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SOMMAIRE

Pages

AVIS adopté par le Conseil économique et social

au cours de sa séance du 7 juillet 1999.................... I - 1
I - LE CONSTAT : L’ÉTAT NE JOUE PAS, EN MATIÈRE DE
LUTTE CONTRE LA TOXICOMANIE, LE RÔLE
D’INITIATEUR ET DE COORDONNATEUR DES
POLITIQUES PUBLIQUES QUE L’ON EST EN DROIT
D’ATTENDRE....................................................................................4
A - LES TOXICOMANES : UNE POPULATION MAL CONNUE,
HÉTÉROGÈNE ET EN PLEINE MUTATION ..................................4
B - LES POLITIQUES PUBLIQUES : UNE ADAPTATION
PARFOIS DIFFICILE AUX RÉALITÉS NOUVELLES ....................5
C - LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : DES INITIATIVES
ADAPTÉES AU CONTEXTE LOCAL, QUI GAGNERAIENT À
ÊTRE MIEUX SOUTENUES ET COORDONNÉES .........................6
II - LES PROPOSITIONS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE ET
SOCIAL...............................................................................................7
A - MIEUX CONNAÎTRE, MIEUX COMPRENDRE ET MIEUX
SUIVRE LES ÉVOLUTIONS DU PHÉNOMÈNE DES
TOXICOMANIES DANS NOTRE PAYS, POUR ÊTRE EN
MESURE D’AGIR PLUS EFFICACEMENT .....................................7
B - ÉLABORER UNE POLITIQUE NATIONALE DE LUTTE
CONTRE LA TOXICOMANIE PLUS LISIBLE ET MIEUX
COORDONNÉE...................................................................................8
1. Modifier les statuts, les missions et le fonctionnement de la
Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la
toxicomanie (MILDT)......................................................................9
2. Promouvoir une réelle politique pénale d’incitation aux soins
pour les toxicomanes sous main de justice.....................................10
3. Mettre en place, coordonner et animer une politique préventive
cohérente relayée localement .........................................................10
C - SUSCITER ET ANIMER UNE MEILLEURE PRISE EN
COMPTE LOCALE DES PROBLÈMES LIÉS AUX
TOXICOMANIES, EN CONCERTATION ÉTROITE AVEC LES
ÉLUS ET LES ASSOCIATIONS ......................................................11
1. Au niveau du quartier .....................................................................11
2. Au niveau de la commune...............................................................11
3. Au niveau du département ..............................................................12
 IV

4. Au niveau de la région....................................................................12
D - CORRIGER LES INÉGALITÉS RÉGIONALES, ET METTRE
EN OEUVRE POUR LES RÉGIONS LES PLUS DÉMUNIES
DES ACTIONS PRIORITAIRES ......................................................13
E - PRÉPARER LE PASSAGE DU SYSTÈME DE SOINS
SPÉCIALISÉ POUR TOXICOMANES VERS LE SYSTÈME DE
DROIT COMMUN ............................................................................14
III - CONCLUSION .................................................................................14
ANNEXE A L’AVIS..........................................................................................17
SCRUTIN............................................................................................................17
DÉCLARATIONS DES GROUPES...................................................................19
RAPPORT présenté au nom de la section du cadre
de vie par Mme Sylvie Wieviorka, rapporteur .....II - 1
INTRODUCTION ...............................................................................................5
TITRE I - LA TOXICOMANIE : DES CONCEPTS, DES RÉALITÉS ET
DES POLITIQUES PUBLIQUES EN PLEINE ÉVOLUTION ....7
I - LES CONCEPTS ÉVOLUENT .........................................................9
1. Débats récents autour de la notion de drogue ...................................9
2. Evolutions des concepts de la prévention : le Rapport Parquet ......12
II - LA RÉALITÉ DE LA TOXICOMANIE CHANGE : ASPECTS
ÉPIDÉMIOLOGIQUES ET SOCIOLOGIQUES .........................15
1. De la difficulté de fournir des données fiables… ...........................15
2. Evolutions épidémiologiques récentes............................................17
III - ASPECTS SOCIOLOGIQUES PARTICULIERS : LA
QUESTION DU RAPPORT ENTRE DÉLINQUANCE ET
TOXICOMANIE ; L’ÉCONOMIE SOUTERRAINE DE LA
DROGUE DANS LES QUARTIERS..............................................18
1. Toxicomanie et délinquance ...........................................................18
2. L’économie souterraine de la drogue dans les quartiers .................25
IV - LES POLITIQUES PUBLIQUES ÉVOLUENT ELLES AUSSI ..29
1. La politique sanitaire a subi ces dernières années un complet
changement ....................................................................................29
2. les politiques sociales en direction des toxicomanes se modifient
elles aussi .......................................................................................31
3. Les stratégies répressives évoluent plus lentement .........................32
V - CONCLUSION DE LA PREMIÈRE PARTIE ..............................36
 V

TITRE II - LE RÔLE DE L’ÉTAT .................................................................37

I - LA LÉGISLATION ..........................................................................39
1. Rappel des principes généraux de la loi de 1970............................39
2. Conséquences de la loi de 1970 pour l’organisation sanitaire et
sociale de la lutte contre la toxicomanie ........................................40
3. Depuis 1978 (Rapport Pelletier), d’innombrables rapports ont
critiqué telle ou telle disposition de la loi de 1970, sans que
celle-ci ne soit modifiée de façon substantielle ni abrogée ............41
II - LES POLITIQUES DE L’ÉTAT .....................................................47
1. L’interministérialité et la politique de la ville.................................48
2. Les chefs de projet toxicomanie .....................................................57
3. Le financement de la lutte contre la toxicomanie et l’évaluation
de la dépense publique ...................................................................58
III - CONCLUSION DE LA DEUXIÈME PARTIE..............................62
TITRE III - LES AUTRES ACTEURS ...........................................................63
I - LES COLLECTIVITÉS LOCALES ...............................................65
1. Aspects généraux............................................................................65
2. Résultats de l’enquête menée auprès de 52 villes de plus de
50 000 habitants .............................................................................66
3. Quelques exemples .........................................................................71
4. La Martinique : une situation très préoccupante.............................80
II - LES ASSOCIATIONS ......................................................................90
1. La première période : les associations pionnières de la prise en
charge des toxicomanes..................................................................90
2. La deuxième période : diversification et fin du monopole des
associations ....................................................................................92
3. Difficultés relevées par la Cour des comptes, liées au rôle
prépondérant des associations dans la lutte contre la
toxicomanie....................................................................................94
4. Un cas particulier : l’association Charonne et l’affaire de la rue
Beaurepaire ....................................................................................94
III - CONCLUSION DE LA TROISIÈME PARTIE.............................98
TITRE IV - EN EUROPE, DES POLITIQUES ET DES INITIATIVES
DIVERSIFIÉES...............................................................................99
I - QUELQUES ÉLÉMENTS DE COMPARAISON ENTRE LES
LÉGISLATIONS DES DIFFÉRENTS PAYS DE L’UNION
EUROPÉENNE (UE) .....................................................................101
II - L’ACTION COMMUNAUTAIRE ................................................104
III - LA VILLE DE LIVERPOOL ET LE MERSEYSIDE.................106
1. Quelques données socio-économiques .........................................106
 VI

2. La politique nationale de lutte contre la toxicomanie au

Royaume Uni ...............................................................................107
3. La politique locale à Liverpool dans le Merseyside .....................109
IV - TROIS VILLES D’EUROPE : BARCELONE, CHARLEROI
ET FRANCFORT...........................................................................111
1. La ville de Barcelone, en Espagne................................................111
2. La ville de Charleroi, en Belgique ................................................113
3. La ville de Francfort sur le Main, en Allemagne ..........................116
V - CONCLUSION DE LA QUATRIÈME PARTIE.........................118
CONCLUSION................................................................................................121
ANNEXE ..........................................................................................................123
TABLE DES SIGLES .....................................................................................127
LISTE DES ILLUSTRATIONS .....................................................................128
 I-1

AVIS
adopté par le Conseil économique et social
au cours de sa séance du 7 juillet 1999
I-2
 I-3

Au cours de sa réunion du 7 juillet 1998, le Bureau du Conseil économique

et social a confié à la section du Cadre de vie l’élaboration d’une étude portant
sur « les toxicomanes dans la cité »1. La section a désigné Mme Sylvie
Wieviorka comme rapporteur. Par délibération en date du 8 juin 1999, le Bureau
a décidé la transformation de cette étude en rapport et avis.

*
* *

Les toxicomanes ont fait leur apparition dans les villes françaises au début
des années soixante-dix. Il s’agissait alors d’un phénomène marginal et
relativement bien contrôlé, qui concernait au plus quelques milliers de personnes,
dans un contexte social globalement favorable.
Aujourd’hui, on estime à environ 150 000 le nombre de toxicomanes
dépendant de l’héroïne ou de la cocaïne, tandis que plusieurs millions de
personnes déclarent avoir fumé du cannabis au moins une fois dans leur vie.
C’est dire que le phénomène a changé d’ampleur, et donc de nature. Ces
changements sont encore majorés par un contexte économique difficile, qui
contribue à accroître l’exclusion ou la précarité de certains toxicomanes, tandis
que l’apparition de nouvelles formes de toxicomanies (polytoxicomanies,
consommation « festive » de drogues de synthèse telle que l’ecstasy) pose des
problèmes sanitaires et sociaux inédits.
La présence durable et parfois ostensible dans certains quartiers de
toxicomanes au comportement perturbateur est difficilement tolérée par les
habitants. L’enrichissement par le trafic et le commerce des stupéfiants contribue
à créer dans notre pays une véritable économie parallèle. Ceci concerne avant
tout la grande criminalité organisée au plan international. Dans certains quartiers
en difficulté s’est installée, au fil des années, une économie souterraine dont
l’impact financier demeure difficile à apprécier, mais dont les effets en termes de
perte des repères et des valeurs sont déstructurants pour les personnes qui s’y
engagent.
La politique française de lutte contre la toxicomanie apparaît souvent
désarmée face à ces nouvelles réalités : trop centralisée et éloignée des problèmes
concrets, prise dans des contradictions difficiles à dépasser entre les impératifs
du soin et ceux de la répression, peinant à coordonner les multiples actions qui
sont menées localement.
Elle n’est pas aujourd’hui en mesure de répondre à ces questions pourtant
fondamentales : comment dissuader d’utiliser les drogues, sans pour autant
renoncer à aider les toxicomanes ? Comment soutenir efficacement leur
entourage, parents, voisins, habitants d’un même quartier ? A partir de quand la
collectivité est-elle fondée à empêcher un individu de se détruire ?

1
L’ensemble du projet d’avis a été adopté à l’unanimité par 176 voix (voir résultat du scrutin en
annexe).
 I-4

Le Conseil économique et social a souhaité faire mieux connaître les

évolutions récentes dans le domaine des toxicomanies ainsi que les initiatives
prises par certaines collectivités territoriales confrontées au problème en France
et en Europe. Il espère permettre par ses propositions que soit renforcé et clarifié
le rôle de l’Etat, favoriser le développement d’actions locales plus innovantes et
efficaces, et promouvoir, sans négliger de poursuivre avec opiniâtreté la lutte
contre la toxicomanie par la prévention et la répression de l’offre de drogue, une
approche plus humaine des toxicomanes dans la cité.

I - LE CONSTAT : L’ÉTAT NE JOUE PAS, EN MATIÈRE DE LUTTE

CONTRE LA TOXICOMANIE, LE RÔLE D’INITIATEUR ET DE
COORDONNATEUR DES POLITIQUES PUBLIQUES QUE L’ON
EST EN DROIT D’ATTENDRE
La loi du 31 décembre 1970 fait de la lutte contre la toxicomanie une
compétence exclusive de l’Etat, qui n’a pas été remise en cause par les lois de
décentralisation. Ceci implique qu’il puisse jouer pleinement son rôle d’incitateur
et de coordonnateur des politiques publiques sans se défausser sur les
collectivités territoriales de ses responsabilités en matière de soin et de
répression.
Force est de constater qu’un certain nombre d’obstacles concourent à
rendre difficile cette nécessaire action de l’Etat.

A - LES TOXICOMANES : UNE POPULATION MAL CONNUE, HÉTÉROGÈNE ET EN

PLEINE MUTATION
« Combien y a-t-il de drogués en France ? est le type même de question à
laquelle il est impossible d’apporter une réponse sérieuse » écrivait Monique
Pelletier en janvier 1978 dans son rapport au Président de la République sur les
problèmes de drogue. Si aujourd’hui nous avons fait quelques progrès, les
données précises et fiables restent insuffisantes tant sur l’ampleur du phénomène
que sur la nature des drogues consommées, les modes de consommation, les
populations touchées, les facteurs de risques, les stratégies de prévention les plus
efficaces.
Les politiques publiques sont élaborées sur un socle de connaissances
incertain, et les risques d’erreur, par excès ou par défaut sont grands. Si, au plan
national, il ne s’agit que de carences, on se doit de souligner que les collectivités
territoriales ne disposent pas, sauf quelques rares et notables exceptions, des
données locales qui pourraient leur permettre d’élaborer des politiques adaptées
aux besoins et d’en mesurer l’impact.
Les toxicomanes constituent un ensemble mal défini et en tout état de cause
hétérogène. Le débat est aujourd’hui ouvert pour savoir s’il faut considérer les
personnes dépendantes de substances psychoactives licites (alcool, tabac) comme
des toxicomanes. L’interrogation porte également sur les stratégies préventives :
doit-on mettre l’accent sur l’interdit des drogues, ou bien tenter d’en promouvoir
un usage « raisonnable » ? Les avis des experts ne sont pas unanimes, et tous ces
sujets font encore aujourd’hui l’objet de débats passionnés, à travers lesquels il
n’est pas simple de se faire une opinion.
 I-5

Il existe de fortes disparités sur l’ensemble du territoire français, qui

concernent l’ampleur des toxicomanies, la nature des substances utilisées, leur
impact social, sanitaire et sur la sécurité publique. A cet égard, la situation de
certains départements d’Outre-mer, comme la Martinique, ne saurait être
comparée avec celle de la métropole, et requiert des mesures spécifiques.
Les toxicomanies évoluent. On assiste aujourd’hui en France à une relative
désaffection des toxicomanes pour l’héroïne, tandis que la consommation des
substances psychostimulantes est en augmentation. Les polytoxicomanies,
associant le plus souvent de manière aléatoire substances illicites et substances
licites (alcool et médicament) prennent de l’ampleur. Le dispositif français
semble trop lent à percevoir ces évolutions, et peine à mettre rapidement en
œuvre les changements nécessaires.

B - LES POLITIQUES PUBLIQUES : UNE ADAPTATION PARFOIS DIFFICILE AUX

RÉALITÉS NOUVELLES
La politique sanitaire a, ces dernières années, subi un profond remaniement.
L’épidémie de Sida qui a durement touché les toxicomanes a rendu indispensable
un changement des objectifs et des modalités de leur prise en charge. Le début
des années quatre-vingt-dix a vu le développement de la politique dite de
« réduction des risques », qui admet que, si un usager de drogue ne peut ou ne
veut pas renoncer à l’usage de drogue, on doit l’aider à réduire les risques qu’il
cause à lui-même et aux autres. Aux côtés des traitements visant à l’abstinence,
on a ainsi vu se développer la prescription de médicaments de substitution,
l’accueil et l’hébergement d’urgence de toxicomanes toujours consommateurs de
drogues, la distribution de matériel stérile d’injection ; on s’interroge aujourd’hui
sur la pertinence de mettre en place des programmes de prescription d’héroïne.
Dans le même temps, les difficultés sociales des toxicomanes (insertion
professionnelle, logement) ont dû être prises en compte, au même titre que celles
des autres personnes en situation de précarité. L’anonymat et la gratuité des
soins, qui ont pu au début des années soixante-dix inciter les toxicomanes à se
soigner, sont devenus des obstacles à leur traitement et à leur insertion dans le
cadre du droit commun.
Dès le vote de la loi de 1970, il était apparu préférable d’inciter les usagers
de drogues à entrer dans le système sanitaire et social, plutôt que de les envoyer
en prison. L’injonction thérapeutique devait être la voie qui permettrait à tous
ceux qui voulaient se soigner d’échapper aux poursuites, aux côtés d’autres
alternatives à l’incarcération (obligations de soin, mesures de libération
conditionnelle). Dans les faits, en dépit de nombreuses circulaires émanant de la
Chancellerie, ces différentes possibilités restent peu utilisées, et la répression des
usagers de drogues ne fonctionne toujours pas comme une réelle incitation au
soin. Les pratiques policières sont en décalage avec les préoccupations sanitaires
et sociales des pouvoirs publics : plus de 80 % des interpellations réalisées en
1997 concernent des usagers de cannabis, et n’auront aucune suite judiciaire. Ce
pourcentage est en augmentation régulière, tandis que le nombre des petits
trafiquants arrêtés diminue.
 I-6

La banalisation de l’usage du cannabis, le développement de l’usage

récréatif de l’ecstasy, la recrudescence de l’alcoolisme des jeunes nécessitent,
essentiellement en termes de prévention, des approches novatrices qui peinent à
voir le jour.
La structure nationale de coordination de la politique en matière de lutte
contre les drogues et la toxicomanie (aujourd’hui Mission interministérielle de
lutte contre la drogue et la toxicomanie, MILDT) a pâti, depuis sa création en
1982, d’une instabilité chronique : remaniements nombreux, rattachements
fluctuants et succession rapide des responsables. La MILDT doit composer, non
sans peine, avec les impératifs souvent contradictoires du soin et de la répression
au plus haut niveau. Elle s’est trouvée jusqu’à présent dans l’impossibilité, faute
de cohérence et de stabilité, d’impulser une politique interministérielle lisible, de
coordonner les actions au niveau local, national et international, et de
promouvoir un langage commun pour l’ensemble des acteurs.

C - LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : DES INITIATIVES ADAPTÉES AU

CONTEXTE LOCAL, QUI GAGNERAIENT À ÊTRE MIEUX SOUTENUES ET
COORDONNÉES
Dans son rapport sur le dispositif de lutte contre la toxicomanie (juillet
1998), la Cour des Comptes relève l’ambiguïté qui caractérise le partage des
compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales dans ce domaine : en
matière de prévention, une circulaire de mars 1992 incite les structures de soins
spécialisés à solliciter le concours financier des collectivités territoriales pour
leurs actions de prévention ; l’aide médicale pour les toxicomanes comme pour
les autres personnes à faible niveau de ressources est financée par les
départements, alors qu’en théorie elle est du ressort de l’Etat.
De nombreuses collectivités territoriales, jugeant l’action de l’Etat
insuffisamment efficace, se sont mobilisées pour définir les principes et les
modalités de leur engagement dans la lutte contre la toxicomanie. Tandis que les
régions demeurent en général peu impliquées, certains Conseils généraux ont,
dans les départements les plus touchés, mis en place des missions spécialisées,
chargées d’impulser et de coordonner des actions de prévention et de formation.
De nombreuses communes se sont elles aussi engagées dans des politiques
diverses, prévention primaire, réduction des risques, travail communautaire... Le
plus souvent, c’est l’inquiétude des habitants confrontés au développement de la
toxicomanie dans leur quartier, leur ville ou leur département et qui ont le
sentiment que rien n’est fait, qui a été le moteur de la mobilisation des élus. Les
services déconcentrés de l’Etat ne paraissent pas jouer un rôle suffisamment actif
dans ces initiatives, tandis que les structures de concertation municipale, comme
les Conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD) ou les
Contrats locaux de sécurité (CLS), réunissant autour des élus l’ensemble des
partenaires concernés, semblent plus offensives.
L’absence d’une coordination et d’une planification des besoins et des
moyens au niveau départemental favorise le développement anarchique de
structures parfois concurrentes, alors que certains départements restent
notoirement sous-équipés.
 I-7

L’Etat n’a pas toujours avec ses partenaires, qu’il s’agisse des collectivités
territoriales ou des associations, des relations clairement régulées. Le manque de
transparence et de concertation avec les acteurs locaux est préjudiciable, quand il
s’agit par exemple d’implanter dans un quartier plutôt que dans un autre une
structure d’accueil spécialisé.
La politique de l’Etat manque, d’une façon générale, de cohérence et de
lisibilité, tant au niveau national qu’aux échelons locaux. Les initiatives des
collectivités territoriales et des associations ne sont pas toujours convenablement
soutenues, restent trop souvent mal coordonnées et planifiées, et leurs effets trop
rarement évalués.

II - LES PROPOSITIONS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

L’ensemble des pays développés est aujourd’hui concerné par les
problèmes de toxicomanie. La France ne fait, en ce domaine, pas figure
d’exception.
La loi de 1970 pénalise d’une façon graduée l’ensemble de la filière
« drogue » des usagers simples aux producteurs sans distinction entre les
différentes drogues, crée un système de soins spécialisés financé par l’Etat et
offre la possibilité aux magistrats de renoncer aux poursuites pour les usagers de
drogues qui acceptent de se soumettre à un traitement. L’Etat est officiellement
seul en charge de la lutte contre la toxicomanie.
Depuis le vote de cette loi, beaucoup de choses ont changé dans notre pays.
Les lois de décentralisation ont opéré une redistribution des pouvoirs et des
responsabilités entre l’Etat et les collectivités territoriales. Le phénomène des
toxicomanies s’est transformé, en ampleur et en nature, dans une société elle-
même en pleine mutation. La conjonction de ces facteurs amène le Conseil
économique et social à observer que le dispositif actuel doit évoluer.

A - MIEUX CONNAÎTRE, MIEUX COMPRENDRE ET MIEUX SUIVRE LES ÉVOLUTIONS

DU PHÉNOMÈNE DES TOXICOMANIES DANS NOTRE PAYS, POUR ÊTRE EN
MESURE D’AGIR PLUS EFFICACEMENT
La faiblesse des connaissances en matière d’épidémiologie des
toxicomanies a été soulignée par de nombreux rapports depuis 1978 (rapport
Pelletier). La France doit se doter des moyens nécessaires pour suivre
régulièrement les évolutions des pratiques de consommation et repérer
rapidement l’apparition des nouvelles drogues.
Une meilleure connaissance passe par des enquêtes et des études
régulièrement répétées, seul moyen réel de suivre les évolutions année après
année. Il paraît indispensable de disposer d’informations fiables concernant :
- la population générale, afin de connaître la prévalence des divers
usages de drogues dans notre pays ;
- des populations cibles. Des études doivent être menées en direction
des jeunes, en milieu scolaire et dans le cadre de la journée de
préparation à la défense. Il faut également développer les recherches
 I-8

en direction des toxicomanes eux-mêmes (modes de vie, usages des

drogues, psychopathologie, facteurs de risques etc.) ;
- des régions particulières. On doit être en mesure d’extraire des
enquêtes nationales les éléments qui concernent les régions, et de
promouvoir des études spécifiques utiles à l’élaboration de politiques
ciblées localement ;
- l’apparition de nouvelles drogues. Le développement des drogues de
synthèse nécessite une surveillance régulière et aussi instantanée que
possible de l’arrivée sur notre territoire de ces nouvelles substances.
Un réseau-sentinelle devra être mis en place en coordination avec les
autres pays de l’Union européenne ;
- le traitement des nouvelles formes de toxicomanie : polytoxicomanie,
cocaïnomanie, consommation d’ecstasy ainsi que l’étude des facteurs
individuels de vulnérabilité des personnes au regard de la
toxicomanie. Des recherches cliniques, sociologiques et neuro-
pharmacologiques doivent être entreprises dans ces différents
domaines.
- l’économie souterraine de la drogue : ce phénomène inquiète d’autant
plus qu’il est mal connu. L’impact de cette économie doit être étudié
dans sa dimension financière réelle, sans méconnaître ses
conséquences déstructurantes pour une société déjà fragilisée par un
chômage endémique et qui voit ainsi remise en question la valeur du
travail.
L’Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT),
groupement d’intérêt public (GIP) financé par la MILDT créé en 1994, est
l’organisme chargé de rassembler en un lieu unique l’ensemble des données
chiffrées disponibles sur les toxicomanies. Le rôle de cet organisme mérite
d’être renforcé. En particulier, le dispositif d’enquêtes, d’études et de
recherche, pour être efficace, devra être planifié sur plusieurs années et
pérennisé. Ces travaux seront menés en concertation avec les autres pays de
l’Union européenne, et répondront autant que possible à des standards
communs.

B - ÉLABORER UNE POLITIQUE NATIONALE DE LUTTE CONTRE LA TOXICOMANIE

PLUS LISIBLE ET MIEUX COORDONNÉE
L’action de l’Etat souffre, en matière de lutte contre la toxicomanie, de la
contradiction entre les impératifs sanitaires et sociaux de l’aide aux toxicomanes
et ceux de la répression liée à l’interdit de l’usage des drogues. Elle pâtit
également du caractère passionné et irrationnel que prend le débat public dans
notre pays dès qu’il s’agit de la question des drogues, amenant les gouvernements
successifs à préférer l’évitement à l’affrontement. Des efforts peuvent toutefois
être entrepris pour clarifier les intentions des pouvoirs publics et favoriser le
passage des toxicomanes sous main de justice vers le soin et l’insertion sociale.
 I-9

1. Modifier les statuts, les missions et le fonctionnement de la Mission

interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT)
La MILDT est la structure administrative chargée de coordonner
l’ensemble de la politique de l’Etat en matière de drogues et de toxicomanie. Ses
statuts, ses missions et son fonctionnement gagneraient à être reconsidérés et
précisés.
a) Ses statuts devraient lui assurer stabilité et pérennité
Le caractère interministériel et étroitement dépendant du pouvoir politique
constitue pour la MILDT un facteur d’instabilité chronique, qui pourrait être
atténué par un statut différent, du type Agence. Une direction nommée pour
plusieurs années (cinq ans par exemple) pourrait être assurée de la pérennité
nécessaire à une action de longue durée et à son évaluation.
b) Ses missions pourraient être recentrées
La MILDT souffre de la confusion entre des objectifs politiques pas
toujours clairement énoncés et les impératifs scientifiques et techniques de la
lutte contre la toxicomanie. Les arbitrages entre les divers ministères concernés
(près de vingt aujourd’hui) sont du ressort du Premier ministre. La MILDT doit
devenir, en partenariat avec l’OFDT et des instances nationales en charge de la
recherche (CNRS, INSERM), le pôle français de référence et d’aide à la décision
politique en matière de lutte contre la toxicomanie. Sans souci d’exhaustivité, on
peut énumérer ici quelques unes des missions importantes que la MILDT devrait
être en mesure de remplir, et qui contribueraient à clarifier ainsi qu’à mieux faire
connaître et comprendre les options françaises :
• En matière de prévention : élaboration de guides des bonnes pratiques,
élaboration et diffusion de campagnes nationales, mise à disposition des
acteurs de prévention de matériel scientifiquement validé. Dans une
telle démarche, il est indispensable d’utiliser ce qui existe déjà :
matériel élaboré, entre autres, par le Comité national olympique et
sportif français (CNSOF) et le Comité français d’éducation à la santé
(CFES).
• En matière de formation et de documentation : impulsion et coordination
de missions départementales, en partenariat avec les Conseils généraux.
A ce niveau, une instance consultative départementale de même
composition que l’instance nationale recommandée ci-dessous
trouverait tout à fait sa place.
• En matière d’aide à la décision : mise à disposition de chaque ministère
des éléments scientifiques et techniques nécessaires à l’élaboration de
leur stratégie propre en matière de lutte contre la toxicomanie.
• En matière d’évaluation : mise en place d’une structure d’évaluation
comparative des résultats des politiques publiques, en concertation
étroite avec les instances consultatives.
 I - 10

c) Son fonctionnement pourrait être modifié

La MILDT, pour exercer pleinement sa mission d’impulsion et de
coordination des politiques locales et d’aide à la décision politique au niveau
national devra se doter de deux structures consultatives :
- un conseil scientifique, composé d’experts dans les différentes
disciplines concernées par la toxicomanie ;
- un conseil national consultatif devra être mis en place auprès de la
MILDT, rassemblant les représentants des collectivités locales et des
différents acteurs de la société civile, en particulier les associations
familiales, sportives, de jeunesse et d’éducation populaire, les
éducateurs, les bailleurs sociaux... Une attention particulière doit être
portée à la détresse, mais aussi aux efforts de la cellule familiale qui
se trouve bouleversée quand un de ses membres devient toxicomane.

2. Promouvoir une réelle politique pénale d’incitation aux soins pour les
toxicomanes sous main de justice
En France comme dans toute l’Europe, chacun est convaincu qu’il
conviendrait de favoriser au maximum le passage des toxicomanes sous main de
justice vers les structures d’aide sanitaire et sociale. L’ensemble des études
concernant les alternatives aux poursuites et à l’incarcération pour les
toxicomanes montre que ces dispositifs, pourtant prévus par les textes, demeurent
peu ou mal utilisés, alors qu’ils constituent le point d’équilibre de notre
législation entre le soin et la répression. Des efforts importants doivent être
entrepris pour que la finalité de la répression de l’usage des drogues devienne
réellement l’incitation au soin de préférence à une dissuasion par la sanction qui
n’a toujours pas fait ses preuves. Des moyens à la mesure des besoins devront
être affectés en priorité à la mise en place dans les tribunaux d’instance,
d’antennes chargées d’assurer l’articulation entre les services judiciaires et les
divers services spécialisés d’aide aux toxicomanes.

3. Mettre en place, coordonner et animer une politique préventive

cohérente relayée localement
La prévention reste en France le parent pauvre des politiques publiques. En
matière de lutte contre la toxicomanie, elle n’est actuellement clairement définie
ni dans ses objectifs, ni dans ses modalités, ni dans ses financements. Pour être
utile, la prévention doit se mener en concertation étroite avec les structures et les
associations au contact des jeunes, au premier rang desquelles on trouve
l’Education nationale, les associations familiales, sportives et d’éducation
populaire.
Les campagnes nationales menées sous l’égide de la MILDT devront faire
l’objet de consultations préalables des associations au contact des jeunes et de
leurs parents, afin d’en cibler au mieux les objectifs et les messages. Le conseil
national créé auprès de la MILDT devra être sollicité dans ce sens. L’évaluation
en termes d’impact et de résultat de ces campagnes devra être rendue publique.
Des messages de prévention devront être élaborés en commun par la
MILDT et d’autres administrations concernées. A titre d’exemple, des
 I - 11

campagnes concernant les dangers du dopage pour les sportifs de tous âges et de
tous niveaux et ses liens avec la toxicomanie pourraient être menées
conjointement par la MILDT et le ministère de la jeunesse et des sports.
Le rôle des médias dans l’information sur les drogues ne doit pas être sous-
estimé. S’il n’appartient pas à l’Etat de contrôler ou de censurer la presse, il ne
lui est pas interdit de contribuer à une meilleure information des citoyens, en
favorisant la diffusion de messages visant à mieux éclairer les jeunes et leurs
familles sur les risques réels liés à la consommation des drogues.

C - SUSCITER ET ANIMER UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE LOCALE DES

PROBLÈMES LIÉS AUX TOXICOMANIES, EN CONCERTATION ÉTROITE AVEC LES
ÉLUS ET LES ASSOCIATIONS
L’Etat doit pouvoir jouer pleinement son rôle d’incitateur et de
coordinateur des politiques locales, tout en assumant ses prérogatives, en matière
de soin, d’éducation et de répression.
Les élus doivent, à tous niveaux, être étroitement associés à l’élaboration et
à la mise en œuvre des actions de l’Etat sur le territoire où ils ont compétence.
Ils sont fortement sollicités par leurs électeurs, qu’il s’agisse de mieux aider les
toxicomanes ou d’améliorer la sécurité dans les quartiers les plus concernés par
la drogue.
Les associations jouent un rôle majeur, qu’il s’agisse de la prévention, du
soin, de l’insertion sociale. Elles doivent pouvoir participer aux décisions dans
tous les domaines où elles interviennent.
Toutes les ressources existantes de la politique contractuelle entre l’Etat,
les collectivités territoriales et les associations doivent être mobilisées pour
contribuer à une réelle impulsion de la lutte contre la toxicomanie sur
l’ensemble du territoire.

1. Au niveau du quartier
Le projet de service public de quartier permet, dans le cadre de la politique
de la ville, de coordonner l’ensemble des acteurs autour d’un objectif commun.
Les quartiers les plus touchés par la drogue ne correspondent pas
nécessairement à la géographie prioritaire de la politique de la ville. Toutefois,
certains quartiers très touchés par les problèmes de drogues devraient pouvoir
bénéficier de ce dispositif.

2. Au niveau de la commune
Les communes doivent pouvoir jouer tout leur rôle dans la lutte contre la
toxicomanie et l’insécurité ainsi que dans l’assistance aux toxicomanes et à
leurs familles. De nombreux projets sont cofinancés chaque année dans ce
cadre par le ministère de la Ville et par les communes, en matière de
prévention de la délinquance, de soutien aux associations, d’implication dans
des programmes de réduction des risques, de points-écoute, d’insertion
socioprofessionnelle. Le rôle central des élus doit être reconnu et soutenu : les
CCPD rendent de grands services en matière de partenariat de l’ensemble des
acteurs. Certaines difficultés qui semblent insurmontables au niveau national,
 I - 12

telles les contradictions entre les ministères sociaux et les ministères répressifs,
se résolvent plus aisément au plan municipal, par la concertation entre les
différents acteurs autour de situations concrètes. Le cadre des CLS doit pouvoir
remplir la même fonction. Il convient de souligner que le niveau communal
semble adéquat pour la concertation, trop souvent éloignée des habitudes
françaises, entre les acteurs sanitaires et sociaux d’une part, et les magistrats et
les policiers d’autre part. La mise à disposition par l’Etat de moyens
supplémentaires pour les communes qui prendront clairement cette option sera
une aide utile au nécessaire changement des mentalités dans notre pays.

3. Au niveau du département
La question du pilotage départemental des actions de lutte contre la
toxicomanie est centrale. Ce pilotage est théoriquement assuré depuis 1996 par
des chefs de projet toxicomanie nommés auprès des préfets. Dans la plupart des
départements, les chefs de projet n’ont pas été en mesure d’assumer réellement
leurs fonctions. Aucune planification des besoins n’est effectuée et les chefs de
projet n’ont bien souvent aucune vue d’ensemble sur le dispositif
départemental. Le pilotage départemental doit être repensé :
- dans les départements les plus concernés, une mission de lutte contre
la toxicomanie pourrait utilement être créée par contrat entre l’Etat et
le Conseil général. Cette mission aurait pour objet de promouvoir et
de relayer les actions de prévention émanant de la MILDT, de mettre
en place un centre départemental de documentation correspondant de
celui de la MILDT, de proposer aux élus et aux acteurs
départementaux et communaux des formations spécialisées, de
favoriser la mise en œuvre des synergies nécessaires entre les
communes du département, de mettre en place des actions de
prévention adaptées au contexte local pour les jeunes et leurs parents.
Cette mission pourrait servir d’appui au chef de projet, en particulier
en relayant auprès de ce dernier les informations issues du terrain.
- les services déconcentrés de l’Etat devront être fermement incités à ne
pas agir seuls : le financement des actions en matière de lutte contre la
toxicomanie pourrait utilement être soumis à l’avis consultatif du chef
de projet et de la mission départementale le cas échéant.

4. Au niveau de la région
Dans les régions les plus touchées, les contrats de plan Etat-Région en
cours de préparation devraient être l’occasion d’une implication plus forte dans
la lutte contre la toxicomanie, associant les départements. Ces contrats pourraient
concerner en particulier la mise en place d’équipements lourds dans les régions
qui en manquent (centres de soins, structures d’hébergement...), ainsi que des
programmes de prévention.
 I - 13

D - CORRIGER LES INÉGALITÉS RÉGIONALES, ET METTRE EN OEUVRE POUR LES

RÉGIONS LES PLUS DÉMUNIES DES ACTIONS PRIORITAIRES
Des disparités régionales criantes existent en matière de répartition de
crédits d’Etat, ainsi que l’a souligné la Cour des Comptes dans son rapport de
juillet 1998. L’égalité de traitement pour l’ensemble du territoire devra être
rétablie, et la priorité donnée pour que les régions les plus touchées et les plus
démunies rattrapent leur retard.
Il conviendra de dresser un inventaire aussi précis que possible des moyens
existants sur l’ensemble du territoire, dans l’ensemble des domaines concernés
(soin, aide sociale, insertion, formation, prévention, répression), de les comparer
aux indicateurs de prévalence dont on dispose, afin de savoir avec une précision
suffisante quelles sont les régions les plus défavorisées en matière de lutte contre
la toxicomanie. La MILDT pourrait utilement piloter une telle étude.
Les régions identifiées comme prioritaires devront se voir proposer
l’ensemble des mesures préconisées plus haut : contrat de plan Etat-Région
favorisant l’implantation d’équipements lourds, mise en place de missions
départementales, subventions dans le cadre de la politique de la ville, incitation à
la mise en place de CLS incluant la lutte contre la toxicomanie, installation
auprès des tribunaux d’antennes visant à favoriser l’accès aux soins des
toxicomanes sous main de justice.
L’Outre-mer, et particulièrement les zones les plus touchées, devra faire
l’objet d’une attention toute particulière. Outre les mesures générales préconisées
ci-dessus, dont elle devra pouvoir bénéficier pleinement, il faudra tenir compte
des spécificités de la toxicomanie dans ces territoires : passage fréquent du
cannabis à la cocaïne et usage très dominant de cette dernière sous forme
principalement de « crack », développement récent et rapide des toxicomanies
(alors que le phénomène semble se stabiliser en métropole), absence quasi
complète de possibilités d’insertion pour les toxicomanes en traitement,
déstructuration familiale massive, importance des troubles du comportement liés
à la nature psychostimulante des drogues utilisées, faible prévalence du tabac,
difficulté de lutter contre le trafic du fait de l’insularité. Des programmes
spécifiques de soin, d’aide sociale, de prévention et de lutte contre les trafics
doivent être élaborés, en concertation avec les acteurs locaux. Un renforcement
très important des moyens qui doivent, dans tous ces domaine, être désormais à
la mesure de l’ampleur du phénomène constaté et impliquer tous les niveaux
d’action dans le cadre d’une mobilisation collective, s’impose. C’est dans ce sens
qu’une coordination des différents intervenants devra s’exercer de façon
particulièrement vigilante. Les politiques à conduire devront reposer sur des
fondements clairement définis et s’appuyer sur une connaissance la plus
rigoureuse possible du phénomène, de son contexte, de ses évolutions et de son
traitement. Ces politiques devront être assurées d’une nécessaire continuité.
Le mécanisme des contrats de plan constitue une modalité privilégiée pour
traduire ces orientations, en même temps que l’expression attendue d’une forte
volonté politique de combattre efficacement la toxicomanie telle qu’elle se
développe Outre-Mer avec ses caractères aggravés qualitatifs et quantitatifs.
 I - 14

Le développement des CCPD et la signature des CLS demeurent également

des priorités. Au regard de leur situation, certaines entités d’Outre-Mer devraient
être traitées comme de véritables régions expérimentales.

E - PRÉPARER LE PASSAGE DU SYSTÈME DE SOINS SPÉCIALISÉ POUR

TOXICOMANES VERS LE SYSTÈME DE DROIT COMMUN
L’anonymat et la gratuité des soins pour les toxicomanes figurent dans la
loi de 1970 : le caractère délictueux de l’usage des drogues ne devait pas
dissuader les toxicomanes de se soigner volontairement.
Aujourd’hui, ni l’anonymat, ni la gratuité des soins ne sont plus appliqués
pour les dizaines de milliers de toxicomanes qui se voient prescrire des
traitements de substitution : ils reçoivent des ordonnances nominatives, et leurs
traitements sont pris en charge par la Sécurité sociale. Le Conseil économique et
social considère que l’existence d’une filière de soins spécialisée, gratuite et
entièrement financée par l’Etat, doit être reconsidérée. Dès lors que la
Couverture maladie universelle sera mise en place, toutes les personnes en
situation de précarité, y compris les toxicomanes, pourront se soigner
correctement, quelles que soient leur pathologie et leur situation sociale.
Diverses précautions devront être prises, pour que ce passage ne pénalise ni
les toxicomanes, ni les professionnels, souvent salariés d’associations
spécialisées.
Si l’anonymat proposé aux toxicomanes dans le système de soins spécialisé
doit disparaître, car il n’est plus guère utilisé et constitue un frein à l’insertion
sociale, il faut garantir le plein respect de la confidentialité, dans le cadre de la
loi et dans le respect des codes de déontologie des professions concernées. Un
document officiel, rédigé sous la direction de la MILDT, en partenariat avec la
Chancellerie, les Ordres, les syndicats professionnels ainsi que les associations
d’usagers de drogues, pourra utilement préciser le cadre et les limites de cette
nécessaire protection.
Une concertation devra se mettre en place dans les meilleurs délais, à
l’initiative du ministère des Affaires sociales, afin de préparer le changement de
statut des personnels du système de soins spécialisé et son financement par la
CNAM.

III - CONCLUSION
Le Conseil économique et social a souhaité éviter les débats idéologiques
qui stérilisent toute réflexion et freinent toute avancée dès lors qu’il s’agit des
toxicomanes. Si aucune société ne peut rester passive face à la destruction
physique, psychologique et sociale d’une partie de sa jeunesse par les drogues, la
question des toxicomanies pose aux démocraties des problèmes qui ne sont pas
simples à résoudre. La collectivité nationale ne pourra éternellement éluder ces
questions, y compris dans leurs aspects les plus délicats : éthique individuelle et
collective, pénalisation/dépénalisation de l’usage des drogues...
Aucune politique n’a à ce jour permis de répondre à l’ensemble des
problèmes posés par les drogues aux sociétés contemporaines. Cependant, des
 I - 15

progrès sont possibles. C’est le sens des propositions du Conseil économique et

social.
I - 16
 I - 17

ANNEXE A L’AVIS

SCRUTIN

Scrutin sur l’ensemble du projet d’avis

Nombre de votants...............................176
Ont voté pour.......................................176

Le Conseil économique et social a adopté.

Ont voté pour : 176

Groupe de l'agriculture - MM. Baligand, de Beaumesnil, de Benoist, Bros,

Bué, Chardon, Compiègne, Coste, Ducroquet, Guyau, Kayser, Lapèze, Le Fur,
Mangin, Mme Méhaignerie, MM. Rousseau, Stéfani.
Groupe de l'artisanat - MM. Arianer, Delmas, Gilles, Lardin, Millet, Piet,
Teilleux, Vignon.
Groupe des associations - MM. Bastide, Coursin, Gevrey, Mmes Mengin,
Mitrani.
Groupe de la CFDT - Mlle Andreux, Mme Azéma, MM. Bury, Capp,
Carles, Delaby, Denizard, Mme Djukic, MM. Lobjeois, Lorthiois, Mennecier,
Moussy, Ramphft, Rousseau-Joguet, Toulisse.
Groupe de la CFE-CGC - MM. Cazettes, Chapuis, Clapin, Mme Cumunel,
MM. Insa, Walter.
Groupe de la CFTC - MM. Deleu, Faki, Gourmelon, Hédouin, Naulin,
Weber.
Groupe de la CGT - MM. Andouard, Bonnet, Demons, Forette, Junker,
Le Duigou, Masson, Moulin, Mme Rey.
Groupe de la CGT-FO - MM. Bouchet, Caillat, Gaillard, Gaudy, Gendre,
Grandazzi, Mme Paulette Hofman, MM. Jayez, Lesueur, Mailly, Malley,
Ordronneau, Roulet, Santune, Sohet, Valladon.
Groupe de la coopération - Mme Attar, MM. Ballé, Courtois, Ducrotté,
Gautier, Gonnard, Marquet, Morel, Picard, Verdier.
Groupe des départements, des territoires et des collectivités territoriales à
statut particulier d'outre-mer - MM. Briand, Dindar, Hmeun, Laventure.
Groupe des entreprises privées - MM. Brunet, Cerruti, Chesnaud, Clément,
Dermagne, Domange, Flahault, Franck, Gauthier, Ghigonis, Gilson, Gorse,
Kessler, Leenhardt, Michel, Périgot, Pinet, Rapeaud, Rebuffel, Scherrer, Séguy,
Simond, Tardy, Veysset.
 I - 18

Groupe des entreprises publiques - MM. Bonnaud, David, Delaporte,

Gadonneix, Hadas-Lebel, Jurgensen, Piazza-Alessandrini, Rouvillois.
Groupe de la FEN - MM. Andreau, Barbarant, Gualezzi, Oger.
Groupe des Français établis hors de France, de l'épargne et du logement -
MM. Courbey, Marlin, Ricout.
Groupe de la mutualité - MM. Baudiment, Chauvet, Ronat.
Groupe des personnalités qualifiées - MM. Beauchamp, Bêche,
Mme Bergé, M. Bichat, Mmes Braun, Brunet-Lechenault, Cayet, MM. Chaton,
Dechartre, Deleplace, Depaix, Désir, Mme Fossey, MM. Giscard d'Estaing,
Haggai, Hintermann, Legrand, Lux, Mandinaud, Mekachera, Miot, Motroni,
Schapira, Steg, Teulade.
Groupe des professions libérales - MM. Chambonnaud, Guy Robert,
Salustro.
Groupe de l'UNAF - MM. Bichot, Billet, Bordereau, Boué, Brin, Burnel,
de Crépy, Guimet, Mme Lebatard, M. Trimaglio.
 I - 19

DÉCLARATIONS DES GROUPES

Groupe de l'agriculture
La toxicomanie est devenue depuis deux décennies un véritable fléau qui
touche tous les pays et toutes les populations. Elle se développe par de multiples
voies et étend insidieusement ses ramifications au sein de l’ensemble de notre
société jusque dans les zones les plus rurales. Personne, aujourd’hui, ne peut s’en
croire à l’abri. Les villes comme les campagnes sont concernées par les terribles
conséquences d’un usage excessif de psychotropes. Aucune catégorie sociale
n’est épargnée, même si les jeunes et les familles en difficulté apparaissent
surtout vulnérables face à l’extension de la toxicomanie.
Pour nous, la toxicomanie est la négation des droits de l’être humain et
notamment de son droit au bonheur. Elle entraîne inéluctablement la destruction
physique, psychologique et sociale des personnes et de leurs proches. Et, cela, on
ne peut l’accepter.
C’est pourquoi, nous devons joindre nos efforts pour combattre ce fléau et
le faire régresser. Nous devons particulièrement nous associer pour prendre en
charge les toxicomanes désireux de se soigner et de retrouver une vie normale :
1.- Parce qu’il est plus aisé de prévoir que de guérir, l’accent doit encore et
encore être mis sur la prévention. Les populations sensibles comme les jeunes,
doivent par exemple être l’objet de véritables priorités de santé publique. Ils
devraient être aidés et entourés à l’âge difficile où se construit la personnalité et
au moment où l’individu forge sa place dans la société.
Mais, pour être efficace, la prévention doit s’inscrire dans la durée. Elle
doit relever d’une action collective et globale, articulée autour des parents,
premiers éducateurs des enfants, de l’école et des acteurs sociaux spécialisés. Les
médias sont également très concernés, dont les images véhiculées ont une
influence si forte sur les enfants.
Les jeunes doivent, avec notre aide, apprendre à dire : non !
2.- Les toxicomanes sont des malades et doivent être considérés ainsi. A cet
égard, l’équilibre de notre législation entre le répressif et le thérapeutique devrait
être l’objet d’une nouvelle réflexion afin de répondre de façon plus satisfaisante
aux besoins des personnes. Des efforts importants doivent être entrepris pour que
l’incitation aux soins prévale sur une dissuasion par la sanction qui n’a pas
toujours fait ses preuves.
Les toxicomanes devraient plus systématiquement être dirigés vers des
structures d’aide sanitaire et sociale et les alternatives aux poursuites pénales
développées.
Les toxicomanes représentent des personnes et des familles qui souffrent et
qu’il nous appartient d’aider car les conséquences sont humainement,
socialement et moralement inacceptables.
 I - 20

Groupe de l’artisanat
Face à l’insécurité grandissante souvent liée aux comportements
perturbateurs des toxicomanes, la tendance naturelle à la révolte de ceux qui en
subissent les conséquences - les artisans n’en sont malheureusement pas
exempts - prend naturellement le pas sur l’élan d’entraide ou de compréhension.
A ces sentiments contradictoires, s’ajoute aujourd’hui celui de
l’impuissance à en maîtriser la cause dans la mesure où le commerce de
stupéfiants dépasse le champ de notre territoire.
Conscient de la difficulté à traiter cet aspect de dimension internationale et
de nature souterraine, le groupe de l’artisanat regrette que cet avis ne l’aborde
que sous l’angle statistique et ne propose aucune réflexion au niveau européen
voire mondial.
S’agissant de l’approche franco-française, l’ampleur du développement de
la toxicomanie et son changement de nature surtout méritent effectivement de
s’interroger sur le bien-fondé du dispositif en vigueur. Bien que partagé sur
l’abandon de toute forme répressive, le groupe de l’artisanat accepte sa remise en
cause dans ses formes actuelles et la priorité accordée dans l’avis à la prévention.
Celle-ci doit passer effectivement par une meilleure appréhension du phénomène
dans toutes ses dimensions sanitaires, sociales et d’ordre public, afin de définir
les objectifs, les modalités et les financements de la politique de lutte contre la
toxicomanie.
Compte tenu de la redistribution des pouvoirs et des responsabilités entre
l’Etat et les collectivités locales, une véritable coordination des actions des
différents niveaux de décision s’impose afin d’éviter le gaspillage des moyens et
l’inefficacité des mesures.
Trop cantonné dans cette approche pragmatique du fonctionnement de nos
institutions, certes nécessaire, l’avis aurait mérité d’être plus ambitieux dans la
réponse aux nombreuses interrogations mentionnées dès le préambule, portant
sur la dissuasion de l’usage des drogues, la protection des jeunes en milieu
scolaire, l’amélioration de la sécurité dans la ville et plus particulièrement dans
les quartiers difficiles.
Malgré ces remarques liées à la précipitation de la transformation de l’étude
en avis, le groupe de l’artisanat tient à souligner sa satisfaction quant à
l’importance accordée à l’information dès le plus jeune âge et notamment la
suggestion de cibler au mieux les objectifs et les messages des campagnes
nationales sur les risques réels liés à la consommation des drogues et surtout de
rendre publique l’évaluation de leur impact et de leur résultat.
Bien que respectant le choix de cet avis d’écarter tout débat idéologique, le
groupe de l’artisanat souhaite que dans le cadre d’une réflexion plus large au
niveau international qu’il appelle de ses voeux, les médias soient associés à une
revalorisation de l’image de la société et notamment à une redynamisation de la
valeur travail indispensable à la réinsertion de toutes ces personnes en marge de
notre système social.
Le groupe de l’artisanat a voté favorablement cet avis.
 I - 21

Groupe des associations

Pourquoi, comment devient-on toxicomane ? L’avis, face à ces
interrogations, s’engage dans un constat précis sur la réalité de la présence
durable de toxicomanes dans les villes.
Il évite les débats devenus idéologiques « pour ou contre la
dépénalisation », sans pourtant esquiver la réalité du problème ainsi posé à la
société. Ainsi : comment dissuader d’utiliser les drogues, sans pour autant
renoncer à aider les toxicomanes ? Comment soutenir efficacement l’entourage ?
A partir de quand la collectivité est-elle fondée à empêcher un individu à se
détruire ? L’avis du Conseil économique et social ne répondra pas à toutes ces
questions, mais nous savons que le préalable à tout débat, c’est de poser
sainement les termes de la question. C’est la pertinence d’un tel choix qui permet
de dégager des réponses. Des lors, attachons nous à l’avis que nous approuvons.
Le rôle de l’Etat : il doit jouer tout son rôle d’initiateur et de coordinateur
des politiques publiques. L’avis souligne également les effets positifs des
politiques départementales et communales de coordination là où elles ont été
entreprises, tout en regrettant que de telles coordinations ne soient pas
généralisées, d’où certains cas de développement anarchiques de structures
parfois concurrentes. Nous ne pouvons qu’approuver lorsque l’avis rappelle que
l’Etat n’a pas toujours établi de véritables relations partenariales, qu’il s’agisse
des collectivités territoriales ou des associations, dont les initiatives sont trop
rarement soutenues, souvent mal cordonnées et planifiées, et leurs effets trop peu
évalués.
Le phénomène de la toxicomanie étant en constante évolution, l’avis
souhaite, pour mieux en comprendre et suivre ces évolutions, que des enquêtes
régulièrement répétées puissent apporter en permanence des connaissances en
matière d’épidémiologie des toxicomanies. Dans le cas de jeunes, il est précisé
que ces études doivent être menées en milieu scolaire et dans le cadre de la
journée de préparation à la défense. Sur ce point, nous observons que dans l’état
actuel, cette journée peut difficilement recevoir une nouvelle charge sauf si le
contenu global de cette journée était modifié au bénéfice, pour partie, d’un bilan
médical.
Le rapporteur a pris en compte nos observations sur la composition d’un
conseil consultatif national placé auprès de la MILDT. Elle verrait aussi ses
statuts, ses missions et son fonctionnement modifiés pour lui assurer une plus
grande stabilité et pérennité. Nous souhaitions que le Conseil National
Consultatif rassemble non seulement les collectivités locales, les bailleurs
sociaux, les éducateurs , mais aussi les représentants des associations familiales,
sportives, de jeunes et d’éducation populaire.
C’est pour une meilleure appréhension locale des problèmes liés aux
toxicomanies que l’avis rappelle les prérogatives de l’Etat en matière de soins,
d’éducation et de répression insistant sur la concertation étroite que l’Etat doit
mener avec les élus et les associations tant au niveau du quartier, de la commune,
du département et de la région. Cependant l’avis aurait encore gagné à être plus
 I - 22

détaillé sur l’école, lieu d’information, d’éducation et de prévention dans la cité,

et sur la famille.
Sur l’école : le collège est le lieu le plus fragilisé, il importe donc que des
postes de médecins scolaires et d’assistantes sociales scolaires formées à cet
effet, soient multipliés. Sur la famille : elle est incontestablement un vecteur de
prise en charge des jeunes usagers. C’est elle qui dans bien des cas, favorise
l’accès aux soins. Cette prise en charge avec et par les familles comporte des
aspects préventifs : sur les frères et soeurs non consommateurs de drogues, pour
la réduction des risques par l’information et l’entourage... Il faut donc prendre en
compte tous ces aspects, dans l’ensemble des dispositifs touchant à la
toxicomanie.
Le groupe a voté l’avis.

