Université Mohammed premier

Faculté des sciences juridiques, économiques et

sociales - Oujda

Filière : D.P.F.
Semestre : 5

Pr. TARIK Jdaini

Année universitaire 2020-2021 0

 Introduction
L’administration territoriale s’inscrit dans un cadre bien précis,
c’est celui de l’organisation administrative. Elle se veut alors un des
moyens à travers lesquels le pouvoir central exerce son pouvoir
exécutif constitutionnellement garanti.
L’organisation administrative au Maroc est fondée sur deux
systèmes fondamentaux d’exercice du pouvoir administratif, à
savoir, la déconcentration et la décentralisation. L’organisation
territoriale du Royaume est décentralisée et est fondée sur une
régionalisation avancée.
On entend par administration, les administrations de l’Etat (ou
les administrations publiques), les collectivités territoriales et les
établissements publics. Au sein des administrations de l’Etat, on
distingue deux variantes : des administrations de compétence
générale et des administrations de compétence spéciale.
L’administration territoriale relève de la première variante étant
donné la multitude de compétences dont elle est investie au regard
de la législation en vigueur.
Il sera opportun dans un premier temps de donner un cadrage
terminologique à la notion d’Administration territoriale. Ensuite, il
y a lieu de déterminer la place qu’elle occupe dans l’organisation
administrative comme étant un acteur clé dans la gestion de la chose
territoriale.

1
 Aussi, est-il utile de passer en revue l’histoire de
l’Administration territoriale au Maroc pour mieux déceler ses traits
caractéristiques, sachant que l’administration territoriale était le
pivot du système administratif de l’Etat au Maroc d’antan.
La structure de l’Administration territoriale au Maroc a changé
de configuration à travers l’histoire mouvementée qu’a connue le
Royaume. Et par conséquent, les attributions de l’Administration
territoriale au Maroc ont beaucoup évolué eu égard à ces différentes
phases.

2
 Chapitre premier : Définition et précision
terminologique
L’administration territoriale est un concept dont la teneur dans le
système juridique marocain (section 1) se singularise par rapport
aux systèmes juridiques comparés (section2).
Section 1 : Notion d’administration territoriale au Maroc
L’expression « Administration territoriale » ne figure pas dans la
Constitution du Royaume. Le quatrième alinéa de l’article premier
de cette loi fondamentale dispose que l’organisation territoriale du
Royaume est décentralisée et est fondée sur une régionalisation
avancée.
Il s’agit d’un concept flottant puisqu’à côté de l’expression
« Administration territoriale », on dénombre un ensemble
d’expressions connexes : administration locale, administration
générale, administration publique, collectivité territoriale,
administration centrale, etc.
Toutefois, dans certains textes juridiques, on fait usage de
l’expression « administration territoriale ». En effet, le décret n° 2-
19-1086 du 4 joumada II 1441 (30 janvier 2020) fixant les
attributions et l’organisation du ministère de l’intérieur dispose
que : « le ministère de l’intérieur exerce, en plus des attributions et
des prérogatives dévolues en vertu des textes en vigueur à l’autorité
gouvernementale chargée de l’intérieur, les missions suivantes :
– l’administration territoriale du Royaume et le maintien de
l’ordre et la sécurité publics;

3
– l’accompagnement des collectivités territoriales dans la gestion
de leurs affaires de manière démocratique conformément aux textes
en vigueur, notamment les lois organiques relatives aux collectivités
territoriales et les textes réglementaires pris pour leur application;
– la contribution au développement territorial dans le cadre des
missions qui lui sont confiées et en coordination avec les
départements et organismes concernés ;
– l’information générale du gouvernement. »
Le dahir n° 1.08.67 du 31.07.2008 relatif au corps des agents
d’autorité dispose que « Les agents d’autorité [visés aux
paragraphes 1, 2 et 3] ont vocation à occuper les fonctions de wali,
de gouverneur, de secrétaire général de préfecture ou de province,
de pacha, de chef de cercle, de chef de district ou de caïd auprès de
l’administration centrale ou de l’administration locale du ministère
de l’intérieur ».
D’un autre côté, la Direction de l’administration territoriale
est l’une des six directions de la direction générale des affaires
intérieures relevant du ministère de l’intérieur. Elle est chargée de la
gestion du corps des agents d’autorité. A ce titre, elle gère leurs
parcours professionnels et met en place les outils d’évaluation de
leur performance. Elle veille à les former, à les accompagner et à
développer leurs compétences. Elle participe également à la gestion
des affaires des auxiliaires d’autorité. La direction de
l’administration territoriale est chargée, en outre, de la mission de

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veille territoriale à travers le suivi des unités administratives
territoriales (cercles et caïdats,…) classées en zones.
La Lettre royale du 17.01.2002 adressée au « premier »
ministre relative à la gestion déconcentrée de l’investissement
dispose que « (…) Nous estimons que le cadre régional peut être la
dimension territoriale et administrative la plus opportune, compte
tenu des moyens dont dispose actuellement notre administration
territoriale pour résoudre les problèmes liés aux procédures
d’investissement. (…). Le centre régional d’investissement, placé
sous l’autorité du wali, qui constitue l’administration territoriale
interlocutrice privilégiée pour les investisseurs, doit être géré par
un haut fonctionnaire dont le grade doit être en relation avec le
niveau de ses responsabilités. C'est pourquoi nous avons décidé
qu'il serait nommé par Notre Majesté, choisi pour ses compétences
dans le domaine concerné, ainsi que pour ses qualités humaines, et
doté du statut de directeur d'administration centrale (…). »1.
Par ailleurs, l’Institut royal de l’administration territoriale,
qui est la nouvelle dénomination de L’Ecole de perfectionnement
des cadres du ministère de l’intérieur créée en 1965, est un
établissement de formation des cadres supérieurs ayant pour mission
la formation des agents d'autorité du ministère de l'intérieur et de
cadres étrangers. Cette formation, qui comprend des cours
d'instruction militaire, est axée sur les sciences, les techniques et les

1
- Actuellement, la loi n°47.18, portant réforme des centres régionaux d’investissement et création des
commissions régionales unifiées d’investissement, érige ces centres d’investissement en établissements
publics.

5
méthodes de gestion et de commandement et sur les conditions de
leur utilisation pratique dans l'administration de la population et
du territoire.
Au cours de la formation au sein de cet institut, les élèves suivent
des stages pratiques auprès des walis et gouverneurs à
l'administration territoriale et centrale et dans toute autre
administration ou organisme public ou privé.
L’article 145 de la Constitution marocaine dispose que : «Dans
les collectivités territoriales, les walis des régions et les
gouverneurs de préfectures et de provinces représentent le pouvoir
central.
Au nom du gouvernement, ils assurent l’application des lois,
mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementaux et
exercent le contrôle administratif.
Les walis et gouverneurs assistent les présidents des collectivités
territoriales et notamment les présidents des conseils des régions
dans la mise en œuvre des plans et des programmes de
développement.
Sous l’autorité des ministres concernés, ils coordonnent les
activités des services déconcentrés de l’administration centrale et
veillent à leur bon fonctionnement.»

Il ressort de ce qui précède que l’administration territoriale, dans

une acception matérielle, est l’une des missions du ministère de
l’intérieur, lequel comprend, outre le cabinet du ministre, une

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administration centrale et des services déconcentrés. En outre, les
agents d’autorités sont chargés, entre autres, de l’administration
territoriale du Royaume, que ce soient auprès de l’administration
centrale ou de l’administration locale du ministère de l’intérieur.
Ladite administration locale du ministère de l’intérieur n’est autre
que les services extérieurs ou encore les services déconcentrés dudit
ministère.
Dans une acception organique, l’administration territoriale est un
service déconcentré du ministère de l’intérieur dirigé par des agents
d’autorité. En ce sens, elle est différente des collectivités
territoriales, des établissements publics et des services déconcentrés
des autres départements ministériels. Elle a donc une dimension
territoriale au sein de laquelle le wali de région est le chef
hiérarchique. Les wilayas et les préfectures ou provinces sont les
structures administratives principales de l’administration territoriale,
il y a d’autres unités administratives subsidiaires : les cercles, les
caïdats, les pachaliks, les districts urbains et les annexes
administratives.
L’administration territoriale est alors une administration à
compétence générale et qui représente un prolongement des services
centraux de l’Etat. Ses missions sont citées à titre indicatifs dans
l’article 145 de la constitution et sont disséminées dans une
multitude de textes juridiques. Elle occupe une place axiale dans le
système administratif. C’est une administration carrefour qui est le
pivot de toute action administrative. Elle est à l’écoute des

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populations grâce à sa présence sur l’ensemble du territoire et elle
est qualifiée d’administration de l’évènement puisqu’elle est
toujours en éveil. Gouverner c’est prévoir, et prévoir c’est
s’informer et informer.

