier les jeux, les enjeux et les intérêts des différents acteurs déconcentrés et décentralisés.

Contexte de la recherche, problématique et hypothèses

L’administration marocaine a subi plusieurs transformations, tant sur le plan central qu'au niveau local. Elle

n'a pas cessé de se développer, de s'adapter et de se structurer pour rompre avec le déséquilibre hérité de

la colonisation et pour répondre au mieux aux besoins de l'administré. Pour cela le Maroc, s’est engagé

depuis son indépendance en 1956 à mettre sur pied et à parfaire les instruments nécessaires à ses politiques

de développement, à travers les réformes communales des années 1959-1960, les aménagements

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 9
constitutionnels depuis 1962 (la dernière constitution était en 2011), la charte de décentralisation de 1976,

le nouveau découpage régional des collectivités territoriales décentralisées en 1997 et la charte nationale

de l’aménagement du territoire en 2001. Cette dernière a souligné la non-adéquation du découpage régional

instauré en 1997 aux spécificités démographiques et aux exigences du développement et de l’aménagement

du territoire. En effet, même si le Maroc a amorcé des politiques de décentralisation et de régionalisation

depuis 1960, elles n’ont pas donné leurs fruits en matière de développement économique et social. Ainsi, la

dualité d’un Maroc « utile » et un Maroc « inutile » de l’époque du protectorat reste toujours d’actualité.

C’est ce qui a donné un caractère urgent à la mise en œuvre de la régionalisation avancée, qui était lancée

en 2010, et renforcée un an plus tard par la nouvelle Dans ce cadre, et pour renforcer cette régionalisation

avancée, des lois organiques relatives aux collectivités territoriales ont été promulguées en 2015. Elles

avaient comme principaux objectifs l’encadrement des compétences des collectivités territoriales, la

constitutionnalisation du caractère décentralisé du Royaume et la consécration de la régionalisation avancée

comme fondement de l’organisation territoriale, ainsi que la libre administration. Trois ans plus tard et afin

d’apporter un soutien à la régionalisation avancée et pour accompagner la politique de la décentralisation,

la charte de la déconcentration a vu le jour en 2018. Elle avait pour objectif la mise en place au niveau local

des services déconcentrés de l’administration centrale et des services déconcentrés de l’Etat qui assurent la

coordination de l’action des services déconcentrés et l’accompagnement de l’organisation territoriale

décentralisée. Le développement territorial est désormais tributaire de la manière dont les deux acteurs

décentralisés et déconcentrés, à savoir les acteurs locaux gouvernent leurs territoires. Néanmoins, cette

gouvernance territoriale ne peut être mesurée qu’à travers les projets d’aménagement des territoires locaux,

représentant ainsi la scène de dialogue, de concertation de controverse et de conflits entre acteurs. En effet,

la relation entre ces deux politiques de décentralisation et déconcentration en principe est complémentaires,

elle vise à assurer un meilleur équilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire (A. Nkoghe, 2013). Mais,

ces nouvelles politiques favorisent l’apparition de nouveaux acteurs territoriaux (comme la société civile, les

acteurs privés, etc) (Gumuchian et al, 2003), et l’émergence de ce nouvel acteur donne lieu à des nouvelles

interactions et enjeux de pouvoir décisionnel de nature différentes (N. Nejjar, 2016). Il s’agit donc d’une

réorganisation territoriale, ou l’espace devient redéfini comme lieu d’expression de conflits d’appropriation,

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 10
de conflits de pouvoir et d’autorité (Lardon et al, 2008), ce qui rend le processus décisionnel plus complexe.

Mais certains auteurs affirment que la bonne gouvernance territoriale est un dissociable des conflits, car elle

consiste à intégrer et concilier les intérêts multiples voire divergents d’une pluralité d’acteurs (Vodoz et al,

2013), publics et/ou privés, déconcentrés et/ou décentralisés sur un territoire donné ou autour d’un projet

commun qui constitue une scène territoriale de dialogue entre acteurs (Kadiri et al. 2011). Mais pour que

les conflits nourrissent où faire émerger une autre façon de gouverner, ils passent nécessairement par la

mise en commun des ressources, l’harmonisation des logique différentes, par la cohésion dans les

interactions (Niang et al, 2021) la coordination, la coopération, la négociation, le choix des priorités et le

partage de responsabilité, sous l’égide de l’Etat, garant de sa légitimité afin d’aboutir à un développement

local (Torre, 2018 ; Chia et al, 2008).

Les aménagements politico-constitutionnels adoptés au Maroc jusqu’à présent (Figure 3), sont loin d’être

des remèdes aux causes structurelles des disparités spatiales, de la pauvreté et des crises socio-

économiques. Car, n’a jamais été question de mener une vraie politique d’aménagement du territoire, mais

plutôt une politique sectorielle. D’où l’urgence de revoir le système de la gouvernance qui reste un chantier

à construire de point de vue contenue et modalité d’application. En fait, le déficit en termes de gouvernance

a été mentionnée dans le rapport « 50 ans de développement humain, Perspectives 2025 » réalisé en 2006,

parmi les problématiques clés qu’il va falloir dépasser.

Figure 3 : Trajectoire générale de la politique publique territoriale marocaine

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 11
Si la réponse aux problèmes de l’incohérence territoriale « héritée de la période coloniale » ; la concentration

spatiale des activités dans une partie seulement du territoire ; les disparités en matière de développement

que connaît le Maroc, est à trouver au niveau local et national, personne ne peut se prononcer sur l’efficacité

et la capacité des projets et stratégie menés actuellement pour résorber les déséquilibres hérites et

nouveaux. La raison fondamentale tient à la difficulté d’insertion de ces projets dans leur territoire et pour

en faire de véritable levier de développement, ainsi qu’à la difficulté d’adaptation des acteurs aux

changements et nouvelles responsabilités.

Dans ce contexte, notre problématique vise à répondre à la problématique suivante :

Comment le montage des projets de territoire de la région de Marrakech-Safi se fait dans le

cadre des nouvelles politiques de décentralisation et de déconcentration ? Par quelle

gouvernance se fait la réalisation de ces projets et quels effets sur les territoires locaux ?

De cette problématique découle des sous-questions et hypothèses, à savoir :

Est-ce que la gouvernance territoriale peut trouver écho dans le contexte marocain de l’approche territoriale?

En quoi la gouvernance est susceptible de résorber les controverses et les intérêts divergés des acteurs ?

s’agit-il d’un problème de coordination, s’agit-il d’un problème culturel ou tout simplement d’une autre façon

de concevoir le pouvoir décisionnel ? Quels effets sur le développement territorial des zones concernées par

ces projets de territoire ?

H1 : Les intérêts opposés des acteurs déconcentrés et décentralisés affaiblis largement la démarche de

réalisation des projets d’aménagement des territoires locaux.

H2 : La faiblesse de coordination et la déficience du système de communication entre les acteurs

déconcentrés et décentralisés compliquent les tâches de l’action publique pour le développement territorial.

H3 : Malgré l’adoption des nouvelles politiques de décentralisation et de déconcentration, nous supposons

la persistance de la gouvernance top-down ce qui impacte négativement l’efficacité de réalisation des projets

de territoire et laissent des régions dans l’insuffisance des résultats de développement territorial.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 12
Posture de l’étude et son inscription théorique et méthodologique

Afin de construire notre connaissance en partant de notre vision de la réalité en tant que géographe, notre

posture sera précisément constructiviste avec une démarche hypothéco-déductive qui s’inscrit dans la

nouvelle géographie. Cette posture a été choisie grâce à un travail de recherche théorique approfondie, ou

nous avons bien pris connaissance des paradigmes existants. Différents approches et méthodes

pratiques ont été mobilisées dans notre recherche et seront développées dans la première partie

de cette thèse. Mais nous voudrions montrer ici l’édifice méthodologique construit pour appréhender de

telle problématique de gouvernance des projets de territoire dans un contexte de décentralisation et de

déconcentration dans la région de Marrakech Safi.

Dans cette perspective, la présente étude repose à la fois sur l’approche systémique, prend appui sur les

interactions entre les différents acteurs d‘un territoire (Fromont et al, 2011) et multiscalaire, croisant

différentes échelles d’observation du développement territorial, elle renvoie à la multiplicité des niveaux de

gouvernement conjointement impliqués dans l’action publique territoriale (Mabileau, 1999). Le croisement

de ces approches permet d’une part de problématiser la définition du centre de gravité de l’action publique

territoriale et d‘identifier les acteurs dominants qui détiennent les fonctions d’intégration et de coordination

de ces jeux d’échelle d’une autre part.

Structure de la thèse

Grâce aux résultats tirés de cette recherche, la présente thèse en géographie met en évidence la manières

dont les acteurs décentralisés et déconcentrés, gouvernent les projets d’aménagement des territoires à

l’échelle locale. Pour illustrer cela, cette thèse est organisée en trois parties majeures, chacune étant

soigneusement structurée en chapitres, sections et sous-sections.

Dans la première partie, nous exposons le protocole de recherche, incluant la justification du choix du terrain

d'étude, le processus d'enquête, de collecte et d'analyse des données. Ensuite, nous présentons les concepts

d'aménagement du territoire, de gouvernance, de décentralisation et de déconcentration, ainsi que leur

genèse dans le contexte marocain. Dans cette partie, une attention particulière est accordée au concept

polysémique de la gouvernance territoriale, afin de proposer une définition à la fois pertinente pour notre

recherche et adaptée au contexte marocain.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 13
De manière similaire à la première partie, dans la deuxième partie, nous examinons la gouvernance

territoriale et le système d’acteurs décentralisés et déconcentrés de la région Marrakech Safi. Nous

analysons les décompositions et recomposition que la région Marrakech Safi a connues avant et après la

colonisation.

Pour ce faire, nous abordons la transition des territoires des tribus aux régions, les disparités et injustices

territoriales résultant de l’héritage colonial, les variations et disparité de l’indice de développement

territoriale multidimensionnel au sein de la région de Marrakech-Safi et le phénomène des zones « cachées

» au développement territorial, qui témoigne des limites de l’institutionnalisation et de la standardisation du

développement territorial. Nous examinons également la variation de type de projet du développement

territorial en fonction du niveau de développement. Enfin, cette partie se termine par la présentation des

projets sur lesquelles nous avons travaillé pour analyser la gouvernance territoriale.

La troisième et ultime partie de notre étude se concentre sur la présentation des résultats issus des diverses

recherches et analyses réalisées sur nos 15 territoires d’études. Tout au long de cette partie, nous tenterons

d’exposer les résultats des enquêtes menées autours de la prise de décision et la coordination des acteurs

déconcentrés et décentralisés, les liens et la nature des relations entre les échelles territoriales, l’implication

des citoyens dans la prise de décision, l’autonomie dans la prise de décision au niveau local et à l’échelle de

la prise de décision au niveau des projets d'aménagement des territoires locaux.

Également, nous analysons des disparités « compétencielles » entre les acteurs décentralisés et

déconcentrés, la perception des acteurs sur les dispositifs de décentralisation et de déconcentration et la

relations entre les acteurs décentralisés et déconcentrés.

Par la suite, nous présenterons les résultats de la gouvernance territoriale, en examinant les rôles et

responsabilités des autorités locales, des élus, de l’État, de la société civile et du secteur privé pour renforcer

le système de la gouvernance territoriale des projets d’aménagement des territoires locaux. Enfin, nous

dévoilerons les résultats de l'indice de gouvernance territoriale et validerons les hypothèses.

Pour conclure, nous aborderons la conclusion générale en mettant en lumière les principales contributions

théoriques et méthodologiques de la recherche ainsi que les résultats clés. Nous discuterons également des

limites et défis de ce travail et évoquerons les perspectives de recherches futures.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 14
Le schéma ci-dessous illustre la structure de notre thèse :

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 16
PARTIE I : Cadre théorique et méthodologique

1. Introduction partie 1
Depuis l'indépendance, le Maroc a connu des transformations profondes qui ont rendu nécessaire la révision

de la politique d'aménagement du territoire. Cette dernière a suivi les grandes étapes économiques et

politiques que le pays a traversées. Pendant les trente premières années qui ont suivi l'indépendance,

l’aménagement du territoire s'est inscrit dans une approche sectorielle de l'action de l’État ainsi que dans

une planification économique à caractère vertical. Aujourd’hui, les disparités spatiales héritées de la période

coloniale persistent toujours. Ces disparités (excepté celles imposées par la géographie physique) trouvent

leur explication dans la trajectoire historique du Maroc depuis sa colonisation et dans les choix stratégiques

du Maroc depuis l’indépendance. Pour comprendre cela, nous allons interroger la politique d’aménagement

du territoire à l’échelle de la prise de décision. La configuration territoriale du Maroc indépendant, marquée

par des disparités spatiales, est un élément très important qui a enclenché le processus de refonte de la

politique d’aménagement, de la régionalisation et des réformes territoriales de la décentralisation et de la

déconcentration. Ces réformes correspondent pour le Maroc à des outils de modération et de consolidation

de la gouvernance territoriale. Pour comprendre cela, il nous semble essentiel de passer par une

présentation du concept de gouvernance et de ses différentes acceptions et usages. Ensuite, nous allons

présenter la conception de la gouvernance territoriale au Maroc, tout en établissant une définition adaptée

à notre contexte marocain et à notre recherche.

2. Chapitre 1. Cadre méthodologique de l’étude et

argumentaire du choix du terrain
2.1. Introduction chapitre 1
Réaliser une thèse en géographie exige la présentation du contexte spatial et une argumentation solide pour

le choix de la zone d'étude. Bien que nous ayons déjà introduit la position géographie de notre région d’étude

dans l’introduction générale, nous avons choisi de consacrer un chapitre entier à la première partie pour la

présentation du contexte spatial de notre région. Cette décision s'explique par notre adoption d'une méthode

innovante qui croise deux approches pour sélectionner nos zones d’études : l’approche géographique, par

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 17
le choix des territoires selon leurs unités géographique, et l’approche par niveau de développement en

calculant l’indice de développement territorial multidimensionnel au niveau communal (IDTMC).

Cette méthode nous a permis de classer en trois catégories les communes de la région, à savoir : communes

développées, en développement et sous-développées. Ainsi, nous avons estimé nécessaire de détailler ces

deux approches dans un chapitre. Pour ce faire, nous commençons par présenter le contexte spatial de la

région de Marrakech-Safi, caractérisée par une grande diversité géographique et naturelle.

Ensuite, nous exposons les étapes de calcule de l’indice de développement territorial multidimensionnel, les

études de cas, ainsi que les outils d’enquête, comprenant un guide d’entretiens et un questionnaire

complémentaire. Enfin, nous concluons le chapitre par en présentant le déroulement des entretiens et les

procédures de la confidentialité et d’anonymat adoptées pour les personnes interviewées.

2.2. Argumentaire du choix du terrain

Parce que nous sommes conscients de l’efficacité du travail à l’échelle communal et étant donnée

l’impossibilité d’étudier les 216 commune de la région de Marrakech-Safi. Nous nous sommes basés dans le

choix de nos communes d’étude sur le croisement de deux approches :

− Une approche géographique, par le choix des territoires selon leurs unités géographique.

− Une approche par niveau de développement par le calcul de l’indice développement territorial

multidimensionnel au niveau communal (IDTMC), afin de classées en trois catégories les communes de

la région, à savoir : communes développées, communes en développement et communes sous-

développées.

2.2.1. L’approche Géographique

Cette approche, consiste à choisir un territoire de chaque unité géographique de la région Marrakech-Safi.

Afin de choisir nos territoires, nous avons tracer deux axes Nord-Sud et Est-Ouest, qui regroupe l’ensemble

des unités présentes dans la région (Figure 5).

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 18
 Figure 4 : Les limites, l’altitude et le découpage provincial de la région Marrakech-Safi

a) Le contexte spatial : région de Marrakech-Safi

Le choix de notre zone d’étude s’est porté sur la région Marrakech-Safi caractérisée par un cadre

géographique et naturel très diversifié.

La Région dispose d’un cadre géographique varié (Figure 4) composé de 8 grands ensembles naturels et 5

unités géographiques :

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 19
 Figure 5 : Configuration topographique de la région Marrakech-Safi
Les 8 grand ensembles naturels de la région Marrakech-Safi

− Le Massif de Rhamna, formé de montagnes d’altitudes modérées à morphologie en collines.

− La Plaine de la Bahira et le Plateau du Gantour, formant un ensemble à reliefs modérés et à topographie

plate.

− La Chaîne des Jbilets, formée de montagnes de faible altitude émergeant entre les plaines du Haouz et

la Bahira.

− La plaine du Haouz.

− La Plaine des Abda, les collines et les zones accidentées de Mouissates, les cordons dunaires du Sahel

et les flancs Sud des Mouissates.

− Le Bassin d’Essaouira-Chichaoua, constitué d’un vaste plateau à topographie tourmentée, constituant

la transition entre les plaines intérieures et le Haut Atlas.

− L’Ancien Massif du Haut Atlas.

− Le Haut Atlas Occidental.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 20
Les 5 unités géographiques de la région Marrakech-Safi

− L’unité de la zone des plaines : Elle englobe les plaines du Haouz central, de Rehamna puis Tassaout

Amont et Aval et la plaine de Abda.

− L’unité de la zone du piémont (Dir) : Elle constitue une zone de transition entre la montagne et la

plaine, est caractérisé par l’existence de falaises et une altitude variant de 1.000 à 2.000 mètres (dont

fait partie les Jbilets qui sont formés par une chaîne de petites montagnes qui ne dépassent pas les

1.000 m d’altitude).

− L’unité de la zone de plateaux : Elle comprend les plateaux de Rehamna, Bahira et Gantour, présentant

une topographie en relief d’altitude modérée.

− L’unité de la zone de montagne : Elle occupe une part importante de la chaîne du Haut Atlas ; cette

zone est caractérisée par une grande diversification et l’existence de montagnes rocheuses. Elle

renferme le point culminant du Maroc (Toubkal 4.167 m) et d’autres sommets dépassant 3.000 m

d’altitude : Taourirt (4.001 m), Bouaghiou (3.373 m). Ces montagnes constituent un réservoir d’eau et

la source d’un grand nombre d’Oueds dont notamment Zat, Ghmat, Ourika, Rhiraya, Assif Al Mal,

Seksaoua et le célèbre Tensift qui constitue le collecteur principal de ces rivières.

− L’unité de la zone côtière : Elle englobe la partie côtière du bassin d’Essaouira-Chichaoua limitée au

Nord par Jbel Lahdid, au Sud par oued Tidzi, à l'Est par les reliefs de Chiadma du Sud et Haha du Nord

et par le diapir de Tidzi et à l'Ouest par l’océan Atlantique, et, la partie plaine de Abda, s'étendant de

Doukkala au Nord, de l’Oued Tensift au Sud et par les collines des Mouissettes à l'Est.

Le climat

La région est caractérisée par un climat aride et semi-aride, soumis aux influences de l’Océan Atlantique et

aux altitudes très élevées du Haut Atlas. Le climat est océanique dans la province d’Essaouira et de Safi,

continental dans la préfecture de Marrakech, les provinces d’El Kelaâ des Sraghna, Rhamna, Youssoufia et

Al Haouz. Les zones intérieures de la région connaissent un hiver froid, avec de faibles précipitations, et un

été chaud et sec, avec un couvert végétal qui s’étend sur une superficie de 721.876 hectares, ce qui

représente 22,6% du total national, dont près de 65.120 hectares de plantations artificielles forestières et

fruitières. La région est caractérisée par des altitudes faibles au nord, moyenne au centre et élevée au sud.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 21
Le réseau hydrographique est concentré dans la partie sud-est, prenant comme source les montagnes du

haut atlas occidental (SUD). Le réseau routier dans la région de Marrakech-Safi totalise un linéaire de 18144

Km dont 15342,071 km godronnée et 2802,228 km en état de piste. Concernant les différents types

d'établissements, ils se trouvent concentrés à la ville de Marrakech et Essaouira.

Pauvreté et disparité spatiale dans la région Marrakech-Safi

Dans la région Marrakech-Safi, le taux de la population active est de 47,2 %. Toutefois, la région affiche un

taux de chômage de 13,1 %, avec un taux d’analphabétisme de 37,8% et un taux de pauvreté de 11,3 %.

Cette région compte parmi les cinq régions « les plus pauvres » du pays. En effet, le taux de pauvreté est

supérieur à la moyenne nationale à : Draa-Tafilalet (14.6%), Béni-Mellal-Khénifra (9.3%), Marrakech-Safi

(5.4%), Oriental (5.3%), Fès-Meknès (5.2%) et Souss-Massa (5.1%). Néanmoins, et à l’instar de la

tendance nationale, le taux de pauvreté à Marrakech-Safi est en en baisse puisqu’il est passé de 11.2% en

2007 à 5.4% en 2014. Des disparités particulièrement préoccupantes sont observées entre la préfecture de

Marrakech et le reste de la région, à cause de la concentration de la richesse dans la ville de Marrakech et

a l’appauvrissement des territoire ruraux dû à l’absence de perspectives, à la faible rémunération de

l’agriculture vivrière, et à l’exode rural qui en découle (SDAU, 2017). Ainsi, Marrakech draine la majorité

des investissements et des forces vives de la région, et concentre la plupart des services comme la santé,

l’éducation, l’eau, l’électricité et les loisirs.

2.2.2. L’approche par niveau de développement

Cette approche (Figure 6) consiste à calculer l’indice de développement territorial multidimensionnel (IDTM)

des collectivités territoriales, à savoir les communes (IDTMC) et les provinces (IDTMP) qui composent la

région de Marrakech-Safi. Pour cela, on s’est basé sur les données du recensement général de la population

et de l'habitat du Maroc de 2014.

Afin d’analyser la relation de causalité et/ou corrélation entre les valeurs de déficits, nous avons effectué

une analyse statistique par composantes principales (ACP) et une classification ascendante hiérarchique

(CAH).

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 22
 Figure 6 : Méthodologie adoptée pour le calcul du IDTMC/P

a) Collecte des données

Le calcul de l’indice de développement territorial multidimensionnel (IDTM) est basé sur les données du

recensement général de la population et de l'habitat du Maroc de 2014, et sur la méthode du choix des

indicateurs, adoptée par le Programme des Nations unies pour le développement PNUD (2015) et

l'observatoire national du développement humain l’ONDH (2017). Cette méthode est basée sur le choix des

principales dimensions qui, ensemble, expriment mieux le niveau de développement. Ce sont le niveau

d’éducation, le taux d’activité économique, l’état de santé, les conditions de logement, le cadre de vie et la

répartition des services sociaux.

− La dimension du niveau d’éducation est mesurée par le taux d’alphabétisation, la proportion de la

population connaissant l’arabe et le français, le pourcentage de population ayant le niveau d’étude du

collège, lycée ou supérieur ;

− La dimension de l’état de santé est mesurée par l’espérance de vie à 60 ans et le taux de survie au-

delà de 70 ans ;

− La dimension de l’emploi est mesurée par le taux de chômage et le taux d’emploi rémunéré ;

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 23
 − La dimension des conditions de logement est mesurée par le taux d’habitat sommaire, le pourcentage

de ménages disposant d’une douche, cuisine, WC, le pourcentage de villas, maisons marocaines, le

nombre de personnes par pièce et le pourcentage de ménages utilisant le gaz ;

− La dimension des services sociaux est mesurée par le pourcentage de ménages disposant de

l’électricité, le pourcentage de ménages disposant de l’eau à domicile, le pourcentage de ménages

accédant au réseau d’assainissement et la distance moyenne à une route goudronnée ;

− La dimension cadre de vie est mesurée par le pourcentage de ménages ayant un ordinateur, téléphone

portable/fixe, internet, le pourcentage de ménages ayant une antenne parabole, le pourcentage de

ménages ayant un réfrigérateur, le pourcentage de ménage ayant une télévision ;

Par la suite, des tests statistiques d’homogénéité d’Alpha de Cronbach ont été appliqués aux différentes

variables pour chaque dimension (Tableau 1).

Tableau 1: Dimensions et variables utilisées en fonction du niveau de cohérence interne

Dimensions Variables Cohérence
interne (Alpha
de Cronbach)
Santé - Espérance de vie à 60 ans 0,821
- Taux de survie au-delà de 70 ans
Education - Taux d’alphabétisation 0,759
- Population connaissant l’Arabe et le Français
- % de population ayant le niveau du collège, lycée ou supérieur.
Emploi - Taux de Chômage. 0,671
- Taux d’emploi rémunéré.
Logement - Taux d’habitat sommaire. 0,680
- % de ménages disposant d’une douche, cuisine, toilette.
- % de villas, maisons marocaines
- Nombre de personnes par pièce
% de ménages utilisant le gaz
Services sociaux - % de ménages disposant de l’électricité 0,680
- % de ménages disposant de l’eau à domicile
- % de ménages accédant au réseau d’assainissement
- distance moyenne à une route goudronnée
Cadre de vie - % de ménages ayant un pc, téléphone, internet. 0,628
- % de ménages ayant antenne parabole
- % de ménages ayant un réfrigérateur
- % de ménage ayant une télévision

Ensuite, l’indice dimensionnel (un indice dimensionnel est la moyenne arithmétique simple des sous indices

de ses indicateurs élémentaires) est créé en calculant les sous indices de chaque dimension (consistant à

définir des valeurs maximales et minimales pour convertir tous les indicateurs en indices compris entre 0 et

1), donnant les valeurs des déficits de développement.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 24
 b) Calcul de l’indice de développement territorial multidimensionnel

En se basant sur l’approche et les résultats de l’ONDH (2017) pour le calcul des déficits de développement,

la création de l’indice de développement territorial multidimensionnel est établie en plusieurs étapes :

On a calculé dans un premier temps la moyenne du déficit de développement par commune à travers

l’équation suivante :

∑(𝑑é𝑓𝑖𝑐𝑖𝑡𝑠)
𝑀𝐷𝐷𝐶 = (eq. 1)
𝑛 (𝑛𝑜𝑚𝑏𝑟𝑒𝑑𝑒𝑠𝑑é𝑓𝑖𝑐𝑖𝑡𝑠)

Ensuite l’indice de développement territorial multidimensionnel au niveau communal a été calculé sur la

base de l’équation suivante :

𝐼𝐷𝑇𝑀𝐶 = 1 − 𝑀𝐷𝐷𝐶 (eq. 2)

Enfin l’indice de développement territorial multidimensionnel au niveau provincial est calculé à partir de

l’équation suivante :

∑(𝐼𝐷𝑇𝑀𝐶×𝑝𝑜𝑝𝑢𝑙𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛)
𝐼𝐷𝑇𝑀𝑃 = ∑ 𝑝𝑜𝑝𝑢𝑙𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛𝑠
(eq. 3)

Les résultats de ces indices se situent entre 0, correspondant à un développement territorial minime, et 1

correspondant à un développement territorial adéquat . Ainsi, les communes et provinces les plus

développées sont celles qui affichent l’indice de développement local le plus élevé ou bien qui approchent

de la moyenne nationale de 0,7% (ONDH, 2017).

En croisant ces deux approches, nous avons pu sélectionner 15 communes sur lesquelles nous avons ensuite

travaillé (Figure 7).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 25
 Figure 7 : Les zones d’étude
− Pour la zone du plateau, nous avons choisi la commune de Sidi Chikr (sous développée), Benguerir

(développée) et Aghouatim (en développement)

− Pour la zone de plaine, nous avons choisi les communes de Marrakech (développée), Sidi Ali Labrahla

(Sous-développée) et Souihla (en développement)

− Pour la zone du piémont (Dir), nous avons choisi la commune de Amizmiz (développée), Skhour

Rhamna (en développement) et Sidi Abdelmoumen (sous développée)

− Pour la zone de la Montagne, nous avons choisi la commune d’Asni (développée), Ouazguita (sous

développée) et Thanaout (en développement)

− Pour la zone côtière, nous avons choisi la commune d’Essaouira (développée), Smimou (en

développement) et Imi N Tlit (sous développée)

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 26
2.2.3. La méthodologie d’enquête, de collecte et d’analyse des données
Afin de réaliser cette thèse, nous avons mobilisé une approche méthodologique diversifiée, qui s’articule

autour :

− Des investigations documentaires et bibliographiques, qui ont porté sur les publications et ouvrages qui

traitent la question de la gouvernance des projets d’aménagement, la relation entre les acteurs locaux,

l’action publique territoriale, la décentralisation, la déconcentration et le développement territorial.

− Des textes de lois et reformes qui encadrent l’action publique territoriale en général et les politiques de

décentralisation et de déconcentration en particulier.

− Des documents administratifs et de planification territoriale de niveau national, régional, provincial et

communal.

− Des études réalisées par certaines institutions telles que l’OCDE, la GIZ et le PNUD, concernant la

question du développement et de la gouvernance territoriale.

− Des plans d’action, de développement, de planification (PAC, PDP, PDR, SNAT, le SDAU…etc) et tout

document qui concerne notre zone d’étude.

− Des participations aux congres, colloques, séminaires et journées d‘étude en relation avec notre

thématique.

− Nous avons aussi consulté les archives (archives diplomatiques françaises conservées à Nantes et à la

Courneuve), afin de comprendre les spécificités et les transformations de la gestion administrative

territoriale avant et pendant la colonisation.

− Enfin, des enquêtes sur terrain, enrichies par des observations, des entretiens, des discussions avec

des acteurs locaux, régionaux, provinciaux et nationaux.

Après la détermination des zones d’études et après une phase de documentation et de lecture approfondie,

une enquête exploratoire sur terrain a été effectuée sur l’ensemble des communes du 19/01/2021 au

21/01/2021. L’objectif de cette enquête exploratoire était :

− La collecte des plans d’action et de développement, des documents de planification et toutes autres

informations nécessaires pour le choix des projets qui vont faire l’objet d’étude

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 27
 − Faire le choix des entrées et des indicateurs (axes du questionnaire et guide d’entretien) avec lesquels

sera mesurer la pratique de la gouvernance territoriale des projets d’aménagement des territoires

locaux.

2.3. Études de cas : projets choisis et outils de terrain

Dans les 15 communes choisies, nous avons sélectionné des projets d’aménagement comme cas d’étude.

Le travail à partir d’études de cas est très largement répandu, notamment dans la recherche en science

sociale (Gerring 2004 ; Hartley 2004 ; Robson 2011) où il est considéré comme avantageux car il peut

guider la recherche en offrant des méthodes diversifiées à travers des sources multiples. Cette recherche

examinant comment les acteurs décentralisés et déconcentrés gouverne les projets d’aménagement des

territoires locaux dans le contexte d’une gouvernance territoriale à plusieurs niveaux, cela nécessite des

données suffisantes pour fournir un aperçu approfondi tout en analysant les relations complexes entre les

acteurs à différentes échelles. L'approche par étude de cas peut répondre à cet objectif, car elle se

caractérise par l’efficacité de l'enquête et la richesse des données empiriques. Le choix de cette stratégie de

recherche est en effet principalement justifié par la complexité du contexte de recherche, la nature très

précise de l'enquête et de son exhaustivité.

2.3.1. Les projets choisis

Pour le choix des projets, nous avons opté pour ceux qui font l’objet d’une convention de partenariat et qui

regroupent au moins un acteur déconcentré et un acteur décentralisé (Tableau 2, Figure 8). La justification

de notre choix est principalement basée sur le fait d’éviter les projets irréalisables 3. Également, le choix de

ces projets comme étude de cas va nous aider à déterminer les acteurs à enquêter.

3
Les projets irréalisables selon les acteurs locaux, sont les projets qui ne font pas l’objet d’une convention de partenariats signée de la part de l’ensemble des
partenaires. Car, sans convention il n’y a pas de budget ni d’engagement
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 28
 Tableau 2 : Liste des projets choisis
Communes Province/ Préfecture Projet Choisi Acteurs du projet
Commune, Conseil Provincial, Conseil
Tahnaout Salle couverte omnisports régional, ministère de la jeunesse,
Province (Al Haouz)
Aménagement du centre de Conseil régional, Conseil provincial,
Asni
la commune d’Asni Commune, Province (Al Haouz).
Ministère d’artisanat, Chambre des
Al Haouz
Amizmiz Village des artisans artisans, Conseil provincial, Commune,
Province (Al Haouz).
Ouazguita Club de femmes Commune, INDH
Province (Al Haouz), Ministère
Aguouatim Ecole communale d’éducation, Commune, La promotion
nationale délégation provinciale.
Province (Essaouira), Ministère des
Réhabilitation de la médina Habous et des affaires islamiques,
Essaouira
d’Essaouira ministère de la Culture, MHPV, Conseil
régional, ONEP, Commune.
Essaouira Aménagement de la piste
Imi n Tlit pour le désenclavement du ANDZOA, Commune
Douar Anmer
Aménagement du Marché Province (Essaouira), Commune, Conseil
Smimou
hebdomadaire provincial
Pas de projets car ils n’ont Acteurs enquêtée (Président de la
Sidi Ali Labrahla
pas les moyens commune, Province (Rehamna))
Skhour Rehamna Skhour Rehamna Maison de l’étudiant Commune, Conseil provincial, Association
Aménagement du Souk
Benguerir Commune, Province (Rehamna)
Hebdomadaire
Sidi Abdelmomen Chichaoua Maison de l’étudiante Commune, Association
Souihla Abattoir ONSA, Commune, Province (Marrakech)
Fondation M6 pour la protection de
l’environnement, Ministère de l'Energie
des Mines et de l'Environnement,
Direction des CT (MI), Secrétaire d’état
Marrakech Irrigation de la palmeraie de charge de l’environnement, direction de la
Marrakech
Marrakech promotion national (MI), Direction des
domaines de l’Etat, Wilaya de la région
MS, Commune de Marrakech,
Observatoire de la palmerais de
Marrakech, RADEEMA.
Protection contre les Conseil provincial, Conseil régional,
Sidi Chikr Youssoufia
inondations Commune, ABH.
15 6 14 47

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 29
 Figure 8 : Les projets choisis

2.3.2. Les outils d’enquête

Pour les enquêtes, nous avons utilisé un guide d’entretiens et un questionnaire en complément (cf Annexe

1). Pour les entretiens, semi-directifs, ils se sont déroulés à partir d'un guide d'entretien défini au préalable,

et qui liste les thèmes qui doivent être abordés dans le courant de l’entretien (Given, 2008). La conception

du guide d’entretiens et du questionnaire est basée sur le choix des questions visaient permettant à

identifier les indicateurs et variables nécessaire pour répondre à notre problématique. L'ensemble de ces

questions ont été défini grâce à notre enquête exploratoire et à partir d'une analyse détaillée de la littérature

théorique et empirique de notre sujet.

a) Les entretiens

Les entretiens avec les acteurs ont commencé le 26/01/2021. Nous avons commencé par le niveau

communal, pour passer ensuite au niveau provincial, puis régional et enfin national. Notre population ciblée

était les présidents des conseils provinciaux et communaux, les bénéficiaires des projets présentés par des

associations ou des personnes, le président du conseil régional, les directeurs provinciaux et régionaux, les

gouverneurs et le wali, les agences et les régies (qui sont partenaires dans l’un des projets choisis), les

ministères au niveau central et le Chef du Gouvernement. Parallèlement à ces entretiens, une

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 30
communication continue a été entretenue avec les principaux acteurs par courrier électronique et par

téléphone. Ces correspondances étaient dues à la nécessité d'obtenir des clarifications supplémentaires ou

à des demandes de renseignements sur une nouvelle question ou information. D'autres contacts pour obtenir

des informations supplémentaires ont été pris en permanence au cours de la phase d'analyse des données

et de la phase de rédaction, lorsque cela s'est avéré nécessaire (Figure 9). Aussi, il est nécessaire de

mentionner que certains acteurs (4) n‘ont pas accepté de nous accorder un entretien.

Figure 9 : Le statut institutionnel des personnes interrogées

Les entretiens, méthode la plus importante de cette recherche, ont été menés dans le but de comprendre

la manière dont la décision est prise, ainsi que les interactions et la nature des relations entre les acteurs

décentralisés et déconcentrés autour des projets d’aménagement des territoire locaux.

Afin d'atteindre cet objectif, les entretiens se sont déroulés en trois phases :

− La première phase concerne des entretiens à l’aide d’un guide d’entretien et d’un questionnaire adressé

aux acteurs de chaque projet.

− La deuxième phase concerne des entretiens à l’aide d’un questionnaire avec des représentants des

bénéficiaires de chaque projet.

− La troisième phase concerne des entretiens avec les acteurs au niveau national, notamment les

ministères et le chef du gouvernement.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 31
Les entretiens ont été gérés de manière qu'ils se déroulent dans une atmosphère agréable afin de permettre

la poursuite des entretiens sans difficulté. Ceci était crucial car les individus sont plus disposés à s'ouvrir

lorsqu'ils se sentent à l'aise.

Des efforts particuliers ont donc été indispensable pour créer une atmosphère détendue, en choisissant,

dans la mesure du possible, le bureau de l’acteur interrogée ou un café comme lieu d'entretien, car

l'environnement de la discussion avec la personne concernée est primordial. Nous tenons également à

préciser que pour mener les entretiens il fallait effectuer beaucoup de déplacement à l’échelle locale et

nationale.

Au cours des entretiens, les interactions entre le chercheur et l'interviewé peuvent avoir une grande

importance car elles peuvent affecter le résultat de l'entretien. Un effet d'interaction positif améliore le

résultat de la recherche en permettant la collecte d'une quantité suffisante de données et d'informations

précieuses. L'absence d'une interaction appropriée ou une interaction négative entraîne l'échec de la

recherche, car il n'y aura pas suffisamment de données pour soutenir ou justifier les résultats.

Les entretiens effectués avec les acteurs déconcentrés et décentralisés ont été pour la plupart d'une durée

de 45 minutes à 1h30, tandis que les entretiens avec les acteurs au niveau central ont duré de 15 minutes

à 45minutes, selon la disponibilité de la personne interrogée. Étant donné que les entretiens doivent être

menés dans un intervalle de temps déterminé, la gestion du temps est une question importante et peut

entraîner des répercussions sur la qualité de l'entretien. A la fin de chaque entretient, nous avons procédé

au remplissage d’un questionnaire qui contient les mêmes axes du guide d’entretien mais avec des questions

fermées.

b) La confidentialité et l’anonymat des interviewés

La confidentialité est l'exigence de base pour le chercheur pour garder l’anonymat de toutes les informations

recueillies lors de l'enquête. Cela signifie également que les chercheurs ne doivent pas divulguer ces

informations à quiconque qui n'a pas le droit légal d'y accéder, et qu'ils doivent empêcher le fournisseur

d'informations d'être retracé par les informations divulguées (Silverman, 2013). Ainsi, une promesse de

confidentialité a été faite explicitement aux interviewés avant le début de l’entretient, car la confidentialité

aide le chercheur à gagner la confiance et la coopération des interviewés tout au long de l'enquête. Par

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 32
conséquent, le nom et l'identité des enquêtés resterons anonymes afin de protéger leur vie privée et leurs

propres intérêts. Simultanément, des pseudonymes ont été utilisés lors de l’analyse des résultats pour

protéger l'identité des interviewés et pour éviter les inconvénients d'un anonymat complet, car, selon

(Denscombe, 2010) la publication de détails sur les méthodes de collecte de données est fondamentale pour

la recherche scientifique. En effet, sans ces détails, il serait impossible d'évaluer le travail ou de vérifier la

validité des résultats.

2.4. Conclusion chapitre 1

En début de thèse, nous avons mobilisée l’approche géographe et celle du niveau de développement dans

le but unique de sélectionner nos communes d’étude parmi les 216 communes de la région Marrakech-Safi.

La projection spatial des résultats du calcul de l’indice de développement territorial multidimensionnel nous

a révélé d’autres pistes de recherche que nous explorerons ultérieurement dans la partie 2. De plus, la

combinaison de ces approches a abouti à la sélection de 15 communes pour notre étude.

Au sein de ces 15 communes, nous avons choisi un projet par commune et identifié les acteurs impliqués

dans chaque projet. Les acteurs identifiés représentent 40% des acteurs décentralisés, 31% des acteurs

déconcentrés, 8% des acteurs de l’administration centrale et 21% des acteurs de la sociétés civile ou

bénéficiaires de projets. Nous avons mené des entretiens avec chacun de ces acteurs en utilisant un guide

d’entretien et un questionnaire.

L’approche méthodologique que nous avons adoptée, nous a permis de constituer une base de données

riche et diversifie en termes de résultats. La confrontation de ces résultats avec le cadrage théorique que

nous nous présenterons dans le deuxième chapitre fournira des éléments de réponses efficace à notre

problématique.

3. Chapitre 2. Aménagement du territoire, gouvernance et

politiques de décentralisation et de déconcentration
3.1. Introduction chapitre 2
La compréhension du contexte actuel de la politique d’aménagement du territoire et les choix stratégiques

du Maroc en matière de politiques publiques, passe tout d’abord par la décomposition de la trajectoire

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 33
historique et l’analyse des évènements historique qui ont influencés les choix actuels du pays. Dans notre

étude, le contexte historique s’inscrit avant, pendant et après la colonisation.

Dans ce chapitre, nous allons présenter l’évolution de la définition de l’aménagement du territoire, sa genèse

et ses objectifs. Puis, nous allons présenter la naissance de la politique d’aménagement du territoire au

Maroc, à travers la description de la configuration spatiale du Maroc colonisé et indépendant.

Nous allons finir le chapitre par l’analyse du concept de la gouvernance depuis sa naissance, en mettant

l’accent sur les différentes définitions qui lui ont été attribuées à travers le temps et les champs disciplinaires,

la relation de la gouvernance avec le territoire et l’approche territoriale, dans le cadre de la gouvernance

territoriale et l’état des lieux de la gouvernance territoriale au Maroc.

3.2. La naissance de la politique de l’aménagement du

territoire au Maroc
La vocation de la politique d’aménagement du territoire est de réduire les inégalités territoriales. On ne peut

pas comprendre ces inégalités ni penser l’aménagement du territoire sans passer par l’histoire du territoire

concerné. En effet, le territoire est un produit historique, construit au fil des siècles par une société

organisée, afin de répondre à ses besoins de fonctionnement, de sécurité et de développement. Cette notion,

apparue au 13ème siècle, n'a pas cessé d'évoluer. Dans son ancienne acception, le territoire faisait référence

à la Région ou la Province. À partir du 17ème siècle, le territoire désignait aussi la ville et sa banlieue (De

Dainville, 1964) À la même époque, il est également utilisé dans un sens politico-administratif (George et

Verger, 2009) pour définir le périmètre étatique délimité par les frontières du pays. Puis, depuis 1990, la

définition du terme « territoire » s'est élargie, d'une simple appellation politico-administrative à un concept

qui désigne aussi un territoire d'appartenance où se déroulent différents projets et pratiques, individuels ou

collectifs. Le concept de territoire peut donc avoir des sens multiples, associés à son caractère dynamique

et évolutif à travers le temps. Nous y reviendrons, et expliquerons plus en détails la notion de territoire.

Avant de parler de la naissance de la politique d’aménagement du territoire au Maroc, il semble également

nécessaire de définir le terme aménagement, puis la notion d’aménagement du territoire et sa première

émergence en tant que mode d’action de développement transformation des territoires. Ensuite, nous

verrons les motivations qui ont amené aux modalités actuelles des politiques d’aménagement qui ont

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 34
commencé à prendre forme dans les années 1930. Nous évoquerons ensuite la naissance de cette politique

en France à la fin de la Seconde Guerre mondiale, telle qu'elle a été introduite au Maroc pendant la période

de la colonisation française au Maroc. Selon le dictionnaire de l’urbanisme et de l’aménagement,

l’aménagement est un ensemble d’actions visant à disposer avec ordre les habitants, les activités, les

constructions, les équipements et les moyens de communication sur l’étendue d’un territoire. Aussi,

l’aménagement est une action volontaire, impulsée par les pouvoirs publics (gouvernement ou élus selon

l’échelle du territoire concerné). L’aménagement peut se concevoir à des échelles très diverses : du territoire

d’un pays (aménagement du territoire), jusqu’à une ville ou un quartier (aménagement urbain ou

urbanisme), voire d’un local (aménagement d’un appartement, de bureaux, d’une usine), mais, dans ce

dernier cas, dans une acception plus limitée (disposition des objets et utilisation de l’espace disponible).

L’aménagement est par essence global. Il en est ainsi lorsqu’on parle d’aménagement du territoire, de

grands aménagements régionaux, d’aménagement urbain. Cependant, on peut employer ce terme,

accompagné d’un adjectif, pour une action plus spécialisée : aménagement agricole, industriel, touristique,

etc. Il peut aussi s’appliquer à un milieu déterminé - aménagement de la montagne, du littoral, de l’espace

rural - ou à un secteur - aménagement routier, portuaire.

3.2.1. Pour une définition de l’aménagement du territoire

Selon Yves, Madiot. 2001, l’aménagement du territoire, entendu au sens d’organisation pour les hommes

de l’espace dans lequel ils vivent, a toujours existé. L’idée et surtout le fait d’aménager sont très anciens.

Dans la recherche d’une adaptation à leurs milieux, des Etat et des communautés ont pratiqué

l’aménagement du territoire sans le penser comme une politique globale. L’aménagement du territoire est

étroitement lié au principe de survie sur un territoire. Les remparts, les châteaux, les ksour, les kasbahs,

les axes de communications ou les frontières sont également des raisons d’aménager autant que le

développement économique. A titre d’exemple, on peut citer les grands travaux d’irrigation qui remontent

à l’antiquité ou encore les voies romaines créée crées dans tout l’empire romain.

La conception actuelle de l’aménagement a commencé à prendre corps dans les années 1930 avec différents

projets. Par exemple en 1933, après le krach boursier de 1929 et sous la présidence de Franklin Roosevelt,

les États-Unis ont mis en place le programme du New Deal avec pour objectif de soutenir les couches les

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 35
plus démunies de la population. Dans ce cadre, l’agence Tennessee Valley Authority chargée de la

navigation, du contrôle des crues, de la production d'électricité et du développement économique de la

vallée du Tennessee a été créée. Cette agence avait comme mission d’aider à un développement global de

la vallée de Tennessee à travers la production d’électricité, l’implantation d’usines très consommatrices

d’électricité et pourvoyeuses d’emploi comme l’industrie de l’aluminium, ou la transformation de

l’agriculture, la reforestation.

Autre exemple, dans les années 1920, au sein de l'Union soviétique, une grande partie de l'activité

intellectuelle était consacrée à la recherche de la répartition territoriale de la production industrielle la plus

"raisonnable" pour le développement du pays et le bien-être de la population. Cependant, à partir des années

1930, la prééminence de la dimension économique de la planification et le cadre totalitaire dans lequel elle

s'inscrivait conduisirent à un grand échec.

On peut citer aussi en Italie, des projets pour réduire les disparités entre le nord du pays et le Mezzogiorno,

ou en Grande-Bretagne, pour faire face aux premières difficultés des régions d’ancienne industrialisation.

Ces exemples de politiques d’aménagement du territoire partagent presque les mêmes motivations, à savoir

: le développement et la réduction des disparités spatiales et la reconversion de territoires.

La définition du concept d'aménagement du territoire a considérablement évolué depuis sa première

parution en 1947 dans le livre de Jean-François Gravier « Paris et le désert français ». Pour ce dernier,

l’aménagement du territoire apparaît comme une « exigence de justice spatiale et de correction des

disparités ». Ajoutant à la mesure de la justice spatiale une dimension économique et une exigence

technique qui allie la poly fonctionnalité et la diversité, Eugène Claudius-Petit et Edgard Pisani définissent

l’aménagement du territoire comme « la prise en conscience de l’espace français comme richesse et comme

devoir »(Pisani,1956) et comme « la recherche dans le cadre géographique de la France d’une meilleure

répartition des hommes en fonction des ressources naturelles et de l’activité économique » (Petit,1950).

Ensuite, Lamour, considère que l’action d’aménager le territoire est une manière d’application de la

démocratie locale. Pour lui, « L'aménagement du territoire est l'instrument d'une démocratie moderne (…).

L'aménagement du territoire lui offre le territoire comme champ d'action et la possibilité de son

épanouissement. Ce n'est pas la politique d’un groupe, d'un gouvernement ou d'un régime. C'est l'œuvre

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 36
de la nation, une œuvre permanente qui déborde les soucis immédiats. C'est la croisade de tous les Français

pour la conquête et la construction de leur avenir. C'est l'expression nouvelle de l'esprit civique. »

(Lamour ;1967). En 1979, Yves Madiot, propose à son tour une définition interdisciplinaire. Selon lui,

l’aménagement du territoire repose sur la mise en valeur des massifs montagneux, la protection du littoral,

les parcs naturels et la création des zones industrielles, il est également lié au tourisme et à l’amélioration

des voies de communication, tels que les transports aériens, les autoroutes ou les chemins de fer.

Également, selon le même auteur, parmi les vocations de l’aménagement du territoire, il y a la protection

de l’emploi là où il est menacé. Pour tenter de créer de nouveaux emplois dans les zones les plus touchées

par le chômage, l’aide à la création d’entreprises est donc un élément fondamental de la politique

d’aménagement du territoire.

Pour Yves Madiot, l’aménagement du territoire correspond pour le géographe à une nouvelle géographie

humaine et industrielle. Pour l’économiste, c’est une nouvelle répartition des activités économiques, une

recherche du développement de l’économie régionale. Pour le démographe, ses compétences et ses

conclusions en matière de mouvement de la population seront évidemment précieuses pour la détermination

d’une politique d’aménagement du territoire. Néanmoins, dans l’action d’aménager, d’autres experts doivent

intervenir, car l’aménagement du territoire exerce, à travers sa démarche prospective, une fonction de

transformation de la société dans tous les domaines (Dugas,2022). C’est une action volontaire et réfléchie

d’une collectivité sur son territoire, au niveau local, régional ou national (Brunet et al, 1992).

Administrativement, selon le conseil de l’Europe (1983), l’aménagement du territoire est « l’expression

spatiale des politiques économique, sociale, culturelle et écologique de toute société. Il est à la fois une

discipline scientifique, une technique administrative et une politique conçue comme approche

interdisciplinaire et globale tendant à un développement équilibré des régions et à l’organisation physique

de l’espace selon une conception directrice ».

Pour sa part, le Ministère de l'Aménagement du Territoire National, de l'Urbanisme, de l'Habitat et de la

politique de la ville au Maroc définit l’aménagement du territoire comme un « ensemble des stratégies et

actions qui visent la répartition adéquate de la population, des activités économiques, des équipements et

des infrastructures, en tenant compte des spécificités des territoires. Elle permet, en effet, de planifier et

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 37
d’exécuter les projets de développement durable de manière harmonisée et concertée sur la base des

potentialités existantes et des contraintes démographiques, naturelles et socio-économiques. Elle se situe

ainsi au cœur du processus global de développement. »

Parmi les nombreuses définitions de l’aménagement du territoire qui ont été données, celle qui correspond

le mieux à notre contexte marocain est la suivante :

L’aménagement du territoire marocain, c’est la recherche d’une meilleure répartition de la richesse financière

et humaine dans le cadre géographique et politique du pays, basée sur une action aménagiste adaptée à

l’histoire, la culture, l'environnement naturel et l'activité économique du territoire concerné. (Nachoui,2018).

Dans le contexte marocain ces définitions trouvent leurs limites à l’échelle locale. Car, l’aménagement du

territoire ne règle jamais directement les disparités spatiales d’un pays. En effet, au Maroc, quels qu’aient

été les efforts apparents, le poids réel des centres (Rabat, Casablanca, Tanger…etc.) n’a cessé de s’alourdir,

et si ces centres ne cèdent pas leurs pouvoirs de décision dans l’espace national, les disparités spatiales

seront toujours d’actualités. Or, la disparité, c’est l’absence de parité dans la distribution des richesses et

des moyens humains et financiers d’aménagement des territoires. Aujourd’hui l'allocation des budgets des

collectivités est basée en grande partie sur le nombre d’habitants, et les centres puissants du Maroc n’ont

pas cessé de s’agrandir et de s’enrichir, et ils n’ont jamais été aussi puissants qu’aujourd’hui. Donc, si on

se base sur le principe de la répartition égale des richesses pour définir l’aménagement du territoire, la

définition ne répondras jamais aux réalités locales.

La genèse de la politique de l’aménagement du territoire

……En France, le commencement4

En France, l’idée de l’aménagement du territoire est née de la question de la localisation de l’industrie a

Paris (Dessus, 1953), puis elle a été popularisée par le livre-slogan de J.-F. Gravier (Paris et le désert

français, 1947). En effet, c’est la dimension « disparités régionales », et la volonté de réduire la croissance

de l’agglomération parisienne, qui a toujours dominé la politique officielle française d'aménagement du

territoire. L’expression apparaît officiellement pour la première fois en février 1950, dans un rapport

4
Il était utile de faire bref rappel historique des politiques d’aménagements en France car les similitudes des politiques d’a ménagements au Maroc avec ces
dernières ne manquent pas et reflétant certaines continuités.
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 38
présenté par Eugène Claudius-Petit, ministre de la reconstruction et de l’urbanisme, au conseil des ministres

« Pour un plan national d’aménagement du territoire » avec la création de l’administration et du Fonds

national d’aménagement du territoire (loi du 1er juin 1950).

Le gouvernement Mendès-France créé ensuite la Commission d'expansion économique en 1954-1955 et

établi une procédure d'approbation préalable pour la construction et l'expansion d'installations industrielles

dans la région parisienne. Ensuite, l’année 1963 connaitra la création de la Délégation interministérielle à

l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) chargée (depuis 1963 jusqu’à 2014) de

préparer les orientations et de mettre en œuvre la politique nationale d'aménagement et de développement

du territoire5. La Datar qui a été rattachée au Premier ministre (puis à divers ministères) a poursuivi la

politique de décentralisation industrielle, puis tertiaire, élaboré un schéma directeur des grands

équipements, et tenté (sans succès) d'élaborer un schéma directeur de la France. Elle a également favorisé

le développement de métropoles d’équilibre, la création des villes moyennes, et les pays.

De 2006 à 2009, la Datar a été remplacée par la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la

compétitivité des territoires (DIACT), puis est redevenu une Délégation interministérielle à l'aménagement

du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) en 2009, avant d'être fusionnée avec le Secrétariat général

du Comité interministériel des villes (SG-CIV) et l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des

chances (ACSé) dans un nouveau Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) en 2014.

La venue au pouvoir de François Mitterrand en 1981 amorce une nouvelle ère en matière d’aménagement

du territoire, avec la mise en œuvre de la décentralisation par son premier ministre Pierre Mauroy et son

ministre de l'Intérieur Gaston Defferre. Cette politique permet le transfert des compétences de l’Etat aux

collectivités locales. Ainsi, l’action publique en faveur de l’aménagement du territoire relève désormais des

compétences à la fois de l’Etat et des acteurs locaux.

A partir des années 1990 et 2000, avec le renforcement de l’intercommunalité dans le cadre de la

décentralisation, Paris a moins d’influence sur l'avenir des territoires locaux en matière de projets

territoriaux. A cet effet, les interventions de la DATAR s'inscriront dans des cadres partenariaux, tels que

5Décret n° 2009-1549 du 14 décembre 2009 créant la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 39
des contrats de plan Etat-région pour mettre en œuvre des plans d'action au niveau régional et national.

L'objectif de ces partenariats soutenus par les collectivités, est de concevoir, construire et gérer de grands

équipements que ni la collectivité ni l'État n’arrivent à financer seuls. Avec la montée en puissance de l’Union

Européenne, une politique de cohésion visant à réduire les inégalités entre les régions européennes a était

adoptée. Dans les années 2000, l'adoption de la charte environnementale orientera les actions de la DATAR,

avec un objectif de renforcement de l'attractivité et la cohésion territoriale. À partir de cette période, le rôle

dévolu au CGET (ex- DATAR), autrefois bras armé de l'État pour l'aménagement du territoire, ne constitue

plus qu'une structure vidée de sa substance, de ses moyens d'actions et de toute ambition. De son côté,

l'Etat, autrefois acteur clé de l'organisation du territoire, limite désormais son rôle au mieux à celui de

facilitateur, quand il n`est pas totalement désengagé. Après avoir été un des fers de lance de la

modernisation de la France, la politique d'aménagement du territoire se caractérise aujourd'hui par un état

de quasi-abandon, au point qu'il est permis de se demander si cette notion a toujours un sens6.

……Au Maroc, chaque objectif détermine un type d’aménagement

Au Maroc, avant les années 1960, l'aménagement du territoire, en tant que composante qualitative du

développement, a été marginalisé, alors qu'il s'orientait vers un développement économique quantitatif.

Puis, à la fin des années 1960, les pouvoirs publics ont pris conscience des risques des déséquilibres

interrégionaux sur les taux de croissance économique, la cohésion sociale et nationale et la stabilité

politique.

La configuration spatiale du Maroc colonisé

Au début du 20ème siècle, le Maroc était fondamentalement enraciné dans les zones rurales, agricoles et

pastorales. Les agglomérations urbaines étaient peu nombreuses et de vastes régions ignoraient le fait

urbain et restaient fidèles « au monde des tribus ». Le Maroc, à la veille de la colonisation, était faiblement

peuplé avec 420 500 habitants et faiblement urbanisé, avec un taux d’urbanisation de 8 à 9% 7. Avec la

pénétration coloniale, l’espace marocain a connu des changements brutaux. Il a été décomposé en fonction

6 Rapport d'information n° 565 (2016-2017) de MM. Hervé Maurey et Louis-Jean de Nicolay, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et
du développement durable, déposé le 31 mai 2017
7 Robert Escallier. La population urbaine du Maroc. Étude géographique. Géographie. Université de Nice Sophia-Antipolis (UNS), 1978

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 40
des différents intérêts politiques et économiques de la colonisation, qui a introduit la notion d’aménagement

du territoire.

La colonisation a engendré une rupture fondamentale dans le mode d'organisation de l'espace marocain.

Dans son action aménagiste, le colonisateur ne se préoccupait guère de l’aménagement du territoire

national, car il avait comme seul objectif l'intégration à son domaine d'exploitation de certains périmètres

du territoire national, organisés selon ses orientations, ses intérêts et son mode d'organisation économique.

La politique adoptée par la colonisation confrontée à la croissance urbaine incontrôlée, lié à l’exode rural, a

été une déconcentration industrielle et un aménagement au profit des petites/moyennes villes et des petits

centres ruraux. Cette politique privilégia les villes s’inscrit dans le nouveau mode de production et

d'organisation de l'espace. En effet, les motivations de l’urbanisation n’étaient pour répondre à la croissance

démographique (qui est passée de 540 0008 habitants en 1917, à 550 612 en 1918 et 612 9879 en 1924 et

n’a pas cessé d’augmenter depuis)10, mais plutôt en faveur des besoins coloniaux, c’est-à-dire aux colonies

agricoles, aux centres d’extraction minière et aux outils de commercialisation et d'échanges entre la

métropole et les régions colonisées.

L’organisation spatiale du Maroc pendant la colonisation était structurée par les villes côtières. Ces villes

étaient préoccupation principale de la colonisation, qui avait comme objectif le rattachement du Maroc à

l'économie métropolitaine par le biais du commerce extérieur d’une part, et de l'espace de colonisation

agricole et minier avec l'espace de commandement d’autre part. Ce choix n'est pas dû au hasard. En effet,

une mission a été effectuée en 1904 par Paul LEMOINE qui avait comme objectif le repérage de la voie à

suivre pour effectuer la « pénétration pacifique » du Maroc. Cette mission a fait l’objet d’un rapport 11 dans

lequel Paul LEMOINE12 décrit en détail le Maroc occidental avec la population et l'état du pays, le cadre

géographique et géologique, la description des régions naturelles, la topographie…etc). Ce rapport précise

8 Sur les 540.000 habitants, le quart environ n’est pas encore était soumis à l’autorité française
9 Le service de renseignement français évalue la population encore insoumise a 80.000 environ.
10 Ses statistiques ont été faites par le service des renseignements de la colonisation française, basée sur le nombre de tentes de chaque tribu, et, multipliant ce

nombre par 5, étant admis que chaque tente abrite une moyenne cinq personne. Donc, il est important de ne pas en tirer des co nclusions trop absolues.
11 Paul LEMOINE, 1904. Mission dans le Maroc occidental, rapport au comité du Maroc.
12 Préparateur de Géologie à la Sorbonne et collaborateur au Service de la Carte géologique de France. Il a fut employé à l'Ecol e des mines de Paris du 8

février 1911 au 19 décembre 1920. Il fut d'abord Préparateur à la collection de géologie appliquée, puis, à compter de décembre 1912, Chef de travaux de
géologie appliquée. A partir de novembre 1919, il est en congé, chargé de cours de géologie à l'Université de Toulouse.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 41
les zones ou la pénétration pacifique se fera le plus rapidement et le plus facilement, telle que Marrakech :

« …. Le royaume de Marrakech a toujours été la portion réputée la plus tranquille de l'empire chérifien ;

c'est là que notre pénétration pacifique se fera le plus rapidement et le plus facilement. C'est là que se

trouvent les populations les plus fidèles au Sultan ; en sécurité au milieu d'elles et s'appuyant sur elles, il

pourrait avec notre aide, faire rentrer le Sous dans le Bled Maghzen, avoir son autorité sur le Bled Siba et

mettre à la raison les tribus révoltées de l'Est et au besoin les populations frondeuses du Gharb (Royaume

de Fez …P.238 ». Il indique aussi les lieux de concentration des richesses minérales et agricoles « …Il est

peu probable que le Maroc occidental soit appelé à un grand avenir minier ; cette Région n’est pourtant pas

absolument dépourvue de richesses minérales … le Maroc est constitué par des terrains généralement riches

; en certains points, exceptionnellement riches. Les régions côtières sont particulièrement propices aux

grandes cultures de céréales qui y sont très développées. Il y aura à ce point de vue de fort belles affaires

à traiter, avec le concours des indigènes…. P.219 ».

En effet, pour institutionnaliser cette nouvelle configuration territoriale du pays, le Résident Général Lyautey

(résident général au Maroc de 1912 à 1925) décrète la division du territoire sous colonisation française en

" Maroc utile ", incluant Fès et Casablanca-Marrakech, correspondant aux zones minières et agricoles les

plus riches, fertiles et irriguées ou les plus facilement irrigables 13, et " Maroc inutile", qui se réfère au reste

du territoire où les richesses étaient primitives et faibles (cette division utile/inutile, est plutôt basée sur

une distinction entre les territoires pacifiés et non pacifiés. Voir l’introduction générale « L'action aménagiste

du Maroc indépendant ».

Considéré comme le premier instrument législatif du Maroc en matière d’urbanisme, et dans une vision de

faire du Maroc « utile », un vaste chantier urbain, le dahir du 16 avril 1914, a constitué pour Lyautey un

cadre législatif d’action très efficace en matière d’urbanisme14. Ce dahir a permis à la colonisation de modeler

et de créer entre 1915 et 1925 une dizaine de villes nouvelles. Cependant, avec ce dahir, l’urbanisme au

Maroc se réduisait au développement et à l’embellissement des villes nouvellement créées, le tout dans un

13 Notamment, les plaines de Fès et de Meknès (210.000 ha.), la plaine du Rharb (200.000 hectares), la Chaouia (130.000 hectares) et d'une façon moins intense

les plaines du Tadla, du Haouz et du Sousa et du Nord-Est du Maroc, dans les plaines des Triffa (Robert Escallier, 1978).
14 (…Le dahir du 16 avril 1914 a, dès le début du protectorat, donné à l’urbanisme au Maroc une base solide et une arme efficace…), selon la note du 10 mai

1950 pour monsieur le conseiller juridique du protectorat, pour objet de révision du dahir du 16 avril 1914, sur le plan d’aménagement.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 42
souci de confort et d’hygiène. L’exposé des motifs de ce dahir, en page 1, indique d’ailleurs qu’il « n’innove

en rien, d’ailleurs, et se borne à adapter au caractère français l’esprit des législations étrangère les plus

moderne » Ce dahir s’occupait surtout des servitudes d’alignement, des plans d’aménagement et d’extension

et du lotissement. Néanmoins, il a fait l’objet de plusieurs reformes dont les plus importantes sont :

− Le Dahir du 19 février 1916, complémentant l'article 09, paragraphe 8, du Dahir du 16 avril 1914.

− Le Dahir du 25 juin 1916, portant modification du dahir du 16 avril 1916 sur les alignements et la voirie.

− Le Dahir du 23 octobre 1920, instituant des sanctions nouvelles au Dahir du 16 avril 1914.

− Le Dahir du 1 avril 1924, relatif au contrôle du service des beaux-arts et des monuments historiques

sur certaines demandes en autorisation de bâtir.

− Le Dahir du 27 janvier 1931, complétant la législation sur l'aménagement des centres et de la banlieue

des villes15.

− Le Dahir du 30 juillet 1952, relatif à l'urbanisme qui constitue la réforme la plus importante du dahir

du 16 avril 1914. En effet il est apparu en 1949 qu’il fallait donner à cette législation de nouveaux

pouvoirs, car, malgré les extensions de droit ou de pratique administrative, les services trouvaient leur

liberté d’action entravée par la législation en vigueur16.

Le dynamisme colonial en matière d'organisation et d'aménagement des espaces urbains s’est traduit par

une évolution rapide de la législation relative à l’urbanisme. Ainsi, plusieurs autres dahirs et arrêtés viziriels

ont été adoptés dans ce sens, notamment :

− Le Dahir du 23 janvier 1935, portant addition au dahir du 27 janvier 1931 complétant la législation sur

l'aménagement des centres et de la banlieue des villes.

− Le Dahir du 31 mai 1935, portant suppression du service des beaux-arts et des monuments historiques

et transférant ses attributions à d'autres autorités.

− Le Dahir du 10 novembre 1917, sur les associations syndicales de propriétaires urbains.

15 Ce dernier a fourni à l’administration les moyens nécessaires au contrôle des constructions isolées et des groupes de constructions édifiées illégalement dans
les environs des villes.
16 Le compte rendu de la commission consacré à l’étude de la réforme du dahir de 16 avril 1914. 24 mai 1950.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 43
 − Le Dahir de 14 juin 1933, relatif aux lotissements, première loi marocaine sur ce thème. Ce dahir a été

complété par les dahirs du 07 aout 1934 et du 6 avril et 7 octobre 1937.

− Le Dahir du 31 aout 1914, sur l'expropriation pour cause d'utilité publique et l'occupation temporaire.

A noter que ce texte a été abrogé par la loi du 06 mai 1982 (BO du 15 juin 1983).

− Le Dahir du 30 septembre 1953, relatif aux lotissements et morcellements. Ce dahir représente une

réforme de celui de 1933 (qui donnait la responsabilité à l’autorité administrative de déterminer, selon

le cas, la superficie au-dessous de laquelle le fractionnement d’une propriété foncière constitue un

lotissement), et définit clairement le lotissement comme toute division d’une propriété foncière en deux

ou plusieurs lots dont un au moins est d’une superficie inferieure à un hectare.

Dans ce contexte, l’émergence des villes nouvelles, bien séparées des anciennes médinas, avec une

séparation nette entre les populations marocaine et française, et la transformation rapide des villes,

incapables de soutenir la croissance démographique, a été la principale raison de la propagation des

bidonvilles et de l'habitat insalubre en leur sein.

Ainsi, la modernisation économique d’une partie du territoire et la juxtaposition de deux idéologies et

espaces, l’un traditionnel et l’autre moderne, a laissé des disparités économiques, sociales et spatiales. Ceci

a engendré et constitue encore des freins puissants à l’accélération du processus de croissance et de

développement du pays, jusqu’à nos jours.

L’action aménagiste du Maroc indépendant

Le Maroc a hérité d'un déséquilibre économique et spatial très préoccupant. Pour tenter d’y remédier, la

planification est désormais un moyen efficace de développement économique et social national.

Au lendemain de l'indépendance, l'administration et les services marocains ont continué à s'organiser autour

des logiques et des réglementations héritées de la période coloniale. L'État marocain s'est largement inspiré

des modèles développés par la France, qui ont continué à prédominer sous la supervision de coopérants

français de l'urbanisme au Maroc après l’indépendance. Malgré l'exode des architectes urbanistes français,

les structures administratives et les pratiques professionnelles de l'époque coloniale ont survécu assez

longtemps (Cohen et Eleb, 1998).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 44
En 1959, le Maroc a amorcé sa première étape vers la décentralisation, avec la création de trois niveaux de

collectivités locales17 : les régions, les préfectures18 et les provinces19 (issues des anciens départements

sous protectorat), et les communes. Toutefois, la multiplication des collectivités locales et le renforcement

des services et équipements administratifs n'ont pas réussi à combler ni les disparités spatiales, ni la

macrocéphalie urbaine. Ces disparités ont été accentuées dans un contexte de crise politique, économique

et de conflits sociaux. Le développement urbain après l’indépendance, dans ces contextes, est à la genèse

d'une crise multiforme, avec le développement de l'habitat illégal et des bidonvilles, un déficit

d'infrastructures, une spéculation foncière accrue, un clivage social et culturel.

Entre 1960 et 1970 une nouvelle période s'ouvre, avec la priorisation du développement des campagnes

pour freiner l'exode rural, au détriment du développement urbaine (Naciri, 1990). Néanmoins, sans une

réelle prise de conscience de l'ampleur des problèmes urbains, cette période se caractérise par l'absence de

réalisations majeures. Toutefois, elle a donné lieu à une période de réflexion autour de l'ensemble de la

question urbaine au Maroc, aboutissant à une remise en cause de la politique d'aménagement du territoire

et de la législation existante en termes de division administrative du pays.

L’échec du premier plan quinquennal 1960-1964 et l’arrivée de la crise financière en 1964-1965, en raison

de l’inadaptation du plan à la réalité marocaine, ont marqué le début de l'intervention des institutions

internationales, Fond Monétaire International (FMI) et Banque Internationale … (BIRD) dans les orientations

économiques du pays. Le 25 juin 1964, le Maroc a signé un accord avec le FMI en vertu duquel le Maroc a

reçu des « facilités financières » s’élevant à 1,3 millions de dollars. Le plan triennal 1965-1967 se présente

comme un plan de stabilisation inspiré de l'idéologie de la BIRD. Dans ce dernier, l'industrie n'est plus une

priorité, elle vient après l'agriculture, le tourisme et la formation des cadres (Tableau 3). Le taux de

croissance économique attendu est de 3,7 % par an.

17 Dahir n° 1-59-351 (1er joumada II 1379) relatif à la division administrative du Royaume (Bulletin Officiel 4 décembre 1959 ; rectificatif B O 18 décembre
1959) – (L'existence de ces collectivités locales a été consacrée pour la première fois par la Constitution de 1962.)
18 Territoire à dominance urbaine
19 Territoire à dominance rurale

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 45
Tableau 3 : Les investissements publics et privés inscrits dans le plan triennal 1965-67 (en Milliers de DH)
Secteur Secteur public Secteur semi-public Investissements privés Total
Agriculture 851600 - PM 851600
Tourisme 134000 - 90000 224000
Éducation et Formation 117744 - PM 117744
Infrastructures 389303 - - 389303
Energie 120000 120001 - 240001
Industriel, Production minière 532530 352530 459638 1344478
Education et action sociale 151910 - - 151910
(inclus l’aménagement
urbains et ruraux)
Equipement administratives 124098 - PM 124098
Dépenses extraordinaires 40000 - PM 40000
Total 2461185 472311 549638 3483134
Source : Royaume du Maroc, Plan Triennal : 1965-67, 1965.

