FINANCES PUBLIQUES

Clé inscription : FIPU-CMB-2023

20 questions de cours + 2 questions transversales (réponses précises)
Intro
Chapitre liminaire : définition des finances publiques
On peut définir les finances publiques comme étant les finances des administrations publiques.
Section 1 – Les finances
§1. Définition
Les finances signifient en langage courant « argent », et donc dans cette matière « argent public ».
Cette expression est relativement moderne & remplace celle de « denier public » (plus ancienne,
désuète).
Les finances publiques consistent à étudier l’argent des administrations publiques.
Si on retrace étymologie du terme finance ce mot renvoie à 2 idées différentes
-> Au XIVe les finances signifient les revenus de l’état
-> Au XVe les finances signifient aussi le maniement de ces revenus par l’état
Encore ajrd cette double signification est très courante dans le langage financier. Analyser l’argent
public revient à décrire des opérations de recette (revenus de l’état) ainsi que des opérations de
dépense (maniement de ces revenus par état).

A) Les recettes
Les recettes ou les ressources de l’état se divisent en 5 catégories consacrés à l’ART3 de la LOLF (loi
organique relative aux lois de finances) :
- Les impositions de toute nature = impôts = prélèvements d’argent obligatoires effectués par l’état
sans aucune contrepartie directe
Exemple : TVA, impôt sur revenu, impôt sur sociétés
- Les revenus de l’état = c’est l’argent qui revient de manière périodique à l’état à titre de rente ou
de rémunération d’une activité
> revenus de « l’état prestataire » que l’état obtient en proposant des services payants à des usagers
Exemple : aller à la piscine municipale
Il s’agit ici de redevances payées par un usager d’un service public industriel et commercial.
Exemple : services de l’alimentation en eau, services des ordures ménagères
> revenus de « l’état actionnaire » = tous revenus générés par des actifs, par des droits et des
participations financières de l’état. On pourrait dire qu’il s’agit du portefeuille financier de l’état
dans lequel on retrouve principalement des parts de société et des actions (en 2023 les
participations financières représentent 17 milliards d’euros)
> revenus de « l’état propriétaire » = revenus que l’état tire de son patrimoine public ou privé
> revenus de « l’état banquier » = revenus que l’état tire des intérêts des prêts qu’il consent à des
tiers
> revenus de « l’état gendarme » = revenus tirés des contraventions & amendes
> revenus « tirés de l’état providence » = provient des cotisations sociales. Ce sont des prélèvements
effectués auprès des travailleurs qui servent à financer prestations de sécurité sociale.

- Les fonds de concours comprennent l’argent versé volontairement par des personnes ou
entreprises à l’état. Ce sont des dons & lègues attribuées à l’état pour concourir à des dépenses
d’intérêt public.
Exemple : dons pour reconstruire notre dame

- Les remboursements de prêts consentis par l’état

- La vente des biens de l’état

B) Les dépenses
Les dépenses/charges de l’état sont regroupées sous 7 titres à l’ART5 de la LOLF

- Les dépenses de personnel, elles comprennent la rémunération des agents publics ainsi que le
paiement de cotisations et prestations sociales par l’état (l’état paie chaque année 5,5 millions
d’agents pb)
- Les dépenses de fonctionnement, elles comprennent le financement de tous les services et biens
nécessaires aux agents publics pour assurer leurs missions (les locaux, les fournitures)
- Les dépenses d’investissement = dépenses qui procurent un bien durable dans patrimoine de l’état
- Les dépenses d’intervention/de transfert = dépenses qui ne sont pas consommées par l’état mais
dépense qui va transiter vers une entreprise ou une personne privée. Il s’agit de toutes subventions
& aides versées par l’état au bénéfice d’autres personnes afin d’apporter une aide au secteur social
et économique.
- Les dotations des personnes publiques = finances de la présidence de république, du parlement et
du conseil constitutionnel.
Ce traitement différencié de ces dépenses est justifié par la séparation des pouvoirs, pour éviter au
gouvernement ou au parlement de se contraindre financièrement.
Cette présentation des dépenses par leur fonction économique n’est pas dénuée de signification
politique. On peut dire que multiplier les dépenses d’intervention dans la vie économique et sociale
c’est voir apparaitre une nouvelle forme de l’état c’est ce qu’on appelle l’état
providence/interventionniste après la seconde guerre mondiale.
Au contraire à partir des années 70, la crise de l’état providence signe le recul de l’interventionnisme
et l’avènement de politiques d’austérité (moins de dépenses, de personnels, de fonctionnement).
Finalement, derrière une présentation technique des dépenses de l’état se dessine les figures
politiques de l’état.
Actuellement la première dépense est l’intervention à hauteur de 33%, la deuxième dépense est
celle de personnel à hauteur de 27%.
Si l’on s’intéresse davantage à la nature des dépenses d’intervention on s’aperçoit que quasiment
50% de la somme est à destination des entreprises et 30% dans les ménages/particuliers. Cette
situation reflète la politique d’aide aux entreprises et aux ménages, conduite par le gouvernement
depuis le covid.
§2. L’originalité des finances
La première particularité d’une finance provient de l’origine des recettes publiques, plus de 95% des
ressources de l’état proviennent des recettes fiscales dont 35% pour la seule TVA.
L’impôt est juridiquement un acte d’autorité, c’est juridiquement un prélèvement obligatoire et
forcé. Face à ce pouvoir incomparable de l’état, les finances publiques sont entièrement soumises à
un impératif de consentement et de transparence depuis la Révolution française.
La seconde originalité provient de la manière de dépenser cet argent public, en théorie l’argent public
doit servir à financer des activités d’intérêt général : c’est un principe fondamental des finances
publiques.
Pour prélever l’impôt et pour engager des dépenses, chaque année le parlement adopte un budget
de l’état. L’Assemblée nationale et le Sénat votent tous les ans une loi budgétaire.
Le budget retrace les ressources et les charges de l’état. La loi de finance autorise le prélèvement des
ressources et prévoit les dépenses.
Section 2 – Les administrations publiques
L’expression « administration publique » sera préférée à celle d’état, cette catégorie juridique est la
catégorie utilisée par l’état lorsqu’il fait ses comptes.
§1. L’état (au sens strict)
Au sens strict l’état est constitué de 2 catégories
- Les administrations centrales = la présidence de république, les ministères, le parlement, les
tribunaux
- Les administrations déconcentrées = représente l’état dans les différents territoires. Ce sont
principalement les préfectures de région et de département.
§2. Les organismes divers d’administration centrale (ODAC)
Au sein des administrations centrales certaines entités disposent d’une certaine autonomie, on parle
d’une autonomie fonctionnelle. Il s’agit environ de 800 organismes exerçant une activité au nom de
l’état mais qui dispose d’une autonomie de fonctionnement et donc de financement.
Exemple : les universités (représente l’état mais avec un statut autonome vis-à-vis du ministère), les
autorités administratives indépendantes (AAI), tous les établissements publics.
§3. Les administrations de sécurité sociale (ASSO)
Ces administrations comprennent 5 subdivisions
- Les hôpitaux
- Les organismes qui gèrent l’assurance chômage
- La caisse d’amortissement de la dette sociale (structure chargée de rembourser dette sociale de
France)
- Les organismes qui gèrent les régimes obligatoires de sécurité sociale (organismes qui administrent
protection sociale)
- Les fonds de réserve pour les retraites (établissement public dont la mission est de faire fructifier
cotisations retraites).
§4. Les administrations publiques locales (APUL)
Les admin pb locales comprennent les collectivités territoriales, avec 35 000 communes, 101
départements et 13 régions en France.
A la différence des autres admins, les admins locales disposent d’une autonomie constitutionnelle
(art 72-2 constitution).
Les collectivités territoriales disposent d’une autonomie de gestion notamment sur plan financier ->
qui provient du principe de libre admin des collectivités territoriales.
Chapitre 1 – L’histoire des finances pb
Section 1 – La révolte française : une révolution fiscale
La plupart des historiens rattachent à la date de réunion des états généraux, le début de révolution
française (5/05/1789). Les états g = assemblée réunie par roi avec noblesse, clergé, tiers état.
La convocation des états généraux est exceptionnelle. La plupart du temps il s’agit de répondre à
crise grave. La dernière réunion date de 1614.
Cette convocation est justifiée par roi au regard de l’état des finances du royaume. Lors de
l’ouverture des états g, le discours du roi rappelle
- l’accroissement de la dette du royaume (principalement due à effort de guerre)
- l’augmentation des impôts
- inégale répartition des impôts
Chaque ordre est chargé de rédiger cahiers doléances -> tiers état demande au roi la réunion
périodique et régulière des états g qui devraient être constitués de députés qui représenteraient les
différentes provinces du royaume, afin « d’organiser une meilleure répartition des impôts et une plus
grande économie dans leur perception ».
Le tiers état
- souhaite fin des privilèges de la noblesse et du clergé
- s’oppose aussi à utilisation des impôts pour verser une rente aux nobles
Le Serment du jeu de paume conduit le tiers état à se réunir sous forme d’une assemblée nationale
constituante. La monarchie absolue s’éteint progressivement & la souveraineté est transférée du roi
vers le peuple -> incidence financière immédiate.
Le 17/06/1789, l’assemblée vote une mention qui prévoit que tous impôts qui ne sont pas consentis
par citoyens sont dorénavant illégaux.
Section 2 – L’héritage de la Révolution française
§1. Principe de consentement à l’impôt
Depuis révolution française, les finances publiques reposent sur volonté de l’état de convaincre
citoyens de légitimité de l’impôt. Et cette légitimation est assurée par fait que citoyens n’y
consentent pas par la voie de leurs représentants.
Concrètement, chaque année le parlement adopte une loi qui accepte la levée de l’impôt. Depuis
rev, ce principe du consentement à l’impôt a traversé l’ensemble des régimes et constitutions.
Sous Ve République, principe du consentement à l’impôt dispose toujours d’une valeur
constitutionnelle. L’art14 DDHC, est une norme de référence utilisée par conseil constitutionnel lors
de l’exercice du contrôle de constitutionnalité.
§2. Principes nécessaires au consentement
Principes indissociables au principe de consentement.
A) Principe de légalité
Pour que consentement des citoyens soit pleinement effectif, le législateur ne doit pas seulement
consentir à l’impôt, mais il doit également définir assez précisément ses caractéristiques.
Une partie de l’art14 DDHC a été recopié presque mot pour mot à l’art34 constitution (prévoit
domaine loi).
Le législateur doit :
- Préciser l’assiette, càd ce sur quoi porte l’impôt
- Définir le taux càd le morceau de l’assiette qui va être prélevé
- Définir modalités de recouvrement càd la procédure suivie par l’admin pour récupérer la somme
d’argent
Lorsque législateur ne précise pas les éléments constitutifs de l’impôt, le conseil constitutionnel
censure la loi sur le fondement d’une incompétence négative. Il s’agit d’un cas où législateur n’épuise
pas sa compétence en laissant ainsi au pouvoir réglementaire le soin de déterminer ce que la loi
aurait dû prévoir.
Par exemple, c’est sur fondement de cette incompétence négative que le conseil constitutionnel
déclara la non-conformité d’une loi de réforme de la taxe d’apprentissage.
B) Principe d’annualité
Le principe du consentement de l’impôt doit être associé avec une certaine périodicité. Le principe
d’annualité est indispensable car en son absence l’autorisation de prélèvement pourrait être
définitive.
Les parlementaires doivent renouveler régulièrement leur consentement pour garantir l’accord
effectif des citoyens. L’échéance est relativement courte car avant chaque début d’année civile le
législateur doit renouveler son autorisation. Concrètement le parlement adopte par une loi le
budget de l’année N+1 au plus tard le 31 décembre de l’année N.
Le principe d’annualité a été inscrit dans première constitution française de 1791 (Art1er, titre 5
constit 1791). Aujourd’hui le principe d’annualité n’est pas directement consacré par constitution de
1958. Pour autant, le conseil constitutionnel reconnait au principe une valeur constitutionnelle en
interprétant l’art47 de constit. Ce principe d’annualité est consacré à l’art1er de LOLF.

CCL
La constitution d’un état parlementaire et démocratique en France est fortement liée à des
questions financières ayant conduit à une révolte. Cette révolte a permis de consacrer un principe
fonda des finances publiques : principe consentement à l’impôt. Ce principe est au cœur de
construction de nombreux états démocratiques occidentaux.
Exemple : L’Angleterre adopte en 1215 Magna Carta -> fut considérée comme l’acte naissance du
régime parlementaire anglais, notamment en obligeant le roi d’Angleterre à ce que l’impôt soit
consenti par des représentants pour être levé.
Ce principe, 5 siècles plus tard se retourne contre Angleterre lorsque colonies d’Amérique se
révoltent contre couronne britannique en invoquant leur indépendance financière à la suite d’une
révolte fiscale.

