Je vous remercie Monsieur le Premier Président.

Pour avoir une société équilibrée, trois moyens doivent

impérativement être combinés : la croissance, la paix et
la justice. Cette dernière permet de garantir une paix et
une croissance durables. 1

Selon Maurice Aydalot, ancien Premier président de la

Cour de cassation française, je cite « Il n’est pas de
sentiment qui soit ancré plus solidement au tréfonds de
la conscience des hommes que celui de la justice » fin
de citation.

Il s’y ajoute qu’il n’est pas sain que des hommes en

charge de lourdes responsabilités n’aient pas à rendre
compte.

La justice est si nécessaire qu’il faille encadrer

l’administration chargée de concrétiser la vie de l’Etat
pour un bonheur irréversible et une sécurité inébranlable
des populations.
Excellence, Monsieur le Président de la République,

Mesdames, Messieurs,

Honorables invités,

Il me revient, l’honneur de vous parler, du contrôle

2
juridictionnel de l’Administration.

Ce thème renvoie à deux notions qui découlent de

pouvoirs distincts : le pouvoir exécutif incarné par le
Gouvernement et son Administration et le pouvoir
judiciaire constitué des juridictions.

L’Administration est définie, au sens organique, comme

l’ensemble des institutions publiques devant faire
fonctionner les services d’intérêt général.

De ce point de vue, elle n’est pas homogène puisqu’elle

regroupe l’Etat central et ses organes déconcentrés, les
collectivités décentralisées, les agences ainsi que les
établissements publics.

Au sens large, elle inclut d’ailleurs les organismes

privés chargés d’une action administrative.
L’administration peut également être entendue dans une
conception matérielle selon laquelle elle concerne les
relations qu’entretiennent ces institutions avec les
particuliers.

Au total, les deux éléments fondamentaux de 3

l’administration sont l’aspect structurel et l’aspect

relationnel.

Quant au contrôle juridictionnel, il s’agit de

l’intervention du juge chargé de trancher des litiges
mettant en cause l’administration. C’est un contrôle
externe et spécialisé exercé a postériori.

Des contentieux concernant l’administration peuvent

relever de la compétence des juridictions de l’ordre
judiciaire mais le contrôle exercé par le juge privé
présente peu d’enjeux, puisqu’il s’agit de procédures de
droit commun qui ne tiennent pas compte des
spécificités de l’administration, mais la traite plutôt
comme une personne privée quelconque, notamment
lorsqu’elle exerce des activités de gestion privée.
En revanche, le juge administratif, en vertu des
prérogatives de puissance publique conférées à
l’administration et des fins poursuivies par elle, exerce
de manière générale un contrôle spécifique.

Ce contrôle n’a pas toujours été évident. C’est ainsi que 4

Prosper Weil, a pu dire que le droit administratif est «

un droit qui relève du miracle ».

A ses débuts, le juge administratif était considéré

comme « un juge pour l’administration » et c’est bien
plus tard qu’il a aspiré à devenir un rempart contre
l’arbitraire et un protecteur des droits et libertés.

Ces deux critères continuent de servir de balise au

contrôle juridictionnel de l’administration : d’une part,
l’encadrement de l’action administrative et, d’autre part,
la protection des droits des administrés.

Il importe de relever que le contrôle du juge

administratif s’opère, de nos jours, dans un
environnement politique et législatif renouvelé par la
codification de pans entiers du droit administratif, la
privatisation du droit administratif, l’influence du droit
communautaire et surtout par l’exigence de
renforcement de l’Etat de droit.

Il y’a en outre la constitutionnalisation du droit

administratif, phénomène se traduisant, par exemple, 5

par le rapprochement avec l’univers constitutionnel.

Il existe des rapports de conseil et de prévention, au titre

des séances d’Assemblée Générale Consultative au
cours desquelles le Gouvernement demande des avis
juridiques sur les projets de lois et projets de décrets.

Mais, c’est surtout le contentieux qui révèle l’attitude

souvent querellée de l’administration en rapport avec les
droits et libertés fondamentaux.

Cela dit, la question de l’efficacité du recours

juridictionnel se pose sérieusement quant à la saisine,
l’instruction des affaires et surtout la décision rendue
par le juge administratif, notamment son exécution
effective et concrète.
L’étude de l’efficacité du contrôle juridictionnel exercé
sur l’administration permet d’appréhender la fonction
prétorienne du juge administratif sénégalais ainsi que la
place qu’il doit occuper dans la garantie des libertés et
le respect des droits fondamentaux. 6

A ce titre, les juridictions du fond et la Cour suprême

sont plus que jamais concernées. Ainsi, l’avènement de
la loi organique sur Cour suprême en janvier 2017 met
davantage en exergue le rôle important et crucial que
doit jouer la juridiction administrative suprême dans le
domaine des droits fondamentaux et, à travers sa
chambre administrative, dans le contrôle de l’action
administrative.

L’organisation judiciaire de notre pays a également

connu une nouvelle configuration qui n’a toutefois pas
remis en cause le système de l’unité de juridiction
duquel découle la compétence des tribunaux de grande
instance et des cours d’appel en matière de contentieux
administratif.
Monsieur le Président de la République,

Chers invités,

Pour analyser le contrôle juridictionnel de

l’administration, il suffit de revenir non seulement sur la
7
manière de procéder du juge administratif mais encore
et surtout de passer au crible l’impact de son
intervention.

