Plan séance 5
L’élaboration et l’adoption de la loi de finances
Chapitre I. L’élaboration du projet de loi de finances
§ I. Le rôle prépondérant du Ministère du Budget
Il ressort de l’article 38 de la LOLF que le budget est l’expression politique d’une volonté commune
impliquant une responsabilité collective = le gouvernement
La préparation du projet de loi de financer associe les ministre , PM et le PDR. Toute fois le
ministre des finance tient une place particulière dans le processus d’élaboration ce qui fait que en
réalité le ministre des finance a une autorité de fait sur les autre ministres.
A la différence de la Grande bretagne, le chancelier de l’échiquier dispose lui de prérogatives
juridique particulière =autorité de droit sur les autres ministres.
Le PM dirige l’action du gouvernement son rôle dans la préparation du PLF consacré a l’article 38
de la LOLF. Mais en réalité il va pas participer a toutes l’élaboration , il va seulement déterminer
les orientation budgétaire et va rendre des arbitrages suprêmes avant présentation du projet de loi en
CM.
Concernant le PDR on a eu une évolution depuis le début de la V , on avait le CDG qui ne voulait
pas ce mêler d’intendance mais sa évoluer avec Pompidou et encore avec VGE. Le PDR peut
intervenir formellement en CM. Ou tous simplement a l’occasion d’intervention diverse.
Depuis 1978 c’est le ministère chargé du budget qui va préparer le PLF. C’est véritablement l’admi
de ce ministère plus particulièrement la direction du budget qui élabore le budget. C’est cette
direction du budget qui centralise toutes les information relative au budget des ministère , qui mène
les discussion , prépare les arbitrage éventuel et élabore les documents budgétaire. Concernant ces
arbitrage la quasi-totalité est rendu par le ministre du budget et c’est en cas de dernier recours qu’on
fait appel au PM. Et très généralement il se range a l’avis du ministères des finance
§ II. Le calendrier budgétaire
A. Le séminaire gouvernemental et la détermination des perspectives budgétaires
En janvier on vote une loi de finance. Elle entre en vigueur le 1 er janvier. Janvier la direction des
budget effectue un travail d’analyse de l’efficacité et de l’efficience des politique publiques et de
toutes les admi public et d’identification des pistes de réforme structurelle a moyen terme.
Sa permet de dégager des proposition d’orientation pour l’élaboration de la loi de finance de l’année
prochaine lors du séminaire gouvernementale sur la stratégie budgétaire et détermination des
hypothèse économiqueA la fin du moi de janvier le PM présente une communication en PM
relatives a la stratégie du gouvernement en matière de dépense publique.
Au moi de février : on a les réunion technique entre les services de la direction du budget et ceux du
ministère ou on va faire le point sur l’année écouler. ON échange sur l’évolution tendancielle des
évolution anonyme et on détermine les économie envisageable pour les 3 année a venir.
Au cour de ce moi de février le PM fixe dans une lettre cadrage au ministre pour fixé les procédures
d’élaboration du projet de loi de finance pour l’année a venir et rappelle les effort d’économie
complémentaire a mettre en œuvre
B. La phase de discussion (mars-juin)
Cette deuxième phase correspons a la préparation du projet de budget de chaque ministère , les
ministre détermine les programme qui sont responsable. On va avoir des échanges permanent entre
les ministère dépensier et le ministre du buget.
3 étapes distinct :
- les conférences de performance : ici échange entre la direction des budget et les services des
différent ministère pour étudier les objectif et indicateur a retenir pour l’année suivante en se
fondant sur l’analyse de la réalisation des objectif des année précédente.
- conférence budgétaire : discussion entre ministre = chaque ministre adresse a la direction du
budget ces propositions sur la bases de la lettre de cadrage envoyé par le PM. Ces proposition
contiennent le montants des crédits demander pour chacun des programme et bien eviddement
chaque ministère demande le maximun des crédit et dépasse le cadre fixé par le PM. Au terme de
ces discussions la direction du budget établit une synthèse des demandes de crédits et la le PM
envoie a chaque ministre une lettre de plafond indiquant le plafond aloué pour chaque programme ;
Généralement inférieur a ce qui est demandé.