En 1967, la politique urbaine du gouvernement a évolué, avec la création d'une Direction de l'urbanisme et

de l'habitat (DUH) au sein du ministère de l'Intérieur20 sous la direction du général Oufkir. Cette direction

supervisait huit délégations régionales (DRUH) composées d'ingénieurs et d'architectes (Marshall, 1972).

Dans le même sens, le plan quinquennal 1968-72, qui a gardé les mêmes orientations que celui de 1965-

67, propose un taux de croissance de 4,3% et une part dominante de l’investissement public et semi-public

(Tableau 4). Ce plan, était le premier à poser la question de l'aménagement comme politique publique de

développement régional. Ce dernier, qui était auparavant rattaché à la planification économique, devient

indépendant en 1968 avec la création du Comité interministériel de l'aménagement du territoire (CIAT) 21.

Cette institution avait un caractère fortement centralisé et sa vocation était la réalisation des objectifs du

plan de développement au niveau national et régional.

Néanmoins, jusqu’en 1972, il était impossible d'élaborer une quelconque stratégie d'ensemble, car les

services d'urbanisme étaient dispersés entre différents ministères, travaillant avec une législation datant de

20 ans, ignorant totalement l'aménagement du territoire, assimilant l'urbanisme à l'architecture sans

recourir à aucune étude, et sans disposer de données économiques et sociales (Belfquih et Fadloulah.,

1986).

20 Le fait que le ministère de l'Intérieur ait été chargé de la responsabilité de la planification urbaine, signifie qu'il exist e un potentiel d'action efficace et
rapide.Aussi, ça reflète l'importance accordée à la politique urbaine par le gouvernement : les villes sont une source de richesse et des centres potentiels de
tensions.
21 Décret royal n° 938-68 du 11 joumada I 1388 (6 août 1968) portant création du comité interministériel pour l’aménagement du territoire, Bulletin Officiel

n° 2911 du 14/08/1968, p. 836.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 46
 Tableau 4 : L’investissement public inscrit au plan 1968-72 (Milliers de Dirham)
Chapitres Capitaux publics Capitaux Total général
privés
Budget Entreprises Crédits Total
d’équipement étatiques, publics
de l’Etat collectivités
locales et
budget de
fonctionnent
Agriculture 1549702 55031 160000 1764733 - 1764733
Barrages 745800 - - 745800 - 745800
Promotion nationale 119700 30000 - 149700 - 149700
Tourisme 171090 57236 380658 608984 151047 760031
Energie 213756 213756 - 427512 82000 509512
Mines 300466 722552 - 1023018 239520 1262538
Industrie 290330 385000 - 675330 746000 1421330
Artisanat 22000 - - 22000 - 22000
Commerce et services - - - - 90000 90000
Enseignements, 276273 - - 276273 - 276273
formation des cadres
Jeunesses et sports 19761 5000 - 24761 - 24761
Santé publique et 100753 - - 100753 - 100753
planification familiale
Transports 553922 66765 - 620687 72000 692687
Télécommunications 170008 - - 170003 21500 191503
Equipement urbains et 181573 98288 500000 779861 500000 1279861
ruraux
Equipements 195701 2000 - 197701 - 197701
administratifs
Total des opérations du 4910830 1635628 1040658 7587116 1902067 9489183
plan quinquennal
Renouvellement et gros - 522000 - 522000 1300000 1822000
entretien du matériel et
de l’équipement
Régularisation 139016 - - 139016 - 139016
d’opérations du plan
triennal
Totale général 5049846 257628 - 8248132 3202067 11450199
Source : royaume du Maroc, plan quinquennal 1968-1972. Volume i, 1968.

En 1971, le Maroc a lancé la première expérience de régionalisation. Tandis que la carte régionale, telle que

délimitée par le texte de loi de 1971, n'a pas manqué de faire l'objet de critiques, Michel Rousset souligne

dans son article publié dans Trente années de vie constitutionnelle au Maroc : édification d’un État moderne.,

qu‘aucun projet concurrent n’a jamais été opposé à ce découpage malgré les nombreuses critiques, et que

ce cadre régional ainsi créé constitue un exemple unique au Maghreb.

L'association entre aménagement du territoire, agriculture et tourisme traduit la nécessité d'une planification

spatiale sectorielle spécifique. De ce fait, la création de la direction du développement régional (DDR) et le

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 47
découpage du Maroc en sept régions économiques 22 (Dahir du 16 juin 1971) a marqué un tournant décisif,

d’une part par son ouverture sur le Maroc « inutile » de l’époque coloniale, et d’autre part par la mobilisation

des données régionales dans l’élaboration de la politique de développement économique et social. L'effort

consenti dans cette période a permis d'élargir le champ d'action publique territoriale dans l'objectif de

promouvoir le développement économique et de lutter contre les inégalités qui n'ont cessé de s'accroître

depuis la période coloniale.

La croissance de l'industrie, le développement du tourisme et le mouvement spontané d'urbanisation ont

entrainé l'expansion de plusieurs villes. Dans ce contexte, pour accompagner ce processus le gouvernement

a pris plusieurs mesures dont les plus pertinentes étaient :

− La création en 1973 du Fonds spécial de développement régional (FDR) dont la mission est de financer

des projets proposés par l'administration centrale et les collectivités territoriales.

− La promulgation de la première loi des investissements industriels, qui accordait certaines incitations

fiscales à la création et à la délocalisation d'entreprises en fonction du lieu d'implantation, et visait à

encourager la décentralisation industrielle au profit des zones intérieures.

− En 1981, la mise en place d’un Programme National d’Aménagement des Zones Industrielles (PNAZI).

Pourtant, malgré la bonne volonté des gouvernements successifs, l'aménagement du territoire n'a pas quitté

le champ du débat politique et les quelques actions qui ont eu lieu dans les années 1980 et 1990 n’avaient

généralement qu’une portée locale spécifique (Adidi, 2013). Ainsi, la culture et les idées de la période

coloniale se retrouvaient toujours dans les réglementations et les institutions impliquées dans la

planification.

Il faut dire que ces deux décennies étaient pour l’économie et l’État marocain des années financièrement et

socialement extrêmement difficiles, notamment avec la guerre du Sahara, les années de sécheresse,

l'endettement du Maroc, la baisse des recettes du phosphate et du tourisme , l'augmentation de la facture

pétrolière, l’expérience d’une décennie de Programme d'Ajustement Structurel (PAS) (1983-1993) et ses

effets désastreux sur le tissu social (chômage, pauvreté), l’impact de la privatisation et la détérioration du

22
Érigées en collectivités locales par la Constitution révisée de 1992 et confirmées par celle de 1996 dans son article 100.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 48
secteur public et enfin le désengagement de l’Etat qui met explicitement le pays sur une voie libérale. Ces

éléments ont retardé la mise en œuvre des grands projets structurants de planification territoriale.

Bien que la nouvelle organisation spatiale qui découle du nouveau découpage territorial de 199723 ait créé

une nouvelle relation entre le milieu urbain et le monde rural, le Maroc "inutile" de la période coloniale est

resté à l'écart des investissements privés tout en bénéficiant d'un timide effort de l'Etat. Car, même si le

découpage instauré en 1997 avait comme objectif de rompre avec les régions économiques de 1971, il a

également fait l’objet de plusieurs critiques. Parmi les critiques à l’encontre de ce découpage :

− La non-adéquation du découpage aux spécificités démographiques et aux exigences du développement

et de l’aménagement du territoire

− Il est instauré sur des bases politiques. C’est un découpage fondé sur des considérations sécuritaires

et de contrôle de la population

− Il n’est en réalité qu’une régionalisation du pouvoir de l’Etat.

Ensuite en 1998, avec le gouvernement d'alternance d’Abderrahman Youssoufi (1998-2002), incluant des

partis politiques qui faisaient auparavant partie de l'opposition, les réformes néolibérales se poursuivent et

une nouvelle période de libéralisation politique s'ouvre. Cette période est caractérisée par de grandes

ambitions réformatrices, notamment en matière d’aménagement et d'urbanisme, mais qui n'ont tenu que

partiellement leurs promesses. Ce gouvernement verra la création d’un grand ministère de l’Aménagement

du Territoire, de l’Environnement, de l’Urbanisme et l’Habitat. Aussi, cette période connaitra l’émergence de

nouvelles dynamiques, telle que la demande par la base de la décentralisation et de la démocratisation de

la vie publique ; la mobilisation du mouvement associatif ; l’apparition de nouveaux concepts tel que le

développement local ; le développement durable ; le développement par le bas ; la gouvernance

territoriale…etc.

Mais, ce n'est qu'en 2000 que l'Etat a initié un débat national sur l'aménagement du territoire. Il s’agit de

premier débat national axé sur une approche de concertation entre les différents acteurs locaux et

23Décret N°2-97-246 du 17 Août 1997 fixant le nombre des régions, leur nom, leur chef-lieu, leur ressort territorial et le nombre des conseillers à élire dans
chaque région ainsi que la répartition des sièges entre les divers collèges électoraux et la répartition entre les préfectures et les provinces du nombre de sièges
revenant aux collectivités locales (B. O. n°4510 du 21août 1997).
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 49
nationaux, aboutissant à l'élaboration de la première charte nationale d'aménagement du territoire en 2001.

Le tout sera couronné par la création du Conseil Supérieur d’Aménagement du Territoire (Décret N°

2.01.2331 du 13 décembre 2001) et par l’élaboration en 2002 du premier Schéma National d’Aménagement

du Territoire (SNAT) (Boujrouf, 2005). Ce schéma précise que l’aménagement du territoire se situe au cœur

du processus global de développement, car il permet de planifier et d’exécuter des projets de développement

de manière harmonieuse et concertée sur la base des potentialités existantes et des contraintes techniques

et socioéconomiques du milieu. Aussi, il a souligné que :

− Les efforts doivent se focaliser sur la conformité du découpage régional avec la réalité économique et

sociale et avec les exigences du développement et de l’aménagement du territoire.

− La nécessité de la révision du découpage territorial, en prenant en considération la nouvelle vision

d’aménagement du territoire, le développement des besoins de l’économie et de la santé, et le

développement actuel et futur de l’espace national.

− La délimitation des régions doit être basée sur la correction des disparités spatiales et sur l’adoption de

plans régionaux.

− Afin d’élargir efficacement les compétences des régions, la région a besoin d’une certaine souplesse

administrative dans le cadre de processus plus avancés de décentralisation et de déconcentration qui

renforcent l’autonomie des régions.

En suivant la même logique du Schéma National d’Aménagement du Territoire (SNAT), des Inspections

régionales du développement régional sont implantées dans les 16 régions. Trois agences de développement

sont créées pour couvrir les provinces du Nord, de l'Est et du Sud.

Des Centres Régionaux d'Investissement fonctionnant comme des guichets uniques sont établis dans 16

régions. Aussi, une nouvelle stratégie de développement et de planification a vu le jour, avec la création de

la Fondation Mohammed VI pour la Solidarité et la mise en place de l'Initiative Nationale de Développement

Humain (INDH) d’une part, et l’émergence de nouveaux discours sur la régionalisation avancée d’une autre

part.

De ce fait, l’Aménagement du Territoire ne sera plus présenté comme une politique limitée à la réduction

des inégalités régionales, mais comme une approche globale publique, transversale et durable (Adidi, 2013).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 50
C’est ainsi que la politique d’aménagement du territoire au Maroc est passée d’une conception physique,

vers une conception conciliant le développement durable, la bonne gouvernance territoriale et la recherche

d’une certaine équité sociale et spatiale. En sa qualité de politique transversale interdisciplinaire,

l’aménagement du territoire implique l’orientation de tous les acteurs dans une vision commune, ce qui

suppose un bon esprit de coordination et de participation pour aboutir au consensus. La mission principale

de l’aménagement du territoire est de concilier entre les contraintes économiques avec une ouverture

mondiale et les exigences sociale accentuée par l’accroissement de la population et l’urbanisation.

La politique d’aménagement du territoire ne peut être que la traduction spatiale des visions politiques de

l’ensembles des acteurs au pouvoir. Les enjeux majeurs de l’aménagement du territoire c’est de tenir en

compte le plus précisément possible des caractéristiques physiques et historiques de l’ensemble des

territoires nationaux. Aujourd’hui, les outils essentiels de l’aménagement du territoire au Maroc sont :

− Le schéma national d’aménagement du territoire (SNAT)

− Le schéma régional d’aménagement du territoire (SRAT)

− Le schéma directeur d’aménagement du territoire (SDAR)

− Le schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme (SDAU)

Les recommandations de la Charte et le Schéma national d'aménagement du territoire sont réalisés à travers

les Schémas Régionaux d'Aménagement du Territoire (SRAT) qui constituent des déclinaisons des

orientations du SNAT au niveau régional. Les SRAT doivent être élaborés sur la base de la consultation et

de la participation de l’ensemble des acteurs agissant au niveau régional afin d'identifier les projets des

territoires locaux. Les recommandations du SNAT s'inscrivent également dans le cadre de la " Stratégie

Nationale de Développement Rural " (SNDR). Cette stratégie vise à répondre à une série de mesures pour

les zones rurales, par l’amélioration de l'attractivité des zones rurales, la promotion de la compétitivité de

l'économie rurale et l’assurance des conditions et la durabilité environnementale. La Stratégie Nationale de

Développement Urbain (SNDU) figure également parmi les recommandations du SNAT. Pilotée par le

Ministère de l'Intérieur et le Ministère de l'Habitat, de l'Urbanisme et de l'Aménagement du Territoire, cette

stratégie vise à promouvoir la culture de la participation en remplaçant les approches centralisées et

sectorielles par une approche de développement territorial basé sur le concept de "projet de territoire". En

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 51
effet, ce qui distingue un projet de territoire des autres projets, c’est son appui sur la participation de

l’ensemble des acteurs locaux à toutes les étapes du projet. Pour concrétiser cette nouvelle approche

participative, le Ministère de l'Intérieur, à travers la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL), a

initié une série d'actions visant à développer la " Planification Stratégique Participative " à l'échelle des Plans

de Développement Locaux, de manière participative. Le lancement de cette initiative en 2007 par la DGCL

a permis d'élaborer un outil de planification stratégique concerté et partagé avec les acteurs nationaux et

internationaux réunis au sein d'un groupe de travail spécifique. Les PCD (qui sont actuellement remplacés

par les PAC) peuvent être de véritables instruments de développement local s'ils sont réellement élaborés

comme il faut. (Tableau 5).

Tableau 5 : tableau synthétique de toutes les grandes actions d’aménagement du territoire au Maroc
Domaines Commune Province ou Préfecture Région Etat
L’urbanisme et L’élaboration et suivi de L’élaboration et suivi de L’élaboration et suivi Charte Nationale
l’aménagement du l’exécution du plan l’exécution du de l’exécution du d’Aménagement du
territoire d’action de la commune programme de programme de Territoire.
(ce plan fixe, pour six développement de la développement Schéma National
Dahir n° 1-92-31 du années, les actions de Préfecture ou de la régional (ce d’Aménagement du
15 hija 1412 (17 juin développement province (ce programme programme fixe Territoire.
1992) portant prévues d’être réalisés fixe pour six années, les pour six années, les La définition des
promulgation de la ou d’y participer sur le actions de actions de grandes stratégies.
loi n° 12-90 relative à territoire de la développement dont la développement dont La répartition des
l'urbanisme commune) programmation ou la la programmation budgets.
Veiller au respect des réalisation sont prévues ou la réalisation sont
choix et des règlements sur le territoire de la prévues sur le
contenus dans les plans préfecture ou de la territoire de la
d’orientation de province, en prenant en région, en prenant
l’aménagement de considération leur en considération
l’urbanisme, les nature, leur leur nature, leur
schémas de emplacement et leur emplacement et leur
l’aménagement et de coût). coût).
développement et tous L’élaboration et suivi
les autres documents de l’exécution du
d’aménagement du schéma régional
territoire et d’aménagement du
d’urbanisme territoire.
Examiner et approuver
les règlements
communaux de
construction
conformément aux lois
et à la réglementation
en vigueur.
L’exécution des
dispositions du plan
d’aménagement et du
plan de développement
rural concernant
l’ouverture de
nouvelles zones
d’urbanisation
conformément à des
modalités et des
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 52
 conditions fixées par
voie législative.
La mise en place d’un
système d’adressage
de la commune dont le
contenu et les
modalités d’élaboration
et d’actualisation sont
fixés par décret pris sur
proposition de
l’autorité
gouvernementale
chargée de l’intérieur.

Partagées entre l’Etat et la commune : L’aménagement des plages, des corniches, des lacs et des
rives des fleuves situés dans le ressort territorial de la commune ; La prise des actes nécessaires
pour la promotion et l’encouragement des investissements privés, notamment la réalisation des
infrastructures et des équipements, La contribution à la mise en place de zones d’activités
économiques et l’amélioration des conditions de travail des entreprises.
Partagées entre l’Etat et la région :
L’amélioration de l’attractivité des espaces
territoriaux et le renforcement de la
compétitivité ; L’emploi ; la mise à niveau du
monde rural ; Le développement des zones
montagneuses ; Le développement des zones
oasiennes ; la création d’agropoles.
Le diagnostic des besoins La définition des
en matière de logement. grandes stratégies.
Logement
La répartition des
budgets.
Le transport public Le transport scolaire L’élaboration du La définition des
urbain. dans le milieu rural plan de transport à grandes stratégies.
Le transport des l’intérieur de la
malades et des blessés. circonscription La répartition des
Le transport de corps et territoriale de la budgets.
l’inhumation. région.
Les gares routières de L’organisation des
Transports
transport des services du
voyageurs. transport routier
non-urbain des
personnes entre les
collectivités
territoriales situées
dans la région.
La distribution de l’eau La réalisation et La définition des
potable et de l’entretien des pistes grandes stratégies.
l’électricité l’éclairage rurales La répartition des
public. budgets.
L’assainissement
liquide et solide et les
stations de traitement
des eaux usées.
Services et Le nettoiement des
équipements publics voies et places
publiques et la collecte
des ordures ménagères
et des déchets
assimilés, leur
transport à la
décharge, leur
traitement et leur
valorisation.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 53
 La circulation, le
roulage, la signalisation
des voies publiques et
le stationnement des
véhicules.
La création et
l’entretien des
cimetières.
Les marchés
communaux.
Les aires de repos.
La création et
l’entretien des parcs
naturels dans le ressort
territorial de la
commune.
Les campings et les
centres d’estivage.
Partagées entre l’Etat et la région : la
généralisation de l’alimentation en eau
potable et en électricité et le désenclavement.
Partagées entre l’Etat et la province : La mise à niveau du monde rural
dans le domaine d’infrastructure et d’équipement ; La contribution à
l’alimentation du monde rural en eau potable et en électricité ; La
contribution à la réalisation et à l’entretien des routes provinciales ; Les
programmes de désenclavement du milieu rural.
La préservation de La réalisation et L’aménagement et La définition des
l’hygiène. l’entretien des petits et la gestion des parcs grandes stratégies.
La réalisation et moyens ouvrages régionaux. La répartition des
l’entretien des hydrauliques notamment L’élaboration d’une budgets.
ouvrages et en milieu rural. stratégie régionale
Environnement équipements Le diagnostic des besoins d’économie de
hydrauliques de petite en matière de prévention l’énergie et de l’eau.
et moyenne envergure. et d’hygiène. La promotion des
initiatives relatives
aux énergies
renouvelables.
Partagées entre l’Etat et la province : Le développement des zones
montagneuses et oasiennes.
Partagées entre l’Etat et la commune : La protection de l’environnement ; La gestion du littoral situé
dans le territoire de la commune conformément aux lois et règlements en vigueur.
Partagées entre l’Etat et la région : La
prévention des inondations ; La préservation
des ressources naturelles, de la diversité
biologique et la lutte contre la pollution et la
désertification ; La préservation des zones
protégées ; La préservation des écosystèmes
forestiers ; La préservation des ressources en
eau ; le développement durable.
Les foires de l’artisanat Le diagnostic des besoins La contribution à la La définition des
et la valorisation du en matière de culture et préservation des grandes stratégies.
produit local. de sport. sites archéologiques La répartition des
La protection et la et leur promotion. budgets.
restauration des L’organisation de
Culture et patrimoine
monuments festivals culturels et
historiques, du de divertissement.
patrimoine culturel et
la préservation des
sites naturels.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 54
 Partagées entre l’Etat et la commune : La préservation des spécificités du patrimoine culturel local
et son développement ; La création des centres de loisirs ; La création des complexes culturels ; La
création des bibliothèques communales ; La création des musées, des théâtres et des conservatoires
d’art et de musique ; La création des complexes sportifs, des stades et des terrains de sport, des
salles couvertes et des instituts sportifs ; La création des piscines, vélodromes, hippodromes et
camélodromes ; La mise à niveau et la valorisation touristique des médinas, des sites touristiques
et des monuments historiques.
Partagées entre l’Etat et la région : La
valorisation du patrimoine culturel de la région
et de la culture locale ; L’entretien des
monuments et la mise en valeur des
spécificités régionales ; La création et la
gestion des établissements culturels ; La
promotion du tourisme.
Le diagnostic des besoins La création de Etablissement
en matière centres régionaux d’enseignement
d’enseignement. de formation ainsi supérieur.
que de centres La définition des
régionaux d’emploi grandes stratégies.
et de La répartition des
développement des budgets.
compétences pour
Formation
l’insertion dans le
professionnelle
marché de l’emploi.
La supervision de la
formation continue
des membres des
conseils et du
personnel des
collectivités
territoriales.
Partagées entre l’Etat et la commune : La création des maisons de jeunes ; La création des crèches
et garderies ; La création des foyers féminins ; L’entretien des écoles d’enseignement fondamental.
Partagées entre l’Etat et la province : La mise à niveau du monde rural
dans le domaine de formation.
Le développement La définition des
social. grandes stratégies.
Santé
Le diagnostic des besoins La répartition des
en matière de santé. budgets.
Partagées entre l’Etat et la commune : L’entretien des dispensaires situés dans le ressort territorial
de la commune ; L’entretien des routes nationales traversant le centre de la commune et son
périmètre urbain ; La réalisation et l’entretien des routes et des pistes communales.
Partagées entre l’Etat et la province : La mise à niveau du monde rural
dans le domaine de santé
La mise en place et La définition des
l’exécution de grandes stratégies.
Action sociale programmes pour La répartition des
réduire la pauvreté et la budgets.
précarité
Partagées entre l’Etat et la commune : La création des maisons de bienfaisance et des maisons de
retraite ; La création des centres sociaux d’accueil ; Les routes et des pistes communales.
Partagées entre l’Etat et la province : Le développement des zones
montagneuses et oasiennes.
Partagées entre l’Etat et la région : la mise à
niveau sociale ; L’assistance sociale ; La
réhabilitation des médinas et des tissus
traditionnels ; La promotion de l’habitat social
; La promotion du sport et des loisirs.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 55
Néanmoins, malgré les efforts produits depuis l’indépendance en matière de développement et

d’aménagement du territoire, le Roi Mohamed VI, dans son discours du 30 juillet 201524 à l’occasion

de la fête du trône, les a jugés insuffisants, et la situation du milieu rural reste encore lamentable.

Dès lors, afin de faire face à ces disparités de développement, une politique de péréquation s'impose

d'urgence. Les enjeux sont désormais importants dans la nouvelle configuration du territoire national

(Badri, 2019)25, car il s'agit d'exprimer une volonté de rupture avec l’approche politico-administrative

d’une décentralisation insuffisamment "ouverte aux objectifs de développement territorial" (Lapeze,

2014).

Dans ce contexte, la nouvelle réforme territoriale a pour objectif de doter le pays d’un projet qui soit

directement lié à son contexte historique et de sa composition territoriale, et aussi de faire de la

région le principal pôle de l'organisation territoriale décentralisée. La nouvelle architecture territoriale

a été pensée afin d’ajuster et d’organiser les échelles des pouvoirs aux niveaux territoriaux, dans un

objectif ; atteindre davantage de visibilité et d’efficience dans l’exercice des fonctions et des

responsabilités dévolues d’une part et d’avoir des pouvoirs territoriaux plus solides et des stratégies

de plus en plus intégrées, synergiques, globales et cohérentes d’une autre part. De ce fait, la révision

du découpage est désormais conçue afin d’avoir un cadre territorial régional plus étendu, en mesure

de répondre aux exigences de la responsabilisation et du décongestionnement des entités publiques,

et autorisant à penser l’aménagement et le développement en prenant en compte la complexité des

enjeux entre le local et le global26. C’est ainsi que le découpage de 2015 en 12 régions a été

accompagné par la promulgation des lois organiques des collectivités territoriales, qui offrent à ces

dernières de larges prérogatives et de nouvelles compétences en aménagement et développement

territorial (nous y reviendrons plus en détails par la suite), afin de concrétiser la Haute Volonté Royale

24 Extrait du discours royal du 30 juillet 2015 à l’occasion de la fête du trône « En dépit des progrès réalisés par notre pays, ce qui me désole, c’est
cette situation de précarité que vivent certains de nos concitoyens dans les régions éloignées et enclavées, surtout les sommets de montagnes de l’Atlas
et du Rif, les zones sahariennes arides et les oasis, ainsi que certains villages dans les plaines et sur les côtes »
25 Opt. Cit
26 CCR/Rapport sur la régionalisation avancée/Livre II : Aspects institutionnels. (p. 154).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 56
de doter le Maroc d’une régionalisation avancée, d’essence démocratique et vouée au développement

intégré et durable sur les plans économique, social, culturel et environnemental27. Cette réforme

territoriale va s’accompagner d’une stratégie de redéfinition de la politique de l’aménagement du

territoire aux échelles nationale, régionale et communale.

Certes, au Maroc, il est quasi-impossible de dépasser certaines contraintes imposées par la géographie

physique et de corriger en peu de temps les dysfonctionnements hérités du passé, mais il est possible

de réformer notre mode de gouvernance en procédant à une véritable régionalisation et

territorialisation des actions de l’État. Dans cette perceptive, et afin d’assurer le succès des réformes

institutionnelles et de contribuer à la mise en œuvre de la régionalisation avancée, un chantier

stratégique de la constitution des Orientations de la Politique Publique de l’Aménagement du Territoire

(OPPAT) a été lancé en 2019. Ce chantier stratégique, fondé sur de nouveaux paradigmes, incarne la

nouvelle vision de la politique nationale d’aménagement du territoire en permettant la consolidation

des compétences des collectivités territoriales en matière d’aménagement du territoire, et en

renforçant la convergence et la cohérence territoriale des politiques publiques au niveau national et

local, afin d’inscrire les territoires dans un nouveau modèle de développement inclusif et durable28.

3.3. Décentralisation et déconcentration : aménager le

territoire à l’échelle de la décision
3.3.1. Décentralisation et déconcentration
Selon le dictionnaire de la géographie (Levy, 2013) la décentralisation est synonyme de modernisation

de l'État et d'approfondissement de la démocratie, par une meilleure répartition des compétences

entre le centre et la périphérie, en transférant de nouvelles missions aux collectivités locales et en

réduisant les délais de décisions. La Banque mondiale (2014), définit, elle, la décentralisation comme

un transfert d'autorité et de responsabilités pour les fonctions publiques, des gouvernements centraux

27
CCR/Rapport sur la régionalisation avancée/Livre I : Conception générale
Rapport national sur la mise en œuvre du nouvel agenda urbain 2016 - 2020
28

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 57
aux gouvernements régionaux ou aux organisations gouvernementales quasi-indépendantes et/ou au

secteur privé. La délégation de pouvoirs aux autorités régionales est un processus multiple (Dubois &

Fattore 2009), déterminé par un ensemble de différents facteurs tels que l'échelle territoriale, la

citoyenneté et les caractéristiques socio-économiques (Treisman 2002), et surtout par les dispositions

institutionnelles et les caractéristiques des pays (De Vries 2000 ; Politt, 2005 ; Marks et al, 2008).

Merlin et Choayn (1988) considèrent que la décentralisation administrative est un transfert de pouvoir

administratif de l‘Etat vers les collectivités locales, s‘opposant à la déconcentration qui confie ce

pouvoir administratif à des représentants de l’Etat au niveau local.

Par conséquent, la décentralisation apparait comme un mode d‘organisation administrative consistant

à considérer le territoire en tant qu‘entité administrative locale libre de gérer ses affaires locales et

ses ressources territoriales (Polton,2022), et permettant un développement territorial.

D’ailleurs, le développement est souvent considéré comme un déterminant de la qualité de vie et du

bien-être des citoyens. Cependant, chaque territoire à ses spécificités, et la décentralisation, par ces

mécanismes locaux de prise de décision, représente le meilleur moyen d‘expression de ces spécificités

au niveau locale. Ceci à travers, la proximité institutionnelle entre les acteurs locaux et les centre de

décision, et la jouissance des territoire locaux, de moyens et de compétences propres, donc d'une

certaine autonomie locale.

Des lors, depuis son indépendance, le Maroc a entamé un long processus de décentralisation. Selon

la Constitution de 1996, les organes locaux sont composés des régions, des préfectures et provinces

et des municipalités (urbaines et rurales). Les trois niveaux ont un statut juridique, une autonomie

financière et peuvent élire des assemblées chargées de gérer démocratiquement les affaires locales.

Il n'y a pas de hiérarchie stricte entre les différents niveaux, et chaque collectivité locale et régionale

dispose d'une certaine autonomie dans le domaine de ses propres compétences. Cette constitution

vise à faire de la commune le cœur du progrès économique, culturel et social, de la province une

entité intermédiaire et de la région un acteur prédominant dans la promotion du développement

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 58
régional. Le gouvernement a alloué à toutes les collectivités locales un ensemble de ressources

financières pour leur permettre d'assumer pleinement les différentes tâches qui leur sont déléguées,

sous la supervision et la coordination des gouverneurs (au niveau provincial et préfectoral) et walis

(au niveau régional) (Figure 10).

Figure 10 : l’architecture de l’Etat et des collectivités territoriales Marocain(es)

a) Le processus de décentralisation au Maroc, un héritage en question ?

Cadre juridique et règlementaire

Avant et pendant le protectorat

Au Maroc, si de nombreuses lois et règlementations sont issues de la période coloniale, l’autonomie

territoriale comme mode de fonctionnement s’inscrit profondément dans son histoire sociale et

politique. Le Maroc a pratiqué « la décentralisation institutionnelle » bien avant la colonisation. Sur le

plan territorial, les familles étaient regroupées en douars, les douars en fractions, les fractions en

tribus. Chacune de ces entités était administrée par une assemblée délibérante : la Jmâa29, dont les

29 On trouve trois espèces de Jmâa : celle de douar, qui se composait de tous les notables ; celle de fraction, composée des délégués de tous les douars
de la fraction ; enfin l'assemblée générale de la tribu, qui comprenait des délégués de toute la tribu et parfois tous les hommes de la tribu. Ni le nombre
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 59
préoccupations habituelles étaient de faire régner l'ordre dans ces entités. Elle intervenait dans les

domaines économique et social : elle veillait à la protection des cultures, fixait les périodes successives

d'utilisation de la forêt pour le pâturage ou la récolte des baies, elle réglementait l'usage et la

réparation des seguias30, désignait les préposés de la communauté à la surveillance et à la répartition

de l'eau et des irrigation (Basri, 1994 ; Surdon, 1936). La Jmâa des douars comprenaient, en principe,

tous les chefs de famille, alors que celles des fractions et des tribus comprenaient des conseils de

notables qui se recrutaient par choix mutuel en fonction de critères matériels et de la valeur

personnelle du candidat. Ses membres désignaient leur président et exécutif de tribu qui s'appelait

l'amghar31 (Ennaciri, 2009), qui servait d'intermédiaire entre le caïd (représentant du Sultan à la tête

de la tribu) et les gens de la tribu. En période d'hostilités, l'amghar devenait automatiquement chef

de guerre de sa tribu. Il ne pouvait être réélu que lorsque le tour de rôle avait atteint tous les autres

groupements, afin d'éviter de tomber dans des considérations ethniques qui pouvaient engendrer des

conflits, source de faiblesse, au sein d'une même tribu. L'amghar prend dans chaque groupement un

répondant qui devient responsable vis à vis de lui, et par l'intermédiaire duquel il commande (Basri

1994).

Pendant la parenthèse du protectorat, certains grands principes directeurs ont émergé et ont

transformé considérablement la structure traditionnelle de la Jmâa, mais ont conservé le principe des

institutions locales traditionnelles et des cadres administratifs locaux. Ce principe n'était pas

uniquement légitimé par une raison juridique, il reposait sur l'idée qu'il est plus facile de contrôler par

un nombre limité de chefs locaux que d'administrer directement. Cependant, ce maintien n'a pas exclu

ni la qualité des délégués n'étaient fixés dans la plupart de ces assemblées. Les grandes Jmâa ne se réunissaient que dans les circonstances les plus
graves. Celles qui se réunissaient le plus souvent étaient celles des douars. Tout homme adulte, brave, honnête, intelligent, aisé et réputé pour sa
générosité, pouvait faire partie de la Jmâa ordinaire. C'est surtout le mérite qui conférait la qualité de notable. Dans la J mâa, certaines personnalités
avaient voix prépondérante au cours d'une délibération, c'étaient celles dont le jugement et le bon sens avaient déjà été prouvés, et qui avaient ainsi
acquis du renom.
30
En Afrique du Nord, la séguia désigne le canal d'irrigation à ciel ouvert.
31 Pour l'exécution des décisions, chaque tribu avait son Amghar. Il est nommé pour une durée d'un an par le caïd et sur proposi tion de la Jmâa.

Lorsqu'il n'y avait pas de caïd, l'amghar était le seul chef tout-puissant.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 60
le développement et les réformes des institutions traditionnelles, voire la création de nouvelles

institutions ; les régions (Bassri 1994). L’ancien système caïdal est donc resté un pilier important de

l'administration des tribus, avec le caïd, représentant du Sultan à la tête de la tribu, le cheikh au

niveau de la fraction et le moqaddem au niveau du douar. Le système du protectorat a simplement

juxtaposé à ces diverses autorités, des agents français de contrôle qui interviennent dans leur choix,

visent leurs décisions et constituent le canal obligatoire pour toutes les relations avec le Makhzen

central. Cependant, ce modèle de gouvernance trouvait des difficultés à s'appliquer en pays berbère,

car la conservation des institutions berbères devait être conciliée avec l'unification du pays réalisée

au nom de la souveraineté non plus spirituelle mais politique du Sultan. Les institutions berbères

devaient certainement perdre leur caractère politique pour n'être plus qu'administratives et un certain

compromis devait donc s'établir.

Dans cette perspective, le dahir du 21 novembre 1916 a un institué une reconnaissance juridique

dans les tribus et les fractions, aussi bien arabes que berbères, des Jmâas destinées à représenter

légalement les populations, et dotées à cet effet de la personnalité morale. Elles sont composées de

notables locaux nommés pour trois ans par un arrêté sur proposition des chefs de région. Leur rôle

est uniquement consultatif. Présidées par le caïd ou le cheikh elles assistent l’autorité de contrôle, et

sont consultées sur des questions d'intérêt local propre. Les Jmâas perdaient ainsi singulièrement de

leur importance, privées de leurs attributions politiques dans lesquelles s'affirmait toute la valeur des

anciennes Jmâas. Désormais astreintes à des taches purement administratives et judiciaires, les

nouvelles institutions n'étaient plus qu'un pâle reflet des Jmâas traditionnelles (Basri, 1994).

Après le protectorat

Dans son discours à l’occasion de l’ouverture du 7ème colloque National des Collectivités locales en

1998 feu Sa Majesté le Roi Hassan II a dit « …Nous n’avons pas à aller chercher ce genre de

décentralisation en dehors des frontières de notre pays. Avant le protectorat, nos illustres ancêtres

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 61
avaient en effet organisé le Maroc en régions, avec à la tête de chacune un Khalifa du Sultan32. Une

telle vision signifie qu’ils étaient parfaitement conscients, comme d’ailleurs l’ensemble des Marocains

que la capitale du Royaume ne pouvait seule tout entreprendre… La décentralisation est donc telle

que je la conçois, une vertu et une valeur éthique héritée »33.

Au lendemain de l'Indépendance, il apparaît essentiel d'engager une réforme de l'administration afin

de rompre avec l'héritage colonial : cette rupture devait se concrétiser au départ par une

réappropriation et reconstruction de l'administration centrale et locale. Face à une telle situation, le

Souverain défunt (sa majesté Mohamed V) a donc décidé en 1959 d'opérer la construction de l'édifice

local par la base, c'est-à-dire la cellule communale. En même temps, il s’agissait de prendre en

considération un certain nombre de paramètres, à savoir l’uniformisation du régime juridique des

communes urbaines et rurales, le respect des réalités tribales, la délimitation du territoire des

collectivités locales sur des bases nouvelles leur permettant d'envisager un développement

économique et social, et la démocratisation de la gestion locale, sans pour autant compromettre

l'harmonisation indispensable de l'action de l'État et de celle des collectivités locales (Basri 1994).

C'est sur la base de ces éléments que sera construite la nouvelle institution communale « notamment

à travers la promulgation du dahir du 2 décembre 1959 portant division administrative du Royaume

et créant 801 communes urbaines et rurales pour la première fois sur une base territoriale

généralisée. »34. Cette organisation communale prendra forme avec la Charte communale du 23 juin

1960 (inspirée de la loi française de 1884 sur la décentralisation), suivi par la promulgation de la

première Constitution en 1962 et l'érection de la préfecture et de la province en collectivités

déconcentrées avec le Dahir du 12 septembre 1963 sur l'organisation des préfectures pour les zones

urbaines et des provinces pour les zones rurales.

32 Kahlifa du Sultan : représentant du Roi

33 Le discours de Feu sa Majesté le Roi Hassan II à l’ouverture du 7ème colloque des Collectivités Locales sur la décentralisation et la déconcentration

(Casablanca Maroc, Octobre 1998)

34 Direction Générale des Collectivités Locales

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 62
Considérée comme la date du démarrage de la décentralisation, la charte de 1976 insiste sur le rôle

de la commune en matière de développement économique, social et culturel. Ainsi l’article 30 de la

charte communale de 1976 indique « Le conseil règle par ses délibérations les affaires de la commune

et, à cet effet, décide des mesures à prendre pour assurer à la collectivité locale son plein

développement économique, social et culturel. Le conseil bénéficie du concours de l'Etat et des autres

personnes publiques pour assurer sa mission »35. Cela par le transfert d’une série de compétences et

responsabilités au profit des communes, le renforcement des attributions du président du conseil

communal qui, dans l'esprit de la nouvelle réforme, est appelé à remplir les fonctions de gestion, de

décision et même d'autorité. Néanmoins cette réforme de 1976 n'a pas pour effet de rejeter l'État

hors du domaine local, puisque, dans chaque commune, on trouve le support de deux réseaux

administratifs différents ; celui de l'État représenté par les agents d'autorité, et celui de la collectivité

locale assuré par les élus (Basri 1994).

Cependant, la commune a pris aussi une autre dimension, elle n'est plus désormais un simple échelon

administratif, elle est « une école où l'on apprend à gérer le budget, à organiser l'action et à exécuter

les plans, une école qui forme des citoyens conscients des véritables priorités et sensibles aux besoins

de la population »36.

Comme le Maroc a connu des aménagements constitutionnels importants, avec six Constitutions

depuis l’Indépendance, en 1962, 1970, 1972, 1992 puis en 1996 et en 2011, ainsi que 3 réformes

des constitutions de 1972, 1992 et 1996, les dispositions relatives aux collectivités territoriales ont

connu à leur tour une évolution importante. Initialement conçue comme un échelon de

déconcentration de l'État et cadre d'intervention économique par le dahir du 16 juin 1971 37 portant

35 Bulletin Officiel n° : 3335-bis du 01/10/1976 - Page : 1051, Dahir portant loi n° 1-76-583 du 5 chaoual 1396 (30 septembre 1976) relatif à
l'organisation communale.
36 Discours Royal de SM Hasan 2 du 9 juillet 1976.
37 Bulletin Officiel n° : 3060 du 23/06/1971 - Page : 685, Dahir n° 1-71-77 du 22 rebia II 1391 (16 juin 1971) portant création des régions, Article

2 : On entend par région, au sens de l'article premier ci-dessus, un ensemble de provinces qui, sur les plans tant géographique qu'économique et social,
entretiennent ou sont susceptibles d'entretenir des relations de nature à stimuler leur développement et, de ce fait, justifi ent un aménagement
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 63
création des 7 régions, la région a été hissée pour la première fois par la constitution du 4 septembre

1992 au statut de collectivité locale décentralisée38. A partir de cette date, « la région sera pourvue

dans l'avenir d'institutions exerçant des compétences législatives, financières et administratives et

constituera une étape vers une décentralisation régionale plus élargie 39 ». Puis la constitution du 13

septembre 199640 et enfin celle du 1er juillet 201141 se sont concrétisées par la définition des

collectivités territoriales du Royaume et la manière de gestion de leurs affaires.

L’arrivée au pouvoir de SM Mohamed VI en juillet 1999, s’est traduite par l’ouverture de nombreux

chantiers ayant trait à la bonne gouvernance : Instance Équité et Réconciliation, INDH, réforme du

droit de la famille, régionalisation, etc. (Goehrs, 2015). Trois ans après son intronisation, l’adoption

du Dahir du 3 octobre 2002 portant promulgation de la loi n° 78-00 portant charte communale sur

l’organisation des provinces et des préfectures, constitue une première réforme majeure dans le sens

de la démocratie communale, renforcée en 2009 par la loi du 18 février 2009 modifiant et complétant

la Charte communale de 2002.

Si l'année 1976 a été l'année du démarrage de la décentralisation, l'année 2009 est celle de la

démocratie locale, s’inscrivant dans le cadre d'un vaste projet de modernisation de l'État et

d'amélioration de son efficacité en valorisant ses territoires et sa gestion locale. Elle a été incitée par

le souhait de Sa Majesté le Roi Mohammed VI, qui n'a cessé, depuis son intronisation, d'appeler à la

d'ensemble ; La région constitue un cadre d'action économique dans lequel des études seront entreprises et des programmes réalisés en vu e d'un
développement harmonieux et équilibré des différentes parties du Royaume.
38 Constitution du 4 septembre 1992, Titre 10 aux collectivités locales. Article 94 : les collectivités locales du Royaume sont les régions, les

préfectures, les provinces et les communes. Toute autre collectivité locale est créée par la loi. Article 95 : Elles élisent des assemblées chargées de
gérer démocratiquement leurs affaires dans des conditions déterminées par la loi.
39 La promotion de la région au titre de collectivité locale lui permet, comme l'a souligné SM le Roi Hassan II, ≪ de s'affirmer, de connaitre ses

besoins, d'évaluer l'échelle de ses priorités et d'exprimer collectivement, nonobstant la diversité des partis et des courant s politiques, ses aspirations
d'être le porte-parole, le promoteur, le planificateur, l'édificateur et l'exécutant sur son territoire ≫. (Discours du 24 octobre 1984, Fès, Publications
du ministère de l'Information, 3 mars 1984-3 mars 1985, pp. 131-157.)
40 Constitution du 13 septembre 1996, Titre 11 des collectivités locales. Article 100 : Les collectivités locales du Royaume sont les régions, les

préfectures, les provinces et les communes. Toute autre collectivité locale est créée par la loi. Article 101 : Elles élisent des assemblées chargées de
gérer démocratiquement leurs affaires dans des conditions déterminées par la loi. Les gouverneurs exécutent les délibérations des assemblées
provinciales, préfectorales et régionales dans les conditions déterminées par la loi.
41Constitution du 1er juillet 2011, Titre 9 des régions et des collectivités territoriales. Article 135 : Les collectivités territoriales du Royaume sont les

régions, les préfectures, les provinces et les communes. Elles constituent des personnes morales de droit public et gèrent démocratiquement leurs
affaires.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 64
consolidation des acquis de la décentralisation et de la démocratie locale, et de faire de la

régionalisation le fondement de l'organisation territoriale du Royaume (El Yaâcoubi, 2010).

Face aux évolutions importantes que le Maroc a connues en matière de décentralisation, la volonté

de Sa Majesté le Roi Mohammed VI vient donner un nouvel élan à ce processus à travers la

promulgation de la nouvelle constitution du 29 juillet 2011, qui a fait de la régionalisation avancée42

et de la libre administration43 des principes de base de l’organisation décentralisée du Royaume.

D’ailleurs, l'arrivée du projet de régionalisation avancée a été initiée par la mise en place d'une

Commission consultative de régionalisation (CCR) en 201044. Cette commission a mené une réflexion

collective proactive en lançant une large consultation et un débat national ouvert et engagé,

impliquant l'ensemble des acteurs (départements ministériels, élus, partis politiques, syndicats et

organisations professionnelles, universitaires, réseaux associatifs, etc.).

La constitution de 2011 est le résultat des réformes et des expériences accumulées par le Maroc

depuis plus d'un demi-siècle. Il fallait donc passer à une nouvelle phase de décentralisation et de

démocratie locale, basée sur le soutien de l'autonomie administrative et financière des collectivités

locales, et l'exercice de leurs pouvoirs dans le cadre de la libre administration avec le renforcement

des règles de gouvernance locale.

Cette constitution a apporté de nouveaux principes et des changements profonds à la décentralisation.

On note ainsi notamment le rôle prééminent de la région par rapport aux autres collectivités

territoriales dans les opérations de préparation et de suivi des programmes de développement

régional et des schémas régionaux d'aménagement du territoire et ce, dans le cadre du respect des

42 L’article premier de la Constitution de 2011 : « […] L’organisation territoriale du Royaume est décentralisée. El1e est fondée sur une régionalisation

avancée ».
43 L’article 136 de la Constitution de 2011 : « L'organisation régionale et territoriale repose sur les principes de libre admin istration, de coopération

et de solidarité […] ».
44 Le discours Royal du 3 janvier 2010 à l’occasion de l’installation de la Commission Consultative de la Régionalisation est co nçu comme une

référence majeure de la régionalisation avancée : « […] la régionalisation élargie escomptée n'est pas un simple aménagement technique ou
administratif. Elle traduit, plutôt, une option résolue pour la rénovation et la modernisation des structures de l'Etat, et p our la consolidation du
développement intégré. […] Nous invitons la commission à s'attacher à mettre au point un modèle maroco-marocain de régionalisation, issu des
spécificités de notre pays. […] Notre ambition nationale est de passer d'une régionalisation naissante à une régionalisation avancée […] ».
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 65
compétences propres de ces collectivités45. On note aussi le principe de la libre administration des

affaires locales et des règles de gouvernance participative46. Il y a aussi l'adoption de l'élection des

conseils des Régions au suffrage universel direct47, l'octroi du droit d'exécution des délibérations des

conseils des collectivités territoriales aux présidents des conseils élus48, la précision de trois types de

compétences des collectivités territoriales, sur la base du principe de subsidiarité, à savoir des

compétences propres, des compétences partagées avec l'Etat et des compétences qui leur sont

transférables par ce dernier49. Enfin, il y a la concession aux collectivités territoriales d'un système de

ressources financières propres et de ressources financières affectées par l'Etat, pour leur permettre

d'exercer leurs compétences.50

L’exécution de cette réforme a été accomplie par l’adoption du décret n° 2-15-40 du 20 février 2015

fixant le nombre des régions, leurs dénominations, leurs chefs-lieux ainsi que les préfectures et

provinces qui les composent. Actuellement, le Maroc comprend 12 régions, 75 provinces, 1503

communes pour un pays d’une superficie de 710 850 km et une population de 35 millions d’habitants

(Annuaire statistique du Maroc 2017)51 . L’adoption de trois lois organiques (lois organiques de

45 L’article 143 de la Constitution de 2011 : « […] Aucune collectivité territoriale ne peut exercer de tutelle sur une autre. Dans l'élaboration et le
suivi des programmes de développement régionaux et des schémas régionaux d'aménagement des territoires, la région assure, sous la supervision du
président du Conseil de la région, un rôle prééminent par rapport aux autres collectivités territoriales, dans le respect des compétences propres de ces
dernières […] »
46L’article 136 de la Constitution de 2011 : « […] L'organisation régionale et territoriale repose sur les principes de libre administration, de coopération

et de solidarité. Elle assure la participation des populations concernées à la gestion de leurs affaires et favorise leur contribution au développement
humain intégré et durable […] »
47 L’article 135 de la Constitution de 2011 : « […] Les Conseils des régions et des communes sont élus au suffrage universel direct […] »
48 L’article 138 de la Constitution de 2011 : « […] Les présidents des Conseils des régions et les présidents des autres collectivités territoriales

exécutent les délibérations et décisions de ces Conseils […] »

49 L’article 140 de la Constitution de 2011 : « […] Sur la base du principe de subsidiarité, les collectivités territoriales ont des compétences propres,

des compétences partagées avec l'Etat et celles qui leur sont transférables par ce dernier […] » ; L’article 146 : « […] Une loi organique fixe
notamment : […] les compétences propres, les compétences partagées avec l'Etat et celles qui sont transférées aux régions et aux autres collectivités
territoriales, prévues à l'article 140 […] »
50 L’article 141 de la Constitution de 2011 : « […] Les régions et les autres collectivités territoriales disposent de ressources financières propres et de

ressources financières affectées par l'Etat. Tout transfert de compétences de l'Etat vers les régions et les autres collectivités territoriales doit
s'accompagner d'un transfert des ressources correspondantes […] » ; L’article 146 : « […] l'origine des ressources financières des régions et des autres
collectivités territoriales prévues à l'article 141 […] »
51 Décret n°2-15-10 du 20 février 2015, fixant le nombre des régions, leurs noms, leurs chefs-lieux et les préfectures et provinces les composant, BO

n° 6340 du 05 mars 2015

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 66
décentralisation) relatives aux régions52, aux préfectures/provinces53 et aux communes54 et à

l’organisation des élections locales en septembre 2015 a également permis la mise en œuvre de cette

réforme constitutionnelle de 2011.

La répartition des compétences comme locomotive de la décentralisation

La subsidiarité

La répartition des pouvoirs entre l'État et les collectivités territoriales est un élément essentiel de tout

processus de décentralisation (Piveteau, 2005 ; Thoumelou, 2016). Au Maroc, en se basant sur la

nouvelle constitution marocaine, et afin d’assurer une action publique efficace, le législateur a

redistribué la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales décentralisées

en déterminant les attributions de chaque échelon territorial, notamment en intégrant le principe de

la subsidiarité, qui a alors fait partie pour la première fois de l’arsenal juridique marocain55. Pour cela,

nous allons présenter brièvement la définition théorique du principe de la subsidiarité, ainsi que sa

place dans l’arsenal juridique marocain.

La subsidiarité : le concept

Le terme de « subsidiarité » provient d’une origine étymologique latine (Derosier, 2007). Il dérive

d’une part du terme subsidium qui signifie « renfort, ressource », et donne aujourd’hui le terme «

subside », impliquant l’idée de secours, obtenir un subside signifiant obtenir une aide financière, et

d’autre part, du terme subsidiarius, signifiant « qui est en réserve ». Dans l’Antiquité romaine, les

troupes subsidiaires étaient les troupes de renfort lorsque sont nécessaire56. Selon Barroche (2008),

52 Loi organique n° 111-14 relative aux régions, promulguée par le Dahir n° 1-15-83 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février 2016.
53 Loi organique n° 112-14 relative aux préfectures et provinces, promulguée par le Dahir n° 1-15-84 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février
2016.
54 Loi organique n° 113-14 relative aux communes, promulguée par le Dahir n° 1-15-85 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18 février 2016.
55 Article 140 de la constitution marocaine « … Sur la base du principe de subsidiarité, les collectivités territoriales ont des compétences propres, des

compétences partagées avec l'Etat et celles qui leur sont transférables par ce dernier… » ; Article 94 de la loi organique n° 111-14 relative aux régions
« …. Sont fixés sur la base du principe de subsidiarité, les domaines des compétences transférées de l’Etat à la région… » ; Article 4 de la loi organique
n°112-14 relative aux préfectures et provinces «…sur la base du principe de subsidiarité, la préfecture ou la province exerce les compétences
propres…. » ; Article 4 de la loi organique n°113-14 relative aux communes « …sur la base du principe de subsidiarité, la commune exerce les
compétences propres…. »
56 Dictionnaire étymologique et historique du français, Paris, Larousse, 1998.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 67
le concept « … rappelle la sociabilité naturelle de l’homme : l’inséparabilité du couple

personne/communauté, l’importance des corps intermédiaires dans le fonctionnement de la société

et l’épanouissement des individus ».

Beitone et al. (2019) indiquent que le principe de subsidiarité est une règle relative à l’intervention

des pouvoirs publics, qui stipule qu’une décision ne doit pas être traitée au niveau d’une instance

supérieure (État par exemple) si elle peut l’être par les acteurs directement concernés à un rang

inférieur (région, commune, famille, etc.).

Généralement, la subsidiarité se définit comme un principe selon lequel les décisions, législatives ou

administratives, doivent être prises au plus bas niveau possible (Drago, 1994). C’est un principe qui

permet de promouvoir les acteurs locaux décentralisés par rapport aux instances centralisées (Tosi,

2006), et sur lequel se fonde l’autonomie locale (Heckly et Oberkampf, 1995 ; Fong et Ichijo, 2022).

Il consiste à placer le pouvoir de décision au niveau le plus décentralisé (Coulange 2014). Selon

Naudet (2014), « la subsidiarité n’implique pas l’intervention de l’État ! Elle n’est donc ni la «

décentralisation » du pouvoir politique ni encore moins le fait que le « sommet » des pouvoirs publics

se déleste, « vers le bas », de fonctions qu’il délègue à des niveaux inférieurs. Au contraire, la

subsidiarité consiste à laisser faire la société civile –d’essence privée- et à la laisser déléguer au

politique ce qu’elle ne peut effectuer ». Au sens politique du terme, la subsidiarité limite la

centralisation et préconise que les questions soient résolues au niveau local, et le plus près possible

de l'individu. En ce sens, elle est une caractéristique du fédéralisme dont la philosophie est de protéger

l'autonomie des États et de décourager la centralisation du pouvoir. Il y a donc une compatibilité

globale entre les deux concepts de fédéralisme et de subsidiarité (Evan, 2014). Néanmoins, selon

Edward et al. (1994), Watts (1998) et Feely et Rubin (2008), ces avantages pourraient être obtenus

par la décentralisation sans « fédéralisme ». Ainsi, un gouvernement central unitaire peut choisir de

transférer le pouvoir aux autorités locales ou régionales sans donner à ces dernières une véritable

autonomie politique, définie comme une garantie contre l'ingérence du centre.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 68
En termes de gouvernance, la subsidiarité implique que les structures politiques, telles que l'État-

Nation ou les unités régionales, ne doivent intervenir que lorsque cela est nécessaire pour protéger le

bien commun et pour accomplir les tâches qui ne peuvent pas être réalisées efficacement à un niveau

local. Ainsi, la subsidiarité souligne l'importance de doter les individus de l'autonomie et des

ressources nécessaires pour assumer la responsabilité de développer et de fournir les services dont

ils ont besoin (Barber, 2005).

La subsidiarité au Maroc

Depuis l’indépendance, le processus de décentralisation au Maroc n’a pas cessé d’évoluer et de

s’adapter aux réalités locales, accompagné d’une évolution de la répartition des compétences entre

le centre et la périphérie. De la sorte, la nouvelle réforme des lois organiques relatives aux collectivités

territoriales semble rompre avec les anciens textes régissant la relation entre l’Etat et les collectivités

territoriales en matière de répartition des pouvoirs et compétences.

Ainsi, la subsidiarité est désormais au cœur des textes constitutionnels en matière de la répartition

des pouvoirs et compétences au Maroc, tout en précisant et en distinguant trois types de compétences

fixés par les lois organiques relatives aux collectivités territoriales57. Néanmoins, le législateur

prévoyait les transferts des compétences vers les collectivités territoriales de manière progressive et

avec une différenciation entre collectivités communales58, préfectorales et provinciales59 ou

régionales60. Pourtant, ce transfert de compétences selon les catégories de collectivités locales existait

déjà depuis la réforme de la charte communale en 1976, mais sans en parler de manière explicite.

Ainsi, dans le cadre de la régionalisation, la commission consultative sur la régionalisation (CCR) a

envisagé des propositions pour préciser de manière claire les compétences attribuées à chaque

catégorie de collectivité territoriale. Il s’agit là d’un travail d’experts maîtrisant l’organisation des

57 Les lois organiques relatives à l’organisation communale (article 3 de la loi 113-14), préfectorale et provinciale (article 3 de la loi 112-14) et
régionale (article 4 de la loi 111-14).
58 Articles 77 et 91 de la loi 113-14 relative aux communes
59 Articles 78 et 90 de la loi 112-14 relative aux préfectures et provinces
60 Articles 80 et 95 de la loi 111-14 relative aux régions

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 69
filières de métiers correspondant à chaque domaine de compétence, et capables de les segmenter en

compétences suffisamment identifiées et pertinentes pour en faciliter le transfert ou le partage, pour

éviter les enchevêtrements de compétences entre les différentes collectivités territoriales, source de

confusions et de conflits, pour respecter, autant que possible, le principe « une compétence/une

collectivité territoriale », et pour veiller, y compris dans les cas de partenariat, à bien préciser les

responsabilités de chaque partenaire. Cette commission s’est penchée également sur la nécessité de

s'assurer que chaque collectivité territoriale dispose de ressources propres suffisantes pour pouvoir

exercer correctement les compétences spécifiques dont elle est responsable. Elle s’est aussi assurée

que le transfert des autres compétences à chaque collectivité territoriale se fasse, dans un cadre

négocié avec l’Etat, sous couvert de contrats définissant la compétence concernée, les conditions du

transfert et les modes d’évaluation et d’actualisation61.

C’est en se basant sur ces recommandations que la nouvelle réforme a redéfinit les compétences pour

chacun des trois niveaux de collectivités territoriales. De ce fait, les trois lois organiques définissent

pour la première fois, les principes généraux guidant l’attribution des compétences.

La commune, compte tenu de sa proximité des citoyens, est chargée de fournir des services locaux

aux citoyens dans les limites de ses attributions62.

Les préfectures ou les provinces, relevant de leur compétence territoriale, sont chargées d’inciter le

développement social, visant à déployer l'efficacité, l'interconnexion et la coopération entre les

communes composant le territoire de la préfecture ou de la province63.

La région est responsable, dans sa juridiction territoriale, de l’organisation, la coordination et le suivi

du développement intégré et durable64.

61 Commission Consultative sur la Régionalisation, « Rapport sur la régionalisation avancée/Livre II :

Aspects institutionnels », p. 31.
62 Des compétences de la commune, Chapitre premier : Principes généraux, Articles 77 et 91 de la loi 113-14 relative aux communes
63 Des compétences de la préfecture ou de la province, Chapitre premier : Principes généraux, Articles 78 et 90 de la loi 112-14 relative aux préfectures

et provinces
64 Des compétences de la région, Chapitre premier : Principes généraux, Articles 80 et 95 de la loi 111-14 relative aux régions.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 70
Ainsi, les nouvelles lois organiques définissent trois grands groupes de compétences pour les trois

catégories de collectivités territoriales. Chaque collectivité dispose de compétences propres ; des

compétences partagées avec l’Etat ainsi que des compétences qui peuvent lui être transférées par ce

dernier.

Les compétences des collectivités territoriales

La commune

Au Maroc, la commune représente la cellule de base et cadre de décentralisation, jouant un rôle

primordial, dans la mesure où elle assure la proximité de l’administration avec les administrés.

Toutefois, la nouvelle réforme a renforcé le statut de la commune en tant que collectivité de proximité,

en distinguant ses compétences dans le domaine de la réglementation et son rôle de prestataire de

services publics locaux.

Ainsi, la nouvelle réforme a montré la place des organes de la commune. De la sorte, le conseil

municipal à travers son organe exécutif, en l'occurrence le président du comité municipal est tenu de

régler les affaires de la commune par ses délibérations. Ainsi, « la commune est responsable des

missions de prestation des services de proximité, dans le cadre des compétences qui lui sont

distribuées »65, et de la mise en place des plans d’action communaux (PAC) et de la coopération

internationale.

Les compétences propres de la commune (Figure 11 A), portent sur la gestion des services et

équipements publics de proximité, et l’urbanisme et l’aménagement du territoire. Ainsi, la commune,

à son initiative, peut, par voie contractuelle avec l’Etat et par ses propres moyens, financer ou

participer au financement de la réalisation d’un service ou d’un équipement ou à la prestation d’un

service public, même si ne faisant pas partie de ses compétences propres. Il est primordial de

souligner l’importance d’un élément fondamental de la nouvelle réforme (la loi organique relative aux

65
Article 77 de la loi organique n°113-14 relative aux communes
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 71
communes) ; la planification communale comme compétence propre de la commune. Ceci passe par

l’élaboration du plan d’action communal (PAC).

Concernant l’aménagement du territoire et l’urbanisme, le Maroc vit un paradoxe étonnant : c’est le

pays qui, dans le domaine de l’administration du territoire, a développé un discours pertinent et riche

sur la décentralisation, la régionalisation, la démocratie locale et le développement territorial, mais

sans jamais intégrer cet ensemble dans une politique cohérente d’aménagement du territoire (Sedjari,

1999). Malgré les défis rencontrés par le Maroc en matière d'aménagement du territoire et

d'urbanisation, les questions d'urbanisme relèvent particulièrement du champ d'action des pouvoirs

publics66. Néanmoins, les collectivités locales ont la possibilité de définir des Plans communaux de

Développement (PCD), qui sont les précurseurs des Schémas d’Aménagement Régional ou Local au

niveau d’orientation. Or, au niveau national, l’application de ces documents top down ne produit pas

une vision unifiée et cohérente pour le Maroc (Planel, 2009), dans la mesure où l’Etat occupe le rôle

principal, face au rôle secondaire qu’occupe les collectivités locales, en particulier, les communes.

En ce qui concerne les pouvoirs de la police administrative, c’est le président du conseil communal

qui exerce cette mission, par voie d’arrêtés réglementaires et de mesures de police individuelles,

portant autorisation, injonction ou interdiction, dans les domaines de l’hygiène, la salubrité, la sûreté

publique67. Ainsi, c’est lui qui doit veiller à l’application des lois et des règlements, ainsi qu’au respect

des prescriptions des documents en matière d’aménagement et d’urbanisme. Il délivre les

autorisations nécessaires de construction, de lotissement et de morcellement, ainsi que celles liées à

l’occupation des domaines publics pour usage lié à la construction.

66 Dahir n° 1-92-31 du 15 hija 1412 (17 juin 1992) portant promulgation de la loi n° 12-90 relative à l'urbanisme. (Article 9) L'Etat, les collectivités
locales, les établissements publics et les personnes morales de droit privé dont le capital est souscrit entièrement par les personnes publiques précitées
sont tenus de respecter les dispositions du schéma directeur d'aménagement urbain. (Article 11) Les plans de zonage, les plan s d'aménagement et les
plans de développement prévus par le dahir n° 1-60-063 du 30 hija 1379 (25 juin 1960) relatif au développement des agglomérations rurales, doivent
respecter les dispositions des schémas directeurs d'aménagement urbain, Dont la durée peut aller jusqu’à 25 ans (Article 3).
67 Article 100, de la loi organique n°113-14 relative aux communes

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 72
La réforme a également mentionné que le gouverneur peut s'opposer à toutes les délibérations du

conseil communal qui seraient en violation des lois et règlements existants, ainsi qu’aux délibérations

ne faisant pas partie des attributions du conseil de la commune ou en violation des dispositions de la

loi organique et des textes législatifs et réglementaires en vigueur68. Le législateur prescrit également

aux présidents du conseils d’arrondissements, ou ses vice-présidents, l’octroi des permis de

construire, des permis d’habiter et des certificats de conformité69. Ainsi, tous les arrêtés à caractère

réglementaire pris par le président du conseil en matière d’urbanisme doivent être obligatoirement

notifiés au gouverneur de la préfecture ou de la province ou à son intérimaire70.

Figure 11 : Compétences propres, partagées et transférées de la commune au Maroc depuis 2015

68 Article 117, de la loi organique n°113-14 relative aux communes

69 Article 237, de la loi organique n°113-14 relative aux communes
70 Article 116, de la loi organique n°113-14 relative aux communes

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 73
Les compétences partagées entre la commune et l’Etat (Figure 11 B) sont généralement focalisées

sur le domaine économique local, et ce à travers trois volets essentiels : le développement de

l’économie locale et la promotion de l’emploi, la préservation des spécificités du patrimoine culturel

local et son développement, et l’action en faveur de la promotion des investissements privés en

matière de réalisation des infrastructures et équipements, la participation à la mise en place de zones

d’activités économiques et l’amélioration des conditions de travail dans les entreprises. Ainsi, les

actions principales auxquelles la commune peut contribuer pour promouvoir son développement local,

s’orientent vers une complémentarité entre l’action des autres échelons des collectivités territoriales,

notamment les préfectures ou provinces et la région.

En ce qui concerne les compétences transférées par l’Etat aux communes (Figure 11 C), il s’agit de la

protection et la restauration des monuments historiques, du patrimoine culturel et la préservation des

sites naturels. Ces domaines de la culture, du tourisme et de l’environnement, font aussi l’essentiel

des compétences partagées entre l’Etat et la région. Les compétences transférées aux régions

évoquent les mêmes domaines (les infrastructures et équipements, la culture, l’eau et

l’environnement) mais à dimensions régionales.

La province ou la préfecture

En focalisant les prérogatives provinciales sur le développement social, la nouvelle réforme vise à

faire de la province ou la préfecture un relais pour l'action régionale. En plus de confier le pouvoir

exécutif aux présidents des conseils provinciaux et préfectoraux, la nouvelle réforme a également

profondément réexaminé les domaines d'action de ces collectivités, qui sont appelées à occuper le

rôle d'intermédiaire entre les communes et les régions.

Selon la nouvelle loi organique relative aux préfectures et provinces, « la préfecture ou la province

est chargée, à l’intérieur de son ressort territorial, des missions de promotion du développement

social, notamment en milieu rural de même que dans les espaces urbains »71. Ainsi, relèvent de leurs

71
Article 78 de la loi organique n°112-14 relative aux préfectures et provinces.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 74
compétences propres (Figure 12A) « le transport scolaire dans le milieu rural, la réalisation et

l’entretien des pistes rurales, la mise en place et l’exécution de programmes pour réduire la pauvreté

et la précarité, le diagnostic des besoins en matière de santé, de logement, d’enseignement, de

prévention et d’hygiène et le diagnostic des besoins en matière de culture et de sport ».

Pour réduire les déficits en développement accumulés, en particulier dans les zones rurales et

montagneuses, la loi prévoit aussi des compétences partagées (Figure 12 B) entre l’Etat et la

préfecture ou la province. Il s’agit de compétences dont l’exercice s’avère efficace lorsqu’elles sont

partagées.

L’exécution de ces compétences partagées peut se faire sur la base des principes de progressivité et

de différenciation. Certaines compétences pourraient faire l’objet d’une contractualisation entre l’Etat

et les collectivités préfectorales et provinciale, s’agissant notamment du développement des zones

montagneuses et oasiennes, et de la mise à niveau du monde rural et son désenclavement à travers

la mise en place d’équipements et infrastructures de base en matière de santé, d’éducation, de

formation et du sport, et d’accès à l’eau et à l’électricité.

En matière de compétences transférées (Figure 12 C), la nouvelle loi organique apporte de grandes

précisions. Tout comme le plan d'action communal (PAC), les collectivités préfectorales et provinciales

sont invitées à mettre en place au cours de la première année du mandat électoral, un programme

de développement (PDPP), puis à son suivi, son actualisation et son évaluation.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 75
 Figure 12 : Compétences propres, partagées et transférées de la préfecture ou la province depuis
2015
Le programme de développement de la préfecture et province (PDPP), fixé pour six ans, doit être basé

sur une approche participative sous la supervision du wali ou du gouverneur, ainsi que la coordination

de tous les services déconcentrés de l’administration centrale et avec les autres collectivités

territoriales. Concentrer les compétences préfectorales et provinciales sur le développement social,

notamment en milieu rural, est sans doute un des éléments les plus importants de la nouvelle réforme.

En outre, des précisions sont données concernant les champs d’action des collectivités préfectorales

et provinciales. Leurs missions « concernent également le renforcement de l’efficacité, de la

mutualisation et de la coopération entre les communes sises sur le territoire de la préfecture ou de la

province ». Ainsi, l’organisation de la préfecture ou de la province est basée sur les principes de

coopération et de solidarité entre les préfectures et les provinces, et entre celles-ci et les autres

collectivités territoriales, afin de réaliser des projets communs.

Cette nouvelle réforme insiste sur l’efficacité, la mutualisation et la coopération entre les communes,

dont le renforcement appartient désormais aux collectivités préfectorales et provinciales.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 76
Quant aux mécanismes d’adaptation de l’organisation territoriale pour favoriser l’intercommunalité,

la préfecture, ou la province, est chargée de l’exercice délégué de certaines des compétences dévolues

à une ou plusieurs communes sises dans son territoire si cela s’avère efficace. Cette délégation, qui

nécessite la délibération des conseils communaux concernés, peut intervenir par voie contractuelle,

soit à la demande des dites communes, soit à l’initiative de la collectivité préfectorale ou provinciale.

