Démocratie et politiques publiques

dirigée par Christian Rouillard

La collection « Gouvernance et gestion publique » s’intéresse à toutes les dimensions

de la gouvernance publique, tant en ce qui concerne les structures et les processus
intra et inter-organisationnels que les relations entre l’État et la société civile au
Québec, au Canada et ailleurs dans le monde. Interdisciplinaire et plurimétho-
dologique, elle accueille des textes théoriques, empiriques et critiques de toutes les
sensibilités épistémologiques et ontologiques, dans la double perspective d’enri-
chir les connaissances positives et normatives sur la gouvernance et de nourrir le
débat public sur les défis et les enjeux liés à son exercice contemporain. Comité
consultatif : Yves Emery (Institut des hautes études en administration publique,
Suisse), Steve Jacob (Université Laval, Canada), Jean-Claude Thoenig (Université
Paris Dauphine et Conseil national de la recherche scientifique, France), Catherine
Zwetkoff (Université de Liège, Belgique)

Titres parus
Joris, Geoffrey et Catherine Fallon, Formes et réformes des administrations publiques,
2014.
Crête, Jean (dir.), Les surveillants de l’État démocratique, 2014.
Marier, Patrick (dir.), Le vieillissement de la population et les politiques publiques :
enjeux d’ ici et d’ailleurs, 2012.
Emery, Yves et David Giauque, Motivations et valeurs des agents publics à l’ épreuve
des réformes, 2012.
Saint-Pierre, Diane et Monica Gattinger (dir.), Les politiques culturelles provinciales
et territoriales du Canada. Origines, évolution et mises en œuvre, 2011.
Palau, Yves (dir.), Gouvernance et normativité. La gouvernance des sociétés contem-
poraines au regard des mutations de la normativité, 2011.
Rouillard, Christian et Nathalie Burlone (dir.), L’État et la société civile sous le joug
de la gouvernance, 2011.
Garon, Francis, Changement ou continuité ? Les processus participatifs au gouverne-
ment du Canada 1975-2005, 2009.
Karmis, Dimitrios et Linda Cardinal (dir.), Les politiques publiques du Canada.
Pouvoir, conflits et idéologies, 2009.
Démocratie et politiques publiques
sous la direction de
JÉROME COUTURE ET STEVE JACOB
Nous remercions le Conseil des arts du Canada de son soutien. L’an dernier, le Conseil a investi
153 millions de dollars pour mettre de l’art dans la vie des Canadiennes et des Canadiens de tout
le pays.
We acknowledge the support of the Canada Council for the Arts, which last year invested $153 mil-
lion to bring the arts to Canadians throughout the country.

Les Presses de l’Université Laval reçoivent chaque année du Conseil des Arts du Canada et de la
Société de développement des entreprises culturelles du Québec une aide financière pour l’ensemble
de leur programme de publication.

Maquette de couverture  : Laurie Patry

Mise en pages  : Danielle Motard

ISBN papier : 978-2-7637-3750-8

ISBN pd f: 9782763737515

© Les Presses de l’Université Laval

Tous droits réservés.
Imprimé au Canada
Dépôt légal 1er trimestre 2019

Les Presses de l’Université Laval

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écrite des Presses de l’Université Laval.
TABLE DES MATIÈRES

Remerciements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Les principes de la représentation démocratique
dans la conduite de l’action publique
Jérôme Couture et Steve Jacob

PARTIE I
IMPUTABILITÉ ET RÉACTIVITÉ

CHAPITRE 2
La guerre en élection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Dynamiques électorales de la participation du Canada
à la guerre contre Daech
Laura Pelletier et Justin Massie

CHAPITRE 3
Un climat démocratique ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Le rôle de l’opinion publique dans l’adoption de la tarification
du carbone dans les provinces canadiennes
David Houle

CHAPITRE 4
La participation électorale comme manifestation
de la résistance à la taxation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Le cas des municipalités québécoises (2005-2013)
Jérôme Couture
VIII Démocratie et politiques publiques

CHAPITRE 5
La politique de transparence des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Un instrument d’amélioration démocratique
de l’action publique financière ?
Mohamed Djouldem

PARTIE II
L’ÉLU ET LE CITOYEN

CHAPITRE 6
Les acteurs politiques et le processus démocratique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
Perceptions du rôle du citoyen
Antonin Lacelle-Webster

CHAPITRE 7
La parole en politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
Corinne Mellul

CHAPITRE 8
La réalisation des promesses des partis au Québec, 1994-2014 . . . . . . . . . . 173
François Pétry, Dominic Duval et Lisa Maureen Birch

CHAPITRE 9
Expliquer l’écart entre le discours du parti
et celui du gouvernement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Jean Crête, Lisa-Maureen Birch et François Pétry

PARTIE III
LE SAVANT ET LE POLITIQUE

CHAPITRE 10
La demande pour des données probantes
au sein de la fonction publique canadienne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
Pierre-Olivier Bédard et Alexandra Mallett
Table des matières IX

CHAPITRE 11
Expertise et réactivité démocratique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
L’influence des groupes d’intérêt dans le secteur
environnemental québécois
Marc Tremblay-Faulkner

CHAPITRE 12
Think tanks et politiques publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
La relation des élus avec l’IRIS et l’IEDM à l’Assemblée nationale
du Québec
Guillaume Lamy

CHAPITRE 13
Imputabilité et réactivité des experts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
Une question d’acceptabilité sociale
Guy-Serge Côté

CHAPITRE 14
Euro-think tank, acteur au cœur d’une gouvernance
européenne multiniveaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
Rosetta Collura

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
Réenchanter la démocratie et la fabrique des politiques publiques
Nathalie Schiffino

Notices biographiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367

REMERCIEMENTS

Cet ouvrage rassemble des communications présentées lors de l’atelier

« Démocratie et politiques publiques » que nous avons organisé lors du
colloque annuel de la Société québécoise de science politique en mai 2017.
Nous remercions les participants à ce colloque pour la qualité de leurs
présentations et la richesse des échanges.
Cet ouvrage n’aurait pas pu voir le jour sans le soutien financier du Fonds
de recherche du Québec - Société et culture (FRQ-SC), du département de
science politique de l’Université Laval et du Centre d’analyse des politiques
publiques (CAPP).