- chaque ministre décide de la répartition des premiers crédits alloué entre ces différents services.
Arbitrage interne = redéploiement interne. Ensuite chaque ministre renvoie son budget corrigé au
ministre des finance =PM tranche et envoie une 2nd lettre plafond c’est la dernière
C. La phase relative à l’élaboration finale du projet de loi de finances (juillet-septembre)
- On évalue les recettes : c’est un travail interne du ministère des finances , la direction des budget
consulte les institut de prévisions comme l’INSEE. Quand on évalué les recettes on peut arrêter le
soldes budgétaire ( déficit ou équilibre)
`- C’est la rédaction du projet de loi de finance : l’œuvre de la direction du budget et nottament
depuis la mise en œuvre de la LOLF le gouvernement doit fournir aux parlementaire beaucoup de
document et d’information.
- Le projet qui est présenté au Conseil d'état qui donne un avis sur la légalité des disposition
projet de loi et qui en améliore la rédaction. Le projet de loi dans sa rédaction définitive
délibéré par le CM avant d’être déposer sur le bureau de l’AN et cette formalité clos
l’élaboration du projet de loi de finance
§ III. Le débat d’orientation sur les finances publiques
Ce débat permet au parlement d’être un tout petit peu associé aux discussions de la loi de finance =
bénéfice d’information sur le projet de loi finance. Affirmé par le gouvernement Jupé en 1996.
Depuis la loi organique 2021 qui modifie la LOLF , le gouvernement doit présenter un rapport
annuelle sur l’évolution de l’économie national et sur les orientations des finances publics. Et ce
rapport comprend des élément sur la situation des admi publique locale . Généralement ont essaye
de faire ce débat en même temps que la discussions sur le projet de loi de règlement
h
Chapitre II. La procédure d’adoption de la loi de Finances
§ I. L’examen du projet de loi de Finances
Art 39 de la LOLF : on dépose la LOLF le 1 mardi du moi d’octobre et sur le bureau de l’AN. En
pratique les PLF sont déposer la 2ème quainzaaine du mpi de septembre. Les PLFSS= 1 er mardi du
moi d’ocobre avec tous les doc annexer
A. La discussion budgétaire : une procédure contraignante
1. Les délais de la procédure budgétaire
a. La date de dépôt du projet de loi de Finances devant l’Assemblée Nationale
Art 39 de la LOLF : on dépose la LOLF le 1 mardi du moi d’octobre et sur le bureau de l’AN. En
pratique les PLF sont déposer la 2ème quainzaaine du mpi de septembre. Les PLFSS= 1 er mardi du
moi d’ocobre avec tous les doc annexer
b. Les délais d’adoption du projet de loi de Finances
70 jour pour les deux chambre a compter du dépôts et 40 jours pour l’An. L’objectif de ce délais
globale de 70 jours est d’imposer au parlement de s’imposer avant la fin de l’année. Dans la
pratique il est très rare que le parlement dépasse ce délais alors même que la discussion budgétaire
ne commence véritablement que lorsque les parlementaire on eu le temp matériel de prendre
connaissance du PLF. En réalité la date du début de la discussion budgétaire et la longueur des
débat deavnt l’AN qui détermine les délais de discussion devant le Sénat. Elle prévoit que l’AN doit
se prononcer dans un délais de 40 jous et le sénat dans un délais de 20 jours après avoir été saisi.
Si l’AN comme l’anné passé ne le fait sous le délais des 40 jours , transmission par le
gouvernement qui doit se prononcer sous un délais de 15 jours si le Sénat n’ a pas émis de vote
dans le délais a partie , le gouvernement saisi a nouveau l’AN du txt soumit au sénat . Modifié le
cas échant amendement voté par le Sénat et accepté par lui .
Le PLF est est exéminé selon la procédure d’urgence : Art 45 = comission mixte paritaire et dernier
mot AN.
c. Les sanctions du retard
Si le parlement ne sait pas prononcé dans un délais de 70 jours , le gouvernement met en œuvre le
PLF par la voie d’ordonnance. Et si c’est la faute du gouvernement , le gouvernement demande
d’urgence au parlement l’autorisation de percevoir des impôts au moi de janvier et d’ouvrir par
décret les crédit que se rapporte au service voté = loi d’urgence article 45 de la LOLF.