La collectivité préfectorale ou provinciale peut accomplir, dans le cadre du respect des compétences

dévolues aux autres collectivités territoriales, et chaque fois que nécessaire, toute action de nature à

promouvoir la coopération, la concertation et la complémentarité entre la préfecture ou la province et

les communes sises dans son territoire, pour tout ce qui concerne la maîtrise d’ouvrage déléguée, et

selon des conditions et procédures fixées par décret72

La région

La région est une collectivité territoriale dotée de la personnalité morale et de l'indépendance

administrative et financière. Cela revient à dire que ses affaires sont gérées par un conseil régional

dont les membres sont élus au suffrage universel direct conformément aux dispositions de la loi de

réglementation relative à l'élection des membres des conseils des collectivités territorial73.Comme

indiqué au chapitre 135 de la Constitution du Royaume de 2011 « …. Les collectivités territoriales du

Royaume sont les régions, les préfectures, les provinces et les communes. Elles constituent des

personnes morales de droit public, qui gèrent démocratiquement leurs affaires… ». Après l'élection

des membres du Conseil régional74, et sur invitation du gouverneur ou de son représentant, la date

et le lieu de la réunion seront déterminés dans cet appel, pour élire le bureau du conseil régional. Ce

72 Article 6 de la loi organique n°112-14 relative aux préfectures et provinces.

73 Dahir n° 1.15.90 en date du 16 Juillet 2015 portant promulgation de la loi organique n° 34.15 modifiant et complétant la loi organique n° 59.11
relatives à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales
74 « … Les affaires de la région sont gérées par un conseil dont les membres sont élus au suffrage universel direct, conformément aux dispositions de

la loi organique n°59-11 relative à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales, (Article 9 du chapitre premier de l’organisation
du conseil de la région du dahir n°1-15-83 du 20 ramadan 1436 (7 juillet 2015) portant promulgation de la loi organique n° 111-14 relative aux
régions). Contrairement à l’ancien loi n° 47-96 relative à l'organisation de la région promulguée par le dahir n°1-97-84 du 23 kaada 1417 (2 avril
1997) (B.O n° 4470 du 3 avril 1997), ou « …Le conseil régional est composé de représentants élus des collectivités locales, d es chambres
professionnelles et des salariés… »
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 77
bureau, élu pour la durée du mandat du conseil régional75, se compose d'un président et de vices-

présidents76. Le président du conseil et ses vice-présidents sont élus lors d’une seule séance prévue

à cet effet dans les quinze jours suivant l’élection des membres du conseil, de la sorte, qu’après cette

séance de l’élection du président, une séance consacrée à l’élection des vice-présidents est tenue sous

la présidence de ce dernier (Le wali de la région ou son représentant assiste à cette séance).

La région est devenue aujourd’hui un espace important pour la mise en œuvre des politiques

structurelles de développement économique. Elle est un échelon territorial entre l’Etat central et les

autres collectivités territoriales, notamment, les provinces ou préfectures et les communes.

La nouvelle loi organique relative aux régions a fixé des compétences propres dans le domaine du

développement régional (Figure 13 A). Elles portent essentiellement sur l’organisation, la coordination

et le suivi du développement intégré et durable, notamment par l’amélioration de l’attractivité de

l’espace territorial de la région et le renforcement de sa compétitivité économique, la bonne utilisation

des ressources naturelles, leur valorisation et leur préservation, des mesures et des actions

d’encouragement de l’entreprise et de son environnement et en œuvrant à faciliter la domiciliation

d’activités génératrices de richesse et d’emploi, la contribution à la réalisation du développement

durable et l’amélioration des capacités de gestion des ressources humaines et leur formation 77. La

région exerce ses missions, sous réserve des politiques et stratégies générales et sectorielles de l'État

dans ces domaines.

75Contrairement à ce qui était prévu à l'article 10 de la loi n° 47-96 « … Les membres du bureau sont élus pour un mandat de trois ans renouvelable…
», loi organique n° 111-14 à préciser la durée du mandat dans son article 20 «….Le président et les vice-présidents sont élus pour la durée du mandat
du conseil… »,ainsi « … Les deux tiers (2/3) des membres du conseil de la région en exercice peuvent, à l’expiration de la troisième année du mandat
du conseil, présenter une demande aux fins de démettre le président de ses fonctions. Cette demande ne peut être présentée qu ’une seule fois durant
le mandat du conseil. La demande de démission doit être inscrite obligatoirement à l’ordre du jour de la première session ordinaire tenue par le conseil
lors de la quatrième année.
Le président est considéré démis de ses fonctions si la demande de démission est approuvée par les trois quarts (3/4) des membres du conseil en
exercice… » (Article 73)
76 Article 9 du loi organique n° 111-14 relative aux régions « … Le bureau du conseil se compose du président et des vice-présidents… »
77 Article 80 de la loi organique n° 111-14 relative aux régions

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 78
La nouvelle loi organique a fixé également des compétences partagées (Figure 13 B) entre l’Etat et la

région. Elles concernent notamment le développement durable, le développement rural, la culture et

le tourisme. Pareillement, la loi prévoit des compétences transférées (Figure 13 C) basées sur le

principe de subsidiarité. Celles-ci concernent principalement tous les équipements et les

infrastructures à dimension régionale, l’industrie, la santé, le commerce, l’enseignement, la culture,

le sport, l’énergie, l’eau et l’environnement.

Figure 13 : Compétences propres, partagées et transférées de la région depuis 2015

Dans ce contexte, le conseil régional est tenu de mettre en place son programme de développement

régional (PDR) au cours de la première année du mandat du conseil, sous la supervision de son

président et pour une durée de 6 ans. Il œuvre également à son suivi, son actualisation et son

évaluation.

L’élaboration des PDR doit être faite sur la base d’une démarche participative, en coordination avec

le wali de la région qui a en charge la coordination des services déconcentrés de l’administration

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 79
centrale78. Ainsi, le PDR est tenu de « suivre les orientations stratégiques de la politique de l’Etat, et

veiller à leur déclinaison au niveau régional et prendre en considération l’intégration des orientations

du schéma régional d’aménagement du territoire (SRAT) et les engagements convenus entre la région

et les autres collectivités territoriales, leurs instances, ainsi que les entreprises publiques et les

secteurs économiques et sociaux dans la région ». Cependant, la prééminence accordée à la région

par la constitution, la consécration de la libre administration et l'adoption d’un nouveau découpage

régionale, sont de nouveaux éléments qui peuvent faire de la région un véritable acteur du

développement économique.

b) Etat des lieux de la déconcentration au Maroc

Au niveau des discours royaux

Depuis longtemps, les discours royaux représentent le cadre d’orientation d’évolution et de

développement de l’administration marocaine, ils se sont concentrés sur la nécessité de la mise en

œuvre des modes d'organisation déconcentré et décentralisé, afin de réduire la centralisation de la

décision dans la capitale.

Le roi Hassan II cherchait à suivre le processus de développement engagé par le roi Mohammed V,

se concentrant sur la nécessité de "poursuivre la mise en œuvre de l'ère royale en organisant des

élections villageoises et municipales avant la fin de 1959", conduisant à la consolidation des piliers de

la démocratie, en revanche, les discours du roi Hassan II insistaient sur l’importance de la

décentralisation, avec l’appel à la création des provinces et préfectures, la nécessité d’une

représentation des ministères au niveau provincial, préfectoral et régional, la nécessité de confier des

responsabilités à ces représentants et d’établir une coordination horizontale.

En complément de cette série de procédures et de directives royales, le défunt roi a appelé à la

nécessité de créer un lien entre la décentralisation et déconcentration. Dans son discours à l’occasion

78
Article 83 de la loi organique n° 111-14 relative aux régions
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 80
de l’ouverture du 7ème colloque National des Collectivités locales 1998, il disait : « … la

déconcentration est le moyen qui permet à l’homme de jouir des bienfaits de la décentralisation. En

d’autres termes, la décentralisation, c’est le terrain, la déconcentration, c’est le moyen. La

décentralisation est une culture. La déconcentration rejette toute attitude négative de repli, d’esprit

possessif, voire de monopole. La décentralisation doit impliquer tout le monde et la déconcentration

doit prévaloir dans tous les départements ministériels et au sein de toutes les administrations… ».

Également, la question de la déconcentration a suscité l’intérêt du roi Mohammed VI, qui s’est traduit

par de nombreux discours, visant à renforcer la démocratie locale par l'application des politiques de

décentralisation et de déconcentration. Dans le contexte de la transition démocratique, avec le

gouvernement de l’ancien premier ministre Abderrahman el-Youssoufi, et en réponse aux exigences

de l'époque qui ont imposé la restructuration du rôle et des fonctions de l'État, plusieurs appels royaux

ont été lancés. Ces appels constituent le cadre général d’orientation des décisions politiques et

administratives. On peut citer :

L'appel Royal au renouveau du concept d'autorité ;

« … nous avons appelé à l'adoption d'un nouveau concept de l’autorité, pour que celle-ci soit au service

du citoyen, proche de ses préoccupations et de ses besoins, entretenant une relation qui ne se

caractérise ni par la tentation, ni par la crainte, mais par le respect mutuel et la complémentarité

entre gouvernants et gouvernés… »79. Ce concept ne se limite pas à l’administration territoriale, mais

inclut plutôt les différentes administrations marocaines.

L’appel à la liaison entre la décentralisation et la déconcentration

Le roi a appelé à la nécessité de créer un lien entre la décentralisation et la déconcentration ; « … La

décentralisation ne peut atteindre les objectifs escomptés que si, parallèlement, est engagé un

79 Extrait
du Message de S.M. le Roi Mohammed VI à l’occasion du 51ème anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l’Homme (1999).
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 81
processus de déconcentration qui implique le transfert des attributions de l'administration centrale à

ses délégués locaux… »80.

Le lancement de la régionalisation avancée

« … A cet égard, la consécration de la régionalisation avancée constitue l'un des chantiers stratégiques

du Maroc d'aujourd'hui et de demain. Cela tient non seulement à son rapport avec la mise en place

de la chambre des conseillers, mais surtout aux opportunités que cette régionalisation, conjuguée

avec la déconcentration administrative, offre en termes de bonne gouvernance territoriale et de

proximité par rapport au citoyen. Elle ouvre également des possibilités et des perspectives

prometteuses, à même d'assurer un développement humain et socio-économique équilibré, solidaire

et durable… »81.

L’appel à l’élaboration d'une charte de déconcentration

Depuis son intronisation, le roi Mohamed VI, n’a pas cesser d’appeler à la consolidation des acquis de

la décentralisation, la déconcentration et de la démocratie locale. « …Nous appelons aussi, comme

Nous l’avons fait plus d’une fois auparavant, à l’élaboration et à l’adoption d’une charte avancée de

la déconcentration administrative. Nous exhortons également à la fixation d’un échéancier précis pour

l’application de cette charte… »82.

Au niveau du cadre juridique

Au Maroc, le chapitre de déconcentration a débuté dès les années 1977, en premier lieu par le Dahir

du 15 février 1977 qui a attribué aux gouverneurs représentant le gouvernement central au niveau

régional, provincial et préfectoral, les responsabilités de coordination et de suivi des performances

des services extérieurs des ministères de tutelle, en vue d'assurer la cohérence des différentes

80 Extrait du discours de SM le Roi Mohammed VI devant les responsables des Régions, Wilayas, Préfectures et Provinces du Royaum e, cadres de
l'administration et représentants des citoyens
81 Extrait du discours de SM le Roi lors de l'ouverture de la première session de la 5ème année législative de la 8ème législatu re
82 Extrait du discours royal a l’occasion de l'ouverture de la première session de la 2ème année législative de la 10ème législature. 13/10/2017

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 82
politiques sectorielles au sein des territoires qu'ils supervisent83. Puis, le décret du 20 octobre 1993 a

défini plus précisément la répartition des attributions et des moyens entre services centraux et

extérieurs des administrations publiques. Il a stipulé que les administrations centrales assurent au

niveau national, sous l’autorité des ministres, une mission de conception, d’orientation, de gestion et

de contrôle des actions relevant de leur compétence. Ainsi, les services extérieurs (déconcentrés)

sont chargés, au niveau territorial, de l’exécution de la politique gouvernementale et de toutes

décisions et directives des autorités compétentes dans le cadre des dispositions législatives et

règlementaires en vigueur84. Puis, le décret du 2 décembre 200585 a fixé l'organisation des

départements ministériels, ainsi que la répartition des attributions et des moyens entre leurs

administrations centrales et les services déconcentrés. Ainsi, est créée une commission dénommée

" Commission d'organisation des structures administratives et de la déconcentration administrative ",

chargée d'étudier et d'approuver les schémas directeurs de déconcentration. A cette fin, elle examine

les propositions de répartition des attributions et des moyens entre les administrations centrales, les

directions régionales et les directions préfectorales86.

Par la suite, l'approfondissement de la déconcentration est devenu un pilier essentiel du programme

de réforme du Maroc, consolidé par le décret n ° 2-17-618 du 26 décembre 2018, portant Charte

Nationale de la Déconcentration, fixant, d’une part, les objectifs et les principes de la déconcentration

83 Bulletin Officiel n° : 3359 du 16/03/1977 - Page : 341 ; Dahir portant loi n° 1-75-168 du 25 safar 1397 (15 février 1977) relatif aux attributions du
gouverneur
84 Décret n° 2-93-625 du 4 Joumada I 1414 (20 octobre 1993), Bulletin Officiel n° : 4227 du 03/11/1993
85 Décret n° 2-05-1369 du 29 chaoual 1426 (2 décembre 2005), fixant les règles d'organisation des départements ministériels et de la déconcentration

administrative.
86 Article 11 du chapitre III De la procédure d'organisation des départements ministériels du Décret n° 2-05 1369 du 29 chaoual 1426 (2 décembre

2005) fixant les règles d'organisation des départements ministériels et de la déconcentration administrative : « … Il est créé auprès de l'autorité
gouvernementale chargée de la modernisation des secteurs publics, une commission dénommée " Commission d'organisation des structures
administratives et de la déconcentration administrative ". Cette commission est composée : d'un représentant de l'autorité gouvernementale chargée
de la modernisation des secteurs publics, président ; d'un représentant de l'autorité gouvernementale chargée des finances ; d'un représentant de
l'autorité gouvernementale concernée par le projet soumis à la commission. Le président de la commission susvisée peut inviter aux réunions les
représentants d'autres services publics dont les attributions ont un rapport avec le projet de décret ou d'arrêté soumis à l'examen de la commission.
Lors de l'examen des projets de schémas directeurs de déconcentration, il est adjoint à cette commission les membres ci-après : un représentant de
l'autorité gouvernementale chargée de l'intérieur ; un représentant de l'autorité gouvernementale chargée de l'aménagement du territoire de l'eau et de
l'environnement ; un représentant du secrétariat général du gouvernement ; un représentant de l'autorité gouvernementale char gée des affaires
économiques et générales ; et un représentant de l'autorité gouvernementale chargée du plan… »
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 83
administrative (Figure 14) et les mécanismes de sa mise en œuvre et d’une autre part, les règles

générales de l'organisation administrative des services déconcentrés de l'Etat (Figure 15).

Figure 14 : Les objectifs et les principes de la déconcentration au Maroc depuis 2018

Figure 15 : Les règles générales de l'organisation administrative des services déconcentrés au Maroc
depuis 2018

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 84
Cette charte nationale de la déconcentration fixe également les principes et les règles encadrant les

relations des services déconcentrés de l'Etat aux niveaux régional, préfectoral ou provincial avec les

organismes et les institutions ci-après : les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs

organismes ; les établissements publics et toute autre personne morale de droit public ; les

entreprises publiques et tout organisme chargé de la gestion d'un service public (Figure 16).

La politique de déconcentration administrative repose sur deux principaux fondements : i) La région

est l’espace territorial approprié pour la concrétisation de la politique nationale de déconcentration

administrative, eu égard à la position prééminente qu'elle occupe dans l'organisation administrative

du Royaume, ce qui en fait un échelon intermédiaire dans les relations entre les administrations

centrales de l'État et leurs représentations au niveau territorial. ii) Le wali de région a un rôle central,

en sa qualité de représentant du pouvoir central au niveau régional, dans la coordination des activités

des services déconcentrés, en veillant à leur bon fonctionnement et à leur contrôle, sous l'autorité

des ministres concernés, en vue d'atteindre l'efficience, l'efficacité et la convergence nécessaires à la

mise en œuvre et au suivi des politiques publiques au niveau de la région87.

87
Article 5 du décret numéro 2.17.618 portants charte de la déconcentration administrative
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 85
 Figure 16 : Les règles encadrant les relations des services déconcentrés aux niveaux régional,
préfectoral ou provincial au Maroc depuis 2018
Après l’indépendance, l’administration marocaine n’a pas cessé de se développer et de s’adapter au

changement (Figure 17). Aujourd’hui, la libre administration est au cœur de la réforme territoriale.

Sa consécration par la loi de décentralisation et de déconcentration est l’une des mesures phare de

l’autonomie locale. Ainsi, la nouvelle réforme de 2015, a accordé une grande importance à l’autonomie

des collectivités territoriales, basée sur la subsidiarité. Elle a permis d’encadrer les relations entre

l’Etat et les collectivités territoriales en matière de répartition des compétences.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 86
 Figure 17 : Chronologie des politiques de décentralisation et de déconcentration
Cependant, le principe d’approbation de l’autorité local, sur certaines décisions du conseil remet en

question la pratique de la libre administration d’une part et l’efficience de l’action publique locale

(Figure18). Nous y reviendrons par la suite plus en détails, notamment concernant les réalités sur le

terrain par des études de cas.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 87
 Figure 18 : Les délibérations qui ne peuvent être appliquées qu'après avoir été approuvées par le
gouverneur ou l’autorité gouvernementale chargée de l'intérieur

3.3.2. De la gouvernance a la gouvernance territoriale

La gouvernance territoriale est un processus qui fait appel aux politiques de déconcentration et de

décentralisation dans la mesure où elle se définit comme un processus de coordination d’acteurs, de

groupes sociaux et d’institutions, en vue d’atteindre des objectifs définis et discutés collectivement

(Le Galès, 2004b). Elle se base sur les rapports horizontaux entre les acteurs locaux et sur

l’importance de la négociation comme mode de coordination rendant possible l’action publique

(Hassenteufel, 2011). La gouvernance territoriale se résume alors à la territorialisation des politiques

publiques et à la pertinence des territoires administratifs, ainsi qu'aux modes de participation des

multiples acteurs à un processus collectif de prise de décision ou de développement économique. Elle

conduit à une interrogation sur les enjeux de la gouvernance rurale (Welch, 2002) et du

développement durable (Lowe et Ward, 2007) et leur application aux territoires, et sur les questions

de gouvernance et de coordination multi-niveaux (Bartle et Flinders, 2022) entre territoires. Parler de

gouvernance territoriale revient à considérer les territoires comme des territoires de construction de

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 88
projets collectifs, d'expression de relations globales/locales et de prise en compte des enjeux du

développement durable (Rey-Valette et al, 2008).

Au Maroc, l’action publique locale s’inscrit dans le cadre d’une transformation continue, cherchant de

nouveaux modes de gestion et d’organisation des acteurs, et appelant les différentes collectivités

territoriales à agir comme de véritables acteurs de développement. D’ailleurs, c’est ici que s’inscrit

l’enjeu majeur de la régionalisation, consistant à une transformation profonde de l’action publique, et

est considérée comme l’expression de la gouvernance territoriale.

L'action publique peut être considérée comme l'expression de la gouvernance territoriale, et combine

les initiatives des autorités publiques et des acteurs privés dans une production globale de biens et

services mixtes. C’est « comme un modèle de coordination qui vise à intégrer les mécanismes

productifs et institutionnels dans les dimensions locales (proximité géographique vs proximité

organisationnelle) et locales-globales (proximité locale vs proximité globale), la gouvernance

territoriale apparaît comme l’expression des tensions et des arbitrages entre différents intérêts au

niveau local » (Pecqueur, 2004).

a) La gouvernance

L’apparition du concept de la gouvernance : brève esquisse historique

Le concept de "gouvernance" a pris une grande importance dans le domaine des sciences sociales.

Son utilisation en plusieurs langues remonte à plusieurs siècles, trouvant ses origines dans la langue

française depuis le 13ème siècle. A cette époque, le sens initial de ce mot ne semblerait pas

véritablement distinct de celui de gouvernement. Cependant, les significations de ces mots

(gouvernance et gouvernement) évoluent en fonction de leurs usages dans les différentes langues et

disciplines et aussi selon les transformations que subissent les sociétés à travers l’histoire.

Le développement de la philosophie politique à l'époque classique a contribué à l'évolution du concept

de gouvernance et à l'émergence de l'État moderne au 16ème siècle, générant une intense réflexion

conceptuelle sur le pouvoir. Or, les controverses et les débats qu’ont suscité l'État et le pouvoir ont

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 89
progressivement conduit à donner plus d’importance au concept de gouvernement (structure

hiérarchique) qu’à celui de gouvernance (Machiavel, 1513).

La gouvernance est considérée comme un mode de gestion complexe dans lequel les acteurs sont

déployés au même niveau, contrairement au gouvernement, où les acteurs se chevauchent

verticalement, en position de subordination vis-à-vis d’un acteur central (Le Galès, 1995). En effet,

c’est la transition d'une structure hiérarchique du pouvoir à une structure de type réseau qui justifie

l'utilisation d'un nouveau terme, celui de la gouvernance (Baron, 2003). Cependant, le concept

gouvernance recouvre partiellement celui de gouvernement (Jessop, 1998). Il correspond à une

nouvelle organisation du pouvoir et à une autre manière de gouverner la société (Raw, 1996).

L'ambiguïté entre gouvernance et gouvernement vient de la différence de la nature des systèmes

politiques de chaque pays (Lorrain, 1998). Par exemple en France, la gouvernance continue d'être

complémentaire du gouvernement, car l’Etat conserve encore son rôle d'intermédiaire, alors que dans

le monde anglo-saxon, la gouvernance est synonyme d'un État minimal (Allemand, 2000). Il est donc

pertinent de faire la distinction entre le gouvernement en tant qu'institution, instance de

réglementation, et la gouvernance en tant qu'art de gouverner (Baron, 2003). Dans cette optique, la

gouvernance prise dans le sens de la science de gouvernement, est conçue comme la manière de

gérer indépendamment la chose publique, contrairement à la notion de gouvernement qui est associée

aux rapports de commandement verticaux et descendants ‘top down’.

A la fin du 17ème siècle, et avec l’apparition du concept de la société civile et des droits de l’homme,

la gouvernance constitue le point d’équilibre entre les pouvoirs royaux et parlementaires. Puis en

20ème siècle cette notion a pris une place importante dans l’univers des entreprises et des

organisations (Defarges, 2003).

La gouvernance génère une nouvelle façon de traiter la question du pouvoir. Elle joint étroitement les

dynamiques institutionnelles et organisationnelles qui prennent en compte l'action collective et la

dimension stratégique, tout en s’éloignant d’une vision hiérarchique dans laquelle l'Etat imposerait

des règles fixes (Baron, 2003).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 90
Avec l’émergence du capitalisme financier, la vision hiérarchique du pouvoir se trouve dépassée

(Morin, 1998). La dérèglementation et la désintermédiation financières qu’ont connus les pays anglo-

saxons à la fin des années 1970 (Rey, 2016), s’est traduite par la disparition des règles imposées aux

marchés et aux intermédiaires financiers. Ce processus s’est généralisé dans les années 1980 dans

les autres pays. Ces évènements ont engendré un essor considérable des marchés financiers,

générant un pouvoir des marchés financiers qui s’imposent au pouvoir politique, et deviennent capable

d’exprimer leur désaccord. Par ailleurs, la transformation de l’actionnariat dans les années 1990 a

déclenché un débat sur la question du pouvoir et de son contrôle au sein de l'entreprise (Baron, 2003),

pour ensuite aboutir à une séparation entre le pouvoir de gestion des dirigeants, et le pouvoir de

contrôle et de définition des orientations stratégiques par les actionnaires. Dès lors, le pouvoir des

actionnaires constitue un contre-pouvoir aux dirigeants, qui en orientant les entreprises vers des choix

d’investissements moins risqués et plus rentables, sont censés intégrer à ces choix les exigences des

actionnaires (Baron, 2003). C’est dans ce contexte que le concept de corporate governance (en

français « gouvernance d’entreprise ») (Fama et Jensen, 1983 ; Dignam et Lowry, 2022). A partir du

début des année 2000, ce concept a été utilisée par certains organisations et institutions (Banque

mondiale et FMI, PNUD, ONU…) pour décrire « l’art ou la manière de gestion des affaires publiques ».

En résumé, la mobilisation de ce concept est répartie en 3 périodes : une période de genèse (au

début des années 1980), au cours de laquelle certains rapports et articles ont utilisé ce terme ; une

période de spécification et d’extension (au début des années 1990), puis une période de diffusion

exponentielle (au début des années 2000), durant laquelle sa popularité s'est considérablement

accrue et où il a été massivement repris par les organisations internationales comme par les

chercheurs (Vincent, 2003).

La définition de la gouvernance

Toutes les définitions de la gouvernance s'accordent sur le fait que le concept désigne

fondamentalement toutes les situations de coopération qui ne peuvent plus être ordonnées par la

hiérarchie.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 91
Selon le Larousse, la gouvernance désigne l’action de gouverner, manière de gérer et d’administrer.

Cette définition reste très classique mais englobante. Pour la banque mondiale, c’est une manière

dont le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d’un pays en vue

du développement, car elle considère que le développement n’est pas envisageable sans une gestion

efficace de ces ressources. Pour l’OCDE c’est « la manière dont la société résout ses problèmes et

satisfait ses besoins collectivement ». Pour l’USAID (United States Agency for International

Development) c’est «la gestion impartiale, transparence des affaires publiques à travers la création

d’un système de règles acceptées comme constituant l’autorité légitime dans le but de promouvoir et

de valoriser des valeurs sociétales visées par les individus et les groupes ». Pour l’Union européenne

ce sont « les règles, les processus et les comportements qui influent sur l’exercice des pouvoirs au

niveau européen, particulièrement au point de vue de l’ouverture, de la participation, de l’efficacité et

de la cohérence ». Pour le PNUD c’est « l’action des autorités économiques, politiques et

administratives pour gérer les affaires d’un pays. Elle repose sur des mécanismes, des processus et

des institutions permettant aux citoyens d’exprimer des intérêts, de régler des litiges, et d’avoir des

droits et des obligation »(PNUD 2003)88.

Du point de vue des chercheurs, les définitions de la gouvernance sont infinies, et il semble que

chacun utilise une définition propre à sa discipline. Pourtant, il existe certains principes clés de la

gouvernance que la plupart des chercheurs qui utilisent le concept ont tendance à employer, tels que

la participation et l’implication des acteurs non étatiques, l’interaction et la coordination des acteurs,

la décentralisation de la prise de décision et l'émergence de nouveaux modes de pilotage par les

autorités centrales (Rhodes, 1997 ; Jessop, 1998 ; Bulkeley et Mol, 2003 ; Bevir, 2004 ; Kohler-Koch

et Rittberger, 2006 ; Kazancigil, 2009 ; Turnhout et van der Zouwen, 2010 ). Ces principes sont

utilisés à la fois de manière prescriptive - comme moyens de parvenir à une bonne gouvernance - et

88
PNUD,2003 la gouvernance et accélération de développement humain au Maroc, rapport de développement humain.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 92
de manière descriptive - comme expressions empiriques d'un monde politique modifié adaptant des

nouvelles méthodes de gouvernance des sociétés.

Les travaux théoriques sur la gouvernance reflètent l'intérêt porté par les chercheurs en sciences

sociales aux études sur l’évolution et les formes de gouvernement, car, selon son utilisation et sa

définition classique, la gouvernance est synonyme de gouvernement. Par contre, dans les nombreux

travaux, la gouvernance signifie plutôt un changement dans le concept du gouvernement, se référant

à un nouveau processus d’exécution du pouvoir (Bryant,2018) ; ou à une nouvelle condition de gestion

structurée (Pitseys,2010) ; ou à la nouvelle méthode par laquelle la société est gouvernée (Hamel et

Jouve,2006 ). La gouvernance a pour but ultime de créer les conditions d'une action collective et

efficace. Les résultats de la gouvernance ne sont donc pas différents de ceux du gouvernement. Il

s'agit plutôt d'une différence dans les processus. En fait, gouverner, c'est exercer un pouvoir et une

autorité sur un territoire, un système ou une organisation. Cela s'applique à la fois au gouvernement

et à la gouvernance. L'exercice de l'autorité est primordial pour le gouvernement et demeure

important pour la gouvernance, mais il n'est plus le point central. En effet, dans la gouvernance, le

pouvoir n'est pas tant exercé que partagé, et l'autorité est définie non pas par rapport au contrôle du

détenteur du pouvoir, mais plutôt par rapport à la capacité du détenteur du pouvoir à gouverner.

Dans le langage traditionnel, le gouvernement réglemente et contrôle, mais dans la gouvernance, il

orchestre et administre. Régner et orchestrer reposent sur des bases différentes. Régner, c'est être

la seule autorité, pour laquelle la réponse appropriée est d'obéir. En revanche, orchestrer, c'est faire

appel à tous les acteurs pour prendre les décisions dans une atmosphère de transparence et de

confiance, cadré par des lois, mais ce sont des lois auxquelles tous les acteurs ont contribué. Aussi,

dans ce cadre, la responsabilité est partagée, et ceux qui ont le plus grand pouvoir portent la plus

grande responsabilité. Toute gouvernance est un acte de leadership, visant à faire évoluer une société,

alors que le gouvernement peut avoir une connotation d'intérêt uniquement pour le maintien et la

préservation de la paix et de l'ordre. La gouvernance est le processus par lequel des acteurs exercent

leur pouvoir et leur autorité, et influencent et mettent en œuvre des politiques et des décisions
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 93
concernant la vie publique et le développement économique et social. Cela montre que le concept est

bien un produit de la fin du 20ème siècle, lorsque le développement est apparu comme une

préoccupation des sociétés et des États. Le concept de la gouvernance s’articule autour des

dimensions territoriales, sociétales, économiques, environnementales et politiques. Ces dimensions

ont pour objet de contribuer au développement, au renforcement des capacités humaines et

institutionnelles ainsi que des interactions entre les différentes acteurs et niveaux territoriaux

(Bennacer, 2004).

b) Le territoire et sa gouvernance pour une gouvernance territoriale

La notion de territoire

Certains auteurs prétendent qu’on ne peut pas définir la gouvernance territoriale sans passer par la

définition du territoire. Selon une large littérature (Raffestin, 1980 ; Cox, 1997 ; Storper, 1997 ;

Scott, 1998 ; Amin, 2002 ; Scott et Storper, 2003; Pecqueur, 2005 ), le territoire est un concept

complexe, considéré comme un ensemble de valeurs et de ressources, un bien commun matériel et

immatériel, une ressource épuisable, une "action" politique ou économique, une "construction sociale"

découlant de l'action collective des acteurs. La notion de territoire a connu plusieurs définitions. Pour

les politologues, le territoire est un « domaine géographique de l’autorité » (Moor, 2015). Chez les

économistes, la notion de territoire est apparue dans les travaux de Marshall (1890) et Perroux

(1950). En comparant l’univers des entreprises et celui du territoire, ces auteurs ont constatés qu’il y

a une ressemblance entre ces deux organisations (territoire et entreprise), particulièrement en termes

de relations horizontales.

Cette conception guidera plus tard les économistes (Maillat, 1992 ; Quevit, 1991 ; Perrin, 1990, 1992)

à penser le territoire comme un espace géographique délimité, propice à une organisation territoriale

des entreprises en tant qu’acteurs. Du côté des sociologues, le territoire est perçu comme un élément

structurant des jeux d’acteurs. Il peut être considéré comme un acteur autonome, participant à une

régulation collective d’ensemble face au centre qui est lui-même un acteur parmi d'autres (Thoenig,

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 94
1993). Pour les géographes, la notion de territoire a pris plusieurs formes. Selon Delvallet (1993) et

Fremont (1976), le territoire est perçu comme un « espace concret, un espace vécu, dont les

caractéristiques physiques et historiques ne doivent pas être ignorées ».

De ce fait, la position des géographes par rapport à la notion du territoire, peut être considérée comme

complémentaire à celle des économistes, en intégrant la dimension spatiale. Selon Brunet et al

(1992), le territoire est un espace géographique envers lequel il y a sentiment d'appartenance et

d'appropriation, mais il est aussi considéré comme un espace d'application du pouvoir (Micoud, 2000)

témoignant d’une appropriation économique, idéologique et politique de l'espace par certains groupes

(Di Meo, 1998). Cet espace est considéré comme le résultat de l'action des sociétés. Il fait l'objet de

systèmes de représentations mentales sur une base de données historiques et idéologiques (Poulle et

Gorgeu, 1997). Cependant, l'appropriation est aussi importante que l’action locale des sociétés qui

occupent et transforment le territoire (Brunet, 2001). D’ailleurs, chaque territoire a ses propres

acteurs et ses niveaux de pouvoir (Bussi et Badariotti, 2004). Ces systèmes sont inscrits dans les

territoires dans le cadre de la gouvernance (Moine, 2006).

L’espace fait partie du territoire

Selon le dictionnaire de l'urbanisme et de l'aménagement, l’espace est une étendue indéfinie qui

comprend et entoure tous les objets. Dans cette définition, le terme important est sans doute « indéfini

». Celui-ci peut d’ailleurs s’entendre dans son sens mathématique, « qu’on ne peut limiter », qui est

synonyme d’infini, ou dans son acception générale, « qu’on ne peut définir ». Le terme est récemment

devenu largement utilisé aujourd’hui.

Pourtant, l’espace est resté quasi absent dans certains champs d’investigation scientifique, voire

inexistantes, pour les économistes, les psychologues et même les sociologues. Il a, en revanche,

donné lieu à des approches spécifiques, par exemple à travers le concept de proxémie89 humaine

89 Proxémie ou proxy est une approche de la relation avec l'espace matériel introduite par l'anthropologue américain Edward T. Hall en 1963. Selon
lui, le néologisme signifie "un ensemble d'observations et de théories selon lesquelles l'homme crée l'espace comme un produi t culturel spécifique"
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 95
(Hall, 1971), qui analyse, en se nourrissant de constats empruntés à l’éthologie animale et à

l’anthropologie de l’espace, la façon dont l’homme utilise l’espace, et en particulier la nature, et les

différentes modalités des relations de proximité qu’il établit avec ses semblables.

Pour leur part, certains psychanalystes ont montré le rôle important de la spatialisation dans le

développement psychique (Mitscherlich, 1970).

Si l’espace est presque ignoré par certaines disciplines qui concourent pourtant largement à

l’aménagement et à l’urbanisme, il constitue la raison d’être d’un certain nombre d’autres disciplines:

− L’astronomie et l’astrophysique qui étudient la constitution, la position et les mouvements des

corps dans l’espace céleste (l’espace infini).

− Les études spatiales qui se consacrent aux objets expédiés par l’homme au-delà de l’atmosphère.

− Les sciences de la terre, et en particulier, la géodésie, étude de la forme de la Terre et mesure

de ses dimensions.

− La géologie, étude de la composition, de la structure de l’évolution de la terre et des matériaux

qui la composent.

− La géomorphologie, étude scientifique des formes de la surface terrestre.

− La géographie humaine qui s’intéresse aux relations qui caractérisent la vie des groupes humains

dans leur cadre spatial.

Or, chez les géographes, l’utilisation du concept d’espace a mis beaucoup de temps pour émerger.

Avant, les géographes parlaient plutôt de « milieu », qui répondait aux préoccupations de l‘époque,

avec la recherche des déterminants de la distribution des phénomènes géographiques dans le milieu

naturel. Avec l’arrivée de nouveaux phénomènes comme la structuration spatiale des villes, le

développement des mobilités la localisation des industries, etc., ce concept de milieu ne pouvait plus

apporter les explications pertinentes. De ce fait, au début du 19éme siècle, une branche de l'analyse

spatiale des activités agricoles a été développée par Von Thünen (1826), démontrant que sous

l‘emprise de la rente foncière, les variétés et la répartition des cultures changent par rapport à la

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 96
distance du centre-ville90. Par la suite, Alfred Weber, l'une des principales figures fondatrices de la

géographie économique, présente en 1909 sa théorie sur la localisation industrielle, dénommée

fréquemment « le triangle de Weber », déterminant où une entreprise devrait s'établir dans l‘espace,

afin de minimiser ses coûts de transport par rapport à ses principaux fournisseurs et marchés.

Il faudra attendre les années 1930 pour voir se développer une autre théorie similaire concernant les

activités tertiaires. Celle-ci fut portée par Walter Christaller (1933) qui développe la théorie des lieux

centraux pour expliquer « La demande et l’offre de biens et de services s’équilibre spontanément dans

l’espace régional, ce qui minimise les coûts de déplacement pour les consommateurs. Il en résulte sur

le plan spatial des aires de marché de forme hexagonale s’emboîtant à la manière d’un pavage pour

couvrir tout le territoire ». Après la deuxième guerre mondiale, cette théorie est développée par les

chercheurs en science régionale, contribuant à l‘apparition de la nouvelle géographie basée sur le

concept d‘espace.

Pour les géographes, le territoire renvoie aussitôt à l‘appropriation de l‘espace. Selon Brunet et al

(2001) « Le territoire engage une appropriation de l‘espace ; il ne se réduit pas à une entité juridique

; il ne peut pas être assimilé à une série d‘espaces vécus, sans existence politique ou administrative

reconnue ». Ce territoire dépasse les limites du niveau administratif, et le système spatial évolue

plutôt grâce à la dynamique des acteurs et à l'appropriation d'objets matériels et immatériels

nécessaires à son identification. Selon cette idée, Debarbieux (2002), présente une conception du

territoire en tant que ressources matérielles ayant la capacité de structurer l‘existence pratique des

individus tout en étant créateur d‘identité. Appuyant cette conception, Di Meo (2001) indique que «

90 Von Thünen tenait un raisonnement qui a débouché sur une autre source de rente foncière, basée sur la localisation (von Thüne n J.H., 1826, Der
isolierte staat in beziehung auf landwirtschaft und nationalökonomie). Il expliquait la répartition des cultures en cercles concentriques autour d’une
ville-marché, vers laquelle il fallait transporter les denrées agricoles. Cela conduisait à une localisation concentrique des cultu res dans la Prusse des
immenses domaines du début du XIXème siècle, en fonction du coût de transport des denrées : le lait et les produits maraîchers, qui doivent être livrés
en frais, étaient produits au plus près du marché, puis venaient les forêts puisque le bois est particulièrement pondéreux, suivies du blé et, au plus
loin, les élevages d’animaux, dont le coût de transport était le plus faible puisqu’il suffisait de les conduire à pied vers le marché.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 97
Le territoire témoigne d‘une appropriation par des groupes qui se donnent une représentation

particulière d‘eux-mêmes, de leur histoire et de leur singularité ».

De ce fait, le territoire en géographie est une réalité objective indispensable dans la compréhension

des phénomènes socio-économiques. Pour Giblin-Delvallet (1993), le territoire « n‘est pas un espace

abstrait […] mais un espace concret dont les caractéristiques physiques et historiques ne doivent pas

être ignorées ». Une perception partagée par Bonnemaison (1982) qui décrit le territoire comme un

pilier d‘identité et d‘unité par l‘exercice de la fonction politique. Il permet de réduire les distances à

l‘intérieur et d‘établir une distance infinie avec l‘extérieur, par-delà les frontières. Cependant le

territoire matérialise l‘identité collective et participe à sa construction permanente. Aussi, c’est un

espace approprié par les sociétés auxquelles ils appartiennent.

Le territoire, les acteurs et la gouvernance

Selon Bagnasco et Galès (2000), le concept de territoire comme "construction sociale et politique"

met principalement l'accent sur l'action collective, c'est-à-dire les actions menées par un ensemble

d'acteurs ayant pour but de résoudre un problème collectif. D’ailleurs, l'action collective naît de

l’intérêt et de la mobilisation conjointe des institutions territoriales, dans un processus où les

interactions entre acteurs peuvent aboutir à des résultats variés, confrontation, coopération ou conflit.

Si l'on considère ce processus interactif dans « l’aménagement des territoire locaux », la gouvernance

peut être définie comme un mode d'action collective dans lequel les acteurs disposent d’une

autonomie décisionnelle et d’une autonomie dans leur choix stratégique.

Le territoire ne correspond pas à un niveau administratif où une politique s’applique selon une

démarche top-down, mais est une construction sociale permanente, en constante appropriation, avec

un système dynamique complexe (Leloup et al, 2004). Il se construit grâce aux relations de proximité

géographique développées entre une multiplicité d’acteurs, pouvant mener à des actions concrètes,

voire à l’élaboration commune de règles (on peut parler ici de la notion de proximité institutionnelle).

On peut considérer le territoire comme un parmi d’autres résultat du processus de territorialisation,

ou comme une forme de coordination, qui peut être à l’origine d’un système de création de valeur et

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 98
d’émergence de nouvelles ressources territoriales (Michel, 2002). Il représente aussi le lieu de

construction, de négociation, de conflits et de partage d’un avenir commun, qui évolue à travers les

interactions entre acteurs (Nejjar, 2016).

La gouvernance territoriale représente le processus dynamique de coordination (hiérarchie, conflits,

concertation) entre les acteurs territoriaux. Elle vise la construction collective d’objectifs et d’actions

en mettant en œuvre des dispositifs multiples (agencement des procédures, des mesures, des

connaissances, des savoir-faire et informations), dépendant des apprentissages collectifs et

participant à des reconfigurations et innovations institutionnelles et organisationnelles des territoires »

(Maurel et al, 2014). Aussi, d’un point de vue territorial, la gouvernance met l’accent sur la multiplicité

et la diversité des acteurs qui interviennent ou peuvent intervenir dans la gestion des affaires

publiques (Lardon et al, 2008). Dans ce contexte, la gouvernance est considérée comme un moyen

d’intégration des acteurs locaux, avec leurs différents intérêts, afin de mener des stratégies et des

décisions plus au moins unifiées au niveau local (Galès, 2002).

Chaque territoire a sa gouvernance

Selon Leloup et al (2005), chaque territoire a ses spécificités, et ses propres variables appelant à

chaque fois un type de gouvernance approprié. Cette gouvernance peut être défini en fonction de

l'entité dominante par rapport au processus décisionnel et à la coordination territoriale. Des

chercheurs comme Gilly et Perrat (2003) identifient trois types théoriques de gouvernance.

− La gouvernance publique ou institutionnelle : correspond au cas où les mécanismes de

coordination sont pilotés par une institution ou un groupe d'institutions qui jouent un rôle clé,

comme l'Etat, les collectivités locales, etc., qui assurent la production de biens et services publics

ou collectifs que les entreprises peuvent utiliser (Nejjar, 2016).

− La gouvernance privée : correspond au cas où l'organisation (groupe industriel, association

d'entreprises, centre de recherche et développement, etc.) est un acteur clé dans le processus

de coordination des acteurs. Les mécanismes de coordination sont dirigés par des entités privées

qui opèrent pour l'appropriation privée. Dans ce cas, les négociations sont détournées en raison

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 99
 de l'asymétrie du pouvoir et de la relation de pouvoir initiée par cet acteur dominant (Nejjar,

2016).

− La gouvernance mixte ou partenariale : correspond au cas où des entités publiques et privées

coopèrent sur un projet de développement commun. La coexistence de ces entités signifie que

l'appropriation des ressources et des compétences est un partenariat et provoque souvent des

conflits (Nejjar, 2016).

Les différentes sphères du système territorial et leur mode d’organisation

Le territoire, le système de production et la société locale ne peuvent plus être pris séparément. En

effet, un territoire ne peut être saisi en examinant indépendamment des parties de celui-ci, car il

implique la dimension humaine, sociale et historique. Ainsi, le spatial redevient une condition du

développement au même niveau que le politique, le social et l’économique. El Khazzar (2004)

distingue quatre niveaux différents de système de territoire, avec quatre sphères : la sphère

politique, la sphère spatiale, la sphère sociale et la sphère économique (Figure 19). Chacune des

sphères, définies en fonction de la dynamique relationnelle des acteurs qui en font partie, est capable

de passer à l’action. Cependant des relations d'autorité, d'influence, de domination, de conflit de

coopération, de négociation et de pouvoir, vont se manifester, tant entre les sphères, qu'à l'intérieur

de chacune. Ainsi, le croisement de ces relations donnera naissance à un territoire doté de son propre

développement.

La sphère politique

La sphère politique regroupe les responsables élus ou administrateurs. Sa fonction particulière est

d'assurer la cohésion sociale et l'ordre social. Cependant, même si l'État est au cœur du système

politique territorial et des stratégies de décision, il n'est pas la seule force qui tente de consolider son

pouvoir territorial. Les collectivités locales, les partis politiques, les groupes de pression, ou les ONG

les plus diverses, participent aussi à un jeu relationnel complexe de cette sphère.

Pour accroître sa puissance sur l'ensemble du territoire, l'État dispose d'ancrages territoriaux qui lui

permettent de contrôler les populations, leur mobilité ainsi que l’émergence de contre-pouvoirs. Dans

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 100
cette optique, les collectivités locales peuvent être considérées comme des relais de gestion entre le

niveau local et le pouvoir central en consolidant l'autorité de son pouvoir.

Cependant, les collectivités locales disposent d'une certaine marge de manœuvre, ce qui leur permet

d'intervenir dans le domaine de l'économie et de diriger les secteurs stratégiques de l'action publique.

Ils agiront dans leurs périmètres d’action et s'engageront ainsi en concurrence directe avec l'Etat dans

le domaine de l'aménagement du territoire.

Ainsi donc, l’enjeu de la sphère politique confère au territoire une double mission ; celle d’améliorer

l’efficacité économique, démocratique et d’accroître l’initiative des citoyens et de leur participation à

la décision publique (Guigou, 2001).

La sphère économique
À une époque (19eme siècle) où les grandes entreprises étaient considérées comme le modèle le plus

approprié pour répondre au « développement industriel », les PME jouaient un rôle de second ordre.

Cependant, depuis que l'analyse des disparités spatiales a été complètement renouvelée pour se

concentrer sur le problème du développement local, et que le modèle dominant du fordisme a été

remis en question, nous commençons à nous intéresser au rôle que les PME peuvent jouer dans le

processus de développement des pays émergents.

Actuellement, les PME sont considérées comme de véritables acteurs du développement au même

titre que les grandes entreprises. Plusieurs études mettent en évidence l'importance quantitative des

PME dans la structure de production. En Europe, comme aux États-Unis et dans certains pays en

développement, la lecture de l'économie ne nécessite plus uniquement l'analyse des grandes unités

de production, mais doit tenir compte des relations complexes entre les grandes entreprises et les

PME.

Longtemps considéré comme un secteur à faible productivité utilisé pour absorber le chômage, et qui

ne pouvait être intégré dans les secteurs primaire et secondaire, le secteur tertiaire joue désormais

un rôle principal qui accompagne et soutient l'activité de production. (Au Maroc, le secteur tertiaire

représentait à la fin du siècle près de 40% du PIB). Ainsi, la compréhension des transformations qui

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 101
s’opèrent dans la sphère économique est une variable importante dans la mise en place de moyens

nécessaire assurant une dynamique économique territoriale.

La sphère sociale
La sphère sociale acquiert une spécificité par le fait qu'elle s'attache à ce qui fait de l'individu un être

unique. La découverte des réalités territoriales par rapport aux contradictions engendrées par le

développement exogène, a largement contribué à reconnaître l'individu comme un acteur dynamique

dans le processus de développement territorial.

En effet, depuis longtemps, l'acteur, l'individu, tel que défini par la théorie néoclassique, agit en

dehors du réel enjeu social, Autrement dit, les actions engages par l’acteur ne sont pas contraintes

par la position que l’acteur occupe dans l’espace social. Aujourd'hui, les comportements individuels et

sociaux ne peuvent être exclus des actions économiques. L'individu agit dans un contexte social,

familial, communautaire, variant dans le temps et l'espace. Les relations de marché ne sont donc pas

les seules références qui guident l'action économique.

La sphère spatiale
La sphère spatiale attribue au territoire une dimension spatio-temporelle. L’espace a longtemps été

considéré comme une donnée immatérielle sans aucune dimension. Toutefois, aujourd’hui, l’espace

commence à imposer son rôle dans la construction de l’entité territoriale.

À travers la lecture de ces différentes sphères, ainsi que leurs liens de dépendance mutuelle, on

constate la complexité existante. Dès lors, l’analyse d’une organisation territoriale suppose la prise

en compte de tous les aspects et relations rassemblant les différents acteurs intervenant sur le

territoire. La mise en place d’une bonne gouvernance nous invite alors à prendre en considération

l’ensemble de ces relations dans le but d’optimiser toutes les actions à mener sur un territoire.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 102
 Figure 19 : Les sphères du système territorial

3.3.3. Vers une définition de la gouvernance territoriale

La gouvernance territoriale est un concept relativement nouveau et complexe. C’est un concept très

utilisé dans les débats politiques et universitaires pour évoquer les modes d’organisation et de gestion

territoriale (Rosenau et Czempiel, 1992 ; Kooiman, 1993).

Elle est définie en 1975 par Foucault comme « un ensemble hétérogène des discours, des institutions,

des aménagements architecturaux, des décisions réglementaires, des lois, des mesures

administratives, des énoncés scientifiques … » (Foucault, 1975). En 2008, Davoudi et al la définisse

comme un mode d'action collective territoriale fondé sur la transparence, la coopération et la

coordination, dans un cadre de subsidiarité plus ou moins défini (Davoudi et al, 2008). En 2013 elle

est présentée comme un concept basé sur plusieurs dimensions telles que la promotion de la

participation et la recherche d'un consensus entre les secteurs public et privé, la délégation de
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 103
pouvoirs et des compétences budgétaires à des niveaux décisionnels inférieurs, la mise en œuvre de

la cohésion territoriale, l'évaluation et le développement de visions territoriales (Stead, 2013). En

2014 une nouvelle définition est proposée par Maurel, ce dernier parle d’ « un processus dynamique

de coordination (hiérarchie, conflits, concertation) entre des acteurs publics et privés aux identités

multiples et aux ressources multiples qui reposent sur des apprentissages collectifs et participent des

reconfigurations/innovations institutionnelles et organisationnelles au sein des territoires » (Maurel et

al, 2014).

Dans le même contexte, mais avec une vision différente, le Réseau européen d'observation de

l'aménagement du territoire définit la gouvernance territoriale à travers cinq grandes dimensions

décrivant des orientations générales pour l'action politique : la coordination des actions des acteurs

et des institutions ; l’intégration du secteur politique ; la mobilisation et la participation des acteurs

locaux ; l’adaptation au changement organisationnel ; la prise en compte des spécificités territoriales

dans la prise de décision (ESPON, 2014). Ces cinq dimensions peuvent être appliquées à tous les

niveaux territoriaux, mais il est important de noter qu'aucun acteur ne peut décider seul, et que

chaque acteur doit être conscient que ses propres actions entraînent des changements, que cela soit

au niveau local ou national.

La gouvernance territoriale n'est pas liée à un niveau de gouvernance précis, de sorte que les objectifs

puissent varier en fonction du niveau de gouvernance, des structures et des responsabilités

administratives et politiques d'un territoire à l’autre. Elle implique une coopération entre différents

niveaux et acteurs malgré la différence et quel que soit le rôle de chacun.

3.3.4. La gouvernance territoriale au Maroc

Au Maroc, la gouvernance territoriale est considérée comme une organisation administrative de

l’action publique territoriale, permettant efficacité et efficience des politiques publiques, ainsi qu’une

meilleure gestion locale et une participation concrète de la population dans les décisions de

développement territorial (Aït Lemqeddem et Tomas, 2019). C’est une réponse à l’émergence de

nouveaux espaces de développement, construits par et pour les acteurs qui se les approprient.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 104
Dans son discours du 3 juillet 2010 annonçant la création de la Commission consultative de la

régionalisation (CCR), le Roi Mohamed VI considère que le projet de réforme marque le lancement

d’un chantier structurant, pour en faire un tournant majeur dans les modes de gouvernance

territoriale91, Ainsi, la régionalisation avancée de 2015 représente un nouveau mode de gouvernance

territoriale au Maroc. Dans ce cadre, le renforcement de la région, qui est désormais un élément

central pour faire face aux différents enjeux qui pèsent sur le pays, à savoir la persistance des

disparités territoriales et des inégalités sociales pour donner suite à l'échec des politiques de

développement. Cependant, la nouvelle conception de la région au Maroc, appelle à réviser le

découpage régional. Selon la CCR (2010)92, le découpage est généralement perçu comme très

sensible, « ..visant à organiser des bassins de vie sociale et de démocratisation politique appropriés

à la conduite efficiente de politiques de développement intégré et au déploiement d’une

décentralisation effective allant de pair avec une déconcentration conséquente.. » (CCR, 2015).

La question du découpage territorial constitue l’un des éléments qui ont animé le plus les débats sur

la régionalisation avancée (depuis le lancement de ce chantier en 2010), bien qu’en 1971 le Maroc ait

commencé à mettre en place un projet de régionalisation progressive, avec la création de sept régions

économiques, érigées en collectivités locales par la constitution révisée de 1996. Ainsi, selon le dahir

du 16 juin 197193, les sept régions économiques se présentent comme suit : Le Sud ; Le Tensift ; Le

Centre ; Le Nord-Ouest ; Le Centre-Nord ; L'Oriental ; Le Centre-Sud. À partir de 1971, ce découpage

régional s’est basé sur sept critères essentiels à savoir : le rayonnement des villes, les bassins

versants, les potentialités d'irrigation, la densité de la population rurale, le trafic ferroviaire, les ports,

la circulation routière et la valeur ajoutée industrielle.

91 Discours Royal du 3 janvier 2010 à l’occasion de l’installation de la Commission Consultative de la Régionalisation. «…Nous considérons qu'il
marque le lancement d'un chantier structurant, dont Nous voulons qu'il constitue un tournant majeur dans les modes de gouvern ance territoriale… »
92 La Commission Consultative de la Régionalisation a été instituée par le roi Mohammed VI le 3 janvier 2010 afin de proposer un modèle

d’organisation régionale adapté aux spécificités du Maroc

93 Bulletin Officiel n° : 3060 du 23/06/1971 - Page : 685, Dahir n° 1-71-77 du 22 rebia II 1391 (16 juin 1971), portant création des régions.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 105
Dans ce sens, selon l'article 2 du dahir du 16 juin 1971, la région est « … un ensemble de provinces

qui, sur les plans tant géographiques qu'économique et social, entretiennent ou sont susceptibles

d'entretenir des relations de nature à stimuler leur développement et, de ce fait, justifient un

aménagement d'ensemble… ». Ainsi, « … La région constitue un cadre d'action économique dans

lequel des études seront entreprises et des programmes réalisés en vue d'un développement

harmonieux et équilibré des différentes parties du Royaume… ». En effet, selon Boujrouf et Giraut

(2000), ce découpage a pour objectif de recomposer et de redynamiser le territoire national par la

création d’entités « cohérentes » et « équilibrées » d’une part, et de transformer les régions en un

outil de lutte contre les déséquilibres territoriaux d’autre part.

C’est pourquoi, le dahir n° 1-97-84 2 avril 199794 a doté la région d’un statut de collectivité territoriale,

de la personnalité morale et de l’autonomie financière, au même titre que les préfectures, les

provinces et les communes urbaines et rurales. Il sera suivi du décret n° 2-97-246 du 17 août 1997,

fixant le nombre des régions, leur nom, leur chef-lieu, leurs compétences et le nombre de conseillers

à élire dans chaque région. Pour donner suite à ce dernier, l’organisation territoriale au Maroc

comporte 16 Régions95.

Cependant, ce découpage montre une répartition inégale de la population ainsi que celle de sa densité

qui enregistre des écarts importants d’une région à l’autre. Ainsi, avec une superficie de moins de 10

000 km² chacune, les trois régions autour de l’axe Kénitra-Rabat-Casablanca qui abritent les grands

pôles urbains du Maroc, enregistrent une très forte densité de la population (Badri, 2019). Cette

densité ainsi que de la concentration de l’activité économique, expliquent que le découpage de 1997

ait été remis en question. Depuis le début des années 2000, la charte nationale d’aménagement du

territoire et du développement durable a souligné la non-adéquation de ce découpage régional aux

94 Dahir n° 1-97-84 du 23 kaada 1417 (2 avril 1997) portant promulgation de la loi n° 47-96 relative à l'organisation de la région, Bulletin Officiel n°
: 4470 du 03/04/1997 - Page : 292.
95 Décret n° 2-97-246 du 12 rabii II 1418 (17 août 1997) fixant le nombre des régions, leur nom, leur chef-lieu, leur ressort territorial et le nombre de

conseillers à élire dans chaque région ainsi que la répartition des sièges entre les divers collèges, Bulletin Officiel n° : 4510 du 21/08/1997 - Page :
781
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 106
spécificités démographiques et aux exigences du développement et de l’aménagement du territoire.

Le projet de découpage de 2015 a donc été appelé à remédier aux insuffisances du découpage du

territoire national de 1997.

Après le discours du Roi Mohamed VI du 3 juillet 2010, et conformément à ses orientations, la CCR a

proposé un nouveau découpage régional pour passer de 16 à 12 régions, dans l'objectif d'instaurer

une « régionalisation institutionnelle et fonctionnelle ». Ce découpage est modulé suivant les deux

règles de la polarisation et de l’homogénéité96. Ainsi, la configuration de l’espace marocain présente

deux ensembles de régions (Figure 20) :

Au sein du premier domaine, sept régions sur douze sont définies à partir des pôles de rang de

métropoles (ou bi pôles) de croissance économique majeure. Elles sont qualifiées de « régions

fonctionnelles ». On y trouve :

− La région de Tanger-Tétouan-Al Hoceima, conçue autour des pôles de Tanger du côté atlantique

et de Tétouan du côté de la méditerranée au Nord et avec le rattachement récent de la province

d'Al Hoceima.

− La région Rabat-Salé-Kénitra, qui est une région rassemblant les deux capitales régionales des

deux anciennes régions, et qui connait un dynamisme de l’urbanisation. Cette fusion a permis

une augmentation de la population de la nouvelle région destinée à être une des entités les plus

compétitives dont le Maroc a besoin.

− La région de Casablanca – Settat, contenant les deux pôles que constitue la métropole de

Casablanca et la ville d'El Jadida. La région Casablancaise, étendue vers le territoire des

Chaouiya, aura toujours un rôle très déterminant en matière d'organisation territoriale du Maroc.

Avec ses nouvelles frontières, la région casablancaise a vu sa superficie passer de 1 516 Km² à

19 448 Km². Comme nous l'avons vu, cet élargissement ne fait que conforter la position de la

96
Rapport sur la régionalisation avancée, Livre II : Découpage régional. (Page 168)
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 107
 région comme locomotive de l'économie nationale et permet à la métropole casablancaise de

sortir du périmètre étroit dans lequel elle a été enfermée depuis l'adoption du découpage de

1997.

− La région de Fès-Meknès, autour de ses deux pôles historiques qui portent les mêmes noms et

se partagent le riche territoire de Saïs. Il s'agit d'une région avec un énorme potentiel qui en fait

l'une des clés de l'organisation et du développement du territoire national.

− La région de Béni Mellal- Khénifra, s'étalant sur une grande partie du moyen atlas et la plaine de

Tadla vers la ville de Khouribga. Entre les gisements de phosphate, le potentiel agricole et

touristique, la ville de Béni-Mellal a un statut de favori pour devenir une grande capitale régionale.

− La région de Marrakech -Safi, autour de l'axe Safi et la grande ville de Marrakech, permettant

une ouverture sur l'atlantique et aussi le renforcement des connexions entre les deux pôles avec

l'impact attendu sur les villes moyennes comme Kalaa d'Essraghna, Essaouira et Chichaoua ou

encore les petites villes comme Ben Guerir et Youssoufia ayant récemment acquis un statut de

capitales provinciales. Il s'agit d'une grande région qui abrite environ 17% des communes

marocaines et la plus grande proportion de la population rurale.

− La région de Souss – Massa, une région qui s'étend sur le Souss, Cktouka-Massa, une partie du

Grand Atlas et l'Anti-Atlas. La nouvelle région est centrée sur la métropole d'Agadir qui a une

influence historique sur les six provinces qui l'entourent. Il s'agit d'une région à fort potentiel

agricole et touristique. Le nouveau découpage a permis de réduire la superficie de la région de

28% ainsi que sa population, notamment rurale.

Au sein du second domaine, on trouve les régions homogènes de l’espace ultra atlasique. Cet espace

est structuré en trois grandes aires divisées en 5 régions : la partie orientale (bassin versant de la

Moulouya), la partie centrale (bassins versants du Drâa et du Ziz), représenté par 2 régions, et la

partie occidentale (bassin versant du Noun et le Sahara atlantique), représenté par 3 régions.

Le découpage autour de deux grands bassins versants, la Moulouya dans la partie orientale, le Draâ

et le Ziz au centre a donné lieu à :

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 108
 − La région de l'Oriental selon la dénomination donnée par le CCR. Il s'agit de la région Oriental et

Rif, inscrite dans la continuité de l'ancienne région Orientale avec comme capitale la ville d’Oujda.

Pour le CCR, cette région est appelée à prendre en charge les dimensions économiques et

fonctionnelles de la partie Nord- Est et Est du territoire national. Dans l’objectif d'assurer une

certaine homogénéité à la région, la commission a opté pour le rattachement de la province d'Al

Hoceima à l'ensemble du Rif dont la plupart des provinces faisaient déjà partie de l'ancienne

région (Nador, Driouch et une partie de Guersif). Le souci de la commission était de renforcer et

de créer une région stratégique où « le développement humain et économique est imbriqué aux

priorités politiques et stratégiques nationales ».

− La région de Drâa – Tafilalet est une nouvelle région constituée des provinces retranchées des

deux anciennes régions de Meknès-Tafilalet au Nord (pour Er-Rachidia Et Midelt) et la région de

Souss-Massa-Drâa au Sud (pour les provinces de Ouarzazate, Zagora et Tinghir). Il s'agit d'un

espace homogène, que l'on peut qualifier de région des "Oasis" ou "manteau environnemental

protecteur du Maroc".

Quand a la partie occidentale (bassin versant du Noun et Sahara atlantique), où l’on trouve les trois

régions du sud, le même critère d'homogénéité a été retenu. Compte tenu de leur caractère spécifique

lié à leur statut politique, les trois régions du Sahara sont maintenues, avec quelques aménagements

liés au retranchement et ajout de certaines provinces (retranchement de Tata et Essmara et ajout de

Sidi Ifni) pour la nouvelle région nommée désormais région de Guelmim- Oued Noun. Les six autres

provinces du sud sont réparties entre la région de Laâyoune-Saguia Al Hamra (4 provinces dont la

préfecture de Laâyoune autour de laquelle est centré le nouveau découpage) et la région d’Ed Dakhla

- Oued Ed-Dahab dont la composition en deux provinces n'a pas changé.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 109
 Figure 20 : Le nouveau découpage territorial du Maroc depuis 2015
Malgré les contraintes imposées par la géographie physique (Tribak, 2002) et les dysfonctionnements

hérités du passé (Azbeg, 2014), ce nouveau découpage constitue une véritable régionalisation et

territorialisation des actions de l’État (Adidi, 2011), qui joue le rôle de locomotive de la gouvernance

territoriale du Maroc. Néanmoins, cette régionalisation et territorialisation de l’action publique, selon

Driss Merroun (2016) (ancien ministre de l’Urbanisme et de l’aménagement du territoire au Maroc),

constituent un véritable défi pour le Maroc, car cela impose de refondre les rapports entre l’État et le

citoyen, et entre l’État et les territoires, de réviser complètement la façon de faire, de rechercher en

permanence la cohérence et l’adaptation des supports et outils techniques. Partant de là, cela exige

davantage de partage de responsabilité entre acteurs, mais aussi de synergie et d’intégration au

niveau des politiques menées par le fait qu’elle impose de refondre ces rapports État - citoyen et État

- territoires.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 110
Dès lors, la politique de régionalisation ne se limite pas à la redistribution des compétences entre le

centre et la périphérie. Elle constitue un nouveau système de gouvernance territoriale décentralisée,

dédiée à la gestion intégrée et au développement territorial, dans les domaines économique, social,

culturel et en matière d'environnement. En ce sens, elle constitue un important changement, en vue

d'établir de nouvelles relations entre le centre et la périphérie, à travers un partage équilibré des

pouvoirs et des ressources (Benkada, 2018).

Cette réforme territoriale a été déterminée par de multiples considérations. Outre l'introduction d'un

nouveau modèle de gouvernance territoriale, elle s'est attachée à répondre à un certain nombre de

demandes internationales et nationales visant à créer plus de démocratie, plus de développement, et

à créer une situation propice à la résolution du conflit du Sahara (El Hachimi, 2014).

La régionalisation est alors un processus de renforcement du développement territorial, à travers

lequel l’Etat établit des nouvelles relations avec les pouvoirs publics par le partage des nouvelles

compétences avec l’échelon inférieur, notamment la région, la province et la commune. Elle doit

apporter une contribution déterminante au développement économique et sociale du pays, à travers

la valorisation des potentialités et des ressources propres à chaque région, la mobilisation des

différents acteurs locaux, la participation à l’élaboration et à la mise en œuvre des grands projets

structurants et le renforcement de l’attractivité des régions (Lokrifa et Moisseron, 2014).

Face aux crises vécues par l’Etat moderne en quête de légitimité, une nouvelle approche de prise de

décisions a émergé afin de reconsidérer les échelles de gestion et de redéfinir les relations entre les

différents acteurs territoriaux. Cette nouvelle approche a marqué une rupture avec la version classique

du pouvoir conçu de manière verticale, top down, hiérarchique. De la sorte, qu’elle opte pour une

transversalité locale, une coopération ou une complémentarité face à la multiplication d‘acteurs, cela

implique une nouvelle configuration de prise de décision, voire, une nouvelle forme d'action publique.

Cependant, le concept polysémique de gouvernance territoriale (Tableau 6) est apparu comme une

forme d'équilibre territorial et d'interdépendance dynamique entre les autorités locales et les différents

acteurs territoriaux.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 111
Ainsi, le territoire présente le terrain de manœuvre des principes de la gouvernance territoriale. Selon

Moine (2003), le territoire est un système dynamique complexe. Il est le fruit d‘un construit social

(Raffestin, 1986) dû essentiellement à la proximité géographique entre les différents acteurs qui

l‘animent (D'Aquino, 2002). Dans notre cas, c‘est la combinaison des définitions de Laurie et al (2019),

Levy (2003) et Marlin et Choay (1988), qui semble se rapprocher de notre contexte marocain.

Nous allons donc le considérer à la fois comme une entité unique, strictement définie et délimitée

par le contrôle exercé sur l'espace, sur lequel s’exerce l’autorité d’un État ou d’une collectivité, il

constitue un mode de légitimation de l’action publique à part entière. Dans le domaine de

l’aménagement, la notion de territoire est surtout liée au territoire national qui est l’objet des

politiques d’aménagement du territoire.

Le Maroc a franchi une nouvelle étape vers la gouvernance territoriale par l’adoption de la

régionalisation avancée. La consécration constitutionnelle de la régionalisation a dévoilé le choix

stratégique et définitif du pays sur lequel on ne reviendra plus. Ainsi, le nouveau statut des

collectivités territoriales et le renforcement de leurs organes sont de nature à affirmer ce choix

stratégique. De la sorte, la réforme actuelle met en avant l’action locale afin d’apporter une réponse

à la défaillance en matière de gouvernance du territoire.

Notre définition de la gouvernance territoriale

À la suite de cet inventaire des définitions existant et de l’analyse des spécificités du Maroc, nous

proposons la définition suivante :

La gouvernance territoriale est un mode de gestion politique locale basé sur des outils et dispositifs

ad hoc97. Elle constitue un processus paramétrable, dynamique, souple, réactif, transparent, parfois

flou. Elle consiste à assimiler et concilier les intérêts, les idéologies, les cultures 98et
les logiques

multiples, voire divergents, de l’ensemble des acteurs territoriaux. Elle repose sur la coordination, la

97
La constitution, la régionalisation avancée et les lois encadrant les politiques de décentralisation et de déconcentration.
98
Les facteurs culturels et idéologiques ont une grande influence dans le processus de la prise de décision.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 112
coopération et la négociation, afin d’aboutir à un accord, en poursuivant des objectifs partagés, par

la définition des règles de prise de décision, du choix des priorités et de l'intérêt territorial. Aussi, elle

consiste au partage de la responsabilité, sous l’égide de l’Etat, garant de sa légitimation.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 113
Tableau 6 : Chronologie du concept de la gouvernance
Gouvernance Territoire
Auteurs, année Notion Auteurs, année Notion
Machiavel, 1513 Dissociation de la gouvernance du Vidal de la Blache, Élément d'analyse régionale, issu de la
gouvernement 1905 confusion de données et des influences
humaines
Crozier et al 1975 C’est une réponse au problème de Perroux,1950 Ressemblance entre ces deux
l’« ingouvernabilité » organisations (territoire et entreprise)
Fama, Jensen 1983 Corporate governance Fremont,1976 ; Espace concret, un espace vécu, dont les
Dignam et Lowry, caractéristiques physiques et historiques
2022 ne doivent pas être ignorées
Le Galès,1995 Mode complexe de gestion dans Maillat,1992 ; Le territoire comme un espace
lequel les principaux acteurs sont Quevit, 1991 ; géographique délimité, propice à une
déployés au même niveau Perrin, 1990 , 1992 organisation territoriale des entreprises
en tant qu’acteurs territoriaux
Raw,1996 Nouvelle organisation du pouvoir et à Brunet et al 1992 Le territoire est un espace géographique
une autre manière de gouverner la envers lequel il y a sentiment
société d'appartenance et d'appropriation
Jessop, 1998 Le concept de gouvernance recouvre Thoenig, 1993 Le territoire est perçu comme un
partiellement celui de gouvernement élément structurant des jeux d’acteurs
Allemand,2000 La gouvernance est synonyme d'un Giblin Delvallet, Espace concret, un espace vécu, dont les
État minimal 1993, caractéristiques physiques et historiques
ne doivent pas être ignorées
Baron,2003 La gouvernance est le résultat d’une Poulle et Gorgeu, Système de représentations mentales
transition d'une structure 1997 sur une base de données historiques et
hiérarchique idéologiques
Defarges, 2003 La gouvernance a pris une place Di Meo, 1998 Appropriation économique, idéologique
importante dans l’univers des et politique de l'espace par certains
entreprises et des organisations groupes
Montagne, 2003 Mode de coordination des Micoud, 2000 Espace d'application du pouvoir
actionnaires au sein des entreprises
PNUD,2003 Action des autorités économiques, Brunet, 2001 L’action locale des sociétés qui occupent
politiques et administratives pour et transforment le territoire
gérer les affaires d’un pays
Mol, 2003 ; Bevir,2004 Participation et implication des Ciattoni et Veyret, Dépend soit de l'existence d'un espace
; Kohler-Koch et acteurs non étatiques, interaction et 2003 social et vécu, soit d’un espace
Rittberger, 2006 ; coordination des acteurs, géographique aménagé
Kazancigil, 2009 ; décentralisation de la prise de Bussi et Badiarotti, Chaque territoire a ses propres acteurs
Turnhout et van der décision et émergence de nouveaux 2004 et ses niveaux de pouvoir encastrés
Zouwen, 2010 modes de pilotage par les autorités Moor, 2015 Domaine géographique de l’autorité»
centrales
Gouvernance territoriale
Auteur, année Notion
Bagnasco et Galès, 2000 Le concept de territoire comme "construction sociale et politique"
met principalement l'accent sur l'action collective, c'est-à-dire les
actions menées par un ensemble d'acteurs ayant pour but de
résoudre un problème collectif.
Michel,2002 Le territoire comme un des résultats du processus de la
territorialisation
Moine, 2006 Ces systèmes sont inscrits dans les territoires dans le cadre de la
gouvernance
Lardon et al., 2008 La gouvernance met l’accent sur la multiplicité et la diversité des
acteurs qui interviennent ou peuvent intervenir dans la gestion
des affaires publiques
Davoudi et al. 2008 Un mode d'action collective territoriale, fondé sur la
transparence, la coopération et la coordination, dans un cadre de
subsidiarité plus ou moins défini

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 114
Stead 2013 La gouvernance comme un concept basé sur plusieurs
dimensions tel que la promotion de la participation et la
recherche d'un consensus entre les secteurs public et privé
Maurel et al, 2014 Un processus dynamique de coordination (hiérarchie, conflits,
concertation) entre des acteurs publics et privés
Nejjar,2016 Lieu de construction, négociation, conflits et de partage d’un
avenir commun, qui évolue à travers les interactions entre
acteurs

3.4. Conclusion chapitre 2

Au fil de ce chapitre nous avons retenu que les choix stratégiques du Maroc en matière

d’aménagement territorial et politique publique, étaient constamment guidés par des besoins

spécifiques et partageaient un objectif commun : réduire les déséquilibres hérités de la période

coloniale et ceux imposés par la géographie physique du pays, tout en dotant le pays d’un projet en

adéquation avec à son contexte historique et de sa composition territoriale. Cependant, ces choix

n’étaient pas toujours pertinents, que ce soit par faute de choix de priorité ou par leurs déconnexions

des réalités et contexte locaux.