Une typologie des contentieux a été proposée par

d’éminents professeurs. Mais nous nous rapprocherons
plus de celle plus classique théorisée par Edouard
Laferrière et fondée sur les pouvoirs attribués aux juges.

Nous verrons, d’une part, le contrôle de plein

contentieux et, d’autre part, le contrôle de l’excès de
pouvoir et de la légalité.

Le plein contentieux, dénommé recours de pleine

juridiction, concerne plusieurs matières.

Il y a lieu de préciser que le siège de ce contrôle se

trouve dans le décret du 3 août 2015 fixant la
composition et la compétence des cours d’appel, des
tribunaux de grande instance et des tribunaux
d’instance.

Ce texte indique que les tribunaux de grande instance

connaissent également du contentieux administratif de
pleine juridiction et de la matière fiscale, cette 8

compétence s’exerçant à charge d’appel devant la cour

d’appel.

Les différentes formes de contentieux de pleine

juridiction ne sont pas précisées dans ledit texte mais la
doctrine ainsi que la jurisprudence retiennent
essentiellement les matières portant sur la Fonction
publique, lorsqu’un fonctionnaire réclame des avantages
statutaires et pécuniaires, sur le contentieux de la
responsabilité, dans le cas où un requérant réclame des
dommages et intérêts contre l’administration et sur le
contentieux contractuel, en ce qui concerne les litiges
liés aux contrats administratifs.

Quant au contentieux fiscal, il comprend notamment le

contentieux de l’imposition et du recouvrement. Ce
dernier est partagé entre le juge de l’excès de pouvoir,
qui examine les actes règlementaires, et le juge de plein
contentieux qui est compétent pour les contestations des
contribuables.

Dans le contentieux de pleine juridiction, le droit 9

invoqué doit nécessairement être un droit subjectif.

Ainsi, ce contentieux comprend aussi bien les actions en
responsabilité, fondées sur l’illégalité, que celles
fondées sur des textes spéciaux.

L’aspect remarquable de ce type de contentieux tient

aussi au fait qu’il doit obligatoirement être précédé d’un
recours administratif préalable, qu’il soit gracieux
auprès de l’auteur même de l’acte ou initiateur de
l’action soit hiérarchique.

Le plein contentieux est indissociable de la matière

administrative prévue par le livre 3 du code de
procédure civile en ses articles 729 à 733.

L’alinéa premier de l’article 729 de ce code dispose que

« toute action en justice doit être précédée d’une
demande adressée à l’autorité administrative. Le silence
gardé plus de quatre mois par l’autorité vaut décision de
rejet ».

Cela signifie que le requérant doit provoquer une

décision de l’administration. C’est donc lorsque la 10

réponse de l’administration n’est pas satisfaisante qu’il

y’a liaison du contentieux.

L’assignation doit être introduite dans le délai de deux

mois qui suit, soit l’avis donné de la décision de
l’administration soit de l’expiration du délai de quatre
mois valant décision implicite de rejet. Elle doit à peine
de nullité viser la réponse implicite ou explicite donnée
par l’administration à la demande préalable.

La jurisprudence sénégalaise semble hésiter sur le

caractère d’ordre public ou non de cette procédure de
demande préalable obligatoire.

Dans certains arrêts, le juge n’a pas soulevé pas la

question du respect de la procédure de l’article 729 du
CPC car l’Etat n’a fait aucune observation sur l’absence
de requête gracieuse.

Mais dans d’autres, il a exigé de sa propre initiative le

respect de cette disposition.
Il résulte ainsi de la jurisprudence que tantôt cette 11

formalité est considérée comme un moyen d’ordre

public tantôt comme une fin de non-recevoir qui ne peut
être soulevée que par les parties.

Sur un autre registre, il est à souligner le rôle du juge

sénégalais dans la distinction entre la responsabilité de
l’administration fondée sur les règles de droit privé et
celles qui sont fondées sur les règles de droit public,
étant entendu que seule la seconde fait appel à la
matière administrative.

La jurisprudence établit un lien de cause à effet entre le

droit applicable et la procédure administrative, comme
pour dire que la détermination du droit applicable
entraine celle de la procédure et vice versa.
Il est à souligner que la Cour s’est prononcée rarement
en cassation, d’où la problématique relative au caractère
désertique du pourvoi en cassation en matière
administrative.

Des pistes peuvent être recherchées dans le système de 12

l’unité de juridiction qui a tendance à diluer le

contentieux administratif dans les litiges civils. Il a été
noté d’ailleurs que beaucoup de dossiers de plein
contentieux sont jugés en cassation par la chambre
civile de la juridiction suprême. De plus, les requérants
dépassent rarement la cause d’appel dans les différends
les opposant à l’administration.