Jérôme Couture et Steve Jacob

INTRODUCTION

Les principes de la représentation démocratique

dans la conduite de l’action publique

Jérôme Couture
et Steve Jacob

Les gouvernements élus répondent-ils aux attentes des citoyens ? Les institu-
tions démocratiques – qu’elles soient formelles, comme les partis politiques
et les consultations publiques, ou informelles, comme les enquêtes d’opinion
– favorisent-elles l’adoption et la mise en œuvre de politiques publiques
en adéquation avec ces attentes ? Et si cela ne s’avère pas le cas, faut-il en
conclure que l’acquisition des droits politiques et l’établissement du suffrage
universel n’ont accordé finalement qu’un pouvoir très limité aux citoyens
et aux citoyennes ? Ces questions de l’effet des institutions démocratiques
sur les politiques publiques alimentent de nombreux travaux en science
politique (Burnstein 1998).
D’un point de vue théorique, deux processus garantissent le principe de
la représentation démocratique : la réactivité des élus aux préférences des
citoyens et l’imputabilité politique des élus (Gerstlé 2003). L’une des versions
de la théorie démocratique suggère que les représentants élus doivent élaborer
et mettre en œuvre les politiques publiques souhaitées par les électeurs. Il
s’agit de la réactivité. Pour leur part, les électeurs devraient « récompenser »
2 Démocratie et politiques publiques

ou « sanctionner » leurs représentants élus sur la base de cette relation entre

la performance de l’action publique et les attentes citoyennes (Jacob et al.
2018). Nous parlons alors de l’imputabilité politique.
Pourtant, de l’inscription d’un problème à l’ordre du jour jusqu’à l’évaluation
des effets d’une politique, de nombreux écueils peuvent entraver ces deux
mécanismes au cours du cycle des politiques publiques. Les contraintes
peuvent découler des processus décisionnels qui laissent peu de place à
la participation du public. Elles trouvent également leurs sources dans le
fonctionnement des administrations publiques qui sont bien souvent des
lieux de tensions entre le savant et le politique, pour reprendre la termi-
nologie wébérienne classique (Weber 1919). Finalement, les contraintes
peuvent s’expliquer par la place et le rôle que jouent les électeurs dans un
contexte où ils ne disposent pas toujours de toute l’information nécessaire
leur permettant d’évaluer l’action publique. L’objectif de cet ouvrage est
d’explorer le rapport existant entre les politiques publiques et la démocratie
par le biais des mécanismes de réactivité et d’imputabilité.

Imputabilité et réactivité
Les travaux scientifiques identifient deux concepts clés pour évaluer et
mesurer sur le plan empirique les processus de réactivité des élus et leur
imputabilité politique. Le premier concept retenu est celui de la consistance.
La consistance porte sur la correspondance entre l’état des préférences
collectives et l’orientation de l’action publique. Plus formellement, à un
moment t, les préférences du public pour une politique publique donnée
« P » sont équivalentes à celle du gouvernement « G », ce qui se traduit par
l’équivalence simple suivante : Gt.= Pt. Le second concept identifié est celui
de la congruence. La congruence se définit plutôt comme un changement de
politique consécutif à un changement des opinions (Page et Shapiro 1983).
De manière formelle, un changement de l’opinion publique (Δ Pt-1) est
associé dans la séquence suivante à un changement dans l’action du gouver-
nement (Δ Gt). Cela se traduit par l’équation suivante : Δ Gt = f (Δ Pt-1).
L’une des approches privilégiées pour évaluer ces concepts consiste à
comparer la position moyenne du public sur un enjeu ou un axe idéolo-
gique avec celle des élus. Cela a d’abord été utilisé dans la recherche sur la
représentation dyadique (par exemple, Miller et Stokes 1963 ; McCrone et
Kuklinski 1979). Cet agenda de recherche se poursuit encore aujourd’hui
(voir Bafumi et Herron 2010). Une autre approche dominante compare les
positions du public avec celles des gouvernements et des partis politiques
Introduction 3

(Weissberg 1978 ; Powell 2000 ; Budge et al. 2001 ; Hobolt et Klemmensen

2005 ; Adams et al. 2009 ; Jennings et John 2009 ; Ezrow 2010 ; Dalton et
al. 2011). Un courant de recherche connexe examine quant à lui la corres-
pondance entre les priorités du public et celles du gouvernement (Jones et al.
2009 ; Bevan et Jennings 2014). Un dernier volet de ces travaux explore de
son côté le phénomène reliant les politiques gouvernementales et les priorités
du publics (Burstein 2003, 2010 ; Pétry 1999 ; Pétry et Mendelsohn 2004 ;
Wlezien et Soroka 2016 ; Lax et Phillips 2009, 2012).
Considérant l’importance des mécanismes à l’étude pour notre compré-
hension de la démocratie représentative, il nous semble approprié de parler
d’une rareté de la recherche portant sur la relation entre l’opinion du
public et les politiques publiques. Cela n’est guère surprenant, et ce, pour
diverses raisons. La plus importante d’entre elles est la difficulté d’identifier
avec précision et certitude les préférences et les attentes du public dans les
nombreux secteurs d’intervention publique.
Tout de même, les résultats de recherche disponibles nous fournissent des
enseignements très intéressants. Tout d’abord, la réactivité des gouverne-
ments serait plus importante lorsque l’enjeu est saillant dans la thématique
médiatique du moment. De plus, cette mise à l’ordre du jour ne serait pas
étrangère aux efforts des groupes d’intérêts et des partis politiques (Gerstlé
2003). Ensuite, certains processus de réactivité imparfaite ont également été
identifiés (Stokes 1998) ; il s’agit notamment du fait que la réactivité peut
être contingente, c’est-à-dire que des facteurs attachés à l’enjeu politique
expliquent l’adéquation entre opinion publique et action publique. Toutefois,
cette adéquation résulterait plutôt d’un processus complètement aléatoire
et non d’une réactivité pleinement volontaire de la part des dirigeants élus.
La réactivité peut aussi être simulée ou manipulée puisque les préférences
du public peuvent être construites par les professionnels de la politique.
Ceux-ci peuvent utiliser les enquêtes d’opinion non pas dans l’objectif de
mesurer les préférences du public, mais comme un outil leur permettant
de faire évoluer cette opinion.
Du côté de l’imputabilité politique, Boyne et al. (2009) constatent qu’il
n’y a pas de prime aux sortants pour les élus qui obtiennent une évaluation
citoyenne de leur bonne performance. Toutefois, la probabilité d’être réélu
diminue fortement lorsque la performance est jugée faible par les citoyens
et devient pratiquement nulle lorsque celle-ci est considérée médiocre. Les
électeurs ont donc tendance à sanctionner plutôt qu’à récompenser. Cette
asymétrie de l’imputabilité conduit à des comportements stratégiques de la
part des élus qui tentent alors de faire endosser la responsabilité d’un échec à
4 Démocratie et politiques publiques

