International Institute for Environment and Development
Report Part Title: La gouvernance des terres au Cameroun :
Report Title: Investissements fonciers, redevabilité et cadre légal :
Report Subtitle: Leçons du Cameroun
Report Author(s): Pierre-Etienne Kenfack, Samuel Nguiffo and Téodyl Nkuintchua
International Institute for Environment and Development (2016)
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6 Investissements fonciers, redevabilité et cadre légal : Leçons du Cameroun
2. La gouvernance des terres au Cameroun : contexte
national
Le régime foncier au Cameroun distingue trois catégories de terres :
●● Les terres privées, qui se caractérisent par l’immatriculation au nom du
bénéficiaire. Elles concernent le domaine privé de l’État1, des collectivités
publiques décentralisées et des personnes privées2.
●● Le domaine public, constitué des terres détenues par l’État au profit du peuple
camerounais. Il s’agit de terres inaliénables du domaine public maritime, fluvial,
terrestre et aérien3.
●● Les terres non immatriculées, qui représentent la plus grande partie des terres
du pays, et qui sont regroupées dans la catégorie du domaine national4. La
grande majorité des terres rurales abritant les communautés et leurs activités, et
des espaces relevant du régime de gestion communautaire (les commons) se
retrouvent dans cette catégorie.
Le principal mode de sécurisation des terres est l’enregistrement qui permet
l’obtention d’un titre foncier. C’est le seul mode d’acquisition de la propriété sur
les terres. D’autres types de titres confèrent spécifiquement des droits d’utilisation
et de gestion des ressources à des fins commerciales : permis d’exploitation des
ressources naturelles (mines, bois d’œuvre, produits forestiers non ligneux),
concessions ou contrats de bail foncier ou encore permis de chasse. Ces titres
sont délivrés sur des superficies et pour des durées déterminées.
Du point de vue du droit écrit, l’accès à la terre peut se résumer en deux constats.
Le premier est que la propriété foncière s’acquiert par l’immatriculation, procédure
inaccessible à la plupart des Camerounais. Plus d’un siècle après l’introduction du
titre foncier sous le protectorat allemand (1896), seules 10 % des terres environ
ont été enregistrées au Cameroun.
Il y aurait environ 125 000 titres fonciers au Cameroun, situés prioritairement en
zone urbaine (USAID, sans date), soit un titre foncier pour 20 foyers, en partant
d’une population totale estimée à 20 millions d’habitants, moyennant environ
8 personnes par foyer, ce qui ferait 2,5 millions de foyers (voir aussi Banque
africaine de développement, 2009).
Environ 90 % des terres relèvent donc du domaine national5 et ne peuvent faire
l’objet d’aucune appropriation privée. La propriété de ces terres est également
1. Articles 10 et suivants de l’ordonnance No. 74-2 de 1974 fixant le régime domanial.
2. Articles 2 et suivants de l’ordonnance No. 74-1 de 1974 fixant le régime foncier.
3. Article 3 de l’ordonnance No. 74-2 de 1974 fixant le régime domanial.
4. Articles 14 et suivants de l’ordonnance No. 74-1 de 1974 fixant le régime foncier.
5. Le domaine national regroupe toutes les terres non immatriculées qui ne font pas partie du domaine public.
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2. La gouvernance des terres au Cameroun : contexte national 7
revendiquée par les communautés, en vertu du droit coutumier. Pourtant, le droit
écrit y autorise des immatriculations ou l’établissement de droits d’usage à diverses
fins, par amputation des droits fonciers des populations rurales.
Le deuxième constat est qu’en l’absence d’une définition claire des critères
gouvernant la prise de terres du domaine national, les Camerounais qui vivent
sur 90 % du territoire se retrouvent dans une position précaire sur leurs terres
coutumières, sur lesquelles ils sont devenus des « squatters de facto » (pour
reprendre une expression d’Alden Wily, 2011b).