L’autre particularité liée au plein contentieux réside

dans les pouvoirs conférés au juge administratif dans le
règlement de ce type de conflit. Contrairement au
contentieux objectif qui se limite à l’annulation d’un
acte pour cause d’illégalité, le juge, qui statue en
matière de pleine juridiction, peut condamner l’Etat ou
ses démembrements à indemniser des préjudices qu’ils
auront causés. Il a donc des pouvoirs plus étendus.
A ce titre, le principe de la responsabilité de l’Etat est
bien ancré et peut être invoqué sur le plan médical, des
travaux publics ou des dommages causés par les
ouvrages publics. La responsabilité administrative peut
être retenue aussi bien pour faute qu’en l’absence de 13

celle-ci.

Le juge administratif procède cependant de manière

différente dans le cadre du recours pour excès de
pouvoir qui
s’est développé par la pratique du Conseil d’Etat en
France.

Le recours pour excès de pouvoir consiste, pour un

requérant, à demander au juge de se prononcer sur la
légalité d’une décision administrative unilatérale.

A ce titre, par le célèbre arrêt Dame Lamotte, le juge a

retenu qu'il existe un principe général du droit selon
lequel toute décision administrative peut faire l'objet,
même sans texte, d'un recours pour excès de pouvoir.
Le droit administratif est régi par le principe de légalité
selon lequel tous les actes de l’administration doivent
être conformes aux règles de droit qui leur sont
supérieures. C’est ainsi que l’objet du recours pour
excès de pouvoir est de faire respecter cette hiérarchie 14

par l’administration.

Par ailleurs, le recours pour excès de pouvoir étant un

recours d’ordre public, il ne peut être écarté que si un
texte le prévoit expressément. Il y a lieu de préciser en
outre que le recours pour excès de pouvoir, tout comme
le plein contentieux, n’est pas suspensif.

Au Sénégal, l’article 82 de la Constitution du 07 mars

1963 attribuait cette compétence à l’ancienne Cour
suprême, par la suite avec la révision constitutionnelle
du 30 mai 1992 le Conseil d’Etat s’est substitué à cette
juridiction.

Présentement, en vertu de l’article premier de la loi

organique du 17 janvier 2017 abrogeant et remplaçant la
loi organique n°2008-35 du 8 août 2008 sur la Cour
suprême, créée en lieu et place du Conseil d’Etat et de la
Cour de cassation, cette Cour est juge en premier et
dernier ressort de l’excès de pouvoir des autorités
administratives ainsi que de la légalité des actes des
collectivités locales. 15

Ainsi, la Chambre administrative, a hérité avec la «

renaissance de la Cour suprême » de la compétence de
l’ex-Conseil d’Etat, donc du rôle de juge de l’excès de
pouvoir.

Elle examine aussi le déféré préfectoral introduit par les

représentants de l’Etat contre les décisions des
collectivités territoriales prises dans le cadre des
dispositions des articles 243 et 244 du code général des
collectivités locales.

L’office du juge de l’excès de pouvoir peut s’apprécier

relativement à des moments précis de la procédure de
recours en annulation : en premier lieu, dans le cadre du
déclenchement du recours, en second lieu, dans le cadre
du dénouement du recours.
La saisine de la Cour obéit à un formalisme particulier
notamment sur la recevabilité et la déchéance ainsi que
l’exception de recours parallèle.

Le juge administratif, juge de l’excès de pouvoir

également appelé recours en annulation, examine tout 16

d’abord sa compétence.

C’est dans ce cadre que la Cour a considéré que

l’annulation d’un acte de gouvernement (convocation de
l’Assemblée nationale en vue de la déclaration de
politique générale du premier ministre) ne relève pas de
sa compétence.

Elle a également retenu que les contrats relèvent en

premier ressort de la compétence du tribunal de grande
instance. Ainsi, saisie en excès de pouvoir contre lesdits
actes, elle s’est déclarée incompétente pour en
connaitre.

La chambre administrative vérifie aussi si le requérant

est doté de la personnalité juridique. Aussi a-t-elle
déclaré irrecevable le recours introduit par un organe
d’une association dépourvue de personnalité morale
propre.

Le juge suprême exige le respect de l’article 33 qui

dispose que la requête doit, à peine d’irrecevabilité 17

indiquer les noms et domiciles des parties, contenir un

exposé sommaire des faits et moyens ainsi que les
conclusions et enfin être accompagnée de la décision
administrative attaquée ou d’une pièce justifiant du
dépôt de la réclamation.

En outre, la Cour veille au respect des dispositions de

l’article 37 du même texte. Elle a sur ce point plusieurs
fois rappelé que selon ces dispositions, le demandeur est
tenu, à peine de déchéance, de signifier sa requête
accompagnée de la copie de la décision administrative
attaquée à la partie adverse, par exploit d’huissier, dans
le délai de deux mois suivant la saisine de la Cour.

Ainsi, elle a déclaré déchue de son recours une

société qui a signifié sa requête non pas à l’Autorité de
régulation des marchés publics dont la décision de son
comité de règlement des différends est attaquée en
annulation et qui est la partie adverse, mais à l’autorité
contractante.

Il en a été de même pour un requérant qui, ayant attaqué 18

l’acte approuvant la délibération d’un conseil municipal,

a signifié sa requête au sous-préfet et non à l’Etat du
Sénégal, partie adverse, pris en la personne de l’Agent
judiciaire de l’Etat, seul organe habilité à recevoir les
significations pour le compte de l’Etat, en vertu de
l’article 3 du décret du 7 novembre 1970 portant
création de l’Agent judiciaire de l’Etat et fixant ses
attributions.