Groupe de la CFDT
La CFDT apprécie que l’avis se soit efforcé de formuler des propositions
concrètes immédiatement applicables. Ce choix de l’efficacité a conduit le
Conseil économique et social à ne pas s’engager sur des questions telles le statut
légal ou la dépénalisation. En effet, la grande diversité, sur ces questions, des
analyses des experts, le caractère passionnel du débat public, les évaluations
divergentes des expériences étrangères sont peu propices aux décisions mesurées
et efficaces.
Au cours de ces dix dernières années, la toxicomanie a changé de nature et
d’ampleur. Elle touche un nombre de plus en plus important de jeunes, de plus en
plus tôt. Le comportement de certains toxicomanes, leur présence durable dans
certains quartiers, la délinquance liée à la toxicomanie, posent de plus en plus de
problèmes dans les zones dites sensibles. Ces seules raisons devraient conduire à
réfléchir à la pertinence et à l’adaptation des dispositifs en place. Ainsi, la CMU,
conquête sociale déterminante, devrait favoriser l’accès aux soins des
toxicomanes et faciliter l’application de l’injonction thérapeutique. Celle-ci
prévoit le passage des toxicomanes sous main de justice vers des structures
d’aide sanitaire et sociale.
A juste titre, l’avis met l’accent sur le lien complexe entre drogue et
délinquance, sur le problème de l’économie dite souterraine ou de substitution,
tout en sachant se garder des excès nés d’une certaine exploitation médiatique.
L'avis aide à prendre la mesure du pouvoir destructeur du développement de cette
économie, qui génère des complicités, y compris familiales, et fragilisent
davantage les structures sociales. Ces pratiques délictueuses sont défavorables à
la sûreté, au développement économique, social et culturel : elles sont un
handicap à la nécessaire mixité sociale.
La CFDT est d’accord avec le fait de reconnaître dans cette lutte un rôle
essentiel à l’Etat, qui doit impulser les politiques publiques, les coordonner, à la
fois sur le champ sanitaire et social et sur celui de la répression. L’Etat doit aussi
faire davantage la place aux collectivités territoriales et aux associations, qui
prennent de remarquables initiatives, particulièrement sur le champ de la
prévention. La proposition visant à rendre plus opérationnel le niveau national en
 I - 23

transformant la mission interministérielle et en lui donnant le statut d’Agence

reçoit donc l’appui de la CFDT, ainsi que celle prônant l’instauration d’antennes,
dont l’objectif serait d’articuler dans les tribunaux d’instance, les services
judiciaires et les services d’aide aux toxicomanes.
Par ailleurs, l’avis insiste sur le rôle des communes. La proximité facilite
une approche globale et concrète, ce qui est souvent difficile au niveau national.
Une action efficace devra donc nécessairement être coordonnée au niveau des
agglomérations, avec un pilotage départemental assuré.
Pour toutes ces raisons, la CFDT a voté l’avis.

Groupe de la CFE-CGC
L’avis du Conseil économique et social permet d’avoir une meilleure
connaissance du phénomène d’extension de la toxicomanie et contribue à ancrer
le rôle de l’institution dans les réflexions des pouvoirs publics. L’analyse fine de
l’évolution de la toxicomanie qui en est faite permet d’établir des parallèles avec
l’avis du Conseil économique et social en 1989 relatif aux « problèmes posés par
la toxicomanie ».
La toxicomanie a changé d’ampleur, et donc de nature. De nouvelles
formes de toxicomanie sont apparues comme la polytoxicomanie et la
consommation « festive » de drogues de synthèse telle l’ecstasy. Les problèmes
sanitaires et sociaux de ces nouvelles drogues sont inédits tandis que le contexte
économique difficile accroît l’exclusion ou la précarité de certains toxicomanes.
La politique française de lutte contre la toxicomanie apparaît souvent
désarmée face aux nouvelles réalités et trop lente à mettre rapidement en oeuvre
les changements nécessaires. Il est indispensable d’une part, de mieux
appréhender les évolutions des pratiques de consommation afin de repérer
rapidement l’apparition des nouvelles drogues et d’autre part, de mener des
actions efficaces et modulées en fonction des populations visées.
A l’instar de ce qu’il avait déjà déclaré en 1989, le groupe de la CFE-CGC
pense qu’il faut, d’une part, poursuivre avec opiniâtreté la lutte contre la
toxicomanie par la prévention et la répression de l’offre de drogue et, d’autre
part, promouvoir une approche plus humaine des toxicomanes dans la cité. Le
groupe de la CFE-CGC a toujours mis l’accent sur la prévention bien que celle-ci
reste en France le parent pauvre des politiques publiques. En matière de lutte
contre la toxicomanie, elle n’est actuellement définie ni dans ses objectifs, ni
dans ses modalités, ni dans ses financements. Il faut désormais mettre en place,
coordonner et animer une politique préventive cohérente relayée localement.
Le groupe de la CFE-CGC adhère totalement à la proposition de l’avis de
renforcer et clarifier le rôle de la Mission interministérielle de lutte contre la
drogue et la toxicomanie. Celle-ci a pâti, depuis sa création, d’une instabilité
chronique et n’a pu, de ce fait, impulser une politique lisible. Pour assurer sa
pérennité, ses statuts devraient la rendre indépendante du pouvoir politique et ses
missions devraient être recentrées de façon à ce qu’elle devienne le pôle français
de référence et d’aide à la décision politique en matière de lutte contre la
toxicomanie.
 I - 24

L’anonymat et la gratuité des soins ne sont plus appliqués pour les dizaines
de milliers de toxicomanes qui se voient prescrire des traitements de substitution.
Par conséquent, le système de soins spécialisés, gratuit et entièrement financé par
l’Etat doit disparaître. Mais, le groupe de la CFE-CGC réaffirme avec force le
principe selon lequel la lutte contre la toxicomanie ne peut se départir du respect
scrupuleux des libertés individuelles. Il faut donc garantir le plein respect de la
confidentialité.
Le groupe regrette que dans la mesure où la consommation de drogue n’est
pas totalement indépendante de l’offre, le rapport ne se soit pas davantage
intéressé au problème de la vulgarisation de la toxicomanie.
Le groupe CFE-CGC a voté l’avis.

Groupe de la CFTC
La toxicomanie constitue un des grands fléaux de notre société.
L’organisation très structurée du marché de la drogue à l’échelle mondiale atteint
aujourd’hui tous les lieux et toutes les personnes, particulièrement les jeunes,
cibles privilégiées des trafiquants.
L’avis approche la toxicomanie avec beaucoup d’intelligence. Sur un tel
sujet qui suscite des débats passionnés, il a le mérite de tenir des propos mesurés
et fermes à la fois, notamment lorsqu’il affirme la nécessité de mener
simultanément une politique de soins et une politique de répression.
Nous constatons que dans son avis, le rapporteur a choisi de donner une
priorité au traitement des conséquences des méfaits de la drogue sur la santé
physique et morale des victimes de la toxicomanie et nous le comprenons.
Cependant, une part trop faible concerne la recherche des causes et des moyens à
mettre en oeuvre pour lutter contre un marché structuré et organisé qui engendre
misère, délinquance, et favorise le développement de la criminalité, notamment
dans les zones sensibles des grandes agglomérations et dans l’Outre-mer. Il est
vrai que traiter les problèmes de la toxicomanie en amont aurait mérité à lui seul
un rapport spécifique et que tel n’était pas l’objectif du présent rapport.
L’avis décrit bien l’essentiel des caractéristiques des évolutions de la
toxicomanie (accroissement du nombre de toxicomanes, types de drogues
utilisées...), lesquelles effectivement nécessitent de faire évoluer les politiques
sanitaires et sociales. Les ravages de la toxicomanie sont considérables. Outre la
dégradation physique, les toxicomanes sont entraînés dans un engrenage infernal
qui plonge dans la détresse leur famille. Leur dépendance les conduit à recourir à
toutes sortes de moyens pour se procurer de la drogue. L’endettement, la misère,
l’isolement, le vol et les actes violents deviennent le lot quotidien dont il est
difficile de sortir sans le soutien d’un dispositif d’accompagnement et d’écoute.
L’avis est assez sévère sur le rôle de l’Etat : absence de lisibilité de sa
politique, manque de coordination de l’action des différents ministères, soutien
insuffisant apporté aux actions des collectivités territoriales. Les propositions
qu’il fait visant à renforcer son rôle d’impulsion et d’animation des politiques
conduites par les élus sont tout à fait judicieuses.
 I - 25

Le groupe CFTC insiste sur le rôle important que jouent les associations de
lutte contre la drogue et de réinsertion des toxicomanes. Il estime qu’il est
essentiel de promouvoir les associations qui rendent acteurs de la lutte contre la
drogue les anciens toxicomanes, à l’image des actions menées par les
associations d’anciens alcooliques.
Le groupe CFTC aurait également souhaité que l’avis s’intéresse davantage
aux difficultés que rencontrent les populations des quartiers où la drogue est très
présente. Elles subissent des situations très pesantes et vivent dans un climat
menaçant difficilement supportable. Une action orientée vers l’information et la
protection des habitants et des familles des zones concernées nous apparaît
également indispensable.
Le groupe CFTC a voté l’avis.

Groupe de la CGT
Réussir à synthétiser des approches et des discours aussi divers mais,
surtout exprimer des idées nouvelles dont la pertinence et la force ont entraîné
l’adhésion de la section du cadre de vie, constitue pour l’avenir de l’avis de notre
Conseil des atouts indéniables.
Des questions d’ordre sociétal, ont cependant été relevées par le groupe de
la CGT auxquelles il n’a pas été apporté de réponses dans l’avis. Certaines sont
pourtant posées dès l’introduction de ce projet : « ... comment dissuader d’utiliser
les drogues, sans pour autant renoncer à aider les toxicomanes ? Comment
soutenir efficacement leur entourage, parents, voisins, habitants d’un même
quartier ? A partir de quand la collectivité est-elle fondée à empêcher un individu
de se détruire ? ... ». Plus largement, les questions de dépénalisation/pénalisation,
de définitions nouvelles des drogues (alcool, tabac, ...) ont été évacuées des
travaux de la section ; elles sont pourtant au centre des préoccupations des
Français et notre société ne pourra pas éternellement renoncer à y répondre. Cette
problématique dépasse probablement très largement les compétences de notre
assemblée et c’est pour cela que, tacitement ou explicitement, la section ne l’a
pas abordée. Le groupe de la CGT estime cependant que le projet d’avis devrait
comporter une interpellation dans ce sens et c’est pourquoi il a déposé un
amendement sur ce sujet.
Une deuxième interrogation se pose quant à l’adéquation de l’avis avec le
texte de la saisine tel que retenu par le Bureau de notre Conseil en juillet dernier.
Il semble au groupe de la CGT que la section n’a pas su réaliser complètement
l’ambition affichée implicitement « d’analyser pleinement la dimension urbaine »
du sujet, notamment dans les « quartiers sensibles » évoqués dans la saisine.
Ce manque d’approfondissement de ces aspects ne nuit pas à l’intérêt du
rapport ni à la cohérence des propositions contenues dans l’avis. Mais le groupe
de la CGT regrette que certaines pistes n’aient pas été plus exploitées, certaines
propositions plus approfondies, et que l’on en soit resté parfois au simple constat
comme : « les quartiers les plus touchés par la drogue ne correspondent pas
nécessairement à la géographie prioritaire de la politique de la ville » voire au
 I - 26

voeu pieu tel : « toutefois, certains quartiers très touchés par les problèmes de
drogue devraient pouvoir bénéficier de ce dispositif ».
Cela étant dit il n’en reste pas moins que la lecture générale de l’avis faite
par le groupe de la CGT reste positive même si on peut regretter que l’avis ne
soit pas à la hauteur de ce que promettait le rapport. Le constat est novateur, les
propositions sont de nature, si leur philosophie est concrétisée, à faire évoluer
favorablement cet épineux dossier ; c’est pourquoi le groupe de la CGT votera
positivement l’avis.

Groupe de la CGT-FO
Il est souhaitable que l’avis recueille l’écho qu’il mérite tant la toxicomanie
représente un fléau en termes de santé et d’ordre public pour les individus, pour
leur famille et pour la société toute entière. Les travaux de la section du cadre de
vie ont permis de constater une approche souvent différente voire opposée entre
ceux qui sont chargés de la prévention et les autorités responsables de la sécurité
publique. C’est, notamment, le cas concernant la dépénalisation de l’usage des
drogues dites douces, en particulier le cannabis. A ce sujet, les statistiques font
apparaître des tendances en augmentation malheureusement très lourdes. Pour
notre part, nous pensons qu’il est contestable, sinon dangereux, de mettre au
même niveau l’usage des drogues dites douces avec celui de l’alcool et du tabac.
Ce serait, selon nous, banaliser un usage qui peut constituer une étape vers celui
de drogues plus dangereuses. Le constat d’infraction peut s’avérer être un
clignotant déclenchant l’alerte des intervenants dans le domaine de la prévention,
du traitement et permettent de remonter les filières.
Outre un problème de santé publique, la toxicomanie représente un cortège
de délinquance, de violence, d’insécurité et un drame permanent pour beaucoup
de familles dont un ou plusieurs des membres sont devenus dépendants. Au
demeurant, nous n’avons garde d’oublier que l’usager, même s’il est le dernier
maillon d’une chaîne, est aussi victime des dysfonctionnements de la société avec
ses difficultés sociales, l’éclatement des cellules familiales, l’explosion du
chômage et l’existence de zones de non-droit. Les travaux du rapporteur ont, à
cet égard, permis de mettre en évidence le rôle qu’ont eu les associations pour
compenser le peu de réactivité de l’Etat par rapport à la forte émergence du
phénomène dans les années 70. En outre, face à une insuffisance de moyens, il
est vrai que de nombreuses collectivités territoriales ont dû prendre ce problème
à bras le corps pour tenter de le résorber (l’exemple bien connu du département
du Nord en constitue une illustration). Par conséquent, nous approuvons l’idée
d’instauration d’un plan d’urgence avec des moyens adaptés.
De tout temps, notre organisation syndicale a défendu le principe
républicain d’égalité des citoyens. C’est d’autant plus essentiel dans le domaine
de la santé où l’Etat doit pleinement jouer son rôle dans tous les endroits du
territoire français.
Le groupe FO a voté le projet d’avis.
 I - 27

Groupe de la coopération
Le groupe de la coopération souligne l’intérêt de l’avis qui montre
notamment que la dimension sanitaire de la toxicomanie n’est pas la seule à
prendre en compte, le poids de l’économie, de la géopolitique et de la culture
restant prédominant. Au-delà de la technicité de ces problèmes, un constat
subsiste, le texte de référence, la loi de 1970, n’a pas changé. Ainsi, la loi n’opère
aucune distinction entre les drogues dures même si l’usager n’est pas soumis à la
répression comme le fabricant (la jurisprudence en atteste), la réalité a rendu la
loi obsolète sur bien des aspects. Le groupe de la coopération émet le voeu
qu’elle soit modifiée.
Le marché de la drogue repose sur des mécanismes économiques, qu’il
faudrait faire évoluer. La matière première étant de faible valeur, les profits de ce
commerce ont essentiellement pour origine le régime de prohibition et
d’interdiction imposé par la loi.
La délinquance étant liée à l’acquisition rapide de sommes importantes,
l’organisation d’un mécanisme favorisant la chute des prix, en particulier dans le
domaine des drogues douces, serait un moyen d’affaiblir et de réduire la
délinquance.
Dans une société où le chômage est devenu important, où les inégalités se
sont développées et où les écarts de revenus sont très forts, la consommation des
drogues s’est étendue à l’ensemble de la société. Le groupe de la coopération
pense qu’il faut considérer les usagers de drogues en situation de dépendance
comme des personnes en difficulté temporaire qui doivent être aidées pour un
retour à la vie normale, c’est-à-dire une vie économiquement et socialement
autonome.
Il faut que le législateur revoit les conceptions qui ont inspiré la loi actuelle
pour intégrer l’usager de drogue dans la cité, tout en maintenant la répression du
trafic.
La politique de la ville, à condition qu’elle soit concentrée sur les quartiers
à problèmes, est une partie essentielle de toute action collective contre la drogue.
Au-delà des interventions nécessaires sur les équipements et les travaux, elle doit
se consacrer à renforcer les acteurs locaux, au premier rang desquels on trouve
les municipalités mais aussi les organismes d’HLM. Elle doit aussi se traduire par
une évolution des métiers de gestionnaire urbain et de gestionnaire immobilier
vers des métiers de gestion de populations et de gestion d’activités.

Groupe des Départements, Territoires et Collectivités à statut particulier

d’Outre-mer
La très sensible et difficile question des « Toxicomanes dans la Cité »,
dernier sujet discuté dans la présente mandature, souligne la pertinence de la
décision du législateur d’accorder une place particulière à l’Outre-mer au sein de
cette assemblée. L’Outre-mer est, en effet, le seul espace de la République à
bénéficier ici d’une représentation territoriale, ce qui nous amène à nous
 I - 28

prononcer sur le projet d’avis, aussi bien au niveau du débat national que par
rapport à nos réalités particulières d’Outre-mer.
Au plan général, le projet se met à l’abri du risque du débat idéologique et
privilégie l’approche pragmatique, les mesures concrètes peut-être trop
prioritairement instrumentales.
Nous aurions aimé y trouver l’affirmation de l’impératif d’un combat résolu
contre la toxicomanie même si, évidemment l’approche des toxicomanes doit
s’organiser avec la compréhension due aux personnes. Attention au risque que
nous pourrions donner à penser qu’il serait possible de s’accommoder de la
toxicomanie comme d’une fatalité.
Nous aurions aussi apprécié que soient privilégiés les principes de
proximité, partenariat, synergie et continuité dans cet indispensable combat
contre la toxicomanie. Les déclarations du Ministre présentant ici les décisions
arrêtées le 16 juin laissent heureusement espérer que ces orientations essentielles
sont ou seront prises en compte. Il conviendra, bien sûr, d’y veiller.
Mais, au-delà, il y a l’insupportable gravité de la toxicomanie Outre-mer où
ses différences de nature et de degré appellent des réponses plus lourdes, plus
massives, plus diverses et réellement efficaces.
Rappelons en effet que ces différences portent notamment sur :
- la nature des substances (très prioritairement le « crack ») ;
- les effets sociaux et sociologiques ;
- la croissance tout à fait inquiétante constatée Outre-mer alors que le
phénomène est en régression en métropole ;
- l’absence de certitude thérapeutique pour les consommateurs de
« crack » ;
- l’environnement géographique très gravement corrosif des Caraïbes et de
l’Amérique centrale ;
- un contexte social où le taux de chômage est en moyenne de 30 %.
Ces différences constatées par le rapporteur lui-même et le Président de la
section venus au contact des réalités en Martinique, appellent irrésistiblement une
prise de position forte au Conseil économique et social comme un signal puissant
à l’intention des pouvoirs publics et d’abord de l’Etat, aussi bien que de tous les
acteurs concernés et notamment ces multiples structures, associations,
organismes locaux, personnes ressources qui s’investissent si admirablement
souvent avec des moyens largement insuffisants. Un changement est urgent dans
la prise de conscience et la mise en oeuvre de véritables réponses appropriées à
une situation indiscutablement d’alerte.
C’est le sens des amendements raisonnables et mesurés, mais essentiels,
que nous avons soumis à la sagesse de notre assemblée. Rappelons nous que c’est
de traiter de manière identique des situations différentes que vient la
discrimination.
 I - 29

Groupe des entreprises publiques

Le projet d’avis qui nous est soumis est important, non seulement en raison
de 1’importance du phénomène de la toxicomanie à l’intérieur de nos cités, mais
aussi parce que les propositions qui nous sont présentées peuvent contribuer, si
elles sont suivies d’effet, à renforcer l’efficacité de la lutte contre ce fléau social.
Le groupe des entreprises publiques souscrit à l’orientation générale du
projet d’avis concernant le rôle qui revient à l’Etat dans la lutte contre la
toxicomanie, à savoir un rôle central mais non exclusif. Or, faute pour l’Etat de
jouer pleinement ce rôle, les élus locaux, municipaux, départementaux ou
régionaux ou encore les associations ont été souvent conduits à se substituer à lui.
Il faut donc comme le propose le rapporteur mieux clarifier le rôle de l’Etat qui
doit assumer ses prérogatives propres en matière d’éducation, de répression et de
soins et par ailleurs coordonner les initiatives émanant des élus locaux aux divers
niveaux, notamment par un renforcement des procédures contractuelles.
Nous approuvons également la proposition sur le renforcement et la
pérennisation de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la
toxicomanie.
Le groupe des entreprises publiques votera le projet d’avis.

Groupe de la FEN
Certains des maux qui frappent notre société ne peuvent être valablement
traités que si on les sort du débat strictement idéologique.
Il en est ainsi pour les politiques de lutte contre la toxicomanie qui
souffrent d’être aujourd’hui encore écartelées entre « prohibitionnistes » et
« abolitionnistes ».
L’avis a le mérite de donner la priorité à une démarche réaliste et
pragmatique, partant du constat que la gravité de la situation est telle que
l’urgence est à l’action, au renforcement de l’efficacité des institutions et des
procédures et à la mobilisation de tous les acteurs, plutôt qu’au débat idéologique
avec les déchirements et exclusions qu’il induit.
Le problème des toxicomanes dans la cité touche les toxicomanes
eux-mêmes, qu’il faut aider à sortir de leur dérive, donc traiter sans exclure. Il
touche leurs proches, souvent désorientés et démunis, qui ont besoin de notre
solidarité active. Il concerne aussi la population, dont la tentation naturelle est de
se protéger contre ce qu’elle perçoit comme un danger : danger d’agression
contre les personnes et contre les biens, risque de contagion touchant nos proches
et en particulier nos enfants, risque d’étiolement voire de basculement des
valeurs morales et notamment celles liées au travail.
On est au cœur de la vie en société, au cœur même du contrat social et tout
doit être mis en œuvre pour que les liens unissant nos concitoyens et permettant
la vie en commun, la vie dans la cité, ne se délitent pas. Aussi toute démarche,
toute action, pouvant aboutir à des rejets, des exclusions, des frustrations
doivent-elles être résolument écartées.
 I - 30

L’avis propose un renforcement des différents dispositifs institutionnels,

mettant davantage en synergie les nombreux acteurs concernés : on ne peut
qu’approuver, de même que l’idée de banaliser la prise en charge sanitaire des
toxicomanes (et donc leur pathologie). Toutes les mesures qu’il propose sont
cohérentes et vont dans la bonne direction.
Par contre, l’avis ne répond pas vraiment à certains des problèmes de
société qui nous sont posés. En particulier, il reste silencieux sur les réponses à
apporter à des questions posées dans son introduction : comment dissuader
d’utiliser les drogues, sans pour autant renoncer à aider les toxicomanes ?
Comment soutenir efficacement leur entourage, parents, voisins, habitants d’un
même quartier ? Comment améliorer la qualité de vie dans les quartiers
lourdement touchés ? A partir de quand la collectivité est-elle fondée à empêcher
un individu de se détruire ? De même, aurait-on pu porter un regard particulier
sur la drogue en milieu scolaire. Faute de pistes dégagées sur ces différents
points, peut-être parce que le temps a manqué entre l’adoption de l’excellente
étude sur laquelle est venu s’appuyer l’avis et la présentation de celui-ci, le ton
peut apparaître empreint d’un fatalisme qui ne saurait être de mise dans ce
domaine et qui ne reflète pas l’orientation donnée aux travaux de notre
assemblée. A tout le moins, le travail réflexif méritera d’être poursuivi.
Cependant, parce qu’il faut agir sans retard et parce qu’une meilleure
lisibilité s’impose dans la recherche d’une plus grande efficacité, il est important
que les propositions développées dans l’avis soient retenues et mises en œuvre.
Le groupe FEN et le représentant de la FGSOA ont donc approuvé l’avis.

Groupe de la mutualité
Longtemps occultés par des considérations - qui restent fondamentales - de
morale et de philosophie sociale, les phénomènes de toxicomanies se sont
développés avec une telle force dans les sociétés modernes, qu’ils menacent la
santé d’une partie grandissante des populations jusqu’à toucher la cohésion du
corps social et à amplifier les fractures de toute nature. Le groupe de la mutualité
apprécie donc d’autant plus les orientations présentées par cet avis qu’il ne s’agit
pas d’une révolution ou d’une évaluation à partir d’appréciations idéologiques.
L’avis s’efforce seulement d’apporter des réponses qui conduisent à une politique
de santé publique visant toutes les toxicomanies qui détruisent physiquement,
psychiquement et socialement, une frange de plus en plus nombreuse de la
population.
Devenues un problème d’urgence nationale, les toxicomanies évoluent très
rapidement dans leur nature, leur répartition, leur ampleur. C’est la raison pour
laquelle l’avis insiste avec justesse sur la nécessité urgente de mieux comprendre
les évolutions des phénomènes liés aux toxicomanies. Il est donc prioritaire de
rassembler l’ensemble des informations issues d’organismes multiples, de les
croiser pour en faire la synthèse. C’est ce que fait l’Observatoire français des
drogues et le groupe de la mutualité approuve la nécessité de le renforcer. Il note
par ailleurs qu’une évolution dans ce sens est en cours, avec la création récente
d’un « système d’identification nationale des toxiques et substances », et d’un
 I - 31

« Observatoire des tendances récentes de l’usage des drogues ». La création d’un

Conseil consultatif auprès de la Mission interministérielle de lutte contre la
drogue et la toxicomanie que propose l’avis, où les mouvements associatif et
mutualiste concernés par les problèmes de la Santé y auraient toute leur place,
viendrait heureusement compléter un dispositif où la participation de tous est une
condition essentielle de succès.
Les propositions de l’avis conduisent, plus encore que dans le rapport, à la
mise en oeuvre d’une politique préventive qui reçoit le soutien de la mutualité.
Le groupe de la mutualité approuve donc cet avis sur les toxicomanies, en
regrettant cependant qu’il n’ait pu intégrer dans son constat, les toutes récentes
décisions prises par le gouvernement sur ce problème, et notamment un plan
triennal élaboré par le Comité interministériel ad hoc, qui vise à pérenniser et à
mettre en place une politique préventive cohérente, ce qui répond, en partie au
moins, aux propositions de l’avis. Il regrette également qu’en ne décrivant pas les
différents types de toxicomanies, le Conseil économique et social se soit
affranchi d’un débat pour prendre parti sur la toxicomanie par l’alcool, de plus en
plus reconnue comme fléau national.
L’ampleur de ce phénomène fait apparaître que, malgré toutes les
institutions qui agissent dans le secteur de la protection sociale, la France n’a
encore pu faire face à ce défi de santé publique. Les propositions de cet avis
pourraient contribuer à la mise en place d’une politique globale de santé
publique, articulée avec tous les acteurs de l’assurance maladie, qui permette de
progresser dans les procédures nationales, régionales et locales de prévention et
d’épidémiologie pour mieux maîtriser l’ensemble de la santé publique. La
prévention et la lutte contre les toxicomanies pourraient ainsi prendre toute leur
place dans une telle politique qu’il revient à l’Etat d’impulser, de coordonner,
d’en assurer le suivi et d’en contrôler les applications sur le terrain. Le groupe de
la mutualité approuve cependant l’avis qui met en évidence l’actuelle
inadaptation des politiques de l’Etat, par rapport à une décentralisation
particulièrement nécessaire dans cette matière.
Le groupe de la mutualité a voté positivement.

Groupe des personnalités qualifiées

M. Schapira : « Ce rapport concerne un problème de société dont les
pouvoirs publics n’ont pris conscience que tardivement. Le rapporteur a eu
l’audace de le traiter et je l’en remercie
Les élus et les professions de santé côtoient tous les jours les problèmes de
la toxicomanie. La situation, de par son ampleur, est préoccupante.
Dans un tel contexte l’information est primordiale. Informer signifie, aussi,
anticiper l’évolution des modes de consommation. A cet égard, l’observatoire des
drogues et des toxicomanies doit jouer pleinement son rôle.
Il convient également de privilégier la communication préventive qui, pour
être efficace, doit être conçue en concertation avec les associations qui sont en
contact avec les jeunes. Des campagnes doivent être définies en partenariat avec
les ministères concernés, les élus et les collectivités territoriales en utilisant les
 I - 32

grands médias et en recourant à des images qui marquent comme cela a été fait
pour la prévention routière.
Il faut faire davantage, aussi, pour réprimer le trafic et commencer par
mieux coordonner les services répressifs, qu’ils soient nationaux ou
internationaux. Une question de principe doit également être posée sur
l’évaluation de l’efficacité des interpellations.
Il convient enfin de mieux prendre en charge les usagers. Des programmes
d’accompagnement doivent être définis et appliqués, et la continuité des soins
doit être assurée pendant les gardes à vue. Il faut, dans le même temps, lutter
contre les dépendances et donc, aussi, contre l’abus d’alcool, de tabac et de
médicaments psycho-actifs.
Le rapporteur a abordé tous ces sujets importants de manière ouverte, y
compris ceux à propos desquels les experts hésitent. D’autres rapports sur ce
sujet devront être élaborés, certaines questions comme la "dépénalisation"
devront être clairement posées car nous sommes dans un domaine où les
évolutions sont rapides.
Je voterai pour ce projet d’avis qui contient des propositions judicieuses et
innovantes ».

Groupe des professions libérales

Le groupe des professions libérales salue le travail positif de madame le
rapporteur et approuve les propositions qu’il comporte.
Il souhaite simplement ajouter que cet avis pose, une nouvelle fois, une
question importante sur la nature des travaux de notre assemblée. La recherche
d’un consensus est considérée, légitimement comme impérative. Mais cette
recherche ne risque-t-elle de conduire à éluder les problèmes de fond pour éviter
des confrontations difficiles à résoudre. Ainsi en est-il, en la circonstance, sur
deux plans :
Tout d’abord, le problème des drogues douces et de leur dépénalisation.
Alors qu’à nos frontières, l’attitude d’un voisin européen est diamétralement
opposée à la nôtre, ne devrions-nous pas, ou réviser notre position législative
actuelle, ou la confirmer pour essayer de convaincre avec le plus de force le ou
les pays divergents, et tenter une harmonisation européenne. Ceci d’autant plus
que cette disparité peut altérer quelque peu l’efficacité des accords de Schengen.
D’autre part, le problème est plus vaste, et sans doute fondamental : une
démocratie a-t-elle le droit d’empêcher l’individu de vivre comme il le veut tant
que la sécurité publique n’est pas atteinte ? Est-ce que la drogue, qui est
certainement un fléau, conduit inévitablement à la délinquance et à la criminalité
de droit commun ? Est-ce que l’homme ne doit pas bénéficier de son libre-arbitre
? La drogue n’a-t-elle pas provoqué quelques créations artistiques et ne peut-elle
être un élément de bonheur ? L’homme n’a-t-il pas le droit de choisir, même s’il
sait qu’il se détruit, une vie parsemée d’exaltation fut-elle courte, plutôt qu’une
vie qu’il estime à tort ou à raison terne et insipide.
 I - 33

Nous concevons tout à fait que vous ayez préféré laisser ces questions de
côté. Mais il nous semble qu’il était nécessaire de poursuivre la réflexion que
vous avez ouverte.
Enfin, qu’il me soit permis de souligner le rôle important des professions
libérales dans l’aide apportée aux toxicomanes pour les amener à se détacher de
la dépendance : les professions de santé, les médecins, tout particulièrement les
pharmaciens, et aussi le barreau, et notamment les jeunes avocats, qui,
individuellement et dans la discrétion, participent à cette action de soutien et de
solidarité.
Le groupe des professions libérales votera donc le projet d’avis.

Groupe de l’UNAF
L’avis soumis à l’examen de notre assemblée traduit une préoccupation
première : celle de s’adresser à des personnes toxicomanes et non à des
toxicomanies et le souci de ne pas rejeter les usagers de drogues hors de nos
villes ou hors de nos regards. Il s’agit d’un problème difficile ayant des causes
complexes et des conséquences allant bien au-delà du toxicomane, à commencer
pour sa famille. Ce fléau touche en priorité les jeunes, dans leur santé et leurs
relations, mais aussi dans leur rapport à la société tout entière, société fragilisée
par un chômage important.
Plutôt que de se lancer dans des débats idéologiques qui risquaient d’être
stériles, l’avis, après un constat lucide de la situation, fait des propositions
concrètes que l’UNAF partage. Une question de fond est posée : si vouloir
changer la lettre de la loi de 1970 ne saurait constituer une priorité et si la
légalisation de l’usage de certaines drogues, comme la levée de l’interdit qui en
résulterait, ne sont pas envisageables, ne faut-il pas tendre à clarifier les objectifs
et les mécanismes de cette loi, afin de favoriser le passage des toxicomanes sous
mains de justice vers les soins et l’insertion sociale ? Cette alternative aux
poursuites et à l’incarcération recueille l’adhésion de l’UNAF. De même, il faut
insister sur l’importance de la prévention qui doit concerner la puissance
publique, et singulièrement l’Education nationale, toutes deux ayant un rôle
spécifique à jouer. Par ailleurs, la responsabilité de ceux qui sont cités en
exemple, en particulier les sportifs de haut niveau, est engagée.
Pour l’UNAF, la prévention doit viser toutes les drogues, y compris celles
qui sont licites comme l’alcool et le tabac, tout en veillant à adapter les actions de
prévention aux diverses drogues concernées, afin de ne pas les banaliser et, par
là, en diluer l’impact. L’UNAF souhaite que soient bien prises en compte les
modifications proposées pour une meilleure efficacité de la Mission
interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie, afin de renforcer
son autonomie et d’en faire un véritable partenaire des collectivités territoriales et
des structures locales, ce qui lui permettrait d’acquérir la crédibilité souhaitée.
Les familles sont directement concernées par le fléau de la drogue.
L’UNAF apprécie que les associations familiales figurent au premier rang des
acteurs de terrain qui conduisent des actions spécialisées ou généralistes. Leur
rôle peu spectaculaire sans doute, mais irremplaçable, doit être encouragé dans la
 I - 34

durée, y compris dans le cadre des réseaux d’accompagnement à la parentalité

qui se mettent en place avec le concours de la Délégation interministérielle à la
famille. Afin qu’elles soient associées aux prises de décision dans tous les
domaines où elles interviennent, l’Union nationale et les Unions départementales
d’associations familiales, en se référant à leur mission institutionnelle, devraient
être membres de droit des organismes compétents, en particulier du Conseil
national consultatif placé auprès de la Mission interministérielle de lutte contre la
drogue et la toxicomanie.
Les hasards du calendrier font que la conférence de la Famille qui se tient
aujourd’hui verra la participation de l’UNAF à l’élaboration d’une authentique
politique familiale, à l’édifice de laquelle cet avis a apporté une pierre.
 II - 1

RAPPORT
présenté au nom de la section du cadre de vie
par Mme Sylvie Wieviorka, rapporteur
II - 2
 II - 3

Par décision en date du 7 juillet 1998, le bureau du Conseil économique et

social a confié à la section du Cadre de vie la préparation d’une étude sur « les
toxicomanes dans la cité ». La section a désigné Mme Sylvie Wieviorka en
qualité de rapporteur.
Pour son information, la section a procédé aux auditions suivantes :
- M. le professeur Henrion ;
- Mme Nicole Brévan, déléguée interministérielle à la ville et au
développement social urbain ;
- Mme Nicole Maestracci, présidente de la mission interministérielle de
lutte contre la drogue et la toxicomanie ;
- M. Alain Morel, directeur médical du Trait d’Union ;
- M. Jean-Claude Coqus, association Généralistes et toxicomanies ;
- Mme Perlette Petit, directeur de l’association Charonne ;
- Mme Nathalie Foy, substitut du Procureur près le tribunal de grande
instance de Versailles ;
- M. Serge Estier, chef de la sûreté départementale du Nord ;
- M. Gilles Leclair, chef de l’Office central pour la répression du trafic
illicite des stupéfiants.
Par ailleurs, le rapporteur a effectué sept déplacements :
- à Norrköping au Danemark ;
- au centre communal de Saint-Herblain ;
- à la communauté urbaine de Lille ;
- à Liverpool ;
- en Martinique ;
- à l’Office européen des drogues et des toxicomanies à Lisbonne ;
- au Conseil général de Seine-Saint-Denis.
Le rapporteur exprime ses remerciements aux personnalités auditionnées,
aux organisateurs des visites et missions susvisées ainsi qu’à :
- Clotilde Tascon-Mennetrier, du forum européen pour la sécurité
urbaine ;
- Nathalie Frydman et Hélène Martineau ;
- Pierre Kopp ;
- Michel Joubert ;
dont les travaux ont été une aide précieuse pour la réalisation de cette étude.
II - 4
 II - 5

INTRODUCTION

La présence de toxicomanes dans les villes françaises est devenue, depuis

les années quatre-vingt, une réalité tangible et qui s’avère durable. Il convient de
s’interroger sur les raisons de cette situation et la façon, sinon d’y mettre fin, du
moins de comprendre, d’accompagner et de traiter ce phénomène d’une façon
plus humaine. L’image du toxicomane a considérablement évolué, et une
majorité de Français s’accorde pour dire aujourd’hui que ce sont des malades
qu’il faut aider. Toutefois, dans les quartiers fortement touchés, la délinquance
liée à la toxicomanie et l’économie souterraine de la drogue, rendent la vie
quotidienne des habitants parfois très difficile, et contribuent fortement à
l’inquiétude de la population et au sentiment d’insécurité qui s’en dégage.
Depuis 1978, de nombreux rapports ont étudié la situation française face à
la toxicomanie, et préconisé d’une façon quasi unanime des modifications de la
loi de 1970, sans effet sur les divers gouvernements qui se sont succédés.
C’est pourquoi le Conseil économique et social n’a pas jugé utile d’aborder
une fois de plus cette question du statut légal de l’usage des drogues, sur laquelle
tout, ou presque, a déjà été écrit ni sur l’indispensable lutte contre le trafic qui
reste d’actualité. Il lui a semblé plus intéressant de se pencher sur la façon dont,
avec une législation globalement prohibitive qui ne semble pas devoir évoluer,
les collectivités locales et les associations tentent de lutter contre la toxicomanie,
en articulation plus ou moins harmonieuse avec l’Etat, légalement en charge du
sujet.
Il n’existe pas plus en France que dans les autres pays de l’Union
européenne de recette susceptible de faire disparaître les problèmes liés à la
présence des toxicomanes dans la cité. Nous voulons toutefois montrer que
certaines collectivités locales, principalement des villes, ont initié des politiques
originales, visant à améliorer l’intégration citoyenne des toxicomanes. Sans
renoncer à lutter contre la toxicomanie, cette approche permet d’éviter la
stigmatisation et le rejet des toxicomanes. Elle favorise en retour le nécessaire
changement d’attitude de certains d’entre eux envers la collectivité.
II - 6
 II - 7

TITRE I

LA TOXICOMANIE : DES CONCEPTS,

DES RÉALITÉS ET DES POLITIQUES
PUBLIQUES EN PLEINE ÉVOLUTION
II - 8
 II - 9

Le dictionnaire définit la toxicomanie comme un « état d’intoxication

engendré par la prise répétée de substances toxiques »1. On a toutefois coutume
de réserver le terme de toxicomanie à la consommation répétée de substances
psychoactives dont l’usage est interdit par la loi (les stupéfiants), ou bien qui sont
détournées de leur usage normal (certains médicaments, l’éther etc.). Le terme de
toxicomanie a classiquement une double connotation, celle de la pathologie (c’est
anormal, c’est une maladie), et celle de l’interdit.
Les théories, les modes de pensée, et les réalités de la toxicomanie sont en
pleine évolution. La pertinence des catégories actuelles, qui fondent notre
législation et nos politiques publiques est remise en cause par beaucoup. Des
travaux récents sont venus bousculer les idées reçues, favorisant une prise de
conscience générale du caractère mouvant et mal structuré des connaissances en
matière de drogues et de toxicomanies.

I - LES CONCEPTS ÉVOLUENT

1. Débats récents autour de la notion de drogue

En 1994, dans son « Rapport sur les toxicomanies », le Comité consultatif
national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) soulève la
question du fondement de la distinction juridique entre les drogues dont l’usage
est autorisé, comme l’alcool et le tabac, et celles dont l’usage est interdit, les
stupéfiants.
L’interrogation du CCNE porte sur les aspects scientifiques, juridiques et
éthiques de la consommation des drogues. Les conclusions sont claires : la
classification juridique des drogues ne repose sur aucun fondement scientifique.
Les connaissances récentes issues de la neurobiologie ou de la pharmacologie ne
permettent pas de justifier l’actuelle distinction entre drogues licites et drogues
illicites. Une réglementation rationnelle devrait tenir compte de la dangerosité
des diverses substances pour le système nerveux central ainsi que des risques que
leur consommation est susceptible d’entraîner. Ces risques varient, pour le
CCNE, en fonction de la nature des substances elles-mêmes, mais aussi des doses
utilisées, de la fréquence de leur consommation, de leur possible association, des
produits de coupage, du mode d’absorption, et enfin de la sensibilité individuelle.
La dangerosité des diverses drogues n’est pas la même à court, à moyen et à long
terme. Les conditions socio-économiques et l’environnement qui président aux
consommations des drogues sont également facteur d’une plus ou moins grande
nocivité.
Dans un rapport intitulé « Problèmes posés par la dangerosité des
drogues », rédigé sous la direction du professeur Bernard-Pierre Roques et remis
en mai 1998 au secrétaire d’Etat à la Santé et à l’action sociale, Bernard
Kouchner, une nouvelle classification des drogues est proposée, qui ne tient plus
compte de leur statut légal. Les drogues sont classées en fonction de leurs
facteurs de risque, qui sont au nombre de cinq :

1
Nouveau Petit Robert, Dictionnaire de la langue française, éd. 1995.
 II - 10

• dépendance physique ;
• dépendance psychique ;
• neurotoxicité ;
• toxicité générale ;
• dangerosité sociale.
Cette nouvelle classification aboutit à classer les drogues en trois groupes :
- le premier groupe, qui comprend les drogues les plus dangereuses :
l’héroïne, la cocaïne et l’alcool ;
- le deuxième groupe, celui des drogues « moyennement »
dangereuses : les psychostimulants, les hallucinogènes, le tabac et les
benzodiazépines ;
- le troisième groupe comprend le cannabis, qui fait courir les risques
les moins grands.
Tableau 1 : Classification proposée par le rapport Roques
Héroïne Cocaïne MDMA Psycho- Alcool Benzo- Cannabi- Tabac
(opioïdes) (ecstasy) stimulants diazépines oïdes
Suractivation +++ ++++ +++ ++++ + + + +
dopaminergique -

Etablissement ++ +++ ? +++ + ? + ?

d’une - -
hypersensibilité
à la dopamine
Activation du ++++ ++ ? + ++ + + +
système opioïde - -
Dépendance Très forte faible Très faible Très forte moyenne faible forte
physique faible
Dépendance Très forte Forte mais ? moyenne Très forte forte faible forte
psychique intermitten-
te
neurotoxicité faible forte Très forte forte 0 0 0
forte ( ?)
Toxicité Forte* forte Eventuel- forte forte Très faible Très faible Très forte
générale lement (cancers)
très forte
Dangerosité Très forte Très forte Faible Faible forte Faible** faible 0
sociale ( ?) (exceptions
possibles)
Traitement oui oui non non oui Non Non oui
substitutifs ou recherché recherché
autres existants
*pas de toxicité pour la méthadone et la morphine en usage thérapeutique
** sauf conduite automobile et utilisation dans des recherches de «soumission » ou
«d’autosoumission », où la dangerosité devient alors très forte
Source : extrait du « rapport Roques », p 182.