Chapitre 2 – Les principales mutations contemporaines des finances publiques

Section 1 – La recherche d’une meilleure performance
Depuis 20 ans les réformes de l’état tentent d’améliorer la gestion des finances par la recherche
d’une meilleure performance. Toutefois les politiques de performances sont avant tout des
politiques d’économie de l’argent public qui sont entreprises de 2 manières :
- « Dépenser mieux pour dépenser moins », càd optimiser les résultats pour faire des économies
d’argent public : on parle d’économies déficiences
- « Dégrossissement de l’état » càd suppression de postes de fonctionnaires, diminution dépenses pb
notamment dépenses de fonctionnement : on parle d’économies structurelles
§1. L’acte fondateur de la performance : la loi organique relative aux lois de finances du 1er aout
2001 (LOLF)
La Constitution octroie au parlement la compétence pour déterminer chaque année le budget de
l’état. Comme la Constitution reste un texte succin, elle renvoie à loi organique le soin de préciser le
contenu & modalités d’adoption des lois de finance. Chaque année le parlement doit adopter loi de
finance conformément aux critères prévus par LOLF. Certains auteurs de doctrine définissent la LOLF
comme la « Constitution financière de la France ».
L’ambition de LOLF établie des règles techniques & procédurales liées à l’élaboration du budget dans
une perspective de « nouvelle gestion publique ». La principale innovation consiste à revenir sur les
méthodes de présentation du budget telle qu’elles existaient depuis l’entrée en vigueur de
l’ordonnance du 2/01/1959.
Pdt presque un demi-siècle, l’ordo de 59 a présenté les dépenses de l’état de manière descriptive
autour des dépenses effectuées par les ministères et leurs services. Il existait environ 800 chapitres
de dépenses au sein de chaque pouvoir de finance.
L’approche retenue par LOLF est plus dynamique, le budget est présenté à partir de politiques
publiques pour donner une vision claire et cohérente des moyens alloués à chaque action de l’état.
Il existe 120 programmes qui décrivent l’argent public utilisé pour chaque politique publique.
Pour chaque politique publique le budget doit formuler des objectifs et des indicateurs de
performance. Chaque objectif et indicateur fait l’objet d’une présentation dans un document
particulier appelé le projet annuel de performance (PAP), et d’un compte rendu appelé rapport
annuel de performance. Ce sont 2 documents annexés aux lois de finances.
Le remplacement de 800 chapitres par 120 programmes a nettement renforcé la visibilité du budget.
La LOLF n’est pas le seul texte qui met en œuvre cette nouvelle logique de performance. L’ensemble
des textes du droit des finances publiques, s’est tourné vers la satisfaction de cet objectif. Depuis 20
ans : l’efficacité, la performance et les économies d’argent public deviennent les premiers impératifs
de la matière (voir Loi de programmation des finances publiques + création du haut conseil des
finances publiques + nouvelles règles de comptabilité).
Ces innovations juridiques ont été accompagnées par des nouvelles pratiques et des nouveaux outils
administratifs susceptibles de bâtir une nouvelle culture du résultat.
§2. Un bilan mitigé des politiques de performance
4 critiques
A) Un paradoxe intenable
LOLF concentre une ambiguïté. Elle essaie de mettre en place une culture de la performance ce qui
nécessiterai une certaine autonomie et reconnaissance de responsabilités supplémentaires aux
gestionnaires publics, càd à l’administration.
Il est impossible de renforcer cette logique de performance sans restreindre les pouvoirs du
Parlement pour les transférer en partie à l’administration gestionnaire.
B) Les acteurs de performance limités dans leur capacité d’action
Les indicateurs et objectifs de performance sont principalement définis par des administrations
centrales (par ministère de l’économie). Le centralisme de l’administration française ne permet pas
de déployer la logique de performance aux échelons inférieurs de l’administration.
C) Une vision limitée dans le temps
Pour mettre en place des politiques de performance il faut définir une vision sur le temps long càd
sur plusieurs années. Or, en matière de finances publiques le principe d’annualité prime sur la
conception pluriannuelledes finances publiques.
D) La logique de performance n’a pas d’incidence sur le pouvoir politique
On remarque que la répartition des dépenses faites par les parlementaires n’a quasiment aucun
rapport avec les objectifs et indicateurs de performance voulu par l’administration. Cette difficulté est
peut être infranchissable en France, car elle se heurte à une contradiction entre les missions de l’état
et la logique de performance des entreprises. Le service public ne constitue pas seulement une
activité marchande de performance mais elle est avant tout une activité d’intérêt général qui ne
peut pas se mesurer uniquement sur fondement des chiffres et de la performance.
Le risque d’une culture excessive du chiffre est certain pour l’administration, que l’on singe par
exemple à la police ou aux hôpitaux.
Section 2 – La recherche d’une soutenabilité des finances publiques
§1. La croissance continue des dépenses publiques : augmentation des déficits et de la dette
Depuis l’ère industrielle les dépenses publiques ne font qu’augmenter.
Adolf Wagner (prof univ Berlin) formule constat au début XXe siècle que « il y aura continuellement
un accroissement de l’activité publique et donc corrélativement une augmentation des dépenses ».
En 1970, la dépense publique était inférieure à 40% du PIB. Ensuite, la dépense est comprise entre 50
et 55% du PIB entre les années 80 et 2000. Puis le chiffre monte à 57% en 2018, et ajrd on se situe
environ à 62%.
La hausse de la dépense est telle que l’état dépense plus qu’il n’obtient de recettes -> cette situation
déficitaire se définit simplement par fait que flux de dépenses sont supérieurs aux flux de recette.
Pour combler cé déficit annuel l’état emprunte et donc s’endette. Comme les déficits se multiplient
chaque année, l’état ne fait que s’endetter.
La dette publique désigne l’ensemble de sommes qu’un état doit à ses créanciers. La dette de la
France s’établie aujourd’hui à environ 3 000 milliards d’euros.
La dette fait peser des risques non négligeables sur l’état français
> La dette vient faire peser des obligations financières sur les générations présentes et futures, car
elle nécessite un remboursement avec intérêt.
> En cas d’augmentation brutale des taux d’intérêts la dette augmente (coup de remboursement de
dette augmente) et donc l’état doit la rembourser soit en diminuant les dépenses soit en augmentant
les impôts)
> Dans les cas extrêmes (comme cas Grec), l’état pourrait être dans l’incapacité de rembourser sa
dette. Cette situation appelée mise en défaut d’un état, entraîne des conséquences politiques et
économiques drastiques :
- perte de crédibilité auprès des agents économiques
- baisse des investissements étrangers
- augmentation du chômage
- perte de souveraineté (car l’état mis en défaut est alors obligé d’adopter des réformes structurelles)
§2. Des tentatives de rééquilibrage par des règles de maitrise des finances publiques
Les règles de maitrise des finances publiques sont issues du droit de l’UE, à cause de l’existence d’une
monnaie unique. Les textes de l’UE tentent d’uniformiser les budgets des différents états en limitant
la dette et les déficits pour construire une union monétaire stable. La recherche d’une meilleure
soutenabilité des finances publiques se combinent avec une autre mutation de la matière : son
européanisation.
A) Le traité de Maastricht : restriction des taux du déficit annuel et de la dette publique
Ce traité adopté en 1992, a eu pour ambition de créer une union économique et monétaire en
instituant l’euro. Il fallait adopter des règles de convergence des économies de chaque état, et ce
pour garantir un système solide.
L’art 126 du TFUE « les états membres évitent les déficits publics excessifs ».
L’art 1er du protocole numéro 12 du traité Maastricht précise que le déficit annuel ne peut dépasser
3% du PIB, et la dette d’un état ne peut excéder 60% du PIB.
B) Le Pacte de stabilité et de croissance : procédures de lutte contre les déficits excessifs
En 1997, pour renforcer l’efficacité des critères de 1992, le pacte de stabilité et de croissance institue
un mécanisme de sanction des états avec 2 volets :
- Volet préventif : chaque année tous les états rendent public les informations concernant leur
situation financière. Tous les états envoient que l’année à la commission européenne leur
programme de stabilité, qui contient une description de leur situation financière et les
objectifs qu’ils poursuivent pour attendre les critères de 1992.
- Volet répressif : Si un état enfreint durablement les critères de 1992, la commission peut
engager une procédure pour déficit excessif. L’état déficitaire peut être conduit à effectuer un
dépôt d’argent (au minima 0,2% du PIB jusqu’à 0,5% du PIB) qui se convertira en amende si le
déficit n’est pas corrigé dans les deux années qui suivent cette procédure. Dans les faits,
même si la commission européenne a engagé plusieurs procédures de sanction, la décision
finale appartient au conseil (représentants des gouvernements). Le conseil n’a jamais accepté
de pénaliser un état déficitaire.
Dès 1998, les règles budgétaires imposées par l’UE font l’objet d’une double critique principalement à
cause de leur rigidité. D’une part la mise en place de critères uniformes ne permet pas de prendre en
compte les particularités de chaque état. D’autre part, la rigidité des critères ne permet pas de
s’adapter au contexte économique.
C) Le renforcement de la discipline budgétaire à suite des crises éco
1) Les effets des crises économiques sur le renforcement de la discipline budgétaire
Après la mise en circulation de l’euro, 5 états sur 12 ne respectent pas les critères de 1992 et font
l’objet d’une procédure pour déficit excessif. Ces difficultés proviennent de « l’explosion de la bulle
internet » = l’économie se transforme radicalement à l’ère du début de sa numérisation. Il faut
attendre 2005 pour que situation se stabilise et à l’époque seule la Grèce et le Portugal ne
respectaient pas les critères. La situation se dégrade après la crise des subprimes de 2007. En 2007, la
baisse de l’activité économique à cause de crise, emporte mécaniquement une baisse des ressources
fiscales et en même temps une hausse de la dépense pour soutenir financièrement les banques.
Cette crise s’est transformée en une crise de la dette publique.
Pour éviter une nouvelle crise et contenir la dette, les états ont renforcé leur discipline budgétaire, et
il existence une forme de coïncidence entre les périodes de crise économique et les réformes des
règles budgétaires.
« Le paquet législatif » qui résulte de cette réforme contient une directive européenne et 5
règlements européens. Ils sont entrés en vigueur le 13 décembre 2011. Est aussi adopté le traité sur
stabilité, coordination et gouvernance au sein de l’UE (TSCG) signé le 2 mars 2012. Enfin, le 30 mai
2013 sont adoptés 2 autres règlements européens.
2) La règle de l’équilibre du solde structurel
L’article 3 du TSCG a été retranscrit en droit interne à l’article 1er de la loi organique du 17 décembre
2012. Cet article impose que le solde structurel d’un état doit être chaque année, soit en équilibre,
soit en excédant.
A la différence du traité de Maastricht qui limite le déficit réel (on appelle aussi déficit nominal), le
traité de 2012 porte sur un solde structurel.
Le déficit réel = chaque budget de l’état ne doit pas être supérieur à ses recettes dans la limité de 3%
du PIB.
Le solde structurel selon l’art 3 du TSCG, c’est le solde réel qui est corrigé des variations
conjoncturelles. Il se calcule suivant une opération de soustraction. Il est allégé de toutes les mesures
habituelles prises pour répondre à des variations de l’économie comme des crises.
Cette règle de l’équilibre du solde structurel vise à s’intéresser uniquement au solde durable d’un
état. Elle permet de ne pas sanctionner un état qui combat légitimement une situation économique
passagère et dégradée
Exemple : pendant covid, les mesures de soutien à l’économie ont été considérées comme des
variations conjoncturelles qui ne sont pas imputables au solde structurel. Pendant cette période, le
solde structurel de la France ne s’est pas dégradé, s’est même amélioré alors même que notre déficit
et notre dette réelle augmentait considérablement.
L’idée d’introduire une exigence d’équilibre du solde structurel tente de répondre à la critique de la
rigidité. D’une part cette règle offre aux états une plus grande souplesse et une meilleure adaptation
de leur politique budgétaire selon la situation économique. D’autre part, l’équilibre n’a pas à être
immédiatement atteint.
L’état fixe d’abord un objectif à moyen terme adapté à sa situation afin de parvenir progressivement à
satisfaire la règle de 2012. En cas d’écart important entre l’objectif et le solde structurel visé par l’état,
le TSCG prévoit le déclenchement d’un mécanisme de correction (voir loi de programmation des
finances publiques)
3) De la procédure de déficit excessif à la procédure de dette excessive
La deuxième innovation consiste à introduire dans la procédure de déficit excessif, un mécanisme de
sanction pour la dette excessive. Càd que même si déficit est inférieur à 3% un état durablement
endetté, au-delà des 60% du PIB peut être sanctionné également.
L’état endetté doit réduire sa dette d’un vingtième de la part qui au-dessus de 60% tous les ans. Dans
le cas contraire, la commission peut engager la même procédure de sanction que celle des déficits
excessifs.
Finalement, les règles européennes de maitrise de la dépense publique ne cherchent pas à imposer
un équilibre budgétaire parfait, ce qui reviendrait à interdire des déficits et la dette. Mais ces règles
essaient de parvenir à une soutenabilité raisonnable. Le but est d’éviter un endettement massif qui
pourrait conduire à la mise en défaut d’un état, et donc à la perturbation de l’ensemble de l’économie
européenne.
D) L’avenir incertain de ces règles de soutenabilité des finances publiques
La crise du covid a profondément affecté l’application de ces règles. Le 20 mars 2020 la commission
européenne a déclenché la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité. Cette clause permet aux
états de s’écarter des obligations des traités en cas de crise généralisée provoquée par les graves
récessions économiques.
Pour l’instant cette clause dérogatoire générale est activée jusqu’au début de l’année 2024, et ce long
temps de suspension constitue un évènement sans précédent et sans doute fondamental pour le
droit européen des finances publiques. Les crises ont toujours eu pour effet de modifier les règles,
mais elle est ici d’une telle ampleur qu’elle pourrait conduire à des changements radicaux.
Le 22 juin 2020, le parlement européen invite la commission européenne à « relancer le débat public
sur l’examen du cadre de gouvernance économique européenne ». Le parlement souligne que les
circonstances ont changé depuis 1992, et que le cadre doit être réexaminé en prenant en compte le
contexte économique actuel.
Le 9 novembre 2022 la commission européenne a répondu au parlement en oubliant une
communication (texte qui n’a pas de force contraignante) qui tire un bilan très mitigé des règles
budgétaires européennes. Critiques du rapport
- complexité
- manque d’efficacité
- absence d’effets
- absence de prise en compte des contextes économiques favorables pour mettre en œuvre de
politiques structurelles
La commission tire des enseignements sur les crises récentes notamment le besoin de financements
publics (covid, inflation, mais aussi transition écologique). La commission souhaiterait que
l’investissement pour la transition écologique ne soit pas soumis aux règles budgétaires habituelles.
La commission souhaite un cadre plus simple et plus efficace, qui serait a priori toujours fondé sur
l’objectif de 3% du déficit et de 60% de la dette.
Toutefois, face à l’ampleur considérable de la dette de certains états, la commission souhaite un cadre
moins rigide. Elle souhaite personnaliser l’effort pour chaque état. Et la commission souhaite inscrire
son action dans un tems long (pluriannuel). Le projet de la commission pour l’instant consiste à ce
que les états s’engagent dans des politiques progressives et étalées sur une période longue pour
introduire des réformes structurelles. Concrètement la commission propose une trajectoire
d’ajustement de la dette sur une période pluriannuelle de 4 années, et les états membres devraient
ensuite produire des rapports d’états annuel, pour que commission puisse veiller à la bonne
trajectoire de la dette et oriente les états.
Le 14 mars 2023, le conseil européen (chef d’état des 27 états membres) a adopté des conclusions qui
acceptent la majorité des propositions de la commission. Néanmoins, dans le même temps le conseil
indique « que des éclaircissements et des discussions supplémentaires étaient nécessaire ». On peut
donc en déduire qu’il faudra encore beaucoup de temps pour parvenir ne serait-ce qu’à une
proposition de texte.
Partie 1 : Les formes de budget
On a l’habitude de parler du budget au singulier mais faut distinguer l’unité du budget du pdv des
finances publiques, de la complexité juridique sui se cache derrière cette notion.
Le budget pour être préparé, adopté, exécuté et contrôlé -> de nombreux actes juridiques sont pris
successivement par des autorités variées.
De plus tout ces actes sont soumis à des règles d’écriture qui encadrent la manière de les présenter.
L’histoire de la matière nous a enseigné le rôle central du parlement en matière d’élaboration du
budget. Ainsi une place centrale est laissée aux actes de nature législative. Toutefois, Après
l’élaboration du budget vient le temps de son exécution et le législateur cède la place au
gouvernement, & les actes législatifs du budget son alors exécutés par des actes réglementaires.