Il convient de préciser que selon ce texte, excepté les

matières domaniales et douanières, l’Agent judiciaire de
l’Etat est le représentant attitré de l’Etat en demande
comme en défense dans les procédures où celui-ci est
impliqué.
La Cour a retenu la même solution en considérant
qu’encourt la déchéance le requérant qui signifie son
recours à l’Etat du Sénégal pris en la personne du
président de la République.

De plus, il y a lieu de souligner que très souvent les 19

requérants signifient leur requête auprès de l’Agent

judiciaire de l’Etat et celui-ci ne se prive pas de
solliciter, en pareils cas, sa mise hors de cause lorsque la
procédure concerne une autorité autonome, pourvue de
la personnalité morale, étant à même d’ester ou de
défendre ses propres intérêts en justice et qu’il ne lui
revient pas de la représenter.

La haute juridiction a ainsi retenu qu’il résulte du décret

du 25 avril 2007, modifié, portant organisation et
fonctionnement de l’ARMP que celle-ci est une autorité
administrative indépendante dotée d’une autonomie
financière et de gestion, représentée en justice par son
directeur général.
L’article 74 de la loi organique sur la Cour suprême
indique que le recours pour excès de pouvoir n’est
recevable que contre une décision explicite ou implicite
d’une autorité administrative. En outre, le demandeur
est dispensé du ministère d’un avocat. 20

Il s’agit d’une décision administrative explicite ou

implicite de la part des autorités administratives et des
personnes privées bénéficiant d’une délégation de
pouvoirs, peu important l’appellation donnée à l’acte
attaqué.

Le juge vérifie au-delà de l’intitulé si la mesure déférée

modifie l’ordonnancement juridique et lui fait grief afin
de retenir le caractère décisoire qui lui donne
compétence.

A également été déclaré irrecevable le recours en

annulation introduit contre la décision d’un organisme
qui ne bénéficie pas d’une délégation de pouvoir
délivrée par l’autorité administrative et qui, en
conséquence, ne peut prendre des actes administratifs
susceptibles de recours pour excès de pouvoir.

La Cour exige, en outre, un intérêt personnel pour

introduire un recours pour excès de pouvoir. Ainsi, elle
a retenu que ce recours n’est ouvert qu’à ceux qui 21

peuvent justifier que l’annulation qu’ils demandent,

présente pour eux un intérêt personnel, la notion
d’intérêt s’entendant comme le droit de ne pas souffrir
personnellement de l’illégalité.
Les recours collectifs ont pris une importance
particulière avec l’action des groupements et des
associations. Les groupements ont en effet intérêt à agir
pour attaquer les mesures qui leur font grief. Ils sont
aussi recevables à attaquer des mesures individuelles
dirigés contre leurs membres que dans le cas où ils
agissent en vertu d’un mandat spécial.

La chambre administrative a, en outre, admis la

recevabilité d’une intervention volontaire au motif que
l’intervenant a un intérêt certain au maintien de la
décision attaquée.
Elle examine également le respect du délai du recours.
Selon l’article 74-1 de la Loi Organique sur la Cour
suprême, le délai pour se pourvoir est de deux mois.

Ce délai court de la date de la publication de la décision

attaquée, à moins qu’elle ne doive être notifiée ou 22

signifiée, auquel cas le délai court de la date de la

notification ou de la signification.

En cas de recours administratif préalable, le silence

gardé plus de quatre mois sur une réclamation par
l’autorité compétente vaut décision de rejet.

Le délai de deux mois pour se pourvoir contre le rejet

d’une réclamation court du jour de la notification ou de
la signification de la décision explicite de rejet de la
réclamation et, au plus tard, à compter de l’expiration de
la période de quatre mois.

La Cour suprême a aussi considéré qu’au même titre

que la publication et la notification, la connaissance
acquise fait courir le délai du recours pour excès de
pouvoir.
Honorables invités,

Si le recours est admis formellement, le déroulement de

la procédure s’effectue sous le contrôle du juge qui
dispose de pouvoirs totalement différents de ceux du
juge judiciaire, compte tenu de la nature et des 23

spécificités d’un tel recours.

Le juge procède, à partir de ce moment, à l’examen des

moyens d’annulation, distincts des cas d’ouverture à
cassation, dont l’appréciation du bien-fondé peut aboutir
à l’annulation ou au rejet.

L’annulation peut être totale ou partielle et, de façon

prétorienne, le juge sénégalais a eu à utiliser la
technique de l’annulation différée de la décision
attaquée.

Il convient au préalable de souligner que l’exception

d’inconstitutionnalité peut être soulevée devant la Cour
suprême.

Selon la loi organique sur la Cour suprême, lorsque la

solution d’un litige, porté devant elle, est subordonnée à
l’appréciation de la conformité des dispositions d’une
loi ou des stipulations d’un accord international à la
Constitution, la haute juridiction saisit obligatoirement
le Conseil constitutionnel de l’exception ainsi soulevée
et sursoit à statuer jusqu’à ce que le Conseil 24

constitutionnel se soit prononcé dans un délai de trois

mois à compter de la date de saisine.