d’autres acteurs. Ce comportement se résume dans le terme anglophone de

blame avoidance, qui exprime l’évitement de la responsabilité. Par ailleurs,
Achen et Bartels (2013) conceptualisent dans leur ouvrage Democracy for
Realists : Why Elections Do Not Produce Responsive ? l’existence d’un électeur
aveuglé par un esprit de vengeance (God of Vengeance) qui aboutit à une
imputabilité dysfonctionnelle. Ces auteurs soutiennent que les électeurs
peuvent sanctionner les politiciens pour des événements qui ne relèvent pas
de leur responsabilité ou de leurs compétences. Par exemple, les électeurs
peuvent sanctionner un élu pour une sécheresse, une tornade ou une même
une attaque de requins.
En fait, l’imputabilité politique trouve son fondement dans les deux concepts
clés que sont la « clarté de la responsabilité » (Hobolt, Tilley et Banducci
2013) et « l’apprentissage des électeurs ». L’imputabilité relève donc d’abord
de la capacité de l’électeur d’attribuer les résultats de la gestion à l’acteur qui
en est responsable. L’arrangement institutionnel joue ici un rôle important.
En effet, il est souvent évoqué que la clarté est moindre dans des situations
de gouvernance multiniveaux ou encore de gouvernement minoritaire.
L’expérience de l’électeur y serait aussi pour quelque chose. Par exemple,
l’électeur peut déchiffrer les stratégies électoralistes du politicien et aura alors
tendance à ne plus soutenir les gouvernements qui prennent des décisions
rythmées uniquement par les cycles électoraux – ceux qui augmentent les
dépenses juste avant les élections par exemple (Nordhaus 1975 ; Tufte 1978).

Des mécanismes effectifs et perfectibles

En regard avec la problématique de cet ouvrage, il est important de souligner
que l’électorat et les élus ont un rôle à jouer et peuvent agir pour renforcer
le lien entre les préférences et les politiques publiques. Pour l’électorat, cela
signifie que les électeurs et électrices doivent aller voter le jour des élections
et choisir des représentants dont les opinions et les propositions politiques
sont fortement alignées sur leurs propres préférences (Thomassen et van
Ham 2014). La recherche comparative montre que, malgré certaines limites,
les citoyens sont tout à fait en mesure de le faire. Par exemple, les électeurs
peuvent situer les partis politiques sur un axe idéologique gauche-droite. À
ce propos, il a été démontré que le fait de choisir le parti idéologiquement le
plus proche de soi semble bien expliquer le vote des électeurs et des électrices
(Dalton, Farrell et McAllister 2011).
De leur côté, les représentants, une fois élus, doivent être sensibles à l’opinion
publique. La réactivité implique, d’une part, d’agir sur ce qui a été promis
Introduction 5

pendant la campagne électorale et de respecter la plateforme politique sur

laquelle les représentants ont été élus (Stokes 1999) tout en étant continuelle-
ment attentif et sensible aux changements dans l’opinion publique (Wlezien
et Soroka 2012). À cela, on peut ajouter le fait que les élections se tiennent
de manière récurrente. Cet état de fait assure un retour d’information vers
les électeurs. En d’autres termes, lors du vote, l’électorat est non seulement
réputé prendre en considération ce que les candidats et les partis promettent
pour l’avenir – ce l’on nomme le vote prospectif –, mais aussi être capable
d’évaluer les performances passées des candidats sortants (Downs 1957 ;
Key 1966) – ce que l’on nomme le vote rétrospectif. De cette manière, les
élections procurent aux citoyens et citoyennes une occasion d’obtenir que le
gouvernement leur rende des comptes ; par leur vote, les électeurs peuvent
maintenir au pouvoir les élus qui obtiennent de bons résultats et évincer
ceux dont la performance est inférieure aux attentes (Manin, Przeworski
et Stokes 1999).
À ce sujet, l’évaluation de la performance des élus semble avoir une inci-
dence importante sur la probabilité de réélection des candidats sortants. Par
exemple, de nombreux travaux portant sur le vote économique montrent
l’existence d’une forte corrélation entre le vote, les évaluations subjectives
de l’économie et les indicateurs économiques objectifs (Stegmaier et Lewis-
Beck 2013). Certains auteurs font valoir que c’est surtout la crainte d’être
démis de leurs fonctions qui incite les représentants à demeurer vigilants
dans leur manière de gouverner (Maravall 1999). Ainsi, l’anticipation d’une
éventuelle sanction électorale est parfois plus importante que la présence
effective d’un mécanisme de récompense et de punition.
En lien avec ce dernier point, on entend régulièrement un discours dénon-
çant le cynisme de l’électorat. Le cynisme, c’est l’image d’un citoyen désa-
busé qui juge négativement la politique. Sur ce point, il faut reconnaître
que le cynisme existe. Les écrits sur le sujet documentent bien l’érosion de
la confiance envers les acteurs politiques et les institutions de la démocratie
au cours des dernières décennies (Rosanvallon 2014). Ce qui concerne la
politique n’a pas donc toujours bonne presse auprès de nombreux citoyens.
Toutefois, qualifier l’électorat de cynique présuppose que ce jugement porté
sur la politique soit mal fondé. N’est-il pourtant pas possible que le jugement
que l’on porte sur la politique soit le résultat de faits plutôt que de valeurs ?
Par exemple, est-on dans l’erreur si l’on a l’impression que nos dirigeants
défendent parfois des intérêts particuliers au détriment de l’intérêt général ?
Est-il malhonnête d’affirmer que les politiciens sont parfois prêts à mentir
pour être élus ? Notre regard sur la politique est-il vraiment biaisé si nous
6 Démocratie et politiques publiques