En cas d’annulation d’une lois de finance par le conseil constit = loi de finance 1980 . dans ce cas le
gouvernement même si ce n’est pas prévu par le txt , le gouvernement met en place la loi
d’urgence.
2. Les étapes de la procédure
La discussion budgétaitre est préparé en comission des finances avant d’être portée en séance
plenière pour le débat publique. Hitoriquement cette priorité est apparu avec les chatres
constitutionnelles de 1814 et 1830 =>de cette priorité le Conseil constitutionnel en déduit que les
mesures financière entierement nouvelle ne peut être présenter pour la première fois devant le
Sénat. Généralement le séan rejet le budget et l’AN= adopte avec la procédure des dernier mots
a. L’examen en Commission des Finances
Une des 8 comission permanente de chaque assemblée , c’est depuis Sarkozy que la présidence de
la comission des finance est dévolue a un membre de l’opposition. Il a un rôle essentiel dans la
organisation des traveaux de la comission et lors des débats budgétaire. Et nottament un rôle clé
dans la procédure d’irrecevabillité des amendements parlementaires.
La comission finance examine le projet de loi des finance au fond , les autre sont saisi pour avis sur
leur aspect de leur compétence
b. L’examen en séance publique
On a deux période distinct :
- la discussion générale ou le gouvernement va présenter au parlementaire le projet de la loi de
finance. Les parlementaires emettent leurs observation en fonction du temp de parole accordé par le
règlement intérieur de l’AN. Discussion porte sur le txt déposer par le gouvernement et des
ammendement retenu en comission . IL n’ y a pas de vote lors de la cloture de la discussion
générale.
- La discussion article par article : phase technique de l’examen en séance publique pour l’An : la
discussion porte sur le txt déposer par le gouvernement et non sur le txt amender et adopter en
comission . Pour le sénat la discussion porte sur le txt transmit par l’AN. La discussion article par
article est sanctionné par des vote. La discusssion doit porté dans l’ordre sur l’article liminaire
( progression de croissance) et sur la première partie et une fois voté sur la seconde partie. La même
chose pour les projets de loi de finance R . Après son adoption on transmet au Sénat , on crée une
comission mixte paritaire et toujours pas d’accord on renvoie a chque asssemblée et sinon AN a le
dernier mot
B. Les limites du pouvoir d’initiative parlementaire
Le pouvoir d’initiative financière des parlemtaire limiter par l’article 40 de la consitutionr relatif a
l’irrevacibilité des ammendent et par l’article 47 de la LOLF qui interdit les cavalier budgétaire.
1. L’irrecevabilité des amendements aggravant les charges ou diminuant les ressources
L’article 40 de la constitution nous dit que les proposition et les ammendement formulé ne sont pas
recevable lorsque leur adoption aurait comme conséquence soit la diminution des ressources
publique ou la création ou l’aggravtion d’une charges public. Cet article vise essentiellement a
empêcher la réduction des recettes fiscales et donc a garantir l’équilibre défini. Par le projet de loi
de finance. On pourrait croier que pour des motif électoraux des parlementaire propose des baissse
de ressources fiscale ou des augmentation de dépense public.
Concernant l’interdiction de diminution des ressource et recettes public : les parlementaires dispose
d’une marge de manœuvre car la base de référence pour comparer la diminution des ressource soit
le droit positif existant soit le txt discuté ( nvx projet de budget) = prendre l’hypothèse la plus
favorable a l’initiative parlementaire.
- si le gouvernement dans PLF veut diminuer un. Impôts ,les parlementaires peuvent la refuser ou
la limité. Ici on prend en compte le txt déposé et non le droit existant. Si a l’inverse le
gouvernement veut créer un nouvelle impôt ou agmenter un impôts déjà existant. Les parlementaire
peuvent s’y opposer ou en réduire la portée c’est-à-dire en limitant l’augmentation d’un impôts
existant on ne diminue pas les ressources public d’un impot déjà existatn. Depuis1976 c’est le
montant globale des ressources qui est protégé c’est-à-dire que un amendement parlementaire peut
proporser une perte de recette mais elle doit être gagée par une ressource de substitution qui soit
équivalente et qui permette une compensation réelle et immédiate. Afin de faciliter les amendents il
est admis que le gage puissent consister a la création d’un impôts nouveaux ou tous simplement a la
majoration d’un taux d’un impôt existant équivalent a la perte de recette.