La récente révision de la Constitution a également

institué cette procédure au niveau des cours d’appel.
Désormais, l’exception peut être soulevée devant
lesdites cours.

Dans sa décision du 6 décembre 2012, le Conseil

constitutionnel a considéré que le juge du fond ne s’est
prononcé ni sur sa compétence ni sur la recevabilité du
recours porté devant lui, que sa saisine d’une exception
d’inconstitutionnalité ne peut intervenir que lorsque le
juge aura préalablement statué sur ces questions.
Il a, en conséquence, estimé qu’une telle procédure, non
purgée des fins de non-recevoir, ne peut être soumise à
l’examen du Conseil Constitutionnel.

Le juge de l’excès de pouvoir dispose de pouvoirs

d’instruction en vertu de l’article 74-3 de la loi 25

organique sur la Cour suprême. A ce titre, la chambre

s’est plusieurs fois déplacée notamment à Keur Momar
Sarr, à la commune de Saly et à la commune de
Gandon.

L’examen des moyens d’annulation est principalement

fondé sur le principe de légalité, qu’il s’agisse du
respect de la Constitution, de la loi, des principes
généraux et des actes réglementaires.

Du point de vue de sa rigueur, le contrôle juridictionnel

peut être de légalité ou d’opportunité. Cette distinction
est fondée sur les pouvoirs dont dispose l’autorité
administrative qui peut se trouver dans une situation de
compétence liée ou de pouvoir discrétionnaire même
s’il est à préciser que la frontière n’est pas étanche.
Sur le Contrôle de la légalité, il y a l’aspect externe et
interne des actes administratifs unilatéraux.

Plusieurs décisions illustrent cet office du juge de

l’excès de pouvoir.
26
Sur l’incompétence, la Cour a jugé que doit être annulé,
pour incompétence de son auteur, l’arrêté d’un préfet
ordonnant l’évacuation d’un immeuble pour risque
d’effondrement alors que l’article 141 alinéa 2
du Code de la construction donne compétence au
maire pour ordonner des mesures provisoires,
notamment l’évacuation d’un immeuble s’il est avéré
l’existence d’un péril grave et imminent.

Enfin, pour l’erreur manifeste d’appréciation et le

contrôle de proportionnalité, il s’agit pour le juge de
contrôler l’action de l’autorité administrative même si
celle-ci bénéficie d’une marge de liberté dans sa prise
de décision.

Ainsi, le contrôle portera sur les erreurs flagrantes

d’appréciation, le caractère disproportionné des mesures
négatives ou sur l’inadéquation entre les décisions
envisagées et les situations qu’elles sont censées régir.

Les effets de la décision du juge de l’annulation

demeurent, en outre, une préoccupation majeure, au
regard de l’équilibre que le juge est amené à gérer entre 27

l’intérêt général et les droits des requérants.

Aussi, la portée de l’annulation est réglementée par

l’article 74-4 de la loi susvisée qui indique que l’arrêt de
la Cour suprême annulant en tout ou partie un acte
administratif a effet à l’égard de tous.

Il est important de préciser que la modulation des effets

est une exception. Afin de moduler sa décision, le juge
français, qui a inspiré son homologue sénégalais, dresse
un bilan avec d’un côté, l’illégalité et la situation qu’elle
engendre, de l’autre, l’annulation et les conséquences
qu’elle engendrerait.

Suivant l’analyse qui est faite, le juge décide s’il vaut

mieux annuler et complètement purger l’ordre juridique,
ou laisser subsister des situations qui ont pu être
illégales. Il peut ainsi moduler par l’annulation différée
ou annulation pour l’avenir. Par cette solution, le juge
accorde un délai à l’administration afin qu’elle ait la
possibilité de régulariser la situation.

Mesdames, Messieurs, 28

A côté de ces deux types de contrôle (plein contentieux

et recours en annulation), il a été institué quelque
procédure particulière à savoir le référé administratif qui
s’est substitué au sursis à exécution.

Il faut noter qu’avec l’institution du référé-suspension,

la condition d'urgence a succédé à l'exigence d'un risque
de préjudice irréparable, et celle d'un « doute sérieux »,
quant à la légalité de la décision litigieuse, a remplacé
celle d'un moyen d'illégalité paraissant sérieux.

Le nouveau mécanisme du référé administratif désigne

ainsi une procédure accélérée devant le juge
administratif dans le cadre des rapports avec
l'administration. Il permet alors d'obtenir une décision
rapide de la justice.
Selon l’article 83 de cette loi, Il statue par des mesures
qui présentent un caractère provisoire. Il n’est pas saisi
du principal et se prononce dans les meilleurs délais.

L’article 84 indique d’ailleurs que lorsque la suspension

est prononcée, il est statué sur la requête en annulation 29

de la décision dans les meilleurs délais.

La loi organique sur la Cour suprême prévoit plusieurs

types de référés, en plus du référé-suspension.