sommes d’accord avec l’affirmation que les différents partis politiques se

ressemblent et que la population n’a pas de véritable choix ? La démocratie
représentative se fonde en grande partie sur cette méfiance envers les diri-
geants politiques. L’idée de les soumettre régulièrement à l’épreuve des
élections suffit pour s’en convaincre. En résumé, la réactivité et l’imputa-
bilité sont des mécanismes effectifs et perfectibles dont l’efficacité dépend
du volontarisme des acteurs politiques. Au-delà de cette vision optimiste, il
faut garder à l’esprit que la démocratie représentative a également des limites,
comme nous l’enseignent les travaux en science politique.
Au cœur du rapport existant entre les politiques publiques et la démocratie
se trouve la nature du lien représentatif. Celui-ci découle des arrangements
constitutionnels (Imbeau et Jacob 2011) qui orientent le fonctionnement
de nos systèmes politiques et se manifeste lors de l’élection des gouver-
nants. Pour le dire simplement, le pouvoir de tous est confié légitimement
à quelques élus qui devraient par conséquent agir en mandataires de ce
« tous », que l’on nomme le public. Mais justement, auprès de quel public
les décideurs doivent-ils se montrer réactifs et imputables ? Cette question
toute simple fait surgir une inévitable tension entre le public de la démo-
cratie électorale et le public directement concerné par la gouvernance des
politiques publiques. Il s’agit là d’une importante distinction à faire entre
les politiques publiques prises sous l’angle d’un problème et les politiques
publiques abordées à travers l’opinion publique (Leca 1996).

Les politiques publiques vues sous l’angle de l’opinion publique

En sociologie électorale, le public se confond bien souvent avec l’électorat. Il
s’agit alors d’un public de masse, consulté principalement lors des scrutins,
souvent conceptualisé au moyen de la notion « d’électeur médian » (Downs
1957) et opérationnalisé par les enquêtes d’opinion publique représenta-
tives de cet électorat. Du point de vue normatif, cette approche suppose
implicitement l’exercice du choix politique par un électeur rationnel, ou du
moins un électeur étant en mesure de choisir de façon éclairée ceux et celles
qui auront à assurer l’exercice de l’autorité. Ce critère tient essentiellement
à la question du niveau d’information politique, également qualifié de
compétence politique ou de sophistication politique (Oscarsson et Rapelli
2018). À ce propos, les recherches empiriques montrent que, malgré une
augmentation du niveau d’éducation et de la disponibilité des informations
avec l’avènement de la télévision et d’Internet, le niveau d’information des
Introduction 7

électeurs reste très faible et constant depuis plusieurs décennies (Althaus

2003).
En lien avec ce constat, Downs (1957) a développé l’idée de l’ ignorance
rationnelle : être mal informé au sujet de la politique s’explique par le fait que
le coût d’acquisition de l’information en termes de temps et d’efforts dépasse
largement les gains électoraux anticipés. Pour réussir à concilier ce constat
avec les exigences de la théorie démocratique, certains auteurs proposent
plusieurs « raccourcis » permettant à l’électeur de faire un choix éclairé
sur les alternatives offertes lors d’une campagne électorale. Les principaux
« raccourcis » sont l’idéologie des partis politiques (Converse 1964), le vote
rétrospectif (Fiorina 1981) et l’expérience vécue des politiques publiques
(Schneider et al. 1999).
Pourtant, le niveau d’information nécessaire à l’électeur pour effectuer
un choix éclairé dépend essentiellement du cadre théorique par lequel il
est possible de concevoir la traduction des préférences individuelles en
choix publics. Il est en grande partie question de procédures et d’arrange-
ment institutionnel. À ce sujet, diverses théories démocratiques proposent
différents chemins permettant d’effectuer ce passage. Quelques théories
démocratiques, non exhaustives, semblent pertinentes pour distinguer les
exigences informationnelles.
Pour Schumpeter (1942), la démocratie est avant tout un système de compé-
tition pour la direction politique. Son modèle de démocratie minimaliste se
focalise sur l’élection. Ainsi, les électeurs n’ont pas à se former une opinion
précise sur chaque problème spécifique. Le passage des préférences aux
choix publics est ramené à sa plus simple expression. L’électeur doit être en
mesure de choisir entre différentes alternatives et de punir ou récompenser
le gouvernement déjà en place. Ce modèle suppose donc, implicitement,
une rationalité instrumentale. Celle-ci doit évaluer les avantages et les
inconvénients des alternatives proposées.
D’autres auteurs conceptualisent différemment ce passage des préférences
aux choix publics. Comme nous l’avons mentionné plus tôt, il est pertinent
de ramener la démocratie à une question de confiance entre les électeurs et
le gouvernement. Dans cette perspective, la confiance politique se compare
à un réservoir de soutiens politiques qui permet aux acteurs se trouvant
en position de pouvoir d’atteindre un certain nombre d’objectifs grâce à
l’allocation des ressources publiques. Il s’agit, entre autre, de la perspective
adoptée par le systémisme de David Easton (1965). La confiance signifie alors
8 Démocratie et politiques publiques