Une lecture détaillée du rapport Roques met en lumière le fait qu’aucune

substance psychoactive, même le cannabis, n’est totalement sans danger.
Cependant, lors de la remise de ce rapport au secrétaire d’Etat à la Santé et aux
affaires sociales, la présentation faite par les médias1 a pu laisser croire qu’il
s’agissait d’un plaidoyer pour la dépénalisation du cannabis, estimé moins
dangereux que le tabac ou l’alcool.

1
En particulier dans « Le Monde » du 17 juin 1998.
 II - 11

Tout comme le CCNE, le rapport Roques pose la question des fondements

de l’actuelle classification des drogues. En tout état de cause, il ne s’agit pas
d’une classification rationnelle, scientifiquement étayée, mais plutôt d’une
classification qui repose sur un ensemble d’éléments pas toujours cohérents,
économiques, historiques, culturels, liés aux diverses conventions internationales
signées par la France… Comme le relèvent N. Frydman et H. Martineau1, « les
classifications juridiques reposent souvent sur d’autres considérations. Elles ont
pu être influencées par d’autres intérêts publics et privés. Il ne faut pas oublier
que les conflits d’intérêt entre pays producteurs et pays consommateurs sont
apparus dès les premières négociations internationales sur le contrôle des
stupéfiants au début du siècle. Certains pays qui tiraient des revenus du
commerce de l’opium, s’opposaient à sa prohibition, alors que celle-ci était
réclamée par d’autres. Les biais restent évidents en ce qui concerne la
production d’alcool et de tabac, notamment dans les pays européens. ».
Les diverses logiques à l’œuvre dans l’élaboration du statut des drogues ne
coïncident plus. Il n’est même pas certain qu’elles aient jamais coïncidé. Dans la
conclusion de son livre consacré aux « Drogues et drogués au XIXème siècle »,
J.J. Yvorel évoque ainsi la loi du 12 juillet 1916, première loi française de
prohibition de l’usage des drogues : « tous les usages de toxiques ne sont pas
juridiquement condamnés. Juridiquement, la loi s’applique à une liste de
produits, elle même à géométrie variable. La « dangerosité » du produit n’est
pas le seul critère d’entrée ou de sortie. Le statut de la substance, les
considérations économiques, l’action des groupes de pression, jouent aussi un
rôle. Un médicament entre beaucoup plus facilement dans ce répertoire des
stupéfiants qu’un produit industriel. L’éther, à cheval entre les deux, n’y est
inscrit qu’en… 1984 ; le ministère de l’Industrie était contre… Socialement, la
consommation contrôlée médicalement n’est pas visée ; l’ordonnance reste un
sauf-conduit, même si la déconsidération guette tout usage de modificateurs de
conscience. »2.
Les polémiques qui ont suivi la publication du rapport Roques, soupçonné
de vouloir banaliser l’usage du cannabis, classé ici comme moins dangereux que
le tabac3, montrent bien qu’il est illusoire d’espérer fonder sur des critères
partagés par l’ensemble de la communauté scientifique une classification
juridique des drogues. Rappelons à ce propos que l’Académie nationale de
médecine, dans un « voeu » adopté à l’unanimité le 27 juin 1995, estime
indiscutables les données scientifiques concernant les effets nocifs des principes
actifs contenus dans le cannabis sur le système nerveux central, et considère
comme établi que « la consommation répétée de cette drogue est préjudiciable,
notamment chez les enfants et les adolescents. »4 .

1
Dans « la drogue : où en sommes nous ? Bilan des connaissances en France en matière de drogues
et de toxicomanies », IHESI, La Documentation Française, Paris, 1998, p. 45.
2
J. J. Yvorel, « Les poisons de l’esprit. drogues et drogués au XIXème siècle » Quai Voltaire
Histoire, Paris, 1992, p. 244-245.
3
Cf. Le Figaro du 1 /07/98, qui publie un texte signé de 10 experts en toxicologie protestant contre
les conclusions du rapport Roques.
4
Bulletin de l’Académie nationale de médecine, 1995, 179, n° 6, séance du 27 juin 1995.
 II - 12

Dans un même état d’esprit, l’Académie des sciences a publié en avril 1997
un Rapport sur les « aspects moléculaires, cellulaires et physiologiques des effets
du cannabis »1, dans lequel il est souligné que les risques encourus par les
usagers sont variables en fonction de l’intensité de la consommation et de la
concentration du cannabis en THC2. A long terme, le rapport fait état de
modifications des perceptions sensorielles. Certaines études montrent que la
consommation de cannabis provoque des effets neuronaux et peut perturber
l’apprentissage. L’Académie des sciences considère la dépendance psychique
comme avérée, traduite par un changement d’humeur chez le fumeur qui devient
abstinent, tandis que la dépendance physique n’est pas prouvée.
La classification de B. Roques qui se veut tout aussi scientifique que les
rapports de deux académies évoquées ci-dessus, n’est pas à l’abri des critiques.
Elle s’appuie en effet sur l’addition de critères relevant des sciences « dures » tels
que « la suractivation dopaminergique », et de critères plus incertains, comme
cette notion de « dangerosité sociale », définie comme « les états
comportementaux qui peuvent engendrer des conduites très agressives et
incontrôlées induits par le produit (cocaïne, alcool, psychostimulants) ou des
désordres variés (rixes, vols, crimes) pour se procurer celui-ci et des risques
pour le consommateur ou autrui, par exemple dans le cas de la conduite d’un
véhicule. » Ceci suffit à faire de cette classification, comme de toutes les autres
proposées précédemment, une classification qui n’est pas rigoureusement
scientifique.
Il semble bien que ce soit inévitable. La question posée par le Comité
national d’éthique, tout comme par le rapport Roques, ne saurait toutefois être
éludée. Il s’agit de l’explicitation des critères, et donc des priorités, qui président
au statut actuel des drogues. La santé publique n’est ici qu’un critère parmi
d’autres. Le poids de l’économie, de la géopolitique, et de la culture reste ici
majeur. Le tabac, si l’usage en était interdit, une fois les effets nocifs sur la santé
connus, n’aurait aujourd’hui aucune chance d’être légalisé dans notre pays. C’est
bien parce qu’il est consommé librement depuis plusieurs siècles qu’il paraît si
difficile d’en prohiber aujourd’hui l’usage.

2. Evolutions des concepts de la prévention : le Rapport Parquet

Le comité interministériel réuni le 14 septembre 1994 pour arrêter le plan
de lutte triennal contre la toxicomanie a inscrit comme première mesure du volet
« prévention », l’élaboration et la diffusion d’un texte de référence sur la
prévention primaire des toxicomanies. Un comité scientifique a été constitué,
sous la présidence du professeur Parquet. Le « rapport Parquet », remis fin 1997,
propose une refonte des concepts de la prévention ainsi que des nouvelles
méthodes pour la mettre en œuvre.

1
Académie des sciences : Aspects moléculaires, cellulaires et physiologiques des effets du cannabis
- Rapport n° 39, Lavoisier - Tec et Doc, avril 1997.
2
THC Delta ou 9 THC : le tetrahydrocannabinol est le principe actif du cannabis. La concentration
du cannabis en THC varie en fonction des plantes utilisées ou de la préparation qu’elles subissent.
Le titrage peut varier de 3 % comme dans le cas étudié par l’académie des sciences à 40 voire 60
%, ce qui fait du cannabis un produit hétérogène, de dangerosité éminemment variable.
 II - 13

La prévention primaire a évolué. Classiquement, elle se définit comme

l’ensemble des actions visant à diminuer l’incidence d’une maladie dans une
population, en réduisant le risque d’apparition de cas nouveaux. En matière de
toxicomanie, la prévention primaire avait deux objectifs : éviter la rencontre de la
personne avec le produit par la lutte contre l’offre, et éviter l’initialisation de la
consommation en luttant contre la demande, quelles que soient la personnalité du
consommateur et la substance consommée, pourvu qu’elle soit illicite.
De nombreux travaux ont été consacrés à distinguer les types de
consommation, en fonction de la nature du produit utilisé. On a ainsi étudié les
effets cliniques de la consommation du cannabis, de l’héroïne, de la cocaïne, de
l’alcool… Or, il est établi depuis longtemps que la plupart des toxicomanes
consomment soit en même temps, soit de façon successive, plusieurs produits.
C’est pourquoi, en matière de prévention, le professeur Parquet préconise
que l’intérêt se déplace de l’étude des types de consommation en fonction de la
nature pharmacologique de la substance consommée vers celle des
comportements de consommation des substances psychoactives quelles qu’elles
soient, qui doivent eux mêmes être distingués des complications et des
dommages liés à cette consommation.
La neurobiologie et les sciences humaines permettent d’avoir des
connaissances précises sur les comportements, les mécanismes qui les sous-
tendent ainsi que sur leurs déterminations et les facteurs qui les favorisent. Ces
connaissances sont indispensables pour construire d’une façon raisonnée des
stratégies de prévention.
Le rapport Parquet insiste sur la nécessité d’édifier un cadre théorique clair,
qui permette aux concepteurs et aux acteurs français de la prévention d’échanger
avec leurs collègues des autres pays, et de bénéficier des travaux étrangers menés
dans ce domaine.
Nous avons évoqué plus haut la difficulté qu’il y a à classer les drogues de
manière scientifiquement fondée. Les connaissances en matière de toxicomanie
sont vastes, mais les comparaisons et les compilations des différents travaux sont
délicates à mener, tant les concepts et les mots utilisés pour décrire les
phénomènes divergent selon les auteurs et les pays considérés.
Le professeur Parquet retient trois comportements distincts, l’usage, l’abus
et la dépendance, qui ont des définitions internationalement reconnues : « La
référence aux trois comportements distincts d’usage, d’abus et de dépendance
permet à tous les acteurs intervenant dans ce champ d’avoir une base commune
d’observation en ce qui concerne les comportements de consommation des
substances psychoactives, et donne une cohérence à la diversité des actions de
prévention, de soins et de réhabilitation. »1.
Le Professeur Parquet souligne que la dépendance, telle qu’elle est définie
dans les deux principales classifications internationalement validées qui sont le
DSMIV (classification de l’Association Américaine de Psychiatrie) et le CIM 10
(classification de l’Organisation mondiale de la santé), est une entité

1
Rapport du professeur Parquet, Editions du CFES, 1997, p. 25.
 II - 14

psychopathologique et comportementale en rupture avec le fonctionnement banal

et habituel des individus. Autrement dit, il s’agit d’un trouble mental, qui doit
être considéré au travers de ses caractéristiques biologiques, psychologiques,
sociales, culturelles et éthiques. Pour le DSM IV, la dépendance se définit
comme « un mode d’utilisation inapproprié d’une substance, entraînant une
détresse ou un dysfonctionnement cliniquement significatif, comme en
témoignent trois ou plus des manifestations suivantes survenant à n’importe quel
moment sur la même période de douze mois. » (suit une énumération de sept
types de manifestations).
L’abus, ou usage nocif de substances psychoactives est caractérisé par une
consommation susceptible d’induire des dommages dans les domaines
somatiques, psychoaffectifs ou sociaux, pour le sujet soi-même, pour son
environnement proche ou pour la société.
Enfin, l’usage est caractérisé par la consommation de substances
psychoactives n’entraînant ni complication, ni dommage.
Cette approche privilégie le sujet et ses modalités comportementales face
aux drogues et à leur statut licite ou illicite. Si la dépendance, qui définissait jadis
la toxicomanie, paraît à tous comme une entité bien établie, il n’en va pas de
même pour la distinction entre usage et abus, comme le relève le professeur
Parquet lui-même :
« La distinction faite par les grands organismes internationaux entre usage
et abus, ou usage nocif, pose explicitement le fait qu’il pourrait y avoir pour
certaines substances et certaines modalités de consommation, une
consommation sans risque et non dommageable pour la personne. Cette
affirmation justifie les politiques de certains pays en matière de drogue. Elle
sous-tend la proposition de dépénalisation ou de légalisation de l’usage de
certaines substances psychoactives. Un grand nombre de pays contestent
vigoureusement cette affirmation, ce qui les amène à réglementer ou à interdire
la consommation des substances psychoactives inscrites au tableau des
stupéfiants. »1.
La difficulté est la même, s’agissant de préciser les concepts de la
prévention, que quand il s’agit d’étudier la dangerosité des drogues. Les enjeux
scientifiques ne sont pas les seuls, ni même la priorité. Toute étude qui montre
par exemple, et il en existe beaucoup2, qu’un usage de cannabis peut ne générer
ni dommages, ni complications, court le risque d’être immédiatement interprétée
par les tenants de la dépénalisation comme par ceux de la prohibition dans le sens
qui leur convient. C’est toute la difficulté dans un pays comme la France de
mener une réflexion sereine et rationnelle sur un sujet aussi passionnel que la
toxicomanie.
En matière de prévention primaire, le triptyque usage/abus/dépendance se
décline en :

1
Idem, p. 30.
2
Entre autres : Le Cannabis en France, par R. Ingold et M. Toussirt, ou « L’usage dur des drogues
douces, recherche sur la consommation de cannabis dans la région parisienne » Grass-Iresco,
Mildt/Mesr, 1995-1997.
 II - 15

• prévenir la rencontre de la personne avec les produits. C’est d’une part

la classique « lutte contre l’offre », qui correspond globalement aux
stratégies répressives, d’autre part la lutte contre la demande, qui
implique toutes sortes de stratégies visant à renforcer, essentiellement
chez les jeunes, les capacités à refuser de consommer des substances
psychoactives dès lors qu’elles leur sont proposées ;
• prévenir le passage de l’usage à l’abus, puis à la dépendance. Ce
passage n’est pas obligatoire. Certaines actions de prévention peuvent
favoriser la désescalade, le retour à l’abstinence après une phase
d’usage ou d’abus ;
• Mettre en œuvre, pour ceux qui usent, abusent ou dépendent des
substances psychoactives, une politique sanitaire de réduction des
risques, visant non seulement les risques infectieux (hépatites et Sida),
mais aussi les risques sociaux, psychologiques, professionnels.
Si chacun s’accorde pour souligner l’importance de la prévention en
matière de lutte contre la toxicomanie, les opinions divergent sur la nature des
stratégies à mettre en œuvre, des acteurs à privilégier, des moyens qui doivent lui
être consacrés.
Le travail du professeur Parquet a le mérite de proposer une remise à plat
des concepts et des pratiques. Il évite soigneusement l’écueil du statut légal des
substances psychoactives, puisque son analyse est centrée non plus sur les
produits, mais sur les personnes et leur comportement. Il permet une approche
plus large des consommations de substances psychoactives que
traditionnellement, et qui rend bien compte de ce que l’on observe en pratique :
rares sont les consommateurs d’une seule substance, la plupart consomment
plusieurs produits à la fois ou successivement.
Ces travaux vont dans le même sens que ceux du professeur Roques ou du
Comité d’éthique : il s’agit de fonder, en matière de prévention et de soins, des
pratiques raisonnées, donc raisonnables, tout en laissant de côté la question du
statut légal des drogues, qui répond à bien d’autres considérations.
Ces nouveaux concepts permettent une approche souple et non
stigmatisante des diverses modalités de la consommation des drogues. Ils
pourraient favoriser à terme une meilleure intégration des toxicomanes dans la
cité, aux côtés des consommateurs de substance licites, au premier rang desquels
il faut mentionner les alcooliques.

II - LA RÉALITÉ DE LA TOXICOMANIE CHANGE : ASPECTS

ÉPIDÉMIOLOGIQUES ET SOCIOLOGIQUES

1. De la difficulté de fournir des données fiables…

« Combien y a t- il de drogués en France ? » est le type même de question
à laquelle il est impossible d’apporter une réponse sérieuse » écrivait Monique
Pelletier en janvier 1978, dans son rapport au Président de la République sur les
problèmes de la drogue. Elle poursuivait : « Les réponses abondent, qui ne
reposent sur rien, mais que chacun oppose à l’adversaire supposé, car
 II - 16

l’évaluation statistique que l’on donne du phénomène est indissociable d’une

prise de position sur le fond, chacun étant porté à sous-estimer ou à surestimer
l’ampleur du phénomène pour justifier la politique, libérale ou répressive, qu’il
souhaite. »1.
La situation n’a évolué que lentement, puisque Catherine Trautmann, dans
son rapport sur la toxicomanie remis au premier ministre en février 1990,
réclamait toujours la mise en place d’une véritable surveillance épidémiologique.
C’est à la suite de ce rapport que la Délégation générale de lutte contre la drogue
et la toxicomanie (DGLDT) ancêtre de l’actuelle Mission interministérielle de
lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) ) commande à René Padieu,
inspecteur général à l’INSEE, un rapport sur les sources statistiques disponibles
sur la drogue. Les remarques faites à l’époque restent valides aujourd’hui, et c’est
pourquoi elles méritent d’être rapportées ici.
René Padieu rappelle le caractère complexe du phénomène étudié, et les
difficultés pour y avoir accès. Il souligne de caractère ambigu des données
recueillies par des institutions diverses (police, justice, douanes, centres de soins
etc.), avec des méthodes et des interprétations éminemment variables.
Les statistiques sont le plus souvent des statistiques « de clientèle », qui
reflètent au moins autant les performances des institutions que le phénomène
social qu’elles ont à traiter.
Enfin, selon les définitions retenues, et l’on a pu voir plus haut qu’on est
aujourd’hui sous cet angle en pleine recomposition, les résultats seront classés
différemment.
Si la question du recueil des données mérite d’être considérée avec
prudence, il en va de même avec celle de l’interprétation des chiffres recueillis.
En 1994, le professeur Henrion, dans son rapport au Premier ministre,
préconise lui aussi un renforcement de la surveillance et de la recherche
épidémiologiques.
La création, en 1994, de l’Observatoire français des drogues et des
toxicomanies (OFDT), après celle, en 1993, d’un Observatoire européen des
drogues et des toxicomanies (OEDT), montre que si les choses avancent
lentement, elles avancent tout de même….
Les données recueillies proviennent de trois types de sources : les chiffres
issus des services de police, de gendarmerie et des douanes, ceux issus du
système socio-sanitaire, auxquels il convient d’ajouter les résultats des diverses
enquêtes menées en population générale (baromètre santé du CFES, enquêtes de
l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) en milieu
scolaire, enquêtes menées dans les centres de sélection de l’armée etc.). La
qualité pas toujours excellente de la collecte des renseignements, les ambiguïtés
de définitions concernant les drogues et les toxicomanes ainsi que les difficultés
méthodologiques d’extrapolation des résultats font que les chiffres avancés

1
Rapport de la mission d’étude sur l’ensemble des problèmes de la drogue, présenté par Monique
Pelletier, La Documentation Française, janvier 1978, p. 66-67.
 II - 17

devront être considérés avec prudence, même si des progrès ont été faits ces
dernières années dans tous ces domaines.

2. Evolutions épidémiologiques récentes

Lors de son audition par la section du Cadre de vie du Conseil économique
et social, le professeur Henrion, qui préside le Conseil scientifique de
l’Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT), a retracé les
évolutions récentes en matière de drogues et de toxicomanies1.
Le nombre des usagers a beaucoup augmenté des vingt dernières années.
Les différentes études de prévalence laissent penser que le nombre
d’héroïnomanes se situe entre 160 000 et 200 000. Il semble que ce phénomène
qui a décuplé depuis le début des années soixante-dix, soit aujourd’hui stabilisé.
Dans son rapport de 1996, l’OFDT estimait à sept millions le nombre de
personnes ayant consommé au moins une fois du cannabis dans leur vie, et à
deux millions ceux qui en auraient consommé dans l’année écoulée. Pour Marie
Choquet et Sylvie Ledoux (Inserm, 1993), au-delà de 18 ans, 38 % des garçons et
22 % des filles ont consommé au moins une fois une drogue illicite, en général
du cannabis. Une enquête menée en 1998 par le CFES retrouve des chiffres en
tous points comparables.
Les consommateurs sont de plus en plus jeunes. L’âge moyen de la
première consommation (en général, il s’agit de cannabis), est de 14 ans. La
proportion des mineurs interpellés par l’Office central de répression du trafic
illicite des stupéfiants (OCRTIS) est en augmentation (12 % de l’ensemble des
interpellations en 1996, 13,7 % en 1997).
La consommation des drogues s’est étendue à l’ensemble de la société, y
compris à des secteurs jusqu’ici épargnés, tels que les ouvriers et les cultivateurs.
Le trafic s’est propagé sur l’ensemble du territoire, et n’est plus cantonné aux
zones urbaines.
La nature des drogues consommées évolue elle aussi : augmentation de la
consommation de cocaïne, réapparition du LSD, apparition de nouvelles drogues
dites « de synthèse » (ecstasy, amphétamines), détournement de médicaments
psychoactifs (benzodiazépines).
Dans une très large majorité, les consommateurs de drogue sont aussi
consommateurs d’alcool (88 % dans l’étude INSERM de 1993) et de tabac (67 %
dans cette même étude). La fréquence des polytoxicomanies ne cesse
d’augmenter : 63 % des toxicomanes suivi dans le système sanitaire et social en
novembre 1993 consommaient plus d’un produit toxique, contre 59 % l’année
précédente. L’alcool occupe une place prépondérante dans ces polytoxicomanies
(52 % des cas) devant les médicaments psychotropes et le cannabis.
Quelle que soit la drogue en cause, on retrouve une proportion de 70 % de
consommateurs du sexe masculin contre 30 % de filles, sauf pour l’ecstasy, où la
proportion de filles tend à rejoindre celle des garçons.

1
La plupart de ces chiffres nous ont été communiqués par le professeur Henrion, et figurent dans le
dernier rapport annuel de l’OFDT : « Drogues et toxicomanies, indicateurs et tendances », édition
1996.
 II - 18

Les données précises concernant la situation sanitaire et sociale des

toxicomanes sont issues des études menées par le secteur socio-sanitaire. Elles
recoupent globalement les données fournies par le secteur répressif, mais avec
quelques différences, dues au fait que les toxicomanes interpellés ou incarcérés
ne sont pas tout à fait les mêmes que ceux qui ont recours au dispositif d’accueil
et de soins.
D’une manière générale, les toxicomanes connus comme tels ont un âge
moyen d’environ 25/27 ans. Ils sont majoritairement de nationalité française (de
70 à 90 % selon les sources). Leur insertion dans la vie active est faible : 72 %
des toxicomanes suivis en novembre 1994 n’exercent aucune activité
professionnelle, et ceux qui exercent un emploi sont dans une situation
généralement précaire. Les toxicomanes déclarent neuf fois sur dix bénéficier
d’un régime d’assurance maladie. Un quart des toxicomanes perçoit le RMI. Des
études de terrain soulignent qu’au fil des années, on assiste à une radicalisation
de la précarisation et des états de pauvreté parmi certaines populations de
toxicomanes.
Les problèmes de santé spécifiques aux toxicomanes sont l’infection par le
VIH et les hépatites, principalement l’hépatite C. La proportion de sujets
séropositifs vis-à-vis du VIH se situe aux environs de 20 %. Ce chiffre est en
nette diminution depuis 1991. La proportion de toxicomanes contaminés par le
virus de l’hépatite C est mal connue. Les chiffres varient entre 50 et 70 %, selon
que l’on étudie l’ensemble des toxicomanes, ou que l’on ne retient que ceux qui
consomment par voie intraveineuse.
Les décès par surdose d’héroïne, après avoir été en forte augmentation
jusque en 1995 sont en diminution régulière depuis cette date. Cette diminution
est mise au crédit du développement des traitements de substitution, mais
s’accompagne d’une augmentation préoccupante des décès par surconsommation
médicamenteuse, non explicitement liée au suicide.
Tableau 2 : Nombre de décès par surdose d’héroïne
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
318 350 411 499 454 564 465 393 228
Source : rapport OCRTIS 1997.

III - ASPECTS SOCIOLOGIQUES PARTICULIERS : LA QUESTION DU

RAPPORT ENTRE DÉLINQUANCE ET TOXICOMANIE ;
L’ÉCONOMIE SOUTERRAINE DE LA DROGUE DANS LES
QUARTIERS

1. Toxicomanie et délinquance1
La relation entre toxicomanie et délinquance n’est pas une relation simple.
Il faut tout d’abord rappeler que l’usage de drogues est en soit, du fait de la loi du
31 décembre 1970, un délit. Toutefois, quand on évoque les liens entre

1
Les éléments d’analyse ci-dessous empruntent beaucoup à l’ouvrage de Nathalie Frydman et
Hélène Martineau : La drogue, où en sommes-nous, déjà cité.
 II - 19

toxicomanie et délinquance, on fait le plus souvent allusion à des délits autres

que le simple délit d’usage de stupéfiants.
Les acteurs de la répression, tout comme ceux qui exercent dans le champ
sanitaire et social, mettent volontiers en avant un lien de causalité entre
toxicomanie et délinquance. Ils le font pour des raisons qui sont parfois
diamétralement opposées. Dire que la toxicomanie est une cause de délinquance
justifie pour les uns l’interdit qui pèse sur l’usage des drogues, pour les autres la
levée de la prohibition, qui renchérit les coûts et « oblige » les toxicomanes à
voler pour acheter leur drogue.
L’analyse de la relation entre drogue et délinquance requiert, avant de
conclure, au minimum deux étapes :
- les délinquants, d’une manière générale, sont-ils plus ou moins
consommateurs de substances psychoactives que l’ensemble de la
population ?
- les toxicomanes ont-ils des comportements délictueux spécifiques ?
Si de nombreuses études montrent que les sujets connus comme délinquants
consomment significativement plus de psychotropes que les autres, il demeure
difficile d’en déduire que la délinquance est une conséquence directe de la
consommation de drogues. L’abus de substances psychoactives est un paramètre
parmi d’autres facteurs criminogènes. Il est à noter que bien souvent des actes
délictueux ont précédé le début de la toxicomanie, et non l’inverse1.
Dans une étude de terrain consacrée au rapport entre drogue et délinquance
à Amsterdam2, une équipe de sociologues propose trois modèles théoriques de la
relation entre drogue et délinquance. Selon le premier modèle, les toxicomanes
sont conduits à la délinquance parce qu’ils doivent engager de grandes dépenses
pour acquérir les produits. Ce modèle suppose que les toxicomanes sont
physiquement dépendants de leurs consommations et qu’ils tomberaient malades
s’ils ne jouissaient pas d’une quantité quotidienne minimale. Cette position est
généralement désignée par le terme « d’hypothèse de la fatalité ». Au contraire,
le second modèle considère que « la délinquance conduit à la consommation de
drogues ». Dans cette perspective, être délinquant suppose à la fois un
environnement, des groupes d’appartenance et des cadres cognitifs qui autorisent
un passage vers les stupéfiants. Le troisième modèle soutient que la
consommation de drogues et la délinquance sont des manifestations spécifiques
et distinctes d’une même déviance, manifestations qui se renforcent
mutuellement. La déviance est ici analysée comme le résultat de réactions
collectives et individuelles aux déterminations socio-économiques les plus
flagrantes. Dans ce contexte théorique, la délinquance liée à la drogue est en
partie expliquée par le statut moral qu’offre la drogue au consommateur et par les
conditions sociales d’usage des stupéfiants. Les racines du mal ne sont plus les

1
Denis Richard et Jean-Louis Senon, A propos des liens entre comportement toxicomaniaque et
comportements délinquants, Revue Documentaire Toxibase, n° 2, 1997.
2
Martin Grapendaal, Ed Leuw et Hans Nelen, Drogue et délinquance dans un contexte de
tolérance. La situation à Amsterdam, paru dans les Cahiers de la sécurité intérieure, revue de
l’IHESI, 1998, p. 63/83.
 II - 20

substances aliénantes, mais les conditions culturelles et les structures socio-

économiques.
Pour les auteurs de cette étude, chacun de ces trois modèles est valide pour
certains types de consommateurs, et sous certaines conditions. L’étude de terrain
menée à Amsterdam à la fin des années quatre-vingt montre que les
comportements délictueux des toxicomanes ne peuvent être isolés du contexte
sanitaire et social dans lequel ils se produisent.
De nombreuses recherches, menées tant en Europe qu’en Amérique du
Nord, confirment l’existence d’un lien entre toxicomanie et délinquance.1 En
France, une étude de 1993 trouve une proportion de 50 % de toxicomanes parmi
les personnes détenues à la Maison d’arrêt de Fleury-Mérogis2. Entre 60 et 70 %
de ces sujets ont débuté leur conduite toxicomaniaque avant une première
incarcération, et près de 50 % d’entre eux sont passés devant un juge des enfants
avant le début de leur toxicomanie.
On retrouve des chiffres du même ordre dans diverses études menées en
France, en Espagne. Aux Etats Unis, le « Drug Use Forecasting System » permet
d’évaluer la prévalence de l’usage de drogues illicites chez des individus arrêtés
dans vingt-quatre villes américaines, par recueil d’urine et auto-révélation de la
consommation. Dans cette étude, entre 50 et 80 % des hommes et 45 à 85 % des
femmes présentent des traces de drogue dans l’urine (cannabis et cocaïne pour les
hommes, cocaïne, médicaments et héroïne pour les femmes). Ces taux sont de 17
à 25 fois supérieurs à ceux retrouvés dans la population de référence3.
Il existe plusieurs modalités de délinquance liée à la consommation de
drogues :
• La délinquance pharmacologique naît de la composition même du
produit, qui peut générer des états violents. Ce fait est bien connu avec
l’alcool, mais peut se retrouver sous des formes diverses avec d’autres
substances psychoactives. Les benzodiazépines favorisent la
désinhibition et les passages à l’acte, la cocaïne et les amphétamines
peuvent générer des paranoïas aiguës, tous les psychotropes, en
association avec l’alcool, peuvent causer des états confusionnels.
• On appelle délinquance économico-compulsive l’ensemble des actes
délictueux liés aux impératifs économiques de l’acquisition des drogues.
Ces liens semblent évidents pour des sujets dépendants physiquement
de drogues coûteuses, et qui doivent se procurer l’argent nécessaire.
Dans une note à l’intention de la Fondation Saint-Simon, Pierre Kopp,
spécialiste de l’économie de la drogue, étudie cette « délinquance
acquisitive »: « L’image du toxicomane à la recherche de ses mille
francs quotidiens nécessaires à sa consommation de drogue a presque
acquis le statut de fait documenté alors qu’en moyenne, le besoin
d’argent des héroïnomanes est beaucoup plus bas (…) Dans une

1
Cf Toxibase n° 2, Délinquance et toxicomanie, dossier réalisé sous la direction de M.D. Barré,
D. Richard, J.L. Senon, Lyon, 1997.
2
C. Sueur et T. Rouault, Toxicomanes en prison, Revue documentaire Toxibase n° 1, 1993.
3
Schneeberger et Brochu, 1995, cité par D. Richard et J.L. Senon, Toxibase n° 2, 1997.
 II - 21

capitale européenne, il est raisonnable d’estimer qu’en moyenne, un

héroïnomane très dépendant doit se procurer par la délinquance (hors
trafic de drogue) entre cent et deux cents francs par jour. Sachant que,
pour les femmes, la prostitution représente, selon les pays, jusqu’à 2/3
de la délinquance alors qu’elle reste marginale chez les hommes, le
revenu nécessaire pour se procurer de la drogue n’est pas extravagant.
Bien sûr, cette délinquance est le plus souvent durement ressentie par
la population, car la fréquence des délits commis pour obtenir des
petites sommes d’argent est particulièrement élevée, d’où un fort degré
de victimisation pour un montant relativement bas.»1.
Diverses études permettent de mieux approcher les origines des revenus des
toxicomanes, ainsi que la nature des délits commis pour acquérir la drogue.

1
P. Kopp, Drogue, réduire le coût social, notes de la Fondation Saint-Simon, déc. 1998, p. 16.
 II - 22

Tableau 3 : Origine du revenu des consommateurs dépendants de la drogue*

% du revenu issu % %
Pays Echantillon de la délinquance du revenu issu du revenu issu
(hors trafic de du trafic de d’activités
drogue) drogue légales
Ecosse Hommes
héroïnomanes sévères 39 50 10
Ecosse Hommes
consommateurs 69 21 10
modérés d’héroïne
Allemagne Hommes
héroïnomanes 41 37,5 21,5
dépendants
Allemagne Femmes
héroïnomanes 43,7 32,4 17,1
dépendantes
Pays-Bas Consommateurs
d’opiacés 21 18 60
USA Hommes
consommateurs 26 19 34
irréguliers d’héroïne
USA Consommateurs
réguliers d’héroïne 35 20 23
USA Consommateurs
quotidiens d’héroïne 36 29 14
USA Hommes, Chicanos et
Blancs dépendants 48 27 25

Source : « Paying for heroin », Institute for Studies on Drug Dependance, 1994, cité par Pierre Kopp,
Note pour la Fondation, Saint-Simon, p. 16.
* Les différentes études portent sur le début des années 1990. Le total ne fait pas nécessairement 100
% du fait des imprécisions statistiques.
Même si ce type de tableau doit être considéré avec réserve car on ne sait
pas comment ces chiffres ont été établis, et qu’ils comparent des situations et des
populations différentes, il a le mérite de montrer que la part du revenu issu de la
délinquance investie dans l’achat des drogues varie selon le type de toxicomane
considéré, ainsi que selon les pays. C’est aux Pays-Bas, où l’aide sociale est très
développée et l’héroïne bon marché et facile d’accès, qu’elle est le plus faible.
Une équipe anglaise a procédé à une enquête détaillée du comportement de
1 075 toxicomanes, afin de chiffrer le revenu moyen par toxicomane de la
délinquance acquisitive.
 II - 23

Tableau 4 : Infractions et délinquance acquisitive

Type de délit Revenu acquis par le toxicomane %
« type »en francs (médiane)
Cambriolages 18.670 27
Vols 2.710 4
Vols à l’étalage 46.010 66
Vols de véhicules 2.130 3
Total du revenu de la 69.520 100
délinquance acquisitive
Source : A. Healey et alii, 1998, cité par Pierre Kopp, Note pour la Fondation Saint-Simon, p. 17.

Le revenu annuel de la délinquance acquisitive est faible (69 520 F) et

correspond à environ 190 F par jour.
• Certains sociologues considèrent que le lien entre toxicomanie et
délinquance participe d’un « style de vie ». Ce modèle est dit
« systémique », et avance qu’il existe une interaction complexe (qui
n’est pas pour autant une relation stricte de cause à effet) entre un
milieu criminogène, un style de vie déviant et le marché de la drogue.
Ce n’est pas le produit lui même qui est responsable de la délinquance ;
c’est l’interaction entre des sujets ayant un style de vie déviant et qui
opèrent des transaction illégales dans un environnement criminogène
qui sera prise en compte1.
L’équipe de la Direction centrale des renseignements généraux (DCRG),
conduite par Mme Lucienne Bui Trong, propose une classification des quartiers
sensibles à partir de son travail de terrain. Huit degrés de violence sont identifiés,
de la violence en bandes, sans caractère anti-institutionnel (dégré n° 1) à la
guérilla urbaine (degré n° 8). Evalués à 800 en 1991, 1088 quartiers sensibles ont
été recensés en 1997 parmi lesquels 751 concernaient des atteintes sérieuses à
l’ordre public. 55 % des violences relèvent du degré 1.
La DCRG dénombre 132 quartiers dans lesquels le trafic d’héroïne est
visible (graphique n° 1) et 87 dans lesquels les violences visent à protéger le
commerce de stupéfiants (graphique n° 2).

1
Brochu S. Drogue et criminalité, une relation complexe. Presse de l’Université de Montréal, 1995,
226 p.
 II - 24

Graphique 1 : Quartiers « sensibles » où le trafic d’héroïne est visible

(en nombre de quartiers), 1993-1997

140
130
120
110
100
90
80
70
60
50
1993 1995 1997

Graphique 2 : Quartiers sensibles où se produisent des violences spécifiques

visant à protéger le commerce des stupéfiants
(en nombre de quartiers), 1993-1997

90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1993 1995 1997

Source : Violences et insécurité urbaines - Que Sais-je ? - Alain Bauer et Xavier Raufer - PUF 1998

Il convient d’être prudent dans l’analyse des liens entre délinquance et

toxicomanie. Si ces liens sont certains, le décryptage de leur nature se fait à
travers des modèles théoriques divergeants, et dans une certaine mesure
complémentaires. Les politiques à mettre en œuvre pour réduire l’impact de la
délinquance issue de la toxicomanie doivent, en tout état de cause, tenir compte
de la complexité du rapport délinquance/toxicomanie, et se garder des analyses
simplistes qui amènent à des fausses solutions. La délinquance des toxicomanes a
de multiples facettes, pharmacologiques, économiques, sociales, juridiques et
culturelles. La régulation des aspects économiques de la délinquance des
toxicomanes par la légalisation du commerce des drogues peut paraître une idée
séduisante. Toutefois, on peut s’interroger sur l’impact qu’aurait une telle mesure
sur les aspects pharmacologiques et sociaux de la question, et se demander si
globalement, le bénéfice en termes de délinquance serait si considérable.
 II - 25

Dans la cité, l’impact négatif de la délinquance toxicomaniaque est pour

l’essentiel lié au caractère répétitif des petits délits (vols à la tire, vols à l’étalage)
commis par les toxicomanes pour se procurer leur drogue, et qui touchent bien
souvent des personnes vivant dans les mêmes quartiers qu’eux. L’étude menée à
Amsterdam montre que cette délinquance acquisitive n’a rien d’inéluctable, et
qu’une politique de traitements de substitution large, couplée à des prestations
sociales généreuses, la réduit considérablement1. Toutefois, comme le souligne à
juste titre Pierre Kopp2, « la compréhension des problèmes de délinquance
causée par les drogues ne doit pas être cantonnée à une approche comptable de
la question. L’existence de zones de revente et de consommation,
l’envahissement des parties communes d’immeubles par les consommateurs et
les revendeurs de certains quartiers et, plus généralement, un comportement
antisocial engendrent un sentiment d’insécurité qui, bien qu’il ne puisse pas
facilement être évalué, vient s’ajouter aux données généralement recensées. ».

2. L’économie souterraine de la drogue dans les quartiers

« La drogue n’enrichit pas les banlieues », écrit Pierre Kopp3. Cette
affirmation est corroborée par certaines études françaises ainsi que par de
nombreux travaux nord-américains.
Entre le consommateur qui paye la drogue au prix fort, et le trafic organisé
à l’échelle internationale, on trouve l’échelon du trafic local, censé alimenter une
économie souterraine dans les quartiers difficiles.
Michel Schiray a étudié pour le Conseil national des villes (CNV), six
quartiers de diverses agglomérations françaises4. L’économie souterraine est un
phénomène économiquement limité dans ces quartiers, et qui repose sur des
petits réseaux. La consommation de cannabis est largement banalisée, tandis que
celle d’héroïne demeure de faible importance. Dans le quartier du Val d’Argent,
à Argenteuil (28 000 habitants, 22 % entre 18 et 24 ans, 17 % de population de
nationalité étrangère, 1 jeune sur 3 au chômage), 80 % des garçons de moins de
30 ans consomment régulièrement du cannabis, contre 50 % des filles. Les
consommateurs réguliers d’héroïne sont au nombre d’environ 50. Le trafic de
cannabis est aux mains d’usagers revendeurs qui ne dégagent que peu d’argent de
leur activité. Le trafic d’héroïne occupe cinq revendeurs, dont un seul est
susceptible de réel enrichissement.
L’étude de Sylvain Aquatias et col. sur « l’usage dur des drogues douces »5
confirme cette notion d’un faible revenu du trafic de cannabis en banlieue. Une
soirée moyenne de vente dans une cité rapporte entre 500 et 900 F. Le gain réel
d’un dealer se situe aux alentours de 5 000 F par mois, compte tenu des divers
aléas de la vente, avec des fluctuations selon les points de vente et les époques.

1
M. Grapendaal, E Leuw, H Nelen, étude citée ci dessus.
2
P. Kopp, Note pour la Fondation Saint Simon, p. 18.
3
P. Kopp, ouvrage cité, p 19.
4
Conseil national des villes, L’économie souterraine de la drogue, travaux animés par Michel
Schiray, Maison des sciences de l’homme, synthèse des recherches, Paris, juin 1994.
5
S. Aquatias, H. Khedim, N. Murard et col ; l’usage dur des drogues douces, Recherche sur la
consommation de cannabis dans la banlieue parisienne, MILDT/MESR, 1995-1997.
 II - 26

Pour les dealers de proximité, la vente et la revente de cannabis sont des

économies d’appoint ou de survie, ce qui n’est pas le cas du trafic d’héroïne, plus
lucratif, mais plus dangereux.
En effet, le risque d’être arrêté est, pour un petit revendeur de cannabis,
quasi nul, tandis que de 10 à 20 % des revendeurs de drogues dures sont
interpellés au moins une fois par an1.
Une étude menée aux Etats-Unis (P. Reuter et col., 1991) indique qu’à
Washington DC, les revendeurs de rue gagnent entre 600 et 700 F par jour,
chiffres en tout point comparables à ceux trouvés dans les études françaises. Le
paradoxe de la situation des petits revendeurs réside dans le divorce entre une
analyse comptable, qui montre des résultats somme toute modestes, et le vécu
qu’ils en ont. Le petit trafic permet à celui qui s’y livre de résoudre son problème
d’approvisionnement en drogue et de survie matérielle immédiate. Ceci va de
pair avec une sous-estimation des risques encourus, qui explique qu’aux Etats-
Unis, la revente de drogue soit devenue une activité attrayante pour les minorités
pauvres, et en particulier les jeunes noirs.
Le travail de Michel Kokoreff sur l’économie informelle de la drogue2
s’intéresse aux représentations des institutionnels. Pour cers derniers, l’existence
d’une économie souterraine de la drogue semble être le corollaire du chômage.
Les retombées économiques du trafic leur paraissent marginales. Si quelques
familles vivent du trafic, le reste des sommes parfois importantes qui transitent
dans certaines banlieues sont instantanément réinvesties dans la consommation.
Les travailleurs sociaux sont sévères pour les parents des jeunes trafiquants, qui
sont à leurs yeux bien souvent complices, quand ils n’en bénéficient pas
directement, des activités illicites de leur progéniture.
L’argent dégagé par la vente de drogue n’est qu’exceptionnellement investi
durablement. Il est en général consommé, dans une existence sans projection vers
l’avenir.
Il faut noter que si les dealers vivent souvent dans les quartiers où ils
exercent leur activité, leur zone de chalandise s’étend à travers la ville et
notamment dans les quartiers résidentiels plus riches, assurant ainsi des transferts
monétaires parfois non négligeables.
Sur un tout autre plan, le développement de cette économie parallèle de
substitution ne manque pas d’être préoccupant. En effet, il modifie
fondamentalement les valeurs de notre société en justifiant ou à tout le moins en
rendant acceptable un comportement illégal et répréhensible. Le blanchiment de
l’argent de la drogue dans des activités commerciales tout comme son
investissement dans des acquisitions ostentatoires (voitures, vêtements, loisirs) ne
peuvent que choquer une population qui, d’une manière générale, vit assez
durement dans ces quartiers.

1
Calcul sommaire découlant de l’estimation du nombre de revendeurs de cannabis et de drogues
dures, corrélé aux chiffres des interpellations fournis par l’Ocrtis.
2
M. Kokoreff, De la défonce à l’économie informelle. Processus pénal, carrières déviantes, actions
de prévention liés à l’usage de drogues dans les quartiers réputés « sensibles », Clerse-Ifresi,
décembre 1997.
 II - 27

Globalement, le trafic de drogue constitue une économie parallèle et de

substitution face à la crise. Cette économie prendra d’autant plus d’importance
qu’elle touchera des quartiers où cette crise frappe de plein fouet. Le trafic de
drogue s’inscrit dans un ensemble de pratiques délinquantes (cambriolages, vols,
rackets) et dépasse parfois le cercle des seuls délinquants notoires pour impliquer
leur famille.
Si l’impact économique du deal reste souvent limité sur les quartiers,
l’image du dealer peut être attractive pour certains jeunes, ce qui préoccupe
fortement élus, magistrats, et travailleurs sociaux.
Pierre Kopp1 estime à 250 000 le nombre de petits trafiquants de cannabis,
et considère que le trafic de drogues dures occupe entre 16 000 et 30 000
personnes en France. S’il existe incontestablement un « milieu criminel »
spécialisé dans des trafics de drogues très lucratifs en gros et demi-gros, on ne
saurait adhérer à l’idée d’une jeunesse des banlieues choisissant de manière
rationnelle une carrière criminelle, par comparaison avec les perspectives offertes
par la société et qui seraient jugées moins compétitives. Le petit trafic est peu
lucratif, et obéit à des logiques peu rationnelles. Il demeure dans les banlieues
l’apanage de jeunes relativement pauvres, et appelés à le rester.
D’autres travaux concluent à l’importance plus grande de l’économie
souterraine de la drogue. Une estimation proposée par Jacques Franquet2
concerne le trafic de haschisch dans le quartier Laënnec à Hem près de Roubaix.
Une enquête réalisée à l’issue du démantellement d’un réseau en 1997 a permis
d’établir que « le trafic avait généré au moins trois millions de francs de
bénéfice net ».
Alain Bauer et Xavier Raufer rapportent dans leur ouvrage « Violence et
insécurité urbaine »3 le résultat d’une observation de plusieurs mois qui a conduit
à une estimation financière du trafic d’héroïne sur un site :
« Voici un exemple concret des sommes colossales générées par
l’économie souterraine : durant plusieurs mois de l’année 1994, des policiers
surveillent des dealers d’héroïne de la cité de la Pierre-Plate à Bagneux (Hauts
de Seine). Dissimulés dans un appartement en surplomb, des experts des stups
notent jour et nuit allées et venues et transactions, filment, enregistrent.
Synthèse éclairante de ce semestre d’observation clinique : quelque 500
toxicomanes viennent chaque jour se fournir en héroïne à la Pierre Plate - week-
end et jours fériés inclus . Une moitié de ces drogués achète un demi-gramme
(400 F), l’autre un gramme (800 F). Cette noria représente, pour une seule cité,
pour un seul lieu de deal, un marché de détail annuel de 110 millions de francs
(11 milliards de centimes). Profit pour les dealers et leurs clans : 60 à
70 millions, nets d’impôts... ».

1
P. Kopp, ouvrage cité.
2
Jacques Franquet : Drogue et toxicomanie dans le Nord - IHESI Les cahiers de la sécurité
intérieure - Drogue - 1998.
3
Alain Bauer et Xavier Raufer : « Violences et insécurité urbaines » QSJ n° 2976 2ème édition -
janvier 1999.
 II - 28

Le petit commerce de proximité mérite lui aussi notre attention car il

contribue à générer et alimenter des violences et un sentiment d’insécurité parmi
la population urbaine. A l’écart des grands réseaux de la criminalité organisée se
sont développées de véritables entreprises familiales dans les cités. Celles-ci
s’approvisionnent régulièrement au pays, en particulier au Maroc pour le
haschisch (quelques dizaines à quelques centaines de kilos) et redistribuent en
gros, favorisant ainsi l’éclosion de réseaux locaux de plus petits revendeurs. Ces
derniers, constitués en bandes, prospèrent et s’organisent. Dans certains cas ils
procurent « des moyens d’existence parfois très lucratifs pour des familles
entières ou des groupes, voire des quartiers »1. De véritables « métiers »
apparaissent. A côté des dealers et des rabatteurs, des fonctions de surveillance et
de guet sont confiées aux plus jeunes, le plus souvent âgés de 10 à 15 ans qui
trouvent ainsi un argent facile et s’engagent dans une carrière de délinquance.
La loi du 13 mai 1996, qui punit de 5 à 10 ans d’emprisonnement toute
personne étant en relation habituelle avec un trafiquant ou un usager (délit dit de
« proxénétisme stup ») avait pour objectif explicite d’activer la répression contre
l’économie souterraine de la drogue. Cette loi n’est quasiment jamais appliquée.
Les ministères de l’Intérieur et de la Justice font de sa réactivation un élément
important de la politique de lutte contre le trafic. Cette loi rompt avec la tradition
juridique française en inversant la charge de la preuve.
A travers les travaux qui viennent d’être cités, il apparaît que la question de
l’étendue de l’économie souterraine de la drogue suscite des controverses. Les
médias, en quête de sensationnel, ont pu contribuer à populariser auprès de
certains jeunes un mode de vie et d’enrichissement qui restent bien précaires.
Une meilleure connaissance des réalités est éminemment souhaitable, ainsi
qu’une politique de communication plus rigoureuse en direction des jeunes, qui
ne doivent pas être confortés dans le mythe d’une vie facile grâce au trafic.
Nous avons laissé de côté les profits considérables de la criminalité liée au
trafic international des drogues.
De même, un point aveugle de notre étude reste le nombre de
consommateurs « branchés » « huppés » de certains milieux du show-biz, de la
presse, de la bourse, etc., qui maîtrisent, sans trouble apparent de l’ordre public,
une consommation de substances illicites plus importante qu’on ne l’imagine
parfois.
Ni le chiffre des saisies en douanes, ni le nombre des interpellations ne
peuvent refléter la réalité des quantités de drogues réellement consommées sur le
territoire, pas plus que des profits qui y sont attachés.