Il y a le référé-liberté encadré par l’article 85 de la

même loi, par lequel le juge des référés, saisi d’une
demande justifiée par l’urgence, peut ordonner toutes
mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté
fondamentale à laquelle une personne morale de droit
public ou un organisme de droit privé chargé de la
gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice
d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et
manifestement illégale. Il se prononce dans un délai de
quarante-huit heures.
Il y a aussi des procédures classiques telles que le
référé-mesures utiles qui permet au juge des référés, en
cas d’urgence et sur simple requête qui sera recevable
même en l’absence de décision administrative préalable,
d’ordonner toutes autres mesures utiles sans faire 30

obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative

ainsi que le référé-constat qui donne faculté au juge des
référés, dans les mêmes conditions, de désigner un
expert pour constater sans délai les faits survenus,
susceptibles de donner lieu à un litige devant la Cour
suprême.

La procédure de référé est contradictoire et peut

s'effectuer de manière aussi bien écrite qu'orale. Le juge
des référés est le Premier président de la Cour suprême
ou le magistrat qu’il désigne.

Plusieurs décisions ont été rendues mettant en relief

quelques difficultés mais aussi beaucoup d’éléments de
satisfaction.
Il y a lieu de rappeler que puisqu’il s’agit de procédure
rapide les requérants gagneraient à signifier leurs
requêtes en même temps qu’ils introduisent le recours et
de préciser le fondement de leur demande, compte tenu
de la pluralité des formes de référé. 31

En revanche, lorsque la requête en référé ne présente

pas un caractère d’urgence ou lorsqu’il apparaît
manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève
pas de la compétence de la Cour suprême, qu’elle est
irrecevable ou mal fondée, le juge des référés peut la
rejeter par une ordonnance motivée sans qu’il y ait lieu
d’en informer le Procureur général.

L’efficacité du contrôle juridictionnel de

l’administration ne peut être analysée sans examiner
l’impact de l’intervention du juge administratif,
notamment de la Cour suprême.

La Constitution du Sénégal affirme, dans son

préambule, le respect des libertés fondamentales et des
droits du citoyen comme base de la société et le juge
s’est évertué à le rappeler.

L’examen du contrôle juridictionnel de l’administration

sénégalaise, à travers la jurisprudence de la Cour
suprême, démontre révèle des avancées significatives. 32

Aussi, la chambre administrative est consciente de sa

mission allant dans le sens de la recherche et de la
garantie de l’effectivité des droits et libertés des
citoyens.

Néanmoins le système mérite, à notre sens, d’être

réformé.

Le juge de l’excès de pouvoir, comme le juge de plein

contentieux, doivent veiller à la jouissance effective et
concrète des droits fondamentaux.

Bien évidemment, en rapport avec l’ancrage d’un Etat

de droit et la soumission de plus en plus exigée et
acceptée de l’Administration au Droit, l’une des
nouvelles tendances du droit administratif demeure la
protection judiciaire des droits et libertés.
Quelques illustrations :

D’abord, l’encadrement juridictionnel des mesures de

police en matière de liberté de réunion, liberté
d’association et de liberté d’expression.
33
En effet, pour ordonner la fermeture provisoire d’un
siège de parti politique, un Gouverneur de région a
invoqué dans son arrêté des risques de troubles à l’ordre
public alors qu’il ne ressort pas des éléments du dossier
que le risque de télescopage allégué fut de nature à
menacer l’ordre public dans des conditions telles qu’il
ne pût être paré au danger par des mesures de police
appropriées, lesquelles pouvaient être prises en l’espèce
sans aller jusqu’à la mesure extrême de fermeture du
siège du parti et, en prenant une telle mesure, l’autorité
administrative a porté atteinte au droit de propriété
privée et à la liberté de réunion et d’association.

Dans une autre affaire, le juge administratif a annulé

l’arrêté d’un Préfet interdisant un rassemblement
pacifique, sur le fondement de la loi n°78-02 du 29
janvier 1978 relative aux réunions qui permet à
l’autorité administrative, en son article 14, d’interdire
toute réunion publique, s’il existe une menace réelle de
troubles à l’ordre public et si elle ne dispose pas de
forces de sécurité nécessaires pour assurer la sécurité 34

des citoyens.

La chambre a relevé qu’en l’espèce, le Préfet s’est borné

à invoquer la difficulté de l’encadrement sécuritaire
sans même alléguer l’éventualité de troubles à l’ordre
public et, en prenant une telle mesure, l’autorité
administrative a porté atteinte à la liberté de réunion.

La Cour rappelle ainsi que s’il incombe à l’autorité

administrative compétente, de prendre les mesures
qu’exige le maintien de l’ordre, elle doit concilier
l’exercice de ce pouvoir avec le respect de la liberté de
réunion garantie par la Constitution.

Ensuite, la cour suprême a, jugé que l’OIT considère

que la liberté syndicale et le droit de grève n’ont pas une
portée absolue, le législateur étant habilité à en limiter
ou à en interdire l’exercice en cas de nécessité, comme
l’a fait la loi portant statut du personnel des Douanes en
son article 8.

Sur le droit de propriété et l’expropriation pour cause

d’utilité publique, quelques décisions méritent d’être 35

soulignées : la juridiction suprême a en effet annulé

l’arrêté d’un Sous-préfet qui empêche, pour une durée
indéterminée, le requérant de jouir de son bien, portant
atteinte à son droit de propriété sur le terrain litigieux,
en dehors, notamment de toute expropriation pour cause
d’utilité publique.