Chapitre 1 – Les actes législatifs

Section 1 – Les lois de programmation des finances publiques
§1. Présentation générale des lois de programmation
A) L’origine et les objectifs des lois de programmation
Révision 2008 modifie l’article 34 de Constitution, en créant une nouvelle catégorie de loi : loi de
programmation des finances publiques. Cet article a été complété par la Loi organique du 17
décembre 2012 relative à programmation et gouvernance des finances publiques (abrogée depuis
2022, et ajrd intégrée à LOLF).
Les lois de programmations essaient de dégager des objectifs généraux en matière de finance
publique sur plusieurs années. Généralement une loi est comprise entre une période de 4 à 5 ans, ne
peut pas être inférieur à 3 ans.
Le cadre pluriannuel répond à des enjeux de
- Performance = le cadre pluriannuel offre aux gestionnaires pb une plus grande visibilité dans le
temps sur les recettes et les dépenses.
- Soutenabilité = idée de cette programmation consiste surtout à répondre aux obligations
européennes qui nous obligent à diminuer notre dette et maintenir notre déficit annuel en dessous
de 3%.
En adoptant une vision sur plusieurs années la loi de programmation doit s’engager dans une
réduction progressive de la dette et surtout du solde structurel. La loi organique de 2012 s’inscrit
donc dans continuité de LOLF, et aussi dans continuité du TSCG.
B) Le contenu des lois de programmation
Chaque loi de programmation des finances publiques fixe une trajectoire du solde structurel qui doit
permettre d’atteindre l’objectif à moyen terme mentionné par le TSCG.
Concrètement l’article 2 des lois de programmations est un tableau qui détermine l’évolution du
solde structurel pour chaque année. D’une manière proche chaque loi de programmation des
finances publiques doit clairement fait apparaitre le déficit et la dette réelle de l’état.
L’article 3 de chaque loi de programmation doit normalement mettre en évidence une baisse du
déficit et de la dette.
Pour que l’état puisse diminuer son solde structurel et sa dette, il faut qu’il produise des efforts
budgétaires/efforts structurels. Deux solutions
- Augmentation des impôts
 - Diminution des dépenses
Depuis plusieurs années plus de dépenses et moins d’impôts.
L’article 4 de chaque loi de programmation quantifie les objectifs d’efforts structurels pendant
période considérée.
L’article 5 de chaque loi de programmation détail l’effort structurel en fonction des dépenses et des
impôts. Le reste des articles des lois de programmation servent pour l’essentiel à détailler ces efforts
structurels dans tous les secteurs de l’administration de l’état.
§2. La portée réduite des lois de programmation
A) L’opposition entre annualité et pluri annualité
En France la programmation pluriannuelle entre en confrontation avec principe d’annualité (fait que
chaque année parlement adopte budget). Le principe d’annualité impose que législateur adopte
avant chaque fin d’année civile le budget de l’année suivante.
Le principe d’annualité garantie par Constitution pourrait être affaiblit si législateur était tenu chaque
année de respecter les objectifs fixés dans la loi de programmation.
Cette position qui fait prévaloir l’annualité a été retenue par avis du CE le 27 mars 2008, de la même
façon le CC le 13 décembre 2012.
L’annualité l’emporte sur pluralité car l’annualité dispose d’un fondement constitutionnel. Donc la loi
de finance adoptée chaque année peut contrevenir aux objectifs pluriannuels de loi de
programmation. Il n’existe pas de rapport de conformité entre lois de programmation et lois de
finances annuelles.
C’est pourquoi les lois de programmations disposent d’une portée juridique réduite.
B) Les faiblesses des lois de programmations
Les lois de programmation souffrent de 3 faiblesses
- Les lois de programmations manquent d’effectivité. L’article 23 de Loi organique 2012 a
tenté de mettre en place mécanisme lorsqu’une loi de finance s’écarte d’une loi de
programmation. Plus précisément cette loi organique prévoit l’engagement d’un mécanisme
de correction lorsqu’il existe un état important entre loi de programmation et loi de finance.
Le mécanisme de correction ne s’avère pas du tout contraignant. Le gouvernement doit
seulement présenter au parlement des mesures de correction, mais le parlement n’a aucune
obligation de les voter. La seule fois où mécanisme de correction a été déclenché en 2013, le
gouvernement s’est totalement dispensé de présenter des mesures au parlement en
adoptant une nouvelle loi de programmation.

- Les trajectoires des lois de programmations ne sont jamais suivies.

- Les lois de programmations ne sont jamais menées à leur terme, càd au terme de
programmation. Sauf la dernière mais qui était totalement obsolète depuis covid.

La première loi de programmation devait programmer la période 2012/2017, elle a été remplacée
dès 2014 par une deuxième loi de programmation qui devait encadrer période 2014/2019. Elle fut
aussi remplacée en 2018, par la 3eme et avant dernière loi de programmation pour période
2018/2022. Cette avant dernière loi de programmation a été conduite jusqu’à son terme, mais était
devenue complètement obsolète et inutilisable depuis crise covid, guerre en Ukraine & inflation.
Toute la question est finalement de savoir s’il est possible de programmer les finances publiques sous
plusieurs années face à un contexte de crise.
A la fin de l’année 2022 texte projet de loi de programmation pour les années 2023/2027, rejeté en
raison de l’absence de majorité à l’assemblée. Il existe une tension irréconciliable entre
parlementaires qui veulent le redressement des finances publiques & parlementaires favorables au
maintien voir au renforcement de dépense.
Projet est resté pdt presque 1 ans en suspend car il a certes été adopté par Sénat mais gouvernement
n’a pu que constater l’impossibilité de le faire adopter par l’AN.
Selon le CC, l’absence de lois de programmations n’emporte pas l’illégalité de la loi de finance
annuelle (loi de finance initiale). La LOLF impose que l’article liminaire de loi de finance annuelle
reprenne les dispositions de loi de programmation.
La seule difficulté pourrait relever des exigences du droit de l’UE, car le TSCG notamment impose de
satisfaire à un objectif pluriannuel de réduction de la dette. Il faudrait donc une loi de programmation
pour répondre à ces obligations.
Le haut conseil des finances publiques a soulevé difficulté dans avis 18 janvier 2023. Cette critique du
HCFB peut être relativisée car l’UE est déjà capable de suivre engagements pluriannuels de France car
tous les états de l’UE envoient chaque année un programme de stabilité à commission européenne
(voir partie 2 sur procédures).
Face à ces difficultés, réforme pour répondre à ces critiques.
§3. La réforme des lois de programmation
L’expérience décevante des lois de programmations a conduit la cour des comptes à proposer dans
son rapport de 2020 de « renforcer la programmation pluriannuelle », « en mettant en place une
meilleure surveillance de trajectoire pluriannuelle ». Le parlement adopte Loi organique du 28
décembre 2021 relative à modernisation de gestion des finances publiques.
Cpdt toute réforme entreprise par loi de programmation est sans doute vouée à l’échec car il bute sur
plafond de verre constitutionnel. Pour garantir l’effectivité des lois de programmations, faudrait
envisager révision constitutionnelle pour que lois de programmations puissent s’imposer aux lois de
finances annuelles.
La Loi organique 17 décembre 2012 a été abrogée par Loi organique 28 décembre 2021. Les
dispositions relatives à programmation des finances publiques de loi 2012 ont été transférées dans
un titre préliminaire de LOLF.
Deux innovations de Loi organique 2021
- Approfondir contenu des lois programmation. Nouvel article 1A de LOLF : l’innovation
consiste à ce que les objectifs de dépense soient également exprimés en milliards d’euros afin
de faciliter la lisibilité du dispositif.

- Rationalisation du calendrier budgétaire, jusqu’en 2021 le parlement débâtait à 2 reprises sur

orientations pluriannuelles des finances publiques. En avril, à l’occasion de la transmission du
programme de stabilité de France à commission européenne, et en juillet à l’occasion du
débat français d’orientation des finances publiques. Ces 2 moment ont été fusionnés pour
assurer une cohérence dans programmation pluriannuelle qu’elle soit interne ou
européenne.
Cette réforme reste nécessairement limitée et l’absence de hiérarchie entre loi de programmation et
loi de finance ne permet pas de sanctionner les lois de finances qui s’écartent de la programmation.
Elle est doublement limitée en ce qu’elle arrive trop tôt (car cette réflexion est engagée alors même
que l’UE souhaite réformer les traités, et à l’issue de réflexion européenne les états membres vont
probablement devoir modifier règles applicables à programmation de leurs finances).
Le mois dernier a enfin été adoptée une loi de programmation des finances publiques en France pour
période 2024/2027. A la suite de l’utilisation par la première ministre de l’Art 49 al3 de Constitution.
Section 2 – Les lois de finance
§1. Lois de finances et budget de l’Etat
A) La spécificité du budget de l’Etat : un acte législatif d’autorisation
Le budget de l’état tout comme le budget d’un particulier ou entreprise, est un acte de prévision des
recettes et des dépenses. C’est définition qu’on retrouve à l’Art 6 LOLF « le budget décrit, pour une
année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’Etat ». Toutefois le budget de l’Etat
dispose d’une particularité par rapport aux autres budgets, il s’agit aussi d’un acte d’autorisation qui
plus est d’un acte d’autorisation législative.
Dans le prolongement du principe de consentement à l’impôt, le législateur autorise le
gouvernement à prélever les impôts. Donc la loi de finance constitue un acte de prévision du budget
càd des recettes et des dépenses ainsi qu’un acte d’autorisation de prélèvement de l’impôt.
B) Les différentes significations des autorisations législatives
1) Les autorisations de recettes
L’autorisation de prélever l’impôt est juridiquement une obligation.
Les agents de l’administration doivent obligatoirement recouvrir les créances d’impôts de
l’administration. A partir du moment où le législateur autorise le gouvernement à prélever l’impôt,
l’administration est obligée de prélever ceux qui y sont assujettis, sauf à commettre un délit de
concussion.
La justification de cette règle résulte du principe d’égalité de tous les citoyens devant les charges
publiques. Ce principe dispose d’une valeur constitutionnelle consacrée à l’Art 13 DDHC. L’Etat est
obligé de recouvrir les ressources inscrites au budget pour qu’ils lui soient impossible de faire des
discriminations entre les contribuables.
2) Les autorisations de dépenses
Toute autorisation de dépense dans budget s’exprime sous forme d’une ouverture de crédit. Le crédit
constitue une autorisation juridique de dépenser qui porte sur 2 éléments : l’objet et le montant de
dépense.
L’Art 8 LOLF précise que crédits ouverts sont constitués d’autorisation d’engagement et de crédits de
paiement. L’engagement est défini à l’Art 30 du décret du 7 novembre 2012 relatif à gestion
budgétaire et comptable publique.
Le paiement constitue phase de décaissement des fonds/de l’argent disponible. Autrement dit
l’engagement constitue le fait générateur de la dépense et le paiement est l’étape postérieure de
décaissement des fonds.
L’autorisation de dépense ne constitue ps une obligation de dépenser. Le gouvernement n’est pas
tenu de dépenser l’ensemble des crédits ouverts par le parlement. Il existe toute fois des exceptions à
cette non-obligation de dépenser pour certaines dépenses obligatoires comme le remboursement de
la dette, et aussi le paiement des indemnités dues par l’Etat à la suite d’une condamnation par une
juridiction.
§2. Les différentes catégories
Art 1 LOLF prévoit que lois de finances sont constituées de 5 catégories
- lois de finances initiales (LFI)
- lois de finances rectificatives (LFR)
- lois de finances de fin de gestion
- lois relatives aux résultats de gestion et portant approbation des comptes de l’année
- les lois adoptées en situation d’urgence
A) Lois de finances initiales/de l’année
LFI c’est texte essentiel qui vient formaliser chaque année le budget de l’état.
Ces lois de finances sont définies dans deux sources différentes mais leur signification est proche
- l’article 34 Constitution ùù
- l’article 1er LOLF ùù
B) Lois de finances rectificatives
Le budget reste un exercice de prévision & donc incertain. Il faut donc prévoir mécanisme pour
réajuster budget consacré dans loi de finance initiale en cas de bouleversement de l’environnement
économique. Pour se faire le gouvernement peut déposer au parlement un projet de loi de finance
rectificative (art 35 LOLF)
Il existe un principe de parallélisme des formes selon lequel les lois de finances rectificatives sont
présentées et adoptées de la même manière que la loi de finance de l’année.
Le conseil constit oblige le gouvernement à déposer au parlement, un projet de loi de finance
rectificative dans 2 hypothèses
- Lorsque des mesures nouvelles affectent l’exécution du budget
- Lorsque les grandes lignes de l’équilibre économique et financier définissent par la loi de
finance initiale se trouve bouleversé
L’usage principal de loi de finance rectificative consiste à adapter les prévisions financières du budget
initial, aux évolutions du contexte politique et économique au cours de l’exercice.
5 lois de finances rectificatives ont été adoptées pendant l’année 2021 à la suite du covid (car budget
adopté en janvier 2020, et en mars avec virus on se rend compte que budget ne va pas suffire). Dont
3 de ces lois ont été adoptées en l’espace de 3 mois.
Les LFR ont exactement le mm objet juridique que les LFI. Elles peuvent contenir des dispositions sur
les ressources ou sur les dépenses. Ont été utilisées pour un deuxième usage : créer une nouvelle
catégorie de lois de finances (de fin de gestion).
C) Les lois de finances de fin de gestion
Jusqu’à la réforme de loi organique du 28 décembre 2021, le Parlement avait systématiquement
l’habitude d’adopter une loi de finance rectificative à la fin de l’année pendant le mois de décembre.
Cette pratique s’appelle le collectif d’hiver, il sert à réévaluer les évaluations des recettes et la fixation
des dépenses pour être au plus proche des chiffres de l’exécution en cours. Cette loi de finance de fin
rectificative de fin d’exercice est un mécanisme d’ajustement du budget en fin d’exercice.
Pour différencier les lois de finances rectificatives prises pour répondre à un aléa économique de
celles qui sont prises à la fin de l’année, la loi organique de 2021 a créé une nouvelle catégorie de lois
de finances : lois de finances de fin de gestion. Cette réforme a aussi été l’occasion de restreindre
l’objet de ces lois de finances.
La loi de finance de fin de gestion est plus restrictive, elle ne peut pas comporter des mesures
fiscales, ne peut que se contenter d’ajuster les dépenses par rapport à l’exercice budgétaire.
Cette restriction permet d’éviter une situation embarrassante pour le parlement, car la loi de finance
de fin de gestion est examinée en novembre/décembre en même temps que loi de finance initiale
pour l’année suivante. Ce qui incitait le gouvernement à créer des nouveaux impôts dans la loi de
finance de fin de gestion plutôt que dans loi de finance de l’année suivante.
D) Les lois relatives aux résultats de gestion et portant approbation des comptes de l’année
Ces nouvelles lois ont également été consacrées par Loi organique 2021, et les anciennes lois de
règlement ont été renommées avec cette appellation (ou loi de résultat). Cette nouvelle appellation
n’a pas du tout modifié la substance de ces lois de finances.
Cette loi de résultat assure 4 fonctions
- Clôture l’exercice budgétaire de l’année, art 37 LOLF. Ces lois constatent à la différence des
autres lois de finance qui ne peuvent que prévoir. Cette loi permet de connaitre l’état réel du
solde de l’état et de son déficit.
- Régularise les différences entre les prévisions des LFI ou LFR avec les résultats définitifs, art
37
- Approuve les comptes de l’état, art 37. Il s’agit donc aussi d’un document comptable, c’est
pour cela que l’on appelle loi de règlement (sous-entendu règlement définitif du budget)
- Evaluer les politiques publiques, en théorie la clôture de l’exercice constitue le moment idéal
pour apprécier performance des politiques pb en effectuant le bilan de l’exercice écoulé par
rapport aux prévisions initiales. C’est la raison pour laquelle la loi de résultat est
accompagnée d’un rapport annuel de performance.
En pratique l’élaboration de la loi de résultat est un exercice qui ne suscite pas du tout l’intérêt des
parlementaires, son examen est souvent réglé en qql heures juste avant les congés parlementaires.
Mais depuis que PDR et PM ont perdu la majorité à l’AN, tout projet de loi en matière de finance
publique cristallise les oppositions.
Chose inédite sous Ve République, l’AN et Sénat ont rejeté en juillet et aout 2022 la loi de résultat
pour 2021. Il faut remonter en 1833 pour retrouver une situation similaire dans l’histoire. Le rejet du
projet s’est reproduit le 3 juillet 2023. **L’article 41 de LOLF pourrait laisser le croire. Mais le choix
des mots est important, l’obligation prévue à l’article 41 LOLF consiste à voter le texte et non à
l’adopter. Si un projet de loi de règlement fait l’objet d’un vote négatif qui ne permet pas l’adoption
de la loi de résultat, il n’en reste pas moins que l’article 41 de LOLF est respect. Nuance rappelée par
décision 29 décembre 2022.
E) Les lois adoptées en situation d’urgence
Shut down = Situation américaine lors de laquelle l’absence de vote du budget conduit à ne plus
financer les services pb.
Art 45 LOLF prévoit mécanisme d’urgence dans cas où loi de finance initiale n’aurait pu être adoptée
dans des délais impartis.
2 procédures :
- Adopter une loi qui ne concerne que la première partie de la loi de finance (partie qui
concerne consentement à l’impôt et les ressources fiscales)
- Parlement adopte loi autorisant gouvernement à poursuivre le prélèvement des impôts
existants
- Cas ou le projet de loi de finance initial a été adopté par le Parlement tout en étant ensuite
immédiatement censuré dans son intégralité par le conseil constit
Dans ce cas le gouvernement demande au Parlement l’autorisation de continuer à prélever les impôts
jusqu’au vote d’une nouvelle loi de finance conforme à Constitution.
Chapitre 2 – Les actes réglementaires
Ce chapitre est succinct pour 2 raisons
- La place des actes réglementaire est nécessairement résiduelle en raison du principe de
consentement à l’impôt et de place occupée par loi
- Les actes réglementaires interviennent au stade de l’exécution de loi de finance et donc leur
présentation suppose une connaissance de la procédure d’exécution
Il est possible à minima de tracer les grandes lignes du rôle du pouvoir réglementaire au sein des
finances publiques. Les actes règlementaires servent à mettre en œuvre les dispositions des lois de
finance à partir du 1er janvier de l’année. Le pouvoir réglementaire réparti les crédits votés au moyen
de décrets de répartition. L’article 44 de LOLF oblige le gouvernement à adopter des décrets de
répartition de crédit dès la promulgation de loi de finance.
Le terme d’exécution ne doit pas être entendu comme l’obéissance totale du gouvernement aux
dispositions *. L’action du gouvernement ne se limite pas à adopter des actes réglementaires qui
viendraient de manière fidèle et passive, appliquer les lois de finance. Car le gouvernement doit
pouvoir bénéficier d’un minimum de liberté dans l’usage de son pouvoir réglementaire pour
répondre aux aléas de l’exécution.
Cette liberté ne concerne que l’exécution des dépenses càd les crédits, et non l’exécution des
recettes. Car l’autorisation de dépenser ne constitue pas une obligation, à l’inverse de l’obligation de
prélever l’impôt.
Sous certaines conditions, les actes réglementaires sont autorisés à modifier la répartition des
dépenses (par décret de virement des décrets de transfert), et peut aussi modifier montant des
dépenses (par le biais de décret d’avance, d’annulation ou de report de crédit)
Titre 2. Présentation du budget
Les règles de présentation du budget sont guidées par des principes généraux qui sont le produit
d’une construction historique. Ces principes qui sont fondamentaux sont liés au développement de la
démocratie parlementaire, et tente de faciliter le contrôle du parlement sur la gestion opérée par le
gouvernement.
Derrière cette étude en apparence technique ces règles de forme sont au cœur d’enjeux politiques
majeurs, comme la nécessité d’assurer le contrôle parlementaire mais aussi la volonté de préserver
certains secrets de l’Etat, pour assurer une logique de résultat et de performance.
Chapitre 1 – Les principes de présentation du budget
Section 1. Le principe d’annualité
§1. Les fondements du principe d’annualité
L’histoire des finances publiques nous a déjà enseigné le lien entre principe d’annualité et principe de
consentement à l’impôt. Toutefois, le principe n’a pas été consacré ou protéger par l’ensemble des
constitutions depuis la Révolution française.
Le budget de l’état était fréquemment adopté en retard : le budget de l’année 1913 est adopté le 30
juillet. La constitution de la Ve République s’est inscrite en opposition avec ces pratiques en adoptant
des dispositions qui garantissent le principe d’annualité.
L’art 47 C° prévoit que loi de finance de l’année doit être adoptée au plus tard 70 jours après le dépôt
du projet effectué le premier mardi du mois d’octobre. Cette disposition à elle seule garantie en
temps normal que le budget soit adopté avant le début de l’année suivante. En cas de désaccord ou
d’impossibilité d’adopter loi, il faut rappeler l’utilité de l’article 49 al3 C°, il existe aussi des procédures
d’urgence de l’article 45 LOLF.
Le principe d’annualité suppose que loi soit exécuté au cours de l’année de son exercice.
C’est la raison pour laquelle la comptabilité de l’état est une comptabilité d’exercice et non une
comptabilité de caisse. Cela signifie que les opérations de dépense et de recettes ne sont pas
comptabilisées au moment de leur décaissement mais au moment de leur engagement. L’acte
matériel de récupérer ou de donner de l’argent n’a aucune incidence dans la comptabilité de l’état.
Seul compte, l’engagement juridique à dépenser. La comptabilité d’exercice permet d’éviter une
situation dans lequel une dépense serait protée à l’année suivante lorsqu’elle est engagée mais non
décaissées au cours de l’année d’exercice.
§2. Les aménagements du principe d’annualité
L’activité économique de la France ne s’arrête pas tous les 31 décembre de l’année. Il existe une
continuité pluriannuelle des finances publiques, donc faut prévoir aménagements au principe
d’annualité.
A) La période complémentaire
Pour éviter des « embouteillages » de fin d’exercice comptable, l’art 28 LOLF prévoit « les recettes et
dépenses budgétaires peuvent être comptabilisées au cours d’une période complémentaire à l’année
civile *voir* ». Mais dans pratique cette disposition est très peu utilisée car les services comptables
de l’administration sont quasiment devenus instantanés avec leur numérisation.
B) Les reports de crédits
L’art 15 LOLF « les crédits ouverts et plafonds d’autorisation d’emplois fixés au titre d’une année ne
créent aucun droit au titre des années suivantes ».
Les reports de crédits (reporter crédit de l’année N vers l’année N+1) sont indispensables pour
prévenir les comportements irrationnels de l’administration qui consisteraient à dépenser l’ensemble
des crédits avant la fin de l’année de peur de les perdre l’année suivante.
L’art 15 LOLF permet les reports de crédits d’une année sur l’autre pour un volume qui ne peut pas
être supérieur à 3% des dépenses. Le report est effectué par un arrêté du ministre chargé des
finances et du ministre intéressé par la dépense.
Toutefois le plafond de 3% peut être majoré par une loi de finance rectificative.
Le nombre de report effectué par le législateur était de 10 en 2010. Et il y en avait plus de 20 en 2020.
Face à cette situation, la loi organique du 28 décembre 2021 a introduit 2 limites à la technique du
report de crédit :
- Le report ne peut dépasser 5% du montant total des dépenses
- Il est impossible de reporter d’une année sur l’autre des dépenses de personnel (pour
embaucher qqln)