1
Jacques Franquet. Drogues et toxicomanie dans le Nord. Les Cahiers de IHESI - 1998 - p. 120-
121.
 II - 29

IV - LES POLITIQUES PUBLIQUES ÉVOLUENT ELLES AUSSI

1. La politique sanitaire a subi ces dernières années un complet

changement
Dans son rapport au Premier ministre1, le professeur Henrion relevait en
1995 que « la prise en charge des toxicomanes est restée à l’écart des grands
courants qui ont traversé l’évolution de la politique sanitaire et sociale depuis
vingt-cinq ans. L’amélioration des prestations servies par les régimes de sécurité
sociale, puis la régression de certaines d’entre elles, l’ouverture très progressive
de l’hôpital sur des prises en charge plus souples, la décentralisation de l’aide
et de l’action sociale ne l’ont pas affectée. La toxicomanie est restée isolée dans
le paysage de la solidarité.
Cet isolement découle de principes institués par la loi du 31 décembre
1970 : prise en charge directe de la toxicomanie par l’Etat, gratuité et
anonymat, répression de l’usage. Ils érigent entre les toxicomanes et le reste de
la population une barrière symbolique.»
Cette « barrière symbolique », érigée comme le relève le professeur
Henrion entre une filière de soins spécifique en termes de clientèle (les
toxicomanes, au sens de la loi de 1970), de financement et de modalités d’accès
(l’anonymat et la gratuité), et le reste du dispositif sanitaire et social, est
aujourd’hui en passe de tomber.
On peut faire remonter au plan gouvernemental du 21 septembre 1993 le
début officiel d’une inflexion nette de la politique sanitaire de lutte contre la
toxicomanie. Au chapitre « amélioration du système sanitaire » de ce plan
triennal, on lit pour la première fois qu’il faut développer les réseaux ville-
hôpital-toxicomanie, étendre les programmes d’échange de seringues, créer des
centres d’accueil et d’hébergement d’urgence, développer « de façon maîtrisée »
des programmes de substitution par la méthadone. Le Comité interministériel de
lutte contre la drogue et la toxicomanie de 1995 ne fera que poursuivre et
amplifier les orientations prises en 1993. Soulignons toutefois que c’est en 1995
que la « réduction des risques » est évoquée pour la première fois de manière
explicite dans un plan gouvernemental.
Cette notion de « réduction des risques » est relativement récente en France,
puisqu’elle fait son apparition au début des années quatre-vingt-dix. On peut en
retenir la définition suivante : « si un usager de drogues (homme ou femme) ne
peut ou ne veut pas renoncer à l’usage de drogue, on doit l’aider à réduire les
risques qu’il cause à lui même et aux autres. »2. Ceci constitue pour la France
une petite révolution, puisque la mise en place de cette politique amène les
pouvoirs publics à admettre qu’on peut accueillir, héberger et soigner des
toxicomanes toujours actifs.

1
Roger Henrion, Rapport de la commission de réflexion sur la drogue et la toxicomanie, ministère
des Affaires sociales, de la Santé et de la Ville, Paris, la Documentation française, mars 1995.
2
E. Bunning et G. Van Brussel, The effects of harm reduction in Amsterdam, Europ. Addict. Res,
n°1, 1995, p. 92-98.
 II - 30

C’est l’épidémie de sida qui a rendu ce changement de perspective

indispensable : il devenait impensable de refuser accueil et soins à des
toxicomanes malades. Il devenait impératif de promouvoir la prévention de la
contamination par le VIH parmi cette population à hauts risques.
En 1998, consécutivement à ces évolutions, le dispositif de soins pour
toxicomanes se décline comme suit :
- 229 centres spécialisés de soins aux toxicomanes en ambulatoire ;
- 664 places dans des centres spécialisés de soins avec hébergement
collectif ;
- 731 places dans les centres spécialisés avec hébergement éclaté ;
- 2 communautés thérapeutiques ;
- 125 places en famille d’accueil ;
- 16 centres spécialisés de soins aux toxicomanes en milieu
pénitentiaire ;
- 8 unités pour sortants en pénitentiaire ;
- 32 boutiques ;
- 86 programmes d’échange de seringues ;
- 26 000 pharmaciens d’officine ;
- 50 réseaux ville-hôpital-toxicomanie ;
- entre 5 000 et 8 000 médecins impliqués dans la prise en charge de
toxicomanes ;
- 8 000 personnes sous méthadone ;
- 32 000 à 40 000 personnes sous traitement buprénorphine
(Subutex®)1.
Le changement est considérable. L’immense majorité des 40 000 personnes
sous Subutex® est traitée par des médecins de ville. Elles ne bénéficient donc
plus de l’anonymat, ni de la gratuité qui reste l’apanage exclusif des centres
spécialisés. Le développement des réseaux ville-hôpital-toxicomanie contribue
lui aussi à rompre l’isolement des filières spécialisées. La création des
« boutiques » et des lieux d’hébergement d’urgence (« sleeping », actuellement
au nombre de 3) oblige à un partenariat avec le secteur sanitaire et social pour
venir en aide aux toxicomanes les plus marginalisés. Enfin, le projet d’extension
des actions de soins et de prévention jusqu’ici réservées aux usagers de
substances psychoactives illicites en direction des alcooliques et des tabagiques
risque bien de faire tomber la dernière barrière qui sépare encore le traitement
sanitaire des toxicomanes de celui du reste de la population.

1
L. Fournier, présentation du dispositif de soins, la santé d’e l’homme, n° 334, 1er semestre 1998,
p 44-46.
 II - 31

2. les politiques sociales en direction des toxicomanes se modifient elles

aussi
La prise en charge quasi exclusive des toxicomanes dans un système
spécifique, totalement gratuit et éventuellement anonyme a eu pour conséquence
que les aspects sociaux ont pu être négligés. Pour se soigner, être accueilli ou
hébergé, un toxicomane n’avait besoin d’avoir ni couverture sociale, ni
ressources. Ce qui s’est voulu dans un premier temps un dispositif généreux
d’aide à des personnes démunies et marginales a pu devenir une machine à
maintenir, le plus souvent bien involontairement, ces mêmes sujets dans un
système d’exclusion sociale. Les évolutions de la politique sanitaire ont favorisé
les innovations dans l’approche sociale des toxicomanes, qui s’est développée
suivant trois axes principaux :
- la question des prestations sociales. Sauf exception, les toxicomanes
peuvent bénéficier comme tout le monde d’une couverture sociale, du
RMI, d’aides au logement etc. La difficulté d’y avoir accès est
souvent liée à l’instabilité d’une population méfiante vis à vis des
institutions et qui peine à faire des démarches administratives parfois
longues et compliquées. Le développement des traitements de
substitution a permis de stabiliser de nombreux toxicomanes qui ont
ainsi pu venir à bout de leurs démarches administratives. Se soigner
en médecine de ville impose de sortir un tant soit peu de la
marginalité, et favorise donc aussi l’accès à une situation sociale un
peu moins précaire.
- la question de la formation et de l’emploi. Les toxicomanes sont
faiblement insérés dans la vie active (72 % des toxicomanes suivis en
novembre 1994 dans les centres de soins spécialisés n’exercent pas
d’activité professionnelle, 58 % des usagers interpellés en 1997 sont
classés « sans profession »). De gros efforts ont été faits ces dernières
années pour favoriser l’insertion professionnelle des toxicomanes.
Des associations spécialisées se sont créées, qui ont explicitement
pour objet de favoriser l’emploi ou la formation des toxicomanes,
sans qu’il soit en général nécessaire pour ceux qui y ont recours d’être
totalement guéris. Les difficultés demeurent grandes de remettre au
travail des personnes qui ont le plus souvent un faible niveau d’étude
et une expérience professionnelle inexistante, doublée parfois d’un
casier judiciaire qui interdit l’accès à certaines professions.
- le logement. La création en quelques années de plus de sept cents
places de logement éclatés, qui correspond en général à des
appartements thérapeutiques ou à des chambres d’hôtel, témoigne
d’une prise de conscience de la nécessité de sortir les toxicomanes de
la rue. Il y a là un double souci : favoriser l’insertion des
toxicomanes, certes, mais aussi diminuer la visibilité du phénomène et
les nuisances sociales qui en découlent. Les difficultés qu’ont les
toxicomanes à se loger sont le reflet aggravé de la situation générale
du logement social en France. Ils peuvent bénéficier des dispositifs
 II - 32

actuels d’aide au logement pour les populations défavorisées, sans

exclusive particulière.
Les toxicomanes bénéficient d’un changement d’image et donc de
traitement incontestable. En quelques années, ils sont passés du statut de
délinquant ou de pervers à celui de malade et d’exclus.
Ce changement est tout à la fois le fruit des événements et d’une politique
délibérée. L’épidémie de sida à fait prendre conscience à beaucoup qu’on ne
pouvait abandonner à son sort une population de plusieurs dizaines de milliers de
jeunes. Les approches sanitaires et sociales se sont progressivement modifiées,
dans le sens d’une banalisation des modalités de traitement des problèmes :
passage progressif d’une partie non négligeable des traitements du secteur
spécialisé au secteur de droit commun, prise en compte des difficultés sociales
des toxicomanes au même titre que celles des autres populations précarisées. Une
spécificité forte demeure pourtant : l’usage des drogues reste interdit et réprimé,
même si, on va le voir, les politiques répressives ont été infléchies ces dernières
années.

3. Les stratégies répressives évoluent plus lentement

Les stratégies répressives peuvent s’analyser à partir de leurs intentions
affichées (lois, circulaires, textes réglementaires divers), et aussi à travers leurs
résultats (saisies, interpellations, condamnations). Elles concernent la justice, les
services de police et de gendarmerie, et les douanes.
3.1. Aspects judiciaires
Les aspects juridiques de la toxicomanie sont sous-tendus par deux
problématiques parfois délicates à distinguer : celle de l’usage, et celle du trafic.
Si les toxicomanes sont toujours usagers, ils sont bien souvent usagers-
revendeurs. L’analyse de la politique pénale vis-à vis-des trafiquants non usagers
ne concerne pas notre étude, et sera ici laissée de côté.
L’article L. 638 du Code de santé publique fait de l’usage illicite de
stupéfiants un délit réprimé d’un an d’emprisonnement et/ou d’une amende de 50
à 250 000 F. Toutefois, en cas de délit d’usage, l’article L 628.1 du Code de la
santé publique donne au procureur de la République la possibilité d’enjoindre
l’usager de drogue à suivre un traitement médical. En cas de respect du
traitement, il peut déclarer l’action publique éteinte. C’est la mesure dite
« d’injonction thérapeutique ».
A tout moment du processus pénal, les magistrats peuvent en outre imposer
à l’usager de stupéfiants une obligation de soins. Dans ce cas, les poursuites sont
engagées, mais le fait que l’usager se soit soumis à ces obligations n’aura de
conséquence que sur le quantum de la peine (réduction, voire dispense). Lors du
prononcé du jugement, le tribunal peut imposer une mesure de soins. Enfin lors
de l’exécution de la peine, le juge d’application des peines peut ordonner une
obligation de soins lors de l’octroi d’une libération conditionnelle.
L’injonction thérapeutique reflète la position intermédiaire prise par le
législateur de 1970, qui considère le toxicomane comme un délinquant qu’il faut
punir et comme un malade qu’il faut soigner. Elle implique une liaison entre le
 II - 33

pénal et le sanitaire, qui peinera au fil des années à se mettre en place1. Une
première circulaire, en 19872, suivie d’une deuxième en 19933 et d’une troisième
en 19954 viseront d’abord à développer l’injonction thérapeutique (1987), puis à
en étendre l’application, qui devient possible alors même que l’usager a été
interpellé à l’occasion d’un délit autre que celui d’usage illicite de stupéfiants.
Rien ne s’oppose, à partir de la circulaire de 1995, à ce qu’un usager fasse l’objet
de plusieurs mesures successives d’injonction thérapeutique. Cette même
circulaire rappelle également qu’il existe d’autres alternatives aux poursuites, qui
sont le classement sans suite avec signalement à l’autorité sanitaire, ou le
classement sans suite avec avertissement. La circulaire de 1995 témoigne d’une
volonté claire de privilégier la réponse sanitaire par rapport à la réponse
répressive.
La relance, à partir des années quatre-vingt dix, de l’injonction
thérapeutique s’est traduite par une augmentation des mesures prises par les
parquets, avec néanmoins d’importantes disparités régionales.
Tableau 5 : Mesures d’injonctions thérapeutiques
prononcées par les juridictions
Année Nombre de mesures
1992 4 935
1993 6 149
1994 7 678
1995 8 630
Source : ministère de la Justice.

Il est plus difficile de chiffrer les autres formes d’obligation de soins, qui ne
sont pas comptabilisées directement par les juridictions. On peut, suggère
Laurence Simmat-Durand5, tenter d’en apprécier indirectement l’ampleur en
s’intéressant au nombre de condamnation pour infraction à la législation sur les
stupéfiants (ILS) avec sursis partiel ou mise à l’épreuve. Dans de tels cas, il est
probable (mais pas certain), que les condamnés ont été soumis à une forme
d’obligation de soins. L’autre difficulté d’un tel calcul est que les condamnations
sont classées en fonction de l’infraction principale, et qu’ainsi, de nombreuses
ILS ne sont pas comptabilisées, étant associées à des vols ou des agressions.

1
L. Simmat-Durand, les obligations de soins aux toxicomanes, dans « Psychotropes », 1997, n° 4,
p. 127-144, Masson.
2
Circulaire CAB 87-02 du 12 mai 1987 : coopération entre les autorités judiciaires et les autorités
sanitaires et sociales pour l’application de la loi n° 70-1320 du 31 décembre 1970.
3
Circulaire CRIM 93-03 E du 15 février 1993.
4
Circulaire conjointe DGLDT/CRIM/DGS n° 20C du 28 avril 1995 concernant l’harmonisation des
pratiques relatives à l’injonction thérapeutique, BO justice n° 58 du 30 juin 1995.
5
L. Simmat-Durand, article cité, p. 139.
 II - 34

Le nombre des condamnations pour ILS a subi une augmentation de l’ordre

de 300 % entre le début des années quatre-vingt et le début des années quatre-
vingt dix, conformément à ce que l’on sait par ailleurs de l’évolution du nombre
des toxicomanes en France dans la même période.
Tableau 6 : Condamnations pour ILS selon l’année et l’infraction principale
Année Condamnation Sursis total ou partiel avec
probation
Total Dont usage % Total Dont usage % usage
usage
1983 8 831 4 595 52 1 063 579 54,5
1988 17 022 4 930 29 3 030 1 055 34,8
1993 22 530 7 699 34,2 3 738 1 467 39,2
Source : ministère de la Justice, Les condamnations (volumes successifs). La Documentation
française.

Depuis le début des années quatre-vingt dix, la diversification des réponses

judiciaires dans le sens général d’une association avec un suivi sanitaire et social
est évidente. Toutefois, selon un bilan effectué en 1997 par la Direction des
affaires criminelles et des grâces, une disparité importante persiste selon les
juridictions : les textes seront appliqués en fonction des possibilités de
coopération entre le secteur sanitaire et social d’une part et le secteur judiciaire
d’autre part, et selon l’implication personnelle des magistrats. Une étude menée
en 1995 par la Chancellerie montre qu’environ 800 personnes entrent encore
chaque année en prison pour simple usage de stupéfiants, en dépit des diverses
préconisations de pénaliser a minima l’usage simple. Ces difficultés à voir la
politique pénale évoluer dans le sens voulu par les pouvoirs publics d’un
maximum d’alternatives à l’incarcération des usagers simples de drogues
pourront-elles être levées sans que la loi de 1970 ne change ? On ne peut à ce
jour que soulever la question….
3.2. L’activité des services de police, de gendarmerie et des douanes.
Les toxicomanes qui entrent dans le système répressif au titre de leur
toxicomanie le font à travers une interpellation par les services de police, de
gendarmerie et des douanes pour infraction à la législation sur les stupéfiants
(ILS).
Ne seront comptabilisées au titre de l’ILS que les interpellations donnant
lieu à la rédaction d’un procès-verbal transmis au parquet.
La source principale du relevé de ces interpellations provient de l’Office
central pour la répression du trafic illicite des stupéfiants (OCRTIS), qui
comptabilise chaque année les interpellations pour trafic ou usage de stupéfiants
par la police, la gendarmerie et les douanes.
L’OCRTIS distingue dans ses rapports d’activités annuels les
interpellations concernant les usagers et le trafic qui concerne les saisies et les
interpellations de trafiquants.
 II - 35

Tableau 7 : Usagers et trafiquants de stupéfiants interpellés

de 1987 à 1997
Nombre total
Année Usagers interpellés et pourcentage par produit de trafiquants
interpellés

Nombre Canna Héroïne Cocaïne* Ecstasy* LSD*

total bis* *
1980 10 187 48,63 32,89 2,94 3,01 771
1981 12 888 47,56 36,75 3,45 2,91 831
1982 20 936 58,39 32,83 2,00 1,46 1 001
1983 23 531 64,35 31,07 1,32 0,88 2 735
1984 25 372 57,07 38,10 1,95 0,70 3 275
1984 25 631 54,58 41,72 1,50 0,58 4 046
1986 26 067 61,43 34,94 1,95 0,26 4 326
1987 26 933 62,61 34,12 1,88 0,32 4 118
1988 26 919 60,39 35,78 2,63 0,26 4 244
1989 29 063 63,81 32,77 2,33 0,23 4 418
1990 28 983 69,33 27,81 1,77 0,11 0,25 5 198
1991 39 755 70,25 26,41 2,02 0,10 0,23 5 303
1992 48 543 66,29 30,03 1,97 0,28 0,17 5982
1993 45 282 62,61 33,04 2,25 0,53 0,36 6 451
1994 52 518 62,24 32,65 2,43 1,27 0,45 7 179
1995 62 325 66,92 27,85 2,20 1,80 0,37 7 107
1996 69 228 73,73 21,12 2,39 1,70 0,39 8 412
1997 82 725 80,48 14,37 2,51 1,48 0,24 6 560
* Chiffres donnés en pourcentage du nombre d’usagers interpellés.
Source : usage et trafic de stupéfiants, statistiques 1997, ministère de l’intérieur, Direction générale
de la police nationale, OCRTIS.
Ces chiffres sont éloquents. On voit que les interpellations d’usagers de
substances illicites se sont, de 1980 à 1997, multipliées par huit, et par trois
depuis 1990. La place des interpellations d’usagers de cannabis n’a cessé de
croître, tandis que celle des usagers d’héroïne subissait, surtout depuis 1995, une
nette diminution. Les usagers d’ecstasy apparaissent dans les statistiques
policières à partir de 1990, mais le nombre des interpellés reste modeste. Enfin,
la croissance des arrestations de trafiquants ne suit pas tout à fait celle des
interpellations d’usagers.
La volonté des autorités sanitaires est de ne pas stigmatiser inutilement les
toxicomanes, tandis que les autorités judiciaires souhaitent promouvoir les
alternatives sanitaires et sociales à la répression. On voit ici clairement que les
services de police, de gendarmerie et de douanes continuent à appliquer à la
lettre la loi de 1970 alors que dans les autres secteurs des circulaires sont venues
infléchir la rigueur législative. La majeure partie de leur activité d’interpellation
concerne des usagers de cannabis, ce qui se conçoit vu le nombre croissant de
consommateurs et de petits vendeurs, mais qui met cruellement en lumière la
discordance qui existe entre l’approche sanitaire et sociale de la question des
toxicomanies, et l’approche policière du problème. L’immense majorité de ces
 II - 36

interpellations n’amène aucune suite judiciaire, et l’on peut alors s’interroger sur
la pertinence d’interpeller 66 577 personnes1 sans suite d’aucune sorte.
Le nombre croissant d’interpellations d’usagers de cannabis peut apparaître
comme le fruit d’une volonté délibérée de traquer ces derniers, dans le cadre
d’une politique concertée de lutte contre la toxicomanie. Il n’en est rien. La
raison de cette inflation statistique semble plutôt ressortir à la façon dont
l’activité de la police est comptabilisée : une interpellation d’usager de cannabis
est, pour la statistique policière, un délit constaté et aussitôt élucidé, qui vient
améliorer les chiffres d’activité des commissariats.

V - CONCLUSION DE LA PREMIÈRE PARTIE

Tous les indicateurs montrent que les toxicomanes de 1999 ne sont plus
ceux de 1980, qu’il s’agisse de leur nombre, de leur situation sanitaire et sociale
ou de leurs modes de consommations des drogues. La réflexion des spécialistes
et les politiques publiques tentent de s’adapter à ces évolutions, sans pour autant,
nous le verrons dans la deuxième partie, qu’il soit envisageable à l’heure actuelle
de revoir le cadre légal. La difficulté de l’exercice est mise en lumière quand on
compare les approches sanitaires et sociales développées ces dernières années
avec les pratiques policières et, dans une moindre mesure, judiciaires. Pour les
toxicomanes, qui sont chaque jour confrontés avec des politiques publiques qui
peuvent apparaître comme contradictoires, la situation n’est pas simple.
Délinquants au regard de la loi et donc dans leurs relations avec la police et la
justice, de plus en plus souvent reconnus malades ou exclus quand ils rencontrent
les systèmes d’aide sanitaires et sociaux, leur place dans la cité ne s’en trouve
guère clarifiée.

1
Nombre d’usagers de cannabis interpellés en 1997.
 II - 37

TITRE II

LE RÔLE DE L’ÉTAT
II - 38
 II - 39

On l’a vu, l’Etat intervient en matière de prise en charge des problèmes

posés par les toxicomanes à travers des politiques publiques, qui s’expriment
pour l’essentiel dans le champ sanitaire et social et dans celui de la répression.
La loi du 31 décembre 1970 fait de la lutte contre la toxicomanie une
mission dévolue à l’Etat. Cette compétence exclusive de l’Etat n’a pas été remise
en cause par l’article 51 de la loi du 22 juillet 1983 qui confie aux départements
une compétence de droit commun dans le domaine de l’aide sociale. Cette
mission de l’Etat s’accomplit à travers des institutions et des personnes dont le
rôle est de participer à la définition de la politique en matière de lutte contre la
toxicomanie et à sa mise en œuvre. La partie centralisée de la lutte contre la
toxicomanie mérite d’être étudiée, du moins dans ses principaux aspects, car elle
a une incidence forte sur les politiques locales qui peuvent être proposées, et qui
demeurent l’objet principal de notre étude.

I - LA LÉGISLATION

1. Rappel des principes généraux de la loi de 1970

La loi n° 70-1320 du 31 décembre 1970 relative aux mesures sanitaires de
lutte contre la toxicomanie et à la répression du trafic et de l’usage illicite de
substances vénéneuses est le pilier de la politique française en matière de drogue.
Cette loi comporte deux volets : un volet sanitaire, qui ressort de l’insertion
de la loi au Code de la santé publique, et un volet répressif concernant l’usage et
le trafic.
L’ouvrage de Jacqueline Bernat de Celis1 sur la genèse de la loi de 1970
permet d’en bien comprendre la logique. Jusqu’à la fin des années soixante, la
perception française du problème de la drogue se limite à la question du trafic
international. A cette époque, de nouvelles drogues inconnues dans notre pays
apparaissent (cannabis, LSD), tandis que le phénomène de la toxicomanie,
jusqu’ici resté marginal et limité, se développe parmi la jeunesse. L’usage de
drogue est assimilé au mouvement contestataire de mai 1968, et la loi de 1970 est
alors, dans l’esprit du législateur, un des moyens d’endiguer la vague de
« dissolution des mœurs » portée par la contestation. Dans le même temps, la
France découvre qu’elle est devenue une plaque tournante du trafic de drogue
international (la « French Connexion »). Pour toutes ces raisons, la question de
l’usage de drogue est perçue comme un danger social majeur.
Le texte final de la loi de 1970 est le fruit d’un compromis entre deux
ministères. Le ministère de la Justice demande la création d’un délit d’usage de
drogues, car jusqu’alors, les usagers étaient déférés sous la qualification de
détention de stupéfiants. Il s’agit de raisons plus techniques que de principe. Le
ministère de la Santé demande quant à lui la mise en place d’une surveillance
sanitaire obligatoire pour les toxicomanes.
La loi de 1970 organise le soin, anonyme et gratuit qui s’effectue dans le
cadre d’une prise en charge sanitaire et sociale conventionnée par l’Etat.
1
J. Bernat de Celis, Drogues : consommation interdite. La genèse de la loi de 1970 sur les
stupéfiants, L’Harmattan, Paris, 1996.
 II - 40

Toute infraction à la législation sur les stupéfiants est réprimée, du simple

usage au trafic et à la production, sans distinction entre les produits, pourvu
qu’ils figurent sur la liste des substances prohibées. L’injonction thérapeutique,
qui devait favoriser la mise en place de cette fameuse surveillance sanitaire
obligatoire réclamée par le ministère de la Santé et représentait un compromis
entre la répression et le soin, peinera, on l’a vu, à se mettre en place. La
répression des usagers, quant à elle, se développera au rythme même du
phénomène qu’elle devait endiguer, comme le montrent des chiffres
d’interpellations rapportés plus haut.
La lutte contre le trafic sous toutes ses formes est centrale. La loi de 1970
prévoit des procédures et des peines exceptionnellement sévères au regard du
droit commun : garde à vue prolongée, droit de perquisition étendu, peines
dépassant dans leur ensemble le maximum légal prévu pour la répression des
délits. La loi de 1970 fera l’objet de modifications ultérieures qui iront toutes
dans le sens d’une aggravation des peines encourues par les trafiquants.
Au total, les grands principes de la loi de 1970 se caractérisent par :
- la pénalisation graduée de toute la filière « drogue », des usagers
simples aux producteurs ;
- l’absence de distinction entre les différentes drogues, dont la
production, le trafic et l’usage sont pénalisés de la même façon ;
- la création d’une filière de soins spécialisée pour les toxicomanes,
sous la responsabilité et le financement directs de l’Etat. L’accès pour
les toxicomanes à cette filière est caractérisé par la gratuité et
l’anonymat ;
- la possibilité pour la justice de renoncer aux poursuites pour les
usagers de drogues qui acceptent de se soumettre à un traitement.

2. Conséquences de la loi de 1970 pour l’organisation sanitaire et sociale

de la lutte contre la toxicomanie
La loi de 1970 ne comporte aucune disposition concernant la prévention. Si
la lutte contre le trafic et l’usage de drogues, ainsi que les soins aux toxicomanes
sont du ressort exclusif de l’Etat, chacun peut s’improviser acteur de prévention.
Ceci explique en grande partie le flou qui perdure concernant la prévention, ses
objectifs et ses acteurs dans notre pays, ainsi que la volonté du comité
interministériel de 1993, à travers le rapport Parquet, de mettre un peu d’ordre
dans ce domaine.
La commission Henrion1, en 1995, a examiné de près les conséquences de
la loi de 1970 sur l’organisation sanitaire et sociale de la lutte contre la
toxicomanie.
Pour cette commission, l’anonymat, la gratuité et la répression de l’usage
contribuent à isoler les toxicomanes du reste de la population.

1
R. Henrion, Rapport de la commission de réflexion sur la drogue et la toxicomanie, ministère des
Affaires sociales, de la Santé et de la Ville, Paris, La Documentation Française, mars 1995.
 II - 41

L’anonymat, souligne le rapport Henrion, est lié à la philosophie générale

de la loi, qui fait du toxicomane un délinquant mais lui laisse la possibilité
d’échapper aux poursuites s’il se soigne (art L 628-1, 3ème alinéa). La loi ne
prévoit pas le cas du toxicomane qui rechute, ni de celui qui continue à
consommer des produits stupéfiants alors qu’il est en traitement. Or, on sait bien
qu’il est exceptionnel qu’un traitement réussisse du premier coup. Par ailleurs, le
développement des traitements de substitution implique que l’on lève l’anonymat
des toxicomanes pour qu’ils puissent bénéficier d’une prescription
médicamenteuse.
En 1995, quand la commission Henrion rend son rapport, seules quelques
dizaines de toxicomanes reçoivent un tel traitement. Aujourd’hui, c’est environ
60 000 toxicomanes qui ont du renoncer à l’anonymat pour pouvoir se soigner.
Cette disposition de la loi de 1970 pourrait, comme déjà préconisé par le rapport
Henrion, être remplacée sans dommage par une application rigoureuse du secret
médical. Plus encore, la commission a considéré que la suppression de
l’anonymat serait un élément positif qui sortirait les toxicomanes d’un régime
d’exception devenu plus stigmatisant que protecteur.
La question de la gratuité des soins, autre pilier de la loi de 1970, est
complexe. Elle ne facilite pas l’intégration, en contribuant à maintenir les
toxicomanes dans un circuit spécifique de soins. Toutefois, sa suppression doit
être envisagée avec prudence, car les enquêtes épidémiologiques montrent que
beaucoup de toxicomanes sont sans ressources, et doivent pourtant être en
mesure de suivre un traitement qui est le plus souvent long et coûteux.
Dès aujourd’hui, l’application de la gratuité dans le cadre de la loi de 1970
pose des problèmes concrets aux polytoxicomanes dépendants de produits licites
(alcool, médicaments psychotropes y compris les médicaments de substitution) et
qui ont besoin d’un sevrage. Ils ne peuvent en effet bénéficier de la gratuité du
sevrage à l’hôpital, qui ne s’applique qu’au sevrage des substances prohibées.
Soit ils sont en mesure de payer leurs frais d’hospitalisation, ce qui est rare, soit
ils bénéficient avant leur admission en sevrage d’une couverture sociale à 100 %,
soit ils doivent renoncer à se soigner.
L’accroissement massif des polytoxicomanies amène de plus en plus
souvent les toxicomanes à devoir se passer de soins adéquats, faute de couverture
sociale et parce que la loi de 1970 ne prévoit la gratuité des soins que pour les
usagers de substances illicites.
La loi contre les exclusions, et en particulier la couverture maladie
universelle (CMU), devrait régler, pour les polytoxicomanes en situation de
précarité, cette question de l’accès au soins, et rendre définitivement inutile
l’existence d’un système de soins gratuits dérogatoire du droit commun.

3. Depuis 1978 (Rapport Pelletier), d’innombrables rapports ont

critiqué telle ou telle disposition de la loi de 1970, sans que celle-ci ne
soit modifiée de façon substantielle ni abrogée
Trois rapports officiels ont été demandés depuis 1978 pour analyser la loi
de 1970 et en évaluer les difficultés d’application.
 II - 42

Le premier d’entre eux a été demandé par le Président de la République,

Valéry Giscard d’Estaing à Monique Pelletier en 1978 c’est-à-dire avant que
n’interviennent les lois sur la décentralisation.
Les propositions du rapport Pelletier1 sont précédées d’un préambule qui
rappelle que « il n’existe pas, dans l’état actuel des choses, une solution unique
à un problème de la drogue qui serait lui même unique, mais des solutions
multiples aux problèmes posés par l’usage des drogues. »2.
Les propositions sont exposées après un préalable et comportent cinq types
d’actions possibles :
• En préalable, Monique Pelletier réclame des mesures visant à améliorer
les connaissances en développant la recherche, la documentation, la
circulation de l’information et l’appréhension statistique du phénomène
de la toxicomanie. Pour ce faire, elle préconise l’instauration d’un
programme de recherche d’ensemble, élaboré par une instance
interministérielle dont elle demande la création. Elle souhaite en outre
que cette instance, rattachée au Premier ministre, soit relayée dans
chaque département par un groupe de travail restreint, réuni autour du
Préfet, et assisté d’un comité consultatif plus large. La structure
départementale devrait être coordonnée à la structure nationale par le
biais de réunions régulières, afin d’assurer la cohérence entre les
différents niveaux de la lutte contre la toxicomanie.
• Le premier groupe d’action concerne la prévention, l’information et la
formation. Pour favoriser la prévention, il convient d’améliorer le
fonctionnement de l’institution scolaire, de favoriser la vie associative
dans les quartiers, de créer les lieux d’accueil polyvalents en direction
des jeunes en difficulté. L’information doit viser les parents, les
personnes au contact des jeunes et des toxicomanes, et plus largement
l’opinion publique. Une formation générale sur les toxicomanies doit
être délivrée aux personnes en contact avec les toxicomanes. Il faut
également prévoir la formation de spécialistes, médecins et non
médecins.
• Le deuxième groupe d’action concerne la question de l’offre de drogues.
Le rapport Pelletier se prononce clairement pour la répression de l’offre
de drogues dans toutes ses dimensions, et préconise un renforcement
des peines prévues pour les trafiquants, ainsi que des moyens mis à
disposition des services chargés de la répression. Il souligne en outre la
part prise dans l’approvisionnement en drogues par les ordonnances
volées ou falsifiées, ainsi que par les prescriptions et dispensiations de
complaisance, pour lesquelles une surveillance accrue est demandée.
• Le troisième groupe de propositions concerne les interventions des
pouvoirs publics sur la demande. D’emblée, la question de l’opportunité
de poursuivre les usagers de drogues est posée. Il est impossible de citer

1
Rapport de la mission d’étude sur l’ensemble des problèmes de la drogue, présenté par Monique
Pelletier, La Documentation Française, janvier 1978.
2
Rapport Pelletier, p. 151.
 II - 43

ici in extenso l’argumentaire développé autour de cette question1 mais

on se doit d’en souligner la clarté, la pertinence et la modernité. Vingt
ans après, les propos de Monique Pelletier sont toujours d’actualité. Le
rapport Pelletier préconise de procéder pendant trois ans à une
application loyale et effective de la loi de 1970, en élaborant des
circulaires et textes d’application nécessaires, afin de ne plus poursuivre
pénalement les usagers simples de cannabis, de désigner dans chaque
juridiction des magistrats spécialisés et de les former, d’améliorer
l’injonction thérapeutique en simplifiant les formalités administratives
et en admettant la rechute comme une étape inévitable du traitement qui
ne doit pas dissuader d’avoir à nouveau recours au traitement médical,
de développer pour les mineurs l’assistance éducative plutôt que la
procédure pénale, d’aménager les conditions de détention pour les
toxicomanes. A l’échéance de trois ans, le rapport Pelletier préconise
l’élaboration d’un nouveau régime juridique pour la toxicomanie, après
un large débat public visant à faire émerger un consensus autour des
questions suivantes : faut-il réprimer pénalement l’usage de toutes les
drogues, ou bien seulement de certaines d’entre elles, et quel système
peut-on mettre en place pour amener les toxicomanes à demander ou
accepter une prise en charge ?
• Les deux derniers groupes de propositions concernent le traitement, la
prise en charge et la réinsertion des toxicomanes. L’accueil des
toxicomanes doit s’effectuer dans des structures spécifiques, et être
coordonné au plan départemental. Il faut créer des lits de sevrage
disséminés dans des services non spécialisés ainsi que quelques unités
spécifiques chargées du soin et de la recherche. La prise en charge a
pour finalité la réinsertion des toxicomanes dans la société.
Un deuxième rapport est demandé à Mme Catherine Trautmann par
M. Michel Rocard, Premier ministre, en 19892.
Les propositions de ce rapport sont groupées en huit chapitres, précédés
d’un exposé des options du rapporteur et des objectifs du rapport3.
• D’une manière générale, Mme C. Trautmann préconise de reconnaître
l’interaction de l’offre et de la demande, de parler des toxicomanies (au
pluriel plutôt qu’au singulier), de dépasser le clivage obsolète licite-
illicite, de considérer les toxicomanies comme un symptôme de mal-être
et comme un style de vie, d’avoir pour référence la personne et son
aspiration à devenir autonome, et de refuser de faire des toxicomanes
les boucs émissaires de la société. L’action de l’Etat doit tenir compte
d’une triple exigence, la défense des libertés, de la santé et de l’ordre
public. Cette action doit être coordonnée et concertée, associer tous les
acteurs de la nation, et se soucier de la coopération à l’échelle
européenne et internationale. Les objectifs sont classiques : réduire
1
Rapport Pelletier, p. 202 et suivantes.
2
Catherine Trautmann, La lutte contre la toxicomanie et le trafic des stupéfiants, rapport au
Premier ministre, La Documentation Française, février 1990.
3
C. Trautmann, p. 139 et suivantes.
 II - 44

l’offre, réduire la demande, améliorer la prise en charge des

toxicomanes.
• Le premier groupe de propositions concerne la coordination de l’action
des pouvoirs publics. La Mission interministérielle de lutte contre la
toxicomanie (MILT, créée par décret du 8 janvier 1982) en est l’acteur
essentiel. Pour Mme C. Trautmann, elle doit impérativement être
rattachée au Premier ministre, rester de taille limitée, et s’articuler avec
des délégués régionaux placés auprès du préfet de région, ainsi qu’avec
les comités départementaux de lutte contre la toxicomanie.
• Le deuxième groupe de propositions concerne l’action internationale :
renforcement du travail avec les Nations Unies, ratifications de
conventions, aide aux pays en voie de développement, mise en place
d’une politique européenne de lutte contre la drogue.
• Le troisième groupe de propositions est consacré à la législation. Il est
inutile de changer la loi française, dit le rapport, ceci au nom de deux
arguments principaux : la législation n’a qu’un impact relatif sur la
maîtrise du phénomène des toxicomanies, et il est préférable d’éviter un
affrontement théorique stérile. Catherine Trautmann préconise de laisser
à l’Europe le soin d’harmoniser le moment venu les législations des
pays membres. Enfin, elle récuse l’idée d’une cour d’assises pour juger
le grand trafic.
• La lutte contre le trafic est le sujet du quatrième groupe de propositions.
Elle doit s’adapter à la suppression des frontières intracommunautaires
et développer la coopération entre les différents services nationaux. Les
priorités doivent être redéfinies : contrôle des flux de marchandises,
contrôle des voies aériennes, lutte contre les profits financiers.
• La prévention doit être développée, par les différents ministères
concernés et par le mouvement associatif. Des politiques locales doivent
être dynamisées, et des protocoles d’évaluation de ces actions de
prévention mis en place.
• Un sixième groupe de propositions concerne l’action auprès des
toxicomanes. Le dispositif spécialisé doit être renforcé, en tenant
compte des préoccupations d’insertion et de réinsertion, ainsi que de sa
nécessaire articulation avec ses partenaires (acteurs locaux de
prévention, hôpitaux, justice, clubs de prévention). Le dispositif de
soins spécialisés doit s’adapter, sans changer pour autant de logique,
aux problèmes liés au sida. Enfin, la nécessité d’un système de
financement solide et bien géré pour les structures spécialisées est
rappelée.
• La communication et l’information à propos des toxicomanies doivent
être mieux élaborées.
• L’épidémiologie et la recherche sont l’objet du huitième et dernier
groupe de propositions. Le rapport Trautmann souligne la nécessité de
développer une politique active de recherche, tant en neurobiologie
qu’en sciences humaines et en méthodologie évaluative.
 II - 45

Mme Simone Veil, ministre d’Etat, ministre des Affaires sociales, de la

santé et de la ville, a demandé en mars 1994 au professeur Henrion de présider
une commission de réflexion sur la drogue et la toxicomanie. Le rapport de cette
commission sera rendu public en mars 19951. Les propositions et
recommandations de la commission Henrion sont classées en cinq chapitres,
précédés d’un préambule où il est rappelé que la commission n’a pas la
prétention de proposer une solution au problème de la drogue, mais plutôt des
pistes à suivre, en insistant sur la nécessité de mettre en place une véritable
politique d’évaluation.
Les propositions et recommandations sont les suivantes :
• Améliorer l’efficacité des politiques suivies. Pour ce faire, trois
domaines sont apparus comme prioritaires :
- le renforcement de la surveillance épidémiologique par la mise en
place d’indicateurs précis permettant un suivi quantitatif et qualitatif
du phénomène ;
- la promotion de la recherche en neurobiologie, en clinique, en
thérapeutique et en sciences humaines. Cette recherche doit être
programmée et coordonnée.
- la mise en place d’une coordination efficace des différentes actions
menées. La DGLDT (successeur de la MILDT, et chargée de la
politique interministérielle de lutte contre la toxicomanie) doit être
transformée en une agence indépendante pour pouvoir mener ses
missions dans la stabilité et la durée.
• La lutte contre la toxicomanie passe en priorité par la prévention.
Il faut identifier les groupes à risque, et les facteurs de risque, afin de mener
une politique de prévention qui renforce les facteurs de santé. La prévention
spécifique doit être une prévention de la dépendance, qui ne s’appuie pas
nécessairement sur le caractère licite ou non des produits, et qui ne doit pas être
« rejetante » pour les consommateurs. La prévention « grand public » doit
intégrer les critères connus d’efficacité tirés des expériences étrangères.

1
Roger Henrion, Rapport de la commission de réflexion sur la drogue et la toxicomanie, la
Documentation Française, mars 1995.
 II - 46

• Rompre l’exclusion des toxicomanes

L’amélioration de la santé des toxicomanes passe par le renforcement des
liens avec les usagers de drogues. L’implication des hôpitaux, des médecins
généralistes et des pharmaciens doit être renforcée. La prévention du sida et des
hépatites exige une action résolue, par le biais de lieux de contact avec les
toxicomanes les plus marginalisés (boutiques, programmes d’échange de
seringues, sleep-in), ainsi que par le développement de programmes de
distribution de méthadone. La situation sanitaire dans les prisons doit être
améliorée. La politique de réductions des risques doit se poursuivre, et implique
des accommodements avec la répression de l’usage des drogues. La commission
Henrion souligne la contradiction qui existe entre cette politique et le maintien
d’une pénalisation de l’usage. Les diverses modalités de traitement des
toxicomanes doivent être développées sans exclusive, ainsi que les groupes
d’auto-support. Le cadre réglementaire de la prise en charge sanitaire des
toxicomanes doit être reconsidéré : la gratuité, l’anonymat, ainsi que la
centralisation du financement ne sont peut-être plus nécessaires.
• Modifier la loi
La commission Henrion s’est longuement penchée sur la question de la
pénalisation de l’usage. Deux aspects distincts sont abordés, celui des principes
et celui de la cohérence avec les priorités de santé publique. Le rapport Henrion
relève que la distinction drogue dure/drogue douce n’est pas appropriée, mais
que certaines drogues sont à l’évidence plus dangereuses que d’autres. Le
cannabis, en particulier, ne paraît pas particulièrement dangereux, s’il n’est pas
totalement anodin, surtout associé à l’alcool et aux médicaments. La commission
s’est prononcée pour une dépénalisation de l’usage du cannabis, mais ne souhaite
pas autoriser sa distribution. Pour ce qui est des drogues dites « dures », la
commission souhaite que leur usage demeure pénalisé, tout en soulignant que la
loi doit être profondément modifiée. En particulier, il ne paraît pas souhaitable
d’emprisonner les usagers de drogues, mais plutôt de trouver des formes de
contraintes qui soient utiles aux toxicomanes.
En tout état de cause, la commission souhaite que les modalités de
pénalisation de l’usage des drogues soient reconsidérées, mais après que les
procédés d’évaluation et les moyens sanitaires et judiciaires suffisants aient été
mis en place.
• Peut-on améliorer la répression du trafic ?
La commission demande une augmentation des moyens de la lutte contre le
trafic, ainsi que la création d’un « Conseil de médiation », rattaché au Premier
ministre, pour coordonner l’action des différents partenaires de la lutte contre le
trafic.
Ces trois rapports ont été demandés par les plus hautes autorités du pays.
Divers autres travaux, tous plus ou moins critiques vis-à-vis de la législation et de
l’organisation française en matière de lutte contre la toxicomanie, ont été rendus
publics ces quinze dernières années. Citons ici, sans souci d’exhaustivité, le
rapport d’Evelyne Sullerot, pour le Conseil économique et social (mai 1989), le
rapport du Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de
 II - 47

la santé (en novembre 1994), le rapport de la commission sociale de l’épiscopat,

(septembre 1997).
Une telle production interpelle : qu’ils soient réalisés à la demande
d’autorités gouvernementales ou par des institutions qui s’auto-saisissent, tous
ces rapports attestent à tout le moins d’un malaise. Depuis le rapport Pelletier de
1978, on retrouve les mêmes critiques, on formule les mêmes recommandations :
l’évaluation des politiques publiques en matière de lutte contre la toxicomanie est
inexistante, la coordination entre les différents acteurs (répressifs et sanitaires)
est insuffisante, la recherche doit être développée, les alternatives à
l’incarcération pour les usagers de drogue doivent être recherchées, le clivage
drogues licites-drogues illicites doit être repensé, l’articulation entre la politique
menée par l’Etat et celle mise en œuvre par les diverses collectivités locales n’est
pas satisfaisante etc.
L’inertie des pouvoirs publics, dans ce domaine, est flagrante. Avec un bel
optimisme, Mme Monique Pelletier estimait en 1978 que trois ans suffiraient
pour que l’opinion publique soit prête à ce que la question du statut des drogues
et de celui des toxicomanes soit abordée, et que la loi de 1970 soit modifiée. On
voit, vingt ans plus tard, qu’il n’en n’a rien été. Cette immaturité réelle ou
supposée de l’opinion vient conforter l’immobilisme des décideurs : ne rien
changer semble à beaucoup la solution la plus sage.
Une lecture détaillée de la plupart de ces rapports nous montre que, outre la
question du statut des drogues, qui focalise l’attention des médias et de l’opinion
à chaque fois que l’un d’entre eux est publié, beaucoup de questions ont été
abordées avec pertinence, beaucoup de pistes tracées qui n’ont pas été suivies.
Repenser les filières de soins pour les toxicomanes, ainsi que le demandait le
rapport Henrion, coordonner étroitement les initiatives au niveau du département,
comme le suggérait Mme Monique Pelletier ou au niveau régional comme le
proposait Mme Catherine Trautmann, mettre en place une politique ambitieuse et
concertée en matière de recherche, tout ceci ne devrait pourtant pas enflammer
l’opinion, ni poser de problèmes insurmontables aux décideurs.