Section 2 : L’administration territoriale en droit comparé

Le concept d’administration territoriale en droit comparé est tout

à fait différent. En droit français, la loi n° 92-125 du 6 février
1992 relative à l'administration territoriale de la République dispose
que l'administration territoriale de la République est assurée par les
collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l'Etat.
Elle est organisée, dans le respect du principe de libre
administration des collectivités territoriales, de manière à mettre en
œuvre l'aménagement du territoire, à garantir la démocratie locale et
à favoriser la modernisation du service public.
Donc la déconcentration et la décentralisation, en tant que deux
modes d’organisation administrative, se complètent dans le système
juridique français pour assurer l’administration territoriale.
En Côte d’ivoire, la loi n° 2014-451 du 05 août 2014 portant
orientation de l'organisation générale de l'Administration
Territoriale dispose que l'Administration Territoriale est structurée
selon les principes de la déconcentration, de la décentralisation et
l'entité territoriale particulière qu'est le District Autonome.

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Elle est organisée en vue d'assurer l'encadrement des populations, de
pourvoir à leurs besoins, de favoriser le développement
économique, social et culturel ainsi que de réaliser l'unité et la
cohésion nationales.

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 Chapitre 2 : Place de l’Administration territoriale dans
l’organisation administrative

On ne saurait étudier l’administration territoriale sans traiter de

l’organisation administrative.
Le décret 2.17.618 portant Charte Nationale de la
Déconcentration Administrative dispose que les services de l’Etat se
composent d’administrations centrales et de services déconcentrés
(section 1). Il est à noter que l’organisation administrative au Maroc
obéit à des principes bien précis (section2).
Section 1 : Les services de l’Etat
Les services de l’Etat sont soit des administrations centrales (A)
soit des services déconcentrés (B).
A- L’administration centrale
L’administration centrale au Maroc est bicéphale, d’une part, le
Roi, qui est le chef de l’Etat, lorsqu’il exerce ces attributions en
matière administrative (pouvoir de nomination aux emplois civils :
wali de Bank Al Maghrib, ambassadeurs, walis et gouverneurs, etc.,
et présidence de plusieurs conseils tels que le Conseil des
ministres,…) ; et d’autre part, le gouvernement qui se compose du
chef du gouvernement et des ministres et peut comprendre aussi des
secrétaires d’Etat. Les ministres ont une double fonction : politique
(membres du gouvernement) mais aussi administrative (chefs
hiérarchiques de leurs départements).

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 Constitutionnellement, l’administration relève des tâches
dévolues au gouvernement car il exerce le pouvoir exécutif. Le chef
du gouvernement exerce le pouvoir réglementaire et peut déléguer
certains de ses pouvoirs aux ministres. Le gouvernement met en
œuvre son programme gouvernemental, assure l’exécution des lois,
dispose de l’administration et supervise les établissements et
entreprises publics et en assure la tutelle.
Les administrations centrales sont les administrations des
différents départements ministériels qui exercent leurs missions au
niveau central, que ces départements soient organisés sous forme de
ministères, de secrétariats d’Etat, de hauts commissariats, de
délégations ministérielles ou générales, ou autres.
B- Les services déconcentrés
Les services déconcentrés de l’Etat sont les représentations ou
les structures administratives territoriales représentant les
administrations centrales au niveau régional, préfectoral ou
provincial, qu’elle relève d’un département ministériel déterminé ou
qu’elles soient communes à deux ou plusieurs départements et
quelles que soient leur forme d’organisation et les dénominations
qu’elles portent.
Les services déconcentrés de l’Etat se composent, au niveau de
la région, de la préfecture ou de la province, de représentations
administratives communes à deux ou plusieurs départements
ministériels ou de représentations administratives sectorielles.

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 Ils représentent les ministres sur le plan local et mettent en œuvre
les politiques des administrations centrales. Ce sont les
prolongements territoriaux de l’administration centrale implantés
dans presque toutes les régions du pays.
Les chefs des services déconcentrés de l’Etat et le personnel
placé sous leur autorité exercent, sous la supervision du wali de
région ou du gouverneur de la préfecture ou de la province, selon le
cas, leurs missions en toute responsabilité sous l’autorité des
ministres concernés.

Section 2 : Les principes généraux de l’organisation

administrative au Maroc
L’évolution des modes d’aménagement administratif est le
résultat de la multiplication des tâches de l’Etat surtout avec
l’apparition des besoins d’intérêt public local et le souci de
rapprocher l’administration de l’administré. En effet, on est passé
d’un système unitaire qui monopolise l’activité administrative à un
système moderne où il y a une division des tâches entre les organes
de l’administration.
L’équilibre entre la déconcentration et la décentralisation est une
condition de la démocratie. L’organisation administrative au Maroc,
qui est un Etat unitaire, est organisée selon deux modes : la
centralisation (B) est la décentralisation (A).

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 A- La décentralisation administrative
La décentralisation administrative est un mode de gestion
administrative qui consiste en la mise en place d’un système
administratif et politique où certains pouvoirs de décisions sont
assurés par des organes autonomes décentralisés ayant la
personnalité morale.
Ce système d’organisation administrative est soit une
décentralisation territoriale (2) qui vise à faire participer le citoyen à
gérer les affaires locales, ou bien une décentralisation technique ou
fonctionnelle (1).
1. La décentralisation fonctionnelle
La décentralisation fonctionnelle concerne des personnes
administratives spéciales et individualisées qui sont les
établissements publics. Ces organes, sans assise territoriale, sont
dotés de la personnalité morale et jouissent de l’autonomie
administrative et financière, et sont créés pour des considérations
techniques et d’efficacité.
Les dirigeants à la tête des établissements publics sont nommés.
Ces établissements sont toujours sous tutelle d’un département
ministériel de rattachement.
2. La décentralisation territoriale
Elle repose sur trois points essentiels : un territoire, des élections
et la personnalité morale. Elle consiste en l’octroi de pouvoirs de
décision sur une portion du territoire national à des organes
territoriaux gérés par des élus locaux. On fait ainsi participer les

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citoyens à la gestion des affaires locales pour adapter l’action
administrative aux aspirations locales.
La décentralisation territoriale repose sur des considérations
politiques, démocratiques, culturelles, géographiques, historiques,
etc.
B- La centralisation administrative
Dans ce mode d’organisation, on distingue la centralisation pure
(1) et la déconcentration (2).
1. La centralisation pure
C’est le mode le plus ancien. Tous les services administratifs
relèvent d’une seule personne morale qui est l’Etat et la décision est
prise depuis le centre par les ministres. Les agents des services
administratifs locaux ne font qu’exécuter les décisions émanant du
pouvoir central et n’ont pas la faculté de décider. Ces services
administratifs ne sont pas autonomes et les circonscriptions
territoriales ne sont que de simples découpages administratifs.
La centralisation pure présente certains avantages étant donné
que les décisions prises émanent d’une seule volonté ce qui leur
confère plus de force et d’uniformité sur tout le territoire national.
En outre, elle permet l’économie des dépenses et du personnel.
Toutefois, elle a de nombreux inconvénients puisqu’elle est
antidémocratique et difficilement réalisable en pratique vu
l’engorgement du centre et la complexité des tâches ce qui cause la
lenteur de l’action administrative. A cela s’ajoute l’éloignement des
affaires locales.

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 Ce mode d’organisation administrative, qui ne reconnaît pas
l’existence d’une autre personne morale, ne peut être appliqué
aujourd’hui et a cédé la place à la déconcentration.

2. La déconcentration
A la différence de la centralisation pure, la déconcentration
consiste à départager certaines compétences entre le centre et les
services administratifs locaux. L’objectif est de rapprocher
l’administration de l’administré.
La déconcentration ne vise pas à créer des personnes morales
nouvelles. L’unité organique de l’Etat est préservée car le
gouvernement ne fait que déléguer des pouvoirs de décision à des
autorités administratives dépourvues de toute autonomie mais sous
contrôle hiérarchique.
La déconcentration administrative des services de l’Etat peut
être définie comme étant un système d’organisation administrative
accompagnant l’organisation territoriale décentralisée du Royaume
fondée sur la régionalisation avancée et un outil principal pour la
mise en œuvre de la politique générale de l’Etat au niveau
territorial. Elle repose sur le transfert de compétences et de moyens
et l’allocation de crédits aux services déconcentrés au niveau
territorial, en vue de leur permettre d’accomplir les missions qui
leur sont dévolues et de prendre l’initiative dans un objectif
d’efficacité et d’efficience.