C) Les dépenses pluriannuelles

Les dépenses s’expriment sous la forme d’ouverture de crédit qui sont constituées d’autorisation
d’engagement et de crédit de paiement.
L’autorisation d’engagement càd l’acte juridique qui contient l’obligation et le paiement càd le
décaissement de la somme.
Cette distinction permet de concilier le principe d’annualité et le fait que certains investissements se
réalisent sur plusieurs années.
Exemple : une construction immobilière par l’état avec la réalisation de l’équipement qui nécessite
plusieurs années, et le paiement de construction est aussi étalé sur durée du contrat de construction.
Lors de signature du contrat le budget de l’état fait immédiatement apparaitre une autorisation
d’engagement qui représente le montant, puis chaque année des crédits de paiement sont votés pour
payer à échéance la réalisation de la construction de l’ouvrage.
Section 2 – Le principe d’unité
§1. Les fondements du principe d’unité et son champ d’application
Le principe d’unité signifie que les recettes et dépenses de l’état doivent apparaitre dans document
unique. Principe inscrit à l’art 6 LOLF « voir »
Le principe de consentement à l’impôt est prolongé par le principe d’unité. L’unité de présentation du
budget garantie au parlement une vision d’ensemble sur ce qu’il vote.
Ce principe dispose aussi d’un avantage comptable. La règle de l’unité permet de savoir si les finances
de l’état sont excédentaires ou déficitaires.
Le principe d’unité ne s’applique qu’au budget de l’état, le gouvernement peut donc facilement
contourner la règle en attribuant des dépenses à une autre personne publique que l’état. Le transfert
des dépenses du budget de l’état vers le budget d’une autre personne morale de droit public permet
de contourner le principe d’unité.
Cette technique a été bcp utilisée tout au long du XXe notamment parce que de nombreux
établissements publics ont été crées après la 2GM.
Le conseil constit a cpdt posé une limite à la débudgétisation. Le principe d’unité impose à ce que
toute dépense permanente soit inscrite dans le budget de l’état. A l’inverse, celles qui n’ont pas un
caractère permanent peuvent être transférées vers un autre budget. Toutefois, il est très difficile de
déterminer une dépense permanente et de la différencier d’une dépense non permanente. Depuis
une dizaine d’années, la débudgétisation est devenue une pratique qui ne pose plus réellement de
difficulté, car toutes les lois de finances au sein de leur article liminaire présentent dans un seul
tableau tous les comptes de l’état et de ses démembrements.
§2. Les aménagements du principe
Certaines sommes d’argent sont isolées du budget afin de bénéficier d’un régime juridique particulier
qui révèle la plupart du temps une certaine autonomie de gestion pour les personnes chargées de
gérer ces flux financiers. A la différence de la débudgétisation, ces flux sont biens rattachés au budget
mais ils sont inscrits dans un compte différent.
A) Les budgets annexes
L’art 18 LOLF dispose qu’une loi de finance peut décider d’ouvrir un budget annexe d’instinct du
budget général de l’état. Les budgets annexes concernent les services publics de l’état qui n’ont pas
de personnalité morale propre mais qui exercent une activité de nature commerciale qui demande
une certaine autonomie dans le maniement de son budget.
Il existe ajrd 2 budgets spéciaux
- Un budget nommé « publications officielles », géré par direction de l’information légale et
administrative. Cette administration est chargée de la diffusion de l’information légale
(Légifrance et vie publique). Cette administration propose aussi des services marchands
principalement d’impression : possibilité de commander des rapports, mais aussi des codes
qui ne sont pas annotés.
- Un budget qui concerne « le contrôle et exploitation aérien », géré par direction générale de
l’aviation civile. Cette administration assure à la fois une mission gratuite de sécurité de notre
espace aérien, mais assure aussi des services marchands à destination des compagnies
aériennes publiques et privées. Plus précisément cette administration récolte les redevances
sur les routes aériennes.
Attribuer ainsi un budget annexe à des administrations ministérielles qui prennent en charge une
activité commerciale, permet de renforcer leur autonomie et de leur laisser la gestion des sommes
d’argent qu’elles vont percevoir.
B) Les comptes spéciaux
A l’origine les comptes spéciaux ne servaient qu’à réceptionner des mouvements de fonds. Il s’agissait
de comptes de passages (ou comptes de trésoreries) qui comptabilisaient des opérations
temporaires. Ces comptes offraient une très grande liberté pour décideurs publics et ont même fait
l’objet d’un usage abusif. Ces comptes spéciaux ont une tendance à se démultiplier afin de soustraire
au contrôle parlementaire certaines dépenses de l’état.
Pour les limiter l’art 19 LOLF a introduit 2 contraintes
- Les comptes spéciaux sont limités à 4 catégories
> Comptes d’affectation spéciale (art 21 LOLF), concerne des opérations budgétaires pour
lesquelles le législateur souhaite que des recettes soient affectées à certaines dépenses
Exemple : existe un compte pension qui récupère une partie des cotisations salariales pour
les affecter directement au financement des pensions de retraire civile et militaire
Exemple : il existe un compte gestion du patrimoine immobilier de l’état qui récupère les
recettes liées au vente et loyer des immeubles de l’état pour les affecter en dépense
d’investissement et de fonctionnement des opérations immobilières
> Comptes de commerce (art 22 LOLF), ont des points communs avec budgets annexes :
assurent tous les 2 des opérations à caractère industriel et commercial qui sont prises en
charge par des services de l’état qui ne sont pas dotés de personnalité juridique. *
Exemple : existe un compte de commerce « cantine et travail des détenus dans cadre
 pénitentiaire » qui contient les recettes tirées de vente des biens de cantine que détenus
achètent à l’administration et contient aussi des recettes du travail des détenus.
Exemple : existe compte de commerce « gestion de dette » qui contient recettes tirées de
vente des titres de dette de l’état et les dépenses liées à la charge de la dette
(remboursement de dette et de ses intérêts)
> Comptes d’opération monétaire (art 23 LOLF) définissent des comptes qui retracent des
opérations monétaires, càd que ce sont comptes qui contiennent les dépenses et recettes de
l’état liées à l’émission de la monnaie & contiennent aussi plusieurs opérations monétaires de
France et du FMI (prêts que France consent au FMI pour états en besoin de financement). Ils
contiennent aussi les pertes et bénéfices de change (fluctuation des devises étrangères).
> Comptes de concours financiers, on y retrouve tous les prêts et toutes les avances qui sont
consenties par l’état à des entreprises privées, à des CT, à des états étrangers hors FMI.
- Leur ouverture doit impérativement être autorisée par une loi de finance