la volonté d’un individu d’accorder son appui aux actions proposées par les
leaders politiques. Dans ce cas, la confiance politique est une ressource qui
permet de transformer des demandes en politiques publiques et ainsi d’agir
par rétroaction sur ce même niveau de soutien au système. La conversion
des préférences individuelles en décisions publiques repose donc sur l’appui
des citoyens et citoyennes envers le gouvernement tout au long d’un mandat
démocratique. Cet angle d’analyse se distingue de celui de la démocratie
minimaliste qui concentre son point de vue sur l’élection. Du point de vue
normatif, il en résulte que le gouvernement démocratique doit suivre l’opi-
nion publique afin d’assurer l’équilibre du système. Les enquêtes d’opinion
semblent être la procédure idéale pour rendre opérationnelle cette version
de la démocratie.
Lévi et Stoker (2000) attribuent deux dimensions au potentiel de soutien
politique. D’une part, l’électeur évalue la capacité d’un candidat politique
d’agir conformément à ses intérêts. Cette évaluation se produit au niveau de
l’appartenance identitaire, de la concordance des valeurs morales, du respect
de certaines promesses tenues ou du jugement des qualités personnelles de
celui qui doit être digne de confiance. En second lieu, l’évaluation se fait au
niveau de la compétence du candidat ou de la candidate dans le domaine
où la confiance lui a été attribuée ; c’est-à-dire que le jugement porte alors
sur les actions du gouvernement.
L’analogie de la baby-sitter, développée par Hetherington (2004), permet de
mieux comprendre le processus par lequel s’effectue le soutien politique. Pour
un parent, il est inquiétant de laisser son enfant avec une autre personne.
Peu de parents auraient l’idée de confier la garde de leur enfant à un parfait
inconnu rencontré dans la rue. Les parents sollicitent généralement une
personne de leur entourage immédiat lorsqu’ils doivent s’absenter. Il s’agit
d’un membre de la famille, d’un ami ou d’une amie ou encore d’une personne
du voisinage. Les parents sollicitent généralement une personne qu’ils ont pu
voir agir en d’autres occasions. Ils apprécient ainsi les qualités de celle-ci et
jugent si elle correspond au profil recherché. Une fois que cette personne est
choisie, ils la mettent à l’essai. Ils pourront juger de sa compétence à effectuer
la tâche. Bien sûr, la personne désignée commettra peut-être quelques petites
erreurs. Toutefois, elle demeurera en poste tant et aussi longtemps qu’il n’y
aura pas de bévues graves. Appliquer au cas politique l’analogie de la baby-
sitter renvoie à la manière dont les citoyens portent un jugement sur les élus
et les actions du gouvernement. Les électeurs ne réfléchissent pas toujours
en termes purement politiques. Ils cherchent d’abord certaines qualités aux
politiciens, au premier rang desquelles figure la confiance. Par la suite, ils
Introduction 9

jugeront leurs compétences d’après les actions que posent les élus et pas
nécessairement d’après les résultats qu’ils obtiennent. En d’autres mots, les
électeurs retireront leur confiance s’ils ne sont pas d’accord avec les gestes qui
ont été posés. Dans cette perspective, la confiance politique est plutôt une
question de rationalité en valeur. Les électeurs ne cherchent pas à mesurer
les avantages et les inconvénients d’une politique publique. Ils s’intéressent
plutôt aux visions et aux valeurs portées par les acteurs politiques à travers
les politiques publiques qu’ils mettent de l’avant.
De son côté, la démocratie délibérative, que l’on peut notamment relier
aux travaux d’Habermas (1996), suggère que les décisions d’une commu-
nauté politique doivent être prises par la délibération publique de tous ses
membres. Cette version de la théorie démocratique est fondée sur l’idée d’une
communication entre les citoyens dans un espace public. Une application
radicale de cette vision de la démocratie délibérative est peu réaliste, et ce,
même avec l’avènement des nouveaux moyens de communication (Mcafee
2008). Il est toutefois possible de relier ces principes aux deux procédures
d’écoute démocratique que sont le sondage délibératif (Fishkin 2011) et
les formes institutionnalisées de consultations publiques. Les exigences
informationnelles de ce type de procédures sont assez imposantes. Pour
agir efficacement dans ces espaces de délibération, il faut disposer d’une
maîtrise suffisante des cadres cognitifs qui les régissent. De plus, les coûts
d’entrée dans ces espaces sont élevés et seuls les individus bien organisés
arrivent à se mobiliser et à être reconnus comme des acteurs légitimes.
Comme le rappelle Bherer (2011), l’objectif de ce type de procédures est
d’inviter les citoyens et citoyennes à donner leur avis sur un domaine précis
de l’intervention de l’État. D’ailleurs, l’enjeu débattu est généralement plus
pointu que les thèmes présentés lors des campagnes électorales. Les procé-
dures permettant de mettre en œuvre une certaine vision de la démocratie
délibérative peuvent avoir un effet non négligeable sur la manière dont sera
traité un problème public, car la procédure permet de reconnaître le citoyen
en tant qu’acteur des politiques publiques. Ainsi, ces initiatives permettent
aux autorités publiques de rééquilibrer le pouvoir entre les citoyens et les
groupes d’intérêts. La consultation des citoyens devient alors une nouvelle
voie pour l’étude des relations entre les citoyens et les autres parties prenantes
du débat politique. En fin de compte, ces consultations peuvent transformer
la conduite de l’action publique.
Finalement, la démocratie participative désigne l’intervention directe du
public dans les décisions politiques. Il s’agit de la démocratie antique de
l’Agora à Athènes ou de la démocratie de la Landsgemeinde en Suisse. La
10 Démocratie et politiques publiques

démocratie participative est également présente dans plusieurs pays qui

disposent, par exemple, de droit d’initiative populaire, de référendum local
ou encore d’expériences de budgets participatifs. Ces procédures permettent
de ramener de manière simplifiée la démocratie électorale sur des objets
concrets à partir desquels le public aura une véritable influence sur la déci-
sion (Fung 2003). Bien que les procédures de démocratie participative aient
un effet très circonscrit sur l’action publique, elles disposent néanmoins
d’un potentiel important de transformation. En effet, certains citoyens se
substituent aux élus (représentants de l’électorat) et suppléent l’administra-
tion publique lors de l’élaboration des politiques. De plus, ces expériences
sont de nature à créer les conditions d’un renforcement des compétences
(empowerment) pour les citoyens qui seront à même de mieux comprendre
et évaluer la gouvernance publique.