Elle a fondé sa décision sur l’article 15 alinéa 1er de la

charte fondamentale suivant lequel « le droit de
propriété est garanti par la présente Constitution. Il ne
peut y être porté atteinte que dans le cas de nécessité
publique légalement constatée, sous réserve d’une juste
et préalable indemnité. ».

La chambre administrative a eu l’opportunité de

préciser les contours de la procédure d’expropriation.
Ainsi, elle considère que l’autorité administrative en se
limitant à déclarer d’utilité publique un projet
d’acquisition par l’Etat d’immeubles immatriculés sans
indiquer le projet à réaliser et l’utilité publique qui s’y
attache, ne permet pas au juge d’exercer son contrôle et 36

a, ainsi annulé le décret déclarant d’utilité publique le

projet d’acquisition par l’Etat des immeubles bâtis.

Sur les principes de transparence et de libre

concurrence, la Cour a fixé un certain nombre de règles.
En effet, elle a rappelé que les procédures de passation
des marchés et délégations de service public conclus
dans les Etats membres doivent, aux termes des
Directives du 09 décembre 2005 de l’UEMOA,
respecter les principes de libre accès à la commande
publique, d’égalité de traitement des candidats, de non-
discrimination et de transparence.

Et à partir des quelques décisions rendues en la matière,

il est possible de dire que pour ce juge, l’exigence de
transparence revêt plusieurs aspects.
Pour le juge administratif, le principe de transparence se
traduit par une information préalable des candidats sur
les critères, mais aussi les sous-critères que l’autorité
contractante entend mettre en œuvre lors de l’évaluation
des offres. 37

Ce principe suppose aussi que ces critères soient définis

de manière objective pour faciliter le contrôle de leur
application et éviter tout favoritisme.

Ce principe est souvent mis en corrélation avec celui de

l’égalité de traitement des candidats auquel il est
étroitement lié. C’est dire que le principe de
transparence commande aussi que les critères définis
par l’autorité contractante soient appliqués de manière
égalitaire à tous les soumissionnaires. Aussi, le juge
administratif sénégalais y veille-t-il avec une attention
particulière.

Ces décisions mettent en relief la détermination du juge

de la légalité à corréler, à travers le contrôle qu’il opère,
la mise en œuvre du dispositif de passation des marchés
publics et le respect des principes fondamentaux.

Il convient de souligner que plusieurs matières ont été

abordées par le juge administratif passant du
contentieux des délégués du personnel à celui portant 38

sur le domaine national et les autorisations de

construire, entre autres.

Honorables invités,

Ces avancées notables ne peuvent faire occulter

l’urgence et la nécessité d’améliorer l’intervention du
juge administratif dans le contrôle de l’administration.
C’est donc un contrôle à adapter.

Il faut toutefois évoquer les limites du système : en

premier, le délai de traitement qui malgré des efforts
immenses restent dans la fourchette d’un an après
l’introduction du recours auprès du greffe de la Cour.

Ensuite, le droit au recours qui semble être remis en

cause par une formalité excessive, à notre avis, telle que
l’obligation de signifier la requête, outre l’absence de
prérogatives du juge administratif sur l’exécution de sa
décision qui se traduit par l’inexistence d’un pouvoir
d’astreinte et d’un pouvoir d’injonction.

En effet, en application des dispositions des articles 194

du code des obligations civiles et commerciales et 74 du 39

code des obligations de l’administration, il n’y a pas

d’exécution forcée ni de possibilité d’injonction.

Mais aussi il faut le relever pour le déplorer, le plus

souvent, c’est l’administration elle-même qui fait de la
résistance. L’administration doit comprendre, qu’au
même titre que les particuliers, elle doit se soumettre au
droit, en usant le cas échéant des voies de recours.

La question essentielle qui se pose, à la suite de ces

quelques difficultés, est alors de savoir dans quelle
mesure, et par le biais de quels moyens, le juge
administratif peut contraindre l'administration à se
conformer à ses décisions.

Une autre contrainte résulte de l’absence de

spécialisation des juges chargés du contentieux
administratif, la formation de base étant généraliste et,
en plus, le premier contact avec ce contentieux ne se
faisant qu’en fin de carrière à la Cour suprême.

A l’évidence, le juge administratif est garant de la

légalité et en cas de violation, il doit sanctionner. Par 40

conséquent, il est intéressant de rechercher les

techniques qui pourraient assurer la soumission réelle de
l’administration au droit.

Ce qui nous pousse à suggérer, à défaut d’une réforme

en profondeur du système de contrôle juridictionnel de
l’administration, des mesures tendant à prendre
concrètement en charge la recherche de l’efficacité du
rôle assigné aux juges pour encadrer l’action
administrative et la limiter en cas d’arbitraire ou de
violation de la loi.

C’est pourquoi, nous proposons de mettre en place, dans

le cadre du processus de modernisation prôné par
Monsieur le Ministre de la justice, garde des sceaux,
professeur et spécialiste en la matière et jadis, ardent
défenseur de la dualité de juridiction, un comité de
travail qui aura à réfléchir sur les idées suivantes.

Ces idées, en attendant d’être complétées par d’autres,

portent sur l’organisation du contrôle, sur le cadre légal
d’évolution de l’administration, sur la saisine du juge et 41

sur ses pouvoirs.