Section 3 – Le principe d’universalité

Le principe d’universalité s’inscrit dans prolongement du principe d’unité : ils ne partagent point
commun qui consiste à ne pas dissimuler de données financières pour assurer la lisibilité des comptes
de l’état, et donc aussi contrôle parlementaire.
*voir diapo*
§1. Le principe de non-contraction
Art 6 LOLF prévoit que *voir*. Le principe de non-contraction suppose une absence de compensation
entre recettes et dépenses qui doivent etre présentées de manière strictement séparée et dans leur
montant brut.
Cette règle permet d’éviter que gouvernement masque des dépenses derrière des recettes.
A) Fondement et champ d’application du principe de non-affectation
Le principe de non-affectation suppose que recettes fiscales (impôts) ne soient pas affectées à
couverture de dépense identifiée.
Art 6 LOLF « l’ensemble des recettes assurent l’exécution de l’ensemble des dépenses »
L’impôt n’est pas prélevé pour répondre à une dépense pré-identifiée, l’ensemble des recettes est
versé dans « un pot commun » qui est le budget, dans lequel le parlement pioche ensuite librement
pour ses dépenses.
Ce principe d’affectation préserve l’élaboration démocratique du budget, en préservant les choix du
parlement. Le parlement n’est pas contraint de dépenser l’argent tiré des impôts d’une façon ou
d’une autre. L’affectation d’un impôt à une dépense affaiblit nécessairement le pouvoir de décision
du parlement.
Le principe de non-affectation ne concerne que le budget de l’état, et donc le gouvernement et
parlement peuvent toujours affecter un impôt au bénéfice d’un tiers qui dispose d’une personnalité
juridique distincte de l’état. Cette fiscalité affectée s’est développée depuis plusieurs dizaines
d’années (environ 50 ans), car possède avantage : elle favorise l’acceptation du prélèvement de
l’impôt par les contribuables qui peuvent alors immédiatement comprendre à quoi sert leur impôt.
Exemple : la CSG (contribution sociale généralisée) est un complément à l’impôt sur le revenu et ce
prélèvement a été rendu car il est affecté au budget des caisses de sécurité sociale dont chaque
travailleur peut bénéficier.
A l’inverse, l’affectation peut aussi se retourner contre pltq et susciter l’opposition des citoyens qui ne
souhaitent pas que leur argent soit utilisé de cette manière
Exemple : la CSG et son augmentation, a été un élément de cristallisation des colères lors des gilets
jaunes
Cette fiscalité affectée limite la marge d’action/de liberté des parlementaires au moment de
l’élaboration du budget, car ces taxes ne sont pas réexaminées et la manière dont sommes sont
dépensées échappe à leur contrôle en partie.
B) Les limites du principe de non-affectation
2 limites au principe de non-affectation constituent aussi 2 limites au principe d’unité : il s’agit des
budgets annexes et des comptes spéciaux.
LOLF consacre 3 autres limites
- Fonds de concours, sont constitués de fons versés à l’état pour concourir à des dépenses
d’intérêt public. Ces fonds transgressent le principe de non-affectation car les sommes qui y
sont contenues doivent etre affectées à la dépense voulue par donateur. 213 fonds de
concours ont été recensés. L’un des principaux fonds de concours concerne les CT qui
envoient de l’argent vers budget de l’état, notamment pour financement d’infrastructures
locales.
Un autre fond de concours concerne les fonds structurels européens, il s’agit de fonds versés
par commission européenne pour la réalisation de projets dont l’état français est directement
bénéficiaire.
- Attribution de produit, contiennent les recettes qui résultent de prestation fournie par l’état
à l’étranger.
Exemple : produits tirés des soins délivrés par ministère de défense à étranger
Ces recettes sont ensuite directement affectées au bénéfice du ministère qui a opéré la
prestation.
- Rétablissement de crédit, permet de restituer des crédits consommés par erreur par un
service alors qu’ils auraient dû l’être dépensé par un autre. Le rétablissement de crédit
permet d’affecter le crédit au bénéfice du service qui aurait dû initialement le consommer.
§1. Fondement des évolutions du principe de spécialité
L’idée de spécialisation consiste à ces que les crédits soumis au parlement soient suffisamment
détaillés pour garantir la qualité de l’information et le vote le plus éclairé possible des
parlementaires.
En l’absence d’un tel principe, le parlement serait limité en ce qu’il voterait un montant global de
dépenses qui laisserait ensuite toute liberté au gouvernement pour procéder à la répartition des
crédits ouverts par la loi de finance.
La spécialisation permet aussi après vote de loi & donc au cours de son exécution, que le parlement
contrôle l’action du gouvernement en vérifiant que les crédits soient utilisés suivant la manière dont il
les a spécialisés.
La spécialisation se formalise au sein d’une nomenclature budgétaire : il s’agit de l’architecture des
crédits, manière dont on se représente la dépense.
La spécialisation a d’abord suivi une architecture organique qui présentait les crédits autour des
dépenses de chaque ministère. Il s’agissait du cadre de spécialisation mis en œuvre de 1959 jusqu’à
2001. A l’époque
- on retrouvait une première subdivision en ministère, en dessous on retrouvait des titres de
dépenses et dans chaque titre on trouvait des chapitres de dépense.
- les chapitres constituaient l’unité de spécialisation des crédits qui s’imposaient au gouvernement
lors de l’exécution de loi, mais l’unité de spécialisation est différente de l’unité de vote. Si les crédits
étaient spécialisés par chapitre, l’unité de vote était les titres de dépense.
Depuis LOLF en 2001, les lois de finances suivent une nomenclature rénovée, l’architecture n’est plus
organique mais est devenue matérielle. Dans le sens où la dépense est exposée selon une
cinquantaine de missions assurées par l’état.
Cette présentation s’inscrit pleinement dans le cadre des réformes managériales développées depuis
années 70. Nomenclature se compose ainsi : Au 1er étage missions qui peuvent relever d’un ou
plusieurs ministères. Ensuite chaque mission de subdivise en programmes. Et chaque programme se
subdivise en actions.
Le programme se constitue de l’unité de spécialisation. La mission constitue l’unité de vote.
Art 7 LOLF, Art 43 LOLF
La plupart du temps une loi de finance contient une cinquantaine de missions et donc le parlement
doit voter à une cinquantaine de reprise.
§2. Les aménagements du principe de spécialité
A) Modification de la répartition des crédits
Le gouvernement peut modifier la répartition des crédits entre les programmes de 2 manières
- Virement de crédit : art 12-1 LOLF « des virements peuvent modifier répartition des crédits
entre programmes d’un mm ministère », cela signifie que virements de crédits permettent de
modifier l’objet d’une dépense en la transférant d’un programme à un autre et qui
appartiennent tous les deux au même ministère.
Virement de crédit est une atteinte très forte à l’autorisation budgétaire délivrées par le
parlement, car l’objet de dépense initialement prévue par parlement est par la suite modifié
par le gouvernement au cours de l’année d’exécution.
Chaque année, le montant cumulé de ces virements de crédits ne peut pas dépasser 2% de
l’ensemble des crédits ouverts par programme.

- Transfert de crédit : art 12-2 LOLF, permet de transférer une dépense entre 2 programmes
qui ne relèvent pas du même ministère, mais l’objet de dépense reste inchangé. Seul change
le service qui sera chargé de le dépenser

Les virements et transferts de crédit s’effectuent par la voie d’un décret qui est pris sur le rapport du
ministre chargé des finances après information des commissions des finances de l’AN et du Sénat.
L’utilisation des crédits virés ou transférés est inscrite dans un compte rendu spécial qui est annexé à
la loi de résultat.

B) Le besoin des crédits non répartis

Il existera toujours des dépenses aléatoires et incertaines dont la répartition ne pourra pas etre
déterminée au moment de la loi de finance. C’est la raison pour laquelle le gouvernement peut
piocher dans une mission appelée crédit non répartis, pour couvrir des dépenses particulières et
imprévisibles au moment de l’adoption de loi de finance.
Ici on retrouve dune part des dotations pour dépenses accidentelles pour faire face à des calamités,
et pour des dépenses imprévues.
Exemple : financement des vaccins HAN1
Exemple : financement du plan humanitaire de France en 2014 en Syrie
Ces deux dernières années dans le contexte particulier de crise sanitaire et de l’inflation, le niveau de
la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles a été accrue de manière considérable.
(La dotation est de 1,7 milliards en 2020 et 1,6 en 2021. Par comparaison en 2017 elle était de 24
millions) Face à cette situation la loi organique du 28 décembre 2021 a renforcé l’information du
parlement. Le président et le rapporteur général des commissions chargées des finances à l’AN et au
Sénat doivent etre informés, au moins 3 jours avant la publication d’un décret de répartition des
crédits inscrit sur cette dotation pour dépense accidentelle.
D’autre part, on retrouve ici des dotations pour des mesures en matière de rémunération des agents
publics dont le montant ne peut pas etre évalué précisément au moment du vote de loi de finance.
C) Le besoin de crédits secrets : les fonds spéciaux

Les fonds spéciaux sont utilisés de manière secrète par l’état.

Raison pour laquelle leur spécialisation ne peut être déterminée au sein de loi de finance, sauf à
révéler des informations (la plupart du temps militaires) sensibles pour l’état.
Il s’agit de couvrir des dépenses liées à la sécurité nationale, et au premier rang desquels se trouve les
services de renseignement français.
On sait que pour loi de finance 2022, les fonds spéciaux sont de 62 millions d’euros à destination de
DGSE (besoin d’argent liquide pour interventions inter).
En 2002, l’usage des fonds spéciaux a fait scandale sous présidence de Chirac. Une partie de ces fonds
ne servait plus visiblement à la défense nationale, mais a été laissée à la discrétion du PM et PDR afin
de verser des primes en liquide et donc totalement défiscalisées, à leurs collaborateurs ou encore
pour couvrir des frais de voyage.
Depuis cet épisode, une commission de vérification des fonds spéciaux qui est rattachée à la
délégation parlementaire du renseignement vérifie chaque année la manière dont sont utilisés les
crédits. Ce contrôle n’est pas rendu public, mais il est effectué par des parlementaires habilités au
secret défense.
Section 5 – Le principe de sincérité
Principe qui a une double portée
- portée comptable
- portée budgétaire
§1. Un principe récent
Art 27 LOLF
Le principe de sincérité des comptes a été constitutionnalisé à l’art 47-2 de C° à la suite de révision de
2008. La sincérité comptable ne pause aucune difficulté car comptabilité de l’état s’effectue à la fin de
l’exercice (de l’année) sur des recettes et dépenses dont on peut parfaitement identifier le montant.
Le principe de sincérité des comptes est pleinement effectif. La loi de résultat contient les comptes de
l’état pour l’année, qui sont parfaitement exacts et sont certifiés par une institution dédiée : la cour
des comptes.
Art 32 LOLF
Le conseil constit a considéré que l’art 32 LOLF ne faisait que rappeler un principe de valeur
constitutionnelle qui découle des art 14 et 15 DDHC.
Le principe de sécurité **
Ici on peut écrire que toute la difficulté de l’appréciation du principe de sincérité réside dans le
caractère prévisionnel des lois de finance. Comment demander de la sincérité à une autorité qui
propose un texte prévisionnel et qui se projette sur une année entière ?
La sincérité du budget à la différence de la sincérité des comptes, ne peut pas être synonyme
d’exactitude. C’est la raison pour laquelle l’art 32 LOLF souligne que principe de sincérité s’apprécie à
la lumière des informations et prévisions disponibles au moment de l’élaboration du budget, et que le
conseil constit juge que la sincérité s’apprécie par « l’absence d’intention de fausser les grandes lignes
de l’équilibre déterminée par loi de finance ».
Le contrôle du principe de sincérité suppose que le conseil constit apprécie les prévisions
macroéconomiques qui sont retenues par le gouvernement au moment de l’élaboration de loi de
finance. Ces prévisions notamment celle de la croissance, sont essentielles pour déterminer
l’évolution des recettes de l’état. Plus l’activité économique d’un pays est en progression, plus le
surcroit d’activité économique augmente les impôts.
Le gouvernement peut etre tenté de retenir des indicateurs économiques optimistes pour augmenter
artificiellement le volume des recettes, et compenser ainsi une hausse ou le maintien de la dépense.
Il s’agit d’une tentation à laquelle els gouvernements français ont longtemps cédé. Pour rendre les
prévisions plus raisonnables, la loi organique du 17 décembre 2012 a créé une institution
indépendante : le haut conseil des finances pb, chargé de rendre un avis sur les prévisions de PIB et
de croissance qui sont reconnus par le gouvernement dans ces projets de loi de finance. L’avis du
haut conseil des finances pb est utilisé par le conseil constit à l’occasion du contrôle de
constitutionnalité des lois de finance lorsqu’est en cause le principe de sincérité budgétaire.
Le conseil constit dans décision du 13 décembre 2012 « la sincérité des lois de finances devra
s’apprécier notamment en * »
§2. Un principe sans effectivité
Le conseil constit a bâtit une JP souple sur le contrôle de sincérité des lois de finance. Face à la
difficulté d’établir des prévisions macroéconomiques fiables, le conseil constit se contente d’un
contrôle restreint. Selon le conseil constit « le gouvernement ne doit pas entacher ses prévisions d’une
erreur manifeste, compte tenu des aléas inhérents à leur évaluation et des incertitudes relatives à
l’évolution de l’économie »
Le gouvernement ne doit pas entacher ses prévisions d’une volonté caractérisée de sous-estimer ou
de sur estimer des recettes ou des dépenses. La faiblesse de ce contrôle permet de dresser un bilan
sans appel. Aucune loi de finance n’a jamais été censurée par le conseil constit sur le fondement du
principe de sincérité. Cette situation est d’autant plus critiquable que le haut conseil des finances
publiques a rendu de nombreux avis dans lesquels il critiquait les incertitudes, la très grande fragilité,
l’optimisme, des prévisions retenues par le gouvernement. Malgré ces avis le conseil constit ne les a
jamais utilisés pour censurer un projet de loi de finance.

Chapitre 2 – Les modes de présentation du budget

Section 1 – La structure des lois de finance
§1. Le découpage des lois de finances
A) Article liminaire
L’article liminaire est une nouveauté introduite par loi organique du 17 décembre 2012. Afin de
mettre en évidence la progression du solde notamment structurel de l’état, progression qui doit
normalement remplir un objectif à moyen terme fixé par les exigences européennes.
Cet article liminaire exprime le solde structurel et conjoncturel de l’état en pourcentage élevés, et les
dépenses de l’état en milliards d’euros. C’est une synthèse générale du solde de l’état, de ses
dépenses et de ses recettes. Il permet aussi au haut conseil des finances publiques de rendre un avis
sur la cohérence des prévisions de solde de l’état par rapport aux engagements pluriannuels prévus
dans loi de programmation.
L’article liminaire d’une loi de finance ou d’une loi de finance rectificative, est différent *. La loi de
résultat porte sur des données définitives et comptables, alors que les autres lois de finances portent
sur des données budgétaires prévisionnel.
L’article liminaire de la loi de résultat permet d’apprécier les différences entre les prévisions de la loi
de finance initiale, et les chiffres de l’exécution réelle à la fin de l’année. Il permet aussi d’apprécier la
différence avec la loi de programmation des finances publiques, et si l’écart est important avec cette
loi le haut conseil des finances publiques peut enclencher un mécanisme de correction.
B) La première partie
Cette première partie de la loi de finance s’intitule « conditions générales de l’équilibre financier », et
est divisé en 2 titres. Le premier titre porte sur les dispositions relatives aux ressources (art 1 à 129),
et un deuxième titre qui s’intitule dispositions relatives à l’équilibre des ressources et des charges (art
130).
Le titre 1 de la première partie s’ouvre toujours de mm façon : il s’ouvre sur un article 1 qui constitue
l’autorisation parlementaire de prélèvement de l’impôt. L’article 1er a une dimension quasiment
symbolique, car il manifeste l’expression du consentement à l’impôt. La première moitie du titre 1
concerne les mesures fiscales qui ont des incidences sur les ressources et les charges.
Exemple : augmentation ou baisse d’un impôt, ou création de nouveaux impôts, ou suppression
d’impôts existants
Dans la seconde moitié du titre 1, on retrouve les impôts affectés. On retrouve les ressources que
l’état affecte au bénéfice des collectivités territoriales, mais aussi tous les prélèvements dans le
budget de l’état au bénéfice du budget de l’UE.
Le titre 2 de la première partie ne contient qu’un seul article (130), qui est un tableau qui met face à
face les montants des ressources et les montants des dépenses et ce pour fixer le solde général de
l’état. Pour connaitre avec précision le montant des dépenses et des recettes, il faut consulter les
documents annexes de loi de finance.
Dans la mesure ou le budget est continuellement adopté en état déficitaire depuis années 70, l’article
unique du titre 2 autorise le ministre des Finances à gérer la dette contractée par le budget en
recourant à l’emprunt.
C) La seconde partie
La seconde partie de loi de finance porte sur les moyens des politiques publiques. Elle se divise en 4
sous-ensembles.
Pour le premier sous ensemble on retrouve les crédits ouverts au ministère, il s’agit de 2 ou 3 articles
qui quantifient la somme totale des dépenses autorisées pour chaque ministère.
Le deuxième sous ensemble porte sur le plafond des autorisations d’emplois (exprimés en équivalent
temps plein travaillé), il s’agit à nouveau d’un tableau qui autorise l’état à rémunérer un certain
nombre d’emplois. Pour l’état il existe 2 millions d’emploi équivalent temps plein, et plus de 60%
d’entre eux sont des cadres de catégories A.
Le troisième sous ensemble comporte un article unique relatif au report de crédit par rapport à
l’année précédente (voir partie sur aménagements du principe d’annualité).
Le quatrième sous ensemble est très fourni, et porte sur « les mesures permanentes en matières
fiscales et budgétaires, qui n’affectent pas le budget ».
§2. Les documents budgétaires annexés aux lois de finances
Tous les projets de loi de finance sont accompagnés de plusieurs annexes représentant des milliers de
pages. Ces documents servent simplement à éclairer le parlement et sa prise de décision, ils ne dont
pas l’objet d’un vote mais sont indispensables pour garantir aux parlementaires une information
financière lisible.
 A) Les annexes au projet de loi de finances initiale
La LOLF prévoit plusieurs annexes obligatoires, et ces annexes sont distingués selon la couleur de leur
couverture.