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 C’est une règle de répartition des attributions et des moyens entre
les échelons centraux d’une part et les échelons territoriaux des
administrations de l’Etat.
La déconcentration permet un traitement rapide des affaires
administratives aussi bien que la décongestion du centre. Les
décisions prises sont plus ou moins adaptées à l’exigence locale et
semblent être unifiées sur tout le territoire national. Mais, ce mode
d’organisation administrative laisse dépendre les structures
administratives déconcentrées au centre notamment avec la
nomination des responsables administratifs locaux.
La déconcentration repose sur deux fondements qui sont :
- La région est l’espace approprié pour la concrétisation de la
politique nationale de déconcentration ;
- Le rôle central du wali de région sous l’autorité des ministres
concernés dans la coordination des activités des services
déconcentrés en vue d’atteindre l’efficience, l’efficacité et la
convergence nécessaires à la mise en œuvre et au suivi des
politiques publiques au niveau de la région.
Les objectifs de la déconcentration sont :
- L’application optimale des orientations générales des
politiques de l’Etat ;
- Asseoir la territorialisation des politiques publiques en prenant
en compte les spécificités régionales et provinciales ;

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 - Renforcer la complémentarité des fonctions et des missions
entre les services déconcentrés de l’Etat et les organismes
décentralisés, notamment les collectivités territoriales ;
- Garantir la convergence, la cohérence et la complémentarité
des politiques publiques ;
- Assurer l’efficacité et l’efficience dans l’exécution des
programmes et projets publics des services déconcentrés ;
- Rapprocher les prestations publiques rendues par l’Etat aux
usagers.

Les principes et mécanismes sur lesquels repose la

déconcentration sont :
- Une juste répartition géographique des services déconcentrés
de l’Etat ;
- L’unité d’action des services déconcentrés de l’Etat afin
d’assurer l’efficacité et l’efficience dans l’exercice de leurs
missions ;
- La simplification des procédures d’accès aux prestations
publiques des usagers ;
- L’assortiment du transfert des compétences aux services
déconcentrés de l’affectation de ressources financières et
humaines auxdits services ;
- Le redéploiement des fonctionnaires entre les administrations
centrales et les services déconcentrés par l’incitation à la
mobilité administrative.

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 La déconcentration est donc un système administratif et politique
hiérarchisée dans lequel le pouvoir central délègue ou transfert des
pouvoirs de décision à des services ou à des autorités qui le
représentent.
Le pouvoir hiérarchique
En vertu de ce pouvoir, les agents subalternes doivent obéir à
leurs supérieurs hiérarchiques. Ces derniers possèdent une autorité
sur les actes de de leurs subordonnés et peuvent alors leur édicter
des ordres ou orienter leurs actes via des notes ou des instructions,
comme ils peuvent annuler ou réformer les actes des subordonnés
pour illégalité ou pour inopportunité. Le pouvoir hiérarchique
incarne l’unité de la personne morale de droit public dont relèvent
ces agents et peut prendre différentes formes.
En effet, le contrôle hiérarchique est soit un contrôle a priori ou
a posteriori. Le premier contrôle est exercé avant que les
subalternes prennent leurs décisions, et dans ce cas, il prend la
forme de circulaires, d’instructions, d’ordres, etc. Par contre, le
contrôle a posteriori intervient postérieurement à la prise de
décision et consiste à ce que les décisions des subordonnés doivent
être contrôlées et approuvées avant qu’elles ne deviennent
exécutoires.
Le contrôle hiérarchique est un contrôle de légalité en ce qu’il
assure la conformité à la loi, une décision illégale émanant d’un
subordonné serait annulée par le supérieur hiérarchique. De même,

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elle peut être réformée ou modifiée pour cause d’inopportunité
comme ce serait le cas si ladite décision est prise en méconnaissance
d’une telle conjoncture. Le supérieur hiérarchique détient également
le pouvoir de substitution.
La délégation
La délégation est un procédé juridique qui matérialise le transfert
de compétences entre les autorités centrales et les services
déconcentrés. Elle est partielle en ce sens que les attributions
déléguées ne peuvent concerner la totalité des attributions du
délégant. En sus, elle doit être formalisée dans un texte juridique
publié au bulletin officiel.
On distingue deux formes de délégation : une délégation de
signature et une délégation de pouvoir. La délégation de pouvoir est
un transfert d’attributions au délégataire. Le délégant ne peut
exercer ses attributions durant la période de délégation. Dans le
texte juridique fondant cette délégation, seules les qualités des deux
parties figurent et non pas leurs dénominations. Cette forme de
délégation continue à produire ses effets même si les deux parties
quittent leurs postes administratifs.
Par contre la délégation de signature est à titre nominatif en
mentionnant les noms du délégant et du délégataire. Le délégataire
est souvent une personne digne de confiance. Cette délégation prend
fin quand il y a changement de la personne du délégataire ou du
délégant. La décision sera toujours celle du délégant.

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 Chapitre 3 : Histoire de l’Administration territoriale au
Maroc

L’administration territoriale au Maroc a connu une évolution à

travers les différentes périodes de son histoire. Il est méritoire de
s’arrêter sur la période précoloniale (section 1), sur la période du
protectorat (section 2) et sur la période postérieure à l’indépendance
du Royaume (section 3).
Section 1 : L’administration makhzen précoloniale
Le Royaume du Maroc est un Etat unitaire très ancien. Il était
connu sous le nom du Makhzen qui n’était en réalité que le
gouvernement marocain traditionnel. Etymologiquement, le mot
« makhzen » c’est le magasin ou l’entrepôt qui renferme les réserves
permanentes d’argent, d’armes, de munitions, de vivres, etc.
L’administration makhzen est divisée en une administration
centrale (A) et en une administration locale (B). A cette époque-là,
le monde rural était dans sa majorité organisé sous forme de
chefferies dans des jemââs dirigées par des chefs traditionnels
dénommés Amghars.
A- L’administration centrale du makhzen
Elle comprend le sultan (1), les services du palais (2), et les
services de l’Etat (3).
1- Le sultan
C’est le chef spirituel et temporel de la communauté. Il est
l’Imam ou Amir Al Mouminine (commandant des croyants),

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descendant du Prophète et qui concentre tous les pouvoirs. Le
contrat d’allégeance est un rapport juridique entre le gouverneur et
le gouverné et il est une sorte de délégation de la communauté. Le
sultan appose son sceau sur tous les textes à caractère général.
2- Les services du palais
Ils se composent du Hajib et du Caïd du Méchouar. Le Hajib ou
le chambellan se charge des protocoles de la Cour, il est le chef des
services intérieurs du palais. C’est quelqu’un qui a la confiance du
sultan.
Le Caïd du Méchouar assure la garde personnelle du sultan et celle
des palais et est le chef des services extérieurs du palais. Il arrête les
caïds rebelles et les introduit devant le sultan.
3- Les services de l’Etat
Les services de l’Etat sont composés des fonctionnaires de la
Cour qui sont sous la direction du sultan. Ce sont les vizirs (les
ministres), mais à vrai dire, ils étaient de simples collaborateurs du
sultan avec des tâches limitées. Ils étaient choisis parmi les hauts
dignitaires du Makhzen. Leur mission principale était de préparer
les décisions et instruire les affaires. Et bien entendu, ils exécutaient
les ordres du sultan.
Le Grand vizir (ou Assadr Al Aadam), conseillé du sultan et
chargé spécialement des affaires intérieures, choisit les ministres qui
sont le vizir de la guerre, le vizir des finances, le vizir des affaires
étrangères, le vizir de la marine et le vizir des chikayates (des
plaintes).