En ce qui concerne de gouvernance territoriale, à partir des définitions existantes et de l’analyse des

spécificités du Maroc, nous avons proposé une définition qui qui correspond davantage au contexte

marocain. Nous sommes convaincus que les définitions et principes occidentaux ne peuvent pas

pleinement répondre à nos problématiques locales. En effet, si ces définitions ont connu du sucée

dans leurs environnements d'origine, c’est parce qu’elles ont été construites sur la base des valeurs

et de la culture propres à l'Occident. Or, cela ne correspond pas nécessairement au contexte marocain.

4. Conclusion partie 1
Depuis l'indépendance, plusieurs politiques de planification et d’aménagement du territoire ont été

adoptées dans l’objectif de corriger les disparités spatiales entre les différents territoires du Royaume

du Maroc. Néanmoins, ces mesures n'ont pas été couronnées de succès et les déséquilibres n’ont fait

que s'accentuer au fil des années. Ainsi, ces disparités témoignent de l’échec des politiques de

développement, y compris celles de l’aménagement du territoire, de décentralisation et de

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 115
régionalisation depuis les années 1960. Dans son discours du 13 octobre 2017, à l’occasion de

l’ouverture de la première session de la deuxième année législative de la dixième législature, le Roi

Mohamed VI a souligné que « …. Si le Maroc a réalisé des progrès manifestes, mondialement reconnus,

le modèle de développement national, en revanche, s’avère aujourd’hui inapte à satisfaire les

demandes pressantes et les besoins croissants des citoyens, à réduire les disparités catégorielles et

les écarts territoriaux, et à réaliser la justice sociale… ». Ce constat d'échec ne remet pas en cause

les politiques de développement et les choix stratégiques que le Maroc a adoptés depuis son

indépendance, car, on peut estimer que le Maroc est sur la bonne voie dans son processus de

développement. En revanche, il est nécessaire de revoir les mécanismes de mise en œuvre du

processus de la régionalisation et de la gouvernance territoriale. La réussite de ces processus ne

dépend pas seulement des ressources financières, mais également en grande partie de celles

humaines. Dans ce sens, le Roi Mohamed VI a réaffirmé récemment dans son message Royal adressé

aux participants aux premières Assises nationales du Développement humain le 19 septembre 2019,

que « … L’investissement dans le capital humain immatériel se hisse au rang de priorité absolue et

constitue ainsi le fondement de toute réforme, le pilier de la construction de l’avenir… ».

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 116
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 117
PARTIE II : LA GOUVERNANCE TERRITORIALE ET LE
SYSTEME D’ACTEURS DÉCENTRALISÉ ET DÉCONCENTRÉ DE
LA REGION MARRAKECH-SAFI

1. Introduction partie 2
Retracer la trajectoire historique des transformations des structures territoriales du Maroc n’est pas

un travail simple étant donné leur complexité et le manque de sources. Cependant, nous nous sommes

malgré tout confrontés à cet exercice. Pour cela, nous avons consulté en plus de références

bibliographiques (auteurs anglophones, arabophones et francophones), les archives diplomatiques

française de Nantes et de la Courneuve en France, et la bibliothèque nationale et la bibliothèque

Hassania au Maroc, où la recherche fut difficile et peu fructueuse.

Avant la colonisation du Maroc, l’organisation territoriale du Maroc s’appuie sur deux systèmes de

nature différentes mais complémentaire : un pouvoir central, celui du sultan, et un système tribal qui

concerne la majorité du territoire. Ce dernier est un système dont le mode de fonctionnement est

autonome, et l’on peut considérer qu’il s’agit d’une forme de « décentralisation » embryonnaire

(primaire). L’arrivée de la colonisation française a marqué le début de la mise en place de nouvelles

structures d’encadrement territorial, notamment par la création de régions militaires par opposition à

des régions civiles (qui concernent quelques grandes villes). Les premières régions ont été d’abord

des régions militaires et sécuritaires dont le premier objectif est la « pacification ». Après son

indépendance, le Maroc lancera sa première expérience de régionalisation en 1971, afin, d’une part,

rompre avec l’héritage colonial, et, d’autre part, répondre aux besoins du pays en matière de

développement et de croissance. Ce modèle régional s'est avéré inefficace sur le plan de la réduction

des inégalités spatiales, mais très utile sur le plan de l’encadrement territorial (avec le renforcement

des d'élites locales en lien avec le centre). C’est à partir des années 1990 que la région a reçu une

reconnaissance juridique et territoriale en tant qu’échelle d’aménagement du territoire et collectivité

territoriale, lors de la réforme constitutionnelle de 1992. La deuxième réforme régionale s'inscrit dans
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 118
le cadre de la révision constitutionnelle de 1996 et de la loi régionale de 1997, qui a créé seize régions,

cependant dotées d'une faible capacité d'initiative législative et d'un nombre limité de compétences.

Dans les deux processus de régionalisation, la politique régionale marocaine a été définie davantage

par le développement d'une politique de déconcentration, que par une politique de décentralisation

du pouvoir, en raison du transfert limité de ressources humaines et financières de l'État vers les

régions. L'idée dominante des deux modèles était la nécessité d'un État centralisé pour assurer le

maintien du contrôle politique et de l'intégrité territoriale, de la cohésion et de l'homogénéité du pays,

au détriment de la région comme échelle de prise de décision, laissée sans pouvoir politique et

économique. Afin de remédier aux déficiences des anciens découpages, le Maroc va lancer en 2010

son projet de régionalisation avancée, qui donnera naissance en 2015 au dernier découpage en douze

régions (toujours en vigueur), et aux lois de décentralisation et de déconcentration. L’instabilité de la

carte territoriale du Maroc témoigne de la recherche constante du pays pour rompre avec l’héritage

colonial, créer une cohésion territoriale et répondre aux exigences du développement.

Les disparités territoriales au Maroc sont donc devenues un élément structurel, même si plusieurs

politiques de restructuration et d'aménagement ont été adoptées, pour se détacher de l’héritage

colonial et rééquilibrer le territoire national. Malheureusement, au fil des années, ces déséquilibres

n’ont fait que s'accentuer. Dans son discours à l’ouverture de la première session de la deuxième

année législative de la dixième législature, le Roi du Maroc fait ainsi le constat que « …le modèle de

développement national, s’avère aujourd’hui inapte à satisfaire les demandes pressantes et les

besoins croissants des citoyens, à réduire les disparités catégorielles et les écarts territoriaux et à

réaliser la justice sociale… ».

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 119
2. Chapitre 1. Du territoire tribal à la Région de Marrakech-
Safi
2.1. Introduction chapitre 1
Tout au long de son histoire précoloniale et les différentes formes de régionalisation qu'a connues le

Maroc, la région Marrakech-Safi a subi d'importantes décompositions et recompositions. Dans ce

chapitre, nous présenterons l’organisation spatiale du Maroc avant la colonisation, en mettant en

lumière sa structure tribale et son organisation territoriale, qui se caractérisaient par leur simplicité.

Nous montrerons également comment la nature géographique du pays a influencé la structuration

des relations entre le Sultan et les tribus, certaines étant géographiquement plus accessibles que

d’autres. Néanmoins, cette distance n’a jamais remis en question la reconnaissance de l’autorité

religieuse du sultan par ces dernières.

Par la suite, nous aborderons l’organisation administrative et la gestion traditionnelle des affaires

locales du Maroc précolonial, le découpage tribal de la région Marrakech-Safi, ainsi que la

transformation de l’organisation traditionnelle des jemâa de tribus pendant la colonisation, tout en

conservant « seulement » le cadre des institutions traditionnelles. Nous examinerons les différentes

formes de régionalisation que le Maroc a connues pendant et après la colonisation et leurs influences

sur la transformation de la région Marrakech-Safi.

Enfin, nous présenterons les résultats du calcul de l’indice de développement au niveau de la région

Marrakech-Safi. Cet indice a révélé plusieurs constats, tel que le phénomène des « zones cachées »

au développement territorial.

2.2. Une disparité et une injustice territoriale effets de

l’héritage colonial
Un peu d’histoire, pour comprendre le présent : la montagne est une frontière naturelle.

L’organisation spatiale du Maroc, que ce soit à travers l'organisation traditionnelle (tribale) ou actuelle,

a toujours été et est toujours grandement influencée par sa géographie. L'influence prédominante de

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 120
la géographie marocaine est sans doute celle de ses montagnes, qui structurent l’organisation

physique du Maroc. Une série de trois chaînes atlasiques - l'Anti-Atlas aride, le Haut-Atlas enneigé

(qui atteint 4 165 mètres au Jbel Toubkal), et le Moyen-Atlas boisé de cèdres - traverse le pays en

diagonale du sud-ouest au nord-est. Une quatrième chaîne, le Rif, s'étend comme un croissant le long

de la côte méditerranéenne avec des sommets dépassant 2 000 mètres. Les montagnes séparent la

côte atlantique et les plaines centrales. Les précipitations sous forme de pluie sur les côtes et les

plaines et de pluie ou de neige sur les montagnes, alimentent ensuite plusieurs fleuves jusqu'à l'océan

Atlantique où la mer Méditerranée.

Cette disposition géographique a en partie déterminé l’organisation tribale (Figure 21), avec de

nombreuses communautés caractérisées par des différences de langage, de vêtements, de traditions

et de mode de vie.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 121
 Figure 21 : Le découpage tribal du Maroc
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d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 122
Peu de tribus croyaient réellement qu'elles constituaient un groupe descendant d'un ancêtre commun.

Le nom partagé par un certain nombre de personnes résidant sur un territoire limité n'avait aucune

connotation de consanguinité. La tribu n'était en aucun cas une structure fermée ou permanente. Elle

était toujours prête à accueillir de nouveaux arrivants qui acceptaient un destin commun avec les

autres membres de la tribu. Les tribus ou confédérations tribales pouvaient émerger ou disparaître,

s'étendre ou se rétrécir, en fonction de leur évolution interne (coexistence entre différents segments)

ou de l'action externe des tribus voisines ou du Makhzen99.

La réalité tribale au Maroc est trop complexe pour qu'une seule définition puisse en rendre compte.

Certes, la nature géographique du Maroc a joué un grand rôle dans la structuration des relations entre

le Sultan et ces organisations tribales, puisque certaines tribus étaient géographiquement plus

accessibles, tandis que d'autres le sont beaucoup moins. Mais, cette distance n’a jamais mis en cause

la reconnaissance de l’autorité religieuse du sultan par ces derniers.

En effet, l'organisation tribale varie selon la nature de la tribu : arabe ou berbère, nomade ou

sédentaire, Jaysh (exemptée d'impôt en échange d'un service militaire) ou nayba (payant des impôts).

Alors que dans les zones de sédentarité, la tribu est réduite à son aspect politico-militaire, dans les

zones de nomadisme ou de transhumance, elle constitue non seulement une référence politique et

une structure défensive, mais aussi une unité de production économique de base.

Pour les hommes de la tribu, la structure tribale offrait la seule forme possible d'organisation sociale,

économique et défensive. Ainsi, dans une société changeante, dans laquelle le Makhzen n'a jamais

réussi à s'implanter durablement, la tribu représentait la seule structure rassurante, car il ne pouvait

99 Le Makhzen est un terme utilisé au Maroc pour désigner l’appareil de l’Etat. Il constitue un type d’Etat où la centralité avait son propre mode de
fonctionnement politique à travers des relais, des chefs de tribus et des chefs des confréries, ainsi qu’à travers des échanges qui faisaient remonter les
informations et les impôts des tribus vers le centre. Il reposait également sur une légitimité culturelle et symbolique. Sur le plan local, le makhzen
était représenté dans les villes par les Pachas, dans le Bled, c’est-à-dire dans les zones rurales, par des Chefs de Tribus dénommés Caïds, choisis en
général dans les tribus elles-mêmes (Bourqia, 2011 ; Cheggari, 2016)
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 123
pas concevoir une autre forme d'organisation politique et administrative au sein de laquelle l'individu

serait redevable de l'impôt et du service militaire. Loin d'affaiblir la structure tribale, le Makhzen l’a

toujours encouragé, non seulement à des fins administratives, mais aussi pour des considérations

politico-militaires. La tribu constituait pour le Makhzen un moyen de maintenir son autorité sur des

territoires qu'il n'aurait pas pu contrôler autrement sans une armée fiable et un système administratif

efficace.

La sphère d'autorité du makhzen dépendait de la force ou de la faiblesse de la puissance politique et

militaire du sultan.

L’ensemble des tribus reconnaissait l'autorité religieuse du sultan. Mais, certaines tribus refusaient de

payer les impôts « tout en reconnaissant l'autorité religieuse du sultan » parce qu'ils se sentaient

suffisamment à l'abri des représailles militaires du Makhzen, notamment certaines tribus des

montagnes grâce à la nature géographique et topographique de leur territoire. De nombreuses tribus

éloignées, sur lesquelles le Makhzen ne pouvait pas espérer établir un contrôle durable, entretenaient

cependant un échange régulier de lettres avec le sultan, envoyant périodiquement des missions pour

renouveler leur loyauté et demandant même la nomination de Caïd du Makhzen. Ainsi, la population

du Touat accepte en 1800 de payer ses impôts légaux au bayt al-mal (trésor) au moment où le Mawlay

Sulayman lui accorde une autonomie locale, préférant confier l'administration de son territoire à un

conseil local de notables100.

En milieu rural, cette organisation tribale était le socle de la structure territoriale du Maroc précolonial.

Ainsi, pour la gestion de ses affaires locales, on trouvait à la tête de chaque tribu composée des

fractions et des douars, un Cheikh ou un Amghar désigné par la Jamâa101 (Boujrouf,2002). La Jamâa

100 Lettre de Mawlay Sulayman au peuple de Touat, 28 Safar, 1215/. 1 juillet 1800, in El-Ouataiq, I, 1976, pp.446-447. In, El Mansour, Mohamed.
1990. Morocco in the Reign of Mawlay Sulayman. Wisbech, Cambridgeshire, Menas Press, Middle East, and North Africa study .
101 Le terme Jemâa en dialecte marocain (arabe) est depuis longtemps utilisé au Maroc pour désigner les communautés des tribus et des villages.

Depuis l'adoption de la première charte communale, la notion de Jemâa a été remplacée par le terme Al Jamâa issu de l'arabe littéraire pour désigner
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 124
comme institution de type oligarchique (Benabdallah, 2003), est définie comme étant une assemblée

de chefs de familles, de notables, comprenant une quinzaine de membres, choisis selon le système

de la cooptation (Bremard, 1949). Ses attributions étant illimitées, l’assemblée ne se réunissait pas

périodiquement, mais à l’occasion de tout ce qui avait trait à la vie de la tribu (Benbachir Hassani,

1993). Pour l’exécution de ses décisions, la Jemâa avait un Amghar, qu’elle désignait pour une période

d’une année, et en même temps que son agent d’exécution, il était son président (Laubadère, 1948).

De nombreux historiens et chercheurs étrangers ont décrit la relation du Makhzen et des tribus au

Maroc sur la base d’un dualisme supposé entre le pays du gouvernement « bilad al-makhzen » et le

pays de la rébellion « bilad al-siba ». Or, les nombreuses études monographiques qui ont été réalisées

au cours des quatre dernières décennies sur le Maroc du 19e siècle (Lahbabi, 1958 ; Berque, 1974 ;

Burke, 1976 ; El Mansour, 1990 ; Pennell, 1991) appellent à une remise en cause de cette dualité et

de sa validité dans l'interprétation de l'histoire du Maroc moderne. En effet, si cette dualité avait un

intérêt dans le contexte colonial pour justifier la colonisation et la « pacification », il reflète cependant

une incompréhension de la réalité marocaine décrite par ces chercheurs. Comme le rapport du Schéma

national d’aménagement du territoire l’a mentionné, « la fameuse distinction entre Makhzen et Siba

renvoie en fait à une problématique de l’unité, à deux modes d’exercice différents d’une même autorité

et non pas à un découpage territorial en deux parties ». Certes, le Royaume du Maroc a pu connaitre

des périodes de crise ou conflits, mais jamais il n’a été découpé en grands territoires indépendants.

Au cours de toute son histoire, le Maroc a été un pays unifié. Même quand deux sultans se disputaient

le pouvoir, l’un à Fès, l’autre à Marrakech, tous les deux étaient d’accord pour considérer le royaume

comme un tout indissociable. La souveraineté dans le cadre islamique est à la fois une souveraineté

religieuse et politique, et elle ne repose pas toujours sur le concept territorial qui définit la

souveraineté selon la zone où l'État peut contrôler administrativement et militairement. Une lettre,

les Collectivités communales avec une distinction entre les communes urbaines et rurales. Actuellement ce même terme (Al Jamâa) est maintenu pour
qualifier toutes les catégories des collectivités territoriales depuis l'adoption de la réforme Constitutionnelle de 2011.
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très significative et très explicite, du maréchal Lyautey, datée du 18 novembre 1920 et destinée à ses

collaborateurs et aux chefs de service, confirme cela. Nous y relevons le passage suivant : « ici, nous

avons réellement trouvé un Etat et un peuple. Il passait, il est vrai, par une crise relativement récente,

et plus gouvernementale que sociale. (..) mais au-dessous du makhzen, la plupart des institutions

étaient encore debout, diverses selon les régions, mais représentant vraiment des réalités. Si c’était

au Sud, les grandes et solides organisations féodales, c’étaient dans le reste du Maroc des institutions

communales et sociales. Administration des villes fort bien gérées, corporations, Djemaa des tribus,

grandes firmes commerciales avec des agents résidants dans les grands ports anglais, allemands ou

italiens, une très forte bourgeoisie éclairée, riche et puissante. Rien d’analogue n’existe en Algérie

(…). De cet exposé succinct, il résulte que nous sommes loin d’avoir affaire à des populations

primitives, barbares et passives (…) notre établissement dans ce pays est basé sur la doctrine du

protectorat. Nous le proclamons, le gouvernement le proclame à toute occasion. Mais est-il d’autre

chose qu’une fiction ? à cet égard, depuis huit ans, sommes-nous en progrès sommes-nous

stationnaires, sinon même en régression sur certains points ?...... ».

Toutefois, l’existence d’abus de pouvoir par les Caïds, est une réalité soulevée par plusieurs auteurs.

Ces Caïds nommées par le Sultan, étaient auparavant en majorité des cas des chefs de tribu (des

Amghars102). Il faut préciser que « La reconnaissance caïdale n'est ni une pure délégation d'autorité

... ni une pure allégeance volontaire et spontanée de protégé à protecteur. Il n'y a pas de statut du

caïdalisme, ni de réglementation, ni de législation... Le protocole makhzenien considère les caïds

comme des "serviteurs très agréés de sa majesté" et qui, par conséquent, lui sont parfaitement

soumis » (Pascon, 1983). Cependant, certains caïds des zones de montagne vont chercher à se

102Pour l’exécution de ses décisions, la Jemâa avait un Amghar, qu’elle désignait pour une période d’une année ou deux, et en mê me temps que son
agent d’exécution, il était son président ». Il était généralement choisi à tour de rôle, parmi les différentes fractions pour l’Amghar de tribu, parmi les
différents douars pour l’Amghar de fraction et parmi les différentes familles pour l’Amghar des douars. Ce dernier imposait l'achat des chevaux et
des munitions, faisait appréhender les délinquants et les traduisait devant le caïd. Il servait d'intermédiaire entre ce dernier et les gens de la tribu :
c’était son agent d'exécution. En période d'hostilités, l'amghar devenait automatiquement chef de guerre de sa tribu.
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détacher du pouvoir du Makhzen et passer du rôle d’intermédiaire entre le Makhzen et la tribu à celui

de grand « seigneurs », tout en n'étant pas totalement soumis à l'autorité du Makhzen. Ainsi, leur

manière de concevoir la prise de possession du pays va être caractérisé par des abus de pouvoir,

engendrant par la suite la colonisation des territoires autour de leurs kasbahs et ont pu, par la force,

soumettre les tribus et exploiter leurs biens (Pascon, 1983).

Au Maroc, les tribus, les jemâa et plus tard les communes, témoignent d'un lien très étroit entre le

Makhzen et les citoyens et représentent le cheminement de la structure locale et chacune de ces

structures, représente un moment de l’histoire du pays. L’organisation territoriale du Maroc

précoloniale était de caractère très simple. Sur le plan central, le Makhzen se composait du Sultan et

ses 5 vizirs (sans compter les fonctionnaires liés à la maison du Sultan -Dar el Makhzen-). Ces 5 vizirs

étaient ;

− Le premier ministre et directeur de la politique intérieure de l’Empire

− L’ouzir El Bahr, sorte de ministre des affaires étrangères chargé de la correspondance avec les

agents diplomatiques, résidant à Tanger

− L’ouzir Achikayat, ministre des réclamations chargé de recevoir les plaintes contre les

fonctionnaires du Makhzen

− L’amin El Oumana, ministre des finances et de la trésorerie générale

− L’allaf, ministre chargé de l’administration des différents corps de troupes et du paiement de leur

solde.

Ainsi pour la gestion des affaires locales, le Makhzen était représenté, dans les villes par des

gouverneurs et/ou un Pacha nommés par un Dahir du Sultan, et dans le monde rural, par le caïd

représentant du Sultan à la tête de la tribu, le cheikh au niveau de la fraction et le moqaddem au

niveau du douar. Si on se réfère à l’architecture territoriale actuelle, on peut dire que l’organisation

territoriale du Maroc précoloniale se constitue au niveau régional du Khalifa du Sultan et du Pacha, et

au niveau communal des autorités locales (Caïd) et des jemâa. Cette organisation est une sorte de
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 127
décentralisation primaire et une déconcentration embryonnaire, ou bien comme S. Boujrouf (2002)

l’a précisé, selon une approche et principe de gestion territoriale caractérisés par un centralisme (avec

déconcentration administrative) (Figure 22).

Figure 22 : L’organisation territoriale du Maroc avant la colonisation

Au niveau régional (en milieu urbain)

Les villes considérées aujourd’hui comme correspondant plus ou moins au niveau régional, étaient

dirigées par des pachas assistés par des khalifas. Ces deux instances avaient des statuts, missions et

compétences différents.

Le khalifa du Sultan (vice-roi) : Désigné par le Sultan, il était assisté dans ses fonctions par un

ministre choisi par le Sultan. Il représentait le pouvoir spirituel du Sultan, en revanche, son pouvoir

est temporaire, car dès que le Sultan s’installe dans une autre de ses capitales, le khalifa se retire

automatiquement (Cheggari, 2016). Généralement, les Khalifas représentaient le Sultan au Tafilelt

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 128
(berceau de la dynastie et tombeau de son fondateur), et dans les capitales, Marrakech ou Fez, d’où

le souverain était temporairement absent. La méfiance des sultans à l’égard de ces dignitaires était

de mise, choisis cependant le plus souvent parmi leurs fils ou leurs frères ou un proche parent. A la

demande du sultan, le khalifa pouvait exercer la fonction de commandant des troupes. La mission de

khalifa pouvait quelquefois le conduire au Trône. C’est notamment le cas de Moulay Hafid, qui avait

été nommé Khalifa à Marrakech par son frère Moulay Abdelaziz et qu’il avait remplacé en 1908 (Bachir,

1969). Quant à la participation de la population locale à la gestion dans ces villes, elle ne peut être

comparée à la jemâa. En effet, le Makhzen tenait compte surtout de la force et du poids moral et

politique de l'élite intellectuelle, commerçante et artisanale qui représentait les oulémas, les notables

et les communautés dirigées par les oumanas et qui faisait obstacle à toute administration autoritaire

(Waterbury, 1975).

Le Pacha : l’appellation Pacha est d’origine turque, et il a été introduit au Maroc à l’époque de l’empire

Saadien (1609-1659). Ce terme désignait le chef supérieur de l'armée. Il avait à sa disposition un

corps de troupes, son siège était aux environs du palais royal (Basri, 1987). Le Pacha était également

nommé par le Sultan, il était chargé de faire respecter les dahirs et d’appliquer les ordres et les

directives du Makhzen central. Il était aussi responsable du maintien de l’ordre et de la tenue générale

de la ville. Par délégation du Sultan, il exerçait le pouvoir règlementaire qui concernait la vie de la

ville. Dans ses fonctions, il était assisté par un ou plusieurs auxiliaires d’autorités, comme les

Moqadem (chef de quartiers) qui contribuaient au maintien de l’ordre et participaient aux expéditions.

Selon S.B. Bachir (1969) « L’importance des attributions du pacha pouvait parfois le présenter comme

un véritable « petit sultan », c’est le cas du Pacha de Fès-Jdid qui étendait son autorité sur

l’administrateur de Fès-El-Bali et les caïds de Larache, Asilah, Tanger et Tetouan».

Au niveau Communal (en milieu Rural)

A ce niveau, le Makhzen était aussi omniprésent. Ainsi, la gestion territoriale locale était assurée par

des représentants locaux du Makhzen et par la jemâa, qu’on peut considérer comme une forme de

collectivités traditionnelles.
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 129
En ce qui concerne les représentants du Makhzen au niveau local, on peut citer le Caïd et le Mohtasseb.

La Caïd : il était le chef absolu des tribus non militarisées, soumis à l’impôt foncier dit « Naiba ». Le

caïd appartenait souvent mais pas nécessairement à l’une des familles anciennes, riches, influentes

et respectées dans la tribu. Selon P. Lemoine (1905) certains caïds achetaient la charge de

commander des tribus auprès des makhzen, pour les soumettre à leur autorité de manière à étendre

le pouvoir du Sultan. C’était le cas du caïd des Abdi, le caïd de Glaoui, le caïd de Goundafi et le caïd

de M'Tougui.

Ce poste était très sensible, car la circonscription caïdale correspondait à une fraction de tribu, voire

à une tribu entière dans les grands caïdats. Ainsi, parfois le caïd prenait un aspect seigneurial qui le

conduisait parfois à des abus de pouvoir. Pour cela, et afin de mettre un terme à ces seigneuries et

ces abus de pouvoir, le Sultan Moulay Hassan premier (1873-1894) avait entrepris une réforme

globale visant à substituer aux 18 grands caïdats, 330 circonscriptions gouvernées chacune par un

caïd, agent du makhzen (Benjelloun, 1984). Par rapport aux missions, le caïd en avait trois principales,

à savoir :

− Une mission d’ordre fiscale, à travers la répartition et le recouvrement des impôts normaux.

− Une mission d’ordre judiciaire, à travers le maintien de la sécurité publique et le jugement des

affaires qui ne relevaient pas du cadi (juge de la charia).

− Une mission d’ordre militaire, à travers le recrutement des contingents supplétifs que le makhzen

lui demandait.

Le mouhtassib : Nommé par le Makhzen, le mouhtassib, avait de nombreuses attributions. Il

assurait le respect des bonnes mœurs et des préceptes religieux. Le mouhtassib jouait aussi un grand

rôle dans la répression des fraudes et la défense du consommateur, il vérifiait la bonne qualité des

marchandises, contrôlait l’exactitude du poids et des mesures, veillait à la régularité des transactions

commerciales et fixait les prix des produits de base, comme le pain, l’huile, sucre, viande...etc. Aussi

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 130
il surveillait les corporations. Il était assisté à la tête de chaque corporation par un « amine » 103. Ce

dernier avait surtout une fonction qui se limitait à la surveillance de la bonne exécution du travail.

Les jemâa – collectivités traditionnelles.

C’est une institution délibérante qui avait comme exécutif l’amghar 104
. On trouvait trois types de

jemaa : celle de douar, qui se composait de tous les notables ; celle de fraction, composée des

délégués de tous les douars de la fraction ; enfin l'assemblée générale de la tribu, qui comprenait des

délégués de toute la tribu et parfois tous les hommes de la tribu. Ni le nombre ni la qualité des

délégués n'étaient fixés dans la plupart de ces assemblées. Les grandes Jemâa ne se réunissaient que

dans les circonstances les plus graves. Celles qui se réunissaient le plus souvent étaient celles des

douars. Les membres de jemaa ne sont pas des élus. Ils sont choisis par la méthode de cooptation.

Tout homme adulte, brave, honnête, intelligent, aisé et réputé pour sa générosité, pouvait faire partie

de la Jemâa ordinaire. C'est surtout le mérite qui accordait la qualité de notable. Dans la Jemâa,

certaines personnalités avaient voix supérieure lors d'une délibération, c'étaient celles dont le

jugement et le bon sens avaient déjà été prouvé, et qui avaient ainsi acquis de la réputation (Georges,

1936).

La Jemâa n’avait pas de siège fixe. Il n'y avait pas de réunion périodique fixe. Les réunions n'étaient

provoquées par l'amghar qu'en cas de nécessité, comme par exemple l’éventualité d'une attaque, le

départ en transhumance, etc. Ses réunions pouvaient se tenir au domicile de l’amghar ou chez l’un

de ses membres, ou encore au souk, à la mosquée, au champ ou à l’occasion d’une occasion familiale

(Brahimi, 2010).

Les préoccupations habituelles de la Jemâa étaient de faire régner l'ordre dans la collectivité. Aussi

intervenait-elle dans les domaines économique et social : elle veillait à la protection des cultures,

103
Nommé par le mouhtassib, sur proposition des membres de la corporation
104Pour l'exécution des décisions, chaque tribu avait son amghar. Il est nommé pour une durée d'un an par le caïd et sur proposi tion de la jemaa.
Lorsqu'il n'y avait pas de caïd, l'amghar était le seul chef tout-puissant.
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fixait les périodes successives d'utilisation de la forêt pour le pâturage, elle réglementait l'usage et la

réparation des seguias, désignait les préposés de la communauté à la surveillance et à la répartition

de l'eau et des irrigations, elle organise les travaux collectifs dits « touiza », gère les grenier collectifs,

gère la tenue des marchés et administre le domaine collectif (Basri, 1994). Aussi la jemaa règle les

litiges entre particuliers par voie de conciliation et via l’application du droit coutumier.

2.2.1. La colonisation : une nouvelle ère au Maroc, de la régionalisation militaire à la

régionalisation sécuritaire
Le Maroc a fait l’objet d’une double colonisation. Dans la zone Nord et une partie de la zone Sud on

trouvait l’occupation espagnole, et, dans le reste du pays (la majeure partie du territoire national) la

colonisation française par l’imposition du dit « protectorat » au Sultan Moulay Abdelhafid. Dans une

conversation historique, que le Sultan a eu avec un rédacteur du Matin, afin de s’adresser par la

presse à l’opinion pour lui faire part des « évènements de Fez » (les troupes chérifiennes se sont

révoltées, et plusieurs instructeurs militaires ont été massacrés. À la suite de ces événements, l’armée

française a conquis la ville de Fez, en entrant ses troupes par la force et mit la ville de Fez en état de

siège), il a déclaré que à la suite de ces événements, selon un interview105 avec un journaliste du

journal le matin en 1912 il n’avait rien pu faire pour les conjurer, car on le tenait en dehors de tout.

La France fait reconnaitre dans l’article 1 du traité de Fez du 30 mars 1912, les zones d’occupation

espagnole. Ainsi, cette occupation sera considérée en tant que « protectorat de second rang » après

la signature du traité Franco-Espagnol en 27 novembre 1912.

L'arrivée des troupes Françaises amorça une nouvelle ère au Maroc (Boujrouf, 2002). Au début de

l’occupation du territoire marocain par les forces françaises, tous les efforts étaient orientés vers

l’opération dite de « pacification » par les troupes française sur l’ensemble du territoire national

Marocain. A partir de cette époque, la notion de « région » commençait à apparaître. La région était

Discours cité dans la revue des deux mondes : recueil de la politique, de l'administration et des mœurs, Buloz François. 191 2, tome 9, page 474
105

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 132
une organisation qui, aux termes de l’instruction générale du 4 aout 1912, organisait le

commandement. Ainsi, le commandant de la Région, officier général ou supérieur, jouissait dans le

cadre des directives du Résident général, d’une large autonomie. Les régions « militaires » de 1912,

était divisées en territoires, cercles, annexes et bureau de renseignement (qui sera appelé plus tard,

le bureau des affaires indigènes) (Figure 23).

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 133
Figure 23 : Etapes de l’occupation française de « pacification / conquête ». Conception et réalisation : S. Salhi (2022), selon les données de la Bibliothèque
nationale de France et le centre des archives diplomatiques du ministère des Affaires étrangères françaises
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d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 134
Un an après le début de la colonisation, en 1913, une organisation civile primaire a été créé, qui
concernait les territoires éloignés de l’organisation militaire (Figure 24). La différence entre ces
circonscriptions civiles et les régions militaires, c’est qu’elles étaient placées sous l’autorité d’un «
contrôleur civil », et conçues par un décret du 31 juillet 1913.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 135
 Figure 24 : L’organisation territoriale du Maroc en 1914. Conception et réalisation : S. Salhi (2022), selon les données de la Bibliothèque nationale de
France et le centre des archives diplomatiques du ministère des Affaires étrangères française
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d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 136
Parallèlement à l’organisation régionale, l’organisation municipale sera initiée par le dahir du 8 avril

1917106. Ce dahir concernait l’organisation municipale de l’ensembles des villes, sauf celles de

Casablanca et Fès dotées d’un statut particulier. La réforme de ce dahir le 18 septembre 1953 107,

permet désormais aux municipalités de se doter de la personnalité civile et de l’autonomie financière.

La gestion de cet échelon administratif, à l’exception des villes de Casablanca 108 et de Fès109, sera

partagée entre le Pacha 110, le chef des services municipaux111 et la commission municipale112.

Simultanément aux réformes introduites dans l'organisation municipale, l’organisation traditionnelle

des jemâa de tribus a également été repensée, tout en conservant « seulement » le cadre des

institutions traditionnelles, car, avec cette rénovation institutionnelle, les jemâa ont perdus de leur

importance. Dépossédées de toutes leurs attributions politiques dans lesquelles s'inscrit toute la

valeur des jemâa traditionnelles, limitées à des tâches purement administratives et judiciaires, les

nouvelles institutions n'étaient qu’une image affaiblie des jemâa traditionnelles. Ainsi, des jemâa

administratives de tribus vont être créées par le dahir du 21 novembre 1916, et, qui seront modifiées

par les dahirs des 11 mars 1924, 19 octobre 1937, 10 aouts 1939 et 6 juillet 1951113. Cette dernière

réforme avait comme objectif de promouvoir l’accès progressif de la population à la gestion des

106 BO du « protectorat », numéro 236 du 30 avril 1917

107 BO du « protectorat », numéro 2135 du 25 septembre 1953
108 Ses affaires étaient gérées par une commission municipale délibérative, composée de 21 français, 6 musulmans et 2 israélites et les commissaires

nommées pour 6 ans.

109 L’administration a donnée à la population de Fès, un espace de débat et lui permet de participer à la vie municipale. Deux me jless el baladi

(conseil), l’un musulman (qui s’occupe des affaires de la médina) et l’autre israélite (qui s’occupe des affaires relatives au Mellah), sont formes et
appelés à s’exprimer sur les affaires de la ville indigène et de la ville nouvelle. Ces deux commissions ont la responsabilité de veiller à la salubrité du
quartier administré et à la salubrité des habitants qui y vivent.
110 Le pacha est en quelque sorte le « gouverneur » de la ville. Nomme par le sultan, il est placé sous l’autorité directe du Grand vizir et, en qualité de

représentant du pouvoir central, il doit assurer l’application des dahirs et règlement et l’exécution des mesures de sûreté générale.
111 Le chef des services municipaux, est place aux coté du Pacha pour le contrôler et l’assister. Certaines attributions de ce dernier, sauf celles résultants

de son pouvoir règlementaire, peuvent lui être déléguées par le grand Vizir.
112 Les attributions de la commission municipale, est purement consultatives et ses membres ne sont pas élus, mais nommées par le pouvoir central,

ils sont désignés par arrêté viziriel sur la proposition de chef de la région. Cette commission est composée de français et de marocain suivant une
proportion variable et compte tenue de l’importance respective des deux éléments dans la population de la ville.
113 La jemâa administrative est désormais un organisme élu et non plus désigné. Ses compétences consultatives deviennent délibératives. El le reçoit

enfin la personnalité civile et l'autonomie financière.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 137
affaires publiques, aussi, il a donné au grand vizir la possibilité de créer de nouvelles jemâa

administratives là où il apparaitrait nécessaire de le faire (peu de jemâa ont été constituées et celles

qui l'ont été n'ont guère fonctionnées).

Les jemâa administratives, placées sous le contrôle du pouvoir de la tutelle française et l’autorité du

grand vizir, avaient comme attribution la délibération des affaires d’ordre économique et social

intéressant le groupement qu’elles représentent, à l’exclusion de toute question politique, et

l’établissement annuel du budget et la supervision de son exécution dans les conditions qui seront

fixées par arrêté viziriel. Pour la gestion de ces jemaa administratives des tribus, les caïds, comme

les pachas des villes, sont nommés par dahir du Sultan, sur la proposition des autorités françaises

(autorités régionales et résidentielles). Représentant du makhzen central, le caïd est chargé, sous

l’autorité du grand vizir et sous le contrôle du chef de circonscription (contrôleur civil ou officier des

affaires indigènes) de l’application des dahirs et règlements et de l’exécution des mesures de sureté

générale, il représente l’agent d’information du gouvernement, il doit renseigner l’autorité locale de

contrôle. Il faut préciser que le caïd qui avait autrefois (avant la colonisation) des pouvoirs très

étendus au point de vue fiscal (ce qui causait parfois des abus de pouvoir de sa part), n’intervient

plus dans ce domaine.

Cinq ans après, en 1919, l’arrêté résidentiel du 27 mars 1919 donne naissance aux premières régions

civiles, portant le passage de territoires militaires sous l’autorité civile 114

(Figure 25). Notamment

celles de Rabat et de Casablanca, suivies par la région civile d’Oujda, crée par l’arrêté résidentiel du

22 décembre 1919 , et par celle du Gharb, par l’arrêté résidentiel du 06 novembre 1920 115.

114
BO du « protectorat », numéro 336 du 31 mars 1919.
115
BO du « protectorat », numéro 422 du 23 novembre 1920
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 138
Figure 25 : Organisation territoriale du Maroc en 1919. Conception et réalisation S. Salhi (2022), selon les données de la Bibliothèque nationale de France
et le centre des archives diplomatiques du ministère des Affaires étrangères française
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et Gouvernance des projets

d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 139
Englobant l’ensemble des divisions régionales du Maroc, l’arrêté résidentiel du 11 décembre 1923,

portant modification de l’organisation territoriale du Maroc, a divisé le Maroc en 4 régions civiles

(celles de Rabat, Chaouia, Gharb et d’Oujda), 3 contrôles civils (ceux de Mazagan (El Jadida actuelle),

Safi et Mogador (Essaouira actuelle)), et 3 régions militaires (cellse de Fès, Meknès et Marrakech).

Néanmoins, cette organisation, connait par la suite plusieurs reformes, notamment par l’application

de l’article 5 du décret du 3 octobre 1926 du président de république française 116

, qu’un arrêté

résidentiel du 26 novembre 1926117, portant modification de l’organisation territoriale du Maroc

adoptée en 1923. Cette nouvelle organisation divisait le Maroc en 4 régions civiles (régions civiles

d’Oujda, du Gharb, de Rabat et de Chaouia), 4 circonscriptions autonomes de contrôle civil (CACC des

Doukkala, des Abda Ahmar, des Chiadma et d’Oued Zem) et 4 régions militaires (Région militaire de

Taza, de Fès, de Meknès et de Marrakech).

A souligner, que durant toute cette période, la gestion régionale était purement militaire, placée sous

le commandement d’un officier général, chargé avant tout d’assurer l’ordre et la sécurité intérieure,

tout en accomplissant l’opération d’occupation de l’ensemble des territoires marocains. Toutefois,

après les progrès de l’extension de l’occupation française et la création des régions civiles en 1919

comme vu précédemment, un contrôleur Civil s’ajoutera à l’officier général, mais seulement dans les

régions civiles. Cependant, durant toute cette période il n’y a jamais eu aucune assemblée ou conseil

administratif régional tel que nous le connaissons aujourd’hui.

116 BO du « protectorat », numéro 730 du 19 octobre 1926, l’article 5 du décret « …le Maroc est devise, au point de vue politique et administratif, en
régions civiles et militaires, territoires, cercles et annexes, dont la composition est fixée par le commissaire résident général, et, en ce qui concerne
les régions militaires, après avis du général commandant supérieur… »
117 BO du « protectorat », numéro 737 du 07 décembre 1926.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 140
 Figure 26 : Organisation territoriale du Maroc en 1926. Conception et réalisation : S. Salhi (2022), selon les données de la Bibliothèque nationale de
France et le centre des archives diplomatiques du ministère des Affaires étrangères françaises
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et Gouvernance des projets

d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 141
En 1935, et à la suite de l’achèvement de l’opération de l’occupation dite « pacification » en mars

1934, l’organisation territoriale du Maroc adoptée en 1926 (Figure 26) connaitra une nouvelle réforme.

À la suite de deux arrêtés résidentiels, ceux du 29 septembre 1935118 et du 20 décembre 1935119, le

Maroc sera redivisé en zone civile et militaire (Figure 27) :

− La zone civile comprenait 3 régions et trois territoires (régions d’Oujda, de Rabat et de

Casablanca. Territoires du Port-Lyautey, de Mazagan et de Safi).

− La zone militaire comprenait 3 régions et 4 territoires (Régions de Fès, Marrakech et Meknès.

Territoires de Taza, de l’Atlas central, du Tafilalet et des Confins de Draa).

118
BO du « protectorat », numéro 1196 du 11 octobre 1935. Arrêté résidentiel concernant les régions civiles
119
BO du « protectorat », numéro 1211 du 10 janvier 1936. Arrêté résidentiel concernant les régions militaires
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 142
 Figure 27 : Organisation territoriale du Maroc en 1935. Conception et réalisation : S. Salhi (2022), selon les données de la Bibliothèque nationale de
France et le centre des archives diplomatiques du ministère des Affaires étrangères françaises.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et Gouvernance des projets

d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 143
Cette nouvelle réorganisation territoriale sera l’embryon de l’assemblée régionale du Maroc actuel. Le

1 juillet 1936, deux arrêtés résidentiels vont créer, d’une part, les Conseils administratifs régionaux 120,

et d’autre part les comités économiques régionaux 121

.

Cinq ans après, en 1940, une nouvelle forme de régionalisation (Figure 28), dite « Sécuritaire »

(Boujrouf et Giraut, 2000), verra le jour. Ainsi, l’arrêté résidentiel de 19 septembre 1940122, donnera

une nouvelle organisation territoriale du Maroc, en divisant le Maroc en 3 régions civiles (Rabat,

Casablanca et Oujda), 3 régions militaires (Fès, Meknès et Marrakech) et 1 commandement militaire

(commandement d’Agadir). A préciser qu’en décembre 1947, cette organisation de 1940 connaitra

une modification, par le rattachement à la région de Casablanca du cercle d’Azilal (auparavant faisant

partie de la région de Marrakech) et par la suppression de la circonscription d’El ksiba dans la région

de Meknès.

120 Les conseils administratifs régionaux vont être supprimée, suite à un arrêté résidentiel du 15 février 1941 (BO du « protectorat », numéro 1478)
121 BO du « protectorat », numéro 1236 du 3 juillet 1936
122 BO du « protectorat », numéro 1456 bis du 23 septembre 1940

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 144
 Figure 28 : Organisation territoriale du Maroc en 1940. Conception et réalisation : S. Salhi (2022), selon les données de la Bibliothèque nationale de
France et le centre des archives diplomatiques du ministère des Affaires étrangères françaises
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et Gouvernance des projets

d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 145
En comparaison avec l’organisation de 1935, celle de 1940 donnera un élargissement des régions

précédentes. La nouvelle région de Rabat englobera le territoire du port Lyautey, la nouvelle région

de Casablanca celui de Mazagan, la nouvelle région de Marrakech le territoire de Safi et une partie de

l’Atlas central, la nouvelle région de Fès le territoire de Taza, et la région de Meknès le territoire de

Tafilalet et l’autre partie de l’Atlas central (Bremard, 1949). Ensuite, l’organisation administrative

territoriale de 1947123, va apporter une légère modification à l’organisation de 1940, par le

rattachement du cercle d’Azilal à la région de Casablanca, (enlevé à la région de Marrakech) ainsi que

la circonscription d’El Ksiba (enlevée à la région de Meknès). Puis viendra l’organisation du 16

décembre 1955, divisant le Maroc en 13 régions et deux grandes villes (Rabat et Casablanca) 124

(Figure 29). Ensuite, le dahir du 6 février 1956 modifiant et complétant le dahir du 16 décembre

1955125 (considéré comme le dernier dahir avant l’indépendance politique du Maroc), va ajouter la

ville de Marrakech à la liste des grandes villes.

123Arrêté résidentiel du 29 décembre 1947. BO du « protectorat ». Numéro 1842 du 13 février 1948.

124B.O, numéro 2252 du 23 décembre 1955, dahir du 16 décembre 1955 relatif à l’organisation provincial.
125 B.O, numéro 2263 du 9 mars 1956. Dahir du 6 février 1956 modifiant et complétant le dahir du 16 décembre 1955

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 146
 Figure 29 : Organisation territoriale du Maroc en 1955. Conception et réalisation : S. Salhi (2022), selon les données de la Bibliothèque nationale de
France et le centre des archives diplomatiques du ministère des Affaires étrangères françaises
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et Gouvernance des projets

d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 147
Les réformes municipales et des jemaa administratives symbolisaient le premier pas vers la

décentralisation administrative coloniale. Mais cette décentralisation administrative « embryonnaire »

a été confrontée à divers problèmes tant dans les zones urbaines que rurales. En zone urbaine, elle a

eu pour conséquence l’affaiblissement du rôle du mohtasseb126 qui représentait l’institution foncière

musulmane de la « hisba» (Basri, 1990), et le renforcement des pouvoirs du pacha. Le mohtasseb

n'était plus considéré comme le principal gardien de la sécurité et de la salubrité publique. En zone

rurale, cela s’est traduit par l’affaiblissement de l’institution des jemâa traditionnelles au profit des

caïds.

La cause de l’échec de la majorité des reformes coloniales en matière de modernisation de

l’administration et de l’organisation territoriale marocaine, est liée à leur inadaptation aux contextes

et aux réalités marocaines. Selon Ben Barka (1958) « le protectorat a été un véritable retour en

arrière sur le plan politique et administratif, il a déformé et dénaturé l'organisation gouvernementale

du pays ». Malgré cela, ces réformes ont constitué la base des réformes entreprises dès

l'indépendance, puisqu’on ne pouvait ni revenir en arrière, ni tout refaire.

2.2.2. Le Maroc indépendant

Après l'indépendance, le Maroc s'est retrouvé face à plusieurs types de contraintes liées à un lourd

héritage colonial administratif relativement complexe. Cet héritage n’est ni totalement assumé ou

accepté, ni entièrement abandonné, ni adapté aux nouveaux besoins du pays. L’urgence était de

repenser la structuration institutionnelle et administrative, que ce soit au niveau national ou au niveau

local. Pour cela, plusieurs actions et taches vont être menées par le Roi Mohamed V avec la

réorganisation de l’administration à l’échelle locale, régionale et institutionnelle, ainsi que la mise en

126
Le rôle de ce dernier devient ainsi purement consultatif
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 148
place de plusieurs actions à caractères économique et social127. Ces actions avaient comme objectif

principal le développement économique et social du pays passant par la modernisation de

l'administration. En revanche, dans sa vision de modernisation et de développement du pays, le Roi

Mohammed V a beaucoup insisté sur l'originalité des nouvelles institutions et leur adaptation à la

réalité marocaine, il disait « on a assisté à la dégradation et à la condamnation d'un régime

parlementaire et connu un déséquilibre politique né de l'absence d'harmonie entre les réalités

nationales et les réformes empruntées aux autres » (Basri, 1994).

Les préoccupations du Roi Mohammed V allaient donc se concrétiser sur le terrain dès 1956 avec,

d’une part, le dahir du 13 octobre 1956 (modifiant celui du 16 décembre 1955) relatif à la division du

Maroc en 19 provinces (anciennes régions) et 5 grandes villes128, et, d’une autre part, par l'ouverture

de la première session du Conseil national consultatif (CNC)129 et l’annonce de la Charte Royale en

mai 1958. Celle-ci est d’une très grande importance, car le roi allant au-delà des simples déclarations

d’intention qui émaillaient ses précédents discours, trace à travers cette charte « pour la première

fois » les étapes détaillées du programme constitutionnel, dont il apparait que la réalisation est

désormais imminente (Palazzoli, 1974). Considérée comme la base de l’élaboration d’une nouvelle

phase de la vie nationale, la charte royale adopte le principe de séparation du pouvoir législatif et

exécutif, et garantit aux citoyens la liberté d'opinion, d’expression et de réunion. Dans le même cadre,

le souverain estimait que la démocratie ne pouvait se faire sans l'édification d'une démocratie sociale

et économique, en jugeant préférable que la commune, nouvelle cellule sociale et politique, soit à la

127 En 1957, par « Opération labour » sur les terres de la Chaouia, « Opération école » et « La route de l’Unité »,1957, (qui avait mobilisé 100000jeunes

et à leur tête le Prince Héritier Moulay El Hassan).

128 B.O, numéro 2296 du 26 octobre 1956. Dahir numéro 1-56-133 du 2 décembre 1956, modifiant le dahir du 16 décembre 1955 relatif à l’organisation

provinciales.
129 Cette institution constitue l'un des premiers jalons de l'édifice institutionnel du Royaume qui vise essentiellement la promo tion d'une vie

représentative permettant aux citoyens d'accéder aux affaires publiques dans le cadre de l'égalité et de la liberté.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 149
base de l’organisation du régime130 du Maroc moderne131. Pour l’établissement de ce régime, deux

textes de lois vont être adoptés en 1959, le premier créant et énumérant les communes urbaines et

rurales du royaume 132

, et le deuxième relatif à la division administrative du pays133. C’est ainsi que

le chapitre de la décentralisation administrative fondée sur la démocratie locale a été amorcé, entre

1960 et 1963, avec l’adoption de la première Constitution de 1962 et le classement de la préfecture

et de la province en collectivités déconcentrées en 1963134.

1971 La régionalisation économique

En termes de régionalisation, le Maroc a lancé sa première expérience en 1971, par le découpage du

Maroc en sept régions à vocation économique 135

(Figure 30).

130 « …pour instituer ce régime, nous avons décidé de procéder aux élections municipales et communales et de définir les attribut ions qui seront
dévolues aux assemblées locales aussitôt qu’aura été élaborée, par une commission dont nous désignerons les membres, une loi électorale et une loi
sur les libertés publiques… » Message à la nation lue par SM le roi Mohammed V en 1958.
131 Message à la nation lu par SM le roi Mohammed V, le jeudi soir, devant le micro de la Radiodiffusion nationale marocaine, déc larant charte du 8

mai 1958, qui marque, selon ses propres termes, l'ouverture d'une nouvelle phase de la vie nationale du pays
132 B.O 2458. Décret numéro : 2-59-1834 du 2 décembre 1959
133 BO 2458. Décret numéro : 1-59-351 du 2 décembre 1959. Ce dahir sera modifié par le dahir numéro 1-63-256 du 12 septembre 1963.
134 Ce chapitre connaitra un vrai démarrage avec la charte de 1976 (Voir partie 1) 3.2.1.1. Le processus de la décentralisation marocaine, avant après

et pendant la colonisation.
135 Déjà citer dans 3.1.2. La genèse de la politique de l’aménagement du territoire

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 150
 Figure 30 : Le découpage régional du Maroc en 1971. Conception et réalisation : S. Salhi (2022),
selon les données de la Bibliothèque nationale de France et le centre des archives diplomatiques du
ministère des Affaires étrangères françaises
L’objectif de cette réforme est la mise en œuvre d’une politique d’équilibrage économique entre les

régions. Néanmoins, l’examen de la carte géographique issue de cette régionalisation, révèle que les

régions instituées sont semblables à celles existant du temps de la colonisation (Raounak, 1994), et

l’hétérogénéité des provinces constituant le territoire régional a fait l’objet de plusieurs objections.

Ainsi, comme l’a mentionné Naciri (1985), « comme la province est l’échelon le mieux structuré de

l’organisation territoriale du pays, on a cru qu’il suffisait d’en faire la somme pour créer la région et

mettre en place un cadre d’action économique pour le développement de l’économie régionale (……).

Les niveaux spatiaux antinomiques ne permettant pas l’harmonisation entre ces différents

découpages, chacun ayant sa propre rationalité (…). Les sept régions, sont en fait un cadre sans

consistance ». Pour sa part, A. Claisse (1985) mentionne que la région, depuis sa création, constitue

un cadre de référence et d’observation plutôt que d’action économique. Ainsi, ce découpage présente
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 151
un regroupement assez pragmatique de provinces elles-mêmes constituées sur des bases politiques

et administratives plutôt qu’économiques. La régionalisation économique de 1971 (Boujrouf, 2002),

constituait un objet de planification et un champ d’intervention, plutôt qu’un partenaire de l’Etat dans

sa stratégie d’élaboration des plans de développement économique et social. En plus de la défaillance

et l’hétérogénéité qui ont marqué le découpage régional de 1971, l’institution d’organes consultatifs

sans attributions et structures réelles viables, ne pouvait qu’alimenter l’échec de l’expérience

(Raounak, 1994).

1997 la régionalisation décentralisatrice

Dès la réforme constitutionnelle de 1992, le découpage régional va être repensé et remplacé par celui

de 1997 (ce découpage est conçu pour rompre avec la régionalisation économique de 1971). En effet,

la régionalisation de 1997 instaurant la région en tant que collectivité locale (avec l’adoption de la Loi

n° 47-96 du 27 mars 1997 relative à l'organisation de la région), devait marquer le départ de la

régionalisation décentralisatrice (Figure 31).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 152
 Figure 31 : Le découpage régional du Maroc en 1997

La structure territoriale de ce découpage faisait référence directement ou indirectement, d’une part,

à la trame tribale (Boujrouf, 2002), et d’autre part, aux éléments géographiques 136
(Badri, 2019).

Bien que l’évolution de la politique territoriale reflète une volonté de changement, le découpage de

1997 a également échoué, puisqu’il a été conçu sur la base du découpage provincial, qui à son tour,

a fait l’objet de plusieurs critiques. Le découpage régional de 1997 en 16 régions a montré une

disparité de la densité et de la répartition de la population au sein des régions (Tableau 7). En effet,

les écarts de superficie et de population sont énormes, puisque le Sud, qui représente 55,4% du

territoire, englobe seulement 12,4% de la population, alors que le centre, qui ne représente que 4.2%

de la superficie, concentre 21,6 % de la population globale (Haddy, 2004). D’après le rapport sur les

136
Souss-Massa-Drâa, Tadla-Azilal…)
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 153
cinquante ans de développement137, , environ 40% de la richesse nationale est concentrée dans

seulement 1% du territoire (avec la Région du centre, qui concentre 32,3% des établissements

économiques et 46% de l’emploi), alors que 77% du territoire contribue seulement à 10% du PIB

(avec la Région du Nord-Ouest, qui concentre seulement 24,1% des établissements économiques et

18,6% de l’emploi.).

Tableau 7 : La distribution de la population des régions en 1997 (RGPH, 2014)

Régions Population Superficie (km²)

OUED ED DAHAB-LAGOUIRA 142 955 50 880

LAAYOUNE-BOUJDOUR-SAKIA EL HAMRA 301 744 139 480

GUELMIM- ES-SMARA 501 921 133 730

SOUSS-MASSA-DRAA 3 601 917 70 880

GHARB-CHRARDA-BENI HSEN 1 904 112 8 805

CHAOUIA-OUARDIGHA 1 893 950 7 010

MARRAKECH-TENSIFT-EL HAOUZ 3 576 643 31 160

ORIENTALE 2 097 629 82 900

GRAND CASABLANCA 4 270 750 1 615

RABAT-SALE-ZEMMOUR-ZAER 2 676 754 9 580

DOUKKALA-ABDA 2 183 090 13 285

TADLA-AZILAL 1 607 506 17 125

MEKNES-TAFILALET 2 316 865 79 210

FES-BOULEMANE 1 808 295 20 318

TAZA-AL HOCEIMA-TAOUNATE 1 807 036 24 155

TANGER-TETOUAN 3 157 075 11 570

137Document de synthèse du Rapport de 50 ans de développement humain et perspectives 2025 : l’avenir se construit et le meilleur est possible »,
2006.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 154
2015 la régionalisation avancée

En raison des disparités en densité de population et en richesse économique, et, afin de remédier aux

déficiences du découpage territorial de 1997 en 16 régions, un nouveau découpage va être adopté en

2015 (toujours en vigueur) (Figure 32).

Figure 32 : Le découpage régional du Maroc en 2015.

En effet, selon la charte nationale de l'aménagement du territoire, il est désormais impératif de

procéder à la révision du découpage territorial du Royaume en vue de garantir la cohérence territoriale

et de répondre aux exigences socio-économiques et aux évolutions actuelles et futures du Maroc.

Le 3 janvier 2010, dans un discours à la nation, le Roi Mohammed VI a annoncé la création de la

Commission consultative de la régionalisation (CCR), chargée de préparer un nouveau projet de

régionalisation dans le cadre de la décentralisation initiée depuis les années 1960. Cette initiative,

considérée comme la troisième phase de la politique de régionalisation, s’inscrit dans le cadre de la

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 155
réalisation d’un modèle de régionalisation avancée pour toutes les régions du pays, basée sur quatre

aspects fondamentaux : un engagement fort envers les valeurs sacrées et immuables de la nation

(l'unité de l'État, de la nation et du territoire) ; le principe de solidarité ; une répartition équitable des

ressources entre les collectivités et les autorités locales et le gouvernement central; et l'adoption

d'une déconcentration élargie dans le cadre d'un système de gouvernance territoriale efficace basé

sur l'harmonie et la convergence. Conformément au discours officiel, la régionalisation devait être

considérée comme faisant partie de la réforme institutionnelle, dans laquelle la bonne gouvernance

était l'objectif principal. Pour le Roi Mohammed VI, " La bonne gouvernance constitue assurément la

clef de voûte de l'édifice en construction, celui du développement et de la démocratie"138. Cette

réforme devait être réalisée par le biais de la réforme du système judiciaire, la régionalisation

avancée, la déconcentration élargie et une nouvelle charte sociale. La création du CCR a engendré

une importante participation des acteurs politiques et sociaux institutionnels et non institutionnels. En

effet, le souverain a encouragé la participation de l’ensemble des acteurs marocains, et il avait

demandé au CCR de prendre en considération toutes leurs propositions. Au cours des quatorze mois

qu'a duré le travail de la CCR, plusieurs acteurs sociaux et politiques, tels que des partis politiques,

des syndicats et des associations, des institutions gouvernementales, les universités et d'autres

institutions nationales, ainsi que différentes organisations internationales, ont transmis un total de

124 propositions à la Commission. Le rapport final de la CCR comprend cinq livres dans lesquels la

Commission présente sa proposition. Dès les premières pages, il est clair que l'effort entrepris par la

Commission a été fidèle aux "grandes valeurs et orientations" exposées dans les différents discours

de SM le Roi. Le CCR a axé le projet de régionalisation avancée sur la promotion d'un développement

intégré et durable. Néanmoins, les pouvoirs des régions sont restés limités aux sphères économiques

et sociales. Ainsi, la souveraineté, l'intégrité territoriale et l'unité politique, législative et judiciaire ne

138
Discours de SM le Roi à l'occasion du 10-ème anniversaire de l'accession du Souverain au Trône
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 156
sont pas remises en cause par le CCR. En général, les principales dispositions de la réforme de la

régionalisation peuvent être classées en trois catégories : les enjeux de la gouvernance, les ressources

financières et la planification régionale.

En ce qui concerne la question de la gouvernance, le nombre de régions a été réduit de 16 à 12, avec

des assemblées régionales directement élues (elles étaient auparavant élues indirectement). Les

compétences propres (Cf chapitre 1) des régions ont été considérablement élargies et comprennent

le développement économique, la formation professionnelle et l'emploi, le développement rural non

agricole, les transports régionaux, la culture, l'environnement, l'aménagement territorial et le

développement du territoire et des partenariats. De même, les compétences partagées et

transférables (Cf chapitre 1) ont été étendues et clarifiées, et le transfert des compétences seront

ainsi gérées par des contrats avec l'État, permettant de différencier les régions en fonction de leurs

priorités et de leurs compétences. Le wali, au niveau régional (nommé par le roi), ne détient plus les

pouvoirs de décision en matière de dépenses budgétaires. Il est désormais remplacé par le président

(élu) de l'assemblée régionale. Bien qu'il existe toujours une tutelle, c'est-à-dire un pouvoir de

visa/approbation par le wali, celle-ci est plus légère qu'auparavant, et les décisions de l'assemblée

régionale ne peuvent être contestées par l'exécutif que pour des raisons juridiques devant le tribunal

administratif. La loi organique prévoit également le droit des citoyens de présenter des pétitions et

d'influencer l'ordre du jour du conseil régional. Les conseils régionaux sont tenus de répondre aux

pétitionnaires et de publier le procès-verbal de la réunion du conseil et sa décision sur les pétitions

admissibles. Cette mesure devrait renforcer la confiance des citoyens dans leurs élus et favoriser un

processus de développement territorial plus participatif.

En ce qui concerne les ressources financières régionales, les conclusions de la note d'information sur

les comptes régionaux réalisée par le Haut-Commissariat au Plan (HCP) pour les années 2015 et 2019,

montrent que les inégalités régionales persistent toujours, et que les disparités de PIB entre les

régions se sont accentuées (Figure 33).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 157
 Figure 33 : Evolution de la contribution des régions à la croissance du PIB national entre 2015 et
2019
C’est la raison pour laquelle les budgets régionaux vont être augmentés, et seront soumis au nouveau

cadre réglementaire des collectivités territoriales qui consacre la budgétisation programmée, la

gestion des performances et les contrôles financiers.

En 2015, les indicateurs montrent la concentration de la richesse nationale sur les deux régions de

Casablanca-Settat et Rabat-Salé-Kenitra, qui ont généré près de la moitié de la richesse nationale

(48,2% du PIB en valeur), avec respectivement 32,2% et 16%. Les régions de Tanger-Tétouan-Al

Hoceima, Fès-Meknès, Marrakech-Safi, Sous-Massa, Beni Mellal-Khénifra viennent ensuite, qui ont

généré 40,4% du PIB, avec respectivement 10,1%, 9%, 8,9%, 6,5% et 5,8%. Et en dernier rang, les

régions de l'Est, du Drâa-Tafilalet et les trois régions du Sud (Guelmim-Oued Noun, Dakhla-Oued

Eddahab, Laâyoune-Sakia El Hamra) qui ont générés 11,3% du PIB, avec respectivement 4,8%, 2,6%

et 3,9%. En 2019, une troisième région s’ajoute à liste des premières régions concentrant la richesse

nationale. Les trois régions de Casablanca-Settat, de Rabat-Salé-Kénitra et de Tanger-Tétouan-Al

Hoceima ont créé 58% de la richesse nationale, avec respectivement 31,8%, 15,3% et 10,9%. Elles

sont suivies des 5 régions Marrakech-Safi, Fès-Meknès, Souss-Massa, Béni Mellal-Khénifra et

l’Oriental, avec respectivement 8,5%, 8,4%, 6,7%, 6% et 5,1% du PIB. Et en dernier rang, les régions

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 158
de Drâa-Tafilalet et les trois régions du sud (Guelmim-Oued Noun ; Dakhla-Oued Eddahab ; Laâyoune-

Sakia El Hamra) qui ont créé 7,1% du PIB, avec respectivement 2,6% et 4,5%. De ce fait, les

disparités en termes de création de la richesse entre les régions se sont accentuées. La moyenne des

écarts absolus entre le PIB des différentes régions et le PIB régional moyen est passée de de 53,1

milliards de DH en 2014, 56,9 milliards en 2015, 62,7 milliards de DH en 2018 à 63,9 milliards en

2019.

En termes de planification régionale, les conseils régionaux, qui pour la première fois ont été élus au

suffrage direct lors des élections de septembre 2015, vont définir leurs propres budgets et

programmes de développement régional (PDR) sur 6 ans, sur la base de conventions de partenariat

avec le ministère de l'Intérieur et les autres ministères déconcentrés (bien que tous les ministères ne

disposent pas encore de bureaux régionaux et provinciaux). Des Agences régionales d'exécution des

projets (AREP) seront créées sous la direction du président du conseil régional afin de gérer les projets.

Il est aussi intéressant de noter que la région n'a aucune autorité sur les autres collectivités

territoriales (provinces et communes). Cependant, la loi organique précise que les PDR détermineront

les plans de développement des autres niveaux territoriaux. Dans la loi organique relative aux

communes, l'ancien " plan de développement communal " est désormais appelé " plan d'action

communal ", impactant de fait le rôle de la commune qui n'est plus considérée comme stratégique

mais doit seulement exécuter le programme de développement régional.

Au-delà des disparités à caractères économiques, les nouvelles régions affichent des inégalités en

matière sociale, mais aussi entre ses territoires urbains et ruraux. En effet, les disparités territoriales

sont encore plus prononcées à des échelles territoriales inférieures. Comme nous allons l’expliquer

par la suite, ces territoires de disparités représentent des zones que nous avons qualifié comme «

zones cachées » au développement territorial. Cette situation est le résultat du manque de

coordination des politiques et stratégies de développement et surtout, de l’absence d’un cadre « local

» d’action solidement organisé, ciblé et adapté.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 159
Le cas de la région Marrakech-Safi

Etant donné que la région Marrakech est notre zone d’étude, nous allons essayer de tracer la

trajectoire des phases de décomposition et recomposition qu’elle a connu, depuis le territoire des

tribus jusqu’à la région actuelle. Cette région a toujours été décomposée et recomposée autour de la

ville de Marrakech, ce qui nous pousse dans un premier temps à retracer l’histoire de la ville à partir

de laquelle s’est créée ensuite la région.

Toute trajectoire historique de Marrakech doit commencer par Aghmat Ourika, capitale de la première

principauté du Haouz, bien avant la création de Marrakech en 1062 139, par Youssef ben Tachfine as-

Sanhaji (premier sultan de la dynastie berbère des Almoravides). Aghmat fut le premier siège du

pouvoir Almoravide, qui sera ensuite remplacé par Marrakech. A partir de 1070, Marrakech connaitra

une expansion urbaine, avec la création de la kasbah (siège du pouvoir) et l´installation des premières

tribus berbères des Lomtouna et des Mossoufa140 dans la plaine. A l‘époque des mérinides (1270-

1420), les premières tribus arabes ont commencé à s’installer aux alentours de Marrakech,

introduisant la langue arabe en parallèle de la langue amazighe dominante à cette époque. La

pandémie de la peste noire en 1349, a causé un grand effondrement démographique. À la suite de

cette épidémie, entre un quart et la moitié de la population totale a été perdue (Rosenberger, 1977 ;

Aguadé et al, 1995 ; Touri et al, 2014).

A l’époque des Wattasides (1420-1525) la naissance d’un nouveau Royaume, dont la ville de Fès est

devenue la nouvelle capitale, a eu comme conséquence la marginalisation et le délaissement de la

ville de Marrakech ancienne capitale du Royaume de Marrakech. Léon l´Africain décrit ainsi une ville

139 La date de la fondation de Marrakech est discutable. Nous constatons l’existence de plusieurs dates citées par plusieurs aute urs, à savoir ;
Muḥammad ibn Muḥammad al-Idrīsī. Nuzhat al-muštāq fī iḫtirāq al-āfāq , présume que la date de création est 1077 ; Description extraite du "Kitāb
al-istibṣār", Traduite par E. Fagnan, présume la date de 1066 ; Ibn-alathyr dans Annales du Maghreb et de l’Espagne, présume 1069 ; Bayan al-
Maghrib de Ibn Idhari, propose 1070 ; Ibn Khaldoun dans Kitāb al -ibar propose 1062 ; Victor-Amédée Barbié du Bocage dans le Maroc, notice
géographique propose 1073 ; Maroc géographie pittoresque et monumentale de Bernard Augustin, propose 1070 ; Le Maroc de Alber t Cousin et
Daniel Saurin, propose 1070. De notre part, nous avons choisi cette date, en se référant au fameux livre « Marrakech des origines à 1912 » de Gaston
Deverdun,
140 Les tribus berbères des Lomtouna et des Mossoufa seront expulsés en masse au milieu de 1145 (540 Hégire) par les Masmouda, après un séjour

d'environ soixante-seize ans a Marrakech. (Histoire des Almohades / d'Abd el- Wâh'id Merrâkechi ; traduite et annotée par E. Fagnan. 1893)
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 160
où « les ruines autour de la Koutoubia empêchent d´y accéder ». L’époque des Saadiens (1525-1650)

a marqué la renaissance de la ville de Marrakech qui sera de nouveau la capitale de l’empire, dont la

richesse est étroitement liée au développement du commerce entre l’Afrique et l’Europe. Marrakech

redevenue capitale politique, elle sera aussi un carrefour commercial disposant d’une ouverture sur

l’atlantique avec la création du port commercial de Safi, également siège des diplomates étrangers.

Cette région a connu au cours de son histoire différents épisodes qui l’ont façonné jusqu’à aujourd’hui,

avec plusieurs vagues migratoires, celle des tribus Rehamna, Abda… (arabophones), celle des tribus

Guich, installées par le sultan de la dynastie Saadienne, et jusqu’à la fin du XVIIème siècle sous le

règne des Alaouites, puis les tribus amazighes du Haut-Atlas (telles que les Glaoua, des Goundafa,

des Souktana, des Mtouga, etc…) impactant l’équilibre démographique et ethnique de la région. En

définitive, parmi toutes les tribus qui entouraient le territoire de Marrakech, qu’elles soient Guich,

comme les Oudayas, ou des Naibas comme Harbil ou les Oulad Delim, c’est la tribu des Rehamna qui

est la plus importante par l’étendue de ses terres et le nombre de ses membres (Deverdun, 1966).