- Les blancs budgétaires, qui sont documents généraux qui présentent aux parlementaires tous les
éléments de contexte économique ayant permis la rédaction du projet de loi de finance. Parmi les
blancs budgétaires, le document principal est le rapport économique, social et financier de la nation.
Ce document présente et justifie toutes les prévisions économiques retenues par le projet de loi. La
loi organique du 28 décembre 2022 révise l’article 50 de la LOLF en introduisant un mécanisme de
compteur des écarts entre le projet de loi de finance de l’année et la loi de programmation des
finances publiques. Le rapport doit justifier les écarts existants et indiquer les mesures
gouvernementales prises pour réduire l’écart. On retrouve aussi
> un rapport pour les comptes de la nation qui comporte une présentation détaillée des comptes des
années précédentes
> un rapport relatif à la dette publique qui analyse la trajectoire économique de notre dette, sa
soutenabilité et ses conditions de financement. Ce rapport même s’il ne fait pas l’objet d’un vote est
débattu au Parlement.
Une autre annexe appelée évaluation des voies et des moyens permet de retracer toutes recettes et
dépenses de l’état de manière exhaustive.

- Les bleus budgétaires, précisent l’emploi des crédits de la dépense dans l’ensemble des
programmes. Chaque programme ventile les crédits en s’appuyant sur un projet annuel de
performance. Ce sont des annexes très importantes : une fois la loi de finance adoptée, ces
documents disposent d’une valeur législative et le gouvernement doit obligatoirement suivre leur
contenu lorsqu’il exécute la loi de finance.

- Les jaunes budgétaires sont des annexes relatives à des politiques publiques spécifiques. Par
exemple, pour la loi de finance 2023, des jaunes budgétaires ont été crées pour l’effort financier de
l’état dans le domaine du sport. Il existe aussi un jaune budgétaire sur le financement de la formation
professionnelle et l’alternance. Autre exemple, à la suite de l’affaire McKinsey le gouvernement doit
dorénavant présenter un jaune budgétaire relatif aux dépenses de l’état au bénéfice des cabinets de
conseil.

- Les oranges budgétaires sont des documents qui s’intéressent au financement de politiques
publiques transversales, càd qui concernent plusieurs ministères. Par exemple, le financement des
politiques visant à renforcer l’égalité entre les hommes et les femmes. Ou encore, le financement des
politiques françaises en faveur du développement. Ou bien, le financement de la politique française
de l’immigration.
B) Les annexes au projet de lois de finances rectificatives
Dans les grandes lignes, les projets de loi de finance rectificative contiennent les mm annexes que les
projets de loi de finance initiale.
L’art 53 LOLF impose 3 annexes particulières
- Une annexe qui présente les évolutions de la situation économique et budgétaire
- Une annexe qui détaille toutes les modifications de crédits proposées
- Un tableau fait le bilan des mouvements de crédits qui sont intervenus jusqu’ici par la voie
réglementaire (transfert et virement de crédit)

C) Les annexes au projet de loi de résultats

Le projet de loi de résultat est un document de clôture et l’exercice budgétaire, et il permet
notamment grâce a ses annexes de dresser un bilan de l’année (article 55 LOLF)
On a d’abord une annexe explicative qui détaille par programme le montant définitif des dépenses
constatées en indiquant les écarts avec m’autorisation de l’année. On retrouve ensuite les rapports
annuels de performance (qu’il faut différencier des projets annuels de performance) qui font
connaitre par programme les écarts entre prévisions et les chiffres de l’année en appréciant les
résultats obtenus et la satisfaction ou non des indicateurs de performances qui étaient fixés dans le
projet de finance initiale. On a ensuite le compte général de l’état.
Et on a une annexe explicative à nouveau qui présente les résultats de la comptabilité.
Section 2 – La nomenclature budgétaire
La nomenclature budgétaire désigne la manière de répartir les dépenses de l’état. Depuis la LOLF il
existe une nouvelle logique de présentation des dépenses qui est fondée sur leur destination :
chaque dépense est inscrite au sein d’une mission qui correspond au financement d’une politique
publique (santé, justice, sécurité, culture).
L’objectif de réforme de 2001 est double
- Politiser le budget en renforçant l’intérêt des parlementaires qui votent des dépenses non
pas au bénéfice d’un ministère mais au bénéfice d’une politique concrète.
- Améliorer la gestion de l’argent public en inscrivant les dépenses dans une nomenclature qui
définit des objectifs de performances à satisfaire.

§1. Les missions

Le premier étage de répartition des crédits est constitué des missions et chacune d’entre elles
concours à la réalisation d’une politique publique (art 7 LOLF). La mission constitue l’unité de vote du
budget, chaque mission fait l’objet d’un vote spécifique par les parlementaires au moment de
l’élaboration de loi de finance.
Au sein du budget 2023, il existe 46 missions et on retrouve suivant leur ordre d’importance les
missions suivantes
- Remboursements et dégrèvement de l’état (16%)
- Avances aux collectivités territoriales (15%)
- Enseignement scolaire (10%)
- Pension de retraite
- Défense
- Engagement financier de l’état
Une nouvelle mission ne peut etre crée que par une disposition de la loi de finance. Une mission
contient obligatoirement un ensemble de programmes. Donc il n’est pas possible qu’une mission soit
composée d’un seul programme.
§2. Les programmes
Art 7 LOLF « un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un
ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère »
Le programme constitue l’unité de spécialisation des crédits, et surtout ils sont rattachés à un seul
ministère.
Exemple : la mission « recherche et enseignement supérieur » contient 8 programmes
Le programme constitue l’échelon dans lequel se déploie la logique de performance. Chaque
programme détermine ses objectifs qui doivent etre mesurés en fonction d’indicateur de résultats
précisés au sein des projets annuels de performance.
Exemple : la mission recherche et enseignement supérieur contient un programme vie étudiante qui
prévoit parmi d’autres l’objectif de promotion de l’égalité des chances, pour déterminer si cet objectif
est atteint le programme détermine 4 indicateurs qui reposent sur des statistiques. On retrouve les
indicateurs dans l’enseignement supérieur selon :
> origine social
> origine socio professionnelle des étudiants selon le niveau de formation
> ratio de réussite des étudiants boursiers par rapport aux étudiants non-boursiers
> pourcentage d’étudiants boursiers dans classes préparatoires et grandes écoles
Ces indicateurs sont sans appels s’agissant de l’inégalité des chances persistant dans l’enseignement
supérieur. Les enfants d’ouvriers représentent 9% des étudiants en master. Le taux de boursier en
classe prépa et grandes écoles et de 18%. Le seul indicateur a priori positif reste le premier, celui
relatif à l’accès à l’enseignement supérieur des jeunes (70% des jeunes accèdent à enseignement
supérieur). Mais l’élargissement de l’accès à l’enseignement supérieur n’a de sens que s’il
s’accompagne d’une amélioration de leur taux de réussite.
Cet exemple révèle que l’évaluation de la performance peut s’effectuer à partir de la qualité du
service rendu à l’usager.
Deux autres moyens pour mesure la performance
- Efficacité socio-économique, performance du pdv du citoyen
- Efficacité de la gestion, performance du pdv du contribuable
Le bilan de ces indicateurs est décevant par rapport aux espoirs suscités en 2001 par LOLF. Les
indicateurs de performance sont surtout une construction bureaucratique, dont le parlement et les
citoyens ne sont pas satisfaits.
§3. Les actions
Le dernier échelon de la nomenclature budgétaire est constitué des actions. Chaque programme se
précise en actions et parfois en sous actions, qui apportent des précisions sur la destination finale de
la dépense. L’action constitue l’information financière la plus spécialisée, toutefois l’action est une
présentation purement indicative et n’a aucune valeur obligatoire. Donc le gouvernement peut
librement transférer des crédits entre les actions d’un même programme.
Exemple : Elle contient plusieurs programmes dont le programme justice judiciaire qui se subdivise à
son tour en 8 actions.
- cassation
- conduite de la politique pénale
- formation
- support à l’accès au droit ou a la justice
Pour chacune de ces actions le programme précise les crédits ouverts selon la nature des dépenses :
de personnel, d’investissement, de fonctionnement.
Partie 2 – Les procédures budgétaires
L’étude de la procédure nous permet de suivre une trame chronologique. Si on suite cette trame, le
budget fait l’objet de 3 phases successives :
- Elaboration
- Exécution
- Contrôle
Titre 1 – L’élaboration du budget
S’effectue en deux temps
- Préparation du budget
- Adoption et vote du budget
Chapitre 1 – La préparation du budget
Traditionnellement, la préparation du budget relève de la compétence casi exclusive du
gouvernement et de son administration. Mais depuis 20 ans des réformes imposent une consultation
du Parlement pendant cette phase de préparation et des échanges avec les institutions européennes
pour appliquer le volet préventif du pacte de stabilité.
Section 1 – Le rôle décisif du gouvernement
Art 38 LOLF « Sous l’autorité du PM, le ministre chargé des finances prépare des projets de loi de
finances, qui sont délibérées en conseil des ministres »
Les lois de finance sont toujours adoptées à l’initiative du gouvernement qui va faire préparer le
projet par ses services. La C° refuse aux parlementaires la possibilité d’élaborer une proposition de loi
de finance. Il ne peut exister que des projets de loi de finance. (Une proposition est texte à l’initiative
parlementaires alors qu’un projet est à l’initiative du gouvernement)
En matière de budget le gouvernement dispose d’un rôle décisif si ce n’est exclusif, dans la
préparation du budget. Il existe une pratique gouvernementale et administrative qui est constante
depuis de nombreuses années pour élaborer le projet de loi de finance : c’est une procédure interne
à l’administration et qui suit un calendrier prédéfinit.
La plupart du temps le lancement de la procédure d’élaboration du budget s’effectue dès mois de
février par des réunions techniques :
- La toute première phase dure environ 1 mois, et l’admin envisage les scénarios d’évolution des
recettes, dépenses pour les années à venir. C’est une phase de projection économique pour l’année
suivante.
- En mars, vienne des conférences de performance, qui déterminent tous nos objectifs et indicateurs
de performance dans la perspective de rédiger les projets annuels de performance.
- En avril/mai, les différents ministères expriment leurs besoins en matière d’ouverture de crédit (càd
en matière de dépense) via des conférences de budgétisation. Toutes ces discussions qui ont lieu pdt
conférences ont lieu sous l’autorité du PM qui rédige une lettre de cadrage des dépenses. A la fin de
ces conférences de budgétisation, un compte rendu est établi pour chaque conférence, et des
réunions de restitution entre les ministères et le ministre en charge du budget. Le but de cette
restitution est de mettre en valeur tous les points de divergence entre les ministères et qui vont
nécessiter l’arbitrage du PM.
- Fin juin, le PM adresse une lettre de plafond à chaque ministère qui fixe le montant précis de crédit
par mission et par ministère. La lettre de plafond va servir de document de base à la rédaction de
toute la nomenclature budgétaire. La direction du budget (relève du ministère des finances) va tenir
des réunions jusqu’à fin juillet avec tous départements ministériels pour effectuer la répartition des
dépenses dans les différents programmes et actions. Dans le même temps, dès début juillet tous les
ministères peuvent transmettre à la direction du budget les projets d’articles de loi qu’ils
souhaiteraient voir figurer dans loi de finance annuelle.
Tjrs pendant les mois de juillet, les administrations élaborent certaines annexes, notamment les
jaunes et oranges budgétaires qui nécessitent une collaboration interministérielle (document qui
porte sur politiques transversale)
- Fin juillet, les ministères engagent définitivement les travaux de rédaction des projets annuels de
performance et ce dans le prolongement des réunions de répartition.
→ Les projets une fois finalisé est envoyé à deux institutions pour avis : le haut conseil des finances
publiques et le Conseil d’Etat. Enfin, le projet est adopté en conseil des ministres vers fin septembre
et le projet & annexes sont ensuite déposés au plus tard le 1er mardi d’octobre à l’AN.
Section 2 – Le rôle consultatif du Parlement
L’art 1K de LOLF, prévoit que gouvernement présente au Parlement un rapport sur l’évolution de
l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques pendant le mois d’avril. Ce
document contient
- une analyse des évolutions économiques
- une description des grandes orientations de la politique budgétaire
- une évaluation provisoire des ressources de l’état
Le parlement dispose d’une liste de l’ensemble des missions et des programmes, ainsi que des
indicateurs de performance pour l’année suivante.
Ce rapport doit etre présenté au parlement 15 jours avant que le gouvernement transmette aux
institutions européennes différentes informations budgétaires. Le but de ce rapprochement entre la
procédure européenne et l’information parlementaire consiste à garantir une uniformité des
perspectives budgétaires pour l’année suivante, qu’il s’agisse de la politique interne ou européenne.
Une fois le rapport transmis, un débat d’orientation des finances publiques peut avoir lieu à l’AN ou
au Sénat (dans faits il a tjrs lieu). Ce débat s’enrichi également des rapports qui sont publiés dans le
même temps par la cour des comptes. Le débat d’orientation des finances publiques est une
procédure qui consiste pour le gouvernement à consulter le parlement. Le parlement ne décide pas
de l’orientation et ne participe pas non plus à l’élaboration du projet : il ne peut résulter de ce débat
qu’un avis. Dès lors, la préparation du budget reste à la compétence du gouvernement, le parlement
se limite à un rôle consultatif.
L’art 49 LOLF, prévoit que ce débat peut etre suivi d’une phase de questions parlementaires. Les
commissions des finances de l’AN et du Sénat, peuvent adresser un questionnaire au gouvernement
qui doit y répondre avant le 10 octobre. Ces questions enrichissent le débat, mais maintient
parlement dans rôle consultatif.
Section 3 – Le rôle préventif des institutions européennes
Le pacte de stabilité et de croissance prévoit des règles qui permettent préventivement aux états de
faire en sorte que leurs budgets nationaux répondent aux critères fixés par droit de l’UE (3% de déficit
max par an, et 60% pour la dette).
L’UE suit un calendrier appelé le semestre européen, avec une phase préparatoire et 3 étapes.
- Phase préparatoire (novembre à décembre), permet une analyse générale de la situation
économique et budgétaire de l’ensemble de l’UE. La commission européenne produit 2
documents
> document examen annuel de la croissance
> projet de recommandation pour la zone euro

- 1ère étape (janvier à avril), reste une phase d’orientation des politiques économiques au
niveau de l’ensemble de l’UE. Le conseil de l’UE (constitué des ministres de l’économie de
chaque état) adopte des conclusions sur la base des 2 documents envoyés par commission.
En parallèle, le parlement européen émet un avis concernant les lignes directrices sur
l’emploi. Enfin le conseil européen fournit des orientations politiques

- 2ème étape, va fixer des objectifs pour chaque état entre les mois d’avril et de juillet. Pour
répondre à ces objectifs, chaque état présente à la commission un programme annuel de
stabilité, qui présente la stratégie et trajectoires des états à moyen terme dans la perspective
 de satisfaire les critères européens de la dette et du déficit. Ensuite commission étudie ces
programmes et élabore des recommandations pour chaque état.