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 B- L’administration locale du makhzen
Notons tout d’abord que dans le territoire makhzen, on distingue
les territoires soumis ou Bled makhzen et les territoires non soumis
appelés Bled Siba. Dans les territoires soumis, principalement des
villes et des plaines, le sultan gouverne effectivement à travers ses
représentants qui sont les pachas et les caïds qui se chargent de
recouvrer l’impôt. L’armée du sultan, ghuich, contrôle ces
territoires. Par contre, dans les territoires non soumis, pays
d’anarchie et territoires en dissidence, seul le pouvoir spirituel est
reconnu au sultan. L’impôt n’est pas payé en refusant toute autorité
du sultan à cet égard. L’étendue du Bled makhzen et du Bled Siba
variait selon l’énergie ou la faiblesse du souverain régnant.
Les khalifas sont les représentants du Sultan dans les différentes
régions du Royaume (1), tandis que les caïds et les pachas sont ses
représentants au niveau local (2).
1- Au niveau régional
Le khalifa du sultan se charge de toutes les affaires de la région
sans qu’il ait une compétence générale. Il est généralement un
proche du sultan (un fils, un frère,…), comme c’était le cas de
Moulay Abdelhafid le khalifa à Marrakech avant qu’il ne devienne
lui-même sultan en 1908 succédant son frère Moulay Abdelaziz.
Le Khalifa représente le sultan mais dès que ce dernier visite une
région, son khalifa se retire. Le khalifa est assisté par un caïd du
Méchouar chargé du protocole. Il assiste à la prière du vendredi en
une cérémonie solennelle.

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 2- Aux niveaux locaux
Le pacha, le caïd et le mohtassib sont les agents de
l’administration makhzen au niveau local.
a- Le pacha
Le mot « pacha » est un mot d’origine turque introduit au Maroc
par les Saadiens. Le pacha est nommé directement par le sultan pour
le représenter dans les villes. Son rôle est de veiller à appliquer les
dahirs édictés par le sultan et à maintenir l’ordre. Il exerce le
pouvoir réglementaire par délégation du sultan et il est assisté par
des auxiliaires d’autorité qui sont les moqaddamines et les chefs de
quartiers.

b- Le caïd
Il est nommé par le sultan pour le représenter sur un
commandement rural. C’était le chef absolu des tribus qui étaient
soumises à l’impôt foncier. Il appartient à l’une des familles
influentes et respectées de la tribu.
Il a trois missions principales : fiscale, judiciaire et militaire.
C’est pourquoi, il est assisté par une troupe de mokhaznis pour
transmettre ses ordres. Il est assisté également par un cheikh qui le
tient au courant de tout ce qui se passe sur le territoire. Il veille à la
sécurité publique et juge les affaires ne relevant pas du kadi du
chraà.

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 c- Le mohtassib
Rappelons d’abord que la hisba a un caractère religieux. Le
mohtassib est choisi parmi les notables de la ville. C’est le délégué
du sultan pour assurer le respect des bonnes mœurs et des préceptes
religieux. C’est un agent de contrôle, de prévention et de censure.
Ses missions consistent en la répression des fraudes, la défense
du consommateur, la fixation des prix, le contrôle de la vie
économique et la surveillance des corporations. Il est assisté par
« un Amine », qu’il nomme pour l’éclairer sur des aspects
techniques et pour le règlement des différends.

Section 2 : L’administration makhzen pendant le protectorat

Avec l’avènement du protectorat, le Royaume du Maroc a été
divisé en trois zones : une zone française à l’intérieur du pays, une
zone espagnole au nord et au sud, et une zone internationale à la
ville de Tanger.
L’administration makhzen a gardé le système antérieur fondé sur
le pacha dans les villes et sur les caïds dans les zones rurales. Mais,
les représentants du protectorat ont juxtaposé les agents français de
contrôle à ces autorités marocaines. Le protectorat était le canal
essentiel entre le sultan et ses représentants dans les localités qui
sont les pachas et les caïds (B).
Ainsi, on a mis fin à la division bled siba/bled makhzen.
L’intervention du colonisateur avait un caractère militaire au début
avant la pacification. La notion de région a vu le jour au Maroc avec

24
le protectorat en instituant des régions militaires et des régions
civiles (A).
A- Les régions
Les régions étaient soit des zones sous contrôle civil : les régions
de Rabat, de Casa, de l’Gharb et d’Oujda ; soit des zones sous
contrôle militaire : les régions de Marrakech, de Meknès et de Fès.

1- Le chef de la région militaire

Il est soit un officier supérieur, soit un général qui a un
commandement militaire. Il est nommé par le résident général qui
lui délègue certains pouvoirs. Le chef de la région militaire assure
des rôles politiques et de contrôle, maintient l’ordre public et
informe le centre.
Les attributions politiques résident dans le fait que le chef de la
région militaire dirige un service de renseignement et est le
supérieur hiérarchique des contrôleurs civils et officiers des affaires
indigènes de sa région. Il est l’intermédiaire entre la population et
l’autorité résidentielle.
Par ailleurs, il contrôle les agents d’autorité qui lui sont soumis
(pachas, caïds, chioukhs, …) et les fonctionnaires : le mohtassib,
l’amine, le cadi,…
2- Le chef de la région civile
Le territoire marocain a été divisé en quatre régions : la région de
Rabat, la région de Casa, la région de Gharb et la région d’Oujda.

25
 Le chef de la région civile est nommé par le résident général
pour administrer le territoire et adapter le makhzen aux modèles
modernes d’organisation. Il assiste les autorités locales du makhzen
et traduit les dahirs du sultan et les arrêtés des vizirs. Il est un agent
d’autorité chérifienne.
Les représentants du makhzen, qui étaient nommés par le sultan
mais sur proposition des chefs de région, n’avaient qu’un titre
honorifique de représentation.
B- Les institutions locales
Ce sont les municipalités (1) et les collectivités rurales (2).
1- Les municipalités
Deux autorités gèrent les municipalités marocaines pendant le
protectorat, ce sont le pacha et le chef des services municipaux.
Le pacha est nommé directement par le sultan sur proposition des
autorités françaises, c’est pourquoi il se trouve subordonné aux
autorités résidentielles plus qu’il l’est au sultan. Son rôle est
d’administrer la municipalité et de représenter le sultan. Depuis
1912, le pacha est « le Amel de la ville ».
Le chef des services municipaux, nommé par le résident général,
assiste le pacha et des commissions mixtes au niveau des
municipalités ont été instituées pour la gestion des affaires locales.
2- Les collectivités rurales
Le caïd était nommé par le sultan sur proposition du résident
général. Il est assisté par des chioukhs, khalifas et moqaddamines. Il
assure l’ordre, la sécurité, l’information et les affaires

26
administratives. En outre, il avait des attributions judiciaires. A côté
du caïd, il y avait les contrôleurs civils.

Section 3 : L’administration territoriale au lendemain de

l’indépendance

La fonction des agents d’autorité a connu une remarquable

évolution. Le gouverneur a tout d’abord remplacé les chefs de
région du protectorat.
Au lendemain de l’indépendance, on a doté les agents d’autorité
d’un cadre juridique important et on a créé l’école des cadres pour
la formation des agents d’autorité. En effet, deux dahirs ont été
édictés le 20 mars 1956 fixant le statut des gouverneurs d’une part
et le statut des caïds d’autre part. Les khalifas de caïds el chioukhs
étaient gérés sur la base d’un seul article du dahir portant statut des
caïds.
Le Dahir n° 1-63-038 du 5 chaoual 1382 (1er mars 1963) portant
statut particulier des administrateurs du ministère de l'Intérieur
(actuellement abrogé) est le premier texte organisant le corps des
agents d’autorité en matière de recrutement, d’avancement, de
régime disciplinaire, etc.
A cet effet, le gouverneur était nommé parmi les administrateurs
de classe exceptionnelle et de première classe.
Les nominations aux postes de secrétaire général de préfecture
ou de province, de chef de cercle et de chef de circonscription

27
urbaine ou rurale et de chef de cabinet, de gouverneur sont
prononcées par dahir sur proposition du ministre de l'intérieur dans
la proportion de quatre emplois sur cinq parmi les administrateurs et
administrateurs adjoints et, dans la proportion d'un emploi sur cinq,
parmi les personnes ayant acquis une certaine expérience ou
possédant certains diplômes et âgées de vingt-cinq ans au moins.
Les chefs de circonscription urbaine et rurale (respectivement
pachas et caïds) sont les représentants du pouvoir exécutif dans leur
circonscription. Dans les communes de leur ressort, ils exercent les
pouvoirs de police et le pouvoir réglementaire, conformément à la
législation en vigueur.
Les chefs de circonscription peuvent être assistés d'un ou de
plusieurs khalifas.