Pour ce qui est de la plupart des populations, elles disposent des droits d’usage sur
les espaces et les ressources, reconnus par les législations foncière et forestière.
La meilleure définition du droit d’usage nous est fournie par la loi forestière de
1994 qui prévoit que le droit d’usage est celui « reconnu aux populations riveraines
d’exploiter tous les produits forestiers, fauniques et halieutiques à l’exception des
espèces protégées en vue d’une utilisation personnelle » (Article 8 (1)).
Bien que ce texte concerne surtout les ressources forestières, on constate que
le principe est hérité de la législation foncière. L’ordonnance de 1974 fixant le
régime foncier distingue en effet les terres appropriées de celles non appropriées,
regroupées dans la catégorie dénommée « domaine national ». Le domaine national
est lui-même subdivisé en deux grandes catégories : le domaine national de
première catégorie, qui rassemble « les terrains d’habitation, les terres de culture,
de plantation, de pâturage et de parcours dont l’occupation se traduit par une
emprise évidente de l’homme sur la terre et une mise en valeur probante » (article
15.1 de l’ordonnance de 1974 fixant le régime foncier) ; et « les terres libres de
toute occupation effective », qui constituent le domaine national de deuxième
catégorie (article 15.2 de l’ordonnance de 1974 précitée).
Les transactions sur les terres non immatriculés sont formellement interdites,
qu’elles concernent les cessions ou les locations de terrains urbains ou ruraux
(article 8 de l’ordonnance de 1974). Elles sont sanctionnées par des peines
d’emprisonnement.
Trois constats se dégagent de la lecture de ces dispositions de l’ordonnance :
●● La notion d’usage est reconnue et protégée par la loi foncière, qui admet que les
communautés utilisant la terre et ses ressources jouissent du droit de poursuivre
leur occupation.
●● C’est en définitive la nature de l’usage qui détermine les catégories des terres
du domaine national : la permanence de l’usage est la marque du domaine
national de première catégorie, sur lequel les terres utilisées peuvent se
transformer en propriété reconnue par l’État (par le biais de l’immatriculation)
tandis que les usages ponctuels, sans être prohibés, ne peuvent donner lieu
à aucune revendication privative. Un « droit de chasse et de cueillette » (article
17 de l’ordonnance de 1974), qui correspond aux droits d’usage prévus par la
législation forestière, est reconnu aux communautés sur le domaine national de
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8 Investissements fonciers, redevabilité et cadre légal : Leçons du Cameroun
deuxième catégorie, jusqu’à ce que des droits incompatibles y soient accordés
par l’État à des tiers.
●● Les droits d’usage, qu’ils portent sur les espaces ou sur les ressources, sont
tous destinés, pour le législateur camerounais, à un usage personnel, et ne
peuvent donner lieu à des transactions commerciales. Ce principe s’étend à la
terre au Cameroun. Dans la pratique, on constate un développement important
des transactions foncières (locations et ventes) portant sur des terres non
immatriculées, et certaines d’entre elles sont conclues avec une forme de
« légalisation » apportée par les autorités administratives.
Les droits d’usage ainsi reconnus sont des plus précaires, et l’article 8 (2) de la
loi de 1994 fixant le régime des forêts, de la faune et de la pêche précise que le
ministère de tutelle peut « en concertation avec les populations concernées,
suspendre temporairement ou à titre définitif l’exercice du droit d’usage lorsque
la nécessité s’impose » pour cause d’utilité publique. L’ordonnance de 1974
fixant le régime foncier au Cameroun fait référence à l’expropriation des terres
pour cause d’utilité publique, en son article 12 qui indique : « Pour la réalisation
des objectifs d’intérêt général, l’État peut recourir à la procédure d’expropriation.