- 3ème étape (fin juillet), en droit les états devraient mettre en œuvre les recommandations des
instances européennes lorsqu’ils élaborent leur budget annuel. Il n’existe pas en réalité, de
hiérarchie juridique entre les recommandations de l’UE et le pouvoir des parlements
nationaux. D’où le fait qu’une majorité d’états ne sont pas en accord avec les critères du
pacte de stabilité.

Le semestre européen a un objet seulement préventif. La commission européenne n’a aucun pouvoir
décisionnel concernant l’élaboration du budget d’un état. Mais indiscutablement, elle dispose d’un
pouvoir d’influence (magistrature d’influence) qui est notamment dû au fait que la commission
puisse mettre en œuvre une procédure de sanction.
Chapitre 2 – L’adoption du budget
L’adoption du projet de loi de finance s’inscrit dans le cadre de la rationalisation du parlementarisme.
Cette tendance qui contraint le parlement a été très partiellement amoindrie par la LOLF et par
révision constit 2008, qui tente de renforce les prérogatives du parlement. Mais la pratique et surtout
le fait majoritaire attribue une primauté au gouvernement dans la manière dont se tiennent les
débats. L’exécutif conserve une main mise importante sur l’adoption du budget quand bien même
cette adoption relève de la compétence du parlement.
Section 1 – Le cadre temporel restreint
Le parlement est obligé de se prononcer dans un délai qui ne peut excéder 70 jours en application de
l’art 47 C°. La procédure débute par le dépôt du projet avant le premier mardi d’octobre. D’abord l’AN
pour sa première lecture du projet dispose d’un délai de 40 jours, ensuite le projet voté en première
lecture par l’AN est transmis au Sénat. Ce dernier dispose alors d’un délai de 20 jours pour se
prononcer. La plupart du temps l’AN et le Sénat ne parviennent pas à adopter un texte identique à la
suite de leur première lecture. Il ne reste alors que 10 jours pour que débute une nouvelle navette
entre l’AN et Sénat.
Habituellement, après l’échec des premières lectures le gouvernement provoque la constitution
d’une commission mixte paritaire, qui souvent échoue à trouver texte consensuel entre les 2
assemblées. Si bien qu’une deuxième lecture est organisée à l’AN puis au Sénat, et en cas de
désaccord persistent l’AN dispose du dernier mot.
Enfin, avant la promulgation de la loi, le conseil constit doit exercer son contrôle a priori avant le 31
décembre, donc il examine le projet dans délai restreint de 10 jours.
Section 2 – L’examen préalable *
L’art 39 LOLF, « le projet de loi de finance de l’année est immédiatement renvoyé à l’examen de la
commission chargée des finances »
Les membres des commissions des finances de l’AN et Sénat effectuent un travail préparatoire et
parfois critique sur le projet de loi de finance. Les commissions des finances analysent et donnent un
avis sur l’ensemble du projet gouvernemental. Le contexte général du budget économique, l’examen
des recettes, et une analyse détaillée des dépenses envisagées (contenues dans un rapport produit
par chacun des commissions).
Les commissions des finances échappent en partie au fait majoritaire, car le président de chacune de
ces commissions est un député de l’opposition. Toutefois, l’un des postes les plus important de la
commission est celui de rapporteur général, et est attribué à un élu de la majorité. Ces élus politiques
sont attestés par un corps de fonctionnaire indépendant qui sont les administrateurs de l’AN et du
Sénat.
Le travail en commission est toutefois plus rationnalisé que pour les projets de loi ordinaires.
Habituellement, est discuté en séance publique après le travail en commission, le texte tel qu’il a été
amendé par la commission. Pour le projet de loi de finance, l’art 42 C° ne s’applique pas, et c’est donc
le projet initial du gouvernement (et non celui amendé par la commission) qui est débattu en séance.
Section 3 – La discussion et le vote du budget
La division bipartite des lois de finance contraint la discussion et le vote du budget (art 42 LOLF). La
seconde partie de la loi de finance ne peut donc être adoptée avant la première. Lors de la discussion
en séance le droit des parlementaires d’amender le texte est réduit par rapport à la procédure
législative ordinaire.
Selon l’art 40 C°, il est impossible pour un parlementaire de proposer une nouvelle dépense par la
voie d’un amendement et ce même si cette dépense est contrebalancée par la création d’une
nouvelle recette. Cpdt la notion de « charge » inscrit à l’art 40 C° s’applique uniquement aux
dépenses contenues dans une mission. Ainsi des amendements parlementaires peuvent à minima
répartir différemment des dépenses entre les programmes.
La situation pour le droit d’amendement est moins stricte en ce qui concerne la création par
amendement de nouvelles ressources. Les parlementaires peuvent augmenter les ressources
publiques, mais ils ne peuvent pas en diminuer le niveau. Toutefois, les parlementaires peuvent
toujours diminuer une ressource s’ils en augmentent une autre pour maintenir l’équilibre.
L’art 49 al 3 C°,
La faculté laissée au gouvernement d’utiliser l’article 49 al 3 C° a été institué par la C° de Ve
République, pour corriger les difficultés de la IVe République notamment en matière budgétaire. Cet
article n’est pas limité dans son utilisation pour des projets de loi de finance ou de financement de la
sécurité sociale. La seule contrainte porte sur le respect de l’art 42 LOLF. L’art 49 al 3 doit etre pour
chaque lecture utilisé à deux reprises
- une fois pour première partie de loi de finance
- une fois pour seconde partie
Ce n’est qu’une fois que commission mixte paritaire n’est pas parvenue à l’adoption d’un texte
commun, que PM peut enfin engager la responsabilité du gouvernement sur l’ensemble du projet de
loi de finance.
Titre 2 – L’exécution du budget
Une fois que la loi de finance de l’année est promulguée, son exécution suppose l’intervention du
pouvoir exécutif. Cette phase d’exécution va se diluer dans l’architecture administrative, elle débute
et s’organise d’abord de manière centralisée autour du gouvernement. Ensuite de manière
déconcentrée au sein d’une multitude d’échelons administratifs.
Chapitre 1 – Le cadre gouvernemental de l’exécution : le rôle du pouvoir réglementaire
Chap sur l’exécution des dépenses et pas sur l’exécution des recettes. L’administration fiscale est
chargée de recouvrir les créances d’impôts des contribuables selon le taux et les modalités votées par
parlement.
Cette exécution et le contentieux de recouvrement relève de 2 autres disciplines juridiques
- droit fiscal
- procédure fiscale
Section 1 – La mise à disposition des crédits budgétaires par le pouvoir réglementaire
Dès que loi de finance de l’année est promulguée, PM édicte un décret portant répartition de crédits
de la loi de finance pour l’année. Ce décret est immédiatement publié au JO avec la loi de finance de
l’année. Les deux textes peuvent etre publiés en même temps car ce décret de répartition ne
constitue qu’une reprise textuelle des bleus budgétaires annexés aux lois de finance.
Le décret de répartition a un double objet
- réparti les crédits ouverts pour chaque mission entre ses différents programmes
- détermine pour chaque programme les dépenses de personnel
Ces répartitions s’effectuent dans 2 tableaux qui expriment chacun le montant de plafonds de
dépenses au sein de chaque programme. Enfin, le PM peut adopter pendant l’année un décret
portant ouverture de crédit de la mission « crédit non réparti ». Pour rappel les crédits non répartis
servent à répondre à des dépenses accidentelles et imprévisibles.
la répartition des crédits doit etre distinguée de leur utilisation : ouvrir un crédit ne constitue pas une
obligation de dépenser. Les autorités admin chargées de l’exécution du budget ne sont jamais tenues
de consommer tous les crédits ouverts sauf pour certaines dépenses obligatoires (remboursement de
dette & paiement des condamnations judiciaires de l’état). Ainsi aucun requérant ne peut se prévaloir
du respect des prévisions de dépenses prévues dans loi de finance.
Section 2 - L’adaptation des crédits budgétaires par le pouvoir règlementaire

§1. Les modifications de la répartition des crédits

Principe :
En application du principe de spécialité budgétaire la répartition des crédits suppose qu’il soit spécia-
lisé par programme.
Le principe de spécialité ne s’applique pas de manière intangible en dessa du programme (actions) de
plus, le principe de spécialité ne peut pas s’applique de manière intangible. Il faut nécessairement offrir
une liberté au pouvoir règlementaire pour faire à l’imprévue pendant l’année d’exécution du budget.

La spécialité n’est que pour le programme : c’est-à-dire que chaque ministre peut librement déployer
les crédit (dépense) entre les actions d’un même programme. Cette réalité est conforme au principe
de spécialité
- L’unité de spécialisation des crédits est le programme et non l’action

Les crédits sont interchangeables entre les différentes actions = on parle de FONGIBILITÉ des crédits
au seins d’un même programme (entre les actions)
Cependant il y a une limite a cette « fongibilité », limite qui ne concerne que certain type de dépenses
(voir début de l’introduction : liste des dépenses). Les dépenses de fonctionnement et d’investisse-
ment ne peuvent être déplacé au bénéfice de dépenses de personnel.
- On ne peut pas faire en sorte qu’une dépense d’investissement devienne une dépense de per-
sonnel. Repose sur l’idée qu’il faut freiner les dépenses de personnel de l’état.

L’inversez en revanche est possible : les dépenses de personnel peuvent être déployé pour les dé-
penses d’investissement / fonctionnement.
- On parle de : « fongibilité asymétrique des crédit » (possible dans un sens mais pas dans
l’autre). Elle tente de prévenir une extension non maitrisée de la masse salariale de l’adminis-
tration.

Exception au principe
Elles permettent de modifier la répartition de crédits entre programme d'un même ministère (décret
de virement) ou de modifier la répartition de crédit entre programme de deux ministère différent dé-
cret de transfert
(voir partie aménagement au principe de spécialité)

§2. Les modifications des montants de crédits

A) Les modifications à la baisse des crédits

Il existe plusieurs techniques du report du crédit (partie sur les exceptions / aménagement au principe
d’annualité)
• Technique de l’annulation de crédit : à été limité par la LOLF afin dévitre des dérives finan-
cières légale. Le gvt avait tendance a faire voter au parlement des enveloppe importante
de dépenses pour des budget sur évalué. Il y avait par la suite une multiplication d’annu-
lation des crédits.
L’art 14 de la LOLF restreint l’usage de ces décrets a deux hypothèses :
• Quand un crédit est devenu sans objet
• Quand l’annulation prévient une détérioration de l’équilibre budgétaire (une baisse de rentré
d’impôt peu justifier une annulation de crédit pour maintenir l’équilibre entre les deux)
• De plus le montant cumulé des crédits annulé ne peut pas dépasser 1,5% de l’ensemble des
crédits prévue dans la loi de finance

• Technique de la mise en réserve d’une partie des crédits voté = gelé des le vote de la loi
des crédits afin de pouvoir répondre é d’éventuel dépenses imprévues. Environ 3% des
crédits initiaux sont mis dans cette réserve de sécurité. Pendant l’année d’exécution une
partie de ces crédits peuvent être dégeler par un décret du ministre des Finances.
Ces crédits geler doivent idéalement faire l’objet d’une annulation à la fin de l’exercice.
• La réserve de précaution devient alors un outil pour faire des économies

B) Les modifications à la hausse des crédits

Art 13 de la LOLF : permet au gvt de prendre des « décret d’avance » afin d’ouvrir des crédits supplé-
mentaires. Cette technique constitue une forme de dérogation très importante à la compétence du
parlement puisque ces nouvelles dépenses vont être exécuté sans l’approbation du parlement. C’est
pour cela que les « décret d’avance » doivent obligatoirement être ratifié par le parlement dans le
prochain projet de loi de finance rectificatif suivant leur adoption.

L’art 13 de la LOLF distingue deux catégories de décret d’avance :

• 1er : Conduit en cas d’urgence à l’ouverture de crédit sans modification de l’équilibre finan-
cier de la loi de finance. Pour maintenir l’équilibre financier le décret d’avance doit ouvrir
de nouvelles dépenses soit, en contrepartie de l’annulation d’autre crédit soit, en contre-
partie d’une hausse des recettes.
• Le montant cumulé des crédits ouvert par décret d’avance ne peut pas excéder 1% des
crédit prévue dans la loi de finance

• 2e catégorie : conditionné par l’urgence mais aussi par, « une nécessité impérieuse d’inté-
rêt général ». Cette technique permet l’ouverture de crédit qui vienne dégrader le solde
de la loi de finance.

Ce décret suive une procédure juridique plus contrevenante :

1E : adopté en conseil des ministres
2e : le gvt doit immédiatement déposer un projet de loi de finance rectificative au parlement pour le
ratifier

C’est une procédure rare Trois exemple d’utilisation =

• 1974 décès de Pompidou et nouvelle élection présidentiel
• 1976-77 : tente de répondre à des catastrophe naturel (canicule)
Aujourd’hui le gvt permet faire adopter en urgence une nouvelle loi de finance plutôt que d’utiliser les
décrets d’avance qui nécessite dans tous les cas une nouvelle loi de finance.

Il existe une difficulté qui résulte d’une JP du CE : comment apprécier le critère de « l’urgence » de
l’art 13 de la LOLF. La cour des comptes essaye de limiter l’usage des décrets d’avance. La cour des
comptes retient une approche fondée sur l’imprévisibilité de la dépense au moment de l’élaboration
de la loi de finance.
A l’inverse pour le conseil d’état met l’accent sur la nécessité d’ouvrir des crédits dans un délais proche
et quel que soit la cause à l’origine de cette urgence.
Le gvt a intégré la JP du CE et a ainsi parfois tendance a sous budgétiser certaine dépense ce qui lui
permet au cours de l’exécution de provoquer lui-même une urgence qui pourra justifier l’usage d’un
décret d’avance.

Chapitre 2 - Le cadre administratif de l’exécution : le rôle de la comptabilité publique

Section 1 - Les acteurs administratifs de l’exécution des dépenses

Art. 8 du décret du 7 novembre 2012

« Les opérations relatives à l’exécution du budget relèvent exclusivement des ordonnateurs et des
comptables publics »
• Les états de l’élaboration de la dépenses sont tjs partagé entre ces deux acteur. Cette
répartition s’appuie sur sur le principe essentiel du droit de la compatibilité publique : le
principe des ordonnateurs et des comptables

§1. Les acteurs administratifs de l’exécution du budget

1) LES ORDONNATEURS
Ordonnateur = autorité administrative qui est habilité a constater les droits et les obligations de l’état
puis, a engager les dépenses à partir des autorisations du parlementa et de la répartition ministérielle
des crédits.