II - LES POLITIQUES DE L’ÉTAT

La politique en matière de lutte contre la toxicomanie repose, on l’a vu, sur
la loi de 1970. Son application concerne aujourd’hui près de vingt ministères ; la
problématique de l’interministérialité est donc centrale au niveau national, tandis
qu’au niveau départemental, des chefs de projet sont, non sans difficultés, en
charge de l’animation de la politique définie nationalement. La question du
financement par l’Etat des actions menées intervient à tous les niveaux de la
chaîne, et mérite à ce titre toute notre attention.
 II - 48

1. L’interministérialité et la politique de la ville

1.1. Le pilotage central de la lutte contre la toxicomanie1
Le dispositif institutionnel pour la mise en œuvre du pilotage central de la
lutte contre la toxicomanie comprend un comité interministériel de lutte contre la
drogue et la toxicomanie, et une structure administrative de coordination
interministérielle.
a) Le comité interministériel de lutte contre la drogue et la toxicomanie,
présidé par le Premier ministre, à été créé par décret en 1982. Sa mission était de
définir, animer et coordonner la politique du Gouvernement en matière de lutte
contre la toxicomanie, et notamment les actions de prévention et de réinsertion
sociale relatives aux toxicomanes. Le décret de 1982 a été modifié à deux
reprises, en 1985 et 1989, avant d’être abrogé par un décret du 6 décembre 1989,
qui crée un comité interministériel de lutte contre la drogue, lui-même modifié
par décret en 1990. En 1996, un nouveau décret (le sixième !), abrogeant celui de
1989, a redéfini la mission du comité interministériel de lutte contre la drogue et
la toxicomanie.
Le comité interministériel, à travers ses formules successives, a
globalement pour mission de préparer les décisions du Gouvernement, au plan
national et international, en ce qui concerne la lutte contre la production et le
trafic de stupéfiants, ainsi que contre la consommation des drogues et la
toxicomanie.
De 1982 à 1986, le comité interministériel a tenu quatre réunions et adopté
deux programmes d’action. Il s’est réuni à nouveau, pour adopter un programme
d’action, en 1993 et 1995, et sans adopter de programme particulier en octobre
1998.
b) La structure administrative de coordination a pâti, depuis sa création en
1982, d’une instabilité chronique : remaniements nombreux, rattachements
fluctuants et succession rapide des responsables :
- un décret du 8 janvier 1982 crée une « mission permanente de lutte
contre la toxicomanie » rattachée au ministre de la Solidarité
nationale, qui a eu deux présidents successifs en deux ans ;
- le décret du 7 février 1985 organise une « mission interministérielle
de lutte contre la toxicomanie » (MILT), rattachée successivement au
Premier ministre, puis au ministre de la Justice (1986), puis à nouveau
au Premier ministre (août 1988), puis, pour sa gestion, au ministère de
la Solidarité nationale, de la santé et de la protection sociale
(novembre 1988). La MILT a eu successivement six présidents en
cinq ans ;

1
Ce paragraphe est largement inspiré du chapitre II du rapport de la Cour des Comptes : le
dispositif de lutte contre la toxicomanie, Rapport public particulier, juillet 1998, Les Editions du
Journal officiel.
 II - 49

- le décret du 6 décembre 1989 crée auprès du Premier ministre une

« délégation générale à la lutte contre la drogue » (DGLD), qui a
autorité sur la MILT ;
- la MILT et la DGLD fusionnent par décret du 25 juillet 1990 en une
« délégation générale à la lutte contre la drogue et la toxicomanie »
(DGLDT), rattachée au Premier ministre, puis au ministre des
Affaires sociales, de la santé et de la ville. Elle a été dirigée par trois
personnalités successives en cinq ans ;
- le décret du 24 avril 1996 a supprimé la DGLDT, et a placé auprès du
Premier ministre une « mission interministérielle de lutte contre la
drogue et la toxicomanie » (MILDT). Elle a eu deux présidentes
successives, la dernière ayant été nommée en juin 1998. Dans
l’organisation actuelle, si les services du Premier ministre exercent la
tutelle administrative de la MILDT, c’est le secrétaire d’Etat à la
santé et aux affaires sociales qui dispose de la mission pour l’exercice
de ses attributions et le suivi de ses actions.
La lettre de mission adressée le 10 juillet 1998 par le Premier ministre
Lionel Jospin à Mme Nicole Maestracci, nommée présidente de la MILDTun
mois plus tôt, permet de lire en creux, à travers les directives qu’elle donne, les
carences passées de l’instance interministérielle. Outre l’interrogation sur
l’élargissement des missions de la MILDT aux substances licites (alcool, tabac et
médicaments psychotropes), le Premier ministre souhaite qu’une réflexion soit
menée sur les points suivants:
- « (…) ensuite, le développement d’une politique de lutte contre la
toxicomanie qui concilie la prévention, les impératifs de santé
publique et la répression se heurte à la difficulté de mettre en place
une coordination locale satisfaisante. Il m’apparaît en conséquence
indispensable d’évaluer les procédures de coordination existantes et
de les améliorer en tenant compte à la fois de la mise en œuvre des
contrats locaux de sécurité et des projets développés dans le cadre de
la politique de la ville ;
- enfin, l’évaluation des actions conduites ou soutenues par la MILDT
est aujourd’hui largement insuffisante. Il m’apparaît donc nécessaire
que vous élaboriez des procédures permettant d’évaluer
régulièrement l’efficacité des projets financés, de définir les besoins
et de planifier le développement des nouvelles actions. »1
Dans ses « propositions d’orientation pour une politique interministérielle
de lutte contre les drogues et les toxicomanies », remises le 15 octobre 1998 au
Premier ministre, la présidente de la MILDT souligne l’importance de la
coordination nationale en matière de lutte contre la toxicomanie : « compte tenu
de la multiplicité des acteurs et des financements, la lisibilité de la politique
publique dépend de la capacité à coordonner et à trouver un langage commun
au niveau local, national et international ». Elle note plus loin que,

1
Lettre de mission du Premier ministre à Mme Nicole Maestracci, présidente de la MILDT, du
10 juillet 1998.
 II - 50

malheureusement, « l’expérience et l’instabilité chronique de la MILDT, ainsi

que les difficultés rencontrées peu ou prou par toutes les structures
interministérielles, conduisent donc à un certain scepticisme sur les chances de
réussir à élaborer un véritable travail interministériel ».
On ne peut à ce jour que partager les interrogations de la présidente de la
MILDT concernant l’interministérialité en général, et son application spécifique
au domaine de la lutte contre la toxicomanie. L’histoire montre que les impératifs
sanitaires et sociaux se concilient, du moins au plan national, difficilement avec
ceux de la répression. La MILDT, institution fragile, risque donc d’avoir bien du
mal à devenir ce « véritable lieu d’élaboration du travail interministériel » que
la présidente appelle de ses vœux.
1.2. La politique de la Ville et le partage Etat - collectivités locales
Définir la place et le rôle de la politique de la Ville dans la lutte contre la
toxicomanie n’est pas une tâche aisée. L’étude de la politique de la Ville en la
matière peut s’entendre de deux façons distinctes, et non exclusives l’une de
l’autre : on peut considérer les mesures explicitement soutenues et financées par
l’administration interministérielle concernée, la Délégation Interministérielle à la
Ville ; on peut aussi s’intéresser au partage de fait entre la politique nationale et
les politiques locales, qui constitue le cadre dans lequel ces mesures spécifiques
vont prendre place. Rappelons toutefois que, d’une manière générale, le soin et la
lutte contre le trafic et l’usage des drogues sont du domaine de l’Etat, tandis que
les collectivités locales sont essentiellement concernées par la prévention.
a) L’action de la Délégation interministérielle à la ville (DIV)
Lors de son audition par la section du Cadre de vie du Conseil économique
et social, Mme Claude Brévan, déléguée interministérielle à la ville et au
développement social urbain, a exposé les principes et les moyens de son action.
La principale vocation de la DIV est de donner une dimension territoriale à
des politiques sectorielles. L’action de la DIV s’exerce sur des territoires précis,
et vise à faire la synthèse de plusieurs politiques issues de différents
départements ministériels. Au niveau local, la conséquence de ce principe général
est que toute la politique conduite sera fondée sur le partenariat. Il n’y a pas une
politique de la ville, conduite par le seul ministère de la Ville. La politique menée
le sera toujours en partenariat non seulement avec les autres départements
ministériels concernés, mais encore avec les collectivités territoriales, et tout un
ensemble de partenaires, définis en fonction de la thématique considérée.
Une autre conséquence de ce principe est que la quasi totalité des budgets
que gère la Délégation interministérielle à la ville (DIV) est déconcentrée au
niveau des régions, puis des départements.
Les actions de la DIV en matière de toxicomanie sont des actions de
prévention. Le caractère partenarial des interventions a pour conséquence que les
crédits « toxicomanie » ne sont pas identifiables aujourd’hui en tant que tels, et
qu’ils se fondent dans le cadre général de la prévention de la délinquance. Les
crédits spécifiquement consacrés à la prévention de la toxicomanie seront
 II - 51

identifiés a posteriori, quand la DIV aura pris connaissance de l’usage qui a été
fait des crédits alloués.
Les orientations générales données par la DIV en matière de prévention de
la toxicomanie sont celles retenues par la MILDT. Ensuite, ce sont les
départements qui définissent leurs priorités.
Outre le partenariat interne à l’Etat, il faut souligner, en matière de lutte
contre la toxicomanie, l’importance de l’effort mené par les collectivités locales
(communes, département) qui assurent la moitié du financement en matière de
prévention.
A titre d’illustration, le bilan pour 1997 des actions de prévention des
toxicomanies conduites dans le cadre de la politique de la ville est le suivant :
• budget total consacré à la prévention de la délinquance : 569 millions de
francs (MF), parmi lesquels 84,99 MF pour le financement des actions
de prévention de la toxicomanie, tous partenaires confondus, soit 14,9
% de l’ensemble ;
• ces crédits ont concerné pour 54 % la géographie prioritaire, c’est-à-dire
les quartiers difficiles faisant l’objet d’un contrat de ville, le reste étant
affecté à des approches départementales moins spécifiques ;
• les 84,99 MF consacrés à la prévention de la toxicomanie au titre de la
politique de la ville ont été financés comme suit :
- 42,4 MF par l’Etat, à travers les crédits du ministère de la Ville
(23,9 MF), des ministères de l’Emploi et de la solidarité (9,57 MF),
de la Justice (1,67 MF), de la Jeunesse et des sports (2,16 MF), de la
Culture (0,10 MF) ;
- 5,34 MF par divers organismes publics : Caisse d’allocations
familiales (CAF), Caisse primaire d’allocations familiales (CPAF),
Fonds d’action sociale (FAS),Centre national pour l’aménagement
des structures des exploitations agricoles (CNASEA) ) ;
- 38,4 MF par les collectivités locales : communes (29,1 MF), conseils
généraux (10,2 MF), conseils régionaux (0,53 MF) ;
- 4,1 MF par divers contributeurs : usagers (0,7 MF), mécénat
(1,07 MF), associations (2,4 MF).
• 506 projets ont été conduits en 1997 au sein des contrats de prévention
pour la sécurité dans la ville, des volets prévention des contrats de ville
ainsi que des contrats départementaux. Ils concernent l’information
générale sur les risques des diverses drogues (principalement en
direction des élèves des écoles, des collèges et des lycées, ainsi que des
adultes en contact avec les jeunes), le soutien aux associations
spécialisées dans la prise en charge, l’implication dans les programmes
de réduction des risques, l’accueil des publics concernés (jeunes par le
biais de permanences ou de points-écoute, et parents dans une moindre
mesure), l’aide à l’insertion sociale et professionnelle, la prévention de
l’alcoolisme. Pour animer ces 506 projets, 1 781 personnes,
représentant 856 postes à temps plein, ont été impliquées, bénévolement
 II - 52

dans un quart des cas, et par le biais de mise à disposition pour un peu
moins d’un tiers d’entre eux.
L’implication financière des communes ressort fortement de ce bilan,
puisqu’elles assurent plus de 34 % du financement de l’ensemble des actions de
prévention des toxicomanies. Elles demeurent, après l’Etat (49,9 %) les
partenaires les plus fortement engagés, loin devant les départements (10,2 %).
1.3. De la politique nationale vers les politiques locales1
Deux grandes périodes peuvent être distinguées pour l’étude diachronique
de l’articulation entre l’Etat et les collectivités locales en matière de lutte contre
la toxicomanie, selon que l’on se situe avant ou après la prise de conscience par
la majorité des acteurs politiques des problèmes posés en ce domaine par
l’épidémie de sida. L’image des toxicomanes et des problèmes qu’ils posent à la
société s’est progressivement modifiée à partir du début des années quatre-vingt-
dix. Si les préoccupations sécuritaires demeurent, elles coexistent avec un souci
de plus en plus important de prise en compte sanitaire et sociale, qui s’exprime
aussi bien au plan national qu’au niveau local.
a) La première période : 1978-1992
Dès 1978, Mme Monique Pelletier soulignait l’importance du « cadre du
quartier » et du « travail de rue » pour toucher les jeunes les plus vulnérables2
Elle préconisait deux formules d’intervention distinctes : des « consultations
d’accueil pour jeunes » (ancêtres de nos actuels « Points Ecoute ») ainsi que des
clubs et équipes de prévention.
Les clubs et équipes de prévention évoqués par Mme Monique Pelletier se
réfèrent à une tradition de travail de rue qui perdure jusqu’à ce jour. Ils ont
progressivement été amenés à ne plus se cantonner aux seules questions de
délinquance pour se pencher sur les problèmes sanitaires et sociaux des jeunes en
difficulté.
Notons que la plupart des propositions de Mme Monique Pelletier en
matière de prévention n’ont à l’époque pas été prises en compte.
C’est avec le rapport de M. Gilbert Bonnemaison3 et les lois de
décentralisation que les initiatives locales de prévention de la délinquance font
leur entrée dans la politique nationale. Le rapport ne propose aucune structure
spécifique pour la lutte contre la toxicomanie au plan local, qui doit s’inscrire
dans les Conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD). Le
Comité interministériel de lutte contre la toxicomanie qui se tient peu après la
parution du rapport Bonnemaison fait de la prévention l’axe prioritaire. Pour ce
faire, le Comité préconise un effort de formation en direction des élus, une

1
D’après le rapport du GRASS Villes et toxicomanies, les réseaux de politique publique dans
l’action locale sur les problèmes liés aux drogues, 1998, par M. Joubert, G.Alfonsi, E. Jacob,
C. Mougin et M. Weinberger.
2
Monique Pelletier, Rapport de la mission d’étude sur l’ensemble des problèmes de la drogue, la
Documentation Française, 1978, p. 169.
3
Commission des maires sur la sécurité. Face à la délinquance, prévention, répression, solidarité,
La Documentation française, Paris, 1982.
 II - 53

amélioration de la coordination au niveau départemental, par le biais de

« bureaux de liaisons » ouverts aux associations ainsi qu’à des élus désignés par
les comités de prévention de la délinquance.
C’est la première fois que la politique de lutte contre la toxicomanie
s’inscrit aussi clairement dans un cadre décentralisé, tout en restant sous la
compétence de l’Etat.
M. Laurent Fabius, alors Premier ministre, ne suivra pas les
recommandations de M. Gilbert Bonnemaison, et préconisera la création de
structures spécifiques, les comités départementaux de lutte contre la toxicomanie
(CDLT) distincts des comités départementaux de lutte contre la délinquance
(CDLD), chargés de « coordonner et d’animer au niveau local, et vis-à vis-des
services extérieurs de l’Etat et des collectivités locales, l’ensemble des actions de
lutte contre la toxicomanie ».
De fait, ces comités fonctionneront mal, se réuniront peu, étouffés par la
concurrence écrasante des CDPD1.
Le rapport Trautmann sanctionne en 1990 l’échec des velléités de
coordination départementale2. Il souligne « l’abondance brouillonne des
initiatives mal coordonnées », se montre réservé vis-à-vis des orientations de la
DIV qui privilégient l’approche municipale et court-circuitent ainsi l’approche
départementale, et réaffirme l’importance du travail de quartier. Il suggère un
édifice à trois niveaux : l’Etat, via les directions départementales de l’action
sanitaire et sociale (DDASS) impulsant la politique générale et gérant la prise en
charge des toxicomanes et de la lutte contre les trafics, le conseil général, chargé
de la coordination des politiques préventives au niveau du département, la
commune mettant concrètement en œuvre sur le terrain les politiques de
prévention.
En août 1990, une circulaire de M. Michel Rocard, Premier ministre,
consacrée à la prévention de la délinquance, évoque la collaboration existant au
niveau national entre la DIV et la DGLDT, et réclame qu’elle trouve au niveau
local sa traduction par une attention soutenue portée par les conseils communaux
de prévention de la délinquance à la lutte contre la toxicomanie.
La même année, Gilbert Bonnemaison, Vice-Président du Conseil national
des villes réaffirme la doctrine de l’Etat animateur de la politique locale, dans le
cadre de la loi. La lutte contre la toxicomanie se situe clairement du côté
sécuritaire, associée explicitement à la lutte contre la délinquance. Une circulaire
de 1990 instaurant les comités d’environnement social dans les établissements
scolaires souligne le rôle des initiatives communales dans le domaine de la
prévention.
Un guide méthodologique publié conjointement par la DIV et la DGLDT
en 19913 explique comment élaborer une politique locale de prévention des

1
J. C. Karsenty et M. Nosmas, Rapport sur le fonctionnement des conseils départementaux de lutte
contre la toxicomanie, IGA, ministère de l’Intérieur, 1994.
2
C. Trautmann, 1990, op. cit. p. 168-169.
3
Prévention des toxicomanies. Guide des politiques locales.
 II - 54

toxicomanies et comment l’évaluer. La conception générale des actions reste

toutefois du domaine de l’Etat.
En 1991, il faut le rappeler, la prise de conscience des problèmes de santé
publique qui touchent les toxicomanes, et en particulier par l’épidémie de sida
qui les atteint de plein fouet, n’en n’est plus à ses balbutiements. Dès juillet 1987,
Michèle Barzach, alors ministre de la Santé, avait autorisé la mise en vente libre
de seringues, tandis qu’en 1989, les premiers programmes expérimentaux
d’échange de seringues se mettaient en place. Toutefois, comme le souligne
Michel Joubert « pour conclure sur cette période, il est clair que la politique
nationale reste écartelée entre la mise en avant du couple délinquance-
toxicomanie et le choix d’engager des actions préventives au sein de la
« communauté » (…) Comment, en particulier, dans ces conditions, engager
sérieusement un travail avec les populations exposées comme les usagers de
drogue, alors qu’ils se sentent menacés par la répression. »1.
L’apparition de préoccupations sanitaires et sociales de plus en plus vives
exacerbera au plan national les contradictions entre les « sanitaires » et les
« répressifs ». Au niveau local, on constate, surtout à partir de 1992, à un
foisonnement d’initiatives sanitaires et sociales qui feront plus ou moins bon
ménage avec l’approche sécuritaire qui demeure prévalante. Ceci sera d’autant
plus vrai que les structures locales de concertation et de coordination entre ces
deux facettes du problème font défaut, ou ne fonctionnent pas.
b) A partir de 1992
A partir de 1992, on assistera à un mouvement visant à rapprocher l’offre
de soins et de prévention des lieux et des populations concernés, tandis
qu’officiellement, les problèmes de lutte contre la toxicomanie continuent d’être
associés à la lutte contre la délinquance. Le travail communautaire se développe,
à la fois, nous le verrons, sous l’impulsion de collectivités locales
particulièrement mobilisées, mais aussi grâce à divers décrets et circulaires
émanant de l’Etat.
La loi de 1970, en organisant une filière de soins spécifique pour les
toxicomanes, avait contribué à isoler leur prise en charge des autres composantes
de l’action sanitaire et sociale. En mars 1992, une circulaire du ministère des
Affaires sociales incite les structures du dispositif de soins spécialisé à rechercher
le concours des collectivités territoriales pour le financement des actions de
prévention.
Une note aux préfets, procureurs de la République et présidents des
tribunaux sur la « mise en œuvre des conventions d’objectifs de lutte contre la
toxicomanie » de janvier 1993 souligne la nécessité de développer le travail
conjoint de l’ensemble des partenaires locaux. Les quinze départements
prioritaires de la politique de la Ville doivent élaborer une convention d’objectifs
pour répondre aux problèmes posés dans certains quartiers en rapport avec la
toxicomanie. Ils doivent, pour ce faire, consulter les CDPD et le comité
départemental de lutte contre la toxicomanie, tandis que l’engagement des

1
M. Joubert et col. , Ville et toxicomanies, op. cit. p 15.
 II - 55

services sociaux du département et du président du conseil général doit être

activement recherché.
Dans les faits, ces conventions peineront à se mettre en place, faute
d’impulsion et de coordination par les services déconcentrés de l’Etat.
Le Plan gouvernemental de lutte contre la drogue présenté par M. Edouard
Balladur Premier ministre en 1993 reste discret sur l’action locale, dont la
mission essentielle vise à développer les lieux de contact avec les toxicomanes
les plus marginalisés, et la prévention sur les lieux de rassemblement de la
jeunesse, type concerts, festivals etc.
En 1994, M. Philippe Douste-Blazy, ministre délégué à la Santé, souligne
lors d’un colloque l’importance du rôle des élus locaux : « Je crois que
dorénavant, les élus locaux doivent avoir un rôle de santé publique, d’éducation
pour la santé.(…) La toxicomanie et le sida sont deux domaines fondamentaux
dans lesquels les élus locaux doivent s’investir. »1.
Toutefois, au niveau local, l’instance de concertation et de coordination de
la lutte contre la toxicomanie reste le CCPD ou le CDPD. Cette réalité est
rappelée par la circulaire sur la politique de prévention de la délinquance et de
lutte contre l’insécurité en milieu urbain pour le 10ème plan de mai 1994.
Le rapport du professeur Henrion, rendu public début 1995, s’interroge sur
le partage des responsabilités en matière de lutte contre la toxicomanie : « Il
serait peut-être utile de reconsidérer le partage des responsabilités entre l’Etat
et les collectivités locales dans les départements. Le conseil général et les maires
de communes de plus de 50 000 habitants seraient mieux à même, de manière
plus directe et plus directement responsable, de régler sur le terrain les
problèmes de toxicomanie. L’Etat conserverait un rôle d’incitation et de
contrôle du bon usage des deniers publics alloués aux différentes actions
sanitaires et sociales »2.
Le décret de mars 1995 qui autorise les associations engagées dans la
prévention à distribuer gratuitement des seringues souligne qu’il est nécessaire de
se concerter avec les communes. Cette préoccupation est confirmée dans la
circulaire du 12 avril 1995 relative à la prévention des risques infectieux chez les
usagers de drogue par voie intra-veineuse, qui rappelle aux DDASS qu’une
concertation préalable, menée sous l’autorité de ces derniers, est « absolument
indispensable », et doit concerner tous les partenaires locaux (services de l’Etat,
collectivités territoriales, associations, centres de soins spécialisés pour
toxicomanes etc.).
C’est l’Etat, contrairement aux suggestions du rapport du professeur
Henrion, qui conçoit et anime la politique de santé publique en matière de
toxicomanie. Les collectivités locales n’en sont pour l’essentiel que le relais. Ce
sont les DDASS, représentant l’autorité sanitaire au niveau des départements, qui
initient et coordonnent des actions décidées en haut lieu. Les impératifs de la
politique de réduction des risques amènent toutefois les DDASS à rechercher
l’accord des acteurs locaux. L’installation d’un programme d’échange de
1
P. Douste-Blazy, Le Quotidien du médecin, 18/2/94.
2
R. Henrion, op. cit.
 II - 56

seringues ou d’une boutique d’accueil pour toxicomanes ne peut se faire sans

eux.
Au niveau des départements, la question de la coordination n’est, en 1995,
toujours pas résolue. Les conseils départementaux de lutte contre la toxicomanie
ne fonctionnent pas, et les CDPD ont bien d’autres problèmes à traiter. A ce
dispositif, déjà bien peu fonctionnel, s’ajoutent les comités départementaux de
sécurité, coprésidés par le préfet et le procureur de la République, mis en place
par la circulaire interministérielle du 9 septembre 1993, qui visent à coordonner
les actions de la police, de la gendarmerie, de la douane et de l’autorité
judiciaire. La lutte contre la drogue est une des quatre missions prioritaires
assignées à ces comités.
Le Gouvernement propose, dans le nouveau plan triennal mis en place en
septembre 1995, que les préfets nomment dans chaque département un « chef de
projet toxicomanie », chargé de « suivre et de contrôler l’évolution de la
toxicomanie, d’animer, de coordonner et d’impulser l’action de l’Etat en liaison
avec les associations et les collectivités locales ». Nous reviendrons plus loin sur
cette question des chefs de projet toxicomanie.
La mise en place de Points Ecoute pour les jeunes et les parents, à partir de
1997, suit elle aussi la logique de la concertation avec l’ensemble des partenaires
concernés localement. Elle propose une approche territorialisée : « ces Points
Ecoute doivent être implantés au plus près de la population concernée et donc
en priorité dans les quartiers en difficulté. Leur mise en place et leur action font
l’objet d’une concertation avec les élus locaux, les habitants du quartier, les
partenaires associatifs, les professionnels sanitaires et sociaux, les services de
police et les chefs d’établissement scolaires. L’intervention du point écoute dans
le quartier est globale, c’est-à-dire qu’elle doit aborder les problèmes liés aux
drogues dans toute leur complexité et s’inscrire dans une logique de
développement social urbain »1 .
Aujourd’hui, la relation entre la politique menée par l’Etat au plan national
et les politiques locales qu’il appelle de ses vœux est, pour reprendre l’expression
de Michel Joubert2, « incertaine » : « au niveau de l’Etat, on peut donc
distinguer trois politiques qui sont loin d’être complémentaires et concertées et
induisent une grande confusion (ou une grande liberté ?) sur le plan local : la
politique de prévention (incitée par la circulaire sur les Points Ecoute dans le
cadre de la politique de la ville et des comités d’environnement dans les
établissements scolaires) ; la politique de réduction des risques qui a fini de
s’inscrire dans la stratégie affichée par la Direction générale de la santé, mais
avec des problèmes de relais sur le plan des DDASS et des moyens qui restent
très insuffisants ; la politique de prévention de la délinquance qui continue à
intégrer la lutte contre la toxicomanie comme un de ses sous-ensembles »3. Les
Contrats locaux de sécurité (CLS) qui se mettent en place actuellement, prévoient
eux aussi d’inclure la prévention de la toxicomanie dans le sous ensemble plus
large de la prévention de la délinquance.
1
Circulaire 97-280 du 10/4/1997
2
Sociologue op cit.
3
M. Joubert et col., op. cit. p 28.
 II - 57

2. Les chefs de projet toxicomanie

Le programme gouvernemental de lutte contre la drogue du 14 septembre
1995, prévoyait la nomination, dans chaque département, d’un « Chef de Projet
Toxicomanie », chargé de « suivre et de contrôler l’évolution de la toxicomanie,
d’animer, de coordonner et d’impulser l’action de l’Etat en liaison avec les
associations et les collectivités locales ». Une circulaire du Premier ministre du
9 juillet 1996 réforme le dispositif de coordination départemental. Le nouveau
cadre départemental de lutte contre la drogue et la toxicomanie comporte trois
niveaux :
- un niveau de direction : c’est le préfet, assisté d’un chef de projet, qui
en a la charge ;
- un niveau de coordination : c’est le comité restreint de lutte contre la
drogue et la toxicomanie, qui réunit les responsables départementaux
des services administratifs de l’Etat et les représentants de l’autorité
judiciaire ;
- un niveau de concertation : c’est le conseil départemental de
prévention de la délinquance (CDPD), qui se réunit sur un ordre du
jour spécifique dans sa composition habituelle, ou dans une formation
« lutte contre la drogue et la toxicomanie ». Il ne s’agit pas de
fusionner, ni de confondre lutte contre la délinquance et lutte contre la
toxicomanie, mais d’utiliser une même instance, le CDPD, pour
traiter les deux sujets.
Dans son rapport concernant le dispositif de lutte contre la toxicomanie de
juillet 1998, la Cour des Comptes juge que le rôle des chefs de projet dans la
coordination locale est resté insuffisant1 : c’est le profil même des chefs de
projet, étudié selon une liste établie par la MILDT en juin 1996, qui n’est pas de
nature à assurer leur autorité, notamment à l’égard des services de police quand
ils n’appartiennent pas au corps préfectoral.
La MILDT a organisé, en février 1999, une réunion de l’ensemble des
chefs de projet toxicomanie. La compilation des rapports demandés à chaque
chef de projet à cette occasion permet de dégager les remarques générales
suivantes :
- les chefs de projet se plaignent d’une absence d’axes politiques forts
et d’orientation nationale, qui se traduit sur le terrain par une
hétérogénéité des messages provenant des divers ministères. Ils
regrettent le manque de suivi et d’accompagnement au niveau
départemental. Certains évoquent la nécessité d’une coordination
régionale ;
- la sociologie des chefs de projet n’a guère évolué depuis 1996 ;
- dans 50 départements, le chef de projet est issu de la DDASS : cadre
administratif ou médecin ;

1
Cour des Comptes, Le dispositif de lutte contre la toxicomanie, Rapport public particulier, juillet
1998, Les Editions du Journal Officiel n° 4367.
 II - 58

- dans 45 départements, le chef de projet appartient au corps

préfectoral : préfet, sous-préfet, directeur de cabinet, sous-préfet à la
ville (8 cas) ;
- dans 5 départements, il appartient à l’administration de la jeunesse et
des sports.
Autant que l’origine professionnelle, il semble que ce soit l’investissement
personnel du chef de projet qui favorise une bonne coordination départementale.
La publicité donnée à leur nomination, le caractère argumenté de leur lettre de
mission, ainsi que leur disponibilité sont des facteurs importants de réussite.
- le comité restreint prévu par la circulaire de 1996 ne fonctionne pas
toujours de façon satisfaisante, alors qu’il est un des éléments
fondamentaux de la coordination départementale ;
- les liens avec les CDPD et la politique de la Ville continuent d’être
importants. Parfois même, vraisemblablement d’autant plus que le
chef de projet est le sous-préfet à la ville, la coordination
départementale de la lutte contre la toxicomanie est totalement
intégrée à la politique de la Ville. La coopération interdépartementale
semble inexistante ;
- si, dans chaque département, un foisonnement d’initiatives et
d’actions existe, le rôle du chef de projet demeure souvent limité.
Certains d’entre eux demandent que l’ensemble des crédits de
prévention leur soit délégué, afin qu’ils disposent de leviers leur
permettant d’affermir leur rôle d’animateur de l’ensemble du
dispositif départemental ;
- à travers des disparités liées, on l’a vu, à des facteurs tels que
l’origine professionnelle et l’implication personnelle des chefs de
projet ainsi qu’à la publicité donnée par le préfet à leur mission, on
voit que cette fonction de coordination départementale de la lutte
contre la toxicomanie peine à se mettre en place. L’absence d’autorité
d’une administration sur une autre, l’absence de pouvoir réel des
chefs de projets, la superposition des dispositifs concernés par la lutte
contre la toxicomanie et des lieux de décision, tous ces éléments
contribuent à rendre aléatoire l’animation d’une véritable politique
départementale cohérente. Les difficultés sont les mêmes qu’au
niveau national, et les causes n’en sont vraisemblablement guère
différentes.

3. Le financement de la lutte contre la toxicomanie et l’évaluation de la

dépense publique
Le financement de la lutte contre la toxicomanie a fait, en 1998, l’objet
d’un rapport spécifique de la Cour des Comptes1, qui souligne d’emblée toute la
difficulté de l’exercice : « Dans la pratique, l’extension de la toxicomanie au
cours des 25 dernières années a cependant contraint de nombreux autres acteurs
publics à participer à la lutte contre ce fléau social : collectivités locales
1
Cour des Comptes, op cit.
 II - 59

- départements, mais aussi communes, voire régions, organismes de sécurité

sociale – de la branche maladie comme de la branche famille- institutions de
l’Union européenne. Dès lors, il est de plus en plus difficile d’évaluer l’ensemble
des financements publics de la lutte contre la toxicomanie ».1
La lutte contre la toxicomanie fait intervenir de nombreux ministères qui
participent, selon leur vocation, aux actions de prévention, de prise en charge
sanitaire et sociale, ainsi qu’aux actions de répression. Certaines de ces actions
sont clairement identifiables, pour d’autres, il faut utiliser des clés de répartition,
avec les incertitudes inhérentes à cette méthode : les crédits affectés chaque
année au système de soins spécialisé sous le régime de la loi de 1970 sont
connus. En revanche, il est plus difficile de savoir quelle part du budget des
services de santé scolaire, ou de la justice, doit être affectée à la lutte contre la
toxicomanie.
3.1. Quelques éléments concernant la dépense publique
Une démarche d’évaluation de la dépense publique en matière de lutte
contre la toxicomanie a été menée par Pierre Kopp et Christophe Palle2 à la
demande de l’OFDT.
La description des politiques publiques prend volontiers l’allure d’un
inventaire à la Prévert, puisqu’on y retrouve juxtaposés des lits de sevrage, des
seringues, des saisies de drogue, des actions de prévention etc. A la diversité des
contextes d’intervention s’ajoute l’imprécision de la délimitation du champ
même de la lutte contre la toxicomanie. En matière de répression, la lutte contre
la délinquance, autre que les infractions à la législations sur les stupéfiants doit-
elle être imputée totalement ou en partie à la lutte contre la toxicomanie ? En
matière de soins, que faire des coûts liés aux traitements des sujets atteints de
sida ou d’hépatites ? En matière de prévention, où s’arrête la prévention des
toxicomanies quand certains prétendent lui imputer des actions visant à favoriser
l’établissement d’une bonne relation mère-enfant pendant la grossesse ou la lutte
contre l’agressivité dans les écoles maternelles ?
P. Kopp et C. Palle3, après diverses précautions méthodologiques, étudient
ministère par ministère la dépense publique de la lutte contre la drogue. Ils
précisent bien que leurs résultats sont entachés d’incertitudes, liées pour
l’essentiel à la question des clés de répartition retenues, et qu’ils doivent être
considérés comme des estimations plutôt que comme des chiffres sûrs.

Tableau 8 : Evaluation du coût de l’intervention publique

en matière de drogue (1995)
En millions de francs
Nature des dépenses Crédits propres Crédits Total

1
Cour des Comptes, op cit p 13.
2
OFDT, Vers l’analyse du coût des drogues illégales, un essai de mesure du coût de la politique
publique de la drogue et quelques réflexions sur la mesure des autres coûts, mai 1998, ARMI.
3
Op cit.
 II - 60

interministériels
Justice 1 520 16,56 1 536,56
Police 1 235,7 24,84 1 260,54
Gendarmerie 459,2 10,35 469,55
Douanes 430 20,25 450,25
Santé 630,114 26,1 656,3
Affaires sociales 14 14,58 28,58
DIV 22 9,45 31,45
MILDT * 45,36 ** 45,36
Education Nationale 2 9,9 11,9
Jeunesse et Sports 17,7 8,38 26
Recherche 42 2,43 44,43
Affaires Etrangères 14 7,2 21,2
Coopération 18 1,8 19,8
Travail, Emploi, Form. 0,81 0,81
profession.
Contribution de l’UE 30 30
Total 4 434,8 197,9 4 632,7
* Les dépenses de fonctionnement de la MILDT n’ont pu être déterminées, une partie du budget
relevant du budget du Premier ministre dans lequel ces dépenses ne sont pas identifiables.
** Actions telles que Drogue Info Service, OFDT, Conventions départementales d’objectifs etc.
Source : d’après P. Kopp et C. Palle, déjà cité.

La dépense publique drogue représente, selon cette étude, 0,06% du PIB et

0,3 % du budget de l’Etat.
3.2. Les financements
Les sources de financement se sont considérablement diversifiées ces
dernières années. Aux financements spécifiques de l’Etat s’ajoutent ceux des
nouveaux acteurs publics : collectivités territoriales, organismes de sécurité
sociale, institutions de l’Union européenne.
Les crédits spécifiques émanant de l’Etat, votés en lois de finances initiales,
figurent dans deux chapitres : le chapitre 47-15 (dispositifs de lutte contre la
toxicomanie) et le chapitre 47-16 (actions interministérielles de lutte contre la
toxicomanie). Les dépenses votées sous ces deux chapitres ne reflètent pas tout à
fait les dépenses réalisées, puisque chaque année on trouve des annulations de
dépenses et des reports. Enfin, certaines dépenses de lutte contre la toxicomanie
sont imputées sous d’autres chapitres.
La Cour des Comptes remarque que « on mesure ainsi la difficulté que l’on
rencontre pour isoler et donc contrôler l’emploi des différents crédits ouverts au
budget de l’Etat pour la lutte contre la toxicomanie. Il paraît dès lors assez vain
de recommander l’établissement d’une annexe au projet de loi de finances
annuel - sur le modèle des « jaunes » budgétaires - visant à recenser l’ensemble
des crédits de l’Etat affectés à la lutte contre la drogue et la toxicomanie. »1.
L’évolution des crédits spécifiques toxicomanie votés en lois de finances
initiale montre qu’ils ont à peu près doublé en 10 ans.
Tableau 9 : Crédits spécifiques toxicomanie votés en lois de finances initiales

1
Cour des Comptes, op cit p. 23.
 II - 61

(en millions de francs)

Crédit Crédits
Année santé-ville interministériels Total
(47-15) (47-16)
1987 294,2 250 544,2
1988 294,2 200 494,2
1989 346,4 200 546,4
1990 352,6 250 602,6
1991 438,9 250 688,9
1992 439,9 246,9 686,8
1993 461,1 246,9 708,0
1994 484,5 237 721,5
1995 619,1 215,5 834,6
1996 690,4 230,5 920,9
1997 751,1 230,5 981,9
1998 779,7 294,5 1074,2
Source : Cour des Comptes.

L’évaluation des financements consentis pour la lutte contre la toxicomanie

par les autres acteurs que l’Etat est, on l’imagine bien, impossible. Des études
menées localement permettent de chiffrer, pour telle région, tel département ou
telle commune, l’effort consenti. D’une manière générale, l’essentiel de la
participation des collectivités territoriales provient des départements et des
communes, l’engagement des régions, s’il n’est pas nul, demeurant extrêmement
faible.
La Cour des Comptes souligne à ce propos que « l’ambiguïté qui
caractérise le partage des compétences en ce domaine entre l’Etat et les
collectivités locales du fait de l’absence de dispositions claires et précises dans
les lois de décentralisation a été accrue par diverses initiatives telles que la
circulaire du ministère des affaires sociales du 23 mars 1992 incitant les
structures du dispositif spécialisé de soins à solliciter le concours financier des
collectivités territoriales pour leurs actions de prévention. De semblables
pratiques peuvent être constatées en ce qui concerne l’aide médicale financée
par les départements. »1.
Les organismes de sécurité sociale, et principalement l’assurance maladie,
participent également, et de plus en plus, au financement de la lutte contre la
toxicomanie. En application de la loi du 31 décembre 1970, l’assurance maladie
ne devrait prendre en charge que les soins somatiques et les complications
psychiatriques liées à la toxicomanie. Or, le développement massif des
traitements de substitution, qui concernent pour 1998 environ 70 000 personnes,
a entraîné un transfert de fait sur l’assurance maladie et l’aide médicale financée
par les départements d’une partie non négligeable des dépenses de soins. Le
laboratoire qui commercialise la buprénorphine haut dosage (commercialisée
sous le nom de Subutex®) estime son chiffre d’affaires pour cette spécialité à
environ 400 millions de francs en 1998, auxquels ils faut ajouter la marge
bénéficiaire des pharmaciens et le coût des consultations médicales nécessaires à
la prescription de ce médicament. C’est au bas mot 500 millions de francs (soit la

1
Cour des Comptes, op cit p. 23.
 II - 62

moitié du montant total des crédits spécifiques toxicomanie votés en lois de

finances initiales) qui ne sont plus à la charge de l’Etat.

III - CONCLUSION DE LA DEUXIÈME PARTIE

Le rôle de l’Etat en matière de lutte contre la toxicomanie est essentiel : le
législateur l’a voulu ainsi en 1970, et les lois de décentralisation ont confirmé
cette option. Toutefois, les difficultés budgétaires de l’Etat, le développement et
les modifications du phénomène, et les changements dans la perception générale
du rôle des collectivités locales depuis la décentralisation, concourent à une
nouvelle partition de fait en matière de lutte contre la toxicomanie. La législation
et l’organisation actuelles sont critiquées par beaucoup, car elles semblent
décalées en intention et en pratique avec les réalités rencontrées chaque jour par
les acteurs de terrain, qu’il s’agisse des professionnels et des associations du
champ sanitaire et social, des élus, des services chargées de la répression.
L’interministérialité est en difficulté au plan national et peine à concilier les
impératifs des ministères répressifs et ceux des ministères sanitaires et sociaux.
Elle est en difficulté à l’échelle du département, pour des raisons parfaitement
symétriques. Aujourd’hui, après trente ans d’un fonctionnement en théorie
centralisé et de fait de plus en plus clivé, plusieurs questions méritent d’être
posées.
L’émergence de nouveaux acteurs de la lutte contre la toxicomanie aux
côtés de l’Etat, au premier rang desquels les collectivités locales, pose la question
d’une répartition différente des prérogatives et des moyens. Les difficultés de
l’interministérialité en matière de lutte contre la toxicomanie amènent à réfléchir
à sa pertinence même dans ce domaine : doit-on se battre pour que, tant
nationalement que dans les départements, la politique de l’Etat fasse coïncider les
impératifs de la répression et ceux du soin, ou bien vaut-il mieux laisser chacun
des deux axes de la loi de 1970 développer sa logique propre, sans chercher à
tout prix une cohérence impossible ? Quel est le niveau pertinent pour traiter les
problèmes posés par cette contradiction structurelle ? Enfin, l’évolution des
pratiques sanitaires et sociales, ainsi que la mise en place d’une couverture
maladie universelle, ne doivent-elles pas amener le législateur à revoir la
question de l’anonymat et de la gratuité pour les soins aux toxicomanes ?
 II - 63

TITRE III

LES AUTRES ACTEURS

II - 64
 II - 65

I - LES COLLECTIVITÉS LOCALES

1. Aspects généraux
« L’ambiguïté qui caractérise le partage des compétences dans ce domaine
(s.e. celui de la lutte contre la toxicomanie) entre l’Etat et les collectivités locales
du fait de l’absence de dispositions claires et précises dans les lois de
décentralisation a été accrue par diverses initiatives telles que la circulaire du
ministère des affaires sociales du 23 mars 1992 incitant les structures du
dispositif spécialisé de soins à solliciter le concours financier des collectivités
territoriales pour leurs actions de prévention. De semblables pratiques peuvent
être constatées en ce qui concerne l’aide médicale financée par les
départements. »1.
En théorie, même d’une façon « ambiguë », la lutte contre la toxicomanie
est du domaine de l’Etat. Toutefois, et surtout depuis le début des années quatre-
vingt dix, de nombreuses collectivités locales se sont saisies du problème et ont
développé des initiatives, principalement autour de la prévention et de la
réduction des risques, mais parfois également en matière de soins. La Cour des
comptes signale à ce propos2, comme motif légitimant ce type de prise en charge
par les collectivités locales, la notoire insuffisance de l’Etat dans certains
départements. Un exemple frappant est celui du département du Nord : « les élus
et les intervenants en toxicomanie soulignent la disproportion entre la gravité de
la toxicomanie dans le département et les financements accordés par l’Etat :
environ 9 % des toxicomanes français pour un budget qui représente 4,6 % de
l’enveloppe nationale accordée aux centres spécialisés en 1995. Rapportée au
nombre d’habitants, l’enveloppe allouée en 1995 est de 9,33, ce qui place le
Nord en 33ème position, alors qu’il est désormais le département le plus touché
en France, et comporote une importante tranche de population de 15 à 49
ans. ».
Nous ne disposons pas à ce jour d’éléments précis permettant d’évaluer
l’engagement des régions, des départements, ni a fortiori celui des communes,
dans la lutte contre la toxicomanie ; cette carence est soulignée dans le rapport de
la Cour des Comptes de juillet 1998. Dans leur rapport à l’OFDT sur le coût de
la politique publique de la drogue3, Pierre Kopp et Christophe Palle retrouvent
cette même difficulté, et remettent à un prochain travail un chiffrage précis de la
dépense locale dans ce domaine : « concrètement, pour tenter d’évaluer les
dépenses des collectivités locales consacrées à la lutte contre la toxicomanie,
nous recourrons à une procédure par questionnaire. Ces derniers seront
destinés à l’ensemble des conseils généraux et aux100 plus grandes villes
françaises. Nous pensons être ainsi en mesure de prendre en compte plus de
90 % des dépenses des collectivités locales. »4.

1
Cour des Comptes, Le dispositif de lutte contre la toxicomanie, rapport public particulier, juillet
1998, les éditions du journal officiel, p. 23.
2
Cour des comptes, op.cit. p. 74.
3
P. Kopp et C. Palle, Vers l’analyse du coût des drogues illégales, un essai de mesure du coût de
la politique publique de la drogue et quelques réflexions sur la mesure des autres coûts OFDT,
mai 1998, Armi, 80 p.
4
P. Kopp et C. Palle, op. Cit. P. 49.
 II - 66

C’est dans le cadre du volet prévention des contrats de plan Etat-région que
certaines régions se sont engagées. A titre d’exemple, la Cour des Comptes
relève que la région Nord-Pas-de-Calais a consacré pour les années 1994-1995
environ 4,7 millions de francs à la lutte contre la toxicomanie. La région Ile-de-
France cofinance avec l’Etat la mise en place d’appartements thérapeutiques pour
malades du Sida, dont bon nombre sont toxicomanes. En 1994-1995,
10,4 millions de francs ont été dépensés pour cette action.1
L’action des départements est double. Elle est spécifique, dans le cadre de
plans départementaux de prévention ou à travers la mise en place de missions
permanentes qui pourraient faire l’objet d’une évaluation spécifique. Elle se situe
également dans le cadre plus général de l’aide médicale et de l’aide sociale pour
les toxicomanes en situation de précarité. Elle est alors confondue avec les
mesures générales de soutien aux populations défavorisées, et semble de ce fait
très difficile à évaluer de façon précise.
L’engagement des grandes villes a fait l’objet d’une étude menée entre avril
et septembre 1998 auprès de 52 villes de plus de 50 000 habitants pour le compte
de la mission Sida-Toxicomanie de la municipalité de Marseille2.

2. Résultats de l’enquête menée auprès de 52 villes de plus de

50 000 habitants3
Cette enquête a été effectuée dans le cadre de la préparation du colloque
qui s’est tenu à Marseille en octobre 1998 (« Sida, Toxicomanie. Les villes en
action »). Elle s’est menée en deux temps :
- une approche quantitative des politiques de ville au travers d’un
questionnaire adressé systématiquement à l’ensemble des 126 villes
françaises de plus de 50 000 habitants ;
- une approche qualitative menée auprès d’un nombre plus restreint de
villes sélectionnées parce que l’incidence des problèmes liés aux
drogues y est avérée et parce qu’il existe dans ces villes un élément ou
un autre structurant d’un dispositif d’action (centre de soins, politique
de prévention, action de réduction des risques, réseau ville-hôpital).
L’enquête concerne les politiques menées en matière de toxicomanie et de
sida. Nous ne rapporterons ici que les résultats concernant la toxicomanie.
Sur les 126 villes de plus de 50 000 habitants, 54 ont répondu à l’enquête,
et 52 questionnaires ont pu être exploités.

1
Cour des Comptes, id. P. 23.
2
M. Joubert, F. Bertolotto, P. Bouhnik, C. Valette-Viallard, Les municipalités face au sida et aux
toxicomanes, Association RESSCOM, ville de Marseille, décembre 1998, 122 p.
3
M. Joubert et coll. Op. Cit. P. 88.
 II - 67

Tableau 10 : Représentativité de l’échantillon selon

la répartition de la population
Taille de la ville Villes enquêtées Villes ayant répondu
Plus de 300 000 habitants 4 3
De 200 à 300 000 habitants 7 4
De 100 à 200 000 habitants 44 15
De 50 à 100 000 habitants 71 32
Total 126 54
Source : M. Joubert et col. p. 88.