Les politiques publiques vues sous l’angle d’un problème

Harold Laswell (1951), l’un des pères fondateurs de la discipline, affirmait
que l’analyse des politiques publiques était une science de la démocratie.
Toutefois, au sein de cette discipline, le public concerné par une politique
publique précise est habituellement plus réduit que l’électorat. En effet, ce
public s’assimile davantage aux parties prenantes d’une politique publique,
c’est-à-dire les groupes cibles présumés responsables d’un problème dont la
prise en charge est publique, les bénéficiaires de la solution mise en œuvre
pour résoudre ce problème et les personnes lésées ou qui profitent indi-
rectement de l’intervention publique. Cette vision classique de l’analyse
des politiques repose sur une conception de la résolution rationnelle des
problèmes sociaux.
Une première piste d’explication de cette façon de concevoir l’action de l’État
vient du fait que la production des politiques publiques est généralement
perçue comme relevant de la compétence d’une élite politique et administra-
tive devant laquelle le citoyen lambda n’aurait que peu d’emprise. On pense
ici au modèle du triangle de fer ou aux modèles corporatistes des politiques
publiques. De même, les concepts d’incrémentalisme (Lindblom 1959) ou
encore de dépendance aux sentiers empruntés (Pierson 1993) soulignent
que les préférences des parties prenantes des politiques inclinent au statu
quo et qu’il existe des mécanismes de verrouillage qui favorisent une forme
d’inertie. Dans ce contexte, les politiques publiques ne reflètent pas toujours
l’évolution des préférences du public (Howlett 2009).
Introduction 11

D’autres auteurs ont de leur côté proposé des modèles dans lesquels les
acteurs des politiques publiques sont un facteur explicatif du changement
des politiques publiques. C’est le cas du modèle des coalitions de cause
proposé par Sabatier et Jenkins-Smith (1999) ou des entrepreneurs poli-
tiques développé par Kingdon (2003). Cependant, le public n’est pas la
partie prenante centrale de ces modèles. En effet, en examinant les travaux
relatifs aux différentes étapes du cycle des politiques publiques, on observe
que seuls ceux portant sur la mise à l’agenda des problèmes accordent une
attention particulière à l’intervention du citoyen par le biais des élections.
C’est notamment le cas des modèles de la fenêtre d’opportunité de Kingdon
(2003) et des travaux sur les agendas médiatiques et politiques de Soroka
(2002). En règle générale, dans les modèles dominants de l’analyse des
politiques publiques, l’électorat intervient peu au moment de l’élaboration,
de la mise en œuvre ou de l’évaluation des politiques publiques. En ce qui
concerne l’évaluation, les approches participatives sont un moyen d’encou-
rager la contribution directe et active d’une grande variété d’acteurs tels que
les décideurs, les gestionnaires de projets, les bénéficiaires directs et indirects
des interventions publiques, des représentants de la société civile et des
citoyens (Daigneault et Jacob 2009 ; Jacob 2009 ; Jacob et Ouvrard 2009).
Une seconde piste d’explication renvoie au modèle wébérien de l’admi-
nistration publique dont l’essence réside dans le critère normatif voulant
qu’une chaîne hiérarchique de commande claire résulte en une plus grande
responsabilité des acteurs administratifs et en un traitement plus équitable
des administrés. Ainsi, les frontières organisationnelles des administrations
publiques viendraient délimiter le champ d’intervention légitime de chaque
ministère et de chaque fonctionnaire, de sorte à favoriser la cohérence de
l’action bureaucratique. Cette perspective a fait l’objet de critiques majeures
par les promoteurs du nouveau management public (NMP) et les théori-
ciens des approches critiques de l’analyse des politiques publiques (Bherer
2011). Quoique fortement clivées, ces deux perspectives se rejoignent sur
l’importance de faire intervenir davantage le public tout au long du cycle
des politiques publiques.
Pour les tenants du NMP, comme Osborne et Gaebler (1992), l’introduc-
tion de procédures de participation des parties prenantes et le recours aux
enquêtes d’opinion permettent aux citoyens, définis comme des usagers ou
encore des clients, de préciser leurs besoins et d’exprimer leur satisfaction à
propos des services publics. L’administration publique est ainsi encouragée à
revoir ses relations avec les citoyens selon une vision de service à la clientèle
qui serait alors de nature à favoriser l’imputabilité de la fonction publique.
12 Démocratie et politiques publiques

Pour les tenants d’une conception plus critique du rôle de la participation

dans l’analyse des politiques publiques, c’est plutôt le droit de parole des
acteurs concernés par une politique qui a un effet sur la réactivité et l’impu-
tabilité de l’administration publique. Selon cette vision des choses, l’admi-
nistration publique devrait davantage s’ouvrir aux citoyens en créant des
espaces de participation qui permettront de mieux connaître les différentes
interprétations possibles d’un problème public. Par exemple, DeLeon (1992)
propose de remplacer la rationalité instrumentale par l’analyse participative
des politiques publiques, avec pour objectif avoué de replacer la subjectivité
et les valeurs des acteurs au centre de l’action publique, en combinant la
vision des experts et celle des acteurs de la société.

Structure de l’ouvrage
Les contributions rassemblées dans cet ouvrage enrichissent les réflexions sur
les enjeux relatifs à la réactivité et à l’imputabilité des élus. La première partie
se concentre directement sur les mécanismes de réactivité et d’imputabilité.
Les chapitres de cette section, en se concentrant sur différents paliers de
gouvernement, fournissent une solide assise conceptuelle. D’abord, Laura
Pelletier et Justin Massie abordent la réactivité et l’imputabilité en se foca-
lisant sur le gouvernement fédéral canadien à travers le cas de la politique
étrangère. De son côté, David Houle s’intéresse aux gouvernements des
provinces canadiennes à travers les politiques environnementales. Pour sa
part, Jérôme Couture étudie le cas des municipalités québécoises par le biais
de la politique des finances publiques. Mohamed Djoudelm conclut cette
section en travaillant sur un concept clé diffusé largement par les organismes
internationaux : la transparence budgétaire.
La seconde section de l’ouvrage s’intitule « L’élu et le citoyen ». Cette section
s’intéresse plus particulièrement aux conceptions, intérêts et comporte-
ments des dirigeants politiques en tant que représentants élus des citoyens
et citoyennes. Antonin Lacelle-Webster aborde tout d’abord la perception
des élus de l’Assemblée nationale du Québec en ce qui concerne le rôle des
citoyens en démocratie. Ensuite, Corinne Mellul s’intéresse à l’utilisation
de la parole par les élus, et ce, dans une perspective fondée sur trois grands
auteurs classiques de la philosophie politique. Par la suite, François Pétry,
Dominic Duval et Lisa Maureen Birch étudient les déterminants de la
réalisation des promesses électorales par les gouvernements au Québec.
Finalement, Jean Crête, Lisa Maureen Birch et François Pétry cherchent
à expliquer l’écart entre le discours du parti avant d’être élu et celui des
Introduction 13