Avec l’arrivée de la colonisation, Marrakech fut occupée par les troupes françaises le 7 septembre

1912. Elle devient immédiatement le chef-lieu d’une région militaire et un passage vers la frontière

Sud. Face à la résistance qui se développait dans la montagne, la ville de Marrakech est devenue le

siège de la politique « des grands caïds qui participeront à la politique de pacification du grand Sud

»141. Cette politique permettait au commandement français une considérable économie de forces dans

l’œuvre de la « pacification » qui devait aboutir à soumettre son autorité sur toute la partie du Sud

marocain comprise entre Agadir et Tafilalet. Les limites de cette région ont évolué aux rythmes de

progression de la « pacification ». Cela a été facilité par la collaboration des grands caïds comme le

141Cette politique amorcée par le résident général Lyautey qui, à court de personnel sur le plan administratif et militaire, con fia la région du sud aux
grands caïds pour s'assurer leur soutien. C'est ainsi que la politique des grands caïds est émergée. Cette situation devenait par la suite une politique
officielle, justifiée par le souci de préserver les institutions indigènes. En fait les autorités estimaient surtout qu'il était plus économique et plus facile
de contrôler tout le pays par l'intermédiaire d'un nombre limité de chefs locaux que d'en assurer directement l'administration. (Waterbury John, 1975.
Le Commandeur des croyants. La monarchie marocaine et son élite Presses universitaires de France.)
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 161
caïd Mtougui, le caïd Goundafi, le caïd Glaoui142, les caïds Guellouli et le caïd Anflous de la région de

Haha, le caïd Aïssa Ben Omar de la plaine de Abda et le caïd El Ayadi bel Lhachmi de la tribu des

Rehamna (Reginald, 1921).

Avant 1940, la région de Marrakech couvrait le territoire du Sousse avec la ville d’Agadir, de

Taroudant, de Safi et le territoire autonome de la ville de Mogador. Lors de la réorganisation

territoriale en septembre 1940, la région de Marrakech est rattachée au territoire de Safi et le territoire

autonome de Mogador, en revanche séparée de la zone d’Agadir-Taroudant-Tiznit au profit du

nouveau commandement d’Agadir-Confins (Figure34 et 35).

Figure 34 : Limite de la région de Marrakech en 1935

142 Lecommandement Glaoui, s’étendait sur la presque totalité du territoire de Ouarzazate, sur la circonscription des Ait Ourir et celle de Marrakech-
banlieue.
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 162
 Figure 35 : Limite de la région de Marrakech en 1940

En 1948, la région de Marrakech s’étendait de Safi et Mogador sur la côte atlantique jusqu’au coude

de l’oued Draa et de l’Oum Errabiâ jusqu’au Jebel Bani en bordure du Sahara. Selon le recensement

officiel de 1947, les régions Marrakech (2 372 000 marocains/20 811 non marocains), Meknès (842

000 marocains/31 610 non marocains) et Casablanca (1 904 000 marocains /139 634 non marocains)

représentaient plus du quart de la population totale du Maroc. A préciser que la région de Marrakech

à cette époque était une région à vocation agricole et d’élevage, avec l’existence de quelques

exploitations minières.

La région de Marrakech comprenait une importante zone civile en plus de son statut militaire. La zone

civile qui couvrait seulement le 2/5 de la région, abritait en revanche près de ¾ de sa population

(Tableau 8).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 163
 Tableau 8 : La population de la zone civile et militaire de la région de Marrakech
Zone civile (1778 000 habitants) Zone militaire (600 000 habitants)
Municipalité de Circonscription de Marrakech- Circonscript Bureau de la circonscription aux
Marrakech (238 000 banlieue ion des Ait Ait Ourir
habitants) Circonscription des Rehamna, Ourir Annexe de Demnate
comprenant les deux postes de (200.000
Benguerir et Skhour Rehamna habitants)
Territoire civil de Circonscription des Sraghna- Territoire Bureau du cercle de Ouarzazate
Marrakech Zemrane, comprenant l’annexe de de Annexe de Skoura
(800.000habitants) Sidi-Rahal Ouarzazate Annexe de Taliouine
Circonscription de (400.000 Annexe de Tazenakht
Amizmiz,comprenant la poste de habitants) Bureau du cercle a Boumalne-
Talaate n’yacoub Dadès
Circonscription d’mi ntanoute, Annexe de M'semrir, comprenant
comprenant l’annexe de contrôle civil la poste de Tilmi
de Chichaoua Annexe de Tinghir, comprenant le
poste d'Iknioun
Annexe d‘El kelaa des Mgouna
Bureau du cercle de Zagora
Circonscription d’Agdez
Annexe de Tazzarine
Annexe de Tagounite,
comprenant les postes de
M’hamid et Zegdou

Territoire de Safi Bureau du territoire de Safi

(400.000 habitants) Municipalité de Safi
Annexe de Chemaia
Cercle de Mogador Bureau du cercle à Mogador
(340.000 habitants) Municipalité de Mogador
Annexe de Tamanar

Par rapport aux circonscriptions rurales, la région de Marrakech comprenait 9 circonscriptions ou

annexes de contrôle civil et 16 circonscriptions ou annexes d’affaire indigène. Ces circonscriptions

contrôlaient environ 70 tribus à la tête de chacune desquelles se trouvait un caïd, fonctionnaire-caïd

ou khalifa de caïd (Figure 36).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 164
 Figure 36 : Limite de la région de Marrakech en 1955

Après son indépendance, le Maroc a amorcé une nouvelle expérience de la régionalisation, comme

nous l’avons expliqué précédemment. En ce qui concerne la région Marrakech-Safi, avant le

découpage de 1992, Marrakech faisait partie de la région de Tensift (Figure 37), regroupant la

province de Marrakech et la province de Safi. Selon S. Boujrouf et M. Hassani (2008), « ce découpage

et cette toponymie avait comme objectif de masquer l’aspect hétérogène et l’incohérence de ces

régions créées de toute pièce, loin de toute complémentarité territoriale ou d’homogénéité

géographique ».

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 165
 Figure 37 : Limite de la région de Tensift en 1971
A la réouverture du dossier de la régionalisation dès le début des années 1990, un nouveau découpage

communal a été adopté en 1992 et un régional en 1997. Ce nouveau découpage a donné naissance

à la région de Marrakech-Tensift-Al Haouz143 qui représentait 4,5 % du territoire national (Figure 38).

Cette région, regroupait la préfecture de Marrakech 144 et les cinq provinces d'Al Haouz, de Chichaoua,

d'El Kelâa des Sraghna, d'Essaouira et de Rehamna. Cette région, selon la commission consultative

de la régionalisation, enregistre le nombre le plus élevé de communes rurales les plus pauvres du

Royaume (99 sur 403, soit le quart du total national, impliquant 14% de la population rurale totale

du pays).

143 La Région de Marrakech Tensift Al Haouz compose des toponymes se référant à l‘urbain pour le cas de Marrakech, à la notion de bassin
hydrographique de Tensift et à la plaine autour de Marrakech appelée Al Haouz et aussi à la province d’Al Haouz dominant les territoires de piémont
et de la montagne du Haut Atlas occidental (S.Boujrouf et M. Hassani, 2008)
144 Avec la création de cinq arrondissements (Médina ; Ménara- Guéliz ; Sidi Youssef Ben Ali ; Ennakhil et Méchouar) leur donnant autonomie

administrative et financière de gestion.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 166
 Figure 38 : Limite de la région de Marrakech-Tensift-Al Haouz en 1997

Depuis la nouvelle Constitution votée en 2011, l’organisation territoriale du Royaume est décentralisée

et basée sur la régionalisation avancée. Dans cette perspective, la région Marrakech-Tensift-Al Haouz

va connaitre un élargissement, avec l’adoption du nouveau découpage régional de 2015, rattachant

les provinces de Safi et de Youssoufia à l’ancienne région, qui prend désormais le nom de région

Marrakech-Safi (toujours en vigueur), et abritant 7 provinces (Chichaoua, Al Haouz, El Kelâa des

Sraghna, Essaouira, Rehamna, Safi, Youssoufia) et 1 préfecture (Marrakech). Le rattachement de la

province de Safi et Youssoufia (rattachée auparavant à l’ancienne région Doukkala-Abda), avait pour

objectif la consolidation et le renforcement de l’économie régionale et nationale. En effet, ces deux

provinces comptent parmi les plus pauvres du pays, avec des taux de pauvreté de 14.2 pour Safi et

19.9 % pour Youssoufia. Également, les taux de chômage de la région Marrakech-Safi atteignaient

13.1 % en 2014 (RGPH, 2014), alors qu’il n’était que de 5,6 % en 2013 pour l’ancienne région de

Marrakech-Tensift-Al Haouz. Néanmoins, ce rattachement n’a pas abouti à la réduction des disparités
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 167
spatiales que connaissait la région depuis sa naissance. Ainsi, la distinction des territoires en régions

civiles145 (pacifiées), militaires 146

(non-pacifiées), utile147 et inutile148 de l’époque coloniale, persiste

toujours. Bien que des efforts aient été fait depuis l’indépendance pour trouver une certaine

homogénéité territoriale, la fracture territoriale héritée est toujours d’actualité et aggravée par les

modèles de développement territorial standardisés et les actions publiques globales inadaptées aux

différents territoires qui composent cette région.

2.3. Les « zones cachées » au développement ou les

limites de l’institutionnalisation et de la
standardisation du développement territorial
Les résultats obtenus à partir de l’approche par niveau de développement ont dévoilés l’existence de

disparités spatiales et d’inégalités en termes de développement, que ce soit au niveau régional,

provincial ou communal au sein de la région Marrakech-Safi . La disparité spatiale, c’est l'inégalité,

reflétée par des variables économiques ou sociales des revenus, des activités, des équipements et

des potentialités de développement, entre les régions, ou voire au sein des régions (BM, 2009). Dans

de nombreux pays, c’est le constat de telles disparités qui a conduit à définir, puis à mettre en œuvre,

une politique d’aménagement du territoire, en France, Italie, URSS, Hongrie, Brésil ou Maroc par

exemple, visant un équilibre régional (Merlin et Choay, 1988 ; Rodríguez-Pose et Hardy, 2015 ; Kumar

et Rani, 2019). Les inégalités régionales sont un phénomène mondial, que ce soit dans les pays

développés ou en développement (Christiansen et Jensen, 2019), cependant, chez ces derniers, le

phénomène est particulièrement exacerbé. Selon Myrdal & Sitohang (1957), les zones développées

145 Géré par des contrôleurs civils. Ces régions bénéficient notamment d’infrastructures (ports, chemins de fer, etc.), d’un cadre d'hygiène et de
salubrité publique (lutte contre les épidémies, etc.) et surtout d’un développement agricole et commercial. On y trouve Rabat, Casablanca et une partie
de Marrakech
146 Gérer par un commandement militaire, dans l’objectif est de maintenir l’ordre et de pacifier l’ensemble du territoire. En gén érale, ces territoires

ne bénéficient pas des infrastructures, si ce n’est que pour un objectif d’exportation des richesse minières. Par exemple la route Tizi n'Tichka, faisant
le lien entre le sud-est de Marrakech et le territoire de Ouarzazate.
147 La côte et des plaines
148 La montagne et des tribus berbères

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 168
se développent au détriment des zones sous-développées. Cependant, le rôle de l'État est

indispensable pour réduire ces disparités spatiales (Hirschman, 1958 ; Schaeffer, 2012). Williamson

(1965) et Ezcurra et Rapún(2006) ont également démontré que la voie du développement à l’échelle

d'un pays, n'est presque jamais équitable au niveau régional, ainsi qu’entre les milieux urbains et

ruraux (Cour, 2007 ; Sriroop et Roy, 2016), entre plaines et montagnes (Boujrouf, 2002), entre zones

côtières et intérieures (Catin et Van Huffel , 2004), et entre région et commune (Shefer et Antonio,

2013). Les études réalisées par de nombreux auteurs dont Koropeckyj (1972), Nair (1993), ou

Mastronardi et Cavallo (2020), ont montré que le développement national s'accompagne

généralement d'une augmentation des inégalités entre les régions, les provinces et les communes du

pays. Ainsi, la disparité spatiale constitue un obstacle important face au développement (Easterly,

2007). Dans la région Marrakech-Safi, les niveaux des différentes valeurs par commune au sein des

provinces/préfectures montrent une forte disparité, avec des déficits plus ou moins marqués selon les

communes dans chaque province/préfecture (Figure 39). Le déficit en services sociaux montre la plus

grande disparité, le maximum étant de 0,748 et le minimum de 0,014. En ce qui concerne le déficit

économique et en éducation, on constate que la valeur la plus faible de 0,137 concerne les activités

économiques, et que la valeur la plus élevée de 0,600 concerne l’éducation.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 169
Figure 39: Répartition des valeurs des déficits des communes au sein des provinces/préfectures de
la région Marrakech-Safi
Les valeurs obtenues des indices de développement territorial multidimensionnel au niveau communal

varient de 0,4 à 0,8, et la valeur moyenne est de 0,6, avec un écart type de 0,09. La visualisation de

la répartition spatiale de ces indices de développement territorial multidimensionnel au niveau

communal (Figure 40) , montre que la valeur la plus faible est enregistrée au niveau de la commune

de Bouabout Amdlane (Ref :41) de la province de Chichaoua et la commune Ait Aissi Ihahane de la

province d’Essaouira (Ref : 119) avec une valeur de 0,4. Ces communes sont localisées dans un

milieu rural pauvre, évoluant dans un paysage de moyenne montagne à fortes contraintes

géographique, disposant de peu de ressources hydriques et une faible accessibilité routière. La valeur

positive la plus élevée est enregistrée au niveau de la commune de Marrakech (Ref : 189) avec une

valeur qui atteint 0,8 (qui dépasse la moyenne nationale de 0.7), localisée dans une plaine, avec des

caractéristiques hydriques favorables (présence d’une importante nappe phréatique) et une

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 170
accessibilité importante (routes, autoroute, ferroviaire, aéroport). Elle représente l’unique centre

d’activité économique de la préfecture.

Figure 40 : Répartition spatiale de l’indice de développement territorial multidimensionnel au niveau

communal (Recensement Général de la Population et de l'Habitat de 2014)

2.3.1. Variation de l’IDTM au niveau de chaque province

En calculant le même indice au niveau provincial et préfectoral (Figure 41), nous avons pu constater

que la préfecture de Marrakech enregistre la moyenne la plus élevée de 0,75, avec un maximum de

0,80 et un minimum de 0,57. Pour rappel, le chef-lieu de cette préfecture est la commune de

Marrakech (aussi siège de la Région), et c’est l’une des communes les plus riches du Maroc. Elle

remplit plusieurs fonctions d’ordre régional ; c’est le siège des institutions et organismes régionaux,

c’est une ville universitaire, et une capitale administrative régionale, sous régionale et préfectorale.

Dans le domaine économique, elle dispose d’un important tissu industriel, elle est le siège de plusieurs

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 171
banques, bénéficie d’un aéroport international et d’une gare très active. Il s’agit d’un centre

commercial et de service de premier ordre dans la Région, avec un stade sportif, etc. Mais elle est

surtout le lieu qui bénéficie d’une forte concentration de projets de développement, avec 29 projets

programmés dans le cadre des stratégies nationales et sectorielles (SNS) et du plan de développement

régional (PDR), selon la monographie régionale de la région de Marrakech – Safi en 2018. La

préfecture de Marrakech concentre à elle seule près de 51% de la population urbaine de la région, et

avec 9,7% de la population rurale vulnérable et un taux de pauvreté de 1,8%. Il s’agit des taux les

plus faibles à l’échelle de toute la région.

Figure 41 : Répartition spatiale de l’indice de développement territorial multidimensionnel au niveau

provincial

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 172
A l’opposé, c’est la province d’Essaouira qui a enregistré la plus faible moyenne (0,56), avec un

maximum de 0,79 et un minimum de 0,54. La province d’Essaouira est celle aussi qui a enregistré le

plus grand écart de l’IDTMC avec un maximum de 0,79 et un minimum de 0,44.

2.3.2. Le phénomène des zones « cachées » au développement territorial

Ce que nous appelons le phénomène des zones « cachées » au développement, c’est quand une zone

développée, souvent le chef-lieu d’une région ou d’une province/préfecture, impacte positivement le

niveau de développement de toute la région ou province/ préfecture, et cependant cache les disparités

en donnant une moyenne très élevée du niveau de développement. Un autre cas de figure est celui

où un ensemble de zones non développées, impactent négativement le niveau de développement de

toute la région ou de la province/ préfecture, et dissimule ainsi les zones potentiellement développées

en donnant une moyenne très basse du niveau de développement (Salhi et al, 2023). Ce concept des

zones cachées au développement vient compléter celui des « zones d’ombres » développé récemment

chez les urbanistes, qui correspondent en effet, à des territoires souvent placés dans l’orbite d’une

métropole et qui vivent sous son ombre. Toutefois, la différence entre les deux, c’est que les « zones

d’ombre » sont des territoires identifiés et classés comme pauvres et défavorisés au développement,

alors que les « zones cachées », sont des zones invisibles, non identifiées, et qui sont complétement

dissimulées au développement et aux actions publiques locales.

Si nous prenons l’exemple de la région Marrakech-Safi, nous pouvons dire que le phénomène des «

zones cachées » à l’aménagement et au développement a impacté négativement toute la province,

au contraire de la préfecture de Safi où ce phénomène a joué positivement en faveur de la préfecture.

En effet, la province d’Essaouira, malgré sa superficie, ses ressources et sa position géographique

stratégique, dispose de 52 communes rurales (non développées) sur un total de 57. L’IDTMC faible

de ces 52 communes rurales a donc impacté négativement la moyenne en dévoilant les disparités

existantes et en cachant le développement fléché de la commune d’Essaouira. Dans le cas de Safi

avec 25 communes, l’IDTMC élevé de trois de ses communes a impacté positivement la moyenne en

cachant les disparités existantes au niveau de toute la préfecture.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 173
 a) Les déficits valeurs significatives du développement territorial, calculées à partir de
l’IDTM

L’analyse de corrélation entre les déficits

L’analyse de la corrélation entre l’ensemble des déficits (Tableau 9) montre que la plus forte

corrélation est observée entre le déficit en habitat et en éducation avec un facteur de corrélation de

r=0,87. Les 5 déficits en éducation, en habitat, en services sociaux et en niveau de vie sont

positivement corrélés entre eux, montrant une relation de causalité et d’influence entre eux. Les

déficits en santé et en activité économique enregistrent une faible corrélation, en revanche la

corrélation monte jusqu’à 0.45 ou 0.43 pour santé avec éducation et avec habitat, ce qui représente

une corrélation modérée.

Tableau 9 : Table de corrélation entre les déficits

Éducation Santé Activité économique Habitat Services sociaux Niveau de vie
Education 1 0,45 0,31 0,87 0,74 0,85
Santé 1 0,03 0,43 0,33 0,34
Activité économique 1 0,36 0,30 0,39
Habitat 1 0,75 0,84
Services sociaux 1 0,85
Niveau de vie 1

L’application d’un ACP sur le tableau de corrélation des déficits nous a permis de comprendre la

relation de causalité entre les déficits. Elle a dévoilé aussi des écarts et des inégalités importantes,

permettant de caractériser la répartition spatiale et sociale du développement territorial des

communes de la région de Marrakech-Safi. La somme des deux axes F1 et F2 (80,27%) montre la

fiabilité et la robustesse de ces résultats. Au niveau des variables des axes F1 et F2, nous avons

identifié trois populations (Figure 42B). L La première population liée aux déficits en niveau de vie,

en éducation, en services sociaux et en habitat. La deuxième population est liée au déficit en santé

et la troisième population est liée au déficit en activité économique.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 174
 Figure 42 : La répartition des déficits au sein des provinces de la région Marrakech-Safi

Cette figure montre plusieurs éléments. Premièrement, le déficit des valeurs « niveau de vie » est lié

aux déficits en éducation, en habitat et en services sociaux. Deuxièmement, nous constatons des

fortes disparités économiques au niveau des provinces Rehamna, Essaouira et El Kala des sraghna,

et des fortes disparités concernant la santé au niveau des provinces de Chichaoua, Al Haouz et

Essaouira. Troisièmement, les déficits en santé et en activité économique sont apparemment

indépendants par rapport aux autres déficits.

Le Scatter plot (Figure 42A) qui permet de montrer la situation et la tendance des communes de

chaque province, nous a permis de grouper les provinces en trois catégories, à savoir :

Les provinces où les communes ont une tendance à droite >0 par rapport à l’axe F1 du scatter plot :

− Les communes de la province d’Essaouira présentent les plus fortes valeurs de déficits, surtout

en termes d’éducation, de santé, de services sociaux, d’habitat et de niveau de vie. Les valeurs

les plus élevées des déficits ont été enregistrés au niveau des communes de cette province (0.67,

0.34, 0.57).

− Les communes de la province de Chichaoua suivent la même tendance que celle d’Essaouira,

mais souffrent en particulier d’un grand déficit en éducation, en santé et en habitat.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 175
 − Les communes de la province de Safi et Rehamna enregistrent des faibles valeurs au niveau des

déficits en santé.

Les provinces où les communes ont une tendance au centre légèrement >0 par rapport à l’axe F2 du

Scatter plot :

− Les communes de la province de Youssoufia enregistrent des faibles valeurs du déficit en santé.

Ces communes ont une bonne couverture en termes de services de santé.

− Les communes de la province d’El Kelaa des sraghna enregistrent les plus faibles valeurs des

déficits en activités économiques.

Les provinces où les communes ont une tendance à gauche du Scatter plot (<0 dans l’axe F2) :

− Les communes de la province d’Al Haouz enregistrent des faibles valeurs de déficits en activités

économiques.

− Les communes de la préfecture de Marrakech, se distinguent par les valeurs les plus faibles des

déficits en éducation, en activité économique, en habitat, en services sociaux et en niveau de

vie. En revanche elles enregistrent des valeurs élevées du déficit en santé.

Ces résultats montrent que le calcul de l’indice de développement (au niveau national, régional ou

provincial) ne reflète pas les réalités à l’échelle locale. Ainsi, selon la taille et la densité démographique

du territoire étudié, le phénomène des « zones cachées au développement » peut impacter

négativement l’IDTM, comme il peut aussi l’impacter positivement.

Cependant, malgré cette limite, on note que certains déficits sont plus étroitement liés entre eux que

d’autres, ce qui permet de parler de causalités « systémiques ». Pour que le processus de

développement territorial aboutisse, il est nécessaire de mettre en place des projets et des stratégies

répondant aux différents déficits constatés. Par exemple, de meilleures conditions d’habitat (sur la

base des critères retenus par le recensement de la population et l’habitat de 2014 : habitant dans des

villas ou maisons, disposant de toilette, d’eau, d’électricité, de télévision, de parabole, de téléphone

fixe et portable, à la distance inférieure à un kilomètre de la route goudronnée, population connaissant

l’arabe et le Français, ayant le niveau du collège, lycée ou supérieur….etc) impacte positivement le

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 176
niveau de vie, et inversement, l’amélioration du niveau de vie améliore ces conditions d’habitat, mais

aussi de santé, etc.

Nos résultats confirment que les mauvaises conditions socio-économiques sont à l’origine des

inégalités dans le domaine de l’éducation (Shavit et Blossfeld 1993 ; Meuret et Morlaix 2006 ; Mingat

2007 ; Lanus 2009 ; Alexiu et al. 2010 ; Pillay 2017). Parmi les variables qui illustrent cette inégalité,

nous pouvons citer notamment la distance entre l'école et le lieu de résidence. Plus la distance

augmente, plus la probabilité de quitter l'école est forte (Ibourk et Amaghouss 2016b).

D’une manière générale, quel que soit le niveau de l’indice de développement territorial

multidimensionnel au niveau provincial ou régional, il existe des écarts et des inégalités qui persistent

à des échelles territoriales encore plus fines telles que les communes et les Douars. Plusieurs facteurs

peuvent être à l’origine de ces disparités spatiales tels que le contexte physique et biophysique, les

moyens d’accessibilités, l’éloignement du centre industrialisé et des aires d’attraction et des territoires

favorisés (des communes aisées du fait de leur profil social ou des orientations politiques du conseil

communal).

b) Disparités internes, un facteur à prendre en compte dans le classement du niveau de

développement des territoires.

En calculant les écarts types entre les IDTM à l’échelle communale, nous avons pu classer les provinces

de la région selon leurs niveaux de disparité (Figure 43). Les disparités les plus faibles sont observées

au sein des communes de la province d’El Kalaa des Sraghna, cette province présente une certaine

homogénéité dans les niveaux de développement des communes . Les disparités les plus élevées sont

observées entre les communes de la province de Youssoufia, caractérisée par des disparités

économiques entre le centre et la périphérie avec une concentration géographique de la richesse et

de la pauvreté. Cette hétérogénéité de développement résulte de plusieurs éléments, dont la

déperdition scolaire et les déficits hydrique dans plusieurs communes de la province. Les provinces

d’Essaouira et de Youssoufia abritent chacune 13% de la population rurale et seulement 5% de la

population urbaine de la région. Ces deux provinces font partie des zones qui se situent dans le «
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 177
triangle de pauvreté’ », à savoir Essaouira-Al Haouz-Youssoufia, qui regroupe à lui seul plus de sept

sur dix des pauvres ruraux de la région (71,6%).

Figure 43 : Les écarts types entre les IDTM à échelle communale

La région Marrakech-Safi connaît donc de fortes disparités, avec de forts contrastes entre le milieu

rural et urbain, et entre le chef-lieu de la région (Marrakech) et les autres communes. L’utilisation de

cet indicateur de disparités internes dans le classement du niveau de développement des territoires

pourrait donc être très intéressante et efficace lors de la réalisation des diagnostics territoriaux (ferons

la base des projets et stratégies de développement). En effet, une politique de développement

territoriale conçue uniquement à l’échelle régionale, ne permettra pas d’atténuer les disparités

constatées. Un ciblage géographique plus fin, à l’échelle de la commune ou même celle du Douar,

conduirait à prendre des décisions plus performantes, à une plus grande efficience des politiques

publiques et à une efficacité de l’action publique locale.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 178
 2.4. Conclusion chapitre 1
La colonisation a considérablement influencé l’organisation territoriale et administrative du Maroc.

Depuis son indépendance, le Maroc n’a pas cessé de cherche la forme de régionalisation et

d’organisation la plus adaptée à ses problématique globales et locales. Dans cette perspective, le

gouvernement marocain a fait beaucoup d’effort pour réduire les disparités territoriales.

Ce chapitre met également en lumière la richesse de la région Marrakech-Safi, est une tant sur le

plan géographique que culturel, à travers les différentes tribus qui la constituent.

Par ailleurs, la région Marrakech a joué rôle crucial durant la période coloniale, car elle abritait

plusieurs territoires de commandement et faisait en grande partie du Maroc dit « utile/pacifié /conquis

» de l’époque coloniale. Ceci explique la présence de certaines infrastructures héritées de cette

période, qui ont été installées pour de répondre aux besoins de développer des activités profitables

aux/des colons.

Nous avons conclu le chapitre en présentant les résultats du calcul de l’indice de développement

territorial. Initialement destiné à la sélection des zones d'étude, a révélé par la suite l'existence de

zones que nous avons nommées « zones cachées » au développement territorial. A travers notre

analyse, nous avons constaté que ces zones résultent des limites de l’institutionnalisation et de la

standardisation du développement territorial.

3. Chapitre 2. A chaque niveau de développement, un type

de projets de développement territorial
3.1. Introduction chapitre 2
Le développement territorial, tel que nous l'envisageons, ne doit pas être une simple transposition

d’une vision globale à une échelle territoriale inférieure. Il doit découler d'une dynamique de la

conciliation et l’interaction horizontales et verticales entre les stratégies, en valorisant les ressources

et en répondant aux besoins propres d'un territoire.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 179
Dans ce chapitre, nous présenterons les résultats de l’analyse que nous avons effectuée, concernant

les types de projets programmées dans les plans d’action des communes étudiées. Sur la base de nos

analyses, nous proposons des illustrations décrivant les éléments influençant le développement des

territoires développés, en développement et sous-développés.

Pour décrire ces territoires, nous nous sommes concentrés sur les éléments les plus fondamentaux

que chaque territoire devrait posséder, tels que : le centre de la commune, commerces ou marchés,

les infrastructures de base (écoles, hôpitaux.etc), les principaux axes routiers, l’aéroport et zone

industrielle. De plus, nous présenterons les projets que nous avons sélectionnés comme étude de cas.

Ceci inclura la présentation des partenaires et leurs engagements, le contexte des projets et l’état

des lieux de chaque projet (échoué ou achevé).

3.2. Le territoire comme un carrefour d’enjeux face à une

logique de standardisation des projets de
développement
Au Maroc, avant le passage aux politiques publiques locales, les projets territoriaux étaient

principalement basés sur des approches top-down. Les interventions étaient définies selon des

problématiques sectorielles (éducation, agriculture, planification et gestion des ressources naturelles,

conservation des forêts, tourisme, artisanat culture, etc.) et ne répondaient que partiellement aux

contraintes et potentialités des territoires concernés. Les projets territoriaux étaient rarement adaptés

aux contextes locaux. Avec le passage des politiques publiques nationales aux politiques publiques

locales, ces projets purement centraux sont devenus de grands programmes et visions stratégiques

nationales et régionales. Ces stratégies sont désormais traduites au niveau local, par des acteurs

locaux décentralisés et déconcentrés grâces aux compétences propres, transférées et partagées aux

collectivités territoriales.

Cette nouvelle répartition des compétences va permettre à l’Etat de mettre en place un «

gouvernement à distance » (Epstein, 2006), générant une compétition entre les territoires (souvent

ruraux avec un budget très faible) pour l’obtention de financements (dans l’espoir de signer une
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 180
convention de partenariat avec un partenaire financier), sous réserve de conformité de leurs projets

aux visions nationales et ministérielles, peu importe s’ils répondent aux besoins réels de leurs

territoires. Ceci va créer, en plus des inégalités spatiales déjà existantes, une disparité en matière de

capacité des territoires en investissements, et une crise de l’action publique locale. Cette crise, selon

K. Kirsten et al (2016), s’explique par l’incapacité des acteurs locaux à cerner les besoins des

populations. Dès lors, la mise en concurrence des territoires génère, d’une part, un écart entre la

réponse aux besoins des citoyens et la réponse aux stratégies nationales, et, d’une autre part, des

conflits entre acteurs. Cette concurrence peut être considérée comme l’une des limites majeures au

développement territorial, car celui-ci ne se décrète pas. Ce doit être une construction territoriale des

acteurs locaux centrée sur la valorisation des ressources territoriales. La concurrence territoriale

suppose que le territoire dispose de certains potentiels de développement qui peuvent être identifiés,

puis mobilisés, transformés et activés via la mise en œuvre de projets de développement (Courlet

2008 ; Courlet et Pecqueur 2013). Elle permet aux acteurs des différents territoires de coordonner et

restructurer l’économie territoriale en fonction des réalités locales.

Au Maroc, la coordination (comme pour les conflits) entre les acteurs de l'action publique locale repose

plus sur un système de relations interpersonnelles que sur le système hiérarchique ou celui encadré

par la loi (nous y reviendrons par la suite). Ce type de relations, repose sur des situations de

connaissance mutuelle, produites à la fois par l'appartenance à une famille, un groupe ou à un courant

politique. Ce système peut renforcer la capacité d'action des acteurs dans leur contribution à la mise

en œuvre du projet territorial, comme il peut être également à l’origine du blocage des projets à cause

des conflits entre ces mêmes acteurs.

D’autre part, un processus de développement à l’échelle locale ne peut pas avoir lieu sans une réelle

autonomie territoriale, car il y a en effet une grande distinction entre l’autonomie et l’indépendance.

L’autonomie renvoie à la capacité à s'autogérer, par la définition collective de ses propres règles de

fonctionnement tout en intégrant les réalités locales et globales. L’indépendance, en revanche, signifie

ne plus être dépendant, et être capable de s’affranchir de l’emprise et l’influence de quelqu’un

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 181
(Vauchez, 2015). Or, à l’heure actuelle, l’Etat conserve toujours son rôle de stratège et visionnaire,

de sorte que les collectivités territoriales, malgré les lois de décentralisation et de déconcentration,

restent régies par un ensemble de lignes directrices, de règles et de normes standards. Ainsi, les

territoires locaux composent une scène où se juxtaposent des normes et des règles qui limitent leur

autonomie, et les acteurs locaux consacrent la majorité de leurs temps et énergie à inscrire leurs

projets et plans d’action ou de développement dans ce système.

Le développement territorial tel que nous le concevons, ne doit pas être la transposition d’une vision

globale à une échelle territoriale inférieure (telle que les communes). Il doit être le résultat dynamique

de la conciliation et l’interaction horizontales et verticales entre les stratégies, par la valorisation des

ressources et en réponse aux besoins propres à un territoire. Cette définition s’inscrit d’ailleurs dans

la même logique que celle que nous avons proposée pour la gouvernance territoriale. Également, le

développement territorial est un processus paramétrable selon les territoires, qui s’ajuste aux

contraintes institutionnelles globales et locales. Son processus incite les acteurs à mettre de côté leurs

divergences et à se concentrer sur les décisions concrètes à prendre pour l’intérêt général. L’efficacité

du développement territorial est attachée à son enracinement local. Il nécessite l’adaptation des

actions au contexte local en coordination avec les acteurs locaux, afin de répondre à des problèmes

non pris en charge par le niveau central. L’absence de ces principes de base crée des disparités et

injustices territoriales.

Dans notre approche par l’analyse des projets pour mesurer la gouvernance territoriale des acteurs

décentralisés et déconcentrés, nous avons constaté, après l’analyse des plans d’action des communes,

que le type de projets change avec le niveau du développement territorial. Bien que les projets

territoriaux représentent l'outil le plus populaire pour promouvoir le développement territorial, le

développement par projet reste une démarche très complexe, notamment car les enjeux locaux

changent avec l’augmentation ou la diminution de population du territoire concerné (le territoire est

un carrefour d’enjeux, et plus la densité est forte, plus il y a d’enjeux), et également car le passage

à de grands projets nécessite tout d’abord l’acquisition de projets de base (Figure 44).
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 182
 Figure 44 : Les projets de développement par niveau de développement du territoire

Ainsi, le regroupement des territoires selon leurs niveaux de développement et le type de projet choisi,

nous a permis d’identifier 3 groupes, à savoir :

− Les territoires développés (Tableau 10 et Figure 45) bénéficiant généralement de projets

d’envergure, de confirmation, d’attractivité et de rayonnement. Ce sont des projets qui

s’inscrivent dans de grandes stratégies et programmes initiés soit par une volonté royale, soit

dans le cadre d’une stratégie nationale. Ces projets s’intègrent dans une logique de concurrence

territoriale et se positionnent dans les projets porteurs d’avenir, capables de s’adapter

rapidement aux nouveaux enjeux d’attractivité territoriale et des investissements. Ces territoires

bénéficient d’un grand budget et captent la majorité des projets programmés dans le plan de

développement régional. Mais ils sont assujettis à de fortes contraintes avec des disparités

internes, des problèmes sociaux et économiques, une explosion démographique, des bidonvilles

et des habitats insalubres qui résultent de l'exode rural

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 183
Tableau 10 : Les projets d’envergure, de confirmation, d’attractivité et de rayonnement choisis dans
les territoires développés
Communes Projet Choisi Acteurs du projet
Tahnaout Salle couverte omnisports Commune, Conseil Provincial, Conseil régional, ministère de
la jeunesse, Province (Al Haouz)
Amizmiz Village des artisans Ministère d’artisanat, Chambre des artisans, Conseil
provincial, Commune, Province (Al Haouz).
Essaouira Réhabilitation de la médina d’Essaouira Province (Essaouira), Ministère des Habous et des affaires
islamiques, ministère de la Culture, MHPV, Conseil régional,
ONEP, Commune.
Benguerir Aménagement du Souk Hebdomadaire Commune, Province (Rehamna)
Souihla Abattoir ONSA, Commune, Province (Marrakech)
Marrakech L’irrigation de la palmeraie de Fondation M6 pour la protection de l’environnement,
Marrakech ministère de l’Energie des Mines et de l'Environnement,
Direction des CT (MI), Secrétaire d’état charge de
l’environnement, direction de la promotion national (MI),
Direction des domaines de l’Etat, Wilaya de la région MS,
Commune de Marrakech, Observatoire de la palmeraie de
Marrakech, RADEEMA.

Figure 45 : Eléments influençant le développement des territoires développés

− Les territoires en développement (Tableau 11 et Figure 46) bénéficiant généralement de projets

de proximité. Ce sont des territoires relativement bien dotés en infrastructures de base, mais qui

enregistrent un déficit en infrastructures économiques. La montée en puissance de ces territoires

par rapport aux territoires sous-développés leur permet d’avoir plus de partenaires et bien sûr

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 184
 plus de chance d’obtenir des projets. L’existence des infrastructures de base (généralement

concentrées dans le centre de la commune) minimise l’exode de la population et attire

progressivement des micros-investissements. Néanmoins, ces territoires restent vulnérables car

ils sont en grande partie des territoires à caractère rural (sauf pour les centres urbains où il y a

une dynamique plus ou moins économique), touchés relativement par des pénuries de services,

d’accès à la santé, à l’emploi et aux transports, et aux services publics.

Tableau 11 : Les projets de proximité des territoires en développement

Communes Projet Choisi Acteurs du projet
Asni L’aménagement du centre de la commune Conseil régional, Conseil provincial, Commune,
d’Asni Province (Al Haouz).
Aguouatim L’école communales Province (Al Haouz), Ministère d’éducation,
Commune, La promotion nationale délégation
provinciale.
Smimou Aménagement du Marché hebdomadaire Province (Essaouira), Commune, Conseil provincial
Skhour Rehamna La maison de l’étudiant Commune, Conseil provincial, Association

Figure 46 : Eléments influençant le développement des territoires en développement

− Les territoires sous-développés ou mal développés (Tableau 12 et Figure 47) bénéficient, ou pas,

de projets de désenclavement et d’infrastructure de base. Ces territoires touchés par des

pénuries de services d'accès à la santé, à l’emploi, aux transports et aux services publics en

général, sont par ailleurs souvent isolés et ont difficilement accès aux nouvelles technologies et
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 185
 aux financements. Également, ils sont affectés par l’érosion du lien social, et l’éloignement par

rapport aux centres urbains (le plus proche) pèse lourdement sur la qualité de vie des habitants.

Les types de projets dans ces territoires sont globalement portés par la commune, en partenariat

avec l’INDH ou la province. Dans ces types de territoires, mobiliser des financements ou trouver

un partenaire est un défi pour les acteurs locaux, car, parier sur un territoire faible est quelque

chose que la majorité des partenaires essaye d’éviter, et d’autre part, les stratégies sectorielles

et nationales ne coïncident pas avec leurs réalités au niveau local. Ainsi, ces communes se

limitent à des petits projets d’infrastructure et de désenclave ment, puisque leur budget ne leur

permet pas plus. L’une des causes de la faiblesse de ce budget est l’exode rural marqué et

l’évolution négative de la population totale qui s’en suit avec un solde migratoire négatif. Cette

fuite de la population résulte justement de l’absence d’infrastructures et de services de proximité.

Ce recul démographique impacte négativement les dotations globales de ces collectivités,

puisque la distribution de cette allocation de budget par l’Etat est basée sur des critères liés à la

superficie, à la population, au potentiel fiscal et à l’amélioration et la promotion des ressources

propres (Al Arafi, 2018). Ainsi, en restant dans cette sphère de projets spécifiques aux territoires

pauvres, la collectivité peut profiter des financements et des fonds dédier à ces projets. Par

exemple, le programme de réduction des disparités territoriales et sociales (PRDTS) vise

notamment le désenclavement des populations rurales et des zones de montagnes, ou les projets

qui s’inscrivent dans les programmes de l’INDH.

Tableau 12 : Projets de désenclavement et d’infrastructure de base destinés aux territoires sous-

développés
Communes Projet Choisi Acteurs du projet
Ouazguita Club de femmes Commune, INDH
Imi n Tlit Aménagement de la piste pour le ANDZOA, Commune
désenclavement du Douar Anmer
Sidi Ali Labrahla Pas de projets car ils n’ont pas les Acteurs enquêtée (Président de la commune,
moyens Province (Rehamna))
Sidi Abdelmomen La maison de l’étudiante Commune, Association
Sidi Chikr Protection contre les inondations Conseil provincial, Conseil régional, Commune,
ABH

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 186
 Figure 47 : Eléments influençant le développement des territoires sous-développés

3.3. Présentation des projets étudiés : une grande

diversité d’objectifs mais une seule logique
d’uniformisation
Bien que les types de projets changent selon le niveau du développement des territoires, nous avons

cependant constaté que l’ensemble de ces projets partagent relativement les mêmes problématiques

et contraintes, à savoir des difficultés liées au budget, à la gouvernance territoriale, aux conflits

d’intérêts et aux défaillances de la politique de déconcentration.

Pour illustrer les types des difficultés précitées, nous allons ici dans un premier temps présenter en

bref chaque projet, l’acteur initiateur ou porteur du projet, les partenaires, le rôle de chacun et la

situation actuelle. Puis dans un deuxième temps, nous y reviendrons dans la partie 3 pour traiter de

la gouvernance territoriale de ces projets d’aménagement des territoires locaux, les discuter et

analyser la question liée à la prise de décision et à la gestion de ces projets.

Salle couverte omnisports de Tahnaout : un projet achevé non fonctionnel

Le projet de la salle couverte omnisport est un projet initié par le conseil provincial pour répondre aux

besoins en équipement sportif de la commune de Tahanout (cf Annexe 2). Ce projet a connu un

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 187
blocage, parce qu’il a été implanté dans un terrain de l’ancien marché hebdomadaire et il fallait

attendre la fin de la construction du nouveau marché hebdomadaire pour reprendre les travaux. Cet

exemple montre le manque de communication entre acteurs, et également que le choix des projets

n’est pas établi selon une logique ascendante de diagnostic territorial (Tableau 13).

Tableau 13 : Les partenaires et leurs engagements dans le projet de la salle couverte omnisports de
Tahnaout
Projet/Commune/Province Partenaires Engagement Honoration d’engagement
L’attribution d’un titre foncier
La maintenance de l’établissement
Conseil communal
D’engager les dépenses d’eau et
d’électricité
Contribuer avec une somme
d'argent de 920 000 000 Dh
Conseil Provincial
La réalisation d'études et de
Salle couverte omnisports conceptions du projet

Commune de Tahnaout L’affectation d'une somme d'argent Oui

Conseil régional de 350 000 000 Dh pour terminer
Province Al-Haouz la construction de la salle couverte
Contribuer avec une somme
Le ministère de la
d'argent de 400 000 000 Dh
Jeunesse et des
Fourniture et maintenance des
Sports
équipements sportifs
Coordination, suivi et encadrement
Province d’Al Haouz
des acteurs du projets

Aujourd’hui, le projet de la salle couverte omnisport de Tahnaout, qui a été lancé en 2009 n’est pas

encore achevé à cause des contraintes budgétaires. Actuellement, il n’existe pas une date de fin

précise du projet. Le reste à faire, c’est l’achat et l’installation des équipements qui répondent aux

normes standards des salles omnisports. Ceci montre qu’il n’y a pas eu une étude préalable avant le

lancement du projet, et la détermination du budget du projet a était faite d’une manière ambiguë «

au hasard ».

Ce blocage résulte du changement du maitre d’ouvrage. En effet, avant les lois organiques relatives

aux collectivités territoriales, le maitre d’ouvrage était le gouverneur. Aujourd’hui, avec les nouvelles

lois organiques, c’est le conseil provincial d’Al Haouz qui est le maitre d’ouvrage.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 188
Village des artisans d’Amizmiz : un projet abouti

Le projet du village des artisans de la commune d’Amizmiz (cf Annexe 3) a été initié à l’occasion de

la réunion régionale de l’artisanat. C’est un projet qui s’inscrit dans le cadre de la stratégie régionale

de mise en place de plusieurs infrastructures au niveau régional pour le développement de l’artisanat.

Ce projet a été programmé dans la vision 2015 du ministère de l’artisanat qui a donné lieu à des plans

de développement de plusieurs territoires. Le maitre d’ouvrage de ce projet est le conseil provincial

d’Al Haouz (Tableau 14).

Tableau 14 : Les partenaires et leurs engagements dans le projet de village des artisans d‘Amizmiz.
Projet/Commune/Province Partenaires Engagement Honoration d’engagement

Examiner les conceptions

techniques pour les adapter aux
orientations du ministère
Le Ministère Participation dans toutes les
d’artisanat étapes relatives à l’étude et
réalisation du projet
Participation au comité d'appel à
projets
Préparation des dossiers de
consultation et d'appel à projet
Village des artisans Conduite des marchés public et
conclusion des contrats
Commune d’Amizmiz Chambre des Préparation des pièces nécessaire Oui
artisans pour la demande des autorisations
Province Al-Haouz L’approbation des dépenses relatif
au projet
Réalisation des rapports mensuel
L’ouverture d’un compte bancaire
consacrer au projet
Conseil provincial La participation dans le
Conseil communal financement du projet
La participation dans la
sensibilisation et le suivi
Province Al Haouz
Participation au comité d'appel à
projets et suivi

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 189
Réhabilitation de la médina d’Essaouira : un projet royal

Le projet de réhabilitation de la médina de la commune d’Essaouira (cf Annexe 4) fait partie d’un

projet royal de réhabilitation et mise en valeur des anciennes médinas du royaume, fondé sur une

approche globale intégrant les dimensions urbanistique, environnementale, économique, culturelle et

de développement humain. Ce projet regroupe plusieurs acteurs et comités et la commune

d’Essaouira est représentée dans chaque comité (Tableau 15).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 190
 Tableau 15: Les partenaires et leurs engagements dans le projet de la réhabilitation de la médina d’Essaouira
Projet/Commune/Province Partenaires Engagement Honoration d’engagement
-Transformation de l’ancienne salle de basket en un espace public polyvalent
Province d’Essaouira -Présidence du comité de suivi par le Gouverneur de la province d’Essaouira (suivi des
exécution et l’examen des demande de déblocage, l’établissement des rapports
d’avancement)
-Traitement de maison menaçant ruine dans les différents quartiers de la médina (excepte
le Q.Mellah)
Le Ministère des Habous -Restauration de la mosquée Baoukhir
et des affaires islamiques -Restauration des Zaouya : Tijania, Naciria, Sidi ali ben Daoud, Kadiria, Darkaouya
-Mise à niveau du marché du poissons
-Mise a niveau des marches des grains, et des volailles.
-Restauration des rampars coté Terre
-Achèvement de la restauration du Bastion Bab Marrakech
Réhabilitation de la médina
-Restauration du consulat Danois
d’Essaouira
-Restauration du conservatoire de musique
-Restauration de l’église portugaise Oui
Commune d’Essaouira Le Ministère de la culture
-Restauration du Borj My Hassan
-Restauration de la SKALA de la médina et du port
Province Essaouira
-Installation des panneaux d’information et de sensibilisation
-Transformation de l’ancienne salle de basket en un espace public polyvalent
-Restauration de la synagogue Symon Atias
-Mise à niveau du marché au poisson
-Transformation de l’ancien palais de justice en un musé de ville
-Transformation de l’ancienne salle de baskets en un espace public polyvalent
Conseil communal -Restauration des remparts coté Terre
-Restauration du bastion Bab Doukala
-Achèvement de la restauration du bastion Bab Marrakech
-Restauration de l’église portugaise
Le Ministère de -Ravalement des façades
l'Aménagement du

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et Gouvernance des projets

d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 191
 Territoire National, de - Traitement de maison menaçant ruine dans les différents quartiers de la médina (excepte
l'Urbanisme, de l'Habitat le Q.Mellah)
et de la Politique de la -Rénovation de la voirie et revêtement des trottoirs
Ville NB (Les intervention du ministère de l'Aménagement du Territoire National, de l'Urbanisme,
de l'Habitat et de la Politique de la Ville seront confiées a la société Al Omrane Marrakech,
et ce dans le cadre de convention spécifique)
-Achèvement de la restauration du Bastion Bab Marrakech h
-Restauration du consulat Danois
Conseil régional -Restauration de l’église portugaise
-Restauration du Borj de la place My Hassan
-Installation de panneaux d’information et de sensibilisation
-Renouvellement du réseau d’assainissement liquide-
ONEP -Renforcement du réseau d’eau potable
-Mise à niveau de l’éclairage public et enterrement du réseau BT
-Renouvellement du réseau d’assainissement liquide
-Renforcement et renouvèlement du réseau d’incendie
Le Ministère de la
-Mise à niveau de l’éclairage public et enterrement du réseau BT
l’intérieur (DGCL)
-Rénovation de la voirie et revêtement des trottoirs
-transformation de l’ancienne salle de basket en un espace public polyvalent

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et Gouvernance des projets

d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 192
Aménagement du Souk Hebdomadaire de Benguerir : un projet non approprié par les
commerçants

Le projet d’aménagement du Souk Hebdomadaire de la commune de Benguerir (cf Annexe 5) s’est

déroulé sur deux mandatures de présidents différents. La moitié du projet a été réalisée pendant la

première mandature, mais avec beaucoup de contraintes, tel que l’assainissement et la non-

adaptation de la morphologie du terrain au projet. Selon les investigations, ces contraintes

proviennent de l’absence d’un diagnostic préalable. Dans la deuxième mandature, avec le nouveau

président, une autre étude a été faite pour essayer de trouver des solutions alternatives (Tableau 16).

Tableau 16 : Les partenaires et leurs engagements dans le projet d’aménagement du Souk

Hebdomadaire de Benguerir.
Projet/Commune/Province Partenaires Engagement Honoration d’engagement
- Participation financière
-Réalisation du projet selon les
normes
Aménagement du Souk Conseil -Délivrance des autorisations
Hebdomadaire communal nécessaires
-Suivi et évaluation du projet
Oui
Commune de Benguerir -Conduite des marchés publics
et conclusion des contrats
Province Rehamna - Participation financière
Province de - Suivi du respect des normes
Rehamna sanitaires
- Contrôle et évaluation

Abattoir de Souihla : un projet intercommunal en attente

Le projet de l’abattoir de Souihla est un projet initié par la commune de Souihla (cf Annexe 6) en

partenariat avec plusieurs acteurs. Le projet a pour objet la réalisation d’un abattoir pour viande rouge

dans la commune de Souihla d’une capacité minimale de 120 têtes ovins et 70 têtes bovins par jour.

Il est réalisé conformément aux exigences et normes d’hygiène, de fonctionnalité et de sécurité

requises et tiendra compte de contraintes environnementales et du développement durable.

Actuellement ce projet est achevé mais il n’est pas encore opérationnel. Il a connu des retards dus

aux conflits personnels et politiques entre l’ancien directeur de l’Office National de Sécurité Sanitaire

des produits Alimentaires (ONSSA) et le président de la commune. Pour le suivi et l’évaluation du

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 193
projet, un comité composé des membres signataires de la convention de partenariat est constitué

sous la présidence du Wali de la région (Tableau 17).

Tableau 17 : Les partenaires et leurs engagements dans le projet de l’abattoir de Souihla

Projet/Commune/Province Partenaires Engagement Honoration d’engagement
- Conduite des marchés
publics et conclusion des
contrats
-Réalisation du cahier des
Conseil communal charges de la gestion déléguée
de l’abattoir
-Respect des
Abattoir de Souihla
recommandations de l’ONSA
dans la réalisation du projet
Commune de Souihla Oui
-Participation dans le
Province de Marrakech
financement du Projet
Préfecture Marrakech
-Suivi et évaluations des
conditions sanitaires des lieux
et infrastructure, selon les lois
ONSA en vigueur
Application des lois en vigueur
en ce qui concerne le contrôle
et l’inspection

L’irrigation de la palmeraie de Marrakech : un problème de ressources et de foncier

Le projet d’irrigation de la palmeraie de la commune de Marrakech (cf Annexe 7) fait partie d’un projet

royal, dans le cadre du programme de sauvegarde et de développement de la palmeraie de Marrakech,

lancé en mars 2007 par Son Altesse Royale la Princesse Lalla Hasnaa. Ce programme a pour objectif

la plantation et l’arrosage de jeunes plants de palmiers et l’entretien de l’existant, avec un objectif

initial de plantation de 430 000 plants. Ce projet a fait l’objet de conventions entre la Fondation

Mohammed 6 pour la protection de l’environnement et plusieurs autres acteurs locaux, fixant ainsi le

nombre de jeunes plants à planter et la durée d’entretien d’arrosage pour une durée de trois ans. Le

maître d’ouvrage de ce projet est la Radeema. Ce projet a connu des retards à cause de l’indisponibilité

du foncier nécessaire dans la zone Abiad, pour la mise en place de la station de pompage et du bassin

de stockage de l’eau (Tableau 18).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 194
 Tableau 18 : Les partenaires et leurs engagements dans le projet d’irrigation de la palmeraie de Marrakech
Projet/Commune/Province Partenaires Engagement Honoration d’engagement
-Assurer la coordination globale du partenariat
-Elaborer et mettre en œuvre, en concertation avec les partenaires, un programme
de sensibilisation et d'information des différents acteurs et usagers de la palmeraie,
sur l'intérêt de la sauvegarde et de la préservation du patrimoine de la palmeraie
en mettant en œuvre tous les outils pédagogiques et de communication appropriés
Fondation M6 pour la
-Contribuer à l’élaboration des termes de référence du plan de gestion durable de
protection de l’environnement
la palmeraie dans le cadre du comité local du programme pour le lancement de
l’étude portant sur la définition d’un plan de gestion durable de la palmeraie ;
-Assurer la synergie et la capitalisation sur l’ensemble des projets menés dans le
cadre de ce programme, notamment le projet de plan d’actions de gestion du SIBE,
L’irrigation de la palmeraie
le projet de développement des activités agricoles menées par la Fondation au sein
de Marrakech
de la palmeraie nord-ouest en vue de parvenir à un plan de gestion inclusif.
Ministère de l'Energie des
Commune de Marrakech -Participation avec une somme d’argent
Mines et de l'Environnement
-Soutenir les activités de la Fondation par le financement des actions inscrites dans Oui
Préfecture Marrakech
le cadre de cette convention ;
-Communiquer à la Fondation toutes informations ou documentations utiles sur les
actions menées dans le cadre de cette convention ;
-Coordonner en commun accord avec la Fondation les différentes actions prévues
Ministère de l’intérieur (DGCL) auprès de la Wilaya de la région Marrakech-Safi et de la Commune Urbaine de
Marrakech ;
-Contribuer à l’élaboration des termes de référence en concertation avec la
Fondation pour le lancement de l’étude portant sur la définition d’un plan de gestion
durable de la palmeraie et ce dans le cadre du comité programme présidée par la
wilaya de Marrakech.
Secrétaire d’état charge de
-Participation avec une somme d’argent
l’environnement
Direction des domaines de
-Facilitation des démarches administrative relatifs au titres foncier
l’Etat

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et Gouvernance des projets

d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 195
 -Assurer la coordination du programme au niveau local en organisant une réunion
de suivi et de coordination tous les trois mois
­Communiquer trimestriellement à l’ensemble des signataires de cette convention
les rapports d’activités et de suivi ;
­Validation des programmes d’emploi annuels dans le cadre du comité de
coordination et de suivi
­Assurer la réalisation, l’encadrement et le suivi technique des opérations
d’entretien, d’élagage et d’arrosage des plantations ;
-Poursuivre les opérations de lutte contre les rejets des gravats et détritus dans la
zone de la palmeraie ;
Wilaya de la région MS ­Réviser les rapports d’activités et des documents d’information élaborés
initialement par la avec la promotion nationale et en coordination avec la commune
urbaine de Marrakech
-Veiller à la sécurité dans le périmètre de la palmeraie et à la lutte contre le
vandalisme sur les palmiers dattiers ;
­Garantir la poursuite des actions de sécurisation de la palmeraie par l’escouade
cavalerie.
­Veiller à l’implication de l’ensemble des acteurs locaux impliqués dans la mise en
œuvre des actions objet de cette convention de partenariat.
­Lancement de l’étude portant sur la définition d’un plan de gestion durable de la
palmeraie
-Participer activement au suivi technique des opérations d’entretien et d’arrosage
des palmiers ;
-Coordonner des opérations de contrôle phytosanitaire des palmiers avec les entités
compétentes
Conseil communal
-Participer activement à l’élaboration des rapports d’activités et des documents
d’information circonstanciés destinés aux partenaires, précisant les différentes
actions exécutées, en cours et programmées, tout en soulignant les éventuelles
contraintes rencontrées lors de leur réalisation
-Contribuer au suivi de mise en œuvre des actions objet de la convention de
Observatoire de la palmeraie partenariat
de Marrakech -Participe activement aux opérations de contrôles phytosanitaires des palmiers en
présence des entités compétentes

_________________________________________________________________________________________________________________________________________________

Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et Gouvernance des projets

d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 196
 -Constituer un registre « contrôle phytosanitaire » de la palmeraie, recensant
toutes les actions terrains menées et validées par les acteurs locaux concernés
-Participation avec une somme d’argent
-Exécution du projet d’irrigation à partir des eaux épurées selon les conditions
RADEEMA
sanitaires en vigueur
-Réalisation de rapports mensuels d’avancement du projet

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et Gouvernance des projets

d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 197
L’aménagement du centre de la commune d’Asni : un projet abouti

Le projet de l’aménagement du centre de la commune d’Asni (cf Annexe 8) était une initiative du

conseil provincial en partenariat avec la commune d’Asni. Actuellement le projet est achevé et selon

nos investigations, le projet a été réalisé sans problèmes (Tableau 19).

Tableau 19: Les partenaires et leurs engagements dans le projet d’aménagement du centre de la
commune d’Asni
Projet/Commune/Province Partenaires Engagement Honoration d’engagement

- Participation financière de
Aménagement du centre Conseil communal 200 000 000
de la commune d’Asni -Suivi des travaux du projet
- Participation financière de
Oui
Commune d’Asni 1 200 000 000
Conseil provincial d’Al
-Conduite des marchés
Haouz
Province Al Haouz publics et conclusion des
contrats

L’école communale d’Aghouatime : un projet éducatif inachevé

Le projet de l’école communale de la commune d’Agouatime (cf Annexe 9) a été pensé afin d’éradiquer

l’abandon scolaire dû à la pauvreté et l'éloignement de l'école par rapport aux lieux de résidence.

C’est la commune qui a initié ce projet pour répondre aux besoins et difficultés de la population.

Actuellement ce projet connait un grand échec et les classes bâties sont en ruine. Cet échec résulte

du manque de budget et des décisions top-down du ministère de l’éducation au niveau central. Ce

dernier a décidé d’arrêter tout projet de construction d’école communale au Maroc. Selon nos

investigations auprès des acteurs déconcentrés de ce ministère, la raison de l’arrêt de ce type de

projet découle de l’échec d’un projet d’école communale dans une ville au Nord du Maroc. Nous

n’avons pas d’autres informations plus détaillées puisque le ministère de l’éducation au niveau central

a refusé de nous recevoir (Tableau 20)

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 198
 Tableau 20: Les partenaires et leurs engagements dans le projet de l’école communale
d’Aghouatime
Projet/Commune/Province Partenaires Engagement Honoration d’engagement
- Attribution du foncier
Financement des études
techniques
-Assurer l’eau et l’électricité
Conseil communal
pendant la période de
Oui
réalisation du projet
-Appui du tissu associatif dans
la gestion de l’école
L’école communale
-Coordination entre les
d’Aghouatime Province d’Al Haouz
partenaires du projet
-Construction et équipement
Commune d’Aghouatime Non, à cause d’une notre
des classes
Ministère de ministérielle demandant
-Construction et équipement
Province Al Haouz l’Éducation nationale l’interruption des projets
des logements des instituteurs
des écoles communales
-Maintenance des classes
Délégation Nationale à
- Construction des classes Oui
la Promotion Nationale
-Gestion administrative et
Le tissu associatif de la Selon nos investigations,
financière de l'école
commune ils n’ont pas été intégrer
-Assurer la restauration pour
d’Aghouatime dans e projet
les élèves et les instituteurs

Aménagement du Marché hebdomadaire de Smimou : un projet conflictuel

Le projet du souk de la commune de Smimou (cf Annexe 10) était à l’initiative du conseil provincial

en partenariat avec la commune de Smimou. Ce projet a connu un retard de 3ans à cause de conflits

politiques avec le conseil provincial (Tableau 21).

Tableau 21: Les partenaires et leurs engagements dans le projet d’aménagement du Marché
hebdomadaire de Smimou
Projet/Commune/Province Partenaires Engagement Honoration d’engagement
-Participation financière
Conseil communal
-Délivrance du titre foncier
Conseil provincial
Aménagement du Marché -Participation financière
d’Essaouira
hebdomadaire
Participation financière
-Coordination entre les Oui
Commune Smimou
partenaires et suivi du
Province Essaouira projet
Province Essaouira
-Réalisation du projet et
des rapports
d’avancement

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 199
La maison de l’étudiant de Skhour Rehamna : un projet abouti

Le projet de la maison de l’étudiant de la commune de Skhour Rehamna (cf Annexe 11) est un projet

initié par la commune en partenariat avec plusieurs acteurs. Ce projet n’a pas connu de problème ni

de retard (Tableau 22).

Tableau 22: Les partenaires et leurs engagements dans le projet de la maison de l’étudiant de
Skhour Rehamna
Projet/Commune/Province Partenaires Engagement Honoration d’engagement
-Participation financière
Conseil communal
-Délivrance du titre foncier
La maison de l’étudiant -Participation financière
Conseil provincial de
-Réalisation du projet et des
Rehamna
Commune Skhour rapports d’avancement
Oui
Rehamna -Gestion administrative et
financière de la maison de
Province Rehamna Association l’étudiant
-Assurer la restauration pour
les élèves et les instituteurs

Club de femmes d'Ouazguita : projet non fonctionnel

Le projet de Club des femmes de la commune de Ouazguita (cf Annexe 12) est un projet initié par la

commune en partenariat avec l’INDH. Le projet n’a pas connu de retard en termes de réalisation,

mais actuellement, la maison n’est pas fonctionnelle car il n’existe pas de personnes compétentes

capable de gérer l’établissement, à cause de l’exode des jeunes vers les grandes villes (Tableau 23).

Tableau 23: Les partenaires et leurs engagements dans le projet du club de femmes de d'Ouazguita
Projet/Commune/Province Partenaires Engagement Honoration d’engagement
-Participation financière
-Réalisation de projet selon les
normes
Club de femmes
-Délivrance des autorisation
Conseil communal
nécessaires
Commune Ouazguita Oui
-Suivi et évaluation du projet
-Conduite des marchés public et
Province Al Haouz
conclusion des contrats
-Financement du projet
INDH
-Suivi et évaluation du projet

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 200
Aménagement de la piste pour le désenclavement du Douar Anmer de la commune Imi n'Tlit
: un projet achevé

Le projet d’aménagement de la piste pour le désenclavement du Douar Anmer a été fait à la demande

de la commune d’Imi-N-Tlit (cf Annexe 13). Ce projet était programmé avec l’INDH, la commune et

l’Agence Nationale de Développement des Zones Oasiennes et l'Arganier (ANDZOA), mais l’INDH a

annulé la convention à la dernière minute sans donner d’explications. A part le désengagement de

l’INDH, le projet n’a pas connu d’autres problèmes, il a été réalisé dans les délais (Tableau 24).

Tableau 24: Les partenaires et leurs engagements dans le projet d’aménagement de la piste pour le
désenclavement du Douar Anmer
Honoration
Projet/Commune/Province Partenaires Engagement
d’engagement
Aménagement de la piste -Participation financière
pour le désenclavement du -Réalisation de projet selon les normes
Douar Anmer -Délivrance des autorisation nécessaires
Conseil communal
-Suivi et évaluation du projet Oui
Commune Imi n Tlit -Conduite des marchés public et
conclusion des contrats
Province Essaouira ANDZOA -Participation financière

Sidi ali Labrahla : commune dépourvue de projet

Le constat de la commune de Sidi Ali Labhala, confirme ce que nous avons développé concernant les

zones « cachées » au développement. La commune de Sidi Ali Labrahla (cf Annexe 14) ne dispose

pas de projet ni de plan d’action, à cause des contraintes budgétaires. Selon un entretien avec les

acteurs locaux de la commune, les compétences transférées à la commune dépassent largement ses

ressources financières « […] il fallait accompagner ce transfert de compétences par un transfert de

ressources. Personnellement, je vois ces décisions comme aléatoires, non réfléchies et complétement

au hasard […] CSAL, le 07/04/2021». Egalement, la commune ne dispose pas des infrastructures de

base comme l’éclairage publique, les routes, les écoles et les centres de santé. Il est totalement

enclavé. Selon les acteurs locaux, il faut des écoles primaires et l’aménagement d’un centre pour

attirer les investisseurs et les moyens de transports. Également, il n’y a pas de transport qui mène à

la commune de SAB, parce qu’il n’y a pas de mouvement pendulaire et la commune n’a pas de centre.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 201
Pareillement, avec sa proximité de la commune de Benguerir un autre type de transport s’est

développé, tel que les motos et les chariots, vu qu’il n’y a pas une grande distance entre les deux

communes. Néanmoins, l’abandon de la commune de SAB peut aussi impacter négativement la

commune de Benguerir, à cause de l’exode rural qui va y créer des aspects de ruralité.

Du coté des acteurs déconcentrés de l’Etat, la commune de Sidi Ali Labrahla (SAB) n’est qu’un dortoir

de la commune de Benguerir, et il est prévu dans le futur qu'elle rejoigne la commune de Benguerir

comme zone industrielle, surtout avec le projet d’AGROPOLE portée par le ministère d’intérieur, le

ministère d’agriculture et la société ONAPAR. En effet, bien que ce projet soit sur le territoire de la

commune de SAB, le seul bénéficiaire en sera la commune de Benguerir « […] Le problème de la

commune de SAB, c’est qu’elle est à côté d’une commune très active et qui attire les investisseurs et

les projets, donc la seule solution, c’est qu’elle soit le dortoir de la commune de Benguerir. En termes

d’investissement, on ne peut pas investir là-bas, car il n’y a que des terrains agricoles. Aussi, c’est

une nouvelle commune crée en 1992 et qui n’a pas assez de poids, étant donné que dans

l’investissement public il y a l’efficacité et l’efficience. Également, l’historique des Rehamna était de

nature des nomades des tribus, donc même dans l’organisation de leurs douars, ils se mettent par

tribus et ils sont éparpillés en petits douars. De ce fait, on ne peut pas s’investir dans des grands

projets pour chaque petit groupe de ménage. Peut-être, il faut penser à des modèles adaptés au

territoire, comme leur fournir des moyens pour se déplacer en cas de besoins dans les grands centres,

comme Benguerir […] PR1, le 08/04/2021 ».

La maison de l’étudiante de Sidi Abdelmoumen : projet abouti

Le projet de la maison de l’étudiante de la commune de Sidi Abdelmoumen (cf Annexe 15) était

l’initiative de la commune de Sidi Abdelmoumen pour les filles de la commune qui habitent loin et

pour les encourager à finir leurs études (Tableau 25).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 202
Tableau 25: Les partenaires et leurs engagements dans le projet de la maison de l’étudiante de Sidi
Abdelmoumen
Projet/Commune/Province Partenaires Engagement Honoration d’engagement
-Financement projet
-Appui financier à l’association
pour la gestion de la maison
-Délivrance des autorisations
La maison de l’étudiante Conseil communal nécessaires
-Réalisation, suivi et
Commune Sidi Abdelmomen évaluation du projet Oui
-Conduite des marchés publics
Province Chichaoua et conclusion des contrats
-Gestion administrative et
financière de l'école
Association
-Assurer la restauration pour
les élèves et les instituteurs

Protection contre les inondations de Sidi Chikr : projet achevé

Le projet de protection contre les inondations est lancé à l’initiative de l’agence du bassin hydraulique

sur la base d’une demande de lutte contre les inondations que connaissait la commune de Sidi Chikr

(cf Annexe 16). La relation entre les acteurs dans ce projet est encadrée par une convention de

partenariat sous la coordination du gouverneur, afin d’offrir un environnement de coordination et de

complémentarité (Tableau 26).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 203
 Tableau 26: Les partenaires et leurs engagements dans le projet de Protection contre les
inondations de Sidi Chikr
Projet/Commune/Province Partenaires Engagement Honoration d’engagement
-Contribution financière de 2Millions de
DH
-Mise à la disposition du projet d’un
support foncier libre de toute contrainte
ou litige y compris l’indemnisation des
ayants droit. Nettoyage du cours d’eau,
Conseil communal aménagement et entretien nécessaire des
ouvrages qui seront réalisés
-Déplacement de réseaux en cas
d’interférence du tracé du projet
-Participation au suivi et contrôle des
travaux
-Participation à la réception des travaux
- Contribution financière de 2 Millions de
DH
-Financement d’une partie du projet
Conseil provincial
-Participation au suivi et contrôle des
travaux
Protection contre les
-Participation à la réception des travaux
inondations
- Contribution financière de 5 Millions de
DH Oui
Commune de Sidi Chikr
-Financement d’une partie du projet
Conseil régional
-Participation au suivi et contrôle des
Province Youssoufia
travaux
-Participation à la réception des travaux
-Contribution financière de 5 Millions de
DH
-Lancement des consultations et
conclusion des marchés
-Direction technique du projet, contrôle
de la qualité et réceptions des travaux
-Respecter les délais de réalisation et
maitriser les coûts afin d’achever les
ABH
travaux
-Veiller à la réalisation du projet en
respectant les exigences
environnementales
-Etablir systématiquement un rapport
d’achèvement du projet accompagné
d’une situation définitive sur les plans
technique et financier

Constat
Sur l’ensemble des projets choisis, nous avons constaté que les projets achevés partagent quelques

éléments caractéristiques : Quand le projet fait partie d’un projet royal ou dans le cadre d’une grande

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 204
stratégie nationale, l’existence d’un climat politique favorable (ça ne veut pas forcément dire l’absence

de conflits, mais plutôt l’existence d’une maturité politique capable de gérer ces conflits) et l’existence

d’un budget. Également, les raisons pour lesquelles les projets échouent sont presque toujours les

mêmes : il s’agit en majorité des acteurs déconcentrées (à cause du changement soudain des objectifs

stratégiques de leurs ministères de tutelle), avec des conflits politiques, le désengagement des

partenaires, l’absence de diagnostic préalable, et l’incapacité de gestion du projet.