A- Les agents d’autorité et les auxiliaires d’autorité en milieu

urbain
Il s’agit du pacha, du chef de district ou d’arrondissement et du
khalifa urbain.
1. Le pacha
Il était nommé par dahir en vertu du dahir 19 mars 1963 précité.
Le pacha assiste le gouverneur généralement dans les
circonscriptions urbaines. Dans la charte communale de 1960, le
pacha exécute les délibérations du conseil municipal. Mais dans la
charte communale de 1976, c’est le président du conseil municipal

28
qui assure l’exécution des délibérations du conseil sous contrôle du
pacha.
2. Le chef de district urbain ou d’arrondissement
La municipalité peut être divisée en annexes administratives.
C’est un relai entre le gouverneur et les khalifas urbains.
Le caïd chef d’annexe peut assister le pacha dans une
circonscription urbaine.
3. Le khalifa urbain
C’est un relai entre le pacha et les auxiliaires d’autorité. Il allège
les tâches du pacha et le remplace en son absence. Actuellement, il
est nommé par arrêté du ministre de l’intérieur conformément au
dahir 1.08.67.
4. Les auxiliaires de l’autorité urbains
Les chioukhs et les moqaddamines (chefs de quartiers) urbains,
en plus des arifates, sont le personnel d’appoint de l’autorité locale.
Ils ont un rôle très important mais souvent critiqué.
B- Les agents des commandements ruraux
Au lendemain de l’indépendance, en 1956, le Royaume a été
divisé en cinq préfectures (grandes villes) et 19 provinces. En 1959,
deux préfectures et 16 provinces ainsi qu’en communes urbaines et
rurales. En 1973, neuf nouvelles provinces ont vu le jour, cinq
nouvelles provinces en 1979, etc. Des wilayas ont vu le jour dès
1981(wilaya de casa), en 1983 (wilaya de Rabat), en 1991 (wilayas
de Fès, Meknès et Marrakech)…

29
Les provinces sont divisées en cercles et les cercles sont divisés en
caïdats. La division administrative du Royaume a évolué au fil de
temps.
1. Le chef de cercle
Le cercle regroupe en moyenne deux ou trois caïdats. Le chef du
cercle assiste le gouverneur et agit sous son contrôle. Il coordonne
l’action des différents services déconcentrés au niveau du cercle et
contrôle les collectivités territoriales dans son commandement.

2. Le caïd
C’est l’autorité de base de l’administration territoriale. Il
représente le pouvoir exécutif dans son commandement en veillant à
l’exécution des lois et règlements et à établir l’ordre. Mais après
l’entrée en vigueur de la charte communale de 1976, ses attributions
ont diminué.
3. Le khalifa de caïd rural
Il est l’intermédiaire entre ses supérieurs hiérarchiques et la
population. Il assure la déconcentration des pouvoirs du caïd et la
proximité.
4. Les chioukhs et moqaddamines ruraux
Ils sont choisis parmi les notabilités dans leurs tribus qui
connaissent bien leurs territoires. Ils sont recrutés par le gouverneur.

30
 Chapitre 4 : Structure de l’Administration territoriale
au Maroc

Le rappel historique ci-dessus montre que les agents d’autorité

sont le noyau de l’Administration territoriale du Royaume depuis
des siècles. La wilaya est l’unité administrative supérieure dans
l’administration territoriale.
Le dahir n°1.08.67 du 31.07.2008 prévoit l’organisation (section
1), la nomination (section 2) et les droits et obligations du corps des
agents d’autorité (section 3).

Section 1 : Organisation du corps des agents d’autorité

C’est en vertu du dahir 1.08.67 du 31.07.2008 qu’a été créé le
corps des agents d’autorité qui comprend quatre cadres, répartis en
grades comme suit:
1- Le cadre des gouverneurs qui comprend le grade de
gouverneur principal et le grade de gouverneur ;
2- Le cadre des pachas qui comprend le grade de pacha principal
et le grade de pacha ;
3- Le cadre des caïds qui comprend le grade de caïd principal et
le grade de caïd ;
4- Le cadre des Khalifas de caïds qui comprend le grade de
Khalifa de caïd principal, le grade de Khalifa de caïd de
premier grade et le grade de Khalifa de caïd de deuxième
grade.

31
 Les gouverneurs, les pachas et les caïds, qui sont nommés par
dahir sur proposition du ministre de l’intérieur, peuvent occuper les
fonctions de wali, de gouverneur, de secrétaire général de préfecture
ou de province, de pacha, de chef de cercle, de chef de district ou de
caïd auprès de l’administration centrale ou de l’administration
locale du ministère de l’intérieur.
Les Khalifas de caïds, qui sont nommés par arrêté du ministre de
l’intérieur, occupent les fonctions de Khalifa de caïd auprès de
l’administration centrale ou de l’administration locale du ministère
de l’intérieur.
Les agents d’autorité peuvent être détachés auprès d’autres
départements ministériels ou dans des établissements ou entreprises
publics.
Section 2 : Nomination des agents d’autorité
La nomination au grade de gouverneur principal est prononcée
parmi les gouverneurs comptant au moins six années de service
effectif en cette qualité.
La nomination au grade de gouverneur est prononcée parmi les
pachas principaux comptant au moins six années de service effectif
en cette qualité. Peuvent être nommés également à ce grade les
fonctionnaires classés au moins à l’échelle de rémunération n°11 et
ayant au moins une ancienneté de 10 ans dans l’administration, et
les personnes ayant une compétence avérée et une expérience
confirmée, âgées au moins de quarante ans et titulaires d’un diplôme
ouvrant droit au recrutement à l’échelle de rémunération n°11 et

32
ayant au minimum une ancienneté de dix ans dans les secteurs
public ou privé.
La nomination au grade de pacha principal est prononcée, parmi
les pachas comptant au moins six années de service effectif en cette
qualité.
La nomination au grade de pacha est prononcée parmi les caïds
principaux comptant au moins six années de service effectif en cette
qualité.
Peuvent être nommés également à ce grade les fonctionnaires
classés au moins à l’échelle de rémunération n°11 et ayant au moins
une ancienneté de 5 ans dans l’administration, et les personnes ayant
une expérience de 8 ans au moins dans les secteurs public ou privé,
âgées au moins de trente-cinq ans et titulaires d’un diplôme ouvrant
droit au recrutement à l’échelle de rémunération n°11.
La nomination au grade de caïd principal est prononcée parmi les
lauréats du diplôme du cycle supérieur de l’Institut Royal de
l’Administration Territoriale. La nomination à ce grade est
prononcée parmi les caïds comptant au moins huit années de service
effectif en cette qualité.
La nomination au grade de caïd est prononcée parmi les lauréats
du diplôme du cycle normal de l’Institut Royal de l’Administration
Territoriale.
La nomination à ce grade est prononcée parmi les khalifas de caïds
principaux comptant au moins six années de service effectif en cette
qualité.

33
Peuvent être nommés également à ce grade les fonctionnaires
classés au moins à l’échelle de rémunération n°11 et ayant au moins
une ancienneté de 5 ans dans l’administration, et les personnes ayant
une expérience de 5 ans au moins dans les secteurs public ou privé,
âgées au moins de trente ans et titulaires d’un diplôme ouvrant droit
au recrutement à l’échelle de rémunération n°11.
La nomination au grade de Khalifas de caïds de deuxième grade
est prononcée parmi les candidats titulaires du baccalauréat au
moins et âgés au minimum de vingt-cinq ans, et parmi les
fonctionnaires du ministère de l’intérieur appartenant à un cadre ou
grade classé au moins à l’échelle de rémunération n°8 et ayant au
moins cinq ans d’ancienneté dans l’administration et ce, sur
proposition des walis et gouverneurs. Sont nommés à ce grade
également les personnes ayant acquis une certaine expérience,
titulaire au moins d’un diplôme ouvrant droit au recrutement à
l’échelle de rémunération n°8 et âgées de vingt-cinq ans au moins.
Les khalifas de caïds de premier grade sont nommés parmi les
khalifas de caïds de deuxième grade comptant au moins six années
de service effectif en cette qualité.