Ces ordonnateurs sont Soit :

• Ordonnateurs principaux : ministre / maire / président de conseil régionaux / les directeur
s’établissent publique / les pdt d’entreprise publique.
• Ordonnateur secondaire : il agisse en vertu d’une délégation de pouvoir des ordonnateur
principaux. Ce qui permet d’avoir des ordonnateurs jusqu’en bas de l’échelle administra-
tive : préfet sont des ordonnateurs secondaires des ministre

2) LES COMPTABLES PUBLIQUES

Les comptable Publique : sont des autorités administratives qui sont habilité À manier les fonds (ar-
gent) de l’état. Ils vont finaliser l’opération initiale par les ordonnateurs.

Les comptables sont soit :

• Comptable principaux
 • Comptable secondaire
Ils peuvent désigner des mandataires qui peuvent agir en leur nom.
A l’occasion de leur 1ère installation les comptables principaux prête serment devant la juridiction finan-
cière. Les comptable ø publique sont personnellement et pécuniairement responsable de leur acte. En
cas d’irrégularité de comptabilité la réparation du préjudice de l’état s’effectuera sur l’argent person-
nel de l’état. Dans les faits les comptables souscrivent a des assurances publiques.

• Sont des ordonnateur toutes les personnes qui représente une personne publique

§2. Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

1) Le principe

Art. 9 du décret du 7 novembre 2012

« Les fonctions d’ordonnateur et de comptable public sont incompatibles ».
• Ce texte n’est qu’un rappel du principe écrit dans l’ordonnance des 14 et 17 novembre
1822
Pourquoi se principe est très important ?
A un double avantage :
• Permet une transparence de l’argent publique en évitant les détournements : l’ordonna-
teur et le comptable tienne respectivement un compte administratif et un compte de ges-
tion. Chacun de ces compte liste tous les encaissements et les décaissements. Il suffit pour
un contrôleur de comparer les deux comptes pour vomir s’ils sont identiques.
• Il contribue à une bonne qualité de gestion de l’argent publique : l’ordinateur initier la
dépenses (dans une logique performative) et le comptable va l’exécuter et vérifier sa li-
céité

2) Les exceptions

Le principe n’est pas intangible et il existe des exceptions :

• Pour éviter une rigidité inutile de l’exécution des dépenses.

• Le comptable public peut être autorisé a payé sans ordinateur quand la dépense ne prête
a aucune contestation ou appréciation : la dette / la rémunération des agents publique

Section 2 - Les étapes de l’exécution des opérations de dépenses

Les étapes de l’exécution s’inscrivent dans la répartition des compétences entre ordonnateur et comp-
table
• La procédure est indissociable de cette architecture organique.

1e : l’engagement
2e : la liquidation
3e : l’ordonnancement
4e : paiement

Les 3e première étape sont faite par l’ordonnateur

La 4e par le comptable
 1) L’engagement

Acte juridique pris par l’ordonnateur qui constate une obligation financière de l’état, de laquelle va
résulter une dépense
• Il doit respecter l’objet et les limite de l’autorisation parlementaire

2) La liquidation

Étape qui permet de vérifier deux éléments de l’obligation financière :

• La réalité de la dette (est ce qu’elle existe) : consiste pour l’ordinateur de vérifier l’exis-
tence d’un service fait (la délivrance d’un bien pour l’administration ou l’exécution d’une
prestation, pour l’administration)
• Détermination de Son montant : d’étable à partir des titres ou des décisions qui contienne
les droits des créanciers de l’état : un contrat

3) L’ordonnancement

C’est un ordre donné par l’ordinateur au comptable de payer une dépense.

Dans les faits la liquidation et l’ordonnancement sont le fait d’un seul et même acte juridique adressé
au comptable

4) Le paiement

Le comptable public effectué un paiement = acte par lequel une personne se libère de sa dette

Titre 3 - Le contrôle du budget

Le contrôle politique est celui qui est exercé par le parlement et qui va vérifier que le gvt et son admi-
nistration exécute le budget tout en respectant la législation.
En principe le parlement devrait occuper la 1ère place dans ce contrôle mais, dans la pratique le contrôle
parlementaire est assez formel

Depuis 2008 : le rôle du contrôle du parlement a été renforcé vis-à-vis du gvt.

Chapitre 1 - Le contrôle politique du budget

Section 1 - Le contrôle du Parlement en cours d’exécution

Le contrôle du parlement relève de la compétence des commissions des finance de l’AN et du Sénat
Art. 57 de la LOLF : « Les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances
suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question rela-
tive aux finances publiques ».
• Les membre et le président peuvent procéder à des contrôles sur pièce et sur place et
peuvent auditionner toute personne qu’il juge utile à entendre.

L’administration est obligée de transmettre toutes les informations et document qu'a commissions
demande.
Si l’administration ne communique pas les informations dans un délai raisonnable. Les président des
commissions peuvent saisir le juge administratif afin qu’il oblige l’administration de donner les docu-
ment (avec astreinte)

De plus le parlement peu bénéficier de l’expertise de la cour de compte. La cour des comptes assure
une mission d’assistance du parlement : art 47 de la C°. Le parlement peut demander à la cour des
compté la réalisation d’enquête et de rapport.

Les commissions des finances interviennent dès que le gouvernement utilise son pouvoir règlemen-
taire pour modifier des crédits au cours de l’exécution.
Les décrets de virement, de transfert et d’annulation sont tous pris après information des commissions
de finances. Les décrets d’avance nécessitent quant à eux la formation d’un avis des commissions.

Section 2 - Le contrôle du Parlement en fin d’exécution

Renvoie a la partie des loi de résultat

Chapitre 2 - Le contrôle administratif du budget

Section 1 - Le contrôle des ordonnateurs par les comptables

Le comptable public doit opérer une série de contrôle :

• Il vérifie les 2 première étape suivie par l’ordinateur
• Il vérifie la licéité de l’engagement et la réalité de la dette. Ainsi que l’exactitude du calcule qui
a permis de réaliser le montant de la dépense
• Ils assurent de la qualité de l’ordinateur (vérifie la délégation de competance : ordinateur se-
condaire)
• S’assure de la disponibilité des crédits : qu’il y est de l’argent. Et vérifie que la dépenses est
prévue dans la nomenclature budgétaire

⚠️le comptable ne contrôle pas systématique le travaille de l’ordinateur : il s’agit d’une « contrôle
hiérarchisé » = l’intensité du contrôle dépend de la nature de la dépenses controlé : plus al dépenses
est exception el et élevé plus elle est controlé.
• Permet d’alléger le contrôle des dépenses modeste et récurrente = permet de garantir
une « rapidité » des paiements.

Le comptable peu refuser de payer s’il estime la dépense irrégulière.

• S’il refuse il informe l’ordonnateur de sa volonté de suspendre le paiement

• Soit il procède aux modifications demandées par le comptable

• Soit l’ordinateur utilise un pouvoir de réquisition du comptable, se qui va obliger le comptable
a payer.
L’utilisation par l’ordonnateur de son pouvoir de réquisition va décharger le comptable de
toutes responsabilité financière qui va se reporter sur l’ordonnateur.

Section 2 – Le contrôle budgétaire et comptable ministériel

Depuis début du XXe c’est le ministère des finances qui effectue un contrôle des dépenses sur les
autres ministères. Ce contrôle financier a changé de nom et s’appelle dorénavant « le contrôle
budgétaire et comptable ministériel » depuis 2005.
Dans chaque ministère il y a un représentant du ministère des finances qui exerce ce contrôle.
Au-delà du changement de dénomination, le contrôle a évolué d’un contrôle financier vers un
contrôle budgétaire. Avant 2005 le contrôleur financier était saisi de l’ensemble des actes
d’engagements pour les dépenses d’une certaine importance.
Le contrôleur devait imposer sa signature sur toutes ses dépenses les plus importantes. Il s’agissait en
l’occurrence d’une forme de tutelle financière du ministère des finances sur les autres ministères.
Le décret du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l’état, a
ensuite été repris par le décret du 7 novembre 2012 : ces deux textes ont modernisé le contrôle, et
de manière à rompre avec l’idée de tutelle.
La fonction de contrôle est envisagée depuis 2005 comme une assistance technique qui aide à la
détection des faiblesses de gestion, et veille aussi à améliorer la performance. Ce n’est plus un
contrôle de la régularité des actes de dépense. On passe d’une forme de contrôle de tutelle à une
expertise du ministère des finances au bénéfice des autres ministères. Toute fois le contrôle financier
perdure pour les actes financiers d’une grande importance, mais reste résiduel.
Section 3 – Le contrôle de l’inspection générale des finances
L’inspection générale des finances est l’un des corps les plus anciens de l’administration des finances,
il date de restauration avec ordonnance du 10 mars 1831. Ce corps regroupe environ 200
fonctionnaires, et la vocation de ce corps consiste à informer le ministre des Finances de la gestion
des services financiers de l’état.
L’inspection produit un rapport adressé au ministre des Finances lors du contrôle de certains
comptables pour savoir si ministre doit ou non poursuivre le comptable. Les missions de cette
inspection se sont élargies, elle procède notamment à des missions plus modernes comme l’audit et
l’évaluation de politiques publiques, elle a aussi des missions d’expertise et de conseil.
Toutes ces nouvelles missions néo managériales représentent ajrd la plupart du travail effectué par
l’inspection générale des finances.

Chapitre 3. Le contrôle juridictionnel de l’exécution du budget

Le contrôle juridictionnel a fait l’objet récemment d’une très importante réforme (faire attention aux
sources d’avant 2022)
Section 1 – L’ancien régime de responsabilité séparée de l’ordonnateur et du comptable public
§1. La fonction juridictionnelle de la Cour des comptes
La cour des comptes est le juge des comptes publics. Elle assure la régularité et la bonne gestion des
comptes (art L111-1 et L111-2 du code des juridictions financières).
Le contrôle d’un comptable par la cour des comptes a lieu tous les 3 voire 4 ans en moyenne : la cour
contrôle alors les comptes des 3 ou 4 dernières années d’exercice. Bien évidemment la cour ne peut
pas vérifier l’ensemble des écritures comptables, et donc lors de son contrôle elle procède par
« sondage » de façon à identifier des zones sensibles ou problématiques à contrôler. Comme toute
juridiction la cour peut vérifier sur pièce et sur place la régularité des éléments qui lui sont apportés.

Au sein de cour des comptes la procédure juridictionnelle relève de chambre du contentieux de cour
des comptes. La procédure débute par la désignation d’un rapporteur et ce dernier qui est saisi du
compte litigieux va instruire l’affaire à charge et à décharge et va transmettre un rapport au parquet
de la cour des comptes. Par la suite le parquet qui est maitre de l’opportunité des poursuites peut
mettre en cause la responsabilité du comptable en saisissant une formation de jugement. Cette
formation de jugement conduit une procédure contradictoire et se prononce en audience publique.
Et les décisions de la cour des comptes peuvent faire l’objet d’un recours en cassation devant CE.
La Cour des comptes est aussi juge des comptables de fait. Le comptable de fait est celui qui se
comporte comme un comptable de droit, càd qui manipule de l’argent public mais sans y avoir été
habilité par la loi.
La procédure suivie par la cour des comptes est la même que celle de droit commun mais 2
possibilités pour le jugement
> Les dépenses du comptable de fait ont été entreprises au profit de la collectivité publique dans un
but d’IG et suivant aucune finalité personnelle, dans ce cas la cour des comptes rétablit un compte de
la gestion de fait qui pourra ensuite etre régularisé
> Les dépenses n’ont pas été entreprises dans l’intérêt de la collectivité, et le comptable devient alors
débiteur de l’état, il se verra infliger une amende en plus du remboursement de l’irrégularité du
compte (cela n’exclut pas toute procédure pénale en parallèle)
La fonction juridictionnelle de la cour des comptes est quasiment devenue secondaire par rapport à
la réalité de son travail quotidien. La cour des comptes est avant tout un organisme d’audit et
d’expertise qui apprécie la gestion de l’argent public en France.
Article 47-2 C° « Assistance ne signifie pas soumission » car la cour des comptes conduit une politique
d’expertise en toute indépendance du parlement et du gouvernement, notamment grâce au statut de
magistrat de ses membres.
§2. La Cour de discipline budgétaire et financière
Juridiction qui sanctionnait toutes les infractions aux règles budgétaires commises pour les
ordonnateurs, et les décisions de cette cour était aussi susceptible de faire m’objet d’une cassation.
Cette cour était présidée par le premier président de la cour des comptes, et composée de 6
conseillés d’état, 6 conseillers maitres à la cour des comptes.
(Tout membre du CE n’est pas conseillé d’état)
L’activité de cette cour était négligeable : elle rendait en moyenne une dizaine de décisions par an.
Cette situation insatisfaisante était principalement due aux difficultés de poursuite des ordonnateurs.
D’une part, les ordonnateurs les plus importants dans hiérarchie administratives échappent à cette
juridiction, notamment tous les membres du gouvernement (car seule la cour de justice de la
république est compétente à l’égard des ministres). D’autre part, les ordonnateurs justiciables
n’étaient susceptibles de faire l’objet d’une sanction que s’ils n’agissaient pas sur fondement d’un
ordre de leur supérieur hiérarchique.
La CDBF a été supprimé par l’ordonnance du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité
financière des gestionnaires publics. Cette ordonnance unifie le contentieux financier. C’est
dorénavant la cour des comptes seule qui apprécie la responsabilité des ordonnateurs et des
comptables.
Section 2 - La nouvelle responsabilité partagée de l’ordonnateur et du comptable
§1. Un nouveau champ justiciable
Dans le régime actuel, est considéré comme justiciable de la cour des comptes tout gestionnaire
public au sens de l’article L131-1 du code des juridictions financières. On retrouve donc tous les
membres de cabinet d’un membre du gouvernement : fonctionnaires, agents civils et militaires de
l’état. Il existe aussi des fonctionnaires qui dépendent du statut général de la fonction publique.
Toute personne qui remplit une fonction ou détient une responsabilité dans la chaine d’exécution des
opérations financières. La qualité de gestionnaire public peut donc être remplit par ceux qui exercent
la fonction d’ordonnateur et ceux qui exercent la fonction de comptable.
Toutefois certaines personnes échappent à l’autorité de la cour des comptes notamment les membres
du gouvernement, ainsi que les autorités locales élues (maire, président de départements et de
régions, ainsi que les membres des organes délibérants).
Ce nouveau champ de justiciable unifié correspond mieux à la réalité de l’exécution de la dépense,
car pour etre exécuté la plupart du temps une dépense suppose l’intervention de l’ordonnateur puis
l’intervention du comptable : donc l’intervention conjointe de ces deux acteurs invitait naturellement
à les juger devant la même cour.
§2. Des nouvelles infractions
Depuis réforme un justiciable peut etre sanctionné que lorsqu’il commet une faute grave et ayant
causé un préjudice financier significatif (article L131-9 du code des juridictions financières).
L’ordonnance du 23 mars 2022 a très largement atténué les cas de responsabilité financière des
justiciables devant la cour des comptes. Sur ce point la réforme était attendue par tous les
professionnels des finances publiques, car le régime antérieur de responsabilité avait révélé des
formes d’incohérence voire d’injustice. Trop souvent la responsabilité des comptables a été engagée
pour des fautes mineures sans aucune considération pour les éléments de contexte ou pour des
éléments en lien avec le comportement du comptable : l’erreur était alors toujours fautive.
La juridiction peut prononcer à l’encontre du justiciable dont elle a retenu la responsabilité, une
amende d’un montant qui est au plus haut égale à 6 mois de rémunération annuelle, en plus du
remboursement de la somme qui aurait dû etre sur le compte.