3.4. Conclusion chapitre 2

A travers ce chapitre, nous avons retenu que le type des projets change avec le changement du niveau

de développement du territoire. Les territoires développés, bénéficiant généralement de projets

d’envergure, de confirmation. Les territoires en développement bénéficiant généralement de projets

de proximité, car, ils sont des territoires relativement bien dotés en infrastructures de base, mais qui

enregistrent un déficit en infrastructures économiques.

Les territoires sous-développés ou mal développés bénéficient, ou pas, de projets de désenclavement

et d’infrastructure de base. Ces territoires touchés par des pénuries de services d'accès à la santé, à

l’emploi, aux transports et aux services publics en général, sont par ailleurs souvent isolés et ont

difficilement accès aux nouvelles technologies et aux financements.

Sur l’ensemble des projets choisis, nous avons constaté que les projets achevés partagent quelques

éléments caractéristiques : Quand le projet fait partie d’un projet royal ou dans le cadre d’une grande

stratégie nationale, l’existence d’un climat politique favorable (ça ne veut pas forcément dire l’absence

de conflits, mais plutôt l’existence d’une maturité politique capable de gérer ces conflits) et l’existence

d’un budget. Également, les raisons pour lesquelles les projets échouent sont presque toujours les

mêmes : il s’agit en majorité des acteurs déconcentrés (à cause du changement soudain des objectifs

stratégiques de leurs ministères de tutelle), avec des conflits politiques, le désengagement des

partenaires, l’absence de diagnostic préalable, et l’incapacité de gestion du projet.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 205
4. Conclusion partie 2
Aujourd'hui, malgré l’adoption de la régionalisation avancée, poussée par les politiques de

décentralisation et de déconcentration comme moyen de revitalisation du local, les disparités

spatiales, héritées de la période coloniale, et accentuées depuis, révèlent que le modèle de

développement mené doit être questionné, que ce soit du point de vue des méthodes, des approches

mobilisées ou des acteurs et des échelles d’application. Le local ne peut pas tout faire en l’état actuel,

et le central non plus. Également, une région développée ne reflète pas forcément les réalités de ses

provinces et communes (Jack et al., 2013). L’une des raisons de ces disparités entre les niveaux de

développement à l’échelle régionale et aux échelles locales, c’est que les élus, les représentants des

ministères, le gouverneur/wali, etc., pensent tous à titre individuel. Chacun d’eux pense qu’il est le

mieux placé pour trouver des solutions appropriées (souvent des solutions « miracles ») au

développement territorial. Cela se traduit par des résultats catastrophiques des modèles de

développement et du choix des projets.

Afin de mettre en place une structure régionale ou provinciale équilibrée, les acteurs locaux doivent

prendre en considération les spécificités et les déficits de chaque territoire (Ibourk and Amaghouss

2016b) d’une part, et les « zones cachées » au développement, souvent localisées à l’échelle

communale, d’autre part. La solution aux problèmes d'inégalité de développement que tout territoire

connaît, réside dans l’échelle à laquelle est pensée le développement, l'efficacité et la capacité à créer

et réaliser des projets de territoire capables de répondre à l’ensemble des déficits locaux. Le problème

réside non seulement dans le choix des projets, plus ou moins importants, mais aussi dans la création

d’une synergie entre le potentiel territorial et ses ressources humaines (acteurs), assurant ainsi un

développement territorial, non-standardisé, basé sur le principe de la différenciation et en harmonie

avec les orientations régionales et nationales. Ceci est avant tout une question de gouvernance

territoriale, que nous allons traiter d’ailleurs dans la partie suivante.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 206
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 207
PARTIE III : LE DEVELOPPEMENT TERRITORIAL, LA
GOUVERNANCE ET LES DISCOURS DES ACTEURS
DÉCENTRALISÉS ET DÉCONCENTRÉS

1. Introduction partie 3
Dans la première partie, nous avons déterminé le contexte des aménagements institutionnels et

constitutionnels que le Maroc a connu depuis son indépendance. Également, nous avons développé

les concepts et notions qui prévalent dans la politique d’aménagement du territoire, ainsi que le

contexte et la trajectoire historique de cette politique au Maroc.

Dans la deuxième partie, nous avons également abordé la question des disparités spatiales, faisant

partie des premières causes d’adoption de la politique d’aménagement. Dans ce contexte, nous avons

expliqué comment la décomposition et la recomposition régionale du Maroc depuis son indépendance

jusqu’à aujourd’hui a pu générer ces fortes disparités spatiales. Ensuite, nous avons présenté les

conséquences de ces inégalités sur le développement territorial, notamment l’émergence du

phénomène des zones cachées au développement, en prenant l’exemple de notre zone d’étude, la

région Marrakech-Safi.

L’objectif de cette partie, est d’analyser de plus près comment les acteurs locaux décentralisent et

déconcentrent, gouvernent et s’impliquent dans la dynamique de gestion de leurs territoires, et ceci

à travers des cas de projets regroupant un ensemble d’acteurs locaux. Nous avons fait ce choix

d’analyse, parce que nous sommes convaincus que les projets locaux représentent des scènes de

dialogue, de concertation et parfois de conflits entre les acteurs. Pour cela, nous allons présenter dans

un premier temps la nature des relations, la forme que prend la coordination et le croisement ou pas

des enjeux entre l’ensemble des échelles territoriales. Pour cela, nous allons analyser les résultats de

l’enquête menée auprès des acteurs de chaque niveau territorial. Ensuite, dans le cadre de la

gouvernance territoriale, nous allons analyser comment la population locale est impliquée dans le

processus de la prise de décision, s’il existe ou non une vraie autonomie de prise de décision locale,
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 208
et également l’autonomie de l’échelle de la prise de décisions au niveau local. A partir de l’analyse de

l’ensemble des résultats, nous proposons ensuite une définition de la gouvernance territoriale, en lien

avec les réalités locales que nous avons observées.

Méthode de l’analyse qualitative des entretiens

La difficulté, voire l’impossibilité d’analyser manuellement notre corpus de texte de retranscription

des entretiens, nous a fait recourir à des logiciels d’aide à l’analyse automatique. Ils permettent de

faire de l’analyse lexicométrique ou des statistiques textuelles. « […] l’analyse lexicométrique vise à

dégager les régularités, spécificités et corrélations des formes graphiques dans un corpus […] »

(Bonnafous et Temmar, 2007, p. 13). Parmi ces logiciels, on trouve IRaMuTeQ (Ratinaud, 2012) ,

Alceste (Image, 2012a), Lexico (Lexico, 2012) et T-Lab (2019). Dans leurs analyses, ces logiciels ne

s’intéressent pas au sens des mots, mais plutôt à la structure lexicale du corpus du texte et aux mots

et groupes de mots qui composent le corpus. Selon (Bonnafous et Temmar, 2007 ; Lamalle et Salem,

2002 ; Roy et Garon, 2013), ce type d’analyse est considéré comme un moyen pertinent pour

plusieurs types de recherche tels que l’analyse de discours politique ou l’analyse de documents

d’archives.

Dans notre cas d’étude, nous avons utilisé le logiciel IRaMuTeQ149 (Version 0.7 alpha 2), T-LAB plus

2022150 et Lexico 5. Beta. Ce choix multiple de logiciel est justifié par les besoins en analyses précises

qu’un seul logiciel ne pourrait pas fournir. Par exemple, la fréquence absolue des mots dans un

discours et le rapprochement des discours selon la typologie et le niveau d’intervention des acteurs

est accessible avec Lexico 5. Beta. En revanche, c’est avec IRaMuTeQ, version 0.7 alpha 2L, que l’on

149 IRaMuTeQ signifie « Interface de R pour les Analyses Multidimensionnelles de Textes et de Questionnaires ». Il s’agit d’un logiciel libre construit

avec des logiciels libres, distribué sous les termes de la licence GNU GPL (version 2.0) et conçu à{ partir d’Alceste et de la classification hiérarchique
de données textuelles élaborée par son créateur Max Reinert (ingénieur CNRS rattaché au Laboratoire Printemps [Professions, Institutions,
Temporalités] UMR 8085, Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, Guyancourt). Quant à « R », il s’agit d’un langage de programmation
et d’un environnement mathématique utilisés pour le traitement de données et l'analyse statistique. Pour les informations con cernant ce logiciel, voir
: http://www.iramuteq.org/
150 T-LAB est un logiciel composé par un ensemble d'outils linguistiques, statistiques et graphiques pour l'analyse des textes qui peuvent être utilisés

dans les pratiques de recherche suivantes : Analyse du Contenu, Sentiment Analysis, Analyse Sémantique, Analyse Thématique, Text Mining,
Perceptual Mapping, Analyse du Discours, Network Text Analysis.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 209
peut faire des analyses factorielles des correspondances sur un tableau de contingence qui croise

formes actives et les variables, et des analyses « Classification Méthode Reinert » ou analyse de

similitude, qui est une analyse des cooccurrences présentées sous formes d’arbre de mots associés.

Avec T-LAB plus 2022, on peut réaliser un diagramme radial de la comparaison entre paires de mots-

clés. Le point commun entre ces logiciels est qu’ils proposent une analyse à partir de ce que l’on

appelle des « segments de texte ». C’est à partir de ces segments, composées d’un groupe d’environ

10 à 15 mots, que le logiciel détermine une corrélation entre les mots présents dans les textes. Ainsi,

des mots qui se trouvent dans un même segment, et ce à plusieurs reprises, ont une corrélation forte

entre eux. Le logiciel regroupe ensuite les segments de texte semblables (les plus corrélés les uns

avec les autres) sous forme de classes. Comme nous allons le voir dans les résultats d’analyse ci-

dessous, ces classes sont représentées par des mots clés (mots qui sont les plus fréquents dans les

segments), par des formes textuelles représentatives (noms, prénoms, adjectifs, etc.), ou encore par

des catégories représentatives de la classe (genre, âge, statut socioéconomique, etc.). Les logiciels

permettent, entre autres, de réaliser des analyses factorielles de correspondance (AFC) à partir de

ces éléments. Le résultat de l’AFC permet de visualiser graphiquement plusieurs éléments, comme

les unités récurrentes (par la taille du texte dans les graphiques), la proximité des termes (par la

distance entre les mots) et les différentes classes (par la couleur des mots).

La préparation du corpus avant son analyse

Les corpus qui nous ont servis comme base d’analyses correspondent aux entretiens avec les acteurs

retranscrits fidèlement. Avant de procéder aux analyses, nous avons commencé par une préparation

et un formatage manuel du corpus, en plusieurs étapes (Figure 48). La première étape est

l’anonymisation des acteurs. La deuxième étape correspond à la catégorisation thématique en sous-

corpus selon les thèmes des chapitres et sections de notre thèse. La troisième étape est le formatage

(selon les règles de formatage ou balisage de chaque logiciel) des sous-corpus catégorisés et la

création de variables (dans notre cas, il s’agit des codes d’acteurs, des types d’acteurs et des échelles

d’intervention des acteurs).

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 210
 Figure 48 : Les étapes de la préparation du corpus de textes issus des entretiens
Démarche de l’analyse quantitative des résultats du questionnaire

L’analyse quantitative des résultats du questionnaire adressé aux acteurs a été effectuée à l’aide du
logiciel XLSTAT (licence XLSTAT BASIC+). Dans nos analyses, on s’est basé sur le tri croisé d’une
part, et d’autre part sur l’analyse en composante principale pour la visualisation des observations
(correspondant dans notre cas aux réponses des acteurs) dans un espace à deux ou trois dimensions,
afin d'identifier des groupes homogènes d'observations, ou au contraire des observations atypiques ;
la visualisation des corrélations entre les modalités des variables (correspondant dans notre cas au
codes, types et échelle d’intervention des acteurs interrogés).

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 211
2. Chapitre 1. La prise de décision : de la nécessité de
coordination efficace, engagement citoyen, autonomie
locale et renforcement des compétences des acteurs
2.1. Introduction chapitre 1
Le présent chapitre sera consacré à la présentation des résultats d’enquête. Les résultats que nous

présentons, représentent le fruit d’une longue enquête effectuée auprès des acteurs au niveau

communal, provincial/préfectoral/ régional et national. Les enquêtes ont été effectuées à l’aide d’un

guide d’entretien et d’un questionnaire adressé aux acteurs. A travers l’analyse de contenue des

discours des acteurs, nous allons exposer dans ce chapitre, le profil des acteurs interrogés, la nature

de coordination entre les échelles territoriales, la relation existante entre les échelles territoriales, la

manière dont les citoyens sont impliqués dans la prise de décision, tout en expliquant les échelles de

la participation.

Nous allons présenter également, la perception par les acteurs de leur autonomie dans la prise de

décision au niveau local, les éléments influant sur la prise de décision au niveau local, la relations

entre les acteurs décentralisés et déconcentrés et nous finirons le chapitre par la présentation des

disparités « compétencielles » et l’insuffisance d’écoute persistante entre les acteurs décentralisés et

déconcentrés.

2.2. La prise de décision des acteurs déconcentrés et

décentralisés ou les défis de coordination
2.2.1. Les liens, la nature de relation entre les échelles territoriales
Nous avons vu dans la première partie que le Maroc a entamé depuis son indépendance plusieurs

politiques d’organisation institutionnelle et territoriale. De cette recherche perpétuelle d’un optimum

territorial, résulte la régionalisation avancée actuelle et les nouvelles réformes territoriales de la

décentralisation et de la déconcentration. Ces évolutions ont donné naissance à un maillage territorial

très complexe, caractérisé par une multitude de niveaux d’intervention territoriale, une multiplicité

d’acteurs qui sont censés travailler et se coordonner ensemble, et une diversité de compétences

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 212
propres, partagées et transférées aux collectivités territoriales. Néanmoins, la réussite de ces

politiques repose sur la concertation, le dialogue, l’acceptation de la diversité des opinions, des enjeux

et des choix politiques pour l’intérêt général du territoire.

Dans notre zone de prospection en général (la région Marrakech-Safi) et nos 15 cas d’étude en

particulier (15 communes), nous avons effectué des entretiens (comme expliqué dans la

méthodologie) à l’échelle des différents niveaux territoriaux (du local au national), afin de comprendre

le lien, la coordination, le croisement des enjeux et les synchronisations entre l’ensemble des échelles

territoriales de notre zone d’étude.

Les résultats de ces entretiens montrent que la perception des enjeux territoriaux diffère d’un acteur

à l’autre, selon son statut, son échelle d’intervention et son pouvoir budgétaire et décisionnel. Pour

cette raison, nous avons décidé de présenter nos interviewés selon le niveau d’intervention (national,

régional, provincial, communal) et les types d’acteurs (acteurs de l'administration centrale, acteurs

déconcentrés c'est-à-dire « l’État, les ministères, les agences » et acteurs décentralisés (élus,

directeurs généraux des services)), d’une part, et d’autre part, en affectant un code d’anonymat pour

chaque acteur (afin de respecter cet anonymat comme expliqué dans la méthodologie). Ce choix des

acteurs à interroger a été déterminé selon les projets, et par rapport aux échelles territoriales.

a) Le profil des interviewés

Nous avons interviewé 45 acteurs (hors représentants de la société civile, que nous allons présenter

par la suite). Sur le total des acteurs interviewés (Figure 49), nous avons une représentativité de 40%

au niveau communal, 35% au niveau provincial, 16% au niveau régional et 9% au niveau national.

Les interrogés appartiennent aux partis politique PJD, PI, PRNI, PAM, PUSFP, PMP, PUC, PPS, avec

une représentation diversifiée selon l’échelon territorial d’intervention. Néanmoins, la majorité des

acteurs interviewés au niveau national et régional n’ont aucune appartenance politique.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 213
 Figure 49 : Le profil des acteurs interviewés

En ce qui concerne les profils des interviewés, nous avons une représentativité de 5% de femmes et

95% d’hommes. La moyenne d’âge des enquêtés est entre 45 et 54 ans (Figure 50).

Figure 50 : L’âge et le sexe des acteurs enquêtés

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 214
Par rapport au niveau scolaire des interviewés (Figure 51), nous avons une majorité de 70% des

acteurs avec un niveau scolaire supérieur et une minorité de 30% avec un niveau scolaire variant

entre le primaire, le collège, le lycée et le niveau analphabète. Pour ces derniers, qui sont 30%, ils

sont en majorités des élus.

Figure 51: Niveau scolaire des acteurs enquêtés

b) La coordination entre les échelles territoriales

D’une manière générale, on ne peut pas trancher concernant les liens existants entre les échelles

territoriales et la nature de ces relations, car, en analysant les résultats de nos entretiens avec les

acteurs, nous avons constaté une divergence des discours.

La coordination entre les échelles territoriales selon les types d’acteurs

C’est notamment l’analyse factorielle des correspondances (AFC) (logiciel Lexico 5) du sous-corpus

n°1151, qui montre qu’il y a une divergence des discours entre les acteurs. Néanmoins, le croisement

151
Sous-corpus 1 : Quels sont les liens, nature de relation et les synchronisations avec les autres échelles territoriales ?
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 215
des niveaux d’intervention des acteurs avec leur statut, montre que les acteurs qui partagent les

mêmes statuts et niveau d’intervention, partagent aussi les mêmes points de vue. L’AFC réalisée ici,

s’appuie sur un choix des mots les plus fréquents (par ordre lexicographique, selon le langage du

logiciel Lexico 5) utilisés par les interviewés dans la description des liens existants entre les échelles

territoriales (conflits et loyauté politique, complémentarité, défaillance de coordination), et

l’application de l’opération « glissement de mots » sur la carte de l’Analyse factorielle des

correspondances, qui permet de mettre en évidence que chaque mot rejoint ou s’applique à un groupe

d’acteurs spécifique (Figure 52).

Figure 52: La coordination entre les échelles territoriales selon les types d’acteurs (sous-corpus1,
logiciel Lexico 5)

Les mots décrivant la relation entre les échelles territoriales selon les types d’acteurs et
leur échelle territoriale
Dans une seconde étape, nous avons appliqué une analyse de ventilation d’une forme du sous-corpus
numéro 1 avec le logiciel Lexico 5, pour analyser la fréquence de chaque mot dans le discours des
acteurs selon son type et son niveau d’intervention. Cette analyse porte sur les mêmes mots (sans
leurs concordance) que ceux choisis dans l’analyse précédente (complémentarité ; coordination et
conflits). Les résultats (Figure 53) confirment ceux obtenus avec l’AFC.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 216
 Figure 53: Les mots décrivant la relation entre les échelles territoriales selon les types d’acteurs et
leur échelle territoriale (Analyse de ventilation d’une forme du sous-corpus n° 1 (logiciel Lexico 5))

Ces analyses indiquent que selon les acteurs au niveau national, la coordination avec les acteurs et

les échelles territoriales ne peut pas aboutir sans la réussite, d’abord, de la coordination interne au

sein des ministères. Selon ces acteurs, il y a une défaillance opérationnelle de coordination, résultant

de la non-visibilité du schéma directeur de déconcentration « […] on ne sait pas qui va être

déconcentré, est ce que l’ensemble des départements ministériels ou seulement un……bien que nous

fassions partie du même ministère, mais chacun travaille seul sans coordonner avec l’autre […]. C1,

le 06/07/2021 »152 . Néanmoins, en termes de coordination avec les collectivités territoriales, ils

indiquent que le Wali joue le rôle d’interlocuteur central. Cependant, cela reste insuffisant, car sur la

Extrait d’un entretien avec un acteur de niveau national

152

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 217
scène territoriale, que ça soit au niveau régional, provincial ou communal, il n’y a pas que les

collectivités territoriales comme acteurs principaux, il y en a d’autres tels que les services

déconcentrés, les agences, les administrations, les inspections, etc. Si nous prenons l’exemple du

ministère de l'Aménagement du Territoire National, de l’Urbanisme, de l'Habitat et de la politique de

la ville, il représente l’un des plus grands ministères, qui ont une action très forte au niveau territorial,

par l’aménagement territorial, la politique de la ville et l’habitat. Ce ministère dispose d’entités

déconcentrées, telles que les inspections régionales au niveau des douze régions, et des structures

publiques telles que les agences urbaines. Toutefois, selon un entretien avec l’un des acteurs

principaux de ce ministère, il ressort que ces deux entités ne sont pas sous la tutelle de l’ensemble

du ministère, mais seulement sous celle du département de l'Habitat et de la Politique de la Ville, et

donc pour coordonner avec ces entités il faut passer par le département. Par ailleurs, les directeurs

régionaux et provinciaux de l'habitat et de la politique de la Ville ne se coordonnent pas non plus entre

eux au niveau local, étant donné que les deux directeurs se coordonnent au niveau central, ce qui,

d’une part, rallonge excessivement les procédures administratives, et d’autre part, impacte

négativement la planification des projets au niveau local.

Au niveau régional, les acteurs décentralisés élus, considèrent que la coordination avec l’ensemble

des échelles territoriales est primordiale, surtout en ce qui concerne les échelles provinciales et

communales, puisqu’elles font partie de leur territoire. Selon ces acteurs, les relations sont de l’ordre

de la coordination, de la complémentarité et de la subsidiarité avec les autres échelles territoriales.

Néanmoins, selon l’avis des acteurs déconcentrés de l’État153 (à l’échelle régionale) cette relation est

purement administrative, de consultation, de coordination et d’accompagnement, pour s’assurer que

les lois sont bien appliquées.

Les agents de l’autorité, tel que le Wali et le Gouverneur

153

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 218
Au niveau provincial, la relation est décrite de plusieurs façons selon les différents acteurs. Selon les

acteurs décentralisés élus, cette relation est limitée par le fait que chacun, à chaque niveau, se

cantonne à son domaine de compétences, sans un réel croisement des enjeux entre les échelles

territoriales. Selon un entretien avec un acteur « conformément aux dispositions existantes

aujourd’hui, la région a un rôle économique, les provinces et préfectures ont un rôle de promotion du

développement social, et les communes ont un rôle de proximité. Donc les enjeux ne coïncident pas

parce que chaque échelle a son rôle et il n’a pas le droit de piétiner les domaines des autres échelles.

». On constate ainsi que la conception de ce qu’est la coordination chez les élus montre une dichotomie

entres les échelles. Selon ces acteurs, le lien entre les échelles est déterminé par la représentativité

politique dans chaque conseil des niveaux communal, provincial ou régional. Selon eux, le choix des

projets est en effet très impacté par la politique et les conflits d’intérêts.

Les acteurs déconcentrés des ministères rejoignent les acteurs décentralisés élus dans leurs

descriptions du lien qu’ils ont avec les autres échelles territoriales. Pour eux, chaque acteur travaille

selon une approche sectorielle, en pensant à ses projets, son budget et son agenda. Pour ces acteurs,

la non-harmonisation des stratégies et des enjeux entre l’ensemble des échelles, résulte des conflits

d’intérêts entre les acteurs politiques. Néanmoins, selon les acteurs déconcentrés de l’État au niveau

provincial, la relation entre les échelles territoriales est à caractère administrative, de coordination,

d’accompagnement et de complémentarité basée sur le principe de subsidiarité.

La relations entre les échelles territoriales par l’analyse des champs lexicaux dominants
dans le sous-corpus 1 des entretiens

Selon la méthode Reinert, le logiciel Iramuteq permet d’identifier automatiquement sept grandes

classes représentant les champs lexicaux dominants dans le sous-corpus 1 des entretiens. Les

résultats obtenus par la méthode Reinert sont basés sur un procédé automatique qui décompose le

texte initial puis le recompose selon la répétition et la succession des mots qui le composent. Les

classes 1, 2, 3, 4 et 5 sont prépondérantes dans le sous-corpus, couvrant ensemble 75.76% du

discours des acteurs concernant la coordination entre les échelles territoriales. La classe 1 avec 18,9%

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 219
des formes (mots) constituent la branche principale du dendrogramme (Figure 54 A), et alimente les

six autres classes, qui sont hiérarchisées en 4 sous-branches ; les classes 3 et 2 avec 27,1% des

formes, les classes 4 et 5 avec 29,8% des formes, la classe 6 avec 12,2% et la classe 7 avec 12,2%.

Cette classification à cinq branches montre l’existence de cinq mondes lexicaux différents dans les

discours des acteurs. Afin de mieux saisir comment ces cinq mondes lexicaux sont distribués, la

(Figure 54 B) a été générée (selon les variables 154

et leur correspondance par classes) avec en

abscisses les valeurs du facteur 1 (représente les abscisses positives et négatives), et en ordonnées

les valeurs du facteur 2 (représente les ordonnées positives et négatives).

Le premier facteur, représentant 24,47% du sous-corpus, sépare nettement les classes 6, 1, 2 et 3

(abscisses négatives) des classes 7, 4 et 5 (abscisses positives). Dans le deuxième facteur

représentant 22,99% du sous-corpus, les classes 7 et 6 (ordonnées négatives) sont nettement

séparées des classes 1, 2, 3, 4 et 5 (ordonnées positives). La combinaison de ces deux facteurs donne

une projection bidimensionnelle du sous-corpus permettant de distinguer quatre zones. Une zone à

abscisses négatives et ordonnées négatives, en bas à gauche, où l'on trouve la classe 6, correspondant

aux discours des acteurs au niveau national ; une zone à abscisses négatives et ordonnées positives,

en haut à gauche, où l'on trouve la classe 7, correspondant au discours des acteurs au niveau régional

; une zone à abscisses positives et ordonnées positives, en haut à droite, où se retrouvent les classes

4 et 5 qui représentent le discours des acteurs au niveau communal ; une zone à abscisses positives

et ordonnées positives, en bas à droite, où se retrouve les classes 1, 2, 3 représentant le discours des

acteurs au niveau provincial.

Lien par niveau d’intervention

154

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 220
 Figure 54: Identification des relations entre les échelles territoriales par l’analyse des champs
lexicaux dominants dans le sous-corpus 1 des entretiens par Analyse des classes et analyse
factorielle des correspondances élargies du sous-corpus n°1 (logiciel IRaMuTeQ)).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 221
A partir de ces mondes lexicaux identifiés, nous pouvons en déduire que la proximité géographique

des niveaux d’intervention impacte la qualité de la relation entre les échelles territoriales. En fait, plus

on s’éloigne de la sphère centrale, plus la qualité de la relation et du processus de coordination

s’affaiblit. Ceci est d’ailleurs confirmé par l’analyse qualitative des question 30.31.32 du questionnaire

(Figure 55), qui montre que la complémentarité entre les enjeux locaux et les enjeux des autres

échelles territoriales diminue avec l’éloignement du niveau local.

Figure 55 : Relation entre les enjeux locaux et les enjeux des autres échelles territoriales (questions
n° 30, 31 et 32 du questionnaire adressé aux acteurs (logiciel XLSTAT))

Similitude des liens et relation entre les échelles territoriales

L’analyse de similitude, basée sur les propriétés de connectivité des mots qui compose le corpus,

prend en compte non seulement les mots les plus utilisés dans le corpus, mais également leurs

cooccurrences et proximité (Ratinaud et al., 2011). Le résultat de cette analyse se présente sous

forme d’un arbre composé de noyaux (mots centraux, d’arêtes, et de nœuds qui font les intersections

entre les différentes communautés de mots les plus proches.

Cette analyse appliquée sur notre sous-corpus catégorisé n° 1 montre que le mot « projet » constitue

le terme central du sous-corpus et qu’il est associé à tous les autres mots (Figure 56). Cela démontre

que malgré la divergence et les désaccords entre les acteurs qui ressortent de leur description de

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 222
leurs relations spécifiques avec les différents niveaux territoriaux, l’ensemble des discours évoquent,

directement ou indirectement, que le projet correspond à la scène où se nouent le dialogue, la

communication, la coordination et les conflits entre les acteurs.

Figure 56: Arborescence des liens et relation entre les échelles territoriales (Analyse de similitude
du sous-corpus n° 1 (logiciel IRaMuTeQ))

Analyse des relations et de la synchronisation entre les échelles territoriales

La nature des relations et la synchronisation entre les échelles territoriales ressort de façon plus

précise à travers l’analyse quantitative de la question 29 (Quels sont les liens, nature de relation et

les synchronisations avec les autres échelles territoriales ? Cf annexe 2) de notre questionnaire.

L’analyse en composante principale, sous logiciel XLSTAT, des résultats du questionnaire adressé aux

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 223
acteurs, permet de montrer les corrélations entre les composantes (représentées dans notre cas par

les acteurs interviewés) et les variables actives (représentées dans notre cas par l’ensemble des

réponses formulées par les acteurs). On constate que pour une majorité des acteurs décentralisés,

leurs relations avec les autres échelles territoriales s’expriment par une relation de pouvoir et de

conflits (Figure 57). De leur côté, l’ensemble des acteurs au niveau central, ainsi qu’une partie des

acteurs déconcentrés, semblent en déconnexion totale avec les autres échelles territoriales.

Néanmoins, pour la majorité des autres acteurs déconcentrés, la relation entre les échelons

territoriaux est décrite comme une relation hiérarchique d’une part, et comme une relation

administrative, de concertation et de partenariat d’autre part.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 224
 Figure 57: Nature des relations et synchronisation entre les échelles territoriales (Analyse en
composante principale de la question n° 29 (logiciel XLSTAT)).

L’ACP permet de conclure qu’il y a une déconnexion entre les échelles territoriales en général, et aussi

entre les niveaux central et régional et le niveau local. Les autorités déconcentrées, en l’occurrence

les gouverneurs au niveau provincial et les Walis au niveau régional, représentent les acteurs

principaux de la coordination. Ils ont pour mission d’assurer la coordination verticale et horizontale

entre l’ensemble des acteurs locaux. Cette coordination ne se limite pas à la juxtaposition des

politiques locales et/ou sectorielles, ce doit être une construction et une coproduction d’un compromis

au-delà des clivages, des divergences d’intérêts, des intérêts particuliers et conflictuels, pour l’intérêt

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 225
du territoire. Néanmoins, sans un engagement et une volonté politique de l’ensemble des acteurs, les

walis et les gouverneurs ne peuvent pas assurer leur rôle de coordinateurs et aucune politique et/ou

stratégie, si parfaite soit-elle, ne peut s’ancrer de façon efficace.

2.2.2. L’implication des citoyens dans la prise de décision

L’identification de la proximité des acteurs et des citoyens avec les institutions des centres de décision,

permet de saisir leur intégration dans les différents niveaux des politiques publiques de

développement. Comme nous l’avons vu dans la première partie, plusieurs auteurs (Welch, 2002 ;

Bartle et Flinders, 2022) considèrent que la participation concrète de la population dans le processus

de prise de décision est l’un des principes phares de la bonne gouvernance territoriale. La participation

des citoyens de l’amont à l’aval des processus de prise de décision, permet de mieux répondre aux

préoccupations de la communauté. C’est dans cette idée que les lois organiques relatives aux

collectivités territoriales (présentées dans la partie 1) insistent sur l’application de mécanismes

participatifs de dialogue et de concertation, conformément à l’article 139 de la Constitution.

Cependant, la question fondamentale est de savoir s’il y a vraiment une implication citoyenne effective

dans ces processus de prise de décision.

Afin de mesurer cette implication des citoyens dans la prise de décision, nous avons effectué une

enquête à l’aide d’un questionnaire (Cf annexe 2) auprès d’un ensemble de représentants de la société

civile et/ou des bénéficiaires de projets dans chaque commune étudiée. Le choix des personnes à

interroger était basé sur le critère que la personne soit bénéficiaire de projet, et/ou qu’elle représente

une organisation de la société civile active dans la commune concernée. In fine, nous avons 60% de

personnes représentant les bénéficiaires des projets et 40% d’organisations de la société civile (Figure

58). 50% des enquêtés ont un niveau d’études supérieures, 30% un niveau secondaire et 20% sont

analphabètes.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 226
 Figure 58: Statut et niveau scolaire des enquêtés
Pour l’âge et le sexe des enquêtés, nous avons 70% d’hommes et 30% de femmes, avec 60% qui ont

entre 36-45 ans, 30% entre 46-55 ans et 10% entre 26-35 ans (Figure 59).

Figure 59: Age et sexe des enquêtés

La première étape vers l’implication des citoyens dans la prise de décisions est l’information et la

communication (Figure 60). Toutefois, nous avons remarqué que la majorité des communes ne

disposent même pas de tableaux d’affichage des délibérations, encore moins de sites internet ou de

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 227
pages de réseaux sociaux qui informent les citoyens, les associations et les divers acteurs, des

décisions prises par les conseils municipaux. Sur un total de 15 communes étudiées, seules 6

disposent d’un site internet ou/et une page Facebook de la commune. Également, l’accessibilité des

citoyens aux documents administratifs et budgétaires autorisés par les lois organiques relatives aux

collectivités territoriales n’est pas encore concrète.

Figure 60: Les échelles de la participation (Arnstein, 1969 ).

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 228
Implication des citoyens dans la prise de décision selon les différents acteurs interrogés

En plus de l’inexistence de canaux d’information, le croisement des discours et réponses de la société

civile d’une part et des autres acteurs décentralisés d’une autre part, à la question de l’implication

des citoyens dans la prise de décision, montre de grandes contradictions (Figure 61). Cela apparaît

à travers l’analyse factorielle des correspondances sur le sous-corpus n°2155 (permettant de distribuer

les variables « types d’acteurs » par groupe selon la proximité de leurs discours) et l’application de

l’opération « glissement de mots » (les plus fréquents dans la description de l’implication des citoyens,

par ordre lexicographique) sur la carte de cette analyse factorielle des correspondances. Il en ressort

que chaque mot rejoint ou s’applique à un groupe d’acteurs.

Figure 61: Implication des citoyens selon les différents acteurs. (Analyse Factorielle des
Correspondances (AFC) du sous-corpus numéro 2 (logiciel Lexico 5))

Également, l’application de l’analyse des classes selon la méthode Reinert et l’analyse factorielle des

correspondances élargi (mots et classes) sur ce sous-corpus n° 2 permet de réaliser une classification

155
Sous-corpus 2: La collectivité dispose- t-elle d'un plan de communication ? Les citoyens sont-ils régulièrement informés de vos activités ?
Comment ?
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 229
des mots (Figure 62) comme vu avec le premier sous-corpus étudié. L’application de cette méthode

met en évidence 3 classes qui représentent les variables composant le sous-corpus ; acteurs de la

société civile et acteurs décentralisés élus et DGS. Cette classification à deux branches montre

l’existence de deux mondes lexicaux différents celle des acteurs de la société civile et celle des autres

acteurs décentralisés.

Figure 62: Implication des citoyens selon les discours des citoyens (Analyses des classes et analyse
factorielle des correspondances élargies du sous-corpus n°2 (logiciel IRaMuTeQ)).
Du coté des acteurs décentralisés, l’implication des citoyens est présentée comme indispensable. Ils

réclament que l’ensemble des décisions prises et projets programmés le soient sur la base d’une

consultation et d’une approche participative avec la population, par l’intermédiaire des personnes

représentant la population locale de chaque douar ou arrondissement. Selon un entretien avec un

acteur « […] Nous intégrons toujours la population dans le processus de la prise de décision. Lors de

la réalisation du PAC, nous avons effectué des réunions de concertation avec la population locale pour

connaître leurs besoins, ensuite après délibération avec le conseil, nous avons choisi les projets qui

seront programmés dans le PAC par priorité […]. CO, le 29/03/2021 ». En revanche, certains acteurs

soulèvent que la communication avec la population locale n’est pas efficace, car il n’y a pas de
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 230
confiance entre les élus et les citoyens. Selon un entretien avec un acteur « […] La population n’a pas

confiance en nous. Ils nous accusent de pratiquer la politique, or en réalité nous ne pratiquons pas la

politique, c’est l’État qui détermine et pratique la politique et nous ne sommes que des outils de cette

pratique, nous sommes des élus pas des politiciens […] CR, le 06/04/2021…». D’autres soulèvent que

l’implication des citoyens est complexe, à cause de faible nombre d’outils de participation citoyenne

et le manque d’accompagnement des élus dans ce volet. Selon un entretien avec un acteur « […]

Nous sommes très faibles par rapport aux outils de participation citoyenne, bien que nous ayons passé

plusieurs formations qui concernent la gouvernance participative, pour comprendre comment on peut

gérer participativement notre territoire par l’engagement efficace de nos citoyens dans les projets et

les décisions, et aussi comment répondre à leurs réclamations à travers les plateformes numériques.

En gros nous avons fait beaucoup d’efforts pour réussir ce volet […] CB, le 08/04/2021».

Mode d’implication et d’information de la population selon les acteurs interrogés

Les résultats quantitatifs des questionnaires viennent confirmer les discours des acteurs. En

interrogeant les acteurs décentralisés et déconcentrés sur la manière dont la population est informée

et impliquée dans la prise de décision (Figure 63), nous constatons que la majorité des acteurs

décentralisés interrogés revendiquent qu’ils optent en général pour des réunions participatives avec

la population locale comme moyen d’implication des citoyens. Néanmoins, pour les acteurs

déconcentrés et aux niveaux centraux, ils ne mettent en œuvre aucune initiative d’intégration de la

population dans le processus de prise de décision, ce qui est tout à fait normal, puisqu’ils ne sont pas

en lien direct avec la population locale à la différence des acteurs décentralisés qui sont mandatés par

la population.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 231
 Figure 63: Mode d’implication et d’information de la population selon les acteurs interrogés
(Analyse en composante principale de la question n° 21 du questionnaire adressé aux acteurs
(logiciel XLSTAT))
Du coté des acteurs de la société civile, les personnes interrogées ont souligné l’inexistence d’un cadre

de participation à la prise de décision. Certains soulèvent qu’ils sont exclus de la participation à la

prise de décision ou à la gestion de la commune. Selon un entretien avec un acteur « […] Tout ce

qu’on sait par rapport à la commune, c’est à travers la presse, car la commune ne communique jamais

ses décisions ou l’avancement de ses projets. Certes, ils ont un site internet, mais il ne contient que

des informations très vagues […]. SC1, le 09/06/2021 ». D’autres pensent que l’intégration de la

population locale au processus de prise de décision ne changerait rien, car la prise de décision au

niveau de la commune se place au-delà du conseil communal, puisque la gestion de la commune est

une politique locale qui se décide au niveau central. Selon un entretien avec un représentant de la

société civile « […] Les grands projets de la commune sont décidés au niveau central, et le rôle du

président du conseil réside dans la gestion journalière des réseaux publics d’électricité, des déchets

et quelques infrastructures de base. Les grands projets structurants dépassent l’ambition et la façon

dont les élus pensent les territoires, car d’une manière ou d’une autre, ils cherchent qu’à s’enrichir en

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 232
détournant des fonds publics et en défendant leurs intérêts et ceux de leurs proches […]…. SC2, le

09/06/2021 ».

Certains vont encore plus loin, en évoquant que les associations présentées par les élus comme

association de la société civile, sont en réalité des associations crées dans un système orchestré

depuis l’État central, afin de détourner la démocratie participative. Ainsi dans ce système complexe,

l’élu ne représente qu’un simple maillon au niveau local. Selon un acteur « […] Aujourd’hui, les

associations ne sont plus tributaires d’une volonté d’un groupe de personnes qui veulent participer au

développement du pays. Ils sont désormais tributaires, au niveau central, d’un cadre que l’État

profond156 utilise pour gérer des affaires et des projets dans lesquels il ne veut pas assumer sa

responsabilité politique, et, au niveau local, d’un cadre que l’élu utilise pour défendre ses intérêts

personnels à travers des associations politisées. Cela a engendré un déséquilibre et une multiplication

des intérêts personnels des membres du tissu associatif, car la création de ces associations n’était

pas pour défendre une cause, mais pour faire diversion, ce qui a donné naissance aujourd’hui à la

société civile de l’État ou propre à l’État. Comme d’ailleurs les partis politiques que l’État a créés pour

défendre ses intérêts. Aujourd’hui, on ne peut plus distinguer entre les associations qui défendent des

vraies causes et les associations de la société civile de l’État qui défendent d’autres intérêts personnels

[…] SC3, le 07/06/2021 ».

Néanmoins, une minorité des personnes interrogées reconnait qu’il y a un effort de consultation de la

population lors du processus de planification de la part de la commune. Toutefois, ils déplorent le

faible taux de mise en œuvre des actions qui ont été planifiées, à cause du faible budget de la

commune. Selon un entretien avec un acteur de la société civile « […] La commune fait beaucoup

d’effort bien qu’elle n’ait pas assez de budget. Je pense que le niveau central doit donner plus

d’importance et d’attention au milieu rural, par l’implantation de projets de développement et par le

156C’est un terme utilisé par les militants, qui fait référence à l'idée qu'il existerait au sein d'un État, une hiérarchie parallèle ou une en tité détenant
secrètement le pouvoir décisionnel suprême sur la société et toutes les décisions.
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 233
versement de plus de budget à la commune pour réaliser les infrastructures de base, les équipements

et les services de proximité, afin de répondre aux besoins de la population et pour limiter l’exode

rural, surtout des jeunes […]. SC4, le. 05/06/2021. ».

Cependant, les analyses qualitatives des discours des acteurs de la société civile lors des entretiens

révèlent qu’il y a une très faible incorporation des citoyens dans le processus de prise de décisions,

bien qu’ils soient conscients de l’intérêt de cette participation (Figure 64).

Figure 64: Intérêt de la participation de la société civile au processus de prise de décision selon les
acteurs interrogés de la société civile. (question n° 20 du questionnaire adressé à la société civile
et/ou bénéficiaires des projets)

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 234
La majorité des personnes interrogées déclarent qu’ils subissent l'action publique locale sans aucune

intégration, ni consultation de la part de la commune (Figure 65).

Figure 65: Rôle des acteurs interrogés de la société civile dans la prise de décision (questions n° 9,
10, 11, 13 et 14 du questionnaire adressé à la société civile et/ou bénéficiaires des projets)
Les facteurs cités entravant cette participation (Figure 66) varient entre le manque de confiance entre

les élites politiques et la société civile, l’insuffisance de communication, l’existence d’un vide politique

entre les collectivités et la société civile, le manque d’intérêt de la part de la société civile et la

politisation de l'action associative.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 235
 Figure 66: Facteurs entravant la participation de la société civile au processus de prise de décision
selon les acteurs interrogés de la société civile (question n° 21 du questionnaire adressé à la société
civile et/ou bénéficiaires des projets)
Comme nous l’avons développé dans la première partie, l’un des objectifs de la décentralisation est

d'associer les citoyens au processus décisionnel et de leur donner le droit de participer à la

gouvernance territoriale. La décentralisation est basée sur le principe de la subsidiarité ; en

fournissant des services plus proches des citoyens, ils doivent répondre aux exigences et aux besoins

de ces derniers. Lorsque les citoyens ont le pouvoir de contrôler les principales décisions des

collectivités territoriales, et ont la liberté d'apporter leur contribution à la conception, à la construction

et à l'évolution de la gouvernance territoriale, ils sont considérés comme des acteurs actifs et

responsables de cette gouvernance. La décentralisation est considérée comme une partie intégrante

de la démocratisation, qui passe par une division verticale du pouvoir entre les unités centrales et

locales, tout en accordant une autonomie administrative et financière aux instances locales. Ainsi,

pour avoir une bonne gestion et un climat de confiance, les citoyens doivent être considérés comme

des acteurs actifs dans la prise de décision et non comme des sujets qui choisissent simplement leurs

représentants élus.

Néanmoins, d’après les résultats de notre enquête, nous pouvons retenir qu’il y a une crise de

confiance envers les partis politiques en général, et les élites politiques en particulier. Cette crise

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 236
résulte, d’une part, de la non-transparence des pouvoir locaux, qui ne permet pas aux citoyens d'être

sur un pied d'égalité informationnel, et d’une autre part, de la succession de scandales politiques et

de promesses non tenues. Aujourd’hui, les citoyens marocains sont convaincus que les élites politiques

n’administrent plus les décisions politiques et que ce n’est pas le gouvernement qui gouverne, que ça

soit au niveau national ou au niveau local, mais « l’Etat profond ». C’est ce sentiment qui a amené la

déception et la réticence politique des citoyens. Or, pour que les décisions aboutissent et soient

efficaces, que cela soit au niveau local ou central, il faut impliquer tous les acteurs présents sur le

territoire. Cette implication doit être cadrée par l’engagement et la mise en responsabilité de chaque

acteur. En effet, les fruits des décisions prises (tels que les projets) sans une implication et

consultation locale des acteurs, surtout les citoyens, ne parviendront jamais à aboutir totalement,

puisqu’ils ne seront pas appropriés par les citoyens, qui ne se sentiront pas concernés n’ayant pas été

intégrés et consultés. L’autre des avantages de la participation citoyenne dans la prise de décision,

c’est la mobilisation de l’intelligence collective des citoyens, qui permet d’en profiter pour le

développement territorial.

Aujourd’hui, au Maroc, l’organisation en association représente la forme la plus légitime de

représentation des citoyens. Avant 2005, le nombre d’associations ne dépassait pas les 4 000

associations, alors qu’aujourd’hui, on en recense 220 000. Ce qui veut dire que ces dernières

décennies le taux de croissance est de 100 associations pas jour, et il a connu une forte augmentation

après la création de l’INDH en 2005 (Aabar, 2020). Derrière cette forte dynamique se cache aussi de

fausses associations, difficiles à repérer. Ces dernières peuvent être à caractère politique (association

politisée, créée en sous-main par des partis politiques), ou à caractère d’escroquerie (pour bénéficier

des aides et des financements de l’Etat et surtout des organisations internationales). Ces fausses

associations créent malheureusement également une crise de confiance entre les citoyens et le monde

associatif en général. Par ailleurs, l’inexistence d’un cadre juridique clair de ces organisations, est

l’une des causes de leur non-incorporation dans les processus de prise de décision et de gestion

locaux. En effet, sans un cadre légal, on ne peut pas les rendre responsables juridiquement.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 237
2.2.3. L’autonomie dans la prise de décision au niveau local
L'émergence des lois organiques relatives aux collectivités territoriales en 2015 et de la charte de la

déconcentration en 2018, ont marqué une étape très importante en modifiant profondément les

relations entre l'État et les collectivités territoriales. Ces lois ont remplacé la tutelle de l’Etat a priori

sur les actes des collectivités territoriales, par un nouveau principe d'administration territoriale selon

lequel certaines délibérations du conseil local ne sont exécutoires qu’après visa du gouverneur de la

préfecture ou de la province ou de son intérimaire. Ces délibérations concernent celles relatives au

plan d’action de la commune, au budget, à l’organisation de l’administration de la commune, fixant

ses attributions, et ayant une incidence financière sur les dépenses et les recettes, notamment les

emprunts, les garanties, la fixation des tarifs des taxes, des redevances et droits divers et la cession

des biens de la commune et leur affectation. Elles concernent aussi la dénomination des places et

voies publiques lorsqu’elle constitue un hommage public ou un rappel d’un événement historique, les

conventions de coopération décentralisée et les jumelages que la commune conclut avec les

collectivités locales étrangères. Enfin les délibérations portent sur la création et les modes de gestion

des services publics communaux. Cela concerne également les services déconcentrés, qui sont censés

assurer le relais au niveau local des décisions prises par l’administration centrale, et gérer les services

de l’État au niveau local avec une certaine autonomie financière et décisionnelle. Néanmoins, la

difficulté réside dans la mise en place de ces politiques de décentralisation et de déconcentration au

niveau local d’une part, et dans l’incarnation d’une administration territoriale de l’État au niveau local,

avec relativement la même qualité de celle au niveau central d’une autre part. Également, elle réside

dans le degré d’autonomie de prise de décision transféré, ainsi que les moyens humains et financiers

qui l’accompagnent.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 238
Perception par les acteurs de leur autonomie dans la prise de décision au niveau local

D’après notre enquête, nous avons constaté que ce degré d’autonomie diffère selon le type d’acteurs,

déconcentrés ou décentralisés, selon le type de ministère déconcentré (ministères de souverainetés 157

nommés par le roi, ou grands ministères à caractère économique gérés par des personnalités

politiques proposées par le chef du gouvernement et nommés par le roi), et selon le type

d’administration déconcentrée (Agence ou service déconcentré des ministères).

Une analyse factorielle des correspondances du sous-corpus n°3158 permet d’identifier trois groupes

d’acteurs selon la proximité de leurs discours (c’est à dire que l’on a rapproché les acteurs qui

emploient les mêmes mots dans leurs discours sur la description de leur autonomie dans la prise de

décision) (Figure 67). Pour plus de précisions, nous avons aussi appliqué l’opération de « glissement

de mots » (avec concordance autour du mot) sur les mots les plus fréquents décrivant l’autonomie

de décision des acteurs, à savoir « autonomes » ( en concordance avec totalement), « visa » (en

concordance avec « gouverneur » et « budget »), « autonome » (en concordance avec « je ne me

sens » et « décisions »), « Central » (en concordance avec « validation » et « ministère ») et «

déconcentration » (en concordance avec « financement » et « ministère central »).

157 Ce sont des ministères qui appartiennent au domaine royal et, de ce fait, c'est le Souverain lui-même qui en désigne les titulaires. La notion de «
ministère de souveraineté » est apparue avec le premier essai de formation d'un gouvernement d'alternance que le Roi Hassan II avait proposé à la
coalition politique marocaine de la Koutla après les élections de 1993. Ce choix a été justifié par la non-attribution de certains postes ministériels à
des partis politiques. Aujourd’hui, avec la nouvelle constitution, ce concept est plutôt lié à la nation. Mais, il reste fort présent dans la pratique de
classification des ministères. Ainsi, les ministères de souverainetés sont ceux des Affaires étrangères, des Habous et Affaires islamiques, de la Défense
et de l’Intérieur.
158 Sous-corpus 3 : Est-ce vous sentez que vous avez une autonomie dans la prise de décision au niveau local? Les principales décisions concernant

les projets d’aménagement de votre territoire sont-elles prise au niveau central ou local ?/ D’après vous que vous manque-t-il pour que vous puissiez
décider pour votre territoire ?/ Avez-vous déjà participé à la prise d’une décision pour la réalisation des documents d’urbanisme et/ ou de
développement tel que « SRAT, PCD, SDAU, PA… » ?
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 239
 Figure 67: Perception par les acteurs de leur autonomie dans la prise de décision au niveau local
(Analyse Factorielle des Correspondances (AFC) du sous-corpus n° 3 (logiciel Lexico 5))

En ce qui concerne les acteurs décentralisés, notamment les collectivités territoriales, le président du

conseil n’est pas libre dans ses décisions, car, elles sont prises à la suite des délibérations des conseils

(communaux, provinciaux et régionaux), et le président du conseil représente l’exécutif de ces

décisions. Selon un entretien avec un acteur « […] C’est le conseil qui délibère les décisions et moi en

tant que président, j’exécute, c’est tout. Je ne décide pas tout seul, c’est le conseil communal qui

décide […] CSA, le 04/05/2021 ». Également, selon ces acteurs, la liberté de prise de décision est liée

au principe de la libre administration. Or ce qui n’est pas le cas, car le législateur marocain a seulement

remplacé la tutelle par le visa et le contrôle administratif du ministère de l'Intérieur, ce qui ne change

pas grand-chose en définitive. Selon un entretien avec un acteur « […] aujourd’hui nous avons juste

remplacé la tutelle avec le visa et le contrôle administratif, et nous avons vécu ça pendant la période

de la crise sanitaire, car d'après une circulaire du ministère de l’intérieur, monsieur le wali nous a

refusé la demande de validation d’un projet quoique nous ayons le budget et que nous en tant que

commune nous avons la personnalité morale et juridique et l'autonomie financière et nous ne devons

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 240
pas être soumis à une circulaire ministérielle. Ainsi, le rôle des autorités locales devrait se limiter au

contrôle […] CS2, le 09/06/2021 ». En plus, pour ces acteurs, l’État n’accorde pas sa confiance aux

élus locaux, et cela a été vigoureusement ressenti pendant la période de confinement. Selon un

entretien avec un acteur décentralisé « […] Pendant la période de confinement, nous avons ressenti

une forte présence de l’autorité locale, car ils ont bloqué toutes nous décisions et on ne pouvait rien

faire sans l’autorisation et le visa du monsieur le wali. Cela montre qu’ils n’ont pas confiance en nous

pour gérer nos affaires surtout pendant les états d’urgence comme le Covid19 […] CM le 01/07/2021».

Certains acteurs indiquent que certaines communes, surtout rurales, n’ont pas les compétences pour

gérer leurs affaires. Cependant, toujours selon ces acteurs, il ne faut pas généraliser pour toutes les

communes, et il faut adapter les lois organiques de 2015 relatives aux collectivités territoriales à

chaque territoire, puisqu’ils n’ont pas les mêmes situations et contraintes. Selon un entretien avec un

acteur « […] Il existe des communes qui n’ont pas encore les compétences surtout humaines ni les

outils pour gérer leurs affaires locales, mais il ne faut pas généraliser, car il y a aussi des communes

qui ont les compétences humaines et financières et les outils pour gérer totalement leur territoire.

Mais, malheureusement, la direction des collectivités territoriales ne fait pas cette distinction, et,

personnellement, je pense que le ministère de l'Intérieur a pris l’habitude de tout gérer et il n’arrive

pas à assimiler qu’il faut donner la liberté aux communes […] CM, le 01/07/2021».

D’autres acteurs invoquent fréquemment le manque de ressources budgétaires dans leur discours, et

que le pouvoir de décision est totalement lié au budget. Pour ces acteurs, celui qui détient le budget

possède ce pouvoir de décision, et on ne peut rien décider sans budget. Également, n’importe quelle

décision en relation avec le budget est soumise au contrôle juridique et réglementaire du gouverneur

« […] Nous sommes libres dans la gestion de nos territoires, mais toujours sous l’autorité de monsieur

le gouverneur […] CR, le. 06/04/2021 », « […] Même si le législateur m’a donné le droit d'autonomie

de gestion de ma collectivité, je ne me sens pas autonome, car je ne peux pas prendre une décision

sans l’accord du gouverneur. Dans les lois il y a l’autonomie de gestion, mais en réalité ce principe

est absent, surtout quand il s’agit d’argent […] PE3, le 23/05/2021 ».

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 241
Concernant les acteurs déconcentrés des ministères, sauf ceux qui relèvent des ministères de

souveraineté (qui ont une liberté de décision totale), la liberté de décision au niveau local dépend

toujours du ministère dont ils dépendent. Selon ces acteurs, ils sont juste force de proposition, mais

pas de décision, car actuellement, il n’y a pas de vraie déconcentration.

Par ailleurs, l’enquête a montré que certaines directions régionales des ministères travaillent toujours

sur la base de l’ancien découpage régional. L’un des acteurs déconcentrés précise « […] Nous

travaillons toujours avec l’ancien organigramme de 16 directeurs régionaux de l’ancien découpage

régional. En principe, je ne dois pas gérer la province de Safi, car dans l’ancien découpage elle

n'appartenait pas à la région Marrakech-Tensift-Al Haouz, mais dans la réalité des choses actuelles je

suis responsable sur la province de Safi qui désormais fait partie de la région Marrakech-Safi, et la

pire contradiction, c’est que le directeur provincial de la province de Safi a le même grade que moi

selon l’ancien découpage, mais actuellement je suis le seul responsable devant monsieur le wali de la

région en tant que directeur régional […] MS3, le 17/06/2021 ». Selon ces acteurs, avant la mise en

œuvre de la déconcentration, il faut penser tout d’abord à la territorialisation de la régionalisation

avancée, et il faut que les ministères actualisent leurs organigrammes.

Pour les agences, les offices et les régies, bien qu’ils soient sous la tutelle de leurs ministères de

tutelle, ils ont une autonomie administrative et financière totale. En ce qui concerne les acteurs

déconcentrés de l’État (les représentants de l’autorité locale), ils sont entièrement autonomes. Selon

ces acteurs déconcentrés de l’Etat, l’autonomie absolue ne peut pas être déléguée aux élus, car les

présidents des communes n’ont pas encore le niveau intellectuel et culturel pour gérer leurs affaires

au niveau local. Ils doivent donc intervenir. Selon un acteur déconcentré de l’État « […] Les élus n’ont

pas le niveau qui leur permette de bien gérer leur territoire, étant donné que pour se présenter aux

élections, il suffit d’avoir un niveau de scolarité primaire, et je pense que cela, comme niveau, ne

suffit pas pour assurer la gestion d’un territoire. Le jour où on exigera d’avoir au moins un niveau de

baccalauréat pour se présenter aux élections, on pourra déléguer plus de pouvoir aux élus […] PE1,

le 21/05/2021 ».
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 242
Analyse de comparaison entre paires de mots clés (autonomie et décision local)

L’analyse de comparaison entre paires de mots clés avec le logiciel T-Lab, permet de comparer des

ensembles de contextes élémentaires (c’est à dire des contextes de co-occurrence selon le langage

du logiciel) dans lesquels sont présents les paires de mots-clés. En choisissant ‘décision locale’ et

‘autonomie’ comme mots-clés, nous avons constaté que l’autonomie et très liée au visa du wali et du

gouverneur, avec une similarité cosinus de 0.42 (Plus la similarité cosinus est proche de 1, plus les

deux mots sont liés), de même que pour « décision locale » avec 0.45 (Figure 68 A). Le radial

diagramme (Figure 68 B), présente les mêmes résultats, mais avec une présentation graphique sous

forme de liens (ou l’épaisseur varie selon la valeur de la similarité cosinus).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 243
 Figure 68: Analyse de comparaison entre paires de mots clés (autonomie et décision locale) du
sous-corpus numéro 3 (logiciel T-Lab plus)

Les missions en termes de prise de décision selon le type et le niveau d’intervention des
acteurs

Le tri croisé des questions 16, 17, 23 et 24 (relatives à la prise de décision) du questionnaire adressé

aux acteurs indiquent que l’autonomie dans la prise de décision diffère d’un acteur à l’autre (Figure

69). Ainsi, la mission des acteurs déconcentrés des ministères se limite à l’exécution des décisions

prises au niveau central, puisqu’ils ne disposent pas du pouvoir décisionnel ni budgétaire.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 244
Figure 69: Les missions en termes de prise de décision selon le type et le niveau d’intervention des
acteurs (questions 16 et 17 du questionnaire adressé aux acteurs (logiciel XLSTAT))
Au contraire, les acteurs déconcentrés de l’État ont un pouvoir décisionnel et budgétaire. En ce qui

concerne les élus, la décision dépend plutôt des délibérations des conseils communaux, provinciaux

ou régionaux. Néanmoins, cette décision peut être entravée, notamment par les difficultés

budgétaires (Figure 70 A), ainsi que par les relations politiques et interpersonnelles (Figure 70 B),

que ce soit entre les membres du conseil (la majorité face à l’opposition) ou entre les acteurs

territoriaux en général (nous reviendrons sur ce point par la suite).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 245
 Figure 70: Impact des relations interpersonnelles, politiques et des difficultés budgétaires sur la
prise de décision (questions 23 et 24 du questionnaire adressé aux acteurs (logiciel XLSTAT))
Les conditions de la prise de décision selon les acteurs

L’analyse en composante principale sur la question n° 27 du questionnaire adressé aux acteurs

(logiciel XLSTAT) permet d’identifier les facteurs qui limitent la prise de leurs décisions (Figure 71).

Pour les acteurs déconcentrés de l’État et les agences, l’autonomie dans la prise de décision ne pose

pas de problème, ce qui semble tout à fait normal puisqu’ils sont totalement déconcentrés.

Néanmoins, pour les acteurs déconcentrés des ministères, la limite dans la prise de décision est plutôt

liée à la défaillance de la politique de déconcentration, au manque de connexion et de coordination

avec l’ensemble des acteurs, aux lacunes de potentiel humain et au manque de pouvoir budgétaire,

qui résulte du non-aboutissement de la politique de déconcentration. Toutefois, pour les acteurs

décentralisés, la décision est plutôt liée à l’appartenance politique dominante des membres du conseil,

à la coordination entre les acteurs, horizontalement et verticalement, et à l’insuffisance de pouvoir

des élus, qui en revendiquent plus, surtout en ce qui concerne le budget et l’importance de la voix du

président du conseil (car la voix du président n’est prépondérante qu’encas du partage égal des voix

du conseil). En effet, actuellement, les décisions sont prises par délibération de l’ensemble du conseil

(avec ses groupes d’opposition et de majorité), alors que seul le président est responsable devant la

loi des décisions prises.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 246
Figure 71: Les conditions de la prise de décision selon les acteurs (question n° 27 du questionnaire
adressé aux acteurs (logiciel XLSTAT))
Nous pouvons conclure que l'autonomie des acteurs décentralisés et déconcentrés (sauf ceux relevant

des ministères de souveraineté et des agences) dans la prise de décision au niveau local est donc en

fait très faible.

Les résultats de l’analyse de l’autonomie dans la prise de décision des acteurs au niveau local, nous

a poussé à questionner l’aboutissement et la pertinence d’une décentralisation sans une réel

autonomie local dans la prise de décision. Car, la décentralisation est un moyen d'atteindre

l'optimisation du fonctionnement des services publics et/ ou une meilleure coordination des missions

connexes effectuées par les différents acteurs locaux.

En outre, la décentralisation ne correspond pas seulement à une répartition des ressources et des

responsabilités entre le niveau central et le niveau local, mais elle est avant tout une politique

délibérée qui vise à modifier et à adapter cette répartition afin d'améliorer le fonctionnement

administratif local. Cela signifie que la dimension normative de la décentralisation ne se limite pas à

la désirabilité de l'autonomie locale, mais concerne également des normes telles que l'efficacité et

l'efficience. En effet, l’autonomie dans la prise de décision et dans la capacité d’action au niveau local,

exige des acteurs leaders, responsables et capable de mettre en place et de stimuler l’économie locale,
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 247
d'activer des ressources locales, de trouver des partenaires, de promouvoir le territoire...etc.

Également, une décision complètement autonome est une décision prise indépendamment d'autres

autorités, avec un degré substantiel de liberté et sur la propre initiative du conseil. Être responsable

exige un certain degré d'autonomie, qui constitue une garantie fondamentale pour le respect des

normes démocratiques. Le niveau d'autonomie reste l'indicateur le plus essentiel pour déterminer la

responsabilité. Néanmoins, cette autonomie est tributaire des moyens budgétaires et des

compétences transférés de l’État aux collectivités territoriales. Cependant, chaque territoire à ses

spécificités et la décentralisation, par ses mécanismes locaux de prise de décision, représente le

meilleur moyen d‘expression des spécificités au niveau local. En encourageant l‘autonomisation des

acteurs locaux avec le processus de prise de décision, cela permet de libérer des initiatives et

l‘amplification du dispositif de décision collective au niveau local.

2.2.4. L’échelle de la prise de décision des projets d'aménagement des territoires locaux

D’après les acteurs interrogés, le niveau auquel est prise la décision concernant les projets

d’aménagement dans les communes, dépend de la grandeur du projet et des ressources engagées

pour le projet ou de la commune concernée. Concernant les projets propres à la collectivité, c'est-à-

dire mis en œuvre avec son propre budget, ils sont généralement décidés au niveau local, mais

toujours sous l’approbation du gouverneur ou du wali. Cependant, quand il s’agit de grands projets

dans le cadre d’un partenariat avec les acteurs déconcentrés, ils se décident au niveau central, dans

le cadre d’une stratégie nationale.

Selon l’enquête, les collectivités territoriales, notamment les communes, souffrent de problèmes

techniques, financiers et humains. Ce constat apparait également dans leurs plans d’action. En effet,

sur les nombreux projets ambitieux que regroupent les PAC, les taux de réalisation ne dépassent pas

les 40 %, à cause des ressources financières limitées, mais aussi à cause des partenaires, surtout les

représentants des ministères, qui n’ont pas les mêmes stratégies, ou plutôt leurs ministères de tutelle

au niveau central qui n’ont pas les mêmes visions et stratégies pour le niveau local. Également, la

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 248
non-déconcentration des ministères bloque et ralentit l’avancement des projets, parce que les acteurs

dits déconcentrés (mais qu’ils ne sont pas réellement), doivent toujours attendre la réponse de leurs

administrations de tutelle au niveau central avant de pouvoir agir, et cela prend beaucoup de temps.

Selon un entretien avec un acteur « […] les projets planifiés au niveau local dépassent le budget et

les moyens de la commune et les choix des projets ne sont pas basés sur un diagnostic territorial qui

détermine les besoins primaires. Aussi, la commune ajoute les partenaires sans coordonner avec eux,

ce qui fait que les services extérieurs ne respectent pas leurs engagements, car ils sont sous la tutelle

d’un ministère et généralement, les ministères au niveau central, n’ont pas les mêmes orientations

que les collectivités au niveau local […] PC1, le 03/05/2021 ». Par ailleurs, la non-transparence des

stratégies et objectifs de l’ensemble des acteurs impacte négativement la qualité et la fiabilité des

projets programmés. Selon un entretien avec un acteur « […] Pour un vrai développement territorial,

il faut que la commune soit la dernière entité qui élaborera son plan d’action, ainsi, elle sera au courant

de toutes les stratégies, que ce soient des ministères, du conseil provincial, régional et de l’INDH.

Pour qu’on puisse programmer des projets sur la base de leurs orientations avec la préparation en

avance des titres fonciers, pour gagner du temps. Mais malheureusement aujourd’hui on choisit des

projets au pif […] CA1, le 01/04/2021 ».

Pour les communes déficitaires à faible budget (représentant la majorité des communes), elles se

limitent à des projets d’infrastructure de base, ou, dans les meilleurs des cas, à des projets en

partenariat avec l’INDH. Selon ces communes, pour avoir des partenaires, il faut avoir un grand

budget ou une bonne position géographique. Cependant, certains acteurs déclarent que l’efficacité de

l’INDH a été affaiblie depuis sa création. En effet, à la création de l’INDH, il y avait un comité par

commune qui veillait à la programmation des projets en concertation avec le président de chaque

commune, afin de répondre aux besoins des communes déficitaires. Aujourd’hui, ces comités décident

tout seuls au niveau central, sans connaitre ni consulter les collectivités territoriales. Dans ce contexte,

les marchés sont toujours confiés aux mêmes entrepreneurs, dans un cercle vicieux, ce qui est en

contradiction avec les objectifs définis au début de la création de l’INDH. Selon un entretien avec un
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 249
acteur « […] je pense que l’autorité locale doit revoir tout le système de gestion et de contrôle de

l’INDH qui est désormais infecté par la corruption et les lobbyings […] CO, le 29/03/2021 ».

Afin de favoriser le développement territorial, les acteurs déconcentrés de l’État réalisent aussi des

projets locaux de développement. La planification de ces projets se fait selon plusieurs critères ; d’une

part par l’analyse démographique du territoire, afin de voir si la tendance de l’évolution

démographique est en croissance ou en décroissance (pour éviter de s’investir dans les communes où

il y a beaucoup d’émigration), et d’autre part sur le fait d’être un centre émergent ou pas. Du côté

des acteurs décentralisés, ces projets sont classés comme des projets de l’État central, représentant

des opportunités qu’il faut accepter. Selon des entretiens « […] Dans le cadre des politiques de l’État,

il y a des projets qui parviennent du haut (ministère de l’intérieur) sur lesquels nous n'avons aucun

contrôle et aucune décision à prendre. Dans le cas de ces projets nous sommes censés les programmer

dans l’une de nos séances de délibération […] CR, le 06/04/2021 », « […] Parfois, il y a des projets

qui se réalisent sur le territoire de ma commune sans me consulter, surtout de la part des

représentants des ministères. C’est vrai que c’est bénéfique pour le territoire, mais je pense que ça

sera plus bénéfique et plus utile s’ils nous consultent avant la réalisation et la programmation de ces

projets […] CSM, le 23/05/2021».

Au niveau local, la prise de décision des projets nécessite un processus déconcentré et décentralisé.

Or, selon notre enquête, ce processus de prise de décision est au contraire décentralisé et concentré

dans les communes de la région Marrakech-Safi, et la charte de déconcentration n’est pas mise en

œuvre jusqu’à présent. Les ministères gardent toujours leurs attributions, car ils n’ont pas encore une

vision claire des délégations. Cela influence négativement le processus décisionnel au niveau local et

ralentit l’exécution des projets. En effet, lors de l’élaboration des documents stratégiques des

collectivités territoriales, elles doivent à chaque fois négocier avec les services extérieurs

déconcentrés, alors qu’ils n’ont pas encore le pouvoir décisionnel.

Certains acteurs interrogés pensent que le processus de prise de décision est toujours centralisé et

concentré. Bien qu’elles aient une certaine liberté de prise de décision, les collectivités ont toujours
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 250
besoin de l’autorisation des autorités locales, et les acteurs déconcentrés ont toujours besoin de

l’accord de leurs ministères de tutelle. Selon ces acteurs, cette concentration et centralisation

résultent du vide politique et de l’incompétence des partis politiques. Également, d’autres acteurs

vont encore plus loin en associant la réalité de la décentralisation et de la déconcentration à la situation

budgétaire de l’entité concernée « […] La décentralisation et la déconcentration dépendent de la

situation budgétaire. Si l’acteur a un pouvoir budgétaire, c’est lui qui mène la décision. Mais si l’acteur

n’a pas de budget, il sera dans l’obligation d’obéir aux décisions […]CR, le 06/04/2021 ».

Selon quelques acteurs décentralisés, le processus décisionnel en général reste concentré et

centralisé, car, d’une part, il y a un grand décalage entre la théorie et la pratique des lois et politiques,

et d’autre part, les collectivités territoriales sont très liées au ministère de l'Intérieur. « […] Pour avoir

une vraie décentralisation, il faut créer un ministère des collectivités territoriales indépendant du

ministère de l’intérieur […] CM, le 01/07/2021 ».

Echelle de prise de décision des principaux projets d’aménagement du territoire au niveau

local

Malgré les contraintes et critères que nous avons mentionnés précédemment, l’analyse par tri à plat

sous XLSAT de la question n° 22 du questionnaire adressé aux acteurs (Figure 72) montre que les

principales décisions concernant les projets d’aménagement du territoire au niveau local sont prises

en majorité (43%) au niveau communal. Cependant viennent ensuite, à un niveau proche, l’échelle

nationale et régionale, et, en dernier lieu, l’échelle provinciale / préfectorale. Ceci confirme ce que

nous avons présenté en analysant les discours des acteurs.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 251
 Figure 72: Echelle de prise de décision des principaux projets d’aménagement du territoire au
niveau local selon les acteurs enquêtés
L’analyse en composante principale des questions n° 25 et 30 du questionnaire adressé aux acteurs

(logiciel XLSTAT) concernant la gestion des projets au niveau local (Figure 73), montre qu’une

majorité de (47%) d’acteurs déclarent avoir étaient concernés par chaque prise de décision (puisque

pour implanter le projet, il faut passer par la collectivité territoriale concernée pour demander le titre

foncier). Néanmoins, 40% des enquêtés (acteurs décentralisés en majorité) ont regretté que les

décisions en termes de gestion des projets locaux soient à caractère top down (sous forme de projets

parachutés) et sur lesquels ils n’ont aucune information.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 252
 Figure 73: La décision en termes de gestion des projets locaux

La multiplicité d’acteurs dans la prise de décisions créés des divergences de logiques et d'intérêts et

rend complexe le processus décisionnel au niveau des projets d’aménagement des territoires locaux.