Les auteurs de l’étude distinguent trois périodes pour l’engagement des

villes dans la lutte contre la toxicomanie :
- première période : du début des années quatre-vingt jusqu’à la fin
1991. Avant 1986, il s’agit de quelques villes pionnières en ce
domaine (Beauvais, Caen, Argenteuil, Strasbourg, Poitiers), qui
structurent leur action autour de centres de soins et de politiques de
prévention. A partir de 1986, les municipalités s’engagent sous
l’incitation de la politique de la ville, et la toxicomanie est alors
traitée plutôt comme un problème de société, pas nécessairement en
lien avec la santé. Le rôle des associations et de la dynamique
communautaire est essentiel ;
- deuxième période : 1992-1995. Les villes s’engagent sous l’impulsion
de la circulaire de 1992 qui confie les actions de prévention aux
collectivités locales. Elles ont tendance à définir des orientations
pragmatiques, telles que le soutien à des acteurs identifiés ou la mise
en réseau de ressources existantes. C’est aussi la période du
développement des actions de prévention en milieu scolaire et de la
politique de réduction des risques ;
- troisième période : 1996-1998. Les municipalités qui s’engagent
considèrent que la toxicomanie est un enjeu de santé publique et de
citoyenneté. Pour l’ensemble des municipalités, cette période est celle
des choix stratégiques sur le plan de l’intégration des dispositifs
expérimentaux au sein de l’appareil municipal.
Deux tiers des villes ayant répondu à l’enquête ont confié à l’élu chargé de
la santé le suivi des actions relatives au sida et aux toxicomanies. Les services
municipaux responsables sont, dans 80 % des cas, les services de santé. Les
constats locaux ont une incidence majeure sur l’engagement des villes dans la
prise en compte de la toxicomanie : l’existence de risques avérés sur le territoire
de la commune est fréquemment à l’origine de la mise en place d’une politique
municipale.
 II - 68

La nature des orientations retenues par les élus en matière de lutte contre la
toxicomanie est éclairante :
Tableau 11 : Orientations affichées en matière de politique relative
aux toxicomanies
Ramassage seringues 1
Etudes, connaissances 1
Education pour la santé 1
Dépistage 1
Bas seuil1 1
Auto support2 1
Travail sur alcool 2
Travail de proximité 2
Problèmes de sécurité 2
Journées mondiales 2
Formation des acteurs locaux 2
Droits, citoyenneté des usagers de drogues 2
Coordination 2
CCPD, réflexions 2
Prévention ciblée 4
Adultes relais, formations 4
Accès aux soins 4
Substitution 5
Groupes interprofessionnels 5
Aide aux centres de soins 5
Insertion, logement, aide sociale 6
Point Ecoute 7
Prévention en milieu scolaire 8
Information 8
Soutien aux associations 10
Réduction des risques 12
Mise en réseau 15
Prévention primaire 17
1
« bas seuil » : structures et offres sanitaires et sociales en faveur des toxicomanes non abstinents
(boutiques sleep-in).
2
Groupe d’entraide de toxicomanes visant la réduction des risques.
Source : M. Joubert et Col.
La prévention primaire, la mise en réseau des acteurs locaux et la réduction
des risques sont les thèmes les plus fréquemment retenus.
L’enquête souligne que l’engagement initial des villes s’est décliné à
l’origine pour l’essentiel autour d’un souci de sécurité publique, lié à
l’importance locale des problèmes de toxicomanie (insécurité, développement
des consommations et des trafics). Par la suite, d’autres préoccupations sont
venues soutenir l’action municipale :
- la prévention primaire, visant progressivement les publics les plus
vulnérables ;
- la réduction des risques, le plus souvent par des programmes
d’échange de seringues ;
- le travail communautaire, qui associe la population aux actions mises
en œuvre dans les quartiers.
 II - 69

On retrouve au niveau local une difficulté que nous avons déjà relevée au
niveau national : c’est celle de connaître avec précision la nature et l’ampleur du
phénomène de la toxicomanie. Pour ce faire, les municipalités qui ont répondu à
l’enquête ont fréquemment recours aux associations, et principalement à celles
qui travaillent dans le champ de la réduction des risques, aux centres de soins et,
dans une moindre mesure, à la police. La diffusion au niveau municipal des
données issues des enquêtes nationales demeure très faible. Certaines villes ont
ainsi souhaité s’équiper d’observatoires municipaux, ou commanditer des études-
diagnostic locales pour appuyer leurs orientations sur un minimum de données
objectives.
Par delà les objectifs affichés, qui sont énumérés plus haut, l’enquête s’est
attachée aux actions effectivement réalisées par les municipalités.
• Le pôle prévention est important, puisque 29 villes ont déclaré participer
à des actions en milieu scolaire, et que 28 autres ont mis en place un
dispositif d’information sur les risques liés à l’usage des drogues. ;
• Les actions de réduction des risques sont également nombreuses : 18
villes ont réalisé des campagnes d’information en direction des publics
à risques, 31 ont mis en place un système de collecte des seringues
usagées, et 21 ont installé des distributeurs automatiques de seringues.
Plus de la moitié des villes enquêtées participent à des programmes
d’échange de seringues ;
• Les villes s’impliquent dans le soin aux toxicomanes : mise en place de
traitements de substitution (22 villes), participation aux réseaux ville-
hôpital (28 villes) ;
• Le versant social est un peu moins bien investi : 14 lieux d’accueil à bas
seuil, 20 villes travaillent à l’insertion des toxicomanes, 25 autres ont
créé des relais de quartier ;
• La formation concerne 28 villes, tandis que 20 autres ont mis en place
un groupe de réflexion.
Dans tous les cas, s’agissant d’un domaine pour lequel aucune compétence
municipale n’est clairement définie, les rapporteurs de l’enquête soulignent que
le souci est de produire un minimum d’efficience identifiable localement. Ceci
pour une question de légitimité, mais aussi de rentabilité sociale et politique à
deux niveaux :
- un niveau de représentation : il s’agit de montrer aux électeurs que
l’on fait quelque chose, quel que soit l’impact réel des actions
menées. Le bénéfice est alors idéologique et politique : la sensibilité
des acteurs et des habitants évolue, l’image des toxicomane dans la
population change ;
- un niveau de réalité : il s’agit ici de produire des résultats tangibles.
Ceci ne va pas de soi, compte tenu de la difficulté à évaluer l’impact
de la prévention, mais oblige les acteurs à matérialiser des indicateurs
d’efficacité.
 II - 70

Le partenariat est considéré comme un facteur essentiel de l’action

municipale : partenariat avec l’Etat représenté par les DDASS, ainsi qu’avec les
associations spécialisées et, une fois sur trois, avec les Conseils généraux.
L’enquête souligne la faiblesse du partenariat avec l’éducation nationale.
Au plan financier, 90 % des villes concernées par l’enquête font état d’un
partenariat avec l’Etat. Dans la moitié des cas, les Conseils généraux ainsi que
divers dispositifs intercommunaux sont impliqués. Une fois sur quatre, les caisses
d’assurance maladie et les mutuelles interviennent.
L’évaluation des sommes consacrées par les municipalités à la lutte contre
la toxicomanie est peu satisfaisante, puisque plus de la moitié des villes qui ont
participé à l’enquête n’ont pas répondu. Parmi celles-ci :
- 7 villes consacrent plus de 200 000 F par an. Parmi celles-ci, on
trouve Lyon (3,8 millions en 1996), Marseille (3,3 millions en 1996) ;
- 6 villes consacrent entre 110 000 et 200 000 F par an ;
- 5 villes consacrent entre 20 000 et 110 000 F par an ;
- 5 villes consacrent moins de 20 000 F par an.
Les enquêteurs proposent d’établir une typologie des politiques municipales
en cinq groupes, énumérés ici par ordre décroissant de fréquence :
- santé publique ciblée, réduction des risques (32 % des villes) ;
- prévention primaire (31 %) ;
- santé publique généraliste (21 %) ;
- cohésion sociale locale et questions de sécurité (8 %) ;
- travail communautaire (6 %) ;
- aucune politique (2 %).
Les enjeux soulignés par cette étude sur l’engagement des villes en matière
de toxicomanie sont :
• la requalification des compétences : l’attitude varie selon l’incidence
visible du phénomène de la toxicomanie dans la ville considérée. Quand
elle ne semble pas forte, les villes ne considèrent pas qu’il y a urgence à
s’engager. A l’inverse, les villes fortement touchées auront tendance
tantôt à s’engager rapidement et à chercher à mobiliser à leur suite les
autres partenaires, tantôt à interpeller l’Etat et le département avant
toute mobilisation ;
• la nécessité de développer l’implication conjointe. Les villes soulignent
la faiblesse (en moyens et en compétences) de l’échelon déconcentré de
l’Etat (DDASS), le manque de cohérence et de lisibilité de la politique
nationale, et l’étroitesse des ressources mobilisables localement ;
• le besoin de « reproblématiser » la question de la toxicomanie. Une
majorité de villes engagées souligne la nécessité de développer
l’approche citoyenne envers les toxicomanes et de favoriser leur
intégration dans les systèmes de droit commun. La prise en charge
 II - 71

médicale doit être assurée en tenant compte de l’importance des

déterminations sociales ;
• la pérennisation des actions menées et leur évaluation sont des objectifs
importants.
L’enquête réalisée par l’équipe du RESSCOM fait apparaître l’importance
de l’engagement des villes de plus de 50 000 habitants dans la lutte contre la
toxicomanie, que l’exemple de la ville de Lille va nous permettre d’illustrer de
façon concrète.

3. Quelques exemples
3.1. La ville de Lille : la toxicomanie, un problème que la municipalité a
choisi de ne pas ignorer
La région du Nord-Pas-de-Calais, plus particulièrement la métropole
lilloise, est une des régions de France les plus touchées par la toxicomanie. La
proximité des frontières belge et néerlandaise, qui favorise l’approvisionnement
en toutes sortes de stupéfiants, ainsi que la grave crise économique qui touche
cette région, expliquent que, depuis le début des années quatre-vingt-dix, les
problèmes des toxicomanes y soient devenus de plus en plus préoccupants.
Face à cette aggravation nette de la situation, la ville de Lille a réuni en
1994 un conseil municipal exceptionnel, chargé de recevoir et d’écouter
l’ensemble des associations qui œuvrent dans la ville autour de la question des
toxicomanies. A l’issue de cette séance solennelle, la municipalité a décidé
d’investir des moyens substantiels dans la lutte contre la toxicomanie, en vertu de
principes adoptés par le conseil municipal et qui constituent une sorte de
« charte » de l’action municipale en matière de toxicomanie :
- la municipalité prend acte de ce que la toxicomanie est un problème
durable, et qu’il faut s’organiser non pas dans l’espoir de l’éradiquer,
mais de façon telle que l’ensemble des citoyens puissent « vivre
avec » d’une façon acceptable pour tous ;
- pas de « guerre à la drogue ». Les toxicomanes sont clairement
considérés comme des malades qu’il faut aider ;
- la municipalité fait obligation aux acteurs de travailler ensemble. Elle
ne soutient financièrement que les actions qui se mènent en
partenariat. ;
- c’est le CCPD qui pilote, sous la responsabilité d’un élu adjoint au
maire, l’ensemble des actions menées et qui décide de l’attribution ou
de la reconduction des financements.
A Lille, le CCPD se réunit régulièrement, environ toutes les six semaines. Il
est organisé en cinq groupes de travail :
- Connaissance des problèmes. Observatoire local de la sécurité ;
- Aide aux victimes. Prévention de la récidive ;
- Prévention des toxicomanies ;
- Jeunesse et structures de proximité ;
 II - 72

- L’école et ses partenaires face aux violences.

Le groupe de travail « prévention des toxicomanies » comprend près de
cinquante personnes. Sa composition est aussi exhaustive que possible, associant
médecins, pharmaciens, policiers, magistrats, travailleurs sociaux, responsables
d’associations, membres de l’éducation nationale, représentants du clergé, etc.,
sous la direction d’un élu municipal chargé de son animation.
A partir de 1995, la municipalité de Lille a développé une politique
concertée de lutte contre la toxicomanie, mobilisée par l’ampleur du problème et
les doléances de nombreux habitants de la commune, et consciente des limites de
l’action de l’Etat dans ce domaine. Le programme d’action lillois pour 1995
portait sur 21,5 millions de francs dont 6,1 millions de francs provenaient de la
ville, 13,1 de l’Etat, 0,5 million de la région, 0,8 million du département et
1 million d’autres sources1.
Le CCPD souhaitant avoir un diagnostic de la situation des toxicomanes
pris en charge à Lille a demandé à l’Office régional de la santé Nord-Pas-de-
Calais de mener une étude sur cette question, qui a été rendue en novembre
1996.2 Nous ne pouvons ici qu’en résumer succinctement les conclusions :
- les auteurs soulignent le contexte particulier de l’étude. Lille (170 000
habitants) est un des lieux où se ressentent le plus fortement les
contradictions européennes à propos de l’abus des drogues illicites.
Les usagers de drogue se rendent en grand nombre aux Pays-Bas pour
y acheter des produits dont la vente, pourvu que ce soit en petite
quantité, n’est pas prohibée ;
- les services lillois développent une très grande activité à l’égard des
toxicomanes. En 1994/1995, 16 services ont eu à connaître au moins
cent toxicomanes, et cinq d’entre eux plus de quatre cents ;
- cette activité est parfois réalisée par des services non attendus sur ce
terrain. C’est en particulier les cas des services sociaux-éducatifs en
général, et en particulier de la Mission locale de Lille et des services
de prévention. En revanche, la faible implication des Centres
d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) est soulignée, alors
que les problèmes de logement pour les toxicomanes sont cruciaux ;
- les auteurs soulignent le rôle pivot des services spécialisés et des
services de psychiatrie ;
- les caractéristiques démographiques des toxicomanes lillois ne sont
pas très différentes de celles retrouvées dans d’autres études
régionales : trois quarts d’hommes, peu de mineurs, âge moyen de
25 ans, moins de 10 % d’infection par le VIH. Plus spécifiques sont
les éléments suivants : prostitution dans un cas sur dix, absence de
couverture sociale (15 %), poursuites judiciaires (68 %), antécédents
d’incarcération (52 %), pathologie psychiatrique franche (15 %),
surreprésentation de l’héroïne comme produit principal de
1
D’après le rapport de la Cour des comptes, p. 114.
2
L. Plancke et M. Sampil, La prise en charge des toxicomanes à Lille. Publics, modalités,
partenariats ORS Nord Pas-de-Calais, novembre 1996, 94 p.
 II - 73

consommation (84 %) et de l’emploi passé et/ou présent de la voie

intraveineuse (66 %). A partir de 25 ans, le pourcentage
d’héroïnomanes diminue au profit des utilisateurs de méthadone et
d’autres médicaments psychotropes, qui atteint 56 % chez les
toxicomanes de plus de 35 ans ;
- les prises en charge sont d’une durée variable. Les métiers mobilisés
pour l’aide aux toxicomanes sont essentiellement de nature sociale
(éducateurs spécialisés), et dans une moindre mesure médicale. La
pluridisciplinarité est la règle, mais les prestations concrètes
manquent de précision. La famille est rarement associée ;
- la prévention des maladies infectieuses est faite très activement à
Lille, surtout pour ce qui est du sida ;
- paradoxalement, les services spécialisés reçoivent beaucoup de
personnes, mais ont une durée de prise en charge très faible. D’une
façon tout aussi paradoxale, les clubs de prévention reçoivent peu de
mineurs, et beaucoup de sujets âgés de plus de 35 ans. Ils jouent un
rôle important dans les quartiers de prise de contact et
d’accompagnement vers les structures de soins ;
- les médecins généralistes sont organisés depuis plusieurs années en un
réseau spécialisé, « Généralistes et Toxicomanie ». Ils pratiquent un
réel partenariat avec les services spécialisés ;
- l’activité des services sociaux-judiciaires est importante, et concerne
un public qui cumule les difficultés sociales et sanitaires.
Il faut souligner que les demandes de soins pour des toxicomanes sont, dans
l’arrondissement de Lille, de 533 demandes pour 100 000 habitants, alors
qu’elles ne sont que de 40 pour 100 000 sur l’ensemble du territoire français
(estimation faite en 1995). Le nombre des toxicomanes est difficile à connaître
avec précision, mais tous les indicateurs montrent qu’il est important et que,
contrairement à ce que l’on observe dans d’autres régions, il ne tend pas à
décroître.
Une autre spécificité lilloise est la richesse et la densité du tissus associatif.
Une recension des actions menées au titre de la lutte contre la toxicomanie
sous l’égide du CCPD en 1998 permet d’illustrer concrètement l’engagement de
la municipalité.
On trouve deux types d’actions : des actions nouvelles, crées dans l’année
1998, et des actions reconduites des années précédentes.
Au titre des actions nouvelles, peuvent être citées :
- soutien au développement d’une action de prévention à destination
des publics des musiques nouvelles (participation financière du
CCPD : 75 880 F) ;
- santé justice « majeurs ». Alternatives à l’incarcération (participation
financière du CCPD : 150 000 F, le reste étant financé par la DIV, le
département et la région) ;
 II - 74

- prévention des risques liés à l’usage des nouvelles drogues

(participation financière du CCPD : 120 000 F, le reste étant financé
par l’Etat, la région et le département) ;
- prévention et réduction des risques auprès des publics des musiques
nouvelles lillois (participation financière du CCPD : 81 000 F, le reste
étant financé par la DIV).
Les actions nouvelles témoignent du souci de coller aux évolutions les plus
récentes de la toxicomanie à Lille. Une préoccupation majeure est le
développement de la consommation d’ecstasy parmi les jeunes amateurs de
musique techno. Trois des quatre nouvelles actions lui sont consacrées.
Les actions reconduites sont au nombre de douze :
- accueil des jeunes errants de 18 à 25 ans de la communauté urbaine
de Lille ;
- aide aux détenus nécessitant des soins médicaux et psychologiques à
la prison de Loos ;
- centre d’accueil et de traitement par la méthadone ;
- accueil de proximité d’un public toxicomane et animation des réseaux
d’acteurs sur cinq quartiers lillois ;
- action de prévention en milieu tsigane ;
- points parents ;
- association Généralistes et Toxicomanie ;
- service d’accueil d’urgence et de transition avec hébergement ;
- fonds d’aide à l’insertion des toxicomanes ;
- dispositif d’accueil et de réduction des risques pour personnes
toxicomanes actives ;
- accueil, écoute, aide et prévention des toxicomanies ;
- intervention éducative en centre ville.
Le financement de ces actions reconduites est le suivant :
Tableau 12 : Financement des actions reconduites
Etat contrat de plan CCPD Autres Total
5 812 583 F 3 964 082 F 7 171 084 F 16 947 749 F
Source : Ville de Lille.

C’est ainsi près de 4 millions de francs qui auront été dépensés en 1998
dans le cadre du programme d’action et de prévention au chapitre « lutte contre
la toxicomanie » par la Ville de Lille.
Parmi les actions financées par la Ville de Lille, on trouve pêle-mêle des
actions de prévention, mais aussi la participation à des actions de soins qui sont
en théorie du ressort de l’Etat.
Les élus que nous avons rencontrés lors de notre visite à Lille nous ont, à ce
propos, expliqué que la ville avait été en quelque sorte contrainte à se substituer à
l’Etat pour initier ou développer certaines actions. Ils avaient espéré qu’à terme,
l’Etat puisse prendre le relais, ce qui ne semble pas en passe de se réaliser.
 II - 75

L’absence d’une coordination départementale efficace a été soulignée : le

chef de projet toxicomanie n’est pas identifié par la municipalité comme un
interlocuteur de poids, et la concertation locale est insuffisante.
Outre les actions décidées et financées de manière spécifique dans le cadre
du plan d’action, les élus ont évoqué des réunions régulières avec les habitants
des divers quartiers de la ville, au cours desquelles les problèmes de la vie
quotidienne, et donc ceux de la cohabitation avec les toxicomanes dans certains
quartiers de Lille, sont abordés. C’est ainsi que des opérations de sécurisation des
portes cochères, par la pose de digicodes, ont été prises en charge par la
municipalité dans un quartier de la ville où de nombreux toxicomanes avaient
pour habitude de se retrouver.
Notons enfin que la lutte contre la toxicomanie est prise en compte
également dans le cadre de la communauté urbaine de Lille, car les élus sont
conscients des évolutions actuelles : l’extension des problèmes de toxicomanie
aux zones rurales et la mobilité des toxicomanes impose une réflexion et une
pratique qui ne se cantonnent pas aux strictes limites de la ville de Lille même.
Pour 1999, la lutte contre la toxicomanie est une des six priorités retenues
dans la note d’orientation du CCPD de la Ville de Lille. Les orientations retenues
sont les suivantes :
« Les actions de prévention mises en œuvre dans le plan lillois de lutte
contre la toxicomanie doivent s’adapter aux mutations de la réalité de la
toxicomanie :
• Renforcer la politique de prévention
L’ensemble des acteurs intervenant dans le domaine de la toxicomanie doit
être associé en vue de mener des actions en direction des publics sensibles.
• Intégrer les nouvelles formes de toxicomanie
Les réponses apportées en terme de soins et d’accompagnement
thérapeutiques doivent intégrer les nouveaux comportements liés à la
polytoxicomanie et aux nouveaux produits stupéfiants.
• Structurer les réseaux d’aide aux toxicomanes
Une meilleure information doit être fournie aux usagers du réseau lillois
de prévention et de soins, et ce afin de conforter le triple aspect social, sanitaire
et psychologique du parcours de soins. ».
La municipalité de Lille a été amenée à se saisir du problème des
toxicomanes devant l’ampleur des difficultés que leur présence en nombre de
plus en plus grand causait. Il y avait là bien évidemment, outre les enjeux
strictement humains, un enjeu politique majeur que les élus ne pouvaient ignorer.
Après cinq ans d’une politique constante, concertée, qui mêle actions de
prévention, actions de soins et de soutien social aux toxicomanes de la région, en
partenariat étroit avec un tissu associatif dense et diversifié, le bilan est
raisonnablement positif. Les élus lillois ne prétendent pas que les toxicomanes
aient disparu de la cité. En revanche, ils disposent d’un système diversifié d’aide
et de soins, leur image dans la ville a changé, un consensus municipal existe, à
travers les clivages politiques, vis-à-vis de la stratégie menée.
 II - 76

L’exemple de la ville de Lille n’est pas unique en France. Une ville comme
Marseille a engagé depuis plusieurs années une politique dynamique menée sous
l’égide de la Mission Sida-toxicomanie. On pourrait citer bien d’autres grandes
villes, telles Nantes, Lyon, ou Strasbourg, qui se sont elles aussi, chacune avec
leur spécificité, engagées. L’expérience lilloise montre que, pourvu que l’on
associe des principes clairs, des moyens financiers adaptés, une volonté non pas
de faire un coup d’éclat, mais de considérer la question des toxicomanes comme
une question qui mérite un traitement au long cours, en partenariat réel et
concerté avec l’ensemble des acteurs concernés, on finit par obtenir des résultats
tangibles. Ces résultats sont, comme le souligne l’étude du RESCOM évoquée
plus haut, de l’ordre de la représentation : l’image des toxicomanes s’est
considérablement modifiée à Lille ces dernières années, tandis que l’image des
services sanitaires et sociaux s’est en retour améliorée aux yeux des toxicomanes,
qui hésitent de moins en moins à y avoir recours. On manque, à Lille comme
ailleurs en France, d’un observatoire municipal qui permette de suivre sur
plusieurs années les évolutions chiffrées de la toxicomanie, de façon à valider ou
infléchir utilement les politiques menées.
3.2. La ville de Saint-Herblain : une expérience originale d’évaluation
de l’impact des actions de prévention en milieu scolaire
La commune de Saint-Herblain est une ville de 43 000 habitants située dans
la banlieue de Nantes. C’est une ville où le tissu associatif, particulièrement
dense, permet une régulation sociale relativement efficace. Elle a mené, comme
beaucoup, des actions ponctuelles de prévention en matière de toxicomanie
(campagnes de sensibilisation, édition de plaquettes d’information, formation
d’adultes relais). Ayant été alertée en 1991 par la direction d’un établissement
scolaire pour un problème de vente et de consommation de cannabis, la
municipalité a crée une commission « prévention des toxicomanies », qui
regroupe les services concernés. Cette commission a créé un groupe de pilotage,
composé des responsables des collèges de la ville (il n’y a pas de lycée à Saint
Herblain), des services municipaux, des centres de soins et de prévention, de la
police nationale et de la Caisse primaire d’assurance maladie1. Ce groupe a eu
comme fonction de développer une stratégie commune à l’ensemble des collèges
de la ville, publics et privés : l’idée étant ici de ne pas stigmatiser tel ou tel
établissement. L’action menée a été prévue sur quatre ans, et s’appuyait sur les
considérations suivantes :
« 1) La prise de produit est aliénante et dangereuse pour la personne.
Aliénante pour son autonomie psychologique et dangereuse parce qu’elle fait
côtoyer à la personne des réseaux délictueux. Elle modifie l’autonomie sociale,
la poussant à un comportement marginal ;
2) En prévenant la consommation des drogues, nous évitons les économies
parallèles qui l’accompagnent, et par là, la petite et grande délinquance ;

1
On trouvera la description et les résultats détaillés de ce travail dans Evaluation en milieu scolaire
d’un programme de prévention en matière de toxicomanie, rapport final par M. Choquet et C.
Lagadec, INSERM U472, Villejuif, 86 p.
 II - 77

3) Les adultes ont à dire et rappeler la loi. Ils ont à adopter des attitudes
cohérentes vis-à-vis de celle-ci, pour permettre un développement psychologique
et comportemental harmonieux des jeunes ;
4) Nos principes ne sont pas de faire peur, ou de culpabiliser, mais
d’informer, de responsabiliser et de donner la capacité aux jeunes de faire de
bons choix ;
5) Nous nous adressons à toutes les personnes présentes dans les collèges :
élèves, équipes éducatives, personnels non enseignants, équipes de direction ;
6) Nous donnons aux parents toutes les informations concernant les
actions effectuées avec leurs enfants, afin de les associer à notre démarche
éducative. ».
Le groupe de pilotage a fixé deux objectifs à l’action :
- favoriser chez l’élève la construction d’un comportement responsable
face aux problèmes de toxicomanie ;
- permettre aux adultes dans le cadre de leur rôle éducatif de repérer
chez l’élève les signes de mal être avant l’apparition de « symptômes
toxicomanie », et repérer ceux qui sont en difficulté face à ces
problèmes, et savoir que faire.
L’action, telle que voulue par le groupe de pilotage, a pris les
caractéristiques suivantes :
- il s’agit d’une approche massive : tous les collèges sont associés, soit
1700 élèves ;
- il s’agit d’une approche globale : elle concerne les élèves, leurs
parents les équipes éducatives et de direction, mais avec des systèmes
de rétroaction qui maintiennent l’élève au cœur du dispositif ;
- il s’agit d’une approche continue : la durée de l’action doit être telle
qu’elle puisse produire des effets (plusieurs années) ;
- il s’agit d’une approche transférable : les caractéristiques
d’organisation, les objectifs, les coûts, doivent être explicites. La
question de l’évaluation de ce dispositif est centrale, pour fournir une
méthodologie complète ;
- il s’agit d’une approche communautaire, dans laquelle les élèves sont
fortement sollicités.
Les services municipaux associés à l’action sont le Centre communal de
promotion de la santé (CCPS) et la Délégation permanente à la prévention et à la
sécurité urbaine (DPPSU). Ceci témoigne clairement de la volonté de la
municipalité d’aborder la question de la toxicomanie du double point de vue de
la promotion de la santé et de la lutte contre la délinquance.
L’action s’est déroulée de 1992 à 1996, et s’est prolongée par l’évaluation
en 1997 pour les classes de troisième.
Elle comporte des interventions auprès des élèves (Jeu santé, sous forme
d’un jeu de l’oie pour les classes de sixième, théâtre-forum pour les quatrièmes,
intervention de médecins généralistes pour les troisièmes) ainsi que des réunions
 II - 78

d’information en direction des parents d’élèves, des personnels des collèges et

des équipes de direction.
L’impact de ces actions a été évalué par une équipe de l’INSERM. La
méthode retenue a été de comparer les adolescents de Saint-Herblain à ceux
d’une ville comparable au plan socio-démographique n’ayant pas reçu le
programme de prévention. Les premiers résultats de ce travail permettent
d’avancer que :
- les filles se disent globalement plus intéressées que les garçons ;
- toutes les actions ont apporté des connaissances et des éléments de
réflexion à au moins un jeune sur deux (les actions semblent plus
bénéfiques aux filles qu’aux garçons) ;
- l’utilité des actions n’est reconnue que par une minorité, et cette
proportion diminue en fonction de l’ancienneté de l’action ;
- à propos de la consommation d’alcool, de tabac et de cannabis, la
différence entre la ville de Saint-Herblain et la ville témoin n’est
sensible que pour les filles. Il n’existe aucune différence pour les
garçons.
L’implication d’une commune telle que Saint-Herblain dans la lutte contre
la toxicomanie a permis, comme à Lille, que les habitants aient le sentiment que
la question est prise en compte. En cas de difficultés, ils savent qu’ils peuvent
s’adresser à la commission « prévention des toxicomanies » en charge de la
question. La tentative d’évaluation de l’impact des actions menées vient enrichir
ce travail d’un outil original, et qui pourrait être transposé ailleurs. L’idée de
connaître les résultats de ce que l’on fait, afin de corriger éventuellement les
politiques menées, devrait rencontrer l’intérêt des décideurs et des financeurs.
3.3. Le département de la Seine-Saint-Denis : la mission départementale
de prévention des toxicomanies
C’est le 25 octobre 1995 que s’est tenue la journée d’information et
d’échanges organisée par le Conseil général de Seine-Saint-Denis, visant à
présenter et à discuter le projet d’un plan départemental de prévention des
toxicomanies. A l’issue de cette journée, ce plan a été adopté et mis en oeuvre.
Dans le document intitulé « les bases du plan départemental de prévention des
toxicomanies », on lit en préambule : « La drogue est un mal personnel, mais elle
est aussi un danger social majeur. A tous les niveaux : politiques, administratifs,
sociaux, professionnels et associatifs, nous devons avoir une action ou même une
politique pour lutter contre la toxicomanie. (...)
C’est pourquoi il convient d’agir sur les quatre axes :
- lutte contre le trafic ;
- développer la prévention primaire et coordonner les différents
acteurs ;
- aider les toxicomanes à sortir de leur dépendance et à retrouver leurs
droits à la citoyenneté ;
 II - 79

- offrir aux jeunes des ouvertures crédibles et sérieuses notamment en

matière de formation et d’emploi. »
Le Conseil général s’engage à prendre ses responsabilités en matière de
prévention primaire, considérant que son ancrage social dans les quartiers et en
direction de la jeunesse en difficulté lui donne une légitimité pour impulser la
politique départementale de prévention des toxicomanies. Il appelle de ses voeux
l’élaboration d’un plan départemental précisant des orientations et définissant les
relations avec les services de l’Etat, la justice, les communes et les associations.
Toutefois, le Conseil général n’entend pas se substituer à l’Etat dans ses
responsabilités de lutte contre la toxicomanie, en particulier dans les domaines du
soin et de la répression. Une mission départementale de prévention des
toxicomanies se met en place à partir de septembre 1996. Elle a pour objectifs :
• de recenser et faire connaître les expériences menées dans le
département, répertorier les ressources existantes sur le territoire de la
Seine-Saint-Denis ;
• d’intervenir sur le plan local pour aider les collectivités et associations à
cataloguer leurs propres ressources, former des personnes relais et des
correspondants locaux, élaborer une mise en réseau départemental des
expériences et des personnes ;
• de participer à l’expertise des problèmes liés aux toxicomanies, en
particulier par la création d’un espace ressources, véritables lieu de
rencontre avec les différents acteurs de prévention et de prise en charge
(communes, structures de soins, éducation nationale).
Le Conseil général se propose de lancer un programme concerté de
formation, autour de la connaissance des pratiques de la toxicomanie dans le
département et autour des processus qui peuvent conduire des jeunes en difficulté
à s’engager dans ces pratiques.
Enfin, le Conseil général organise chaque année un forum départemental
sur la prévention des toxicomanies.
Deux priorités se dégagent en termes d’actions de prévention :
1. La mise en place de réseaux ville-écoles-parents-prévention, en
partenariat avec l’éducation nationale et la santé scolaire.
2. La participation à la promotion de lieux d’écoute des jeunes et de leurs
familles sur les quartiers directement concernés par les problèmes de
toxicomanie.
La mission départementale qui fonctionne depuis près de trois ans, emploie
sept personnes à plein temps et un consultant à mi temps. Elle dispose d’un
budget de l’ordre de 5 millions de francs. La mise en place du centre de
ressources permet d’élargir sa fonction à l’information en direction des personnes
en contact avec les toxicomanes ou susceptibles de le devenir. La mission se
soucie de formation, et propose des formations adaptées : sur 40 communes que
compte le département, 17 ont déjà fait appel à la mission pour des actions de
formation ou d’information. Le forum départemental sur la formation et la
prévention qu’elle organise chaque année depuis 1996, réunit plusieurs centaines
 II - 80

de personnes. Elle mène, outre les actions de proximité et les études sur la
situation du département en matière de toxicomanie, des actions de coopération
internationale (avec Charleroi en Belgique, Séville en Espagne et Setubal au
Portugal) afin de confronter et d’échanger les expériences.
L’existence en Seine-Saint-Denis d’une mission départementale active
constitue, pour les communes du département, un appui important. Toutefois, ce
système ne suffit pas à pallier une coordination faiblement efficace au niveau
départemental, à tel point que le comité départemental de lutte contre la
toxicomanie ne s’est pas réuni depuis 1994.

4. La Martinique : une situation très préoccupante

Dans ce département, la situation est très particulière comparée à celle qui
prévaut sur le territoire métropolitain, s’agissant des substances consommées, de
l’importance du trafic et des effets enregistrés sur la société. L’inquiétude est
vive dans l’opinion publique face à l’aggravation de ces phénomènes qui
touchent l’ensemble de la zone caraïbe.
4.1. Quelques données socio-économiques
Quelques chiffres1 sont nécessaires pour situer ce département d’un point
de vue socioéconomique, notamment par rapport à la métropole mais aussi aux
îles qui l’environnent. Un ménage martiniquais disposait d’un revenu brut de
55 301 F en 1993 (24 645 F en 1982) contre 86 648 F pour un ménage
métropolitain (48 602 F en 1982). En revanche, le PNB d’un Martiniquais
s’élevait à 11 108 dollars par an en 1994 (taux de croissance moyen + 8,8 %)
contre 3 450 dollars pour un ressortissant de Sainte-Lucie, 1 320 dollars pour un
Dominicain, 1 420 dollars pour un Jamaïcain mais 11 790 dollars pour un
habitant des Bahamas.
a) Une démographie dynamique
Même si la croissance démographique tend à diminuer depuis quelques
années, elle reste à un niveau élevé (1,5 %) par rapport à la métropole (0,3 %) et
s’explique par un nombre de naissances très supérieur à celui des décès. La
population de la Martinique est de 392 100 habitants avec un taux de fécondité
de 1,7 % (le même que celui de la métropole et le plus bas parmi les
départements d’outre-mer) avec un pourcentage de jeunes de moins de 25 ans de
38 %.

1
Chiffres INSEE.
 II - 81

Il convient de souligner par ailleurs les effets :

- de l’immigration surtout clandestine en provenance des autres îles de
la Caraïbe au niveau de vie particulièrement bas ;
- d’un mouvement important de retour au pays non compensé par un
mouvement traditionnel de départs en début de carrière vers la
métropole.
b) Un taux de chômage particulièrement élevé
Alors que le taux de demandeurs d’emplois tendrait à diminuer en
métropole (12,2 %), il continue sa progression en Martinique (26,2 % en 1994 -
mais 28,8 % en 1997), à un niveau moindre que celui de la Guadeloupe.
Cependant le chômage de longue durée reste très important (55,5 % contre
39,3 % en métropole) de même que celui des jeunes (63,2 % contre 22,5 % en
métropole).
Il faut toutefois préciser que l’indemnisation du chômage moins favorable
qu’en métropole, la faiblesse des offres d’emploi d’une part, l’importance du
travail informel d’autre part ne permettent pas d’appréhender de façon fiable le
chiffre des demandeurs d’emploi.
En dépit des mesures d’aide à l’emploi notamment en faveur des jeunes
(1 319 emplois jeunes créés en 1998) le marché offre peu de réelles possibilités
et le nombre de Rmistes est en progression et concerne 24 991 personnes en
1997 (15 % de la population des DOM contre 3 % en métropole).
c) Une économie peu diversifiée et fragile
L’Institut d’émission des départements d’Outre-mer observe que
l’économie des DOM est soutenue par la consommation et les investissements
réalisés par les ménages grâce aux hausses du SMIC (alignement sur le taux
métropolitain au 1.1.1996), sans que l’on constate une hausse des prix (0,9 %
contre 1,1 % en métropole) ni un développement de l’emploi.
Les secteurs agricoles traditionnels comme la banane et le rhum constituent
les principales sources de recettes à l’exportation pour l’île. Le marché de la
banane (58 % des terres cultivées en progression depuis 1993) reste conditionné
par les mécanismes prévus par l’organisation communautaire du marché (OCM)
mise en place par les instances européennes dont les Etats-Unis ont obtenu la
suppression.
La récolte de canne à sucre en revanche est en diminution (1 million de
tonnes en 1960, 181 507 tonnes en 1997) et s’oriente vers la production de rhum
qui avec l’obtention du label AOC et des droits d’accise négociés au niveau
communautaire devrait offrir des perspectives plus favorables.
D’une manière générale les productions agricoles martiniquaises souffrent
de la concurrence des autres îles de la Caraïbe qui offrent des coûts moins élevés.
C’est le cas en particulier de l’ananas en forte régression qui sans l’aide du
FEOGA qui garantit les cours ne pourrait plus s’écouler sur le marché.
 II - 82

La pêche reste principalement artisanale (11 000 personnes employées)

alors que l’importance des importations justifierait un plus grand dynamisme. A
noter à cet égard la création prometteuse d’activités d’aquaculture.
Le tourisme, qui a connu un fort accroissement au cours des dernières
années, encore trop dépendant d’une clientèle majoritairement métropolitaine,
devrait se développer plus fortement, grâce notamment à la nécessaire
diversification des bassins émetteurs, malgré la concurrence des autres îles de la
zone.
Enfin, dans le secteur du BTP, outre le développement des infrastructures,
c’est le logement qui bénéficie de l’essentiel de l’activité de construction. La
pénurie chronique de logements s’accompagne d’un besoin urgent de
réhabilitation tant le nombre de logements insalubres est important. Certaines
formules de logement social, notamment les hébergements d’urgence, font
actuellement défaut.
4.2. Des réalités socio-culturelles particulières
Le taux de scolarisation de la population est particulièrement élevé, en
même temps que l’on constate un phénomène préoccupant d’échec scolaire
illustré, notamment, par le nombre important des personnes faiblement qualifiées
(27 % des chômeurs de moins de 25 ans sont de niveau 5 ou 5 bis, contre 17 %
en métropole).
La structure familiale reste marquée par l’importance du nombre de
familles monoparentales, très majoritairement matrifocales avec, de surcroît, un
affaiblissement du lien familial.
Malgré une très forte tradition de solidarité, notamment en termes de
proximité, les phénomènes de marginalité se développent rapidement depuis une
quinzaine d’années, d’abord en milieu urbain pour concerner progressivement
pratiquement l’ensemble du département. Corollairement, une tendance très nette
à l’individualisme se manifeste en opposition avec les pratiques habituelles.
L’ouverture aux images du monde, notamment par l’explosion des réseaux
de télévision, radios et autres médias, rapporte les « modèles » extérieurs avec
une forte influence des stéréotypes nord-américains et notamment ceux des
communautés noires. Par ailleurs, ces images sont souvent de puissants véhicules
de la « société de consommation » également très présente dans la vie de tous les
jours avec une offre surabondante de produits les plus divers créant des
sollicitations puissantes pouvant conduire notamment à des comportements de
surconsommation mal maîtrisée.
Une certaine propension à la permissivité semble affecter l’ensemble du
corps social où les interdits sont moins affirmés.
C’est dans ce contexte socioéconomique et socioculturel que doit s’analyser
le développement de la toxicomanie. Toutefois, ces déterminants ne sont pas
exclusifs, la dimension du psychisme individuel, entre autres, ne saurait être
sous-estimée.
 II - 83

4.3. La toxicomanie, un phénomène relativement récent

a) Le trafic de drogue en zone Caraïbe
Les Antilles, de par leur situation géographique à proximité des pays
producteurs de drogue (Colombie pour la cocaïne, îles anglophones,
néerlandophones et hispanophones pour « l’herbe » et le cannabis) et leurs
relations privilégiées avec l’Europe, continent consommateur, se sont trouvées
transformées en plaque tournante de trafic. Les relations entre services douaniers
ont permis la saisie de prises importantes dans les zones portuaires et
aéroportuaires en dépit du statut particulier de certaines îles ne permettant pas un
contrôle rigoureux. L’insularité ne favorise pas le travail des agents chargés de la
surveillance des côtes. Les trafiquants équipés d’engins nautiques ultra rapides, et
d’appareils de communication performants peuvent accoster en toute tranquillité
dans les nombreuses criques ou même déposer leurs livraisons dans les abris
naturels offerts par la mangrove qui envahit le littoral. La « loi du silence »
pratiquée par les insulaires ne facilite pas par ailleurs la mission des douaniers.
Si pendant de nombreuses années la Martinique comme la Guadeloupe
étaient utilisées comme voie de passage pour le trafic de cocaïne ces îles, à un
moindre degré semble-t-il la Martinique, sont désormais des zones de
consommation importante.
b) La consommation locale
C’est le phénomène « rasta », venu de la Jamaïque dans les années 1970 qui
a développé la consommation « d’herbe » en Martinique. Jugée culturelle,
récréative, ou rituelle, voire mystique, cette consommation de produit fortement
dosé en THC (plus que le cannabis fumé en métropole), au début limitée à
certaines communautés vivant selon les modes particuliers, s’est progressivement
étendue hors de ces groupes. La démotivation et la marginalisation de « rastas »
et les complications psychiatriques constatées alors ont alerté les pouvoirs
publics sans que ceux-ci prennent réellement conscience de l’ampleur du
phénomène. Le modèle hexagonal de la toxicomanie à l’héroïne a longtemps
servi de référence en Martinique. La campagne de prévention par voie d’affiches
ne pouvait suffire à enrayer le mouvement de désocialisation des jeunes attribué
par la population à la drogue et par les pouvoirs publics à la situation
économique de l’île et/ou à la maladie mentale.
A partir du milieu des années 80 le « crack » fait son apparition et se
développe sur le réseau du cannabis, auquel selon certains interlocuteurs, il se
substituerait alors que pour d’autres il se développerait en parallèle. Le produit,
venu de Colombie à travers d’autres îles de la Caraïbe, pourrait être transformé à
Sainte-Lucie dans des laboratoires clandestins ou même localement, cette
transformation nécessitant très peu d’investissements et de savoir-faire. La dose,
« le caillou », d’un coût peu élevé se fume ou s’inhale. C’est la décision du
gouvernement américain en 1981 de réglementer le trafic de « l’herbe » détenu
par les antillais (St Vincent, la Dominique, Ste Lucie, Cuba, West Indies,...) qui
aurait conduit les trafiquants à une reconversion vers la cocaïne mais surtout le
crack qui, appuyé sur une politique commerciale de petits prix et de petites
doses, s’est alors développé dans les banlieues noires américaines en liaison avec
 II - 84

la culture « rap » : vêtements, musique, façon d’être, références religieuses, tout

comme le reggae en son temps avait accompagné l’herbe et le cannabis.
La recherche identitaire a favorisé l’extension du crack en Martinique.
L’apparition du « black joint » (herbe + crack) facilite le passage d’une drogue
dite douce, le cannabis, à une drogue dure, le crack. Cette particularité incite à
une grande prudence dans toute tentative de classification de dangerosité des
produits, appliquée à la réalité antilloguyanaise. En outre, la consommation de
« crack », contrairement à d’autres drogues, conduit à une dépendance quasi
immédiate qui se manifeste par des comportements de consommation compulsifs
et répétitifs. Elle peut provoquer des complications cardiaques et pulmonaires,
neurologiques et psychiatriques (excitation, psychose paranoïaque, violence...).
Sans qu’il soit possible de donner des chiffres1 réellement fiables on peut
affirmer que la consommation de drogue est en expansion. Le recours aux
structures sanitaires a augmenté de 27 % entre 1990 et 1992, avec un taux de
prise en charge (3,3 pour 10 000 habitants) légèrement inférieur à celui de la
métropole (3,5).
Les services sanitaires évaluent à environ 2 500 le nombre des toxicomanes
(hors cannabis) majoritairement dépendants du crack, qui présentent la spécificité
de résider aussi bien en milieu urbain qu’en zone rurale. La consommation
d’alcool serait le vecteur principal de passage vers le crack. Si le rhum connaît
une certaine régression, en revanche la bière (fortement dosée en alcool, jusqu’à
8 %) est en nette progression dans une île ou l’alcool bénéficie de droits d’accise
minorés. Le tabac qui jouit de ce même privilège est moins fumé qu’en métropole
y compris par les jeunes.
4.4. La lutte contre la toxicomanie : des politiques qui ont tardé à se
mettre en place
La consommation de drogue, et sa rapide propagation ont semble-t-il
surpris les pouvoirs publics, qui en ont nié en un premier temps l’existence puis
l’ampleur. Leur souci de ne pas « alerter » l’opinion, la difficulté à désigner les
niveaux de responsabilité adequats et mettre en place les actions nécessaires ont
favorisé le développement d’une inquiétude grandissante au sein de la
population. Cette dernière qui réprouve fortement le toxicomane ne facilite pas
l’implantation de lieux d’accueil et la mise en place de politiques de soins et de
réinsertion.
a) Les soins et la réinsertion
C’est à partir de 1988 que « l’Unité d’écoute pour toxicomanes et familles
en détresse » (UEJD) qui fonctionnait bénévolement, reçoit un financement de la
DDASS pour assurer la mise en oeuvre des injonctions thérapeutiques décidées
par le juge. Elle devient centre conventionné spécialisé de soins aux toxicomanes
en 1992.
Gérée par l’association départementale de santé mentale (ADSM), l’UEJD
s’occupe de prévention, de formation, d’insertion et de soins aux toxicomanes et

1
Enquête DRASS SESI.
 II - 85

à leurs familles. Ses méthodes se fondent sur l’éducation de la volonté, les

ressources de la personne et s’accompagnent de mesures visant à l’insertion dans
la famille et le quartier avec l’appui des parents et des voisins. Elle a accueilli
252 usagers de drogues en 1997 dont 19 injonctions thérapeutiques, réalisé
245 consultations familiales et participé notamment à l’opération « ville-vie-
vacances ». L’UEJD reçoit des subventions de la DDASS et de divers autres
partenaires avec lesquels elle a conclu des conventions d’objectifs (la DIV, le
ministère de la Justice (PJJ), celui de la Jeunesse et des sports, le CNASEA, la
CAF et les collectivités locales). Son budget s’élève à environ 1,5 million de
francs. Elle dispose d’une équipe formée de neuf personnes, dont un psychiatre
hospitalier et deux psychologues, pour remplir ses missions ainsi que des actions
de prévention primaire dans les établissements scolaires.
Le nombre de partenaires impliqués dans le financement fragilise le
fonctionnement de l’unité d’écoute qui se trouve chaque année confrontée à une
« quête » auprès des administrations pour boucler son budget. L’ouverture
d’autres structures à partir de 1994 s’accompagnera d’une légère diminution de la
file active1 de l’UEJD.
Parmi celles-ci l’APEX, créée en septembre 1994. Cette association se
consacre à la prévention et à la prise en charge de l’exclusion. Elle accueille
d’une manière générale les populations marginales, c’est-à-dire les SDF mais
aussi des toxicomanes, des alcooliques et les personnes souffrant de troubles
psychologiques. L’APEX fonctionne grâce à des subventions de la DIV, du
conseil général ainsi que du ministère de la Justice et du Fonds social européen
(FSE) dans le cadre d’une convention (accueil des personnes sortant de prison).
L’association dispose d’un centre d’hébergement (six personnes) nettement
insuffisant pour répondre aux besoins, et assure des soins ambulatoires.
L’équipe polyvalente en place se compose de quatorze personnes :
médecins, éducateurs, psychologues, qui travaillent en relation étroite avec les
travailleurs sociaux de quartiers. Le manque de structures d’hébergement pour
accueillir les patients suivis en soins ambulatoires et la rareté des emplois offerts
rendent la réinsertion très difficile. Comme toutes les associations, l’APEX se
trouve gênée dans son fonctionnement par son mode de financement assujetti aux
règles de l’annualité budgétaire. Des conventions pluriannuelles permettant
d’envisager des actions sur une plus grande durée sont vivement souhaitées par
ses dirigeants.
En 1995, « Promesse de vie », une nouvelle associaiton, propose, sur la
base du programme des « narcotiques anonymes », un autre mode de traitement
aux toxicomanes, non médicalisé, fondé sur des groupes de parole et des ateliers
de travail aidant à la réinsertion. Elle a accueilli environ 400 patients, grâce au
bénévolat et aux dons des particuliers. Elle reçoit maintenant une subvention de
la DDASS. Installée dans un pavillon agréable d’un quartier résidentiel,
« Promesse de vie » aménage quatre chambres pour héberger les patients mais se
heurte à des difficultés de financement en raison de son mode de soin non
médicalisé.