Cette procédure est engagée soit directement lorsqu’elle vise à réaliser des
opérations d’intérêt public, économique ou social, soit indirectement à la demande
des communes, des établissements publics ou des concessionnaires de service
public, lorsque les tentatives de règlement à l’amiable entre ces organismes et les
propriétaires se sont révélées infructueuses ».
Or, là réside le principal problème : que signifie la notion « d’utilité publique ».
Les définitions apportées par le droit et la pratique sont si générales qu’on peut y
inclure à la fois des projets d’infrastructures publiques, telles que les routes et les
barrages, et les projets agro-industriels conduits par de grands investisseurs privés.
L’article 15 de l’ordonnance de 1974 est cependant limitatif dans son énumération
des bénéficiaires potentiels de l’expropriation et les compagnies privées ne sont
évoquées que lorsqu’elles sont « concessionnaires du service public », ce qui
n’est pas le cas pour quelques-uns des projets pour lesquels l’État a eu recours à
l’expropriation pour cause d’utilité publique.
Au moins trois facteurs doivent être pris en compte dans l’analyse de la précarité
des droits coutumiers dans le régime foncier en vigueur au Cameroun : (a) la rareté
progressive des terres coutumières du fait des acquisitions de terres à grande
échelle, dans les régions où elles ont cours ; (b) la difficulté à faire valoir des droits
coutumiers essentiellement collectifs ; et (c) le faible niveau d’inclusion dans les
processus de réforme législative. Ces trois facteurs sont choisis parce qu’ils sont
tous pertinents dans le contexte actuel, marqué à la fois par une réforme en cours
de la législation foncière et par un accroissement rapide des investissements
fonciers.
La rareté croissante des terres coutumières dans un contexte de faible coordination
gouvernementale aggrave la précarité des droits coutumiers. S’il est indéniable
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2. La gouvernance des terres au Cameroun : contexte national 9
qu’il existe un certain niveau de coordination entre les secteurs ministériels, les
superpositions entre titres et droits parfois contradictoires amènent à questionner
la qualité de cette coordination (voir la carte ci-dessous).
Carte 1 : Exemple de superpositions de titres miniers sur les aires protégées et les
Unités forestières d’aménagement
YOKADOUMA Permis miniers
BIWALA Unités Forestières
NTAM d’Aménagement
Aires protégées
Zones communautaires
BADEKOK BANGUE
N
LIBONGO
MONGUELE
Boumba B ek
Niki
BEK
DJA
DOM
Lo b é k é LOBEKE
EST
SO’O
BATEKA
NOJOMBI
0 m 2
Projection: WGS 84 UTM Zone
Source : Atlas forestier, 2013 et données ministérielles
Cette carte montre la superposition de titres miniers et forestiers, et de titres miniers
avec les aires protégées dans le sud-est du Cameroun, l’une des régions du pays
ayant la plus forte biodiversité, mais aussi des peuplements humains divers, dont les
communautés autochtones Baka. Les parties en bleu représentent les concessions
forestières (unités forestières d’aménagement), attribuées pour la plupart.
Les parties en vert sont des aires protégées de Boumba Bek, Nki et Lobeké, qui
font toutes parties de paysages internationaux de gestion de la biodiversité ;
Tridom pour les deux premières, et Tri-Nationale Sangha pour la troisième. Les
espaces en violet représentent les permis miniers. La carte ne montre pas les
espaces revendiqués par les communautés. Mais des exercices de cartographie
participative conduits dans la zone ont montré que les revendications territoriales
des communautés recouvrent les aires protégées et les concessions. On est
donc en plein enchevêtrement de droits, et les perdants sont généralement les
communautés, qui n’ont pas de droits reconnus sur les espaces qu’elles occupent
et exploitent.
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10 Investissements fonciers, redevabilité et cadre légal : Leçons du Cameroun
En 2011, une étude préliminaire des superpositions entre les droits d’usage
attribués par l’administration au Cameroun a permis de constater, entre autres, le
chevauchement entre 33 permis miniers et 16 aires protégées. On a également
noté des chevauchements entre des permis miniers et des concessions forestières,
et entre des grands projets d’infrastructures et des forêts communautaires. Outre
les conflits entre promoteurs de projets, l’impact cumulé de ces projets sur les
terres et ressources communautaires est lourd.