élus du parti une fois au pouvoir au niveau fédéral canadien et provincial

au Québec.
La dernière section s’intitule « Le savant et le politique ». À ce propos, la
célèbre distinction faite par Max Weber (1919) entre la vocation scienti-
fique et la vocation politique est de plus en plus ténue. Cette section se
penche justement sur les lignes de fractures et le rôle de l’expertise au sein
des institutions démocratiques. En premier lieu, Pierre-Olivier Bédard et
Alexandra Mallett étudient la demande pour les données probantes au sein
de la fonction publique canadienne. En deuxième lieu, Marc Tremblay-
Faulkner s’intéresse à l’expertise des groupes d’intérêt lors des consultations
publiques en environnement au Québec. Troisièmement, Guillaume Lamy
étudie l’utilisation, par les partis politiques présents à l’Assemblée nationale
du Québec, de la recherche réalisée par les think tanks. Quatrièmement, Guy-
Serge Côté analyse le travail des experts lors d’une consultation publique
en environnement au Québec. Finalement, Rosetta Collura étudie le rôle
cognitif d’un important think tank sur la gouvernance européenne multi-
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 PARTIE I

Imputabilité et réactivité
CHAPITRE 2

La guerre en élection
Dynamiques électorales de la participation du Canada
à la guerre contre Daech

Laura Pelletier
et Justin Massie

Introduction
La politique étrangère canadienne est rarement le sujet des débats électo-
raux. Même si le Canada a participé à près d’une douzaine d’interventions
militaires outre-mer depuis la reconnaissance de sa souveraineté extérieure
en 1931, seule l’élection de mars 1940 a porté sur la contribution militaire
du pays à l’extérieur de ses frontières. Ainsi, la guerre en Afghanistan a
suscité très peu d’attention lors des élections fédérales de 2006, 2008 et 2011
(Gidengil et al. 2002 ; Massie 2015). De même, l’élection de 2011, menée en
pleine guerre en Libye, n’a pas abordé la participation du Canada au renver-
sement du régime de Mouammar Kadhafi (Nossal 2013). Si l’élection de
2004 a traité de la question du refus du gouvernement libéral de Jean Chré-
tien de participer à l’invasion de l’Irak, celle-ci n’a pas représenté un thème
central de la campagne électorale1. Aussi considère-t-on communément que
la participation à des interventions militaires internationales souffre d’un

1. La plateforme électorale du Parti libéral du Canada (PLC) ne mentionne la position du

Canada sur la guerre en Irak qu’une seule fois ; voir Parti libéral du Canada (2004 : 62).
22 Démocratie et politiques publiques

déficit démocratique2. Les élus disposent d’une très grande autonomie vis-à-
vis de l’électorat dans la conduite des affaires extérieures (McCormick 2006),
notamment parce que la population porte habituellement peu attention à
ces enjeux au quotidien et lors de ses choix électoraux (Landriault 2016).
Plutôt que de répondre aux doléances de sa population, la politique de
défense du Canada est ainsi souvent marquée par un consensus bipartisan
autour de la nécessité de suivre ses alliés internationaux (Massie 2009). En
conséquence, la joute politique s’arrêterait aux frontières de l’État canadien.
Or l’élection de 2015 fut témoin d’un phénomène rarissime. L’opération
Impact, soit la participation militaire du Canada à l’intervention militaire
multinationale contre le groupe État islamique en Irak et en Syrie, aussi
nommé « Daech », occupa une place importante dans la campagne électorale
de 2015. Les principaux partis politiques ont tous abordé cette guerre dans
leur plateforme électorale et se sont affrontés sur ce sujet lors de quatre des
cinq débats électoraux. De surcroît, l’un de ces débats a porté exclusivement
sur la politique étrangère – du jamais vu depuis 1963 (Fragasso-Marquis
2015) – ce qui stimula l’attention médiatique sur la guerre. Cette situation
rarissime soulève donc une problématique intrigante en ce qui a trait aux
dynamiques électorales entourant un enjeu de politique étrangère. Pour-
quoi la guerre contre Daech a-t-elle fait l’objet de débats partisans et d’une
vive attention médiatique ? La politisation et la médiatisation de la guerre
lors de la campagne électorale de 2015 ont-elles engendré une plus grande
représentativité des préférences de la population chez les élus et davantage
d’imputabilité de la part du gouvernement ? Autrement dit, est-ce que la
compétition électorale sur un enjeu de politique étrangère a contribué à
réduire le déficit démocratique qui marque traditionnellement le Canada à
cet égard ? L’objectif de ce texte est d’explorer les conditions qui ont rendu
possible un phénomène aussi rarissime et d’évaluer ses dynamiques sur les
plans de la réactivité et de l’imputabilité politiques.
Nous avançons cinq hypothèses en lien avec cette problématique. Les deux
premières visent à expliquer l’importance de l’enjeu entre 2014 et 2015, et
les trois suivantes portent sur l’impact de la mise en lumière de l’enjeu en
termes de réactivité et d’imputabilité. Premièrement, le Parti conservateur
du Canada (PCC), considéré comme étant le plus compétent en matière de
défense nationale, a voulu mettre et maintenir à l’agenda la guerre contre
Daech lors de la campagne électorale de 2015. Deuxièmement, en raison de

2. Sur la notion de « déficit démocratique », voir notamment Caillé et Lafortune (2007).

La guerre en élection 23

sa nature dramatique et concrète, l’enjeu a aussi rejoint l’agenda médiatique.