Il importe d’abord, selon nous, de mieux renforcer la

spécialisation des juges administratifs, qui ne débouche
pas forcément sur un ordre spécialisé, mais par une
formation continue accrue et un temps de présence plus
conséquent à leurs fonctions.

Il faudrait surtout penser à la décentralisation du recours

pour excès de pouvoir, du moins pour une certaine
catégorie d’actes, notamment ceux édictés par les
autorités déconcentrées ou les élus locaux.

Il y a lieu également de revoir les dispositions du code

des obligations de l’administration pour prendre en
compte les nouvelles tendances du droit des contrats
administratifs au Sénégal, comme l’a remarquablement
relevé le professeur Mayacine Diagne dans son article
éponyme.

Le raccourcissement du délai implicite de rejet serait

intéressant à explorer compte tenu de sa durée assez
longue de quatre mois, dans un contexte où la vitesse du 42

temps constitue un paradigme de notre civilisation.

Il convient, en outre, d’assouplir les formalités

d’introduction du recours pour excès de pouvoir par la
suppression effective de la consignation et envisager en
ce qui concerne la signification de la limiter aux
procédures qui mettent en cause des personnes autres
que l’Etat central. Ce qui faciliterait l’effectivité du
droit au recours.

L’institution d’un organe chargé d’aider

l’administration dans l’exécution des décisions du juge
pourrait aussi être envisagée.

Le vice-président du Conseil d’Etat français, Jean Marc

Sauvé s’interrogeait, à propos du comportement du juge
administratif face à la décision qu’il rend en ces termes :
je cite « Mettre à néant l’acte, mais se refuser à dire ce
qui doit nécessairement découler de cette disparition,
n’est-ce point, pour le juge, s’arrêter à mi-chemin, sans
aller au bout de sa tâche ? » fin de citation.

A cet égard, l’exécution effective des décisions du juge 43

administratif ne peut se faire sans la mise en place de

procédures d’injonction et d’astreinte. Plusieurs pays
africains l’ont déjà expérimenté renforçant du coup
l’efficacité du contrôle de l’administration.

Ces mécanismes ne doivent pas, il est vrai, pousser les

juges à violer le principe de séparation des fonctions
administratives et judiciaires et s’immiscer dans le rôle
confié aux autorités administratives mais doivent, au-
delà de l’explicitation du sens technique des décisions,
servir à garantir la jouissance réelle des droits des
administrés.

Dans ce sillage, il convient d’intégrer dans l’analyse

l’identification des personnes morales de droit public
concernées, la notion d'administration étant très large.
De ce fait, nous devons définir les administrations qui
sont susceptibles d'être condamnées par le juge
administratif en cas d'inexécution de sa décision.

D’abord, on vise l'Etat qui, souvent très puissant, ne

souhaite pas voir son action bloquée par le droit. 44

Ensuite, les collectivités locales, les établissements

publics et les Agences pour lesquels le pouvoir
d’exécution semble pouvoir être mis en œuvre.

Pour terminer sur les moyens d’adapter le système de

contrôle du juge administratif, d’autres
recommandations s’imposent, notamment l’élaboration
d’un code administratif et la sensibilisation des acteurs
de la justice, de la société civile et des administrés en
général, sans oublier le toilettage du code général des
collectivités locales en référence au référé administratif.

Enfin, il convient de relever que certes beaucoup a été

fait mais il reste aussi beaucoup à entreprendre. Ainsi en
est la vie des hommes et des institutions.
Le droit administratif, qui est considéré parfois comme
un droit de conciliation et d’équilibre, doit veiller à
encadrer l’exercice du pouvoir exorbitant de
l’administration et assurer la protection des droits et
libertés des citoyens. 45

Pour ce faire, il faut promouvoir l’accessibilité et

l’intelligibilité de la loi afin de permettre aux
populations, pour lesquelles l’administration a été
instituée, de mieux connaitre leurs droits ainsi que les
garanties qui leur sont offertes.

La digitalisation de notre société incite également à

adapter notre administration ainsi que le contrôle du
juge administratif à l’environnement numérique qui
impose de nouveaux défis.

L’aspect financier n’échappe pas également au contrôle

juridictionnel puisque la Cour des comptes reste
dépositaire de cette mission et, en plus, de façon
générale une compétence est donnée aux juridictions
sénégalaises pour le contentieux de l’interprétation et de
l’appréciation dans lequel il s’agit de se prononcer sur le
sens d’un acte ou sur sa régularité et ceci, en vertu de
l’unité de juridiction.

Aussi faudrait-il rappeler que le contrôle de

l’administration n’est pas seulement l’apanage du juge 46

administratif, mais il conserve tout de même une place

centrale dans l’encadrement de son organisation et de
son fonctionnement ainsi que de l’exercice de ses
missions.

Au Sénégal, le contrôle juridictionnel de

l’administration est assez efficace puisqu’au fond, il y a
un cadre qui organise la limitation de l’administration
par le droit, et partant, par le juge.

Ce cadre devrait faire l’objet de réformes, pour tenir

compte de l’ancrage de l’Etat de droit et de la
modernisation de la justice tant souhaités par les
pouvoirs publics.

Je vous remercie de votre attention./

47