1
Nombre de patients vus en consultation au moins une fois dans l’année.
 II - 86

Autre association, l’OMAS, ancien office municipal du Lamentin, met en

place un lieu pour accuellir les toxicomanes et fait circuler un bus avec une
infirmière et un éducateur à son bord qui, une à deux fois par semaine, sillonne
les quartiers touchés par la drogue pour offrir des soins aux toxicomanes.
Ce rapide panorama serait incomplet si l’on ne mentionnait pas une
structure non spécifique : le centre psychiatrique de Colson. Implanté depuis
1953 en pleine nature à l’écart de toute agglomération, ce centre souffre d’une
vétusté évidente. Il ne paraît pas être officiellement associé à la politique de lutte
contre la toxicomanie alors que les médecins qui y travaillent déclarent que sur
dix personnes hospitalisées dans la tranche d’âge 18 à 35 ans, huit sont
consommateurs de drogue.
On peut regretter qu’une concurrence se développe entre toutes ces
structures pour obtenir les subventions nécessaires à leur fonctionnement en
l’absence de directives et d’objectifs clairement définis par la tutelle. Il ne semble
pas y avoir de coordination entre les différents acteurs sur le terrain. Leur action,
faute de synergie, souffre ainsi d’une déperdition certaine d’efficacité.
En 1996, à l’initiative du CHU, une tentative d’implanter un Centre de
soins spécialisés pour toxicomanes (CSST) se heurte à l’opposition de riverains
et entraîne, par le biais d’une médiatisation importante de l’évènement, un débat
et une prise de conscience de l’opinion publique, laquelle va faire pression pour
que les pouvoirs publics « fassent quelque chose » face à la toxicomanie. Le
CSST avec hébergement s’ouvre en juillet 1996 à l’ex-hôpital Clarac et six mois
après l’USSARD (unité de soins spécialisés ambulatoires et de recherche sur les
dépendances).
Le CSST dispose aujourd’hui d’une unité d’hébergement pour les cas
nécessitant une prise en charge intensive de trois mois. Une équipe
multidisciplinaire (médecins dont un acupuncteur et un psychiatre, infirmiers,
psychologues, éducateurs) y travaille en liaison avec le CHU et en partenariat
avec les services sociaux et les associations oeuvrant dans ce secteur.
Au cours de l’année 1997 (ouverture le 10 mars) le centre a accueilli 204
patients, en majorité des hommes (7/8 hommes pour 2/3 femmes sur 10), âgés
pour moitié de plus de 30 ans la plupart étant chômeurs mais gardant un lien avec
leur famille. En 1998, 3 945 consultations ont été dispensées et 375 patients pris
en charge. Un accueil et un soutien aux familles de toxicomanes sont aussi
organisés.
Le centre d’hébergement dispose de neuf places et fonctionne
365 jours/365 jour et nuit. Il a accueilli de façon groupée tous les trois mois, neuf
patients au cours du dernier trimestre 1996, 35 en 1997 et 48 en 1998. Ceux-ci
doivent respecter des règles de vie fondées sur l’abstinence et un emploi du
temps comportant des interventions médico-psychologiques, des exercices
sportifs et des activités préparant à une réinsertion familiale, sociale et
professionnelle.
Dans la même mouvance est créée fin 1996 l’association pour la tolérance,
le traitement, la réinsertion, l’aide et l’information des toxicomanes (ATTRAIT),
 II - 87

association de parents de toxicomanes qui pour la première fois témoignent à

visage découvert, se rencontrent et s’entraident.
Narcotiques anonymes (NA), association proche des Alcooliques anonymes
(AA) organise, à partir de 1996, des réunions d’ex-usagers et tente de
promouvoir un statut de citoyen pour les toxicomanes.
Toujours en 1996, un schéma de lutte contre la toxicomanie a été élaboré
conformément aux dispositions de la circulaire du ministère de la Santé du 9
juillet 1996. Le préfet ayant désigné le DDASS chef de projet, une coordination
entre tous les partenaires impliqués dans le champ de la toxicomanie
(département, communes, services de l’Etat, associations, hôpitaux,
professionnels de la santé et du social) a été organisée et des groupes de travail
par thème (prévention, soins, insertion, formation, recherche) formés pour
assurer la préparation et le suivi des projets. Ce schéma d’insertion a été validé
par le préfet mais non adopté par le comité départemental faute de quorum. En
l’absence du directeur départemental à l’action sanitaire et sociale, en instance de
renouvellement, c’est le médecin inspecteur qui a procédé à l’analyse du bilan du
budget consacré à la lutte contre la toxicomanie.
Les crédits affectés à la toxicomanie sont en très forte progression : 1 MF
en 1994, plus de 7 MF en 1998. Des structures particulières ont aussi été mises
en place : des conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD) (au
Lamentin, à Trinité, Fort-de-France, Schoelcher, Ducos), au fonctionnement
aléatoire, des contrats de ville et des conventions locales de développement
social (CLDS) à Prêcheur et Anse d’Arlets, qui interviennent dans le domaine de
la toxicomanie.
De l’avis unanime de tous les responsables rencontrés, toutes les actions
engagées en faveur de la réinsertion des toxicomanes se heurtent au manque de
moyens, de structures d’hébergement, de logement social adapté et d’une manière
générale à la faiblesse des emplois offerts à la sortie de cure.
b) La prévention
A partir de 1996, des points « écoute jeunes » et « écoute parents » ont été
mis en place afin de pérenniser les actions gérées par l’Unité d’écoute des jeunes
en détresse (UEJD) et le centre hospitalier spécialisé de Colson. Leur dotation de
1 520 000 francs cette même année a permis de répondre à un besoin crucial
d’accueil, d’écoute, de dépistage, si l’on en juge par le taux élevé de
fréquentation. D’autres actions plus spécifiques ont été conduites en faveur de
publics à risque (quartiers en difficulté, jeunes hors du champ scolaire), par des
associations (CIJ, Tambou bô Kanal, AMEPAS...)
Enfin des actions de prévention sont organisées dans le système éducatif
par les comités d’environnement social dont le nombre s’accroît. A l’école
primaire l’information est diffusée sur support vidéo « éducation à la vie » de
façon expérimentale en vue d’une prochaine généralisation alors qu’au collège il
est fait appel au témoignage d’anciens toxicomanes pour contrecarrer le discours
des « dealers ».
Bien qu’il ait été déclaré qu’il n’entrait pas dans les missions de l’éducation
nationale de lutter contre la toxicomanie et qu’aucun personnel n’ait été
 II - 88

réellement affecté à cet effet (les actions reposent sur la bonne volonté et le degré
de sensibilisation des agents au problème), de nouvelles orientations sont
enregistrées. Des campagnes publicitaires sont conduites en liaison avec le
conseil général, qui a adopté un plan de prévention primaire. D’autres actions
sont organisées avec les services de la justice dans le cadre de convention de
prévention de la violence, et avec la gendarmerie, les douanes, la police, la
protection de la jeunesse, le CIFAD, l’Unité d’écoute, l’APEX et le CSST de
Clarac. La politique de prévention du Rectorat, très active et impliquante dès
1996, s’est renforcée récemment d’une brochure en direction des élèves du CM2
et se propose de recourir, pour les élèves plus âgés, aux témoignages d’anciens
toxicomanes.
Des campagnes de sensibilisation sont également conduites en liaison avec
le Conseil général qui a adopté un plan de prévention primaire.
D’une manière générale les chefs d’établissements hésitent à signaler les
cas d’élèves saisis en possession de drogue, privilégiant ainsi une scolarité
normale pour l’élève, alors que des opérations « coup de poing » du service des
douanes à la sortie des établissements ont pu révéler la présence de substances
toxiques dans les cartables. Les statistiques manquent pour évaluer l’évolution
d’un phénomène que chacun pressent sans pouvoir le mesurer. L’absence
d’assistantes sociales dans les écoles et leur faible nombre dans les collèges et les
lycées ne favorise pas le développement d’un suivi des élèves.
Enfin une certaine hostilité s’est manifestée en faveur des campagnes de
prévention associant alcool, tabac, drogue, une telle globalisation brouillerait la
diffusion du message.
La nécessité d’un partenariat étroit entre les services des affaires sociales,
de l’action culturelle, de la police et du Conseil général s’impose à tous.
c) La répression, très liée à la coopération internationale
La Guadeloupe et la Martinique figurent en deuxième position, derrière le
Nord Pas-de-Calais, dans le classement des régions jugées prioritaires pour la
lutte contre la drogue. Ce sont des territoires où l’on constate une hausse du trafic
et de la consommation de produits illicites et où la toxicomanie est devenue un
problème majeur pour la société en même temps que le sentiment de l’insécurité
grandit. Le taux de délinquance a augmenté de 15 % entre 1997 et 1998.
La société martiniquaise manifeste très largement sa réprobation à l’égard
de ce phénomène, réticence à signaler les cas de drogues dans les établissements
scolaires, honte des parents et des jeunes qui ne vont consulter dans des centres
spécialisés que lorsque leur situation devient ingérable, et stigmatisation du jeune
et de sa famille par l’environnement.
En revanche, la « visibilité » de la consommation dans de nombreux lieux
de la cité et de son trafic, et le développement de la délinquance qui
l’accompagne causent un malaise profond dans la société qui éprouve le
sentiment que les pouvoirs publics ne prennent pas les mesures nécessaires pour
endiguer le fléau. La population estime que des cas évidents d’enrichissement
sans cause ne sont pas sanctionnés.
 II - 89

Au cours de l’année 1997, 364 interpellations pour infraction à la

législation sur les stupéfiants ont été effectuées en Martinique (960 en
Guadeloupe) dont 74 pour trafic. Les chiffres des interpellations, stables par
rapport à 1996, ont connu une forte hausse en 1998 (+ 12,77 %). En 1997,
334,73 kg de cannabis, 33,60 kg de cocaïne, 6,47 kg de crack, soit 377,80 kg ont
été saisis (1 082,75 kg en Guadeloupe tous produits confondus).
Le département dispose de services de gendarmerie (300 agents) et de
police (300 agents) qui ne paraissent pas adaptés à la situation en dépit d’un
renforcement de leurs effectifs depuis 1993 et de la mise en place d’un bureau
permanent de liaison (BPL) visant à optimiser et à coordonner les interventions
de la police, de la gendarmerie et des douanes.
Pour l’heure, il n’existe à Fort-de-France ni contrat local de sécurité, ni
comité départemental de la délinquance pour coordonner les actions en vue d’une
meilleure surveillance du territoire.
Il faut souligner en revanche une activité importante en matière de
coopération au niveau international organisée dans la zone caraïbe. Celle-ci est
conduite par divers organismes au premier rang desquels figure le Centre
interministériel de formation anti-drogue (CIFAD), installé à Fort-de-France, qui
dispense des actions de formation et des stages pour les agents français et
étrangers impliqués dans la lutte contre le trafic de drogue. Il convient aussi de
signaler les actions engagées dans la lutte contre le blanchiment de l’argent de la
drogue dans le cadre des dispositions de la convention de Vienne, conclue en
1988 et transposée en droit Français par la loi du 29 avril 1996. Elles ont
notamment été confiées au service de coopération technique internationale de
police (SCTIP), à l’office central de répression de la grande délinquance
financière (OCRGDF) et à l’office central de représsion du trafic illicite et des
stupéfiants (OCRTIS) à travers leurs diverses antennes dans les îles et pays de la
zone caraïbe. La loi du 13 mai 1996 permet de vérifier les causes
d’enrichissement des personnes suspectées de trafic de drogue.
Des accords bilatéraux ou multilatéraux avec les Etats-Unis et les Pays Bas
en particulier, dans les domaines maritime, douanier et de lutte contre le
blanchiment, renforcent la coopération entre les Etats de la zone. Cependant, le
manque d’homogénéité dans les législations et les procédures de ces pays ne
favorisent pas la conclusion de conventions d’entraide judiciaire indispensables à
une lutte réellement efficace contre les trafiquants.
d) Conclusion
Le département de la Martinique cumule les handicaps : il est
économiquement et socialement en difficulté dans une zone très touchée par les
trafics, confrontée à une sorte de toxicomanie particulière, pour laquelle aucun
traitement vraiment efficace n’existe : la toxicomanie à la cocaïne.
Ni l’Etat, ni les collectivités locales ne nous ont semblé avoir pris l’exacte
mesure de l’ampleur du problème. L’image des toxicomanes demeure, en
Martinique, extrêmement négative, faute probablement d’une action concertée
des collectivités locales. L’action de l’Etat apparaît insuffisante et peu lisible,
soulignant ici comme ailleurs l’absence d’une politique de communication
 II - 90

adaptée. Les moyens dont disposent les associations et le service public pour
venir en aide aux toxicomanes et mener les actions de prévention ne semblent pas
tout à fait à la hauteur du problème posé. Enfin, les particularités de la
toxicomanie en Martinique, et en particulier l’extrême fréquence du passage des
drogues dites douces aux drogues dures, soulignent la difficulté d’exporter les
concepts de prévention à partir de la seule réalité métropolitaine.

II - LES ASSOCIATIONS
La Cour des comptes, dans son rapport de juillet 19981, s’est attachée à
l’étude de la délégation d’attribution de fonds publics aux associations dans le
champ de la lutte contre la toxicomanie. Le rôle majeur des associations dans la
mise en place du système de soins spécialisés pour toxicomanes, puis dans des
actions plus diversifiées d’aide aux toxicomanes, a été décrit de façon tout à fait
claire lors de l’audition par la section du Cadre de vie de trois responsables
d’associations spécialisées. C’est sur ces deux sources que nous nous appuierons
pour la rédaction de ce chapitre.
Pour autant, il ne faut pas négliger l’important travail réalisé par les
associations généralistes pour l’information des jeunes et de leurs familles.

1. La première période : les associations pionnières de la prise en charge

des toxicomanes
La délégation d’attribution à des associations peut être observée dans les
trois secteurs de la prévention, du soin et de la réduction des risques.
Les institutions qui constituent l’ensemble du dispositif de lutte contre la
toxicomanie s’attachent le plus souvent à tel ou tel aspect du problème, mais
prennent rarement en compte l’ensemble du parcours du toxicomane.
Les initiatives sont venues, en France comme dans beaucoup d’autres pays,
de bénévoles ou de professionnels, en marge du système de soins.
A titre d’exemple, lors de son audition par la section du Cadre de vie, Alain
Morel, directeur de l’association du Trait d’Union, nous a décrit comment celle-
ci s’est construite : « A l’origine, le Trait d’Union est une association loi de
1901, qui a été constituée en 1979 sur l’initiative d’un médecin psychiatre,
adjoint du docteur Olivenstein, le docteur Curtet, et sur une intuition qui était la
sienne - et plus qu’une intuition, puisqu’il avait déjà un peu initié la chose - son
idée étant d’aider des toxicomanes détenus dans les maisons d’arrêt de la région
parisienne. Cette action spécifique étant absolument inédite (...). Je voudrais
signaler d’emblée que le recours à l’association en tant que personne morale
était nécessaire pour pouvoir mener à bien une telle action, parce que le cadre
hospitalier d’où venait Francis Curtet ne permettait pas cette souplesse, cette
flexibilité, pour pouvoir organiser les choses de cette manière-là.
En même temps, cette flexibilité comprenait un certain nombre de ce qu’on
peut considérer comme des inconvénients aujourd’hui.

1
Cour des comptes, op cit p. 109-112.
 II - 91

Le premier est que les personnels qui ont été embauchés sur un statut très
vague d’éducateurs - « thérapeuthes » était l’appellation maison - n’avaient pas
de formation professionnelle. Quelques uns avaient des formations, mais l’idée
qui présidait à l’embauche était que la « qualité humaine » primait sur la
qualification.
Deuxième inconvénient : en rupture avec l’hôpital et l’institution
psychiatrique en particulier, la volonté d’emblée, de ne pas faire de prescription
médicale dans l’institution. Donc, aucun médicament n’était prescrit, ni utilisé
dans l’institution.
Troisième élément tout aussi important dans le débat actuel : il n’y avait
pas de recherche d’insertion dans le tissu local. La décision de venir à Boulogne
a été prise complètement par hasard ; cela aurait pu être Neuilly, cela aurait pu
être Sèvres. Cela s’est fait à Boulogne parce que des locaux ont été trouvés là,
mais l’objectif n’était pas spécialement d’aller à Boulogne, et il n’y avait eu
aucun travail préparatoire, ni lien avec les élus locaux ou avec les associations
locales pour cette implantation (...).
Pour résumer, les principales caractéristiques du Trait d’union à son
origine sont dans l’expérimentation, une démédicalisation tout à fait volontaire
et une large autonomie d’action puisqu’il n’y a que très peu de contraintes. Le
Trait d’union, comme la plupart des associations spécialisées dans l’accueil des
toxicomanes créées dans les années soixante-dix, est issu d’une initiative privée
d’une personne qui, à partir de son intuition, a ouvert une activité de type social
et psychologique, un peu en décalage par rapport au médical, une activité
inédite, mais qui n’a pu voir le jour qu’à deux conditions : d’une part avoir
l’appui des pouvoirs publics, et en l’occurrence de la Direction générale de la
santé (DGS) ; d’autre part, utiliser le support de l’association loi de 1901. »1 .
Le décours au secteur associatif pour, au détour du vote de la loi de 1970,
mettre en place un circuit de soins anonyme et gratuit, tient à un ensemble
d’éléments positifs et négatifs. Les hôpitaux généraux et psychiatriques sont
restés fortement en retrait. Les toxicomanes eux-mêmes, du moins dans les
années soixante-dix et au début des années quatre-vingt, refusent d’être traités
comme des malades, et encore moins comme des malades mentaux. Ils
revendiquent leur toxicomanie, et sont par conséquent des clients plutôt difficiles
pour des institutions à vocation soignante. L’injonction thérapeutique n’est pas la
voie royale d’entrée dans le circuit soignant qu’avait voulu le législateur : une des
raisons, parmi d’autres évoquées plus haut, en est la réticence des psychiatres
d’accueillir en traitement des sujets dont la démarche n’est ni libre, ni volontaire.
Comme le souligne Alain Morel, les professionnels engagés dans le soin
aux toxicomanes ont trouvé dans le dispositif associatif une grande souplesse de
gestion ainsi qu’une importante capacité d’innovation. Quant aux pouvoirs
publics, ils ont rencontré des professionnels (et parfois des bénévoles) fortement
impliqués, et prêts à remplir des missions qu’à l’époque aucune institution
sanitaire ou sociale ne voulait prendre en compte, du fait de l’exécrable
réputation des toxicomanes.

1
Extrait de l’audition du Dr Alain Morel, section du Cadre de vie, réunion du 10.02.1999.
 II - 92

2. La deuxième période : diversification et fin du monopole des

associations
Le dispositif français opère encore aujourd’hui un large recours au secteur
associatif : 70 % des centres spécialisés sont gérés par des associations. Dans
certains cas, il s’agit d’associations ad hoc, telles que le Trait d’union évoqué ci-
dessus ou SOS drogue international, dans d’autres cas, il s’agit d’associations
caritatives, telles la Croix Rouge française, Médecins Sans Frontières ou
Médecins du Monde, qui ont décidé de s’investir dans la lutte contre la
toxicomanie. Il faut enfin ajouter les associations de lutte contre le sida qui, à
partir des années quatre-vingt-dix, se sont intéressées à la question des
toxicomanies.
Enfin, il faut mentionner ici deux catégories particulières d’associations
qui, contrairement aux précédentes, fonctionnent pour la plupart d’entre elles
sans ou avec un faible soutien financier de l’Etat et par un recours massif au
bénévolat : les associations dites « d’auto-support », constituées de toxicomanes
ou d’ex-toxicomanes (ASUD et Narcotiques anonymes sont les principales), et
les associations de familles de toxicomanes (UNAFALT au plan national,
diverses associations locales).
Les structures qui ont en charge la lutte contre la toxicomanie en France
sont extrêmement fractionnées. On recense environ 250 associations, de taille
variable, financées en totalité ou en majeure partie par l’Etat avec lequel elles ont
passé convention. Les associations sont très présentes dans le dispositif de soins,
elle le sont encore plus dans celui de prévention et de réinsertion. On retrouve la
même prévalence du secteur associatif dans le domaine de l’insertion des jeunes,
y compris des toxicomanes, ainsi que dans l’action internationale et la
coopération.
Les associations spécialisées ont exercé un quasi monopole de l’action
sanitaire et sociale pendant la première phase de prise en compte dans notre pays
des problèmes de toxicomanie, entre 1971 et 1990. La deuxième phase est celle
d’une profonde crise d’identité déclenchée en France par l’épidémie du sida dans
bien des domaines sanitaires, y compris dans le dispositif de soins et d’accueil
des toxicomanes.
Alain Morel relève trois aspects de modification sensible1 :
- La médicalisation
Au départ, il y avait volonté de démédicaliser la question des toxicomanies.
Il y eut un mouvement contraire avec, en 1992-1993, la volonté politique de
développer sur une grande échelle les traitements de substitution, qui ne peuvent
être prescrits que par un médecin et administrés dans les centres spécialisés par
des infirmières, ou vendus en officine par des pharmaciens.
Cette orientation nouvelle en France n’est pas venue du terrain, mais bien
du politique (Bernard Kouchner, ministre de la Santé, l’a annoncée en 1992, et
Philippe Douste-Blazy, son successeur, l’a réalisée entre 1993 et 1995). C’est un

1
Déjà cité.
 II - 93

renversement important, qui passe du terrain de l’initiative d’individus qui créent

des associations, à la commande publique.
Le développement de la substitution, la création de la première « boutique »
à Paris sont explicitement des commandes que fait l’Etat à telle ou telle
association.
- La territorialisation
Pendant des années, les lieux d’implantation des centres spécialisés pour les
toxicomanes ont correspondu plus au hasard qu’à un quelconque besoin local. Il
faut souligner que ces implantations « sauvages » n’ont alors pas amené de
réactions hostiles ni des élus, ni des riverains.
C’est ainsi que les plus anciennes institutions sont installées sans difficulté
majeure dans des quartiers réputés bourgeois : cinquième arrondissement de
Paris pour le Centre Pierre Nicole depuis 1978, dix-septième arrondissement
pour le Centre Marmottan implanté depuis 1971, etc.
Actuellement, les choses ont bien changé. L’inscription dans la réalité
locale est devenue un impératif incontournable, faute de risquer le rejet violent et
massif, comme c’est le cas pour la « boutique » de la rue Beaurepaire à Paris, sur
laquelle nous reviendrons.
Plusieurs facteurs expliquent cette nécessité d’une implantation concertée
dans un territoire. Tout d’abord, la nature des problèmes posés par la présence de
nombreux toxicomanes dans un quartier, ainsi que la représentation que les
habitants et les élus s’en font, ont bien changé en vingt ans. Il s’agissait, en 1970,
de traiter quelques milliers de sujets pour l’ensemble du pays, et qui n’étaient de
fait pas très visibles. Aujourd’hui, ce sont des dizaines de milliers de
toxicomanes qui, précarité et marginalisation aidant, sont souvent dans la rue,
exposés au regard de tous et ayant des comportements qui peuvent gêner les
habitants des quartiers qu’ils fréquentent.
Face aux problèmes de sécurité et aux problèmes sanitaires et sociaux que
posent les formes actuelles de la toxicomanie, des nouveaux acteurs se sont
mobilisés. Praticiens des hôpitaux pour les questions spécifiques de santé, telles
que les hépatites et le sida, réseaux de médecins généralistes et de pharmaciens,
en particulier autour des traitements de substitution, travailleurs sociaux, élus
locaux sollicités par leurs électeurs devant l’ampleur des difficultés occasionnées
par la présence en nombre de toxicomanes dans un quartier, etc.
Après l’isolement relatif des années soixante-dix et quatre-vingt, avec son
aspect plaisant de grande liberté d’action, et son côté plus difficile d’isolement,
on est passé à la nécessité, pour les associations, de composer avec de nombreux
partenaires.
- La redéfinition des missions des associations spécialisées
En 1992, deux textes importants ont redéfini le statut et les missions des
associations engagées dans la lutte contre la toxicomanie. La circulaire
« Boulin » du 29 mars 1972 déterminait l’organisation sanitaire pour lutter contre
la toxicomanie. Cette circulaire assignait plusieurs rôles aux « centres d’accueil
spécialisés pour les toxicomanes : l’information individualisée des parents et des
 II - 94

jeunes toxicomanes ou non, l’accueil des toxicomanes, leur orientation vers des
dispensaires, des unités de sevrage ou de post-cure, le traitement sous forme de
cure ambulatoire, individuelle ou de groupe. » Deux textes sont venus, en 1992,
modifier le fonctionnement des associations : la circulaire du ministère des
Affaires sociales du 23 mars 1992 qui incite les structures du dispositif spécialisé
de soins à solliciter le concours financier des collectivités territoriales pour leurs
actions de prévention, et le décret du 29 juin 1992, qui crée un statut pour les
Centres de soins spécialisés pour toxicomanes (CSST), et définit leurs misisions,
qui exclut la prévention.

3. Difficultés relevées par la Cour des comptes, liées au rôle

prépondérant des associations dans la lutte contre la toxicomanie
La Cour des comptes analyse ainsi les conséquences du rôle déterminant
des associations1 :
• l’implantation géographique des structures associatives dépend plus
souvent du dynamisme de leurs animateurs que de l’importance de la
toxicomanie dans le département ou la commune où elles interviennent.
Elles agissent le plus souvent de façon indépendante, vivant en circuit
fermé, ignorant une grande partie des autres acteurs sanitaires et
sociaux, ainsi que des intervenants institutionnels, police, justice,
administration pénitentiaire. Ce manque de concertation conduit à des
actions redondantes, voire contradictoires ;
• la petite taille de la majorité des associations génère des coûts fixes
élevés (charges de personnels, locaux), tandis que la dispersion du tissu
associatif accroît la difficulté de mettre en oeuvre une politique
nationale et de la coordonner sur l’ensemble du territoire, en particulier
en matière de prévention et de communication ;
• la délégation d’attribution s’accompagne de pratiques de « lobbying »,
notamment pour l’octroi de subventions et l’autorisation de créer des
structures nouvelles. La Cour des comptes note que certaines
associations font pression pour obtenir l’autorisation de mettre en place
les nouvelles formules de réduction des risques ou de lieux d’accueil à
bas seuil, même si elles ne sont pas adaptées au contexte local, dans un
souci de maintenir un équilibre financier précaire ;
• les pouvoirs publics rencontrent souvent des difficultés pour obtenir des
associations qu’ils subventionnent des indicateurs de suivi et de
résultats. L’évaluation administrative et financière d’un dispositif
auquel l’Etat délègue une partie importante de ses prérogatives se heurte
à la culture du milieu associatif des intervenants en toxicomanie.

4. Un cas particulier : l’association Charonne et l’affaire de la rue

Beaurepaire
L’association Charonne, qui s’occupe de toxicomanes à Paris, a été créée
en 1972, et agréée par le ministère de la Santé en 1976. Cette association gère

1
Cour des comptes, op.cit. p. 111-112.
 II - 95

actuellement une consultation, un centre d’accueil avec un foyer d’hébergement

transitoire de dix places, ainsi que deux lieux dits « de proximité », appelés
« boutiques ». Il s’agit de locaux ouverts sur la rue, et qui offrent à des
toxicomanes qui ne sont pas engagés dans un processus d’arrêt de leur
consommation, un accueil sans a priori. Ils trouvent dans ces boutiques une
équipe de professionnels qui peuvent leur prodiguer des soins d’urgence ; ils
peuvent s’y reposer, s’y laver, s’y restaurer, être reçus par des travailleurs
sociaux, être orientés en cas de besoin vers des services médicaux compétents,
échanger des seringues, recevoir des préservatifs, etc. Il existe en France une
trentaine de lieux de ce genre, qui se sont créés à partir de 1992 dans le cadre de
la politique de réduction des risques. C’est la Direction générale de la santé
(DGS) qui a, en 1992, sollicité l’association Charonne pour qu’elle crée le
premier lieu de ce type à Paris. La convention a été, à l’époque, passée
directement avec la DGS, sans que les services déconcentrés de l’Etat ne soient
mêlés aux négociations. Cette convention prévoyait un travail d’investigation
dans le dix-huitième arrondissement de Paris, très touché par la toxicomanie, afin
d’étudier les besoins et de déterminer les endroits où il convenait de s’implanter.
La directrice de l’association a pris contact avec le maire du dix-huitième
arrondissement, qui a soutenu le projet et a favorisé l’installation discrète de la
« boutique » rue Philippe de Girard. Aucune information n’a été faite à l’époque
en direction des riverains. Un an après l’installation de la « boutique », des
associations de riverains se sont créées, qui protestaient contre la venue autour du
centre d’une population « indésirable » (femmes prostituées, antillais fumeurs de
crack).
Il y a eu depuis cette période de nombreuses réunions avec les habitants du
quartier, pour tenter de trouver des modalités de cohabitation acceptables, ce qui
n’est pas toujours facile. Jamais, en dépit des difficultés, la présence même de la
« boutique » dans ce quartier n’a pu être sérieusement mise en cause.
En 1995, la DASS de Paris prend contact avec l’association Charonne pour
implanter un lieu d’accueil similaire à la « boutique » de la rue Philippe de
Girard, dans le quartier des Halles, à Paris, où existe une forte présence de jeunes
toxicomanes en errance. Diverses oppositions se font jour à l’implantation d’un
tel lieu au centre de Paris. Si certaines étaient prévisibles (mairie, association de
commerçants), d’autres sont plus surprenantes, en particulier celle d’une
association de lutte contre le sida qui intervient déjà dans le quartier des Halles et
qui souhaite en quelque sorte conserver le monopole de l’action dans ce quartier.
Plus étonnante encore est l’attitude de la DASS, qui ne s’oppose pas, et accepte
finalement d’envisager que cette nouvelle « boutique » s’implante dans le
dixième arrondissement où le maire est prêt à l’accueillir.
Le projet de « boutique » était fondé sur des besoins identifiés dans un
quartier donné et son implantation est contrainte de s’organiser à distance du lieu
initialement prévu.
Fin 1996, une convention est signée entre la DASS de Paris et l’association
Charonne pour une étude préalable. Début 1997, la recherche d’un local
commence. L’implantation souhaitée se situait entre la porte Saint-Denis et la
porte Saint-Martin, mais elle s’est vite avérée impossible du fait des prix
 II - 96

prohibitifs demandés par les éventuels bailleurs. La DASS et la mairie surveillent

de près les efforts de l’association Charonne pour trouver des locaux et visitent
conjointement tout local envisagé pour l’implantation de la « boutique ». Ces
efforts demeurent vains, et le local de la rue Beaurepaire est finalement un choix
par défaut. Un bail est signé en septembre 1997, une convention est conclue entre
l’association et la DASS pour le montage du projet et sa mise en oeuvre. Mi-
novembre, les travaux commencent, tandis que la DASS donne verbalement
instruction à l’association de surseoir aux embauches nécessaires à la mise en
place de la « boutique ». Cette instruction sera confirmée, sans explication sur ces
motifs, par un courrier du 17 décembre.
Début janvier 1998, des habitants de la rue Beaurepaire commencent à
téléphoner à la mairie pour s’enquérir de la destination de ce centre. Les réponses
évasives contribuent à augmenter leur méfiance et leurs craintes.
A partir de ce moment, les manifestations et les réunions houleuses à la
mairie vont se tenir régulièrement, avec pour objectif explicité d’empêcher
l’ouverture du centre. Les arguments développés contre l’implantation de la
« boutique » sont classiques : menace pour la tranquillité du quartier, crainte que
les nombreux enfants qui passent dans la rue pour se rendre à un important
groupe scolaire situé non loin du lieu d’implantation ne fassent l’objet de
sollicitations ou d’agressions, critiques envers la création d’un lieu destiné non
pas à soigner, mais à accueillir des toxicomanes encore actifs, crainte de voir
arriver dans une rue plutôt calme des toxicomanes qui n’y venaient pas jusqu’ici,
peur de voir les prix des logements s’effondrer dans la rue à cause de ce
voisinage indésirable et les commerçants quitter le quartier.
La DASS est apparue relativement hésitante, différant régulièrement
l’ouverture et l’embauche du personnel, tandis que la mairie commence à
s’alarmer devant la vigueur des opposants à la « boutique ». La rue Beaurepaire
se couvre de calicots hostiles, la presse s’intéresse à l’affaire. La décision
d’ouvrir la « boutique » est prise début avril, et l’ouverture a lieu le 20 avril
1998. Un comité favorable à la « boutique » est créé au mois d’avril, ce qui ne
désarme pas l’agressivité des riverains hostiles. Ces derniers portent plainte
devant les tribunaux, pour carence de demande d’autorisation d’ouverture à la
préfecture. Le président du tribunal demande une médiation judiciaire, tandis que
le secrétaire d’Etat à la Santé, interpellé à l’Assemblée par le député-maire du
dixième arrondissement, nomme lui aussi un médiateur. La présence de deux
médiateurs ne contribue pas à simplifier la situation. La médiation justice prend
fin en septembre, par la signature d’un protocole d’accord entre l’association
canal Saint-Martin, hostile au maintien de la « boutique » rue Beaurepaire, la
DASS et l’association Charonne. Une relocalisation est alors prévue pour le mois
d’avril 1999. D’ici là un fonctionnement a minima est autorisé, avec un accueil
d’une vingtaine de personnes chaque jour (alors qu’une cinquantaine de
toxicomanes devait être accueillie). La DASS contrôle chaque semaine la liste
des personnes qui passent afin de s’assurer de l’application loyale de l’accord.
Aujourd’hui (printemps 1999), la « boutique » fonctionne dans les
conditions décrites ci-dessus. Le médiateur du secrétaire d’Etat à la Santé et à
l’action sociale a achevé lui aussi sa mission. Il semble qu’on s’oriente vers une
 II - 97

délocalisation de la « boutique ». Des pourparlers sont en cours pour en

déterminer la localisation.
Près de trente centres d’accueil de ce type ont pu s’implanter, à Paris
comme en province, sans trop de difficultés, et selon des modalités diverses. Le
cas de la rue Beaurepaire représente le premier recul des pouvoirs publics face à
des riverains hostiles. Rappelons que c’est une commande de l’Etat qui est à
l’origine de ce projet, et que cette commande se situe dans le cadre de la
politique de réduction des risques qui est une politique de l’Etat.
Les causes de cet échec sont multiples. Les atermoiements répétés sur le
lieu d’implantation aboutissant sans doute à un choix pas très heureux, une
relation de défiance entre la DASS et l’association qu’elle avait pourtant
délibérément choisie pour la mise en oeuvre du projet, une mairie certes
volontaire pour soutenir ce projet, mais inquiète de la virulence des électeurs
opposants, un secrétaire d’Etat à la Santé remarquablement discret durant toute la
phase d’implantation du centre, bien qu’il s’agisse de la mise en oeuvre de sa
politique, une absence de concertation préalable avec les habitants du quartier,
tous ces éléments ont contribué à cette issue regrettable du déménagement (pour
aller où ?) de la « boutique » de la rue Beaurepaire. Des investissements
financiers non négligeables ont été faits, tant pour l’aménagement des locaux que
pour le recrutement d’une équipe qui n’a jamais pu travailler dans des conditions
normales. Mais plus grave encore est l’impact négatif en termes d’accueil des
toxicomanes, puisque ni l’association Charonne, ni les pouvoirs publics n’ont été
en mesure de mener un dialogue qui rassure les riverains et permette d’envisager
une cohabitation qui convienne à tous.
 II - 98

III - CONCLUSION DE LA TROISIÈME PARTIE

Les quelques expériences locales que nous avons évoquées brièvement ici
montrent qu’il est possible, pour une commune ou un département, de s’engager
utilement dans la lutte contre la toxicomanie aux côtés de l’Etat. L’efficacité de
ces initiatives locales semble politiquement incontestable : les citoyens sont
généralement informés par les élus des actions menées et ont le sentiment que ces
derniers prennent le problème en charge. L’image des toxicomanes change, et les
réactions de la population confrontée directement, dans certains quartiers, à la
présence des toxicomanes, est prise en compte. Pour ce faire, il semble bien que
le niveau communal, appuyé par des ressources départementales, soit le lieux
adapté. En revanche, il est généralement impossible de connaître l’impact des
actions locales sur la réalité de la toxicomanie, faute d’instruments fiables de
mesure. L’expérience de Saint-Herblain est à ce titre unique comme tentative
d’évaluer l’impact d’une action de prévention, et mériterait sans doute d’être
modélisée et reproduite.
Les difficultés d’articulation entre les communes, les départements et l’Etat
sont regrettables, car elles entraînent une déperdition d’efficacité de tous ces
acteurs, qui travaillent bien souvent chacun de leur côté On ne peut que regretter
que l’Etat ne joue pas toujours le rôle d’initiateur et de coordonnateur des
politiques publiques que l’on est en droit d’attendre.
La place importante des associations dans l’ensemble du dispositif de lutte
contre la toxicomanie mérite d’être soulignée. Elle ne va pas, on l’a vu avec
l’affaire du centre Beaurepaire, sans difficultés, quand les pouvoirs publics qui
les sollicitent oscillent entre partenariat réel et autoritarisme, et que les élus
s’inquiètent de voir une partie de leurs électeurs remettre vigoureusement en
question leur choix. La gestion locale des contradictions entre un légitime désir
de sécurité de la population et le besoin d’implanter des lieux d’accueil pour les
toxicomanes requiert sans nul doute prudence, ténacité et cohésion des différents
acteurs impliqués.
 II - 99

TITRE IV

EN EUROPE, DES POLITIQUES ET

DES INITIATIVES DIVERSIFIÉES
II - 100
 II - 101

Nous ne considérerons dans ce chapitre que les politiques menées dans les
quinze pays appartenant actuellement à l’Union européenne.
En préambule, il est important de souligner les limites de la comparaison
entre les initiatives locales dans les différents pays d’Europe. Ces limites sont à
mettre au compte de la spécificité de l’organisation administrative de chaque
pays, ainsi qu’à ses traditions et à sa culture. Les régions n’ont pas la même
autonomie en Espagne, en Autriche et en France. La police municipale est plus
développée et autonome en Espagne que dans notre pays, etc. Les prérogatives
de l’Etat sont, en matière de lutte contre la toxicomanie, variables d’un pays à
l’autre . D’une façon générale, on peut tout de même souligner que plus l’échelon
local (région, département ou commune) est autonome et possède de pouvoirs
dans ce domaine, plus cela favorise les initiatives locales.

I - QUELQUES ÉLÉMENTS DE COMPARAISON ENTRE LES

LÉGISLATIONS DES DIFFÉRENTS PAYS DE L’UNION
EUROPÉENNE (UE)
On voit, à la lecture du tableau n° 13 ci-après, que les législations en
vigueur dans les différents pays de l’Union sont tout à la fois disparates et
convergentes. Les grandes lignes de partage que l’on peut relever se situent
entre :
- les pays qui font une distinction entre la nature des drogues (au
nombre de 7), et ceux qui n’en font pas (au nombre de 8) ;
- les pays qui incriminent l’usage simple des drogues (au nombre de 6),
et ceux qui ne l’incriminent pas ou de manière exceptionnelle (au
nombre de 9).
Il est à noter que tous les pays de l’Union incriminent, avec une sévérité
variable, la possession pour usage ainsi que le trafic. Cela est dû en grande partie
aux obligations inscrites dans les trois conventions des Nations Unies, auxquelles
ces pays ont adhéré :
- la Convention unique de 1961, qui reprend et harmonise l’ensemble
des textes internationaux préexistants ;
- la Convention de Vienne de 1971, qui vise à contrôler la production,
la fabrication, le commerce, la délivrance des stupéfiants et des
psychotropes exclusivement à des fins médicales ou scientifiques ;
- la Convention de Vienne de 1988 qui réprime le trafic illicite et le
blanchiment de l’argent de la drogue.
Depuis la Convention Unique de 1961, les diverses législations nationales
ont eu globalement tendance à réagir a posteriori du droit international1.

1
Cf M. M. Cesoni, Etude comparative sur les politiques législatives en matière de prévention des
toxicomanies en Europe, Travaux CETEL, n° 39, rapport rédigé en novembre 1992.
 II - 102

Tableau 13 : Législation pénale en matière d’usage et de trafic de stupéfiants

dans les pays de l’Union européenne
Pays Classement des Usage des Possession pour Détention, cession ,
stupéfiants stupéfiants usage personnel autres formes de
trafic
Allemagne Pas de distinction Non incriminé 3 à 5 ans 1 à 15 ans
entre les drogues directement
Autriche Pas de distinction Non incriminé Jusqu’à 6 mois Jusqu’à 5 ans
entre les drogues dites directement
dures et les drogues
dites douces
Belgique Pas de distinction Usage collectif : 3 à 5 Assimilée au trafic 3 mois à 20 ans
entre les drogues ans
Danemark Pas de distinction Non incriminé Assimilée au trafic Jusqu’à 6 ans
entre les drogues directement
Espagne Distinction entre les Usage en public : Sanction d. douce : 10 à 17 ans
drogues dites dures et sanction administrative d. dure : 14 à 23 ans
les drogues dites administrative
douces
Finlande Pas de distinction Jusqu’à 2 ans Assimilée au trafic, Jusqu’à 2 ans
entre les drogues dites jusqu’à 2 ans
dures et les drogues
dites douces
France Pas de distinction Jusqu’à 1 an Assimilée au trafic Jusqu’à perpétuité
entre les drogues
Grèce Pas de distinction Non incriminé 10 jours à 5 ans 5 ans à perpétuité
entre les drogues directement
Irlande Distinction entre Non incriminé (sauf Drogue douce : d. douce : jusqu’à 7
cannabis et autres opium, jusqu’à 14 jusqu’à 3 ans ans
drogues ans) Drogue dure : jusqu’à d. dure : jusqu’à
7 ans perpétuité

Italie Distinction entre Non incriminé Sanction d. douce : 2 à 6 ans -

cannabis et autres directement administrative drogue dure : 4 à 15
drogues ans
Luxembourg Pas de distinction Individuel : 3 mois à 3 3 mois à 3 ans De 1 an à perpétuité
entre les drogues ans
Collectif : 1 à 5 ans
Pays-Bas Distinction entre Non incriminé En théorie : d. douce : d. douce : jusqu’à 4
cannabis et autres directement jusqu’à 3 mois ans
drogues d. dure : jusqu’à 1 an d. dure : jusqu’à 12
ans
Portugal Pas de distinction Jusqu’à 3 mois Jusqu’à 3 mois 4 à 15 ans
entre les drogues
Royaume-Uni Distinction entre 3 Non incriminé (sauf A : jusqu’à 7 ans A : prison à vie
niveaux de opium, jusqu’à 14 B : jusqu’à 5 ans B : jusqu’à 14 ans
dangerosité A, B, C ans) C : jusqu’à 2 ans C : jusqu’à 5 ans
Suède Pas de distinction Non incriminé Jusqu’à 6 mois 2 à 10 ans
entre les drogues dites directement
dures et les drogues
dites douces
Durées : durées d’emprisonnement A : toxiques/ B : stupéfiants/ C : dangereux.
Source : Bernard LEROY (PNUCID).
 II - 103

Le tableau ci-dessus ne dit rien sur la réalité des pratiques judiciaires. Un

pays comme la Belgique a promulgué en avril 1998 une directive recommandant
de ne plus poursuivre les usagers de cannabis, et préconisant pour les usagers
d’autres drogues des mesures alternatives aux poursuites pénales chaque fois que
cela est possible. Pour autant, il reste doté d’une législation fortement répressive,
et qui n’est pas remise en cause. En France, plusieurs circulaires ont, depuis plus
de dix ans, recommandé le développement des alternatives à l’incarcération pour
les toxicomanes, avec un effet variable selon les périodes et les juridictions, alors
que la législation reste elle aussi fortement répressive. Si les législations sont
simples à comparer, car elles reposent sur des documents écrits et d’accès facile,
nous ne disposons pas à ce jour d’étude qui permette de comparer les pratiques
judiciaires, c’est à dire la façon dont les policiers et les magistrats appliquent des
circulaires ou des directives qui n’ont pas force de loi, et donc la réalité de la
situation des toxicomanes face à la loi.
Il est important de noter qu’il est impossible d’établir un lien clair entre la
politique publique en matière de drogue et le nombre de toxicomanes dans un
pays donné. Pierre Kopp souligne ainsi que « malgré une politique très souple,
les Pays-Bas ont un niveau de consommation plus faible que l’Autriche soumise
à une politique dite répressive. En revanche, la Norvège, très répressive, connaît
une situation meilleure que l’Espagne, plus tolérante. »1. Dans son ouvrage sur
l’économie de la drogue, Pierre Kopp souligne également qu’il n’est pas fondé de
dire qu’une consommation importante de cannabis entraîne une forte
consommation de drogues dures. La Grèce et l’Italie sont des pays gros
consommateurs d’héroïne et faibles consommateurs de cannabis. La thèse
néerlandaise qui compte freiner le passage à l’héroïne en libéralisant le cannabis
n’est pas vérifiée par les faits. Le niveau de consommation d’héroïne aux Pays-
Bas est identique à celui de la Grande-Bretagne ou de l’Allemagne, qui répriment
la consommation du cannabis.
Par ailleurs, il est démontré que le nombre de toxicomanes dans un pays
donné ne dépend pas uniquement de la législation adoptée en matière de drogue .
D’autres facteurs, tels que les traditions culturelles, les flux financiers, le passé
colonial, l’offre de soins, sont également influents.

1
P. Kopp, L’économie de la drogue, La Découverte, 1997, p. 24-27.
 II - 104

II - L’ACTION COMMUNAUTAIRE
C’est le Parlement européen qui, face à la dramatique augmentation et à
l’aggravation de la toxicomanie en Europe au cours des années soixante-dix, a le
premier tiré la sonnette d’alarme, dès 19801. Dans une « résolution sur la lutte
contre la drogue »2 le Parlement, “ conscient du fait que ce problème doit être
abordé sur de nombreux fronts, plus particulièrement sous les angles social et
culturel et du fait qu’un problème aussi grave ne peut trouver sa solution sur
une base exclusivement nationale ”, fait diverses recommandations visant à
favoriser la coopération entre les Etats membres, l’évaluation des résultats de
leurs politiques respectives, le développement de la recherche, ainsi que la
coopération avec les pays producteurs. Cette résolution n’est pas suivie d’effet,
ce qui amène le Parlement à adopter une seconde résolution en 1982, préconisant
là encore la mise en place d’une coordination européenne en matière de lutte
contre la toxicomanie.3 Le Conseil et la Commission de Bruxelles sont à cette
époque dans l’impossibilité d’agir, le traité de Rome étant muet à ce sujet.
C’est la participation, en 1987, de la Communauté à la conférence des
Nations Unies à Vienne sur le trafic illicite de stupéfiants qui constitue la
première contribution de la CEE et le départ de son implication dans le domaine
de la lutte contre les drogues. « Dès 1987, donc, la Communauté se dotait d’une
approche structurée, déjà très globalisante, puisqu’elle tenait bien compte des
interférences et des interfaces entre production, consommation et trafic, du
phénomène des drogues. Elle portait ce message à la connaissance du monde
lors de la conférence mondiale sur l’abus des drogues, qui avait lieu à Vienne,
du 17 au 26 juin 1987, par le bouche du commissaire Ripa di Meana. »4.
Les grandes étapes de l’action de l’Union européenne sont, à partir de
1987, les suivantes5 :
- 1988 : La CEE signe la convention des Nations unies contre le trafic
illicite de stupéfiants et de psychotropes (article 2). A l’initiative du
Parlement européen, une ligne de crédits spécifiquement destinée à la
drogue est ouverte dans le budget européen ;
- 1989 : Le comité européen de lutte anti-drogue (CELAD) est créé
pour rassembler les coordinateurs nationaux des Etats-membres de la
CEE ;
- 1990 : Des mesures sont introduites par la Communauté afin
d’empêcher le détournement de certains produits chimiques pour la
fabrication illicite de stupéfiants et de substances psychotropes
(règlement CEE n° 3677/90). Le Conseil européen adopte le premier
plan européen de lutte contre la drogue lors du sommet de Rome ;

1
Tout ce chapitre emprunte beaucoup au texte de G. Estiévenart, président de l’OEDT, intitulé Le
Phénomène Global des Drogues dans la Communauté européenne.
2
J. O. n° C85, 8/4/1980, p. 15.
3
J. O. n° C149, 14/6/1982, p. 120.
4
G. Estiévenart, op cit p. 9.
5
D’après le document intitulé : L’Union européenne en action contre la drogue, Communautés
européennes, 1998.
 II - 105

- 1991 : La directive 91/308/CEE relative à la prévention de

l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment des capitaux
entre en vigueur ;
- 1992 : Le traité sur l’Union européenne qui fait référence à la lutte
contre la toxicomanie est signé à Maastricht. La directive relative à la
fabrication et à la mise sur le marché de certaines substances utilisées
pour la fabrication illicite de stupéfiants et de substances
psychotropes entre en vigueur (92/109/CEE) ;
- 1993 : Création de l’Observatoire européen des drogues et des
toxicomanies (OEDT) ;
- 1994 : Un nouveau plan d’action européen global en matière de lutte
contre la drogue est mis au point (1995-1999) ;
- 1995 : Le Conseil européen, réuni à Madrid, donne un nouvel élan à
la lutte de l’Union européenne contre la drogue. Une conférence sur
les politiques en matière de drogue est organisée conjointement par le
Parlement européen, la présidence du Conseil des ministres et la
Commission européenne ;
- 1996 : La convention Europol est ratifiée et plusieurs accords sont
dégagés en vue d’une meilleure coordination des services de douane
et de police. De nouveaux financements sont décidés pour l’action
contre la drogue, dans le contexte de la santé et de la justice pénale.
D’autres actions internationales sont décidées. La lutte contre la
drogue est une des priorités majeures de la présidence irlandaise de
l’U.E.. Le premier programme d’action communautaire sur la
prévention de la toxicomanie est adopté en décembre ;
- 1997 : Lors du sommet d’Amsterdam, les chefs d’Etat ou de
gouvernement arrêtent un nouveau projet contenant des améliorations
en ce qui concerne l’action en matière de drogue. Le Conseil adopte
une action commune pour l’échange rapide d’informations et le
contrôle des drogues synthétiques.
Dans un sondage réalisé de janvier à mars 1996 sur les craintes des citoyens
de l’Union européenne, le risque d’accroissement de trafic de drogue et du crime
organisé est classé en tête (évoqué par 69 % des personnes interrogées), devant le
risque d’une fiscalité plus lourde (68 %) et la perte des petites exploitations
agricoles (62 %)1. Ceci souligne combien il est nécessaire que l’Union
européenne s’implique dans ce domaine. Les grands principes de l’action
communautaire se déclinent aujourd’hui comme suit2 :
1. Réduire la consommation de drogue et les risques pour la santé.
2. Développer la coopération en vue de la réduction de
l’approvisionnement en drogue au sein de l’UE.
3. Développer la coopération internationale en matière de lutte contre la
production, l’approvisionnement et l’usage de drogue en dehors de l’UE.