38% des acteurs interrogés insistent sur ce sujet (Figure 74), avec une majorité des acteurs de

l’administration centrale. Également, 29% des acteurs (en majorité des acteurs décentralisés)

indiquent que cette multiplicité d’acteurs favorise les conflits. Enfin, 20% des acteurs considèrent que

cela a un impact sur la coordination entre les acteurs et sur le processus de prise de décision au

niveau des projets d’ATL.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 253
 Figure 74: Impact de la multitude d'acteurs sur la décision prise, ou sur le projet

L’échelle et l’autonomie dans la prise de décision au niveau local, que ce soit dans le cadre des projets

de territoires ou en termes de gestion locale, dépendent de plusieurs facteurs différents de ceux en

relation avec le cadre juridique. Les conditions de prise de décision sont basées sur le niveau

d'autonomie de l’acteur. Néanmoins, ces conditions se construisent selon le contexte territorial et

selon les caractéristiques des acteurs concernés par la prise de décision. Les facteurs les plus

importants influant dans la prise de décision sont la disponibilité de l’information et des ressources

budgétaires, la motivation ou l’intérêt des acteurs, la confiance entre les acteurs, le leadership

(incluant la capacité à négocier dans l’intérêt général) et la coordination verticale et horizontale

(Figure 75).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 254
 Figure 75: Eléments influant sur la prise de décision au niveau local
Les projets d’aménagement des territoires locaux ne devraient pas être élaborés et gérés de manière

sectorielle sur les territoires, mais plutôt en étroite synergie avec ce contexte territorial. En effet, le

degré d'intégration des projets dans leur contexte impacte leur gestion et leur succès. En outre, il y

a davantage de chances que la planification et l'exécution d'un projet se déroulent sans difficulté et

efficacement, lorsque l'objectif du projet et les mesures employées sont alignées sur les idées, les

structures et les contextes locaux du territoire concerné. Plus les projets sont innovants, complexes

et territorialement ciblés, plus l'autonomie revendiquée dans la prise de décision est pertinente (Figure

76).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 255
 Figure 76: Le processus de prise de décision au niveau local
A l’échelle d’une commune, une décision totalement autonome est une décision prise

indépendamment des autres autorités, avec une grande liberté d'action et sur la base d'une

délibération. Certes, on peut argumenter qu’une indépendance absolue dans la prise de décision, que

cela soit au niveau local ou central, est un principe qui va à l'encontre de la démocratie. En effet, une

décision démocratique est avant tout une décision collective exprimée par l’ensemble des acteurs

concernés et dans l'intérêt général. Or, dans le contexte marocain, la notion d’intérêt général n’a pas

encore trouvé sa place, car les facteurs sociaux, politiques et idéologiques interviennent très

puissamment dans la prise de décision.

Une vraie décentralisation et déconcentration ne doit pas se contenter d’être dans les textes, réformes

et lois, mais doit s’exercer concrètement sur le terrain. Or, notre enquête a montré que « tout le

monde se lance la balle et personne ne prend la responsabilité de l’échec sous la politique de « ce

n’est pas moi, c’est lui ».

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 256
L’échec des projets d’aménagement des territoires locaux ou de n’importe quelle stratégie ou

politique, correspond en revanche en fait à la réussite des intérêts et stratégies des autres acteurs,

dont les intérêts propres ne coïncident pas avec ceux du porteur de projet, stratégie ou politique.

Également, l’échec provient de la distance entre les discours et les pratiques d’une part, et d’autre

part du manque de crédibilité des acteurs qui ont souvent laissés passer des projets qu’ils savent non

réalisables à l’avance. Ce constat d’échec s’explique par les mentalités qui ne sont pas encore prêtes

au changement institutionnel actuel, et à cause des acteurs qui refusent de renoncer à leurs pouvoirs.

Pour répondre à ces enjeux, il faut donc une nouvelle vague de décentralisation et de déconcentration,

avec un encouragement du haut vers le bas pour un véritable changement des mentalités et

permettant aux citoyens d’être réellement des acteurs des territoires. D’après notre enquête, la

décentralisation et la déconcentration actuelles sont encore prématurées, et c’est la logique

centralisatrice propre de l’État qui continue à s’imposer.

2.3. Disparités « compétencielles » et insuffisance

d’écoute entre les acteurs décentralisés et
déconcentrés
2.3.1. Perception des acteurs sur les dispositifs de décentralisation et de déconcentration

Depuis une soixantaine d’année, la décentralisation constitue un processus continu au Maroc. Suivie

de la régionalisation avancée et de la loi de la déconcentration, la reconfiguration des systèmes

d’administration nationale depuis l’indépendance a été interprétée et comprise de façons diverses. Le

périmètre des transferts de compétences et pouvoirs diffère d’un acteur à l’autre au sein d’un

écosystème territorial qui est caractérisé par un rapport de force et une interdépendance entre trois

catégories d’acteurs : les acteurs décentralisés, notamment les élus locaux qui jouent un rôle principal

; les acteurs déconcentrés des ministères ; les acteurs déconcentrés de l’État qui arbitrent et assurent

la coordination entre ces deux groupes.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 257
Les Thèmes Émergents du discours des acteurs concernant les politiques de
décentralisation et de déconcentration

L’analyse de Modélisation des Thèmes Émergents du sous-corpus numéro 5159 (avec le logiciel T-Lab

plus), permet de repérer, examiner et modeler les thèmes principaux qui émergent du corpus à

travers le choix d’un nombre restreint et significatif de thèmes (lors de la configuration des options

de l’analyse, le nombre minimum de thèmes recommandé est 10160). Les thèmes émergents fournie

produits, sont formés par un ensemble de contextes élémentaires (phrases, paragraphes, fragments

de texte) caractérisés par les mêmes groupes de mots-clés. Les résultats de cette analyse se

présentent sous forme d’un tableau avec les associations les plus fortes ou/et les plus faibles entre la

paire de mots dans chaque thème et un arbre qui contient la liste des mots qui caractérisent chaque

thème.

Figure 77: Modélisation des Thèmes Émergents du sous-corpus numéro 5

159 Sous-corpus 5 : Pouvez-vous me parler des dispositifs existants par rapport aux politiques de décentralisation et de déconcentration ?/ Quelle est
la genèse et le facteur déclenchant de ces dispositifs ?/ Quel est l’objectif principal de ces dispositifs ?/ Comment juger vous la trajectoire de ces
orientations depuis l’indépendance jusqu’à nos jours ?
160 Il convient de noter que plus ce nombre sera élevé plus cohérentes seront les relations de co-occurrence dans chaque thème ; en outre, si nécessaire,

certains thèmes - par exemple, ceux qui sont redondants ou difficiles à interpréter - peuvent être éliminés plus tard
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 258
En appliquant cette analyse sur notre sous-corpus n°5, le logiciel a modelé notre corpus en 4

principaux thèmes émergents (Figure 77). L’analyse de la liste des mots qui caractérisent chaque

thème, montre que le mot « budget » est omniprésent dans l’ensemble des thèmes. Également,

l’analyse de l’association de mots en utilisant le coefficient du cosinus 161, montre que la valeur la plus

forte est celle qui existe entre la paire de mots (Budgétaire / Application) avec un coefficient de 0.81.

L’analyse du discours des différents types d’acteurs (Décentralisés et déconcentrés) permet de

comprendre ces résultats. Suivant certains acteurs interrogés, notamment ceux décentralisés au

niveau régional, les nouvelles lois organiques ont renforcé les compétences et les moyens budgétaires

de la région, et elles ont apporté plusieurs nouveaux outils de gouvernance pour la mise en œuvre du

processus de régionalisation avancée. Pour eux, les lois organiques ont aussi grandement participé à

la réduction des inégalités spatiales. En effet, aujourd’hui, la région consacre 40% de son budget au

programme de réduction des disparités territoriales et sociales (PRDTS), sachant que cela représente

3 fois le budget global de la région avant l’adoption de ces nouvelles lois organiques. Cela montre le

grand effort que l’État a fait en la matière ces dernières décennies. Certes, les acteurs décentralisés

au niveau communal et provincial affirment pour leur part, que le budget est avant tout consacré pour

la région dans le cadre des nouvelles lois organiques, pour couvrir l’ensemble de ses besoins. Or,

selon ces acteurs, la répartition de ce budget n’est pas équitable sur les territoires de la région, à

cause de l’absence de contrôle, de la non-gouvernance (ou ingouvernance, lorsque les actions sont

aléatoires, sans suivre un processus ni être encadrées par des règles ou lois), du clientélisme, du

népotisme et des conflits politiques. Selon un acteur « […] dans la répartition des projets, le président

du conseil régional favorise toujours les territoires où il y a ses alliés politiques et les territoires des

membres du conseil régional, pour qu’ils votent pour lui pendant les délibérations […] PE3, le

23/05/2021 ». Aussi, « […] On rencontre plusieurs contraintes, telles que la pression politique et

Le coefficient du cosinus est calculé en vérifiant les cooccurrences de chaque paire de mots à l’intérieur des segments de texte
161

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 259
l’exclusion de l’opposition, étant donné que, si un parti politique prend le pouvoir de gestion de la

région, il va exclure les zones où il y a l’opposition en termes de projets et de financement. Donc on

ne peut pas dire que ces nouvelles politiques ont diminué les disparités territoriales tant que nous

n’avons pas une conscience des principes de développement territorial et de l’intérêt général […] CE,

le 24/05/2021 ».

Pour certains acteurs (toujours décentralisés), il n’y a pas de grande différence entre la centralisation

et la décentralisation actuelle, car, il n’y a pas d’interaction ni de synergie entre les acteurs, et aussi

à cause des conflits politiques et de la longueur des procédures. Également, selon ces acteurs, malgré

l’évolution des lois relatives aux collectivités territoriales, le ministère de l'Intérieur garde toujours

son pouvoir et ses décisions dépassent la loi. Selon un entretien « […] Peut-être qu’aujourd’hui on ne

parle plus de la tutelle, mais nous sommes toujours sous la domination des autorités locales et du

ministère de l’intérieur […] PE5, le 22/05/2021 ». Pour ces acteurs, il faut appliquer la loi et séparer

la direction des collectivités territoriales du ministère de l’intérieur.

D’autres acteurs relèvent la question des découpages communaux, indiquant que l’une des raisons

de la situation déficitaire sur le plan budgétaire de leurs communes résulte du nouveau découpage de

2015, qui s’est traduit par la dépossession d’une partie très importante de leur territoire, où ils avaient

beaucoup investi par le passé.

Certains acteurs vont encore plus loin, déplorant que s’il y a des lois, ce n’est pas le cas des ressources

humaines nécessaires. Ils précisent également qu’il existe un déphasage entre la théorie et la

pratique, qui est due aux déficits budgétaires, au manque de coordination, que ce soit horizontalement

ou verticalement, et au grand décalage entre l’adoption des lois et la publication des décrets

d’application. Selon ces acteurs, le problème central est celui des mentalités et de la citoyenneté. En

effet, sans un changement de mentalités des élus mais aussi des électeurs et un renforcement de la

citoyenneté, on ne pourra jamais avancer, même si on adopte de meilleures lois.

Pour les acteurs déconcentrés, ces nouveaux dispositifs, notamment ceux de la déconcentration, sont

très mal fait, car il n’y a pas de stratégie claire pour leur application au niveau local. Pour ces acteurs,
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 260
il faut déconcentrer des pouvoirs en créant des postes avec de nouvelles personnes, car ceux qui ont

toujours vécu dans la capitale refusent de se laisser déconcentrer dans de petits territoires, sachant

qu’ils n’auront pas le même pouvoir. Selon un entretien « […] Comment un directeur qui a travaillé

toujours à Rabat là où il y a tous les services de proximité et les meilleures écoles, etc., va accepter

de venir représenter son ministère dans une petite province sans pouvoir décisionnel ni budgétaire.

Il faut faire des sacrifices pour laisser son poste à Rabat et venir travailler à une échelle provinciale

ou régionale sachant que tu ne peux rien décider […] PE4, le 26/05/2021».

Autant les acteurs se rejoignent pour dire qu’au niveau théorique des lois et des stratégies de

développement, le Maroc est sur la bonne voie, autant ils déplorent un retard au niveau pratique, à

cause de l’insuffisance de moyens humains, de compétences et surtout de leaders politiques qui

peuvent mettre en place les grandes visions et stratégies de l’État. Les lois sont là, mais pas les

mentalités qui vont avec ces lois, et il n’est pas possible de changer les mentalités par des décrets.

Toutefois, actuellement, les meilleures compétences, qui ont étudiées à l’étranger (même si le risque

est alors qu’ils appliquent des modèles occidentaux qui n’ont rien avoir avec le contexte marocain) et

dans les meilleures écoles, et les élites politiques de qualité, sont tous concentrés au niveau de la

capitale du Maroc. Or, au niveau local, les acteurs locaux, notamment décentralisés, n’ont pas les

mêmes compétences, et ne sont pas du même niveau que ceux exerçant au niveau central.

Aujourd’hui, on ne peut pas parler de politique de décentralisation et de déconcentration, s’il n’y a

pas une stratégie claire pour leur application au niveau local, et car il y a une grande disparité des

compétences entre le niveau central et local.

Perception des dispositifs de déconcentration et déconcentration par les acteurs

Selon les résultats du tri croisé (sous XLSTAT) des questions 13, 14 et 15 du questionnaire adressé

aux acteurs, la majorité des acteurs interrogés affirment l’utilité des nouveaux dispositifs adoptés par

le Maroc. Ils sont également finalement une majorité à penser qu’ils fonctionnent bien (Figure 78).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 261
 Figure 78: Perception des dispositifs de déconcentration et déconcentration par les acteurs. (Tri
croisé des questions n° 10, 11, 13 et 14. logiciel XLSTAT)

Selon les résultats de l’analyse en composante principale des questions 10 et 11 du questionnaire

adressé aux acteurs (Figure 79), 53% des acteurs interrogés affirment que les nouvelles réformes,

depuis la régionalisation jusqu’à la charte de déconcentration, ont réduit les inégalités territoriales

existantes. 47% des acteurs interrogés pensent que l’échec de ces dispositifs résulte du décalage

entre la théorie et la mise en pratique des lois, l’analphabétisme et l’absence de capacités chez les

élites politiques (élus), le besoin de plus de temps, l’inadaptation des lois au monde rural, l’exclusion

des communes déficitaires des grandes stratégies de développement, les conflits politiques, le

découpage administratif inapproprié et enfin à cause de la longueur des procédures.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 262
 Figure 79: Perception des nouveaux dispositifs et leur impact sur la réduction des disparités
spatiales (analyse en composante principale des questions n° 10 et 11. Logiciel XLSTAT)

2.3.2. Relations entre les acteurs décentralisés et déconcentrés

Pour les acteurs déconcentrés, leurs relations avec les acteurs décentralisés sont impactées par les

faibles compétences et capacités des élus à coopérer. Pour eux, la majorité des élus locaux manquent

de compétences, d’audace et d’engagement, à cause de l’absence d’un cadre de redevabilité. Même

si certains élus (qui restent cependant une minorité) arrivent à mener leur commune vers le

développement malgré le manque de ressources financières et humaines, grâce à leur esprit

d’initiative et leur leadership politique, ce sont des qualités qui font défaut à la majorité des

responsables des collectivités territoriales. Selon un acteur, « […] le développement est une question

de compétence de l’élu, non pas de budget. Il y a des élus qui investissent avec un petit budget dans

plusieurs petits projets et ils vont chercher les partenaires au niveau national et international et les

organisations d’aide au financement. D’ailleurs, c’est ce type d’élus dont le Maroc a besoin, étant

donné qu’il ne faut pas croiser les bras et attendre que la solution vienne d’ailleurs, car la créativité

peut parfois générer des solutions extraordinaires […] MS6, le 29/06/2021 ».

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 263
Contrairement aux acteurs décentralisés élus, l’ensemble des acteurs déconcentrés ont un niveau

scolaire supérieur, avec des compétences approfondies en termes de gestion et de planification. Ceci,

génère des disparités de compétences entre les deux types d’acteurs. En plus des défaillances de la

politique de déconcentration, ces disparités entre les acteurs déconcentrés et décentralisés entravent

la mise en œuvre du processus de développement territorial. L’inaptitude des élus résulte tout d’abord

des difficultés à s’approprier les nouveaux outils de gestion territoriale, notamment le diagnostic

territorial participatif, la planification stratégique, la négociation, la concertation, la coordination, le

partenariat, le marketing territorial…etc. D’autre part, cette incapacité est liée au nombre insuffisant

de fonctionnaires qualifiés et de cadres supérieurs en mesure d’assister les élus dans l’exécution de

leurs missions. Selon un entretien « […] Les compétences, elles sont concentrées dans les

administrations des services de l’État, que ça soit au niveau central ou local. Les communes durant

les 10 dernières années, connaissent des difficultés de recrutement et un manque de candidatures

dues à un manque d'attractivité des rémunérations et des conditions de travail […] PY2, le

03/05/2021».

En termes de relations administratives entre les acteurs décentralisés et déconcentrés, nous avons

aussi constaté l’existence d’une difficulté à dimension juridique. Chaque acteur a une loi ou un Dahir

ou une Charte qui encadre son administration. Cependant, ces différentes lois ou réglementations

sont parfois contradictoires, créant des conflits ou des blocages lorsqu’elles sont appliquées en même

temps pas ces administrations. Selon un acteur « […] dans le cadre d’un projet, chaque administration

doit appliquer la loi qui encadre son domaine tout en étant d’accord et en harmonie avec les autres

acteurs, ce qui n'est pas réalisable et quasiment impossible, car les grandes contradictions entre ces

lois ne laissent pas la place à des alternatives […] PE2, le 22/05/2021 ».

Un autre élément problématique est lié aux relations interpersonnelles. Selon un entretien « […] les

relations administratives se basent sur les écrits, sous couvert de la hiérarchie, ce qui prend beaucoup

de temps et d’énergie. En revanche, parfois, la « bonne » relation interpersonnelle permet de gagner

beaucoup de temps, car on peut demander des infos ou des avis juste par téléphone, sans passer par
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 264
les demandes officielles classiques. Dans notre contexte marocain, le côté relationnel, que ça soit

positif ou négatif, est le plus important dans la gestion d’une administration, car s’il est positif, ça

nous fera gagner beaucoup de temps et ça va nous permettre d’avancer. Mais s’il est négatif, même

si on applique la loi, on aura toujours des blocages et on n’ira jamais jusqu’au bout que ça soit dans

les projets ou dans la prise de simples décisions […] PE1, le 21/05/2021 ».

Le rôle de l’élu d’aujourd’hui n’est pas celui d’hier. Auparavant, l’image traditionnelle de l’élu s’est

forgée sur son rôle pour satisfaire les besoins quotidiens de ses électeurs, et d’intermédiaire entre

l’administration centrale et la population locale, et parfois d’arbitre intervenant dans les conflits

locaux. C’était une mission accordée aux notables locaux et qui ne demandait pas beaucoup de

compétences. Sa relation avec ses électeurs était basée sur la confiance à caractère héréditaire de

père en fils. Cependant, avec l’arrivée de la régionalisation et la décentralisation, le rôle de l’élu s’est

transformé d’un simple intermédiaire à celui d’un acteur décentralisé, responsable protagoniste et

leader du développement de son territoire. La décentralisation a attribué à l’élu de nouvelles

responsabilités et compétences transférées de l’État, pour lesquelles l’élu est désormais censé

acquérir non seulement les qualités d’un politicien chevronné, mais également celles de leader, de

stratège, d’entrepreneur et de diplomate, compétences nécessaires pour administrer. Le

développement des collectivités territoriales est plus que jamais confronté à la qualité des acteurs

chargés de penser, mener et gérer les projets de développement. Or, bien qu’il existe des dispositifs

pertinents, l’instance responsable de la territorialisation de ces dispositifs est en majorité

incompétente. En effet, l’illettrisme, sinon l’analphabétisme de la grande majorité des élus (le Code

électoral n’impose aucun niveau d’éducation aux candidats aux élections communales162), se traduit

par l’incapacité de ces derniers à assurer leur mission. On observe souvent sur le terrain un déphasage

avec les lois organiques des collectivités territoriales, puisqu’on trouve des élus illettrés détenteurs

162
Dahir n° 1-08-150 du 2 moharrem 1430, portant promulgation de la loi n° 36-08 modifiant et complétant la loi n° 9-97 formant code électoral,
Bulletin Officiel n° 5696.
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 265
d’un pouvoir délibératif. La disparité des compétences, les conflits politiques, le manque de

transparence, la corruption, l’individualisme couplés à l’analphabétisme (l’élu ne comprenant pas les

lois) et à la faible citoyenneté, est à relier à l’absence d’une doctrine politique et d’un programme et

de stratégies bien définis dans les partis politiques en amont et chez les élus en aval. Dès lors, sans

mesure concrète pour la mise en ordre, de sensibilisation à la citoyenneté et la moralisation, et pour

imposer un système de contrôle et de redevabilité, les reformes et dispositifs, malgré leur pertinence,

demeureront stériles et continueront à péricliter.

2.4. Conclusion chapitre 1

Dans ce chapitre, plusieurs éléments ont été retenus. La multiplicité d’acteurs dans le processus de

la prise de décisions créée des divergences de logiques et d'intérêts multiple et rend complexe le

processus décisionnel. Les autorités déconcentrées, en l’occurrence les gouverneurs au niveau

provincial et les Walis au niveau régional, représentent les acteurs principaux de la coordination. Ils

ont pour mission d’assurer la coordination verticale et horizontale entre l’ensemble des acteurs locaux.

Cette coordination ne se limite pas à la juxtaposition des politiques locales et/ou sectorielles, elle doit

être une construction et une coproduction d’un compromis au-delà des clivages, des divergences

d’intérêts, des intérêts particuliers et conflictuels, pour l’intérêt du territoire.

Nous avons retenu également, que contrairement aux acteurs décentralisés élus, l’ensemble des

acteurs déconcentrés ont un niveau scolaire supérieur, avec des compétences approfondies en termes

de gestion et de planification. Ceci, génère des disparités de compétences entre les deux types

d’acteurs. Or, aujourd’hui le développement des collectivités territoriales est plus que jamais confronté

à la qualité des acteurs chargés de penser, mener et gérer les projets de développement

Ceci donne le caractère urgent de la nécessité de mettre en place des outils de coordination efficace,

une volonté d’engagement citoyen, une réelle autonomie locale et un renforcement des compétences

des acteurs. Pour qu’ils soient efficace, ces éléments doivent être construits selon le contexte

territorial et selon les caractéristiques des acteurs concernés.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 266
3. Chapitre 2. La gouvernance territoriale : un processus
complexe face à la multiplicité d’acteurs et aux
spécificités locales
3.1. Introduction chapitre 2
Afin d'analyser le système de gouvernance territoriale, nous nous sommes focalisés dans ce chapitre

sur le rôle et responsabilités de chaque acteur dans le renforcement du système de la gouvernance

territoriale. Les acteurs identifiés dans cette analyse sont, l’autorité locale, les élus, l’État, la société

civile et le secteur privé. Chacun de ces acteurs à un rôle à jouer dans le processus de gouvernance

territoriale.

Ensuite, nous avons analysé la nature des relations entre les acteurs des projets locaux, à travers

l’analyse des facteurs de réussite et d’échec des projets locaux, les causes de la complexité de la

gouvernance territoriale et les conditions de la réussite de la gouvernance territoriale selon le type

d’acteurs. A la fin du chapitre, nous avons proposé une méthode de calcul de l’indice de gouvernance

territoriale, en donnant comme exemple d’application les communes sur lesquelles nous avons

travaillé.

3.2. La gouvernance territoriale un système nécessitant

plus de croisement de la décentralisation et
déconcentration
3.2.1. Rôles et responsabilités des autorités locales, des élus, de l’État, de la société civile
et du secteur privé dans le renforcement du système de la gouvernance territoriale

De l’avis de la grande majorité des acteurs interrogés, le rôle de l’État, de l’élu et de l’autorité locale

sont primordiaux dans le renforcement du système de gouvernance territoriale, celui de la société

civile et du secteur privé venant ensuite (Figure 80).

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 267
 Figure 80: Rôles et responsabilités des différents acteurs dans le renforcement du système de
gouvernance territoriale d’après les entretiens.

a) Les rôles et responsabilités des autorités locales pour renforcer le système de

gouvernance territoriale

L’autorité locale, composée des acteurs déconcentrés de l’Etat, comme le Wali et le Gouverneur, c’est

la locomotive de la gouvernance territoriale, car c’est à ce niveau de pouvoir que se fait la coordination

entre les acteurs. Elle joue un rôle de facilitateur. Selon les acteurs interrogés, le rôle de l’autorité

locale, c’est le contrôle, la coordination et l’accompagnement, l’encadrement et le maintien de l’ordre

et la répartition du budget. Le gouverneur (au niveau provincial) intervient toujours pour résoudre les

conflits et les problèmes entre les acteurs. L’autorité locale est un partenaire de la mise en œuvre des

projets de développement et de la réussite de la gouvernance territoriale. Le wali, qui représente

l’autorité locale au niveau régional, joue également un rôle très important par la présidence des

commissions régionales chargées du suivi et de la mise en œuvre des projets. Néanmoins, selon les

acteurs décentralisés, la présence accrue de ces autorités (acteurs déconcentrés de l’Etat) limite

l’autonomie de décision dans les collectivités.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 268
 b) Rôles et responsabilités des élus pour renforcer le système de gouvernance territoriale

Les élus sont également des partenaires majeurs de la réussite de la gouvernance territoriale. Ils

doivent jouer un rôle capital comme promoteurs et défenseurs de la voie démocratique du Maroc,

pour trouver des solutions et répondre aux besoins de la population qu’ils représentent.

Pourtant, selon les acteurs déconcentrés de l’état, les élus ne jouent pas ce rôle, car ils ne sont pas

compétents et ils n’ont pas un niveau d’éducation suffisamment élevé pour permettre de penser le

développement territorial. Selon ces acteurs, la gouvernance territoriale est un concept majeur qui

demande de vraies compétences, pas des gens qui n’arrivent même pas à faire la différence entre

l’intérêt personnel et l’intérêt général.

c) Rôles et responsabilités du gouvernement central (État) pour renforcer le système de

gouvernance territoriale

Le rôle de l’État est d'exercer la souveraineté et de légiférer. Également, selon les acteurs interrogés,

c’est lui qui maintient l’équilibre, la sécurité, mais également qui raisonne et responsabilise les élus

politiques et ceux qui enfreignent la loi. C’est l'État qui définit les stratégies, les politiques et les

orientations globales. La majorité des acteurs interrogés, résument l’État au ministère de l'intérieur,

représenté au niveau local par les autorités locales, en l’occurrence le wali et le gouverneur.

d) Rôles et responsabilités de la société civile pour renforcer le système de gouvernance

territoriale

La société civile joue un grand rôle sur les territoires et qui est renforcé par la régionalisation avancée.

Aujourd’hui, les collectivités ont l’obligation d’impliquer la société civile dans l’élaboration des

documents stratégiques de développement. Elle est représentée aujourd’hui par des instances

consultatives dans les conseils communaux, provinciaux et régionaux. De l’avis des acteurs interrogés,

le rôle de la société civile peut être parfois négatif quand il est politisé, et d’autres fois positive quand

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 269
il représente vraiment la population locale. Dans ce cas, il peut être complémentaire et partenaire du

développement.

Cependant, certains acteurs pensent qu’il n’y a pas vraiment une société civile au Maroc. Pour eux,

parmi toutes les associations du Maroc, seules 2 % représentent réellement la société civile, les

autres, n’étant que des imposteurs et de fausses associations opportunistes qui cherchent à bénéficier

des aides. Il n’y a pas un cadre juridique qui protège de ce genre d’imposteur, ce qui affaiblit la société

civile au Maroc.

e) Rôles et responsabilités du secteur privé pour renforcer le système de gouvernance

territoriale

Le rôle du secteur privé est d’animer et de créer des dynamiques territoriales. C’est la pièce maîtresse

du développement économique par la création d’emplois et de richesses. Selon les acteurs interrogés,

le secteur privé joue un rôle dans le renforcement de la gouvernance territoriale car il propose des

services aux citoyens. Également, la gestion déléguée est faite avec le secteur privé que l’on peut

donc considérer comme partenaire de la réussite de la gouvernance territoriale.

3.2.2. La gouvernance territoriale des projets d’aménagement des territoires locaux

L’analyse de la nature des relations entre les acteurs des projets locaux nous a permis de comprendre

la manière dont ces projets sont gouvernés (Figure 81).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 270
 Figure 81: La nature des relations entre les acteurs des projets locaux
La bonne ou la mauvaise gouvernance, l’échec ou la réussite des projets, sont la conséquence d’un

processus complexe nécessitant un écosystème favorable. Ce n’est pas l’affaire d’un seul acteur ou

d’un simple dispositif juridique, car cela dépend de tout un système territorial complexe, où, parfois

un maillon faible peu créer directement ou indirectement des dysfonctionnements. Également, la

simple application de la loi peut être la source de conflits et du blocage des projets, car, au Maroc, il

y a un grand décalage entre les lois et les réalités locales et des contradictions fréquentes entre les

lois sectorielles.

Par l’analyse de différents projets sur les territoires de la région Marrakech-Safi, nous avons constaté

que la relation entre les acteurs et la qualité de la gouvernance territoriale, ne dépendent pas du type

de projet ou du degré de développement du territoire. En effet, peu importe la grandeur ou la nature

des projets, ils partagent tous les mêmes problématiques et contraintes liées au manque de

coordination et de communication entre les acteurs concernés par ces projets, aux conflits politiques

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 271
et d’intérêt et au manque de budget en amont et en aval du projet, en général à cause de l’absence

d’un diagnostic territorial préalable (Figure 82 et 83).

Figure 82: Etat d’avancement des projets selon les caractéristiques des communes
Une communication efficace entre les acteurs locaux est en effet vitale dans un projet, car elle permet

de fournir à tous les acteurs les informations pertinentes en temps voulu pour une action efficace et

efficiente. L'absence de communication, avant et pendant la mise en œuvre du projet, participe à la

création des conditions favorables à l’échec. Dans certaines circonstances, le manque de

communication peut aussi conduire à des conflits dans la gestion du projet et donc à son échec

éventuel.

D’autre part, le diagnostic territorial est un élément indispensable de l’avant-projet, notamment pour

le choix des projets locaux. L’absence de ce diagnostic territorial préalable, ou de mauvaise qualité

car non basé sur les réalités locales et les besoins des citoyens, est l'un des problèmes les plus

courants expliquant l'échec ou le blocage d'un projet ou des plans d’action. Par ailleurs, si les résultats

attendus et la manière dont ils seront atteints ne sont pas clairement définis à l’avance, les projets

sont aussi susceptibles d'échouer.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 272
Enfin, la participation citoyenne à l’amont et à l’aval du projet ne doit pas être uniquement une simple

demande d’avis. Elle doit amener l’engagement, la participation et l’implication des citoyens dans une

logique de construction collective d’un système d’action territoriale. Cependant, malgré les bienfaits

de cette participation, et bien qu’elle génère aussi parfois quelques effets pervers, elle ne peut être

imposée aux acteurs. Il faut non seulement qu’elle soit rendue possible, avec de bonnes intentions,

mais aussi qu’elle soit voulue. Pour cela, il faut aussi que les individus soient suffisamment informés,

notamment du contexte général dans lequel elle est proposée. Également, il n’y a pas de participation

sans responsabilisation, car la responsabilité n’est ressentie qu’à partir du moment où l’on peut

mesurer et assumer les conséquences de la décision prise. Or, cette condition dépend du niveau

intellectuel, de la compétence, de l’intérêt et du degré d’engagement des participants.

Figure 83: Facteurs de réussite et d’échec des projets locaux

Également, une convention de partenariat entre les acteurs d’un projet ne garantit pas sa réussite, ni

l’engagement des acteurs. Bien que la signature de la convention nécessite l’engagement des

partenaires, elle ne sert à rien si des conflits politiques interviennent et si les acteurs déconcentrés

des ministères n’ont pas un pouvoir budgétaire et de décision, car ces éléments de blocage dépassent

le cadre juridique imposé par la convention (Figure 84).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 273
 Figure 84: L'engagement des acteurs avant, pendant et après le projet
La gouvernance territoriale est un processus très complexe, basé sur la coopération/coordination

entre les acteurs (horizontalement et verticalement), et dans un cadre de subsidiarité. Elle est orientée

vers un objectif de développement territorial défini en commun à différentes échelles spatiales afin

d'assurer la cohérence spatiale des différentes actions.

Les principaux défis de la gouvernance territoriale sont donc de réussir la conciliation de la

coordination horizontale et verticale entre les échelles territoriales et de celle des différentes politiques

sectorielles.

Causes de la complexité de la gouvernance territoriale

Le tri croisé sous XLSTAT des questions 43, 44, 42, 47, 48, 49 et 50 du questionnaire adressé aux

acteurs montre que la majorité des acteurs interrogés pensent que la gouvernance territoriale

représente un défi complexe lié avant tout à des facteurs financiers, au manque de communication,

aux divergences des intérêts personnels et aux conflits politiques (Figure 85C). Également, ce

processus est tributaire des relations interpersonnelles entre les acteurs et dépend de leur implication

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 274
croissante dans les décisions, d’un environnement politico-administratif favorable et de la maturité et

l’idéologie politique des acteurs (Figure 85 A, B).

Figure 85: Causes de la complexité de la gouvernance territoriale selon les dires d’acteurs

Dans la pratique, la gouvernance territoriale, c’est d’abord la programmation des projets, mobilisant

de multiples outils et compétences. Une bonne gouvernance territoriale de projet implique l’évaluation

de tous les risques territoriaux possibles à éviter, depuis la programmation du projet jusqu’à sa

finalisation. Le choix du projet, sa faisabilité et les conditions de sa mise en œuvre sont définis par la

qualité du partenariat, de la coordination entre acteurs, du financement, du suivi et de l’évaluation,

et de l’impact du projet sur le territoire et ses citoyens.

Les relations interpersonnelles et politiques sont omniprésentes et font partie de la logique de la bonne

gouvernance territoriale de projet, et il ne faut pas nier leur impact. Il faut faire en sorte que ces

relations renforcent cette bonne gouvernance territoriale de projet.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 275
Les acteurs interrogés, sont bien conscients du grand rôle joué par les relations interpersonnelles

entre les acteurs dans la réussite de la gouvernance territoriale de projet. Également, le nombre

d’acteurs impliqués impacte la qualité de la décision prise, car leur multiplicité complique le processus.

Selon ces acteurs, pour qu’on puisse parler d’une vraie gouvernance territoriale de projet, il faut

responsabiliser toutes les parties prenantes qui participent à la prise de décisions. Sa réussite est

compliquée, les collectivités territoriales faisant face à de multiples enjeux et limites. L’élu préfère

alors parfois fuir sa responsabilité, car la décision ne dépend pas seulement de lui, mais de toute une

chaîne de personnes (dans les conseils) parfois malhonnêtes. Selon ces acteurs, il faut responsabiliser

chacun selon sa compétence, incluant aussi les bureaux d’études. La réussite de la gouvernance

territoriale de projet ne dépend pas seulement du conseil communal, mais des relations de

complémentarité entre l’ensemble des acteurs partenaires des projets. C’est un puzzle composé de

tous les acteurs locaux. Or, actuellement par exemple, les acteurs déconcentrés dépendent toujours

de leurs ministères au niveau central, générant un hiatus dans le puzzle et dans le processus de

l’action publique locale.

Certains acteurs interrogés estiment aussi que la bonne gouvernance territoriale de projet est

étroitement liée à l’application et le respect de la loi. Sa réussite dépend aussi des réalités du terrain

et de ses contraintes, qu’elles soient foncières, humaines, culturelles ou politiques. Néanmoins,

l’application des lois trouve ses limites face aux spécificités territoriales. Selon un acteur « […] La

gouvernance pour moi, c’est la gestion et l’adaptation des lois aux spécificités territoriales. Si on prend

comme exemple les lois de construction, on ne peut pas les appliquer à tous les contextes, surtout

dans les milieux ruraux. Aussi pourquoi il y a l’agence urbaine, mais pas l’agence rurale ? Pour moi,

l’agence urbaine ne peut pas répondre aux besoins du monde rural […] CO, le 29/03/2021 ». La

dimension théorique des textes réglementaires du Maroc, ne coïncide pas avec les réalités sur le

terrain.

Les lois ne peuvent pas changer les mentalités. Quand les conflits politiques et idéologiques entrent

en jeu, la gouvernance territoriale perd sa valeur et on ne peut plus gouverner. Selon notre enquête,
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 276
nous avons constaté que l’intérêt politique se manifeste même dans la réalisation de diagnostic

territorial, de la sorte que certains auteurs, notamment au niveau régional et provincial crée des faux

besoins dans les communes gérés par les membres de leurs alliées politique. Pour réussir la

gouvernance territoriale, il faut responsabiliser et mettre en avant l’intérêt du territoire avant les

intérêts personnels et politiques. Cette réussite dépend de deux institutions très essentielles, d’une

part, de l’institution du Wali au niveau de la région, et d’autre part, de celle du gouverneur au niveau

de la province. Les lois organiques actuelles donnent un rôle très important à ces deux institutions,

celui de la coordination entre les différents acteurs. Elles représentent les animateurs locaux du

développement local et veillent à l’application correcte des lois en vigueur.

La réussite de la gouvernance territoriale en général et de projet en particulier, est donc associée à

cette condition du rôle du Wali et du Gouverneur, mais aussi du niveau culturel et intellectuel des

élus. Pour cela, les partis politiques doivent assurer l’encadrement et la formation des élites politiques.

Pour faire face à ce décalage entre l’administration et l’appareil élu, lié à des différences culturelles et

du niveau d’étude, il faut mettre, selon les acteurs interrogés des conditions strictes pour se présenter

aux élections. Selon un acteur « […] Il n’y a pas de place à la démocratie occidentale, parce qu’en

occident la lecture fait partie de leur culture et la qualité de leur programme scolaire primaire est plus

élevée que le nôtre, donc il faut adapter les choses à nos contextes […] PY1, le 03/06/2021 ».

L’analyse en composante principale sous XLSTAT des questions 46 et 51 du questionnaire aux acteurs

montre que les acteurs interrogés pensent en majorité (26%) que la complexité de la gouvernance

territoriale est due à la divergence entre les intérêts politiques et personnels. Vient ensuite la non-

maturité politique des élus et le manque de leadership politique (Figure 86). Néanmoins, selon ces

acteurs, la réussite de la gouvernance dépend en grande partie de la coordination et la communication

et de l’application des lois (Figure 87).

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 277
 Figure 86: Causes de la complexité de la gouvernance territoriale selon le type d’acteurs.

Figure 87: Conditions de la réussite de la gouvernance territoriale selon le type d’acteurs.

Le croisement des définitions de la gouvernance territoriale des différents acteurs interrogés avec la

réalité observée sur le terrain, nous a montré qu’il semble exister un grand hiatus entre les deux. Les

définitions classiques de la gouvernance territoriale n’intègrent pas les dimensions idéologique et

culturelle des acteurs, alors qu’elles interviennent toujours lors de la prise de décision. Également,

dans ces définitions, la réussite de la gouvernance territoriale renvoie essentiellement au respect des

« bonnes pratiques », souvent standardisées, alors qu’elles diffèrent selon chaque société et parfois

même selon chaque territoire.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 278
Cette confrontation des définitions montre que la gouvernance territoriale marocaine mérite d’être

définie autrement, de sorte qu’elle approchera plus les réalités marocaines. Ainsi, nous proposons la

définition suivante : La gouvernance territoriale est un mode de gestion politique territoriale basé sur

des outils et dispositifs territoriaux ad hoc163. Elle constitue un processus dynamique, souple,

adaptable et paramétrable, réactif, transparent, parfois flou. Elle consiste à assimiler et concilier les

intérêts, les idéologies, les cultures (Les facteurs culturels et idéologiques exercent une grande

influence dans le processus de prise de décision) et les logiques multiples voire divergentes de

l’ensemble des acteurs territoriaux. Elle repose sur la coordination, la coopération et la négociation,

afin d’aboutir à un accord, en poursuivant les objectifs partagés, par la définition des règles de prise

de décision, du choix des priorités et de l'intérêt territorial. Également elle consiste au partage de la

responsabilité, sous l’égide de l’État et la constitution, garants de sa légitimation.

Il est facile de trancher sur la bonne ou mauvaise gouvernance territoriale des projets, mais cela ne

reflète pas forcément la réalité des choses, car un projet réussi ne veut pas forcément dire qu’il était

bien gouverné, et inversement, un projet échoué, ne veut pas forcément dire qu’il était mal gouverné.

En effet, la gouvernance territoriale est un processus très complexe où le consensus est difficile à

trouver entre les acteurs, et qui doit être recherché tout au long du projet. De la sorte, on peut avoir

une bonne gouvernance avant le projet, mais une défaillance pendant et/ou après le projet. Donc

pour dire qu’il y a une bonne ou une mauvaise gouvernance, il faut savoir se positionner dans la partie

des projets où l’éthique de la gestion n’a pas été respectée, en expliquant pourquoi et comment. Un

indice de gouvernance territoriale peut ainsi être un bon outil pour tenter d’évaluer plus objectivement

sa qualité.

163
La constitution, la régionalisation avancée et les lois encadrant les politiques de décentralisation et de déconcentration.
______________________________________________________________________________________________

Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 279
3.2.3. Vers un indice de gouvernance territoriale

Afin d’évaluer concrètement la qualité de la gouvernance territoriale, nous allons calculer un indice

selon différents critères. Cette méthode va permettre d’identifier la source de l’échec ou la réussite

de cette gouvernance territoriale.

Pour le calcul de cet indice, nous avons mobilisé la méthode utilisée par la GIZ (l'agence allemande

de coopération internationale pour le développement) et appliquée à la république du Benin dans le

cadre du Programme d’appui à la Décentralisation et au Développement Communal (PDDC) et la

coopération entre la République du Bénin et la République Fédérale d’Allemagne. Nous avons adapté

la méthode à nos besoins, au contexte marocain et à l’échelle communale. Cet indice nécessite la

collecte d’un certain nombre d’informations et nous avons donc adressé un formulaire de collecte de

données (annexe 16) à l’ensemble des communes sur lesquelles nous travaillons. Certaines

communes ont refusé de nous fournir les informations demandées, en raison de leur statut

confidentiel. Néanmoins, nous allons présenter la méthode et les résultats de quelques communes,

car nous jugeons qu’elle peut être très utile pour mesurer la qualité de la gouvernance territoriale.

Selon la GIZ, un indice de gouvernance territoriale (IGT) est une donnée indicative synthétique qui

exprime de façon assez objective l’état de la gouvernance territoriale.

Les domaines touchant à la gouvernance territoriale sont nombreux, car la gouvernance recouvre des

aspects variés dans toutes les actions et décisions prises au sein d’un territoire. Ces domaines sont

susceptibles de s’adapter et d’évoluer avec le temps et selon les circonstances. Le choix des domaines

et des indicateurs utilisés pour l’indice de gouvernance territoriale s’est appuyé directement sur les

directives des lois organiques relatives aux collectivités territoriales (LO n° 112-14/ 111-14/ 113-14),

plus particulièrement celle relative aux communes (113-14). Ainsi, cinq domaines et 40 indicateurs

ont été retenus.

Les cinq domaines sont :

− Gouvernance politique et administrative.

− Gouvernance financière
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 280
 − Gouvernance participative et genre

− Gouvernance de la planification stratégique

− Gouvernance relationnelle

a) Les critères utilisés pour le calcul de l’indice de gouvernance territoriale

Le premier domaine analysé est celui de la Gouvernance Politique et administrative qui

correspond à la manière dont le pouvoir politique est exercé par les acteurs locaux. Ce domaine

contribue à rendre compte du fonctionnement et surtout de l’assiduité du conseil communal. Pour le

mesurer (Annexe 16), nous avons besoin des informations concernant le taux de réalisation des

sessions ordinaires du Conseil Communal, qui mesure le nombre de sessions ordinaires tenues par

rapport au nombre de sessions prévues par la loi (trois fois par an, au cours des mois de février, mai

et octobre) ; On mesure également le taux de service fonctionnel ou le nombre de services

accomplissant leurs tâches conformément à la description des postes de l’organigramme. Quelle que

soit la division administrative du travail, c’est le nombre de services dotés d’au moins une personne

(fonctionnelle) qui est pris en compte ; Le taux de participation des élus aux sessions ordinaires du

conseil communal mesure l’assiduité des élus à ces conseils ; On va aussi utiliser l’existence ou non

d'un manuel de procédures à jour, document de référence pour le respect des normes, règles et

procédures validés, et qui doit avoir été actualisé depuis un an au plus ; Le taux d’évaluation du

personnel; Le taux de commissions permanentes fonctionnelles permet de montrer l’efficacité de ces

commissions à travers la tenue des réunions et des propositions faites ; On va mesurer aussi le taux

d’adéquation entre les postes occupés et les profils des personnes qui occupent ces postes ; La

fonctionnalité du système de classement et d’archivage donne des indications sur l’existence d’un

système de rangement et de conservation des données afin de faciliter la mise à disposition rapide de

documents en bon état ; Le taux de services publics locaux en gestion déléguée identifie l’existence

d’un système de délégation de certaines tâches de la commune à des tierces personnes ou des

organisations compétentes pour exécuter ses tâches ; Le nombre de réunions du conseil communal

s’intéresse au nombre de réunions ordinaires tenues entre le président de la commune et ses adjoints

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 281
par rapport au nombre de réunions prévues par la loi ; nombre de délégation de signature du président

de la commune aux adjoints est un autre critère utilisé ; ainsi que le nombre de délégation de pouvoir

effectué par le maire à ses adjoints.

Le deuxième domaine de la Gouvernance financière correspond à la façon dont les collectivités

territoriales gèrent leur budget. Dix indicateurs sont attachés à ce domaine, taux d’exécution du

budget communal s’intéresse à la consommation de budget en recettes et dépenses ; taux

d’autofinancement des investissements s’intéresse à mesurer la capacité de la commune à financer

ses propres investissements ; part des investissements dans les dépenses totales de la commune ;

taux des dépenses d’entretien, s’intéresse à la part du budget total de la commune consacrée aux

dépenses d’entretien ; adoption du budget dans les délais ; taux d’accroissement des ressources

propres, s’intéresse à la capacité de la commune à financer ses investissements par ses ressources

propre ; taux de recouvrement fiscal de la commune, identifie le volume des recettes fiscales (taxes

et impôts) collectées sur une année pour le compte de la commune ; délai moyen de passation des

marchés publics communaux, identifie si les marchés sont passés dans les délais prescrits ; existence

de plans ou décret de passation de marchés validés et publiés et le ratio des marchés publics ayant

respecté les procédures.

Le troisième domaine de la Gouvernance participative et genre, correspond à la manière dont la

commune intègre l’approche participatif. Conformément aux dispositions du premier alinéa de l’article

139 de la Constitution, les conseils des communes doivent mettre en place des mécanismes

participatifs de dialogue et de concertation pour favoriser l’implication des citoyennes et citoyens et

des associations, dans l’élaboration, le suivi et l’évaluation des plans d’action, selon des modalités

fixées dans le règlement intérieur de la commune. La gouvernance territoriale ne devrait pas être le

monopole des conseils et des autorités locales. La société civile et le secteur privé ont leur mot à dire

lorsqu’il s’agit d’œuvrer pour le bien-être des citoyens et des entreprises. L’ensemble des acteurs joue

un rôle central dans le développement territorial. Sept indicateurs sont attachés à ce domaine ;

l’affichage des relevés de décisions du conseil communal dans les délais, cet indicateur permet
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 282
d’apprécier le respect de la loi qui prescrit que dans un délai de 8 jours, le relevé des délibérations

doit être affiché au siège de la commune ; nombre de séances de reddition de compte ; taux de

réponse aux doléances ; taux de dématérialisation des services administratifs ; les subventions

allouées aux associations sur la base d’un appel à projet ou par consultation de la population par

rapport au total des subventions allouées aux associations ; nombre d’actions spécifiques en faveur

des femmes au cours de l’année , dénombrement des actions menées par la commune en faveur des

femmes au cours d’une année et l’existence d’un mécanisme participatif de dialogue et de concertation

pour favoriser l’implication des citoyennes et citoyens.

Le quatrième domaine de la Gouvernance de la planification stratégique, correspond aux

documents stratégiques de la planification qui fixent les orientations fondamentales de l’aménagement

des territoires locaux à court, long et à moyen terme. Au niveau de la programmation communale, le

Plan d’Action de la Commune (PAC), représente le document de référence pour la programmation des

projets et des activités prioritaires de la commune visant à produire des services de proximité au

profit des citoyen(ne)s. Il fait l’objet d’une programmation budgétaire pluriannuelle, ce qui permet à

la commune de disposer d’une vision de développement à traduire à travers des actions concrètes

réalisées sur une durée de 6 années. Six indicateurs sont attachés à ce domaine : existence d’un plan

d'aménagement ou d'un plan de zonage ou plans de développement ; existence d’un Plan d’Action

Communal (PAC) ; taux d’accroissement des infrastructures économiques et marchandes, il s’agit de

montrer l’évolution de la réalisation des infrastructures économiques et marchandes d’une année à

l’autre. ; nombre d’accords de coopération décentralisée mis en œuvre (intercommunalité), il s’agit

ici de l’existence d’accords de coopération avec d’autres communes et de leur mise en œuvre au

bénéfice des populations de la commune et le taux de paiement des cotisations de la commune à

l’intercommunalité, il s’agit du paiement des sommes dues au titre des accords d’intercommunalité

pour réaliser des activités planifiées conjointement par deux ou plusieurs communes dans leur intérêt

commun ; existence d’un cadre de concertation fonctionnel, cet indicateur renvoie à l’existence d’un

cadre de concertation qui permet au président de la commune, au nom de la commune, d’échanger

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 283
des informations avec les services déconcentrés communaux pour une aide à la planification, à la

prise de décision et au suivi évaluation des activités.

Le cinquième domaine de la Gouvernance relationnelle correspond au le contexte de la

gouvernance relationnelle, le président de la commune est censé se synchroniser avec l’ensemble des

acteurs locaux, suivant une démarche participative, et en coordination avec le gouverneur de la

préfecture ou de la province ou son intérimaire, en sa qualité de chargé de la coordination des activités

des services déconcentrés de l’administration centrale. Cinq indicateurs sont attachés à ce domaine ;

le nombre de participation aux séances en session ordinaire, cet indicateur permet d’apprécier

partiellement la contribution de la commune à l’animation de la vie communale en relation avec

d’autres acteurs comme le gouverneur, … la loi prévoit trois sessions ordinaires par an (Article 33 de

la loi organique relative aux communes) ; taux de conformité des actes communaux ou visa du

gouverneur et/ou wali, il s’agit surtout des actes communaux soumis à approbation du gouverneur

ou Wali et qui doivent être conformes à la règlementation en vigueur. ; transmission du budget dans

les délais ; l’existence d’un cadre de concertation entre le président de la commune et les services

déconcentrés, cet indicateur renvoie à l’existence d’un cadre de concertation qui permet au président

de la commune, au nom de la commune, d’échanger des informations avec les services déconcentrés

pour une aide à la planification, à la prise de décision et au suivi évaluation des activités et le nombre

de projet réalisé dans le cadre d’un partenariat avec les services déconcentrés.

b) Le calcul de l’IGT

Le calcul de l’IGT est effectué en deux étapes : la détermination des sous-indices ou indice par

domaine puis l’association des sous-indices pour obtenir l’indice de Gouvernance Territoriale.

Détermination des sous-indices de la gouvernance territoriale

Les sous-indices de l’IGT ou indices par domaine sont déterminés selon la démarche suivante qui

comporte deux étapes.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 284
Étape 1 : Normalisation des indicateurs (choix des valeurs « minimales » et « maximales » et

détermination de l’indice primaire associé à chaque indicateur)

Globalement, un indice est généré à partir d’un ensemble d’indicateurs souvent de nature différente.

Pour pouvoir les associer en un seul indice, ils sont normalisés, c’est-à-dire convertis en une échelle

commune qui permet de créer des classements de performance pour cet ensemble d’indicateurs, quel

que soit le degré de différence entre ces derniers. Selon l’approche retenue, il s’agit de fixer pour

chaque indicateur une valeur maximale et une valeur minimale qui permet de convertir les indicateurs

en indices compris entre 0 et 1 de sorte que la valeur maximale équivaut à un indice dimensionnel de

1 et la valeur minimale un indice de 0.

Ainsi, pour chaque indicateur (𝒊) du domaine (𝒋) de Gouvernance Territoriale,𝒋𝝐 {𝟏, 𝟐, 𝟑, 𝟒, 𝟓}, noté 𝑿𝒊𝒋 ,

il est retenu une valeur « minimale » (𝑿𝒎𝒊𝒏

𝒊 ) et une valeur « maximale » (𝑿𝒊
𝒎𝒂𝒙
). Par la suite, pour cet

indicateur, il est déterminé l’indice primaire qui lui est associé, selon la formule suivante :

𝑿𝒊𝒋 − 𝑿𝒎𝒊𝒏
𝒊
𝑰𝒊𝒋 = (𝐞𝐪. 𝟒)
𝑿𝒎𝒂𝒙
𝒊 − 𝑿𝒎𝒊𝒏
𝒊

Avec 𝑿𝒊𝒋 la valeur observée.

Cet indice primaire vise à mettre en évidence l’effort accompli pour combler le déficit en matière de

gouvernance territoriale et le niveau auquel la commune se situe par rapport à ce déficit. Dans cette

perspective, le choix des valeurs « minimales » et « maximales » a été effectué selon l’approche

relative. Les seuils sont déterminés sur la base des comparaisons entre les communes mais aussi

suivant les normes et les valeurs cibles des indicateurs afin de rendre réellement compte des

performances enregistrées par rapport aux résultats souhaités. Généralement, les valeurs maximales

retenues sont celles des indicateurs effectivement constatés à l’année de calcul. La référence aux

valeurs minimales permet d’apprécier les efforts réalisés par rapport à chaque indicateur.

Étape 2 : Détermination du sous-indice de Gouvernance Territoriale associé à chaque domaine

La méthode de calcul de l’indice et la pondération. Pour chaque domaine de l’IGT, un sous-indice

composite est calculé. Pour un domaine j de la Gouvernance Territoriale, le sous-indice composite (

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 285
Ij
) est obtenu à partir des indices primaires, en utilisant la moyenne géométrique. Ainsi, les sous-

indices de Gouvernance Territoriale sont calculés suivant la formule ci-après :

𝒏𝒋
𝑰𝒋 = √𝑰𝟏𝒋 × 𝑰𝟐𝒋 × … × 𝑰𝒏𝒋 𝒋 (𝐞𝐪. 𝟓)

Pour les sous-indices composites relatifs à chaque domaine, la pondération est identique pour tous

les indicateurs. Le choix de la pondération uniforme appliquée aux différents indicateurs vise à

indiquer qu’ils se valent tous dans un domaine donné de la Gouvernance Territoriale. Plus la valeur

de l’indice d’un domaine est proche de l’unité, moins la commune a des efforts à fournir par rapport

à ce domaine. Toutefois, une valeur proche de zéro signifie que la commune, par rapport au domaine

concerné, est en retard au vu des objectifs fixés.

Détermination de l’Indice de Gouvernance Territoriale (IGT).

L’IGT est obtenu par l’agrégation des sous-indices composites en utilisant également la moyenne

géométrique. Il est donné par :

∑ 𝒘𝒊
𝒘 𝒘 𝒘 𝒘 𝒘
𝑰𝑮𝑻 = √𝑰𝟏 𝟏 × 𝑰𝟐 𝟐 × 𝑰𝟑 𝟑 × 𝑰𝟒 𝟒 × 𝑰𝟓 𝟓 (𝐞𝐪. 𝟔)

𝒘𝒊 représente le poids attribué à chaque domaine, et . Plus la valeur de l’IGT d’une commune est

proche de 1, plus on peut affirmer qu’elle a réalisé une très bonne performance en termes de

gouvernance Territoriale. Le tableau ci-dessous, présente la formule de calcul de chaque indicateur.

Après le calcul de chaque indicateur, on attribue un score relatif à chaque valeur.

A partir des résultats de calcul de l’IGT, une classification des communes par rapport au niveau de

gouvernance territoriale a été élaborée à l’aide d’une échelle de performance composée de cinq

niveaux. A chaque niveau est associée une couleur spécifique traduisant l’ampleur de la performance,

comme illustré ci-après (Tableau 27 et 28).

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 286
 Tableau 27 : L’appréciation selon la valeur de l’IGT
Valeur d’IGT Appréciation
IGT>=0.80 Performant
0.60<IGT<0.80 Acceptable
0.40<IGT<0.60 Moyen/Passable
0.20<IGT<0.40 Faible
IGT<0.20 Très faible

Tableau 28: L'IGT des communes selon les domaines

Communes GPA GF GPG GPS GR IGT
Chichaoua 0.77 0.67 0.69 0.33 0.77 0.63
Aghouatim 0.62 0.7 067 0.66 0.85 0.7
Imi n Tlit 0.41 0.75 0.59 0.37 0.75 0.57
Souihla 0.5 0.95 0.57 0.83 0.95 0.76
Skhour Rehamna 0.60 0.67 0.96 0.75 1 0.79
Asni 0.70 0.70 0.74 0.95 1 0.8

Les scores des sous-indices par domaine et pour les 6 communes qui ont accepté de nous fournir les

informations, montrent que le niveau de performance par domaine de gouvernance de l’ensemble des

communes est acceptable. Nous constatons que les communes enregistrant les valeurs les plus faible

de l’IGT, partagent pareillement les plus faibles niveaux de performance en termes de la gouvernance

de la planification stratégique. Également pour les communes qui ont enregistré la valeur la plus

élevée de l’IGT, ils partagent le même niveau élevé de performance en termes de la gouvernance de

la planification stratégique et gouvernance relationnelle. Afin de connaitre l’indicateur responsable de

l’augmentation ou/ diminution du score des sous-indices par domaines en particulier, et, de l’indice

de gouvernance territoriale en générale, nous avons présenté les scores des différents indicateurs par

domaine dans chaque commune (Tableau 29). Nous avons considéré que les valeurs les plus faible

représente les points faibles des communes (ou les communes ont investie moins d’effort), ainsi les

valeurs les plus élevées représente les points fort des communes (ou les communes ont investie plus

d’effort).
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 287
 Tableau 29: Les scores des communes par indicateurs de chaque domaine

Par rapports au point forts des communes dans les différents domaines, nous observons que :

Dans le domaine de la gouvernance politique et administrative, les communes ont fait l’effort de tenir

les sessions du conseil communal en nombre suffisant, conformément à la réglementation ; faire

fonctionner les services communaux ; faire fonctionner le système de classement et d’archivage et

d’organiser les réunions de la municipalité.

Dans le domaine de la gouvernance financière, les communes ont fait l’effort de respecter le délai

moyen de passation des marchés publics ; rendre disponible leur plan de passation des marchés

publics ; respecter les procédures de passation des marchés publics conformément au code des

marchés public.

Dans les domaines de la gouvernance participative et genre, les communes ont fait l’effort d’afficher

dans les délais les relevés de décisions du conseil communal ; mettre en place un mécanisme

d’information du public par rapport aux prestations communales ; répondre aux doléances et

dématérialisation des services administratifs.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 288
Dans le domaine de la gouvernance de la planification stratégique, les communes ont fait l’effort de

mettre en place des Plans d’actions et un cadre de concertation fonctionnel.

Dans le domaine de la gouvernance relationnelle, les points forts notés concernent les taux de

conformité des actes communaux et de transmission du budget dans les délais.

En ce qui concerne les points faibles des communes dans les différents domaines, nous observons

que :

Dans le domaine de la gouvernance politique et administrative, les faiblesses notées ont trait à la

délégation de pouvoir et de signature effectuée par le président à ses adjoints ; au taux de

participation des élus aux sessions du conseil communal ; à la fonctionnalité des commissions

permanentes et a l’inadéquation des profils par rapport au poste occupé par le personnel communal.

Dans le domaine de la gouvernance financière, les faiblesses notées concerne le faible taux

d’exécution des budgets communaux (qui pourrait s’expliquer par une mauvaise évaluation des

recettes et dépenses et à la faiblesse des mécanismes de suivi de l’exécution des budgets communaux

) et le faible taux d’autofinancement des investissements des communes (ce qui veut dire que les

communes sont dans leur grande majorité tributaires des ressources externes, comme les budget des

partenaires par exemples)

Dans le domaine de la gouvernance participative et genre, les faiblesses notées concerne la faiblesse

des actions spécifiques en faveur des femmes et celle des subventions allouées aux associations

Dans le domaine de la gouvernance de la planification stratégiques les faiblesses générales constatées

concernent le faible taux d’accroissement des infrastructures économiques et marchandes et le faible

nombre d’accords de coopération décentralisée mis en œuvre (intercommunalité)

Dans le domaine de la gouvernance relationnelle les faiblesses constatées concernent le faible nombre

de projet réalisé dans le cadre d’un partenariat avec les services déconcentrés.

Au regard des résultats obtenus, beaucoup d’efforts restent à faire dans les communes afin

d’améliorer la gouvernance territoriale. Il est essentiel de commencer par l’amélioration des éléments
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 289
qui affaiblissent chaque domaine de gouvernance territoriale identifiés avec les indicateurs.

Néanmoins, ces résultats ne peuvent pas être généralisés à l’ensemble de la région, car ils concernent

seulement les communes qui ont accepté de nous fournir les informations nécessaires. La

connaissance de l’état de la gouvernance territoriale des communes de l’ensemble de la région,

nécessite une étude approfondie qui reste encore à faire, à l’aide de la méthode de calcul d’IGT.

3.3. Montages des projets : pour une prise en compte des

spécificités à différents niveau territoriaux
Nous avons abordé la question des spécificités locales à plusieurs reprises. A travers l’indice de

développement territoriale multidimensionnel, nous avons montré que les inégalités interrégionales

et intercommunales persistent toujours, en créant un phénomène que nous appelons « zones cachées

» au développement et autres rayonnants au sein de ces territoires. Il s’agit d’un fait de la

standardisation des modèles appliquées surtout de l’indice de développement qui rend difficile le

repérage de ces zones cachées. Cette situation engendre en l’occurrence des fractures territoriales et

des sentiments d'injustice chez la population locale.

Aujourd’hui, le dilemme du pouvoir public est de concilier les exigences des spécificités locales avec

celles relatives à la normativité nationale et internationale. À l’opposé les acteurs locaux décentralisés

et déconcentrés font face à la fois aux défis des projets Top-down (souvent déconnecter des réalité

et spécificité locales), aux intérêts électoraux qui se traduisent par des projets sélectifs à rentabilité

politiques et aux intérêts sectoriels de chaque ministère. Toutefois, la réponse à toutes ces contraintes

est de concilier l’approche Top down avec celle Bottom up tout en favorisant l’intérêt général des

territoire locaux.

Ces constats tirés des résultats présentés en dessus font partie d’une démarche de vérification de nos

hypothèses. Pour la confirmation ou l‘infirmation de nos hypothèses, nous avons utilisé la corrélation

Pearson , qui est très utilisée pour cela. Afin d’appliquer cette méthode nous avons attribué à chaque

hypothèse des indicateurs adéquats, tires des réponses des acteurs. Ensuite, par rapport à chaque

indicateur, nous avons un ensemble d’indices qui le compose (Figure 88).

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 290
 Figure 88 : Indicateurs et indices de chaque hypothèse

3.3.1. Vérification de la première hypothèse

Hypothèse 1 : Les intérêts opposés des acteurs déconcentrés et décentralisés affaiblis

largement la démarche de réalisation des projets d’aménagement des territoires locaux.
Pour cette hypothèse, nous allons utiliser quatre indicateurs à savoir : les interactions entre les

acteurs autour des projets d’aménagement du territoire au niveau local ; l’origine de la complexité de

la gouvernance territoriale ; les décisions prises et la détermination de la réussite ou l’échec des

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 291
projets d’ATL et les relations et leurs influences sur les décisions prises. Ces indicateurs, sont

composée de 25 indices et sur lesquelles nous allons appliquer l’analyse de corrélation.

Les résultats de l’analyse de corrélations, nous a fournis un tableau avec les valeurs de corrélation

entre l’ensemble des indices (Figure 89) et une matrice de corrélation (Figure 90). Pour la validation

de nos hypothèses, nous avons choisis les corrélations les plus fortes ≥0.8.

Figure 89 : Valeurs de la corrélation Pearson de la première hypothèse

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 292
 Figure 90: La matrice de corrélation de la première hypothèse
Après analyse du tableau et de la matrice de corrélation, nous avons constaté que les variables qui

ont une corrélation très forte sont celles qui décrivent, d’une part les intérêts opposés des acteurs

autour des projets (par exemple : l’interaction à caractère personnelle, conflictuelle, politique…etc) et

d’autre part, les origines de la complexité et d’échec de la gouvernance territoriale des projets

d’aménagement du territoire au niveau local. Également, nous avons constaté une corrélation

négative très forte entre plusieurs variables, qui dans le cas présent, peut infirmer notre hypothèse

(à titre d’exemple, les variable X et C, avec une corrélation de -0.863). Ainsi, ces résultats confortent

notre première hypothèse.

3.3.2. Vérification de la deuxième hypothèse

Hypothèse 2 : La faiblesse de coordination et la déficience du système de communication

entre les acteurs déconcentrés et décentralisés compliquent les tâches de l’action publique
pour le développement territorial.
Cette hypothèse se compose de quatre indicateurs à savoir : liens, nature de relation et les

synchronisations avec les autres échelles territoriales l’origine de la complexité de la gouvernance

territoriale ; la raison des interactions entre acteurs ; l’impact de la multitude des réseaux d’acteurs
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 293
sur la décision territoriale et la relation entre les décisions prises dans les différentes échelles

territoriales.

Ces indicateurs, sont composée de 24 indices et sur lesquelles nous allons appliquer l’analyse de

corrélation.

Les résultats de l’analyse de corrélations, nous a fournis un tableau avec les valeurs de corrélation

entre l’ensemble des indices (Figure 91) et une matrice de corrélation (Figure 92). Pour la validation

de nos hypothèses, nous avons choisis les corrélations les plus fortes ≥0.8.

Figure 91 : Valeurs de la corrélation Pearson de la deuxième hypothèse

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 294
 Figure 92: La matrice de corrélation de la deuxième hypothèse
Après l’analyse du tableau et de la matrice de corrélation, nous avons constaté que les variables qui

ont une corrélation très forte sont celles qui montrent le manque de coordination entre les acteurs et

les échelles territoriales : selon la matrice de corrélation, ce manque de coordination résulte des

interactions existantes entre les acteurs, de l’indépendance des enjeux entre les niveaux territoriaux,

de la multitude des acteurs et de l’absence du rôle de la structure responsable de la coordination.

Ainsi, ces constats affirment notre seconde hypothèse.

3.3.3. Vérification de la troisième hypothèse

Hypothèse 3 : Malgré l’adoption des nouvelles politiques de décentralisation et de

déconcentration, nous supposons la persistance de la gouvernance top-down ce qui
impacte négativement l’efficacité de réalisation des projets de territoire et laissent des
régions dans l’insuffisance des résultats de développement territorial.
Cette hypothèse se compose de quatre indicateurs à savoir : dysfonctionnement dans l’application

des dispositifs de décentralisation et déconcentration ; l’intégration dans la prise de décision ; le

processus de prise de décision est centralisé et concentré ou plutôt décentralisé et déconcentré : les

conditions de la réussite de la gouvernance territoriale.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 295
Ces indicateurs, sont composée de 27 indices et sur lesquelles nous allons appliquer l’analyse de

corrélation.

Les résultats de l’analyse de corrélations, nous a fournis un tableau avec les valeurs de corrélation

entre l’ensemble des indices (Figure 93) et une matrice de corrélation (Figure 94). Pour la validation

de nos hypothèses, nous avons choisis les corrélations les plus fortes ≥0.8.

Figure 93: Valeurs de la corrélation Pearson de la troisième hypothèse

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 296
 Figure 94: La matrice de corrélation de la troisième hypothèse
Après l’analyse du tableau et de la matrice de corrélation, nous avons constaté que les variables qui

ont une corrélation très forte sont celles qui affirment que la réussite de la gouvernance territoriale

dépend en majorité de la capacite des acteurs, à l’application d’une vrai déconcentration et

décentralisation et à l’adaptation des lois au contexte territorial. Néanmoins, d’après la matrice de

corrélation, bien que les acteurs soient concernés par chaque prise de décision au niveau local, il

existe des décisions (top-down-Projet parachutés) du ressort des administrations centrales dont elles

n‘ont aucune information. Ceci montre, que le processus de décision est relativement concentré et

centralisé. Par conséquent, la difficulté de passage d’un gouvernement à une gouvernance territoriale

et le refus des acteurs au niveau central de renoncer à leurs pouvoirs, peut être l’une des raisons.

Ainsi, ces résultats affirment cette dernière hypothèse.

3.4. Conclusion chapitre 2

Dans ce chapitre, nous pouvons conclure que l’implication effective des acteurs, la coordination, la

communication et l’écoute sont des démarches clés pour assurer la réussite de la gouvernance

territoriale. Cette réussite repose principalement sur deux institutions essentielles : d’une part,

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 297
l’institution du Wali au niveau régional, et d’autre part, celle du gouverneur au niveau provincial. Les

lois organiques et la charte actuelles attribuent un rôle crucial en leur confiant la responsabilité de

coordonner les différents acteurs. Elles agissent qu’animateurs locaux du développement local et

veillent à l’application correcte des lois en vigueur.

De plus, en confrontant les définitions existantes de la gouvernance territoriale aux résultats obtenus,

nous avons été amenés à proposer une définition adaptée à notre contexte marocain. En effet, Les

définitions classiques de la gouvernance territoriale ne prennent pas en compte les dimensions

idéologique et culturelle des acteurs, alors qu’elles jouent un rôle crucial lors de la prise de décision.

De plus, ces définitions associent la réussite de la gouvernance territoriale principalement au respect

des « bonnes pratiques », souvent standardisées, alors qu’elles varient en réalité selon chaque société

et parfois même selon chaque territoire.