Dans le même temps, les nouvelles concessions foncières pour l’agro-industrie
indiquent une augmentation des chevauchements avec les espaces forestiers
prévus par le zonage. Ainsi par exemple, les extensions de plantations existantes
d’hévéas et la création de nouvelles plantations d’hévéas et de palmiers à huile
chevauchent au moins 5 concessions forestières dans le sud-ouest et le sud du
Cameroun. Aujourd’hui, plusieurs de ces permis ne sont pas actifs, mais ils donnent
des droits aux uns et en privent les autres.
Compte tenu de la difficulté que pose l’exercice des droits coutumiers collectifs
sur les terres, la place centrale de l’immatriculation dans la gouvernance foncière
et les procédures longues et coûteuses nécessaires à l’obtention d’un titre foncier
peuvent parfois apparaître comme un déni des droits coutumiers. Au Cameroun, la
terre fait partie intégrante de la culture communautaire, et les hommes font partie de
la terre et entretiennent avec elle des relations étroites. Le rapport des populations
à la terre peut difficilement se définir comme relevant de la propriété, qui suppose
au moins une dissociation entre le propriétaire et la chose.
Par ailleurs, l’enregistrement des droits nécessite l’existence d’une personnalité
juridique, ce dont ne disposent pas les « communautés » rurales du Cameroun.
Elles doivent donc, pour pouvoir procéder à l’enregistrement de leurs droits
coutumiers, obtenir la personnalité juridique dans des formes prévues par le droit
camerounais, en créant des institutions (association, coopérative, etc.) fonctionnant
en contradiction flagrante avec les règles traditionnelles.
Le niveau d’inclusion dans les réformes constitue également une gageure. Le
Cameroun se trouve à un tournant décisif : des réformes législatives sont en cours
dans tous les grands secteurs en rapport à la tenure foncière. Les lois minière,
forestière, foncière, de même qu’un schéma directeur d’aménagement du territoire
et une Stratégie de développement du secteur rural sont en cours d’élaboration.
Le processus de réforme le plus participatif – loin d’être parfait comme l’ont
décrié plusieurs réseaux de la société civile (Okani, CED et FPP, 2013) – est la
réforme forestière. L’ouverture relative dans ce processus correspond davantage
à la mise en œuvre d’un Accord de partenariat volontaire avec l’Union européenne
qui contraint le gouvernement camerounais à mener des processus de réforme
participatifs.
Dans l’ensemble, il n’existe pas de cadre systématisant la diffusion des
informations, ni de coordination gouvernementale sur les informations à diffuser
sur les réformes, et encore moins de mécanisme clarifiant les modalités de
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2. La gouvernance des terres au Cameroun : contexte national 11
la participation des citoyens aux réformes les concernant directement. Par
conséquent, la consultation telle qu’elle est faite aujourd’hui dépend encore
largement, dans son occurrence et ses contours, de la bonne volonté du ministère
concerné, mais elle atteint rarement un stade où la non-prise en compte des
propositions des autres parties peut influencer la marche du processus.
Dans le domaine foncier, on a remarqué, au cours du processus de réforme
de la loi, une grande ouverture du ministère des Affaires foncières à encourager
un processus de réflexion de la part d’acteurs extérieurs et au total une quinzaine
de propositions ont été formulées (par les femmes, les jeunes, les autochtones,
les chefs traditionnels, les parlementaires, et une diversité d’ONG nationales ou
locales). Mais malgré toute la bonne volonté de l’administration sur cette question,
il n’existe pas de mécanisme de discussion impliquant tous les acteurs intéressés
dans le choix des options et dans leur formulation.
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