1
Extrait de la brochure l’Union européenne en action contre la drogue, p. 4.
2
Idem.
 II - 106

4. Favoriser les échanges d’information dans le domaine de la drogue, par

la création d’une agence européenne, l’Observatoire européen des drogues et des
toxicomanies (OEDT).
La ratification successive des traités de Maastricht et d’Amsterdam a
permis que l’UE se saisisse, tant en matière de santé publique qu’en matière de
coopération internationale et de sécurité commune, de la question de la lutte
contre la drogue. On l’a vu, les législations ne sont pas les mêmes dans les
différents pays de la Communauté. Toutefois, elles ne sont pas totalement
disparates. A l’occasion de la conférence sur la politique en matière de drogue en
Europe, organisée par l’UE en 1995, les études juridiques ont permis de constater
que :
- la législation sur le blanchiment de capitaux et les précurseurs est déjà
largement harmonisée, puisque ces domaines sont couverts par la
législation communautaire ;
- le trafic de stupéfiants est lourdement sanctionné par tous les Etats
membres. A cet égard, les législations et les pratiques juridiques
présentent déjà un certain degré de similitude ;
- en ce qui concerne la consommation de drogue, les dispositions des
Etats membres paraissent assez diverses, mais leur mise en œuvre
semble aboutir à des pratiques similaires. Très souvent, les
consommateurs de drogue peuvent se voir adresser un avertissement,
infliger une amende ou une sanction assez mineure. Même lorsque
des poursuites sont engagées, il existe en général des dispositions
relatives au traitement qui peut de substituer à l’emprisonnement1.
En revanche, les politiques sanitaires et sociales menées en direction des
toxicomanes divergent fortement selon les Etats, de même que les moyens
investis dans ce domaine. La situation et l’évolution des toxicomanes ne dépend
pas exclusivement de la législation en vigueur, mais aussi, entre autres, des
ressources médicales et sociales dont chaque pays dispose pour leur venir en
aide. L’impact des politiques préventives et de l’attitude générale face à la
toxicomanie doit être également pris en compte.

III - LA VILLE DE LIVERPOOL ET LE MERSEYSIDE

L’organisation politique et administrative du Royaume Uni, fortement
régionalisée et décentralisée, favorise le développement des politiques locales.
L’exemple du Merseyside dans le Comté nord-ouest de l’Angleterre, paraît
significatif dans le domaine qui nous concerne.

1. Quelques données socio-économiques

Celles-ci seront nécessaires pour mieux comprendre la politique de lutte
contre la toxicomanie, adoptée en Grande Bretagne puis dans le Merseyside.
Après les années de rigueur du Thatcherisme, qui se sont accompagnées de
changements profonds dans l’économie et le système de protection sociale, le

1
Extrait de la brochure l’Union européenne en action contre la drogue.
 II - 107

Royaume Uni a renoué avec la croissance. Son PIB a augmenté de 2,2 % en

1995, 2,7 % en 1996 et 3,3 % en 1997. Cette amélioration ne se traduit pas
également dans la population. Selon Eurostat, 22 % des ménages vivaient en
dessous du seuil de pauvreté en Grande-Bretagne contre 14 % en France et 11 %
en Allemagne. En revanche, elle se vérifie sur le marché de l’emploi. La Grande
Bretagne comptait début 1999 6,2 % de chômeurs contre 9,1 % pour l’Allemagne
et 11,5 % pour notre pays. Il faut toutefois noter qu’à côté de zones dynamiques
en expansion (grand Londres, Leeds...) subsistent des bassins fortement déprimés
dont le Merseyside qui a été déclaré zone en retard économique au titre des
critères d’intervention des fonds structurels européens.
Enfin, il faut signaler qu’aujourd’hui le Royaume Uni présente le taux de
consommateurs de drogues le plus élevé des Etats de l’Union Européenne (CE
EMC DDA 1997) en dépit d’une forte activité des services douaniers, comme
l’indique le tableau ci-après.
Tableau 14 : Saisies de drogues par les services des douanes en 1996 et 1997
au Royaume Uni
1997 1996
Valeur 1996 Valeur 1996
Kgs en £ Kgs en £
Héroïne 1 747,162 145 433 764 741,043 59 261 208
Cocaïne 2 074,594 206 671 054 1 157,576 127 136 572
Cannabis (herbe) 22 800,368 76 381 233 30 535,765 106 875 177
Cannabis (résine) 54 025,042 184 765 647 46 137,409 172 092 535
Cannabis (huile) 24,806 372 070 16,191 214 530
Ecstasy 394,134 17 341 896 485,114 23 770 586
Amphétamine 935,072 24 209 014 840,882 20 408 206
LSD (doses) 1 860 6 510 118 354 384 650
Opium 17,783 117 830 9,084 90 840
Montant des produits
à la revente £ 656 106 538 £ 510 234 304
Nombre de saisies 7 191 7 949
Nombre
d’arrestations 2 314 2 528

Source : service des douanes britannique. £ = ± 10 francs

C’est dans ce contexte d’augmentation de l’offre et de la demande qu’ont

été mises en place une politique nationale de lutte contre la toxicomanie et des
politiques locales dont celle du Merseyside.

2. La politique nationale de lutte contre la toxicomanie au Royaume Uni

Jusqu’au début des années soixante-dix, la plupart des drogues utilisées en
Grande Bretagne, à part le cannabis et l’héroïne, étaient des produits détournés
de leur usage initial, essentiellement des produits pharmaceutiques.
Plus tard, arrivèrent massivement toutes les drogues que nous connaissons
aujourd’hui et qui ont motivé l’adoption de lois dont le « Misuse of drug act »
(MDA) en 1971 en accord avec les conventions des Nations unies sur la drogue
de 1961 et 1971.
 II - 108

Sachant qu’en Grande Bretagne l’usage de drogues, excepté l’opium, n’est

pas en soi illégal, le MDA classe les drogues selon trois niveaux en fonction de
leur dangerosité. La classe A dans laquelle figure l’héroïne cumule les sanctions
les plus élevées (jusqu’à sept ans d’emprisonnement pour la possession, prison à
vie pour la fabrication, le trafic et la vente), la classe B qui abrite le cannabis
prévoit jusqu’à cinq ans d’emprisonnement pour la possession et l’usage
personnel, et quatre ans pour la fabrication et le trafic ; enfin la classe C
(temazepam) pour laquelle les peines sont les moins sévères (deux ans et cinq ans
selon les cas).
La Grande Bretagne a signé en 1988 la convention des Nations unies sur la
lutte contre le trafic illicite de drogue qui prévoit une coopération entre pays et
des dispositions concernant le blanchiment de l’argent sale, reprises dans les
directives européennes.
Au Royaume Uni, la traditionnelle et très large régionalisation favorise le
développement des politiques locales innovantes. Ceci n’empêche pas, dans le
domaine qui nous concerne, l’adoption d’une politique nationale, mais avec une
délégation au niveau régional et local de crédits attribués sur des programmes
aux objectifs définis. Sur le terrain les partenariats sont encouragés pour
mobiliser toutes les énergies nécessaires, publiques et privées.
La mise en oeuvre des moyens est laissée à l’appréciation des acteurs et une
évaluation permet de mesurer l’efficacité des actions au regard des objectifs.
Il existe au sein même du Conseil des ministres une sous-commission de la
lutte contre la toxicomanie. Présidée par le président du Conseil, elle est chargée
de coordonner les politiques nationale et internationale de lutte contre la
toxicomanie. Y siègent : les ministres concernés par la question (finances et
budget, affaires étrangères et santé, éducation, emploi), les représentants des
Parlements écossais et gallois, le président de la Chambre des communes, le
conseiller juridique de la Couronne...
Un programme national de prévention de la drogue (DPI - drug preventive
initiative) a été mis en place au début des années 1990. Dans ce cadre, de
nombreuses équipes et agences de prévention se sont déployées sur l’ensemble
du territoire (Phase I). En 1995, une évaluation a permis de sélectionner les
équipes et les actions les plus efficaces en termes d’impact sur les jeunes
concernant les conduites à tenir en cas d’abus de drogue. Sur les
recommandations du comité consultatif sur l’abus de drogues, des objectifs ont
été définis (Phase II). Ils visent à une réduction des risques pour les toxicomanes
et des nuisances pour la société. A cette fin, un recentrage sur la prévention à
tous les niveaux a été opéré : prévention primaire - encouragement à l’abstinence
par des programmes d’aide adaptés.
Depuis le 1er avril 1999 (Phase III), le DPI est remplacé par le service
consultatif de prévention des drogues (DPAS) qui agit sur trois niveaux : national
pour assurer la cohérence avec les politiques gouvernementales, régional pour
aider à établir et maintenir la prévention, et enfin local pour aider les équipes à
développer leurs stratégies de prévention, encourager les bonnes pratiques,
faciliter les liens entre politiques gouvernementales et le terrain et maximiser les
 II - 109

ressources en facilitant les partenariats. Un budget annuel de 2 millions de livres

(1 livre = ± 10 francs) est prévu pour les neuf agences régionales, afin de
favoriser la mise en place du programme national de travail au niveau local ainsi
que le développement de projets novateurs. Un crédit de 0,4 million de livres est
destiné à l’évaluation des actions réalisées, en particulier : l’impact de la
prévention en milieu scolaire, l’efficacité des interventions en faveur des
populations vulnérables...
Les objectifs poursuivis conformément à la stratégie gouvernementale
« attaquons-nous ensemble à la drogue » sont d’une part aider les jeunes à
résister à la toxicomanie et à prendre leur place dans la société, d’autre part
protéger les communautés rurales, quartiers, minorités ethniques, en les
encourageant à s’engager dans la lutte contre la toxicomanie.

3. La politique locale à Liverpool dans le Merseyside

Les directives du ministère de l’Intérieur (DPI) visent à impliquer le plus
possible l’ensemble de la population : familles, bénévoles, divers organismes,
aux actions de prévention en veillant à ce que celles-ci soient effectivement
conduites sur le terrain conformément aux enseignements tirés de l’évaluation
des phases préliminaires.
La politique initiée en 1999 est fondée sur l’implication de la communauté
entière invitée à bâtir son propre projet de prévention en fonction de ses
approches particulières.
Dans ce cadre, les parents qui disposent d’éléments statistiques et socio-
économiques proposés par l’équipe responsable, ont un rôle essentiel à jouer
dans leurs quartiers, en liaison avec les établissements scolaires, les centres
d’activités extrascolaires (sport - culture - loisirs) et d’une manière générale les
lieux fréquentés par les jeunes. Des équipes travaillent sur la méthodologie à
développer (tranches d’âge - lieux - moments) pour rendre plus efficace la
prévention en milieu urbain mais aussi en zones rurales, améliorer le ciblage et
optimiser les ressources. Enfin, des actions sont également conduites avec la
justice et le milieu carcéral (l’arrestation, l’emprisonnement, la libération étant
analysés comme des moments propices pour la prévention) et des programmes de
formation sont proposés aux groupes de personnes travaillant dans le domaine de
la prévention de la toxicomanie.
Des campagnes d’information générale, la sensibilisation de groupes
culturels et ethniques ainsi que des approches plus spécifiques sur les lieux de
travail sont développées. Une méthodologie concernant les collectes de fonds,
l’organisation de manifestations artistiques organisées en faveur de cette cause
complètent le vaste panel des actions conduites sur le terrain.
Plus concrètement, il existe dans le Merseyside une équipe très dynamique
animée par les services du ministère de l’Intérieur qui entretient des liens très
serrés, et ce qui est plus surprenant amicaux, avec l’ensemble des administrations
et associations locales. Parmi celles-ci citons le centre municipal de santé aux
moyens très limités (trois agents pour vingt-deux établissements scolaires) qui
forme des « enseignants relais », les établissements scolaires primaires et
secondaires, les associations accueillant les parents, celles de réinsertion par le
 II - 110

travail pour toxicomanes sous méthadone en probation ou sortis de prison, les

centres de soins « drug free » qui soignent les symptomes seulement et autres
lieux de traitement et d’aide aux toxicomanes.
La Hope House (Liverpool Drug Dependency Clinic) est un centre de soins
implanté dans un quartier résidentiel très calme, qui reçoit en cure des patients
qui ont opté pour l’injonction thérapeutique en alternative à la prison. Une
coordination permanente est assurée entre l’équipe soignante (quinze personnes),
les services de la police et ceux de la justice qui, même s’ils n’ont pas les mêmes
objectifs, partagent un but commun : que l’individu ne soit pas dangereux pour la
société.
Le traitement d’un drogué suppose un investissement en temps et en argent
important pour déboucher sur une réinsertion sociale réussie.
Quatre-vingt-quinze pour cent des toxicomanes accueillis dans le centre
sont au chômage. Majoritairement masculine à l’origine, la population se
féminise et compte de nombreux couples : sept naissances ont été enregistrées en
1998. Ces enfants sont soit gardés par leurs parents lorsque ceux-ci le souhaitent
et sont en capacité d’assurer cette charge, soit placés.
Le centre, qui est financé par le service local de santé à partir d’une
dotation nationale, fonctionne comme une antenne de l’hôpital de Liverpool. Il
dispose de douze chambres de détoxication et assure une partie de la distribution
de la méthadone au même titre que les médecins généralistes de ville avec
lesquels il partage cette compétence tout en déplorant que ceux-ci n’assurent pas
un suivi rigoureux de leurs patients, favorisant ainsi un trafic de méthadone.
Alors que sous le gouvernement Thatcher une concurrence s’était
développée entre les différentes institutions de soins et d’aide aux toxicomanes
en raison de la raréfaction des crédits, une véritable coopération et un travail en
équipe se sont enclenchés depuis 1998.
Tous les responsables de ces organismes ou associations ont des pratiques
de travail en commun, d’échanges d’expériences et d’informations renforcées
sans doute par le mode de financement européen qui prend en charge dans le
cadre du FEDER ou du FSE des programmes sur plusieurs années (trois à cinq
ans). Il subsiste néanmoins, comme en France, une inquiétude sur le long terme
tant pour les administrations que pour les associations (qui elles complètent leurs
budgets par la collecte de dons auprès des particuliers et l’organisation de
manifestations culturelles ou sportives lucratives). En outre, la raréfaction des
crédits d’Etat, bien qu’en augmentation depuis l’arrivée du gouvernement
travailliste qui s’intéresse réellement au problème de la toxicomanie sur le plan
sanitaire et social, conduit à rechercher des partenariats nombreux dont la liste
figure en annexe. Ces pratiques leur permettent d’avoir une bonne connaissance
du milieu toxicomane et d’orienter leur action pour une meilleure efficacité. Il
s’en dégage un climat de vigilance auprès des populations jeunes ou à risques.
Il convient pour finir de signaler une expérience de prévention conduite par
le musée de la marine de Liverpool qui propose aux enfants des écoles et au
public en général un programme particulièrement intéressant. Il s’agit d’une
exposition sur la drogue organisée par le service des douanes qui montre les
 II - 111

différents lieux de production des drogues, leurs voies de pénétration en Grande

Bretagne, leur diffusion, leurs effets sur la santé, la législation en vigueur, ce
qu’il en coûte de l’enfreindre, etc. Les enfants sont invités par un jeu de
questions-réponses à devenir des détectives et à démasquer les stratagèmes
montés par les trafiquants pour faire pénétrer illégalement les produits dans le
pays et séduire leurs clients. Très didactiques, les réponses informent largement
les enfants sur tous les dangers qu’ils encourent et la façon de s’en prémunir.

IV - TROIS VILLES D’EUROPE : BARCELONE, CHARLEROI ET

FRANCFORT1
Comparaison n’est pas raison : il ne s’agit pas ici de comparer des
politiques municipales différentes, qui ont émergé dans des contextes qui ne sont
pas comparables. Il s’agit plutôt de décrire comment ces trois villes se sont
saisies du problème que n’a pas manqué de leur poser le développement, au
cours des années quatre-vingt, de la toxicomanie.

1. La ville de Barcelone, en Espagne

Barcelone est la deuxième ville d’Espagne, et la capitale de la Communauté
autonome de Catalogne. Elle compte 1,6 million d’habitants et sa banlieue à peu
près autant.
Dans une Espagne fortement touchée par le chômage, Barcelone et la
Catalogne d’une manière plus générale font montre d’un dynamisme important
qui permet à la ville de revendiquer un statut de capitale économique et
culturelle.
La législation espagnole en matière de drogue était, jusqu’en 1971, alignée
sur celle conçue par les Nations Unies. En 1983, la loi dépénalise l’usage ou la
détention pour usage personnel qui font l’objet de simples sanctions
administratives. La loi distingue les drogues douces et les drogues dures et tient
compte de la quantité de stupéfiants détenue. En 1988, devant la flambée de
toxicomanie que connaît l’Espagne, le Code pénal est modifié dans le sens d’une
sévérité accrue pour les délits liés à la drogue. Dans le cas de condamnations
inférieures à deux ans de prison, il est toutefois prévu la réadaptation comme
alternative. Début 1996, une loi favorise l’accès aux traitements de substitution
aux opiacés et prévoit l’introduction du LAAM (levo-alpha-acéthylméthadol)2
dans la liste des produits autorisés pour la substitution.
En 1985 est créée une instance chargée de coordonner la politique en
matière de drogues, rattachée au ministère de la Santé et de la Consommation, la
Délégation du Gouvernement au Plan national sur les drogues. La responsabilité
de l’application de la politique nationale revient aux communautés autonomes,
chacune ayant son propre plan régional. La Catalogne adopte un modèle fondé

1
Cette partie doit beaucoup au rapport de M. Joubert et coll. : Villes et toxicomanies, les réseaux
de politique publique dans l’action locale sur les problèmes liés aux drogues, GRASS, 1998,
376 p.
2
Qui est une sorte de « méthadone retard » permettant au toxicomane de prendre son traitement
trois fois par semaine au lieu d’une prise quotidienne pour la méthadone.
 II - 112

sur les principes de normalisation1 et d’intégration des toxicomanes, en

s’appuyant sur les ressources existantes.
Dans toute l’Espagne et particulièrement en Catalogne, la consommation
d’héroïne s’est développée surtout à la fin des années soixante-dix. C’est à cette
époque que les services municipaux de la ville de Barcelone ont commencé à
mettre en place des structures d’accueil et de soins.
La prévalence de la toxicomanie semble se stabiliser. On dénombre environ
13 000 toxicomanes à Barcelone2. Deux tiers d’entre eux sont de sexe masculin
et âgés de 25 à 34 ans. La consommation d’héroïne est dominante chez les
demandeurs de soins (85 %). Plus de la moitié d’entre eux sont sans emploi et
l’ancienneté moyenne de la toxicomanie est d’environ 9 ans.
La contamination par le sida est massive parmi les héroïnomanes, plus
encore peut-être que dans le reste de l’Espagne du fait de la fréquence du recours
à l’injection et la toxicomanie fait ici figure de catastrophe sanitaire. Une enquête
menée en 1989 dénombre 40 % de toxicomanes séropositifs en traitement dans
les centres spécialisés (contre environ 15 % en France à la même période).
Barcelone est la ville d’Espagne qui compte le plus de décès dus à la
toxicomanie : 150 décès signalés en 1995, dont un quart de personnes ne résidant
pas à Barcelone.
La ville de Barcelone dispose actuellement de quatorze centres de soins
ambulatoires, quatre unités de sevrage et dix centres de réadaptation. Un Plan
Municipal d’Action sur les dépendances aux drogues coordonne le réseau
d’assistance. La stratégie barcelonaise de réduction des risques est citée en
exemple dans le « guide à l’usage des villes » édité par le « Forum européen pour
la sécurité urbaine »3 :
« La stratégie barcelonaise de réduction de risques comporte une large
éventail d’actions. En 1992, 2800 toxicomanes ont été assistés, parmi lesquels
55% sont directement touchés par le programme municipal. Le démarrage, en
1992, du traitement à la méthadone (2019 personnes) a entraîné une forte
augmentation de la demande, allongeant ainsi les listes d’attente. Un autobus
parcourt la ville quotidiennement et fournit la méthadone à plus de
200 toxicomanes. 200 personnes ont également intégré ce programme
méthadone en remplacement de peines de prison. Des volontaires sont à
l’origine de la création, il y a dix ans, d’un centre d’activités pour toxicomanes.
Il a pour but de retenir le plus grand nombre de patients durant la première
étape du traitement. Face à l’augmentation notable du nombre de cas de
tuberculose et pour éviter que les malades n’abandonnent le traitement, la

1
Terme emprunté à la politique néerlandaise, qui implique que les problèmes éventuels liés aux
drogues ne sont plus traités comme des problèmes extrêmes requérant des solutions
extraordinaires, mais comme d’autres problèmes sociaux, tels que ceux de la circulation
automobile, du divorce ou du stress au bureau...
2
D’après M.T. Brugal, J. Cayla, L? Torralba, Multi-city network on drug abuse trends, annual
updates, 25th meeting of experts in epidemiology, Conseil de l’Europe, Groupe Pompidou,
Strasbourg, novembre 1996, cité par M. Joubert, op cit p. 285.
3
Quelles stratégies locales pour une prévention des risques VIH chez les toxicomanes ? Guide à
l’usage des villes, Forum européen pour la sécurité urbaine.
 II - 113

mairie a décidé de créer des résidences à cet effet. Le « Grupo de atenciòn a la

salud » aide les séropositifs à accepter le diagnostic et à s’impliquer activement.
Bilan : moins d’abandon et une diminution notable des angoisses face à
l’évocation du sida et de la mort. Enfin, initiative récente, la mise en place d’un
programme de rue visant à nouer des liens avec les toxicomanes les plus
marginalisés. Pour permettre un contact plus rapide, l’équipe intègre des
anciens toxicomanes. Tous les patients bénéficient d’une action en faveur de la
réinsertion. ».

2. La ville de Charleroi, en Belgique

Charleroi est une ville de 200 000 habitants, située dans la province
francophone du Hainaut oriental, région sidérurgique touchée de plein fouet par
la crise, et qui enregistre un taux de chômage de plus de 20 %. La législation
belge en matière de drogue réprime l’usage et le trafic, sans distinction entre les
différents drogues. Toutefois, à l’issue des travaux d’un groupe mis en place par
le parlement fédéral, une directive préconise un traitement différencié des
toxicomanes selon la nature des drogues consommées et le développement des
alternatives à l’incarcération pour tous les usagers (avril 1998).
On estime à environ 10 000 le nombre de toxicomanes dépendants de
l’héroïne pour le district de Charleroi. L’enquête menée chaque année depuis
1995 à l’initiative de « l’Atelier drogue » municipal permet de recueillir des
données épidémiologiques concernant les toxicomanes en contact avec les
instances d’aide de la région de Charleroi1.
Plus de 80 % d’entre eux sont de sexe masculin, leur âge moyen est
d’environ 25 ans, et augmente régulièrement chaque année. Si 90 % des
demandeurs d’aide sont consommateurs réguliers de cannabis, c’est l’héroïne qui
est, dans plus de 90 % des cas, à l’origine du contact avec les services sanitaires
et sociaux. La durée moyenne de la consommation d’héroïne est de l’ordre de
6 ans et l’âge moyen de début de la consommation est de 19,5 ans.
L’alcool demeure, à Charleroi, un problème majeur, mais qui ne se limite
pas aux jeunes. L’héroïne est très disponible, en concurrence avec la cocaïne,
l’ecstasy, le crack et la méthadone de rue. De 1995 à 1997, on note une baisse
sensible de l’usage de la méthadone, de l’héroïne et de la cocaïne, et une légère
augmentation de celle de l’ecstasy. Le taux de sida parmi les injecteurs d’héroïne
est assez faible, de l’ordre de 2 %, comme dans toute la région. En revanche,
cette population est touchée à plus de 80 % par les hépatites.
La délinquance des toxicomanes est importante, puisqu’on estime à environ
60 % le nombre d’affaires pénales liées à la drogue.
En 1989, à l’initiative du bourgmestre de Charleroi, est créée la première
Commission communale de prévention et de sécurité belge. L’Atelier drogue est
un sous-groupe de cette commission. La municipalité souhaite que les acteurs
locaux se concertent, et déterminent les besoins en matière de prise en charge des
toxicomanes.

1
D’après le document intitulé Enquête-Sentinelles, Années 1995-1996-1997, sous la direction de
B. Declerk, Ville de Charleroi, septembre 1998.
 II - 114

En 1992, le bourgmestre signe la Charte de Francfort, dont les principes

sont présentés comme suit dans un document émanant de la ville de Charleroi1:
« La tentative d’éliminer l’offre et la consommation de drogues dans notre
sphère culturelle a abouti à l’échec. C’est aussi à l’avenir que nous serons
contraints de cohabiter avec les consommateurs de drogues.
Une politique en matière de drogues décidée à combattre la toxicomanie
exclusivement en ayant recours aux moyens du droit pénal et à la contrainte à
l’abstinence et qui présente celle-ci comme la condition préalable de l’octroi de
l’aide de l’Etat a échoué jusqu’à présent.
Les problèmes de drogue reposent également sur l’illégalité de la
consommation de drogues. Le fait que la consommation de drogues est
considérée comme un acte criminel fait obstacle à l’aide apportée aux
toxicomanes et, simultanément, obstacle à la thérapie nécessaire, assignant, de
telle manière, à la police et à la justice un problème qu’elles ne peuvent
résoudre.
Il faudra donc donner la priorité aux poursuites pénales destinées à
combattre les réseaux de drogue illégaux, la protection de la population étant
tout particulièrement le devoir de la police.
Toute aide apportée aux toxicomanes devrait être un objectif prépondérant
de la politique en matière de drogues, c’est à dire un objectif identique avec la
prévention et l’activité d’éducation quant au rang.
Dans le cadre du processus d’unification européen, l’harmonisation des
systèmes légaux nationaux sur la base d’une politique considérant les
toxicomanes hors du domaine criminel ou pénal, et ceci sur les fondements
d’une limitation du fléau des drogues, est absolument indispensable.
Il est par conséquent absolument nécessaire de recourir à l’amélioration
du travail commun ainsi qu’à la consultation entre les grandes villes et régions,
en ce qui concerne la politique en matière de drogues, et ceci également entre
les pays. En effet, si un nombre limité de villes pratiquaient une politique en
matière de drogues basée sur l’acceptation de la toxicomanie et l’aide ouverte,
celles-ci attireraient irrésistiblement les toxicomanes et seraient rapidement
saturées.
Nous demandons que nos conceptions en matière de drogues reçoivent le
soutien juridique, d’organisation et de financement que nous sommes en droit
d’exiger de la part des gouvernement nationaux et régionaux. ».
La même année, la ville signe le premier contrat de sécurité (équivalent
belge des contrats de ville français), dans lequel est incluse une action spécifique
en matière de toxicomanie : augmenter la visibilité et la proximité dans les
quartiers de l’action des forces de l’ordre, et développer des actions sanitaires et
sociales innovantes en faveur des usagers de drogues.

1
Ville de Charleroi, Plan d’action pour l’aide aux usagers de drogue, Bilan d’activité 1992-1997,
avril 1998.
 II - 115

En 1992, la ville de Charleroi initie un « programme européen de

prévention », comportant l’organisation de séminaires et de débats, ainsi que des
visites à l’étranger.
La concertation entre les différents acteurs est organisée, sous forme
d’ateliers destinés aux travailleurs sociaux et d’une coordination-drogue élargie,
qui comprend le parquet, la police, les médecins et les pharmaciens, ainsi que les
responsables des différentes structures d’accueil et d’aide aux toxicomanes.
L’objectif de la politique municipale est double :
- répondre aux besoins des toxicomanes, en proposant un dispositif
large, depuis des lieux à bas seuil jusqu’aux programmes
thérapeutiques visant à l’abstinence. La répression n’intervient qu’en
cas de trouble à l’ordre public ;
- améliorer la connaissance par des actions de recherche, et favoriser la
concertation au sein du réseau des acteurs concernés.
Le dispositif de prise en charge comprend un ensemble de services visant à
assurer la prévention :
- une boutique d’information, avec un service téléphonique et une
équipe de rue ;
- actions de prévention en milieu scolaire ;
- formations d’intervenants relais ;
- formation continue de médecins généralistes.
Le dispositif d’accueil et de soins pour les toxicomanes comporte :
- un centre d’accueil et d’hébergement d’urgence ;
- un centre méthadone ;
- un lieu d’accueil à bas seuil ;
- des groupes d’autosupport ;
- diverses modalités d’accompagnement psychosocial pour les
toxicomanes et leurs familles ;
- des activités de réinsertion ;
- l’accueil pour sevrage dans quatre hôpitaux de la ville ;
- un centre de crise ;
- des centres proposant des séjours longs (de 9 à 18 mois).
Une des particularités de Charleroi est que c’est la police qui se charge
fréquemment d’amener les toxicomanes aux services sanitaires et sociaux.
La sollicitude portée par la municipalité aux toxicomanes ne va pas sans
poser problème. Un recentrage autour des questions de sécurité dans les quartiers
a été nécessaire, et certains acteurs s’inquiètent des effets pervers du dispositif :
« Beaucoup d’opérateurs psycho-médicaux-sociaux tirent une sonnette
d’alarme…Le fait de promouvoir une politique de soins ciblée sur un public
spécifique peut “ fixer le symptôme ” chez beaucoup de jeunes dont la
problématique n’est pas encore inscrite…Les décideurs sont “ rentrés dans le
symptôme des toxicomanes ”, à savoir présenter leur toxicomanie comme une
 II - 116

identité spécifique. ”. Le responsable du contrat de sécurité reconnaît qu’il peut

s’avérer fort utile d’endosser l’identité toxicomane pour avoir accès à une
attention particulière, à des soins démocratiques ou à une aide sociale
prioritaire. »1.

3. La ville de Francfort sur le Main, en Allemagne

Francfort est une ville de 650 000 habitants, située dans le Land de Hesse.
La ville est un des plus grands centre d’emploi de la République Fédérale
d’Allemagne. La banque y joue un rôle fondamental. La ville est également un
centre culturel très actif, avec en particulier la Foire annuelle du livre, rendez-
vous mondial de l’édition.
La législation allemande est fondée sur le principe que les drogues sont
nuisibles pour l’individu et pour la société. La détention de petites quantités de
drogue pour usage personnel n’est que peu, ou pas réprimée. Il existe des
dispositions légales visant à promouvoir les obligations de soins pour les
toxicomanes reconnus coupables de délits, en alternative à l’incarcération. Des
campagnes de prévention sont menées pour réduire la demande de drogues, y
compris d’alcool, de tabac et de médicaments psychoactifs.
Jusqu’à la fin des années quatre-vingt, la politique sanitaire nationale était
fondée sur le sevrage et l’abstinence. A partir de cette période, devant la
croissance importante du nombre de toxicomanes, ainsi que des décès et des
incarcérations, la question de la pertinence de la politique menée se pose. Les
traitements de substitution se développent à partir de 1995, pour concerner
aujourd’hui 60 000 personnes (40 000 sous méthadone, 20 000 sous codéine)
dans le pays2. La politique de réduction des risques se développe. Chaque Land
dispose, dans le cadre général de la loi, d’une autonomie importante pour définir
sa politique propre, et les différences sont importantes selon les régions. En
revanche, la ville n’a que peu de compétences en ce qui concerne la réduction des
risques ou les offres d’assistance aux toxicomanes.
La tentative, en 1980, d’évacuer la scène ouverte de la drogue installée
dans un parc de Francfort et de réprimer sévèrement les toxicomanes, qui ont
alors eu le choix entre l’abstinence et la prison, s’est avérée vaine : à la fin des
années quatre-vingt, la scène ouverte était environ cinq fois plus importante. La
police signale dès 1988 qu’il lui est impossible de réduire les problèmes de
toxicomanie par des mesures uniquement répressives. La municipalité crée alors
un département spécialisé. La ville de Francfort expérimente de nouvelles
méthodes pour prendre en charge les usagers de drogue, inspirées de celle que la
ville de Zurich a mise en œuvre lors de l’évacuation de sa propre scène ouverte.
« Pendant l’hiver 1991, des ambulances stationnent près du parc et
proposent l’échange de seringues et une assistance d’urgence en cas d’overdose
ou d’intoxication grave. Une partie du parc est recouverte pour faire un abri

1
Cité dans M. Joubert et comm, op cit p. 291. Citations extraites d’une étude de M. P. Giot et
P. Jamoulle, La question des toxicomanies dans le Hainaut oriental, Recherche transfrontalière :
toxicomanie,, pacte interreg I, octobre 1995, 97 p.
2
Chiffres tirés du Résumé et points essentiels du rapport annuel sur l’état du phénomène de la
drogue dans l’Union européenne. OEDT.
 II - 117

contre le froid et la neige. Des services d’aide d’urgence sont organisés pour les
usagers de drogue qui habitent là et des services semblables sont proposés par
un bus qui va dans d’autres quartiers, pour éviter que d’autres usagers
envahissent le parc. Les usagers d’autres régions allemandes ne sont pas venus
à Francfort, car d’autres villes commencent également à proposer des services
de prise en charge. »1.
Un groupe, baptisé « groupe du lundi », se réunit chaque semaine sous la
présidence du département municipal. Il comprend le vice-président de la police,
les juges, les directeurs des départements médicaux et ceux des affaires sociales,
et a, dans un premier temps, permis de coordonner l’action des services répressifs
avec celle des autorités municipales et des différents professionnels impliqués2.
Ce groupe a en charge l’élaboration de la politique municipale.
Tous les vendredis, les directeurs des centres d’aide aux toxicomanes et les
responsables de la police se rencontrent pour prendre les décisions concrètes.
En 1992, les usagers de drogues sont évacués du parc, tandis que le
« groupe du lundi » lance un programme qui comporte trois priorités :
- atteindre les toxicomanes de longue durée ;
- tenir compte du fait que la plupart d’entre eux ne peuvent se libérer de
leur dépendance ;
- procurer aux toxicomanes sans abri des lieux d’hébergement.
Dans le même temps, un réseau de centre de crise et d’assistance est créé,
qui propose des services variés : distribution de seringues, de préservatifs, de
nourriture, douches, laveries, hébergement d’urgence, conseils familiaux,
sevrage, traitement à la méthadone, réinsertion, service d’aide juridique etc. Une
équipe de travailleurs de rue est mise en place, ainsi qu’un service d’aide
téléphonique.
A l’occasion de l’ouverture des différents centres, la municipalité a
organisé deux rencontres, associant les responsables municipaux, la police,
l’ensemble des professionnels concernés et les usagers de drogues. Ces
rencontres communautaires ont permis de diminuer considérablement l’hostilité
des habitants aux projets municipaux. La criminalité et les décès par overdose ont
diminué considérablement. On estime aujourd’hui à 8 000 le nombre de
toxicomanes vivant à Francfort. Un projet de prescription contrôlée d’héroïne est
en train d’être mis en place, sur le modèle des programmes helvétiques.
Le succès du programme de la ville de Francfort a conduit à la création
d’un réseau de villes européennes, baptisé « Europeen Cities on Drug Policy »
(ECDP)3, qui regroupe aujourd’hui une cinquantaine de villes. Les principes
d’action de ce réseau ont été exposés plus haut, dans le chapitre consacré à la
ville de Charleroi.

1
M. Joubert et coll, op cit p. 295.
2
D’après la brochure du Forum européen pour la sécurité urbaine, op cit.
3
Qui dispose d’un site sur l’Internet : http://www/ecdp.net.
 II - 118

V - CONCLUSION DE LA QUATRIÈME PARTIE

L’Union européenne s’est, depuis dix ans, investie fortement dans la lutte
contre la toxicomanie. Un élément fort de cette politique est la création de
l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) qui siège à
Lisbonne, et qui joue un rôle majeur dans la collecte, la production et la diffusion
de l’information dans toute la Communauté. Chaque année, cet organisme édite
un « Rapport annuel sur l’état du phénomène de la drogue dans l’Union
européenne », qui regroupe l’ensemble des informations collectées dans les pays
membres par des « points focaux » correspondants de l’OEDT. Ce travail est une
aide précieuse à la décision pour la Commission de Bruxelles, et pour chaque
pays de l’Union.
Ce bref survol de l’action de quelques villes d’Europe en matière de lutte
contre la toxicomanie et d’assistance aux toxicomanes permet de dégager
quelques éléments :
- la politique sanitaire de réduction des risques s’applique partout.
L’offre de soins pour les toxicomanes n’est pas très différente en
nature d’une ville à l’autre, en France comme dans les autres pays :
traitement par la méthadone, lieux d’accueil à bas seuil, travail de rue,
réinsertion, sevrage, distribution de seringues se retrouvent dans tous
les exemples cités. Le projet de prescription d’héroïne demeure, pour
ce qui est des villes étudiées, limité à Francfort ;
- un élément fort des politiques municipales évoquées est la
coordination étroite entre la police, les responsables sanitaires et
sociaux et les élus. Qu’il s’agisse de réunions régulières, comme à
Francfort, d’un « Atelier drogue » comme à Charleroi, ou de relations
étroites et chaleureuses, comme à Liverpool, ceci semble déterminant
dans la conception que ces villes ont de l’action en direction des
toxicomanes, qui doit tenir compte des problèmes de sécurité urbaine
et des réactions des habitants. Cette logique fait, sauf exception,
cruellement défaut en France, où il n’est pas dans la culture des
acteurs sanitaires et sociaux de travailler en partenariat étroit avec les
services de police ;
- l’information des habitants et le travail communautaire nous ont
semblé plus développés à l’étranger que dans notre pays. La
comparaison entre l’échec de l’implantation de la boutique de la rue
Beaurepaire et la façon dont la ville de Francfort a géré l’implantation
de centres d’accueil pour toxicomanes face à une population a priori
tout aussi hostile est éclairante ;
- enfin, il nous est apparu que les pratiques judiciaires face aux
toxicomanes étaient plus convergentes qu’il n’y paraît. Des
alternatives à l’incarcération sont recherchées partout. Le « tout
répressif » a vécu ; chacun est conscient que, si la répression est utile,
elle ne peut à elle seule résoudre les problèmes posés par la demande
de drogues. Des différences subsistent dans l’énergie et les moyens
mis à trouver des solutions alternatives à la répression, mais le
 II - 119

principe en est acquis. L’interdit sur les drogues demeure . Aucun

pays à ce jour n’envisage d’autoriser le commerce du cannabis, ni a
fortiori celui des autres stupéfiants. Des différences notables
persistent sur la nécessité et la façon d’en réprimer l’usage.
II - 120
 II - 121

CONCLUSION

Le « Rapport annuel 1998 sur l’état du phénomène de la drogue dans

l’Union européenne »1 de l’OEDT , décrit les évolutions récentes en matière de
toxicomanie : diffusion géographique des drogues qui s’étend des grandes villes
aux zones rurales, émergence de la consommation d’ecstasy, exclusion sociale et
marginalisation accrue des toxicomanes, importance des problèmes de sécurité
publique liés à la drogue. Toutes ces questions vont se poser avec de plus en plus
d’acuité dans les années à venir, et il nous faudra disposer d’outils permettant de
les traiter d’une façon efficace.
L’Etat ne peut à lui seul tout connaître et tout faire. Toutefois, il doit jouer
pleinement son rôle d’incitateur et de coordonnateur des politiques publiques
sans se défausser sur les collectivités de ses responsabilités en matière de soins et
de sécurité publique. Les collectivités territoriales confrontées directement aux
difficultés dont souffrent les toxicomanes, mais aussi aux problèmes qu’ils
génèrent, doivent pouvoir compter sur des moyens efficaces et adaptés pour y
faire face. Quand l’ensemble des acteurs concernés, élus, policiers, magistrats,
responsables sanitaires et sociaux, choisissent de se concerter régulièrement afin
de définir, au plus près des situations locales, une politique souple et de longue
durée, la place des toxicomanes dans la cité soulève moins de passions, et des
solutions réalistes peuvent être proposées. L’information et la concertation avec
les habitants sont des éléments clé pour une politique locale équilibrée, plus
tolérante envers les toxicomanes, mais qui ne néglige pas le légitime besoin de
sécurité.
Il nous semble, à l’issue de cette étude, souhaitable de repenser
l’articulation entre l’Etat et les collectivités locales et territoriales en matière de
lutte contre la toxicomanie, afin de mieux susciter et soutenir des actions
innovantes au plus près des réalités. Dans le cadre des contrats de plan
Etat/régions, une part devra être consacrée à la lutte contre la toxicomanie : les
départements devront être en mesure d’assurer pleinement leur mission de
prévention et d’information dans ce domaine ; les communes les plus touchées
par la toxicomanie doivent avoir les moyens de définir et de mettre en oeuvre,
dans le cadre de la loi, leur propre politique de traitement des problèmes liés à la
toxicomanie auxquels elles sont confrontées. Si la contradiction structurelle entre
les impératifs sanitaires et sociaux d’aide aux toxicomanes et la nécessité
d’appliquer la loi n’est pas au point de se résoudre, le traitement local des
difficultés doit permettre d’en atténuer les effets négatifs.
Les caractéristiques de la toxicomanie ne sont pas identiques sur l’ensemble
du territoire français, tant par la nature des drogues consommées que par leur
impact social. Des mesures énergiques, adaptées au contexte local, devront être
envisagées, en particulier pour les départements d’Outre-mer les plus touchés.

1
Rapport annuel 1998 sur l’état du phénomène de la drogue dans l’Union européenne, OEDT,
Office des publications officielles des communautés européennes, Luxembourg.
 II - 122

Les toxicomanes sont dans la cité, et sans doute pour longtemps encore.
Certes, il faut tout faire pour qu’ils soient le moins nombreux possible, mais la
prévention ne résoudra pas tout. On peut cependant souhaiter qu’une meilleure
prise en compte de la situation des toxicomanes dans la cité permette à la fois
d’accroître leurs chances d’évoluer favorablement tout en contribuant à une
meilleure qualité de vie dans les quartiers touchés par la drogue.
 II - 123

ANNEXE
II - 124
 II - 125

Ville de Liverpool dans le Merseyside.

-----.
Organismes impliqués dans le partenariat organisé dans la prévention
de la drogue.
EDUCATION
COUNSELLING COURSE RUN BY ST HELENS COLLEGE
WORK PLACEMENTS FOR DIPLOMA IN SOCIAL WORK
LIVERPOOL COMMUNITY COLLEGE
LIVERPOOL UNIVERSITY
LIVERPOOL JOHN MOORES UNIVERSITY
MANCHESTER UNIVERSITY
WREXHAM COLLEGE
BANGOR UNIVERSITY
EMPLOYMENT SERVICES
PLACEMENTS FOR NEW DEAL WORK PLACEMENTS
MERSEYSIDE COUNCIL FOR VOLUNTARY SERVICES
DRUG ORGANISATIONS
LIVERPOOL DRUG DEPENDANCY UNIT
ALCOHOLICS ANONYMOUS
DARE TO CARE
DOVECOT DRUG INITIATIVE
DRUGS AND SPORTS INFORMATION SERVICE
WALTON FAMILY SUPPORT GROUP
HEAL THWISE HELPLINE
MERSEYSIDE DRUGS COUNCIL
MERSEYSIDE POLICE
MERSEYSIDE, LANCASHIRE & CHESHIRE COUNCIL ON ALCOHOLISM
NORTH LIVERPOOL COMMUNITY DRUG TEAM
COUNCIL FOR INVOLUNTARY TRANQUILISER ADDICTION
KEVIN WHITE UNIT IN PATIENT DETOXIFICATION UNIT
MERSEYSIDE PROBATION SERVICE
COMMUNITY SERVICE
ALL AREA OFFICERS
WORKING WITH COMMITEES
TRANSIT STEERING GROUP
MERSEYSIDE RACIAL EQUALITY COUNCIL
CRIME AND CRIMINAL JUSTICE WORKING GROUP
WELFARE ORGANISATIONS COMMITTEE
DRUG REFERANCE GROUP
KEVIN WHITE STEERING GROUP
MEDICAL ADVISOR
DR SUE RUEBEN
CONSULTANT CLINICAL PHSYCOLOGIST DRUGS DEPENDANCE UNIT
SCIENTIFIC ADVISOR
DR MICHEAL FLOWERDEW PHD.
II - 126
 II - 127

TABLE DES SIGLES

CAF : Caisse d’allocations familiales

CCNE : Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la
vie et de la santé
CCPD : Conseils communaux de prévention de la délinquance
CCPS : Centre communal de promotion de la santé
CDLD : Comités départementaux de lutte contre la délinquance
CDLT : Comités départementaux de lutte contre la toxicomanie
CHRS : Centres d’hébergement et de réinsertion sociale
CLS : Contrats locaux de sécurité
CNASEA : Centre national pour l’aménagement des structures des
exploitations agricoles
CNV : Conseil national des villes
CPAF : Caisse primaire d’allocations familiales
DCGR : Direction centrale des renseignements généraux
DDASS : Directions départementales de l’action sanitaire et sociale
DGLDT : Délégation générale de lutte contre la drogue et la toxicomanie
DIV : Délégation interministérielle à la ville
DPPSU : Délégation permanente à la prévention et à la sécurité urbaine
FAS : Fonds d’action sociale
ILS : Infraction à la législation sur les stupéfiants
INSERM : Institut national de la santé et de la recherche médicale
MILDT : Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la
toxicomanie
OCRTIS : Office central de répression du trafic illicite des stupéfiants
OEDT : Observatoire européen des drogues et des toxicomanies
OFDT : Observatoire français des drogues et des toxicomanies
THC : THC Delta ou 9 THC. Tetrahydrocannabinol
FSE : Fonds social européen
PJJ : Protection judiciaire de la jeunesse
CSST : Centre de soins spécialisés des toxicomanes
ADSM : Association départementale de santé mentale
USSARD : Unité de soins spécialisés ambulatoires et de recherche sur les
dépen: dances
CIFAD : Centre interministériel de formation anti-drogues
SCTIP : Service de coopération technique internationale de police
OCRGDS : Office central de répression de la grande délinquance
financière
SRPJ : Service de renseignements de la police judiciaire.
 II - 128

LISTE DES ILLUSTRATIONS

Tableau 1 : Classification proposée par le rapport Roques .................................10

Tableau 2 : Nombre de décès par surdose d’héroïne...........................................18
Tableau 3 : Origine du revenu des consommateurs dépendants de la drogue......22
Tableau 4 : Infractions et délinquance acquisitive...............................................23
Tableau 5 : Mesures d’injonctions thérapeutiques prononcées par les
juridictions ....................................................................................33
Tableau 6 : Condamnations pour ILS selon l’année et l’infraction principale.....34
Tableau 7 : Usagers et trafiquants de stupéfiants interpellés de 1987 à 1997......35
Tableau 8 : Evaluation du coût de l’intervention publique en matière de
drogue (1995) ...............................................................................59
Tableau 9 : Crédits spécifiques toxicomanie votés en lois de finances initiales ..60
Tableau 10 : Représentativité de l’échantillon selon la répartition de la
population .....................................................................................67
Tableau 11 : Orientations affichées en matière de politique relative aux
toxicomanies .................................................................................68
Tableau 12 : Financement des actions reconduites..............................................74
Tableau 13 : Législation pénale en matière d’usage et de trafic de stupéfiants
dans les pays de l’Union européenne ..........................................102
Tableau 14 : Saisies de drogues par les services des douanes en 1996 et 1997
au Royaume Uni..........................................................................107

Graphique 1 : Quartiers « sensibles » où le trafic d’héroïne est visible (en

nombre de quartiers), 1993-1997..................................................24
Graphique 2 : Quartiers sensibles où se produisent des violences spécifiques
visant à protéger le commerce des stupéfiants (en nombre de
quartiers), 1993-1997....................................................................24