4. Conclusion partie 3
Cette partie a été consacrée à la présentation des résultats des entretiens et questionnaire avec les

acteurs, ainsi que la validation des hypothèses. Nous avons à cet effet, examiné la manière dont les

acteurs décentralisés et déconcentrés se coordonnent et travaillent ensemble dans le cadre des

projets d’aménagement. Notre recherche a démontré, à partir des résultats obtenus, que la qualité

de la relation entre les acteurs locaux dépend en partie de la relation interpersonnelle politique entre

les acteurs. La communication, la concertation et la coordination, de mauvaise qualité, constituent le

maillon faible de la gouvernance territoriale. La bonne gouvernance ne dépend pas seulement de

l’application des lois et normes, mais aussi d’autres considérations qui entrent en jeu, et varient selon

les territoires. De la sorte, la gouvernance territoriale, ne peut guère être standardisée sous forme

d’un modèle applicable sur l’ensemble des territoires. En matière du calcul de l’indice de gouvernance

territoriale (IGT), la méthode que nous avons proposée mérite d’être appliquée sur l’ensemble de la

région de Marrakech-Safi et pourquoi pas au Maroc. Néanmoins les limites de cette méthode résident

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 298
dans l’accessibilité des données. En effet, la plupart des communes ont jugé que les indicateurs requis

étaient confidentiels et ne pouvaient être communiqués.

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 299
CONCLUSION GENERALE
À l’issue de ce travail, après avoir analysé la trajectoire historique et les contextes des réformes

constitutionnelles et territoriales successives liées principalement à la régionalisation, décentralisation

et de déconcentration, nous avons étudié le cas particulier de la région Marrakech-Safi pour saisir sa

situation actuelle en termes de ce processus de déconcentration, de décentralisation et de la

gouvernance territoriale.

Il est à conclure que ce processus connaît globalement des difficultés dans sa mise en œuvre, que ce

soit au niveau central, décentralisé ou déconcentré, et que ces difficultés d’application de ces

politiques publiques représentent un défi complexe pour la gouvernance territoriale.

Olowu (1993), Goodwin (2022) et Abadie (2013) affirment que le succès d'une réforme de

décentralisation nécessite certaines conditions préalables. Ils insistent ainsi sur la nécessité d’un

engagement politique des acteurs, d’une conception adaptée aux contextes sociaux, politiques et

économiques du moment où elle est pensée et promulguée, d'une administration locale compétente

et de l'existence, de manière générale, de valeurs et de pratiques démocratiques. L'absence de ces

conditions pourrait entraver la mise en œuvre des réformes de décentralisation et de déconcentration

et leur bon fonctionnement. Or, l'objectif ultime des réformes de décentralisation et déconcentration

est d'élaborer un nouveau système capable d'assurer une prestation de services efficace, effective et

équitable, sur lequel la population puisse exercer un contrôle démocratique. De telles réformes doivent

être formulées en tenant compte des leçons tirées des expériences précédentes de gouvernance

territoriale, ainsi que de l'histoire et de la culture du pays ou de la localité où une telle réforme est

envisagée.

Au Maroc, la trajectoire historique a créé un contexte particulier qui a influencé, d’une manière ou

d’une autre, les réformes de décentralisation et de déconcentration menées depuis l’indépendance.

Avant l’arrivée des français au Maroc, on peut considérer que les Jemâa représentaient une forme de

décentralisation « primaire ». Ces Jemâa géraient les affaires locales sur une base ethnique au sein

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 300
des tribus composées de fractions et de douars, et leurs préoccupations habituelles étaient de survivre

et de faire régner l'ordre dans ces entités.

Pendant la période coloniale (1912-1956) cette forme d’autonomie ou de « décentralisation primaire

» a été revue et formatée par les français pour le contexte de centralisation coloniale, sans qu’une

réelle administration décentralisée soit instituée. La marge de manœuvre des entités administratives

locales et régionales était très limitée par rapport au pouvoir central.

Au lendemain de l'Indépendance, le Maroc a hérité d’un territoire déséquilibré, avec un système urbain

inachevé et une concentration importante des activités économiques surtout à Casablanca. Il est alors

apparu essentiel d'engager une réforme de l'administration, de l’économie et de la politique

d’aménagement du territoire afin de rompre avec cet héritage colonial qui handicapait le

développement du pays. Cette rupture devait tout d’abord passer par une réappropriation et

recomposition de l'administration centrale et locale dans le cadre d’une marocanisation du processus

de la nouvelle construction territoriale.

Ce processus s’est déroulé en plusieurs étapes, et est toujours en cours. En effet, même si le Maroc

a amorcé des politiques de décentralisation et de régionalisation depuis 1960, elles n’ont pas donné

leurs fruits attendus en matière de développement économique et social. Ainsi, depuis l’indépendance

du pays, l’administration marocaine a subi plusieurs transformations successives, tant sur le plan

central qu'au niveau local. Elle n'a pas cessé de se développer, de s'adapter et de se structurer pour

rompre avec le déséquilibre hérité de la colonisation et pour répondre au mieux aux besoins des

citoyens.

Le Maroc s’est donc engagé depuis son indépendance en 1956 à mettre sur pied et à parfaire, de

manière douce en « goutte à goutte » les instruments nécessaires à ses politiques de développement,

à travers différentes grandes réformes. Il s’agit pratiquement de l’adoption de nouvelles constitutions

à différentes dates depuis 1962 (la dernière constitution est mise en place depuis 2011), la charte de

décentralisation essentiellement depuis 1976 et revue à plusieurs dates, la nouvelle régionalisation

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 301
dans le cadre de la décentralisation en 1997 et en 2015, la charte nationale de l’aménagement du

territoire en 2001 et la charte nationale de la déconcentration en 2018.

Cependant, la dualité d’un Maroc « utile » et d’un Maroc « inutile » de l’époque coloniale reste toujours

en permanence sous autres formes et appellations (Maroc développé et l’autre en développement).

C’est ce qui a donné un caractère urgent à la mise en œuvre de la régionalisation avancée.

Dans ce cadre, et pour renforcer cette régionalisation avancée, des lois organiques relatives aux

collectivités territoriales ont été promulguées en 2015. Elles avaient comme principaux objectifs

l’encadrement des collectivités territoriales, la constitutionnalisation du caractère décentralisé du

Royaume et la consécration de la régionalisation avancée comme fondement de l’organisation

territoriale, ainsi que la citoyenneté de l’administration marocaine.

Trois ans plus tard, afin d’apporter un soutien à cette régionalisation avancée et accompagner la

politique de la décentralisation, la charte de la déconcentration a vu le jour en 2018. Elle avait pour

objectif la mise en place au niveau local-régional des services déconcentrés de l’administration

centrale et ses services déconcentrés qui accompagnent la territorialisation de l’action publique avec

l’encadrement et le soutien de l’organisation territoriale décentralisée.

C’est dans ce contexte foisonnant de réformes, que cette thèse s’est positionnée de manière à étudier

les politiques et les actions territoriales mettant en jeu des rapports de pouvoir entre les acteurs

décentralisés (Acteurs politiques) et déconcentrés (Acteurs administratifs) dans la gouvernance des

projets d’aménagement des territoires à l’échelle locale. Dans ce sens, notre question de recherche

était d’analyser comment le montage des projets de territoire de la région de Marrakech-Safi se font

dans le cadre des nouvelles politiques de décentralisation et de déconcentration ? Par quelle

gouvernance se fait la réalisation de ces projets et quels effets sur les territoires locaux ?

Jusqu’à présent, les études sur l’aménagement des territoires locaux et de la gouvernance des

politiques de décentralisation et de déconcentration au Maroc se sont surtout intéressées au diagnostic

et à l’analyse des lois et des documents administratifs, tels que le schéma national d’aménagement

du territoire (SNAT), la loi organique des collectivités territoriales, la charte de déconcentration, etc.,
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 302
ainsi qu’aux nouvelles stratégies territoriales (agriculture, tourisme, artisanat…) ou les nouveaux

grands projets urbains et à leurs modes de gouvernance. Notre contribution se situe donc dans

l’analyse des modes de gouvernance territoriale, dans le cadre des politiques de

décentralisation/déconcentration récemment adoptées par le Maroc, à travers des cas pratiques de

projets d’aménagement des territoires locaux de la région Marrakech Safi, plus spécifiquement avec

3 territoires par unité géographique ; un territoire attractif, un territoire émergent et un territoire

d’inégalité-équité.

Notre constat tiré avance que les projets d’aménagement des territoires locaux sont confrontés à la

faiblesse et la complexité de la gouvernance territoriale. Pour comprendre les éléments qui expliquent

ce constat et les difficultés qui en découlent, nous sommes parti de trois hypothèses ; Les intérêts

opposés des acteurs déconcentrés et décentralisés affaiblis largement la démarche de réalisation des

projets d’aménagement des territoires locaux, la faiblesse de coordination et la déficience du système

de communication entre les acteurs déconcentrés et décentralisés, comme a été bien confirmé sur

terrain, compliquent les tâches de l’action publique pour le développement territorial, et enfin nous

supposons que malgré l’adoption des nouvelles politiques de décentralisation et de déconcentration,

nous supposons la persistance encore de la gouvernance top-down ce qui impacte négativement

l’efficacité de réalisation des projets de territoire et laissent des régions dans l’insuffisance des

résultats de développement territorial.

Afin de vérifier les résultats de ces questionnements, nous avons adopté une nouvelle approche, pour

tout d’abord identifier et choisir les zones sur lesquelles serait appliquée l’étude de ces différents

éléments, reposant sur le calcul d’un indice de développement territorial et le choix des territoires

étudiés par unité géographique (plaine, montagne, piémont, côte). Cette méthode a permis

d’identifier 15 territoires d’étude, d’expérimentation, de vérification et de validation.

Les principales contributions scientifiques de ce travail de recherche sont toutes d’abord

méthodologiques. Nous avons axé notre démarche sur un travail de terrain permettant de collecter

des données et des informations auprès des personnes issues de toutes les administrations et à toutes
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 303
les échelles territoriales, informations dont aucune des administrations étudiées n’a déclaré les avoir

dans son compte. Nous avons aussi procédé à l’analyse d’un nombre important de documents

administratifs liés aux collectivités territoriales, dont la fiabilité est parfois difficilement mesurable car

les données mentionnées sont difficiles à vérifier faute, dans plusieurs cas, de documents de

référence. Cependant, c’est un travail indispensable pour comprendre les « subtilités » du langage

administratif, ce que de nombreux acteurs (surtout les élus) ne parviennent pas à décortiquer. Un

travail qualitatif a été adossé au traitement quantitatif de ces données, avec analyses du contenu et

statistiques, indispensables dans l’élaboration de méthodes d’évaluation et des indicateurs pour aller

mesurer les effets des actions de montage des projets et les impacts sur le développement territorial

au niveau local de la région de Marrakech Safi. Pour inscrire ce travail dans une démarche de

trajectoire territoriale amenant à comprendre l’environnement historique et actuel pour voir les

tendances d’avenir, il a fallu aussi mobiliser l’histoire (étude des archives et la bibliographie adéquate)

pour comprendre les enjeux territoriaux actuels dans un pays dont l’organisation territoriale est encore

marquée par la vivacité de différents héritages.

L’une des finalités principales de ces différentes démarches méthodologiques, est la vérification de

nos hypothèses. Ainsi, la validation de nos trois hypothèses a été basée non pas sur une analyse

théorique classique, mais surtout sur une analyse de corrélation entre les réponses de tous les acteurs

interrogés.

La validation de la première hypothèse a été basée sur la corrélation très forte entre les indices qui

décrivent les intérêts opposés des acteurs autour des projets (par exemple les conflits à caractère

personnel, politique, etc.) d’une part, et les causes de la complexité de la gouvernance territoriale

d’autre part.

La validation de la deuxième hypothèse a été basée sur la corrélation très forte entre les indices qui

montrent l’insuffisance de coordination et de communication entre les acteurs et entre les différentes

échelles territoriales. Cette analyse de corrélation a également montré que la carence dans le système

de coordination résulte du type d’interactions existants entre les acteurs, du degré d’indépendance
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 304
des enjeux entre les niveaux territoriaux, de la multitude des acteurs et de la nécessité de recentrer

le rôle de la structure responsable de la coordination et d’animation comme par exemple le gouverneur

et le Wali.

La validation de la troisième hypothèse a été basée sur la corrélation très forte entre les indices qui

montrent que la réussite de la gouvernance territoriale et ses effets sur le développement territorial

dépend en majorité de la capacité des acteurs à mettre en application une vraie déconcentration et

décentralisation et à adapter les lois au contexte territorial avec un vrai écoute des citoyens. Ainsi,

l’analyse de corrélation a montré que bien que les acteurs soient concernés par chaque prise de

décision au niveau local, il existe des décisions (top-down-Projet parachutés) du ressort des

administrations centrales sur lesquelles elles n’ont pas assez d’information ou mal exprimée ou mal

comprise. Ceci montre que le processus de décision réclame plus de déconcentration et de

décentralisation mais surtout un vrai croisement de ces deux approches. Il semble que cela soit lié à

la difficulté de passage d’un gouvernement à une gouvernance territoriale et au refus non déclaré des

acteurs au niveau central à renoncer aux pouvoirs qui devraient être pris au niveau local et régional.

La seconde finalité de notre démarche méthodologique est l’apport des études des projets de

territoire. Nous avons sélectionné les projets étudiés en fonction des unités géographiques et du

niveau de développement des territoires communaux, en cherchant à trouver des éléments de

comparaison entre les territoires dans le choix des projets, en tenant compte de leurs spécificités

géographiques et de leurs niveaux de développement. Cependant, les résultats des analyses

effectuées ont révélé que, d’une part, les spécificités géographiques sont souvent des facteurs oubliés

dans le choix des projets, et d’autre part, l’ampleur et l’importance des projets de territoire varient

en fonction du niveau de développement du territoire concerné.

Avant la transition des politiques publiques nationales vers les politiques publiques territorialisées, les

projets étaient rarement adaptés aux contextes locaux. Ils découlent principalement des grands

programmes et visions stratégiques nationales et régionales. Avec l’impulsion vers des politiques de

décentralisation et de déconcentration, ces programmes et stratégies nationales doivent désormais

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 305
être traduits et adaptés par les acteurs locaux dotés de compétences propres, en fonction des besoins

au niveau local. Selon ces politiques publiques locales, la territorialisation de ces stratégies et visions

au niveau local est censée orienter les projets et s'adapter aux spécificités géographiques et aux

enjeux de chaque territoire, dans le cadre d’une approche territoriale fondée sur le principe de la

différenciation et la valorisation des ressources territoriales. En effet, si les spécificités géographiques

peuvent s'avérer être un environnement favorable au développement économique, elles peuvent

également être défavorables à leur épanouissement territorial.

Les zones montagneuses, côtières et de plaine sont généralement confrontés à divers défis liés à leur

développement. Au sein de chaque zone de montagne, par exemple, on observe encore une grande

diversité, tant en termes de climat et d'écosystèmes que de populations et d'infrastructures. Les zones

de montagne de la région Marrakech-Safi abritent à la fois des zones rurales enclavées. Tandis que

certaines zones sont presque dépourvues d’infrastructure de transport, d'autres englobent une grande

partie du réseau de transport. Les vallées sont en différentes situations de contraste.

Quant aux zones côtières, elles constituent une spécificité géographique majeure de la région

Marrakech-Safi. En tant qu’interface entre la terre et la mer, elles offrent la possibilité d'exploiter des

opportunités économiques de la mer. Cependant, elles font face à de nombreux défis, d’une part, en

raison de la fragilité de leurs écosystèmes, de leur exposition à des événements extrêmes et de la

nécessité constante de gérer le littoral, et d’autre part, à cause des pressions croissantes exercées

sur les zones côtières en raison de la mondialisation de l'économie, de l'augmentation de la

connectivité, et du développement d'un tourisme de masse. Le contraste est encore fort entre les

zones urbaines ouvertes et celles rurales en crise structurelle.

Les zones de piémont présentent un attrait significatif pour le développement urbain et agricole,

comme en témoignent les nombreux territoires de la région Marrakech-Safi. Elles ont plus de chance

d'être équipées d’un certain nombre d’infrastructures et de services appropriés. De vastes parties des

massifs montagneux se situent à proximité des villes ou peuvent bénéficier de cette proximité pour

développer des activités économiques surtout le tourisme et les loisirs. Cependant, les zones de
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 306
montagne éloignées et enclavées sont privées de ces avantages. Elles sont souvent considérées

comme des « zones cachées au développement », et leurs défis socio-économiques spécifiques, par

rapport aux zones de montagne accessibles, continuent de s’accentuer. Ces zones représentent un

degré particulièrement élevé de marginalisation par rapport aux processus de développement socio-

économique, comme pour l’exemple de la commune de Sidi Ali Labrahla. Elles sont souvent

déconnectées des systèmes de communication et ont parfois une longue histoire de déclin

démographique.

A l'instar des zones de piémont, les plaines sont également très attractives pour le développement

urbain. Dans la région de Marrakech-Safi, ces zones représentent une minorité dont on y trouve des

territoires mal connectés entre eux par faiblesse des infrastructures routières. En revanche, les

territoires privilégiés de la plaine, comme pour le cas de la commune urbaine de Marrakech, sont

économiquement prospères. Ils attirent de nouveaux migrants des territoires défavorisés, qui y

cherchent du travail ou d’autres opportunités de service…etc. Ces centres disposent d’importantes

infrastructures d'enseignement, économiques et industrielles, et sont généralement considérés

comme compétitifs sur le plan régional. Cependant, les longues distances séparant ces centres, ainsi

que le manque d’infrastructures routières et de transports, limitent l’impact de leur dynamisme

économique sur les zones plus éloignées.

De plus, leur rayonnement et leur capacité à attirer les capitaux et les entreprises, ces centres

favorisent l’émergence de « zone d’ombre ». Ces zones dites d'ombre (un concept récemment

développé en urbanisme) sont souvent placées dans l’orbite d’une métropole et qui vivent dans son

ombre. Au fil du temps, ces zones d’ombre vont être dissimulés au développement et aux actions

publiques locales ont devenant des « zones cachées au développement ».

Les résultats tirés de l’étude montrent aussi que ces projets de territoire varient en fonction du niveau

de développement territorial. Les projets territoriaux sont des moyens pour stimuler le développement

territorial. Mais ils constituent une démarche très complexe. En effet, les enjeux locaux changent en

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 307
fonction de la densité de population du territoire concerné. De plus, le passage à de grands projets

nécessite d’abord l’acquisition de projet de base.

Dans l’analyse des projets de territoire étudiés nous les avons classés aussi en fonction de leur niveau

de développement et en fonction les plans d’action de chaque projet. Ces analyses nous ont permis

de tirer d’autres conclusions qui peuvent-être résumés comme suite :

Les territoires assez développés, comme le cas des communes de, Tahnaout, Amizmiz, Essaouira,

Benguerir, Souihla, Marrakech, bénéficient généralement des projets de grande taille, destinés à

renforcer leur attractivité et leur rayonnement indépendamment de leurs spécificités géographiques.

Ces projets s’inscrivent dans le cadre de grandes stratégies et programmes initiés par la volonté

royale, ou dans le cadre d’une stratégie nationale. Ils s’alignent sur la logique de concurrence

territoriale et se positionnent comme des projets porteurs d’avenir, capables de s’adapter rapidement

aux nouveaux enjeux d’attractivité territoriale et d‘investissements. Ces territoires, plus aux moins

riches, captent la majorité des projets programmés dans le plan de développement régional. Toutefois

ils sont assujettis à des contraintes considérables, avec des disparités internes, des problèmes socio-

économiques, l’explosion démographique, l’expansion de l’habitat insalubre résultant de l'exode rural.

Les territoires en développement, comme le cas des communes d’Asni, d’Aghouatim, de Smimou et

de Skhour Rehamna, bénéficient essentiellement des projets de proximité, indépendamment de leurs

spécificités géographiques. Ces territoires, relativement bien pourvus en infrastructures de base,

présentent cependant un déficit en infrastructures économiques. La montée en puissance de ces

territoires par rapport aux territoires sous-développés leur permet d’avoir plus de partenaires et, par

conséquent, plus de chance d’obtenir des projets. L’existence d’infrastructures de base (généralement

concentrées dans le centre de la commune) limite l’exode de la population et attire progressivement

des micros-investissements. Néanmoins, ces territoires restent vulnérables, car ils font partie du rural

marginal à l’exception des territoires dominés par des centres urbains où existe une dynamique

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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 308
économique plus ou moins confirmée. Ils sont relativement moins équipés en services de proximité :

santé, transport, enseignement…etc.

Les territoires sous-développés ou mal développés, comme la cas des communes d’Ouazguita, d’Imi

n Tlit, de Sidi Ali Labrahla, de Sidi Abdelmomen et de Sidi Chikr, bénéficient rarement des projets de

désenclavement et d’infrastructure de base, indépendamment de leurs spécificités géographiques.

Ces territoires classés en « zones cachées au développement » sont souvent isolés et ont difficilement

accès aux nouvelles technologies. Également, ils sont affectés par l’enclavement, et l’éloignement par

rapport aux centres urbains, même les plus proches, ce qui pèse lourdement sur la qualité de vie des

habitants. Les types de projets dans ces territoires sont globalement portés par la commune et les

acteurs publics. Dans ce type de territoires, mobiliser des financements ou trouver un partenaire est

un défi pour les acteurs locaux. D’une part, la majorité des partenaires hésitent à investir dans un

territoire pauvre, et d'autre part, les stratégies sectorielles et nationales ne coïncident pas avec leurs

réalités au niveau local. Ainsi, ces communes se limitent à des petits projets d’infrastructure car leur

budget ne leur permet pas de faire mieux. L’une des causes de la faiblesse de ce budget est

principalement les faibles recettes, les dépenses communales en fonctionnement. Le recul

démographique impacte aussi négativement les dotations globales de ces collectivités, puisque la

distribution des subventions publiques est basée sur des critères liés à la superficie, à la population,

au potentiel fiscal et à l’amélioration et la promotion des ressources propres.

Cette approche méthodologique à différente rentrée, nous a permis de conclure, à travers divers

projets d’aménagement des territoires locaux, que les acteurs s’impliquent, ou pas, dans leur

réalisation sans de vrais soucis d’implication ou non de l’autre, les pouvoirs de chaque acteur devraient

s’ajuster pour reconnaitre l’autre. La gouvernance de ces politiques et de ces projets de territoire se

font avec la faiblesse du système de confiance entre eux. La faiblesse de communication complique

et brouille les jeux, les enjeux et les intérêts de ces différents acteurs.

D’autre part, nous avons pu aussi développer et mobiliser de nouveaux concepts, comme celui du

phénomène des « zones cachées au développement », qui résulte de la standardisation des modèles
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 309
de développement et des logiques de montage des projets de territoire. Cela nous a poussés à

souligner la nécessité de prendre en compte le plus bas niveau des collectivités territoriale (la

commune) dans le processus de rattrapage des inégalités et de réduction des disparités régionales.

En effet, la commune est la collectivité territoriale de base et l’assise de la décentralisation, constituant

le pilier du développement territorial au Maroc, étant donné qu’elle procède au développement de son

territoire et en mettant en œuvre des projets en relation avec ses potentialités et ses ressources

spécifiques.

Par ailleurs, sur la base de nos résultats, et en les affrontant avec les définitions existantes de la

gouvernance territoriale, nous avons proposé la définition suivante qui s’approche plus des réalités

marocaines : la gouvernance territoriale est un mode de gestion de la politique territoriale basé sur

des outils et dispositifs territoriaux ad hoc. Elle constitue un processus dynamique, souple, adaptable

et paramétrable, réactif, transparent, parfois flou. Elle consiste à assimiler et concilier les intérêts, les

idéologies, les cultures (Les facteurs culturels et idéologiques exercent une grande influence dans le

processus de prise de décision) et les logiques multiples, voire divergentes, de l’ensemble des acteurs

territoriaux. Elle repose sur la coordination, la coopération et la négociation, afin d’aboutir à un accord,

en poursuivant les objectifs partagés, par la définition de règles de prise de décision, le choix de

priorités et la recherche de l'intérêt territorial. Également, elle consiste au partage de la responsabilité,

sous l’égide de l’État et la constitution, garants de sa légitimité.

Cette thèse a permis de dégager plusieurs constats et proposer des démarches qui peuvent aider à

l’élaboration d’un modèle de gouvernance territoriale marocain. En effet, si la réponse aux problèmes

de l’incohérence territoriale héritée de la période coloniale que connaît le Maroc, avec la concentration

spatiale des activités dans une partie seulement du territoire et les disparités en matière de

développement, est à trouver au niveau local et national, personne ne peut se prononcer sur

l’efficacité et la capacité des projets et stratégies menés actuellement à résorber les déséquilibres

hérités et nouveaux. La raison fondamentale tient à la difficulté d’insertion de ces projets dans leur

territoire, pour en faire de véritables leviers de développement, ainsi qu’à la difficulté d’adaptation
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et

Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 310
des acteurs aux changements et nouvelles responsabilités. La décentralisation a attribué à l’élu de

nouvelles responsabilités et compétences transférées de l’État, pour lesquelles l’élu est désormais

censé acquérir non seulement les qualités d’un politicien chevronné, mais également celles de leader,

de stratège, d’entrepreneur et de diplomate. Ce sont des compétences nécessaires pour administrer.

Aujourd’hui, le développement des collectivités territoriales est donc plus que jamais confronté à la

qualité des acteurs chargés de penser, mener et gérer les projets de développement.

A ce jour, la décentralisation, la déconcentration et la régionalisation tentent d’être les outils de la

modernisation administrative de l'État et des leviers pour l’évolution de l'appareil d'État et de l'action

publique territoriale auprès des citoyens. Dans cette logique, nous pouvons estimer qu’aujourd’hui le

Maroc est sur la bonne voie dans ses réformes structurantes. Néanmoins, ces réformes et dispositifs

trouvent leurs limites dans les mécanismes de leur mise en œuvre. En effet, la réussite de ces

processus ne dépend pas seulement des modalités d’application de la loi ou des ressources financières,

mais également en grande partie des acteurs impliqués dans le pilotage ou la mise en œuvre de ces

dispositifs. Dans ce sens, le Roi Mohamed VI a réaffirmé dans son message Royal adressé aux

participants aux premières Assises nationales du développement humain le 19 septembre 2019, que

« … L’investissement dans le capital humain immatériel se hisse au rang de priorité absolue et

constitue ainsi le fondement de toute réforme, le pilier de la construction de l’avenir… ».

En ce qui concerne les modèles de développement, cette thèse a également montré que les acteurs

locaux doivent prendre en considération les spécificités et les déficits de chaque territoire d’une part,

et les zones cachées au développement, souvent localisées à l’échelle communale, d’autre part. La

solution aux problèmes d'inégalité de développement que tout territoire connaît, réside dans l’échelle

à laquelle est pensée le développement, l'efficacité et la capacité à créer et réaliser des projets de

territoire capables de répondre à l’ensemble des déficits locaux. Le problème réside non seulement

dans le choix des projets, plus ou moins importants, mais aussi dans la création d’une synergie entre

le potentiel territorial et ses ressources humaines (acteurs), assurant ainsi un développement

territorial, non-standardisé, basé sur le principe de la différenciation et en harmonie avec les

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 311
orientations régionales et nationales. Ceci est avant tout une question de gouvernance territoriale,

qui s’inscrit dans un système très complexe.

Cette complexité trouve ses origines dans le manque de coordination et de communication entre les

acteurs au niveau local, la faible maturité politique des élus, les divergences d’intérêts personnels et

politiques entre les acteurs, la construction qui n’est pas collective des projets territoriaux, la

divergence entre les enjeux au niveau local et les enjeux régionaux et nationaux, l’absence d’un cadre

de redevabilité et de responsabilisation des acteurs, la disparité des compétences et des capacités

entre le pouvoir central et local et les acteurs décentralisés et déconcentrés, et enfin le déphasage

entre la théorie et la pratique effective sur le terrain de l’application des lois et réformes. Selon les

principaux résultats de cette thèse, la disparité des compétences entre les acteurs décentralisés et

déconcentrés, les conflits politiques, le manque de transparence, la corruption, l’individualisme

couplés à l’analphabétisme et au faible sens civique, sont à relier à l’absence d’une doctrine politique

et d’un programme et de stratégies bien définis dans les partis politiques en amont et chez les élus

en aval. Dès lors, sans mesure concrète pour mettre de l’ordre, sensibiliser à la citoyenneté et

moraliser les élus, et pour imposer un système de contrôle, les reformes et dispositifs, malgré leur

pertinence, demeureront stériles et continueront à péricliter.

De ce fait, malgré l’adoption de la régionalisation avancée et des politiques de décentralisation et de

déconcentration, on constate, après avoir analysé finement les discours des acteurs et les décisions

et les lois territoriales prises jusqu’à nos jours, qu’ils sont en quasi-totalité recentralisés (on peut

parler d’une décentralisation centralisée, par le faible transfert de compétences et ressources) et

reconcentrés (on peut parler d’une déconcentration concentrée, par le faible transfert du pouvoir

décisionnel et des ressources). Cela vaut aussi pour la charte de la déconcentration de 2018 et les

lois relatives aux collectivités territoriales. Bien que l’Etat ait délégué, transféré et partagé certaines

compétences, il a fixé des normes et des procédures extrêmement rigides qui n’ont pas donné de

véritables marges de manœuvre aux Collectivités Territoriales. En effet, pour pouvoir parler d’un

véritable développement territorial et d’une vraie réussite de la gouvernance territoriale, il est

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 312
nécessaire de relancer la politique de décentralisation et déconcentration. L'autonomie locale se donne

réellement au moment où l’on permet aux collectivités territoriales d’avoir les moyens budgétaires et

la liberté d’agir sur leur territoire, et de construire de vraies philosophies d’action. Les principaux

résultats de cette thèse, montre que l’autonomie dans la prise de décision au niveau local est tributaire

des moyens budgétaires et des compétences transférés de l’État aux collectivités territoriales. Pour

les acteurs décentralisés, la décision est plutôt liée à l’appartenance politique dominante des membres

du conseil, à la coordination horizontale et verticale entre les acteurs, et à l’insuffisance de pouvoir

des élus, qui en revendiquent plus, surtout en ce qui concerne le budget et l’importance de la voix du

président du conseil (car la voix du président n’est prépondérante qu’en cas du partage égal des voix

du conseil).

Toutefois, les dispositifs de décentralisation et déconcentration ne peuvent être réalisés également

que s’il y a une véritable volonté politique de changement au plus haut sommet de l‘État (niveau

central), mais aussi au plus bas niveau territorial (niveau local). Ainsi, le changement ne pourra se

faire qu’avec des reformes qui toucheront la mentalité de l’acteur responsable de la territorialisation

de ces dispositifs. Dans la majorité des processus de prise de décisions, ce sont les intérêts individuels

et politiques qui commandent et qui contrôlent l’équilibre au sein des conseils élus, que ce soit au

niveau local ou central. Ainsi, pour atteindre ces objectifs de changement, le rôle des partis politiques

est primordial, dans le recrutement des élites et leaders politiques et la sélection des candidats,

puisqu’ils sont les intermédiaires entre le peuple et le gouvernement, et qu’ils jouent un rôle central

dans le processus de production, de formation et d’encadrement des élites politiques. L’une des

conclusions de cette thèse, est que les lois ne peuvent pas changer les mentalités. Quand les conflits

politiques et idéologiques entrent en jeu, la gouvernance territoriale perd sa valeur et on ne peut plus

gouverner.

En ce qui concerne, la coordination entre les acteurs, cette thèse a montré que la proximité

géographique des niveaux d’intervention impacte la qualité de la relation entre les échelles

territoriales. En fait, plus on s’éloigne de la sphère centrale, plus la qualité de la relation et du

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 313
processus de coordination s’affaiblit, et ceci bien que le gouverneur ou le Wali, en leur qualité de

représentants de l'Etat, doivent veiller à la coordination entre l’ensemble des acteurs territoriaux. Nos

résultats montrent que sans un engagement et une volonté politique de l’ensemble des acteurs, les

walis et les gouverneurs ne peuvent pas assurer leur rôle de coordinateurs et aucune politique et/ou

stratégie, si parfaite soit-elle, ne peut s’ancrer de façon efficace.

Également, concernant l’implication de la population dans la prise de décision, nous pouvons retenir

à travers les résultats de cette thèse qu’il y a une crise de confiance envers les partis politiques en

général, et les élites politiques en particulier. Cette crise résulte, d’une part, de la non-transparence

des pouvoirs locaux, qui ne permet pas aux citoyens d'être sur un pied d'égalité en termes

d’information, et d’une autre part, de la succession des promesses non tenues.

Concernant la gouvernance territoriale, cette thèse a montré que la bonne ou la mauvaise

gouvernance, l’échec ou la réussite des projets, sont la conséquence d’un processus complexe

nécessitant un écosystème favorable. Ce n’est pas l’affaire d’un seul acteur ou d’un simple dispositif

juridique, cela dépend de tout un système territorial complexe, où, parfois, un maillon faible peu

créer, directement ou indirectement, des dysfonctionnements. Également, la simple application de la

loi peut être la source de conflits et du blocage des projets, car, au Maroc, il y a un grand décalage

entre les lois et les réalités locales et des contradictions fréquentes entre les lois sectorielles. Donc,

les principaux défis de la gouvernance territoriale sont donc de réussir la conciliation de la coordination

horizontale et verticale entre les échelles territoriales et entre les différentes politiques sectorielles.

De ce fait, s’il est facile de trancher sur la bonne ou mauvaise gouvernance territoriale des projets,

cela ne reflète pas forcément la réalité des choses, car un projet réussi ne veut pas forcément dire

qu’il était bien gouverné, et inversement, un projet échoué ne veut pas forcément dire qu’il l’était

mal. En effet, la gouvernance territoriale est un processus très complexe où le consensus est difficile

à trouver entre les acteurs, et qui doit être recherché tout au long du projet. De la sorte, on peut

avoir une bonne gouvernance avant le projet, mais une défaillance pendant et/ou après le projet.

Donc, pour dire qu’il y a une bonne ou une mauvaise gouvernance, il faut savoir se positionner dans
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 314
la partie des projets où l’éthique de la gestion n’a pas été respectée, en expliquant pourquoi et

comment.

Pour tenter de caractériser « objectivement » cette gouvernance territoriale, nous avons proposé une

méthode de calcul d’un indice de gouvernance territoriale, adaptée au contexte marocain et à l’échelle

communale à partir de celle utilisée par la GIZ (l'agence allemande de coopération internationale pour

le développement) pour la république du Benin. Cet indice peut être appliqué par les chercheurs, mais

aussi par les communes comme une forme d’auto-évaluation annuelle. Cependant pour les chercheurs

les limites de cette méthode résident dans l’accessibilité des données, comme ce fut notre cas, puisque

nous n’avons pu l’appliquer qu’à quelques communes en raison de la difficulté d’obtention des données

d’entrée et les divers coûts de déplacement sur un vaste terrain.

Cette thèse ouvre des perspectives sur des recherches ultérieures qui pourraient enrichir davantage

l’analyse du système des acteurs de la gouvernance territoriale en relation avec les politiques et

actions publiques. Un élargissement des communes étudiées permettrait de construire la réflexion sur

plus de données et de faire émerger d’autres réalités qui pourraient changer la vision des études

axées seulement sur le niveau national, régional et provincial. En effet, comme nous l’avons suggéré

à plusieurs reprises dans cette thèse, les niveaux national, régional ou même provincial, ne reflètent

à eux seul les réalités de l’échelle locale.

A partir de nos résultats, des recherches futures pourront se focaliser sur le développement d’une

forme de « gouvernance à géométrie variable », paramétrable et capable de s’adapter à chaque

contexte local, et solution pour la non-standardisation des modèles de gouvernance. Dans le même

sens, il est souhaitable de se pencher sur la possibilité de mettre en place des politiques de

décentralisation basées sur le principe de la différenciation territoriale, capables de s’adapter aux

contextes des différents territoires.

Ce système de gestion territorial à géométrie variable et flexible pourrait faire écho à l’une des

principales caractéristiques du système politique traditionnel marocain, à savoir le Makhzen local

(qualificatif employé par Ahmed al Mansur dans son livre « Morocco in the reign of Mawlay Sulayman
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 315
» pour désigner les représentants du sultan au niveau local). Dans sa description du Makhzen local, il

a montré que le pouvoir central mobilise plusieurs modalités de gestion en prenant en compte les

contextes locaux. La centralité n’est pas érigée en dogme absolu assurant la fidélité envers le pouvoir

central. Une gouvernance à géométrie variable signifie plus d’autonomie dans la prise de décision

pour les acteurs locaux. Un processus long et délicat mais indispensable dans la construction de la

légitimité des acteurs et la quête de la confiance du citoyen envers leurs représentants ainsi que leurs

dirigeants.

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 330
TABLE DES MATIERES
SOMMAIRE .................................................................................................................................. 5
GLOSSAIRE ................................................................................................................................. 6
INTRODUCTION GENERALE ......................................................................................................... 1
PARTIE I : CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE ............................................................. 17
1. Introduction partie 1 .................................................................................................. 17
2. Chapitre 1. Cadre méthodologique de l’étude et argumentaire du choix du terrain ... 17
2.1. Introduction chapitre 1 .................................................................................................... 17
2.2. Argumentaire du choix du terrain ..................................................................................... 18
2.2.1. L’approche Géographique ................................................................................................ 18
a) Le contexte spatial : région de Marrakech-Safi ............................................................ 19
2.2.2. L’approche par niveau de développement .......................................................................... 22
a) Collecte des données ................................................................................................ 23
b) Calcul de l’indice de développement territorial multidimensionnel .................................. 25
2.2.3. La méthodologie d’enquête, de collecte et d’analyse des données ........................................ 27
2.3. Études de cas : projets choisis et outils de terrain .............................................................. 28
2.3.1. Les projets choisis ........................................................................................................... 28
30
2.3.2. Les outils d’enquête ........................................................................................................ 30
a) Les entretiens .......................................................................................................... 30
b) La confidentialité et l’anonymat des interviewés .......................................................... 32
2.4. Conclusion chapitre 1 ...................................................................................................... 33
3. Chapitre 2. Aménagement du territoire, gouvernance et politiques de décentralisation
et de déconcentration ............................................................................................................... 33
3.1. Introduction chapitre 2 .................................................................................................... 33
3.2. La naissance de la politique de l’aménagement du territoire au Maroc .................................. 34
3.2.1. Pour une définition de l’aménagement du territoire ............................................................ 35
3.3. Décentralisation et déconcentration : aménager le territoire à l’échelle de la décision ............ 57
3.3.1. Décentralisation et déconcentration .................................................................................. 57
a) Le processus de décentralisation au Maroc, un héritage en question ? ........................... 59
b) Etat des lieux de la déconcentration au Maroc ............................................................. 80
3.3.2. De la gouvernance a la gouvernance territoriale ................................................................. 88
a) La gouvernance ....................................................................................................... 89
L’apparition du concept de la gouvernance : brève esquisse historique ..............................89
La définition de la gouvernance ......................................................................................91
b) Le territoire et sa gouvernance pour une gouvernance territoriale ................................. 94
La notion de territoire ...................................................................................................94
L’espace fait partie du territoire .....................................................................................95
Le territoire, les acteurs et la gouvernance ......................................................................98
Chaque territoire a sa gouvernance ................................................................................99
Les différentes sphères du système territorial et leur mode d’organisation .................... 100
3.3.3. Vers une définition de la gouvernance territoriale ............................................................. 103
3.3.4. La gouvernance territoriale au Maroc .............................................................................. 104
3.4. Conclusion chapitre 2 .................................................................................................... 115
4. Conclusion partie 1 ................................................................................................... 115
PARTIE II : LA GOUVERNANCE TERRITORIALE ET LE SYSTEME D’ACTEURS DÉCENTRALISÉ ET
DÉCONCENTRÉ DE LA REGION MARRAKECH-SAFI .................................................................. 118
1. Introduction partie 2 ................................................................................................ 118
2. Chapitre 1. Du territoire tribal à la Région de Marrakech-Safi ................................. 120
______________________________________________________________________________________________

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 331
2.1. Introduction chapitre 1 .................................................................................................. 120
2.2. Une disparité et une injustice territoriale effets de l’héritage colonial .................................. 120
2.2.1. La colonisation : une nouvelle ère au Maroc, de la régionalisation militaire à la régionalisation
sécuritaire .................................................................................................................................. 132
2.2.2. Le Maroc indépendant ................................................................................................... 148
2.3. Les « zones cachées » au développement ou les limites de l’institutionnalisation et de la
standardisation du développement territorial ................................................................................. 168
2.3.1. Variation de l’IDTM au niveau de chaque province ............................................................ 171
2.3.2. Le phénomène des zones « cachées » au développement territorial ................................... 173
a) Les déficits valeurs significatives du développement territorial, calculées à partir de l’IDTM
174
b) Disparités internes, un facteur à prendre en compte dans le classement du niveau de
développement des territoires. ....................................................................................... 177
2.4. Conclusion chapitre 1 .................................................................................................... 179
3. Chapitre 2. A chaque niveau de développement, un type de projets de développement
territorial ................................................................................................................................ 179
3.1. Introduction chapitre 2 .................................................................................................. 179
3.2. Le territoire comme un carrefour d’enjeux face à une logique de standardisation des projets de
développement ........................................................................................................................... 180
3.3. Présentation des projets étudiés : une grande diversité d’objectifs mais une seule logique
d’uniformisation .......................................................................................................................... 187
3.4. Conclusion chapitre 2 .................................................................................................... 205
4. Conclusion partie 2 ................................................................................................... 206
PARTIE III : LE DEVELOPPEMENT TERRITORIAL, LA GOUVERNANCE ET LES DISCOURS DES
ACTEURS DÉCENTRALISÉS ET DÉCONCENTRÉS ....................................................................... 208
1. Introduction partie 3 ................................................................................................ 208
2. Chapitre 1. La prise de décision : de la nécessité de coordination efficace, engagement
citoyen, autonomie locale et renforcement des compétences des acteurs ............................. 212
2.1. Introduction chapitre 1 .................................................................................................. 212
2.2. La prise de décision des acteurs déconcentrés et décentralisés ou les défis de coordination .. 212
2.2.1. Les liens, la nature de relation entre les échelles territoriales ............................................ 212
a) Le profil des interviewés ......................................................................................... 213
b) La coordination entre les échelles territoriales ........................................................... 215
2.2.2. L’implication des citoyens dans la prise de décision .......................................................... 226
2.2.3. L’autonomie dans la prise de décision au niveau local ....................................................... 238
2.2.4. L’échelle de la prise de décision des projets d'aménagement des territoires locaux .............. 248
2.3. Disparités « compétencielles » et insuffisance d’écoute entre les acteurs décentralisés et
déconcentrés .............................................................................................................................. 257
2.3.1. Perception des acteurs sur les dispositifs de décentralisation et de déconcentration ............. 257
2.3.2. Relations entre les acteurs décentralisés et déconcentrés .................................................. 263
2.4. Conclusion chapitre 1 .................................................................................................... 266
3. Chapitre 2. La gouvernance territoriale : un processus complexe face à la multiplicité
d’acteurs et aux spécificités locales ....................................................................................... 267
3.1. Introduction chapitre 2 .................................................................................................. 267
3.2. La gouvernance territoriale un système nécessitant plus de croisement de la décentralisation et
déconcentration .......................................................................................................................... 267
3.2.1. Rôles et responsabilités des autorités locales, des élus, de l’État, de la société civile et du secteur
privé dans le renforcement du système de la gouvernance territoriale .............................................. 267
a) Les rôles et responsabilités des autorités locales pour renforcer le système de gouvernance
territoriale .................................................................................................................... 268
b) Rôles et responsabilités des élus pour renforcer le système de gouvernance territoriale 269
c) Rôles et responsabilités du gouvernement central (État) pour renforcer le système de
gouvernance territoriale ................................................................................................ 269
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 332
 d) Rôles et responsabilités de la société civile pour renforcer le système de gouvernance
territoriale .................................................................................................................... 269
e) Rôles et responsabilités du secteur privé pour renforcer le système de gouvernance
territoriale .................................................................................................................... 270
3.2.2. La gouvernance territoriale des projets d’aménagement des territoires locaux .................... 270
3.2.3. Vers un indice de gouvernance territoriale ....................................................................... 280
a) Les critères utilisés pour le calcul de l’indice de gouvernance territoriale ...................... 281
b) Le calcul de l’IGT .................................................................................................... 284
3.3. Montages des projets : pour une prise en compte des spécificités à différents niveau territoriaux
290
3.3.1. Vérification de la première hypothèse ............................................................................. 291
3.3.2. Vérification de la deuxième hypothèse ............................................................................ 293
3.3.3. Vérification de la troisième hypothèse ............................................................................. 295
3.4. Conclusion chapitre 2 .................................................................................................... 297
4. Conclusion partie 3 ................................................................................................... 298
CONCLUSION GENERALE ......................................................................................................... 300
BIBLIOGRAPHIE ...................................................................................................................... 317
TABLE DES MATIERES ............................................................................................................. 331
TABLE DES ILLUSTRATIONS .................................................................................................... 334
TABLE DES TABLEAUX ............................................................................................................. 338
ANNEXES ................................................................................................................................. 339
1. Annexe 1 : Questionnaire et guide d’entretien utilisés pendant l’enquête ............... 340
2. Annexe 2 : commune de Tahnaout ........................................................................... 347
3. Annexe 3 : commune d’Amizmiz ............................................................................... 348
4. Annexe 4 : commune d’Essaouira ............................................................................ 349
349
5. Annexe 5 : commune de Benguerir ........................................................................... 350
6. Annexe 6 : commune de Souihla ............................................................................... 351
7. Annexe 7 : commune de Marrakech .......................................................................... 352
8. Annexe 8 : commune d’Asni ..................................................................................... 353
9. Annexe 9 : commune d’Aghouatim ........................................................................... 354
10. Annexe 10 : commune de Smimou ........................................................................... 355
11. Annexe 11 : commune de Skhour Rehamna ............................................................. 356
12. Annexe 12 : commune d’Ouazguita .......................................................................... 357
13. Annexe 13 : commune d’Imi-N-Tlit ........................................................................... 358
14. Annexe 14 : commune de Sidi Ali Labrahla ............................................................... 359
15. Annexe 15 : commune de Sidi Abdelmoumen ........................................................... 360
16. Annexe 16 : Commune de Sidi Chiker ....................................................................... 361

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 333
TABLE DES ILLUSTRATIONS
Figure 1 : La densité de la population de la région Marrakech-Safi entre 1994, 2004 et 2014 ................ 7
Figure 2 : Localisation de la région Marrakech-Safi ............................................................................ 8
Figure 3 : Trajectoire générale de la politique publique territoriale marocaine .....................................11
Figure 4 : Les limites, l’altitude et le découpage provincial de la région Marrakech-Safi ........................19
Figure 5 : Configuration topographique de la région Marrakech-Safi ...................................................20
Figure 6 : Méthodologie adoptée pour le calcul du IDTMC/P ...............................................................23
Figure 7 : Les zones d’étude ...........................................................................................................26
Figure 8 : Les projets choisis ..........................................................................................................30
Figure 9 : Le statut institutionnel des personnes interrogées .............................................................31
Figure 10 : l’architecture de l’Etat et des collectivités territoriales Marocain(es) ...................................59
Figure 11 : Compétences propres, partagées et transférées de la commune au Maroc depuis 2015 .......73
Figure 12 : Compétences propres, partagées et transférées de la préfecture ou la province depuis 2015
...................................................................................................................................................76
Figure 13 : Compétences propres, partagées et transférées de la région depuis 2015 ..........................79
Figure 14 : Les objectifs et les principes de la déconcentration au Maroc depuis 2018 ..........................84
Figure 15 : Les règles générales de l'organisation administrative des services déconcentrés au Maroc depuis
2018 ............................................................................................................................................84
Figure 16 : Les règles encadrant les relations des services déconcentrés aux niveaux régional, préfectoral
ou provincial au Maroc depuis 2018 ................................................................................................86
Figure 17 : Chronologie des politiques de décentralisation et de déconcentration .................................87
Figure 18 : Les délibérations qui ne peuvent être appliquées qu'après avoir été approuvées par le
gouverneur ou l’autorité gouvernementale chargée de l'intérieur .......................................................88
Figure 19 : Les sphères du système territorial ................................................................................ 103
Figure 20 : Le nouveau découpage territorial du Maroc depuis 2015 ................................................. 110
Figure 21 : Le découpage tribal du Maroc ...................................................................................... 122
Figure 22 : L’organisation territoriale du Maroc avant la colonisation ................................................ 128
Figure 23 : Etapes de l’occupation française de « pacification / conquête ». Conception et réalisation : S.
Salhi (2022), selon les données de la Bibliothèque nationale de France et le centre des archives
diplomatiques du ministère des Affaires étrangères françaises ......................................................... 134
Figure 24 : L’organisation territoriale du Maroc en 1914. Conception et réalisation : S. Salhi (2022), selon
les données de la Bibliothèque nationale de France et le centre des archives diplomatiques du ministère
des Affaires étrangères française .................................................................................................. 136

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 334
Figure 25 : Organisation territoriale du Maroc en 1919. Conception et réalisation S. Salhi (2022), selon les
données de la Bibliothèque nationale de France et le centre des archives diplomatiques du ministère des
Affaires étrangères française ........................................................................................................ 139
Figure 26 : Organisation territoriale du Maroc en 1926. Conception et réalisation : S. Salhi (2022), selon
les données de la Bibliothèque nationale de France et le centre des archives diplomatiques du ministère
des Affaires étrangères françaises ................................................................................................. 141
Figure 27 : Organisation territoriale du Maroc en 1935. Conception et réalisation : S. Salhi (2022), selon
les données de la Bibliothèque nationale de France et le centre des archives diplomatiques du ministère
des Affaires étrangères françaises. ................................................................................................ 143
Figure 28 : Organisation territoriale du Maroc en 1940. Conception et réalisation : S. Salhi (2022), selon
les données de la Bibliothèque nationale de France et le centre des archives diplomatiques du ministère
des Affaires étrangères françaises ................................................................................................. 145
Figure 29 : Organisation territoriale du Maroc en 1955. Conception et réalisation : S. Salhi (2022), selon
les données de la Bibliothèque nationale de France et le centre des archives diplomatiques du ministère
des Affaires étrangères françaises ................................................................................................. 147
Figure 30 : Le découpage régional du Maroc en 1971. Conception et réalisation : S. Salhi (2022), selon les
données de la Bibliothèque nationale de France et le centre des archives diplomatiques du ministère des
Affaires étrangères françaises ....................................................................................................... 151
Figure 31 : Le découpage régional du Maroc en 1997 ..................................................................... 153
Figure 32 : Le découpage régional du Maroc en 2015. .................................................................... 155
Figure 33 : Evolution de la contribution des régions à la croissance du PIB national entre 2015 et 2019
................................................................................................................................................. 158
Figure 34 : Limite de la région de Marrakech en 1935 ..................................................................... 162
Figure 35 : Limite de la région de Marrakech en 1940 ..................................................................... 163
Figure 36 : Limite de la région de Marrakech en 1955 ..................................................................... 165
Figure 37 : Limite de la région de Tensift en 1971 .......................................................................... 166
Figure 38 : Limite de la région de Marrakech-Tensift-Al Haouz en 1997 ........................................... 167
Figure 39: Répartition des valeurs des déficits des communes au sein des provinces/préfectures de la
région Marrakech-Safi ................................................................................................................. 170
Figure 40 : Répartition spatiale de l’indice de développement territorial multidimensionnel au niveau
communal (Recensement Général de la Population et de l'Habitat de 2014) ...................................... 171
Figure 41 : Répartition spatiale de l’indice de développement territorial multidimensionnel au niveau
provincial ................................................................................................................................... 172
Figure 42 : La répartition des déficits au sein des provinces de la région Marrakech-Safi .................... 175
Figure 43 : Les écarts types entre les IDTM à échelle communale .................................................... 178
Figure 44 : Les projets de développement par niveau de développement du territoire ........................ 183
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 335
Figure 45 : Eléments influençant le développement des territoires développés .................................. 184
Figure 46 : Eléments influençant le développement des territoires en développement ....................... 185
Figure 47 : Eléments influençant le développement des territoires sous-développés .......................... 187
Figure 48 : Les étapes de la préparation du corpus de textes issus des entretiens ............................. 211
Figure 49 : Le profil des acteurs interviewés .................................................................................. 214
Figure 50 : L’âge et le sexe des acteurs enquêtés ........................................................................... 214
Figure 51: Niveau scolaire des acteurs enquêtés ............................................................................ 215
Figure 52: La coordination entre les échelles territoriales selon les types d’acteurs (sous-corpus1, logiciel
Lexico 5) .................................................................................................................................... 216
Figure 53: Les mots décrivant la relation entre les échelles territoriales selon les types d’acteurs et leur
échelle territoriale (Analyse de ventilation d’une forme du sous-corpus n° 1 (logiciel Lexico 5)) .......... 217
Figure 54: Identification des relations entre les échelles territoriales par l’analyse des champs lexicaux
dominants dans le sous-corpus 1 des entretiens par Analyse des classes et analyse factorielle des
correspondances élargies du sous-corpus n°1 (logiciel IRaMuTeQ)). ................................................. 221
Figure 55 : Relation entre les enjeux locaux et les enjeux des autres échelles territoriales (questions n°
30, 31 et 32 du questionnaire adressé aux acteurs (logiciel XLSTAT)) .............................................. 222
Figure 56: Arborescence des liens et relation entre les échelles territoriales (Analyse de similitude du sous-
corpus n° 1 (logiciel IRaMuTeQ)) .................................................................................................. 223
Figure 57: Nature des relations et synchronisation entre les échelles territoriales (Analyse en composante
principale de la question n° 29 (logiciel XLSTAT)). .......................................................................... 225
Figure 58: Statut et niveau scolaire des enquêtés .......................................................................... 227
Figure 59: Age et sexe des enquêtés ............................................................................................ 227
Figure 60: Les échelles de la participation (Arnstein, 1969 ). ........................................................... 228
Figure 61: Implication des citoyens selon les différents acteurs. (Analyse Factorielle des Correspondances
(AFC) du sous-corpus numéro 2 (logiciel Lexico 5)) ........................................................................ 229
Figure 62: Implication des citoyens selon les discours des citoyens (Analyses des classes et analyse
factorielle des correspondances élargies du sous-corpus n°2 (logiciel IRaMuTeQ)). ............................ 230
Figure 63: Mode d’implication et d’information de la population selon les acteurs interrogés (Analyse en
composante principale de la question n° 21 du questionnaire adressé aux acteurs (logiciel XLSTAT)) .. 232
Figure 64: Intérêt de la participation de la société civile au processus de prise de décision selon les acteurs
interrogés de la société civile. (question n° 20 du questionnaire adressé à la société civile et/ou
bénéficiaires des projets) ............................................................................................................. 234
Figure 65: Rôle des acteurs interrogés de la société civile dans la prise de décision (questions n° 9, 10, 11,
13 et 14 du questionnaire adressé à la société civile et/ou bénéficiaires des projets) ......................... 235

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 336
Figure 66: Facteurs entravant la participation de la société civile au processus de prise de décision selon
les acteurs interrogés de la société civile (question n° 21 du questionnaire adressé à la société civile et/ou
bénéficiaires des projets) ............................................................................................................. 236
Figure 67: Perception par les acteurs de leur autonomie dans la prise de décision au niveau local (Analyse
Factorielle des Correspondances (AFC) du sous-corpus n° 3 (logiciel Lexico 5)) ................................. 240
Figure 68: Analyse de comparaison entre paires de mots clés (autonomie et décision locale) du sous-
corpus numéro 3 (logiciel T-Lab plus) ............................................................................................ 244
Figure 69: Les missions en termes de prise de décision selon le type et le niveau d’intervention des acteurs
(questions 16 et 17 du questionnaire adressé aux acteurs (logiciel XLSTAT)) .................................... 245
Figure 70: Impact des relations interpersonnelles, politiques et des difficultés budgétaires sur la prise de
décision (questions 23 et 24 du questionnaire adressé aux acteurs (logiciel XLSTAT)) ........................ 246
Figure 71: Les conditions de la prise de décision selon les acteurs (question n° 27 du questionnaire
adressé aux acteurs (logiciel XLSTAT)) .......................................................................................... 247
Figure 72: Echelle de prise de décision des principaux projets d’aménagement du territoire au niveau local
selon les acteurs enquêtés ........................................................................................................... 252
Figure 73: La décision en termes de gestion des projets locaux ....................................................... 253
Figure 74: Impact de la multitude d'acteurs sur la décision prise, ou sur le projet.............................. 254
Figure 75: Eléments influant sur la prise de décision au niveau local ................................................ 255
Figure 76: Le processus de prise de décision au niveau local .......................................................... 256
Figure 77: Modélisation des Thèmes Émergents du sous-corpus numéro 5 ........................................ 258
Figure 78: Perception des dispositifs de déconcentration et déconcentration par les acteurs. (Tri croisé des
questions n° 10, 11, 13 et 14. logiciel XLSTAT) .............................................................................. 262
Figure 79: Perception des nouveaux dispositifs et leur impact sur la réduction des disparités spatiales
(analyse en composante principale des questions n° 10 et 11. Logiciel XLSTAT) ................................ 263
Figure 80: Rôles et responsabilités des différents acteurs dans le renforcement du système de gouvernance
territoriale d’après les entretiens. ................................................................................................. 268
Figure 81: La nature des relations entre les acteurs des projets locaux ............................................. 271
Figure 82: Etat d’avancement des projets selon les caractéristiques des communes ........................... 272
Figure 83: Facteurs de réussite et d’échec des projets locaux .......................................................... 273
Figure 84: L'engagement des acteurs avant, pendant et après le projet ............................................ 274
Figure 85: Causes de la complexité de la gouvernance territoriale selon les dires d’acteurs ................ 275
Figure 86: Causes de la complexité de la gouvernance territoriale selon le type d’acteurs. ................ 278
Figure 87: Conditions de la réussite de la gouvernance territoriale selon le type d’acteurs. ................. 278
Figure 88 : Indicateurs et indices de chaque hypothèse .................................................................. 291
Figure 89 : Valeurs de la corrélation Pearson de la première hypothèse ............................................ 292
Figure 90: La matrice de corrélation de la première hypothèse ........................................................ 293
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 337
Figure 91 : Valeurs de la corrélation Pearson de la deuxième hypothèse ........................................... 294
Figure 92: La matrice de corrélation de la deuxième hypothèse ....................................................... 295
Figure 93: Valeurs de la corrélation Pearson de la troisième hypothèse ............................................ 296
Figure 94: La matrice de corrélation de la troisième hypothèse ........................................................ 297

TABLE DES TABLEAUX

Tableau 1: Dimensions et variables utilisées en fonction du niveau de cohérence interne .....................24
Tableau 2 : Liste des projets choisis ................................................................................................29
Tableau 3 : Les investissements publics et privés inscrits dans le plan triennal 1965-67 (en Milliers de DH)
...................................................................................................................................................46
Tableau 4 : L’investissement public inscrit au plan 1968-72 (Milliers de Dirham) .................................47
Tableau 5 : faire un tableau synthétique de toutes les grandes actions d’aménagement du territoire au
Maroc ..........................................................................................................................................52
Tableau 6 : Chronologie du concept de la gouvernance ................................................................... 114
Tableau 7 : La distribution de la population des régions en 1997 (RGPH, 2014) ................................. 154
Tableau 8 : La population de la zone civile et militaire de la région de Marrakech .............................. 164
Tableau 9 : Table de corrélation entre les déficits ........................................................................... 174
Tableau 10 : Les projets d’envergure, de confirmation, d’attractivité et de rayonnement choisis dans les
territoires développés .................................................................................................................. 184
Tableau 11 : Les projets de proximité des territoires en développement ........................................... 185
Tableau 12 : Projets de désenclavement et d’infrastructure de base destinés aux territoires sous-
développés ................................................................................................................................. 186
Tableau 13 : Les partenaires et leurs engagements dans le projet de la salle couverte omnisports de
Tahnaout .................................................................................................................................... 188
Tableau 14 : Les partenaires et leurs engagements dans le projet de village des artisans d‘Amizmiz. .. 189
Tableau 15: Les partenaires et leurs engagements dans le projet de la réhabilitation de la médina
d’Essaouira ................................................................................................................................. 191
Tableau 16 : Les partenaires et leurs engagements dans le projet d’aménagement du Souk Hebdomadaire
de Benguerir. .............................................................................................................................. 193
Tableau 17 : Les partenaires et leurs engagements dans le projet de l’abattoir de Souihla ................. 194
Tableau 18 : Les partenaires et leurs engagements dans le projet d’irrigation de la palmeraie de Marrakech
................................................................................................................................................. 195
Tableau 19: Les partenaires et leurs engagements dans le projet d’aménagement du centre de la commune
d’Asni ........................................................................................................................................ 198
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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 338
Tableau 20: Les partenaires et leurs engagements dans le projet de l’école communale d’Aghouatime 199
Tableau 21: Les partenaires et leurs engagements dans le projet d’aménagement du Marché hebdomadaire
de Smimou ................................................................................................................................. 199
Tableau 22: Les partenaires et leurs engagements dans le projet de la maison de l’étudiant de Skhour
Rehamna.................................................................................................................................... 200
Tableau 23: Les partenaires et leurs engagements dans le projet du club de femmes de d'Ouazguita .. 200
Tableau 24: Les partenaires et leurs engagements dans le projet d’aménagement de la piste pour le
désenclavement du Douar Anmer ................................................................................................. 201
Tableau 25: Les partenaires et leurs engagements dans le projet de la maison de l’étudiante de Sidi
Abdelmoumen ............................................................................................................................ 203
Tableau 26: Les partenaires et leurs engagements dans le projet de Protection contre les inondations de
Sidi Chikr ................................................................................................................................... 204
Tableau 27 : L’appréciation selon la valeur de l’IGT ........................................................................ 287
Tableau 28: L'IGT des communes selon les domaines ..................................................................... 287
Tableau 29: Les scores des communes par indicateurs de chaque domaine ....................................... 288

ANNEXES

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Gouvernance des projets d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 339
1. Annexe 1 : Questionnaire et guide d’entretien utilisés pendant l’enquête
1.1. Questionnaire adressé aux acteurs décentralisés et déconcentrés

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d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 340
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d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 341
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Salhi Salima | Décentralisation, Déconcentration et Gouvernance des projets

d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 342
 1.2. Questionnaire adressé aux acteurs représentants de la société civile et/ou
bénéficiaires du projet

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d’aménagement des territoires locaux. Cas de la région Marrakech-Safi 343
 1.3. Guide d’entretien
COMPREHENSION DES INSTITUTIONS ET DES DISPOSITIFS
Questions principales Questions complémentaires Questions de clarification
Pouvez-vous me parler des dispositifs existants Que saviez-vous sur la charte de déconcentration Décret n° 2-17-618 portant Charte Nationale de la Déconcentration
par rapport aux politiques de décentralisation et administrative ? Administrative
de déconcentration ? Que saviez-vous sur les lois organiques relatives aux Loi organique n°113-14 relative aux communes; loi organique n°112-
collectivités territoriales ? 14 relative aux préfectures et provinces ; loi organique n° 111-14
relative aux régions.
Que saviez-vous sur le principe de subsidiarité ? Le principe de subsidiarité selon lequel la Commune exerce des
compétences propres, des compétences partagées avec l’État et des
compétences transférées (La loi organique n °113.14; l’article 140 de
la constitution Alenia 1).
Quelle est la genèse et le facteur déclenchant de Croyez-vous que ces nouvelles orientations « depuis la Comment ont évolué la mutualisation des informations, la
ces dispositifs ? régionalisation jusqu’à la charte de déconcentration » gouvernance et la communication entre acteurs depuis l’adoption
Quel est l’objectif principal de ces dispositifs ? aient réduit les inégalités territoriales existants ? de ces nouveaux dispositifs ?
Comment juger vous la trajectoire de ces
orientations depuis l’indépendance jusqu’à nos
jours ?

LA PRISE DE DECISION : ANALYSE DES INTERACTIONS TERRITORIAL

Questions principales Questions complémentaires Questions de clarification

Comment les enjeux au niveau national
Quels sont les liens, nature de relation et les
coïncide-ils avec les enjeux locaux ?
synchronisations avec les autres échelles
Comment les enjeux au niveau régional
territorial ?
coïncide-ils avec les enjeux locaux ?
Comment les enjeux au niveau
préfectorale coïncide-ils avec les enjeux
locaux ?
Avez-vous déjà participé à la prise d’une décision pour la réalisation des documents d’urbanisme et de développement tel que « SRAT, PCD, SDAU, PA… » ?
Votre commune est-elle dotée d'une
La commune dispose- t-elle d'un plan de
cellule chargée de l'information et de la
communication ? Les citoyens sont-ils
communication avec les populations ?

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régulièrement informés de vos activités ? Faites- vous des sondages d'opinions
Comment ? avant la prise de décisions importantes ?

Est-ce vous sentez que vous avez une autonomie dans la prise de décision local par rapport acteurs déconcentrées de l’Etat ?
D’après vous que vous manque-t-il pour que vous puissiez décider pour votre territoire ?
Les principales décisions concernant les projets d’aménagement de votre territoire sont-elles prise au niveau central ou local?
CAS DU PROJET (X)
Sentez-vous concerné par chaque prise de Comment sont pris en charge les
décision en termes de gestion de projet (X) ? point de vue divergents ?
Quels sont les formes de coordination
existantes entre les acteurs dans la gestion du
projet (X) ?
Qui décide en matière de gestion du projet (X)
Rencontrez-vous des difficultés au niveau du financement du projet (X) ?
LA COORDINATION ENTRE ACTEURS TERRITORIAUX : ANALYSE DU SYSTEME D’ACTEURS
Questions principales Questions complémentaires Questions de clarification
Au niveau territorial, la relation entre acteurs décentralisées/déconcentrer se présente sous quelle forme ?
CAS DU PROJET (X)
Comment les taches sont reparties entre acteurs Existe-t-il des tensions entre les
dans la gestion du projet (X) ? deux pouvoirs lors de la mise en
Quels sont les acteurs impliqués dans le projet (X) ? place du projet (X) ?
Quelle est votre relation avec les
Quels sont les intérêts de chaque acteur en terme
acteurs déconcentrées de l‘Etat
du projet (X) ? dans le cadre du projet (X) ?
Quel est leurs dégrée d’implication dans la gestion
du projet (X)
A votre avis entre les acteurs déconcentrés et
décentralisés qui sont les plus compétents en
matière de gestion du projets (X) ?
GOUVERNANCE TERRITORIALE DU PROJET (X)

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La gouvernance territoriale est un mode de gestion politique locale basé sur un dispositif ad hoc (cas du Maroc ; lois encadrant les politiques de décentralisation et de déconcentration).
Elle constitue un processus dynamique, flexible, réactif, transparent, parfois flou. Elle consiste à intégrer et concilier les intérêts multiples voire divergents d’une pluralité d’acteurs (L.Vodoz
et al 2013), Publics et privée (déconcentrés et décentralisés) sur un territoire donné ou autours d’un projet donné, en appliquant une mise en commun des ressources et d’assemblage
des logique différentes, par la coordination, la coopération et la négociation, afin de résoudre efficacement un problème bien identifier (ou afin d’aménager un territoire local) , en
poursuivant les objectifs partagés, par la définition des règles de prise de décision (exemple principe de subsidiarité ) et le choix des priorités, ainsi que le partage de responsabilité, sous
l’égide de l’Etat, garant de sa légitimation.
Questions principales Questions complémentaires Questions de clarification
Si vous considériez la définition du concept de la Expliquez-nous pourquoi, comment ?
gouvernance territoriale présentée au préambule,
que pourriez-vous nous dire sur les pratiques de la
gouvernance territoriale dans le cadre du projet (X)?
À quoi associez-vous la réussite de la gouvernance Pensez-vous que la gouvernance
territoriale du projet (X) ? territoriale du projet (X) est tributaire de
la nature de relations qui existent entre
les acteurs ?
Selon vous, quels devraient être les rôles et responsabilités du pouvoir publique pour renforcer le système de gouvernance territoriale, en prenant le cas du projet (X) ?
Selon vous, quels devraient être les rôles et responsabilités des élus pour renforcer le système de gouvernance territoriale en prenant le cas du projet (X) ?
Quels devraient être les rôles et responsabilités du gouvernement central (État) pour renforcer le système de gouvernance territoriale, en prenant le cas du projet (X)?
Quels devraient être les rôles et responsabilités de la société civile pour renforcer le système de gouvernance territoriale, en prenant le cas du projet (X)?
Quels devraient être les rôles et responsabilités du secteur privé pour renforcer le système de gouvernance territoriale, en prenant le cas du projet (X)?
D'après vous, est-ce que le processus de prise de décision est centralisé/ concentré ou plutôt décentralisé/déconcentré, notamment en termes des projets d’aménagement de votre
commune ? Dans les deux cas, pourriez-vous nous fournir des explications ?

Selon vous, en quoi consiste une BONNE GOUVERNANCE TERRITORIALE ?

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2. Annexe 2 : commune de Tahnaout

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3. Annexe 3 : commune d’Amizmiz

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4. Annexe 4 : commune d’Essaouira

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5. Annexe 5 : commune de Benguerir

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6. Annexe 6 : commune de Souihla

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7. Annexe 7 : commune de Marrakech

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8. Annexe 8 : commune d’Asni

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9. Annexe 9 : commune d’Aghouatim

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10. Annexe 10 : commune de Smimou

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11. Annexe 11 : commune de Skhour Rehamna

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12. Annexe 12 : commune d’Ouazguita

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13. Annexe 13 : commune d’Imi-N-Tlit

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14. Annexe 14 : commune de Sidi Ali Labrahla

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15. Annexe 15 : commune de Sidi Abdelmoumen

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16. Annexe 16 : Commune de Sidi Chiker

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RÉSUMÉ

L’aménagement territorial et la gouvernance des politiques publiques a beaucoup évolué depuis

une cinquantaine d’année. Aujourd’hui, tous les acteurs s’accordent à dire qu’une bonne
gouvernance territoriale fondée sur la décentralisation, la déconcentration, la participation et la
coordination des acteurs est la clé de réussite du développement au Maroc.
L’objectif de notre recherche est donc d’étudier comment la territorialisation de la nouvelle
politique de décentralisation et déconcentration participe, ou pas, à la création d’une gouvernance
qui peut permettre l’efficacité, l’efficience et le rendement des projets d’aménagement des
territoires locaux.
Il s’appuie sur l’analyse des jeux, des enjeux et des intérêts des différents acteurs de cette nouvelle
politique dans la région de Marrakech-Safi.

Mots-clés : Décentralisation, Déconcentration, Aménagement du territoire, Gouvernance territoriale,

Développement territorial.
ABSTRACT

Territorial planning and the governance of public policies have evolved considerably over the past
fifty years. Today, all actors agree that good territorial governance based on decentralization,
deconcentration, participation and coordination of actors is the key to successful development in
Morocco.
The objective of our research is therefore to study how the territorialization of the new policy of
decentralization and deconcentration participates, or not, in the creation of a governance that can
allow the effectiveness, efficiency and performance of local territorial development projects.
It is based on an analysis of the interplay, challenges, and interests of the different actors in this
new policy in the Marrakech-Safi region.

Keywords: Decentralization, Deconcentration, Territorial planning, Territorial governance, Territorial

development.

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