Pratique a l’AN :le gage tabac : permet de passer outre l’irrevacibilité. Très généralement quand on
fait un ammendement pour réduire un impôts on écrit que derrière que cette baissse est composer
par une taxe additionel au droit visé au article 575 et 575A du code général des impôts = gage
devenu factice . Si le gouvernement est d’accord avec le gage il le lève avant de mettre
l’amendement au vote
On considére qu’il ya gravation lorsque l’amzendemen parlementaire prévoit une subvention ,
prestation sociale ou
La charge public visé par l’article 40 doit être une perte direct ou certaine. Très généralement les
ireccevalivilité financière concerne les dotations et les subventions ou les création de structure tel
que les établissement public qui on vocation a dépensé ou les disposition qui interressent l’emploie
public. Le point de comparaison pour savoir si il y a une augmentation des charg est le texte txr
propisé a cause du principe d’annualité car chaque fin d’année le 31 décembre l’autorisation de
crédits devient caduc.
Budget précédent : amendemant aucun impact car les dépenses n’existe plus
Projet de loi déposé : on va pouvoir savoir si on aggrave les dépenses déposé par le gouvernement
Ex : Le gouvernement propose une éco de 10 millions , si on est député et que on propose 8
millions notre amendement est irrecevable car on a 2 millions de plus .
Si on aurait pris en compte le droit existant on aurzait été bon
Le gouvernement propropse 1à millions de dépense en plu s, les parlementaire peuvent
proposer des ammendement pour diminuer
2. La sanction des cavaliers budgétaires (art. 47 LOLF)
=> ce sont des dispositions qui n’ont aucun rapport avec l’objet financier d’une loi de finance. Le
contenu des lois de finance est strictement déterminé par la loi organique mais en réalité même si il
sont interdit on les retrouve souvent = Plus c’est gros plus sa passe .
a. Le domaine de l’irrecevabilité
En vertu de l’article 47 de la LOLF , toutes disposition ou tout amendement qui ne corespond pas a
l’objet financier des lois de finance doit être déclarer irrecevable et ne peut que être [Link]
une décision de 2005 le Conseil constitutionnel nous précise ce qu’il censure = toute disposition qui
ne concerne ni les ressources ni les charges ni la trésoirie , ni les emprunt , ni la dette ou encore la
comptabilité de l’état. Il censure aussi toute les disposition qui ne concernerait pas des disposition
toute nature que autre affecté a des personnes morale autre que l’état. Disposition n’ayant pour objet
de répartir les donnations entre collectivités térritoriale ou qui ne serait pas relative au régime de
responsabilité pécunière de des agents public ou encore de l’informaton et au contrôle du parlement
sur la d-gestion des finance public
b. La déclaration de l’irrecevabilité
L’irrecevabilité peut être soulever par le gouvernement ou les parlementaire. Apprécier par le
président des commissions des finances de l’assemblée nationale . lorsque ‘l’irrevecabilité n’est pas
déclaré par l’un de ces autorités et que ces disposition litigieuse sont adopté par le parlement seul le
conseil constitutionnel peut l’annuler. Mais il est pas toujours certain que les auteurs de la saisine
du conseil constit intègre la question litigieuse. C’est pq le conseil constit dans une déciss-ion de et
1973 1983 s’est arroger le droit de soulever d’office l’irrecevabilité des cavalier budgétaire alors
même que la saisine n’en fait pas état. Toute fois le conseil constit estime que l’irreevabilité ne peut
être invoquer devant lui ou la soulever d’office que si elle a été soulever au cour de la procédure
budgétaire.