Section 3 : Droits et obligations des agents d’autorité

A- Droits
Les agents d’autorité bénéficient de la protection de l’Etat
conformément aux dispositions du code pénal et des lois spéciales

34
en vigueur contre les menaces, attaques, outrages, injures ou
diffamations dont ils peuvent faire l’objet.
L’Etat assure la réparation des préjudices corporels qu’ils
pourraient subir dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de
leurs fonctions et qui ne sont pas couverts par la législation relative
aux pensions d’invalidité et au capital décès. Dans ce cas, l’Etat est
subrogé dans les droits et actions de la victime contre l’auteur du
dommage.
B- Obligations
Il est interdit aux agents d’autorité d’appartenir à un parti
politique ou à un syndicat. Il leur est interdit également la cessation
du service d’une manière concertée et d’exercer une activité
professionnelle rémunérée ou non. Ils exercent leurs fonctions
même au-delà des horaires normaux de service et doivent résider
dans le ressort territorial où ils exercent leurs fonctions comme ils
sont tenus d’accepter le poste qui leur est assigné sous peine d’être
considérés en situation d’abandon de poste. Leur statut les oblige à
respecter la discipline et se conformer à l’obligation de réserve et du
secret professionnel même après la cessation définitives de leurs
fonctions.

35
 Chapitre 5: Attributions de l’Administration
territoriale au Maroc

L’article 145 de la Constitution marocaine dispose que : «Dans

les collectivités territoriales, les walis des régions et les gouverneurs
de préfectures et de provinces représentent le pouvoir central.
Au nom du gouvernement, ils assurent l’application des lois,
mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementaux
et exercent le contrôle administratif.
Les walis et gouverneurs assistent les présidents des collectivités
territoriales et notamment les présidents des conseils des régions
dans la mise en œuvre des plans et des programmes de
développement.
Sous l’autorité des ministres concernés, ils coordonnent les
activités des services déconcentrés de l’administration centrale et
veillent à leur bon fonctionnement.».
Une lecture attentive de cet article montre que les gouverneurs et
walis disposent d’une multitude d’attributions.

Section 1 : Attributions relatives à la sûreté et à la sécurité

L’administration territoriale se doit de veiller à la sauvegarde de
la sécurité des citoyens et la protection de leurs biens aussi bien
qu’à la stabilité intérieure du pays. C’est parmi les principales
priorités qu’elle partage avec les services de sécurité, c’est
pourquoi, elle doit coordonner et échanger l’information avec les

36
services de sécurité aux niveaux régional, provincial et local pour
établir l’ordre et anticiper toute action qui pourrait porter atteinte à
la stabilité, à l’ordre et à la bonne marche des activités des citoyens.
En tant que telle, elle est un acteur cardinal dans la mise en
œuvre de la politique sécuritaire au Royaume.

Section 2 : Attributions politiques

Dans les collectivités territoriales, les walis des régions et les
gouverneurs de préfectures et de provinces représentent le pouvoir
central. En d’autres termes, ils représentent le chef du gouvernement
aussi bien que chaque ministre. Ainsi, ils traduisent la politique de
l’Etat et veillent à informer le gouvernement de l’évolution de
l’opinion publique. Ils sont toujours en contact avec les élus locaux
et avec les groupes sociaux. Ils assurent l’organisation des élections
dans leurs commandements. Ils représentent l’Etat auprès des
collectivités territoriales.
Depuis l’édiction du décret n° 2-93-625 du 4 joumada I 1414 (20
octobre 1993) relatif à la déconcentration administrative2, les
ministres peuvent donner délégation aux chefs des services
extérieurs et aux gouverneurs pour agir en leurs noms dans la limite
de leurs compétences territoriales.
Section 3 : Attributions économiques
Le rôle des walis des régions dans la promotion de
l’investissement est cardinal, l’administration territoriale est
2
- Ce décret
est abrogé par le décret n°2.7.618 portant Charte Nationale de la
Déconcentration Administrative
37
l’autorité chargée de résoudre les problèmes liés aux procédures
d’investissement. A cet effet la lettre royale du 09.01.2002 relative à
la gestion déconcentrée de l’investissement prévoyait la création des
centres d’investissement sous la responsabilité des walis de régions
pour aider les investisseurs à la création des entreprises et
d’instaurer le guichet unique pour statuer sur les dossiers et les
projets d’investissement au niveau de chaque région. Le wali est
chargé de l’organisation et du fonctionnement du centre.
Actuellement la loi n°47.18 portant réforme des centres
régionaux d’investissement et création des commissions régionales
unifiées d’investissement érige ces centres d’investissement en
établissements publics.

Section 4 : Attributions administratives

Au nom du gouvernement, ils assurent l’application des lois,
mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementaux
et exercent le contrôle administratif.
Le wali tout comme le gouverneur dispose d’un pouvoir
réglementaire. Dans leurs commandements, ils sont les supérieurs
hiérarchiques de tous les agents de l’administration exerçant dans
ces commandements.
Ils peuvent être institués sous-ordonnateurs par les ministres. Ils
signent les contrats au nom de l’Etat et président des commissions à
caractère économique.

38
 Section 5 : Attributions en matière de déconcentration
Sous l’autorité des ministres concernés, les walis et gouverneurs
coordonnent les activités des services déconcentrés de
l’administration centrale et veillent à leur bon fonctionnement.
L’administration territoriale est le pivot de l’action des
administrations de l’Etat au niveau déconcentré étant donné qu’elle
assure une certaine homogénéité et une cohérence de l’action
globale de l’Etat au niveau territorial. Cette coordination est
matérialisée par la coopération à tous les étages avec les parties
prenantes concernées.
L’objectif escompté est d’atteindre l’efficacité dans la gestion
déconcentrée en termes de rendement et notamment de
rationalisation des dépenses publiques.
La coordination suppose des moyens techniques, en
l’occurrence, le Comité Régional de Coordination et le Comité
Technique Préfectoral ou provincial, et fait appel à un pouvoir
hiérarchique.
En effet, en vue d’assister le wali de la région dans l’exercice de
ses attributions en matière de coordination des activités des services
déconcentrés de l’Etat et des établissements publics exerçant leurs
missions au niveau de la région et veiller à leur bon fonctionnement,
il est institué auprès de lui et sous sa présidence, un comité régional
dénommé « Comité Régional de Coordination » chargé, notamment,
des missions suivantes :

39
 - Veiller à la cohérence, à la convergence et à l’unité d’action
des services déconcentrés au niveau régional ;
- Veiller à assurer la continuité des prestations publiques
fournies par lesdits services ;
- Donner un avis sur les projets des politiques et des
programmes publics de l’Etat au niveau régional ;
- Donner son avis sur la programmation budgétaire triennale et
les rapports de performance sectoriels… ;
- Donner son avis sur les propositions de répartition des crédits
budgétaires selon les besoins et les programmes régionaux ;
- Assurer le suivi de la mise en œuvre des politiques publiques
et sectorielles au niveau régional ;
- (…).
Ce Comité régional de coordination est composé :
- Des gouverneurs de préfecture et de provinces relevant du
ressort territorial de la région ;
- Le secrétaire général des affaires régionales ;
- Les chefs des services déconcentrés de l’Etat au niveau de la
région ;
- Les responsables des centres régionaux d’investissement et les
responsables régionaux des établissements publics concernés.

Et en vue d’assister le gouverneur de la préfecture ou de la

province dans l’exercice de ses attributions en matière de
coordination des activités des services déconcentrés de l’Etat et des

40
établissements publics exerçant leurs missions au niveau de la
préfecture ou de la province et de veiller à leur bon fonctionnement,
le Comité technique provincial ou préfectoral par l’article 5 bis du
dahir portant loi n°1.75.168 est chargé :
- De prendre toutes les mesures nécessaires en vue d’assurer la
coordination des activités des services déconcentrés de l’Etat
au niveau de la préfecture ou de la province et de garantir la
continuité des prestations publiques rendues par lesdits
services ;
- D’accompagner les programmes et les projets
d’investissement prévus et les travaux d’équipement envisagés
au niveau de la préfecture ou de la province et de proposer
toutes les mesures susceptibles de pallier les difficultés qui
pourraient entraver leur réalisation ;
- D’assurer le suivi de la mise en œuvre des politiques
publiques et sectorielles au niveau de la préfecture ou de la
province ;
- De formuler des recommandations pour la création de
représentations administratives préfectorales ou provinciales
relevant d’un département ministériel déterminé ;
- De proposer toutes les mesures susceptibles d’améliorer la
qualité des prestations publiques rendues aux usagers au
niveau de la préfecture ou de la province ;