§ II. Le vote du projet de loi de Finances
A. La procédure de vote
1. L’ordre des votes
Contrairement au loi ordinaire , la procédure budgétaire impose un ordre de vote. => article 42
LOLF
La seconde parti de la loi de finance de l’année ne peut être mise en discussion devant une
assemblée devant une adoption de la première partie. = le vote doit être positif = terme «
adoption »
a. L’adoption prioritaire de la première partie
La premièr partie est consacrée au condition générale de l’équilibre financier et elle est examiner
article par article et on a un vote qui intervient sur chaque article. Avant la LOLF on parler
seulement de vote et lors de la discussion de budget pour 1980 ‘était posé la question de savoir
qu’elle était le sens du mot vote => adoption formelle de la disposition ou une simple mise au voie
que le resultat soit bon ou non.
En l’espèce les député avait répoussé l’adoption du dernière article de la permière partie article de
l’équilibre . Le gouvernement a estimer que la discussion budgétaire pouvait neamoins constinuer
Il a donc suivi l’examne. De la 2 nd partie
Contreverse instituté sur la régularité de la procédure. Selon le gouvernement => simple mise au
voie Jacque Chirac avait estimé que la condition d’examen était bien car on l’avait soumit au vote et
a donc laisse la 2nd parti.
L’opposition de gauche estimé au contraire que le teme vote devait être voir comme une
approbatiojn . le conseil constitutionnel a été saisi par le président de l’An => décision du 25
dévemebre 1979 = le conseil constitutionnel a affirmé que le terme vote ne pouvait que un seul sens
l’adoption après mise au voie. Dès lors la procédure était irrégulière.
= principe inscrit formelles a l’article 42 de la LOLF = pour passer a la 2dn partie approuvé la
première partie dans son ensemble
b. L’adoption de la seconde partie
La LOLF fait une distinction entre le vote des recettes et des dépenses. Pour les recettes , les
évaluations de recettes font l’objet d’une vote d’ensemble pour les busget générale , les bugdet
annexe et les comptes spéciaux. Pour les dépenses , les dépenses font l’objet d’un vote par mission ,
il n’y a plus de vote par ministère et d’autant plus qu’il y a maintenant des mission interministériel
Leplafond d’autorisation d’emploie = vote par ministère
Les dépenses des budget anexes voté par budget annexe et les dépenses des comptes spéciaux sont
voté par comptes spécial.
En tous sa répresente un centaine de vote.
2. Le vote bloqué
En vertu de l’article 44 al 3 de la constitution le gouvernement peut demander a l’assemblée saisi
de se prononcer par un seul vote sur toute ou partie du texte en discussion en ne retenant que les
amendemts proposé ou accepté par lui. Cette procédure conduit a forcé le vote des parlementaire.
Les parlementaires doivent se prononcer en bloc par un seul vote sur un ensemble d’article dont
certain ne les satisfait pas mais le gouvernement ne met pas en jeu sa responsabilité. = arme
destinée a assuré la cohérence du projet de loi de finance. Ce qui est bien est que même si des
amendements ont été adopté dès lors la première délibération contre son avis y compris a
l’unnamité des parlementaire il peut arriver que le gouvernement surpprime tous les amendement et
donc demande une 2nd délibération en vote bloqué.
Il n’empêche pas la discussion article par article mais on ne vote que sur le bloc.
1994 : utilisé de manière systématique. Si L’An est réellement hostile sur le vote bloqué il existe le
recours a l’article 49 al 3 de la constitution
B. Le recours à l’article 49 al. 3 de la Constitution
La procédure de l’article 49al 3 : en loi de finance il n’ y a pas de limite ; il est limité a un txt par
sesion or loi de finance. Cette procédure dénature de l’autorisation parlementaire du budget. Jusqu’à
2022 il avait été utilisé a 18 reprirse pour la loi de finance initiale et a 9 reprise pour les lois de
finance rectificative. Raymond Barr : 6 fois et Michel Rocard détient le record : 12 utilisation en
lois de finance initiale et projet de loi ordinaire = 28
49 al 3 : question de confiance : deputé :
- Font rien
- Motion de censure
Le comité baladure dans sont raport d’oct 2007 : suivi car il proposé de limité seul au loi de finance
l’arti 49al 3
2022 : en une semaine Borne la utilisé 3 fois