41
 - De donner son avis sur les projets de conventions et contrats
qui se rapportent aux programmes et projets envisagés sur le
territoire de la préfecture ou de la province concernée ;
- D’examiner toute question relevant de sa compétence que le
gouverneur de la préfecture ou de la province lui soumet.
Ce Comité est composé du secrétaire général de la préfecture ou de
la province, des chefs de cercles, des chefs des services extérieurs
des administrations centrales de l’Etat, des directeurs des
établissements publics et de toute personne qualifiée.
Il se réunit au moins une fois par mois sur convocation du
gouverneur.
Section 6 : Attribution en rapport avec la décentralisation
L’Administration territoriale supervise l’action des collectivités
territoriales. Ainsi, les walis et gouverneurs assistent leurs
présidents et notamment les présidents des conseils des régions dans
la mise en œuvre des plans et des programmes de développement et
exercent le contrôle administratif prévu par Constitution marocaine
qui a mis fin à la tutelle (A). L’administration territoriale joue un
rôle considérable dans l’organisation et le fonctionnement des
conseils des collectivités territoriales (B)
A- Le contrôle administratif
Les walis et gouverneurs assurent le dialogue entre le centre et
les collectivités territoriales et sont les interlocuteurs principaux des
instances élues qui représentent la population. Ils peuvent intervenir

42
le cas échéant pour assurer le fonctionnement des assemblées des
collectivités territoriales. Ils ont un rôle d’appui et de conseil.
Toutefois, la principale attribution de l’administration territoriale
est le contrôle administratif. L’article 145 de la Constitution a
donc mis fin à la tutelle, et l’approbation est remplacée par le visa.
Ce contrôle est exercé sur la légalité des arrêtés du président du
conseil de la collectivité territoriale et sur les délibérations des
conseils desdites collectivités. Le renouveau apporté par les trois
lois organiques relatives aux collectivités territoriales (la loi
organique 113.14 relative aux communes, la loi organique 112.14
relatives aux préfectures et provinces et la loi organique 111.14
relative aux régions) est que tout litige à ce sujet est examiné par le
juge administratif.
A cet effet, le gouverneur de la préfecture ou de la province peut
saisir le tribunal administratif demandant la nullité des délibérations
et des arrêtés ne faisant pas partie des attributions du conseil de la
commune (ou de la préfecture ou la province) ou de son président
ou ceux pris en violation de la loi organique relative respectivement
à la commune (ou à la préfecture ou la province). De même, c’est le
ministère de l’intérieur qui est habilité à saisir le tribunal
administratif lorsqu’il s’agit des délibérations du conseil de la
région et des arrêtés de son président.
Le contrôle administratif est matérialisé aussi par le fait que des
copies des procès-verbaux de sessions, des délibérations du conseil
et des arrêtés pris par son président aussi bien que les copies des

43
arrêtés d’urbanisme doivent être notifiés au gouverneur (pour les
communes et les préfectures ou provinces) ou au wali de la région
(pour les régions).
Le gouverneur s’oppose au règlement intérieur du conseil de la
commune ou de la préfecture ou province ainsi qu’aux délibérations
ne faisant pas partie des attributions du conseil ou en violation des
lois, le wali pour les conseils des régions.
En effet, des délibérations du conseil de la commune ou de la
préfecture ou province ne seraient exécutoires qu’après visa du
gouverneur dans un délai de 20 jours suivant la date de leur
réception (le ministère de l’intérieur pour le conseil de la région). Il
s’agit pour la commune des délibérations relatives au plan d’action
communal, au budget, à l’organisation de l’administration de la
commune et à la fixation de ses attributions, aux conventions de
coopération décentralisée et au jumelage, les délibérations ayant une
incidence financière sur les dépenses et les recettes…
Si le gouverneur (le wali ou le ministère) ne prend pas sa décision
dans vingt jours, le visa est réputé comme accordé.
B- Le rôle de l’administration territoriale dans l’organisation
et le fonctionnement des conseils des collectivités
territoriales
1- En matière d’organisation des conseils
Les candidatures à la présidence du conseil de la commune (de la
préfecture ou la province) doivent être déposées contre récépissé
auprès du gouverneur de préfecture ou de la province. Le

44
gouverneur convoque les élus à une séance d’élection du président
et des vices présidents. Il fixe la date et le lieu de la séance et assiste
lui-même ou son représentant à cette séance.
Si le président (commune ou préfecture/province) cesse
d’exercer ses fonctions (décès, démission, détention de plus de six
mois, annulation de l’élection,…), le gouverneur édicte un arrêté
pour convoquer le conseil pour l’élection d’un nouveau président
dans le délai de 15 jours à compter de la date de la constatation de
cette cessation (pour le conseil régional, c’est l’autorité
gouvernementale chargée de l’intérieur qui édicte cet arrêté).
Si le président cesse ou s’abstient sans motif d’exercer ses
fonctions pendant deux mois, le gouverneur le met en demeure par
écrit pour reprendre ses fonctions. Sinon, le gouverneur (pour le
conseil régional, c’est l’autorité gouvernementale chargée de
l’intérieur qui édicte cet arrêté) saisit la juridiction des référés près
le tribunal administratif qui statue dans 48 heures par une décision
définitive.
2- En matière de fonctionnement des conseils
Le projet du règlement intérieur, élaboré par le président du
conseil et le bureau, est voté par le conseil. Cette décision est
adressée au gouverneur (au wali de la région pour le conseil
régional) avec copie du règlement intérieur (approuvé) qui entre en
vigueur dans 8 jours suivant la décision du gouverneur sans s’y
opposer. Mais s’il s’oppose, il doit y avoir un nouvel examen et le
cas échéant, il peut saisir le juge des référés.

45
 Le gouverneur (le wali de la région pour le conseil régional)
assiste aux séances du conseil sans participer au vote. Il peut
présenter toute observation et précision relatives aux délibérations,
comme il peut convoquer les fonctionnaires et agents de l’Etat ou
des établissements publics œuvrant dans le ressort territorial (de la
commune ou de la préfecture/province) sur invitation du président.
Le gouverneur de la préfecture ou de la province (le wali de la
région pour le conseil régional) peut demander au conseil de se
réunir en session extraordinaire de plein droit.
Le président du conseil établit l’ordre du jour des sessions et
communique au gouverneur (au wali de la région pour le conseil
régional) l’ordre du jour 20 jours au moins avant la date de la tenue
de la session.
Le gouverneur (le wali de la région pour le conseil régional) peut
proposer des questions supplémentaires, notamment celles qui
revêtent un caractère urgent, pour être inscrites de plein droit à
l’ordre du jour des sessions.
Si une question inscrite à l’ordre du jour des sessions n’entre pas
dans les compétences de la commune ou les attributions du conseil,
le gouverneur de la préfecture ou de la province (au wali de la
région pour le conseil régional) s’y oppose. Le cas échéant, il
soumet son opposition à la juridiction des référés près le tribunal
administratif pour y statuer dans 48 heures.
Les séances du conseil de la commune sont publiques. Dans le
cas où le président se trouve dans l’impossibilité de faire respecter

46
l’ordre, il peut faire appel à l’intervention du gouverneur (au wali de
la région pour le conseil régional). Et s’il s’avère que la réunion du
conseil en séance publique peut porter atteinte à l’ordre public, le
gouverneur (le wali de la région pour le conseil régional) peut
demander de se réunir en séance non ouverte au public.
A l’expiration du mandat du conseil de la commune, une copie
du registre des délibérations est obligatoirement adressée au
gouverneur (au wali de la région pour le conseil régional) qui
constate l’opération de remise prévue au nouveau successeur.
3- En matière du statut de l’élu
La démission du président du conseil qui souhaite renoncer aux
fonctions de présidence est adressée au gouverneur (à l’autorité
gouvernementale chargée de l’intérieur pour la région pour le
conseil régional). Seule la justice est compétente pour connaitre de
la révocation des membres du conseil, de la déclaration de nullité
des délibérations du conseil ainsi que de la suspension de
l’exécution des délibérations et arrêtés entachés des vices juridiques.
Seule la justice est compétente pour dissoudre le conseil de la
commune.
Si le président (l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur
pour la région pour le président du conseil régional) ou un membre
(au wali de la région pour le membre du conseil régional) du conseil
commettent des actes contraires aux lois et règlements en vigueur, le
gouverneur lui adresse un écrit pour fournir des explications écrites
sur les actes qui lui sont reprochés dans 10 jours. Le gouverneur

47
peut saisir le tribunal administratif pour demander la révocation du
membre concerné du conseil de la commune ou la révocation du
président. Le tribunal statue dans un délai ne dépassant un mois, et
dans 48 heures en cas d’urgence.
Le président du conseil doit tenir un registre de présence à
l’ouverture de chaque session et d’annoncer les noms des membres
absents, une copie de ce registre est adressée par le président du
conseil au gouverneur (au wali de la région pour le conseil régional)
dans un délai de 5 jours.
Si le président refuse de présenter sa démission suite à une
requête présentée par les deux tiers des membres du conseil, le
conseil (de la commune ou de la préfecture ou la province) peut
demander au gouverneur de saisir le tribunal administratif pour
demander la révocation du président, le tribunal doit statuer dans 30
jours.
Si les intérêts de la commune sont menacés pour des raisons
touchant au bon fonctionnement du conseil de la commune, le
gouverneur (l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur pour
la région) peut saisir le tribunal administratif aux fins de dissolution
du conseil.
Si le conseil refuse de délibérer et d’adopter des décisions
relatives au budget, le président est tenu d’adresser une demande au
gouverneur (à l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur
pour la région à travers le wali) en vue de mettre le conseil en
demeure afin de redresser la situation. Si le conseil ne répond pas, le

48
gouverneur peut saisir le tribunal administratif pour dissoudre le
conseil.
Lorsque le président s’abstient de prendre les actes qui lui sont
impartis, le gouverneur (l’autorité gouvernementale chargée de
l’intérieur pour la région) demande au président d’exercer ses
fonctions, et après sept jours, il saisit le tribunal administratif. Et
lorsque la décision de justice constate l’état d’abstention, le
gouverneur peut se substituer au président dans l’exercice des actes
que ce dernier s’est abstenu d’exercer.
4- Plan d’action communale et programme de développement
régional
Le plan d’action communale est élaboré en coordination avec le
gouverneur en sa qualité de chargé de la coordination des activités
des services déconcentrés de l’administration centrale.
Le programme de développement régional est mis en place en
coordination avec le wali de la région en sa qualité de chargé de la
coordination des activités des services déconcentrés de
l’administration centrale.
5- Régime financier
Lorsque le budget n’a pu être adopté, le gouverneur (commune et
préfecture/province) procède à l’établissement d’un budget de
fonctionnement sur la base du dernier budget visé.
Le budget est présenté au visa du gouverneur (l’autorité
gouvernementale chargée de l’intérieur pour la région) au plus tard
le 20 novembre et devient exécutoire après son visa. Le gouverneur

49
(l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur pour la région)
invite le président du conseil à inscrire toute dépense obligatoire qui
n’a pas été inscrite au budget de la commune.
Dans le cas où le budget n’est pas visé avant le premier janvier,
le président du conseil peut être habilité par arrêté du gouverneur
(l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur pour la région) à
recouvrer les recettes et à engager les dépenses de fonctionnement
dans les limites du dernier budget visé et ce jusqu’au visa du
budget.
6- L’aménagement du territoire
Le wali de la région assiste le président du conseil de la région
dans la mise en œuvre du schéma régional d’aménagement
territorial de la région.
Le wali de la région assiste, à titre consultatif, aux sessions du
comité de supervision et du contrôle. Ce comité administre l’agence
régionale d’exécution des projets créés pour gérer les affaires de la
région.
7- Sociétés de développement régional
Elles sont créées pour exercer des activités à caractère
économique entrant dans le champ des compétences de la région ou
pour la gestion d’un service public relevant de la région.
Les procès-verbaux des organes de gestion de la société de
développement régional doivent être notifiés à la région, au wali de
la région, …

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 Table des matières

Introduction ---------------------------------------------------------------- 1
Chapitre premier : Définition et précision terminologique--------------------------------------------- 3
Section 1 : Notion d’administration territoriale au Maroc ------------------------------------------ 3
Section 2 : L’administration territoriale en droit comparé ----------------------------------------- 8
Chapitre 2 : Place de l’Administration territoriale dans l’organisation administrative ---- 10
Section 1 : Les services de l’Etat --------------------------------------------------------------------------- 10
A- L’administration centrale ---------------------------------------------------------------------- 10
B- Les services déconcentrés ----------------------------------------------------------------------- 11
Section 2 : Les principes généraux de l’organisation administrative au Maroc ------------ 12
A- La décentralisation administrative ---------------------------------------------------------- 13
1. La décentralisation fonctionnelle ------------------------------------------------------------- 13
2. La décentralisation territoriale --------------------------------------------------------------- 13
B- La centralisation administrative -------------------------------------------------------------- 14
1. La centralisation pure --------------------------------------------------------------------------- 14
2. La déconcentration ------------------------------------------------------------------------------- 15
Chapitre 3 : Histoire de l’Administration territoriale au Maroc ----------------------------------- 20
Section 1 : L’administration makhzen précoloniale ------------------------------------------------- 20
A- L’administration centrale du makhzen ---------------------------------------------------- 20
1- Le sultan---------------------------------------------------------------------------------------------- 20
2- Les services du palais ---------------------------------------------------------------------------- 21
3- Les services de l’Etat ----------------------------------------------------------------------------- 21
B- L’administration locale du makhzen -------------------------------------------------------- 22
1- Au niveau régional -------------------------------------------------------------------------------- 22
2- Aux niveaux locaux ------------------------------------------------------------------------------- 23
a- Le pacha ------------------------------------------------------------------------------------------ 23
b- Le caïd --------------------------------------------------------------------------------------------- 23
c- Le mohtassib------------------------------------------------------------------------------------- 24
Section 2 : L’administration makhzen pendant le protectorat ----------------------------------- 24
A- Les régions------------------------------------------------------------------------------------------- 25
1- Le chef de la région militaire ------------------------------------------------------------------ 25
2- Le chef de la région civile ----------------------------------------------------------------------- 25

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 B- Les institutions locales --------------------------------------------------------------------------- 26
1- Les municipalités ---------------------------------------------------------------------------------- 26
2- Les collectivités rurales -------------------------------------------------------------------------- 26
Section 3 : L’administration territoriale au lendemain de l’indépendance ------------------ 27
A- Les agents d’autorité et les auxiliaires d’autorité en milieu urbain --------------- 28
1. Le pacha ---------------------------------------------------------------------------------------------- 28
2. Le chef de district urbain ou d’arrondissement ----------------------------------------- 29
3. Le khalifa urbain ---------------------------------------------------------------------------------- 29
4. Les auxiliaires de l’autorité urbains --------------------------------------------------------- 29
B- Les agents des commandements ruraux --------------------------------------------------- 29
1. Le chef de cercle ----------------------------------------------------------------------------------- 30
2. Le caïd ------------------------------------------------------------------------------------------------ 30
3. Le khalifa de caïd rural ------------------------------------------------------------------------- 30
4. Les chioukhs et moqaddamines ruraux ---------------------------------------------------- 30
Chapitre 4 : Structure de l’Administration territoriale au Maroc --------------------------------- 31
Section 1 : Organisation du corps des agents d’autorité ------------------------------------------- 31
Section 2 : Nomination des agents d’autorité ---------------------------------------------------------- 32
Section 3 : Droits et obligations des agents d’autorité ---------------------------------------------- 34
A- Droits -------------------------------------------------------------------------------------------------- 34
B- Obligations ------------------------------------------------------------------------------------------ 35
Chapitre 5 : Attributions de l’Administration territoriale au Maroc ----------------------------- 36
Section 1 : Attributions relatives à la sûreté et à la sécurité -------------------------------------- 36
Section 2 : Attributions politiques------------------------------------------------------------------------- 37
Section 3 : Attributions économiques -------------------------------------------------------------------- 37
Section 4 : Attributions administratives----------------------------------------------------------------- 38
Section 5 : Attributions en matière de déconcentration -------------------------------------------- 39
Section 6 : Attribution en rapport avec la décentralisation --------------------------------------- 42
A- Le contrôle administratif ----------------------------------------------------------------------- 42
B- Le rôle de l’administration territoriale dans l’organisation et le fonctionnement
des conseils des collectivités territoriales ------------------------------------------------------------ 44
1- En matière d’organisation des conseils ----------------------------------------------------- 44
2- En matière de fonctionnement des conseils ----------------------------------------------- 45
3- En matière du statut de l’élu------------------------------------------------------------------- 47
4- Plan d’action communale et programme de développement régional-------------- 49

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5- Régime financier ----------------------------------------------------------------------------------- 49
6- L’aménagement du territoire ------------------------------------------------------------------ 50
7- Sociétés de développement régional --------------------------------------------------------- 50

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