Troisièmement, cette médiatisation de l’enjeu a entraîné une augmentation
de son importance aux yeux de l’opinion publique. Quatrièmement, cette
dernière, mieux informée sur le sujet grâce à la médiatisation de l’enjeu, a
contraint les élus à adopter des positions susceptibles de limiter une possible
sanction électorale. Cinquièmement, la politisation de la guerre a entraîné de
l’imputabilité de la part du nouveau gouvernement élu, néanmoins limitée
par la volonté de ce dernier de répondre favorablement aux demandes des
alliés internationaux du Canada. En somme, la mise à l’agenda électoral de la
guerre a contribué à réduire le déficit démocratique prévalant en matière de
politique étrangère, mais cette réactivité a été marquée par une imputabilité
postélectorale somme toute limitée.
Notre argumentaire se développe en deux parties. La première partie de ce
chapitre ancre nos hypothèses dans la théorie de la mise à l’agenda politique,
médiatique et populaire, de manière à souligner l’interrelation entre ces
agendas qui permet la réactivité politique, ainsi qu’à préciser ses incidences
sur le plan de l’imputabilité. La seconde partie examine le cas de la guerre
contre Daech en s’attardant sur les conditions qui ont rendu possible un
phénomène aussi rarissime et en explorant ses dynamiques sur les plans de
la réactivité politique et de l’imputabilité postélectorale.

La mise à l’agenda de la guerre

Il existe un consensus en politique étrangère canadienne sur le fait que les
enjeux de politique internationale, et en particulier ceux relevant de l’usage
de la force militaire, ne constituent pas des thèmes favorables au débat élec-
toral. Deux raisons principales ont été avancées afin d’expliquer un tel état
de choses. La première raison est que les enjeux de politique étrangère ne
suscitent pas l’intérêt de l’électorat parce que ces questions ne le touchent
pas directement (Nossal, Roussel et Paquin 2015 : 121). Les partis politiques
ne cherchent donc pas à mobiliser l’électorat sur des questions de politique
étrangère puisque celles-ci ne sont tout simplement pas saillantes (Gravelle
et al. 2014 ; Landriault 2016). Ceci soulève la question de savoir pourquoi
la guerre contre Daech fut mise à l’agenda alors qu’il s’agit habituellement
d’un enjeu de faible saillance électorale.
La seconde raison serait qu’il existe un consensus entre les principaux partis
politiques canadiens (c’est-à-dire ceux qui aspirent à former un gouverne-
ment) en ce qui a trait à la perception des menaces, à l’intérêt national, ainsi
qu’aux sources de légitimité de l’usage de la force outre-mer (Nossal, Roussel
24 Démocratie et politiques publiques

et Paquin 2015 : 312). Ce consensus inter-partisan limiterait la volonté des

partis politiques de faire de la guerre un enjeu électoral. Pourtant, avec
l’éclatement au Canada du 3e système de partis en 1993, la fragmentation du
vote et l’arrivée d’un parti politique résolument de droite (le Parti réformiste,
suivi de l’Alliance canadienne, puis du PCC), le consensus des élites sur la
politique de sécurité internationale s’est rompu (Nossal, Roussel et Paquin
2015 : 313). Un important clivage gauche-droite structure désormais les
positions des partis politiques (Cochrane 2010). Par conséquent, pourquoi
la guerre n’a-t-elle pas fait l’objet d’importants débats électoraux depuis le
milieu des années 1990 ? En quoi l’élection de 2015 se démarque-t-elle des
précédentes ?
Pour répondre à ces questions, nous nous tournons vers la théorie de la
mise à l’agenda. Cette dernière postule qu’il existe trois types d’agendas
au sein d’une société démocratique – les agendas politique, médiatique et
populaire – qui sont attirés par des enjeux de nature différente, mais qui
s’influencent mutuellement (Soroka 2002).

L’agenda politique
Les partis politiques cherchent à la fois à mettre en œuvre des politiques et
à être élus ou réélus (Laver et Hunt 1992). Ils tentent donc de souligner les
enjeux qu’ils jugent les plus importants en fonction de leur idéologie, mais
aussi les enjeux que les électeurs les jugent les plus aptes à gérer (Wagner et
Meyer 2014 : 1020-1021). Plus précisément, le concept de compétence sur
l’enjeu se définit comme la perception des électeurs de l’habileté d’un parti
politique à gérer avec compétence un enjeu de politique publique (Walgrave
et al. 2012). Cette perception de compétence entraîne chez l’électeur le senti-
ment qu’un parti politique est « propriétaire » d’un enjeu (issue ownership).
Ainsi, plus l’élection porte sur les enjeux pour lesquels un parti est considéré
comme le plus compétent, plus les citoyens ont une vision positive de ce
parti, ce qui les rend plus enclins à voter pour lui (Wagner et Meyer 2014 :
1020-1021). En revanche, à partir d’une étude des données des élections
canadiennes de 1997 et 2000, Bélanger et Meguid (2008) concluent que
l’association d’un enjeu à un parti politique influence le comportement de
l’électeur seulement s’il considère que cet enjeu est important. Il doit donc y
avoir une convergence entre l’agenda populaire et celui des partis politiques
pour que la compétence sur l’enjeu influence le comportement électoral.
Durant une campagne électorale, les partis politiques tentent de mettre
en lumière les enjeux dont ils sont perçus comme les « propriétaires » et
La guerre en élection 25

de minimiser l’attention accordée aux enjeux qui risquent de leur nuire

(Gidengil et al. 2002 ; Wagner et Meyer 2014 : 1020)3. De façon générale, les
partis de gauche sont reconnus par le public comme étant plus compétents
sur les enjeux de sécurité sociale, de chômage et d’éducation, alors que les
partis de droite sont vus comme plus aptes à gérer l’inflation, la lutte contre
le crime et les questions de défense nationale (Wagner et Meyer 2014 :
1020-1021). Au Canada, aucune étude n’a examiné la compétence des partis
politiques en matière de défense nationale, les études s’intéressant plutôt aux
affaires internationales au sens large (Bélanger 2003). Malgré tout, le PCC
étant résolument à droite de l’échiquier politique en matière de politique
étrangère (Boily 2007, 2016), il est possible d’émettre l’hypothèse qu’il est
à l’origine de la mise et du maintien à l’agenda de l’enjeu de l’intervention
militaire contre Daech de 2014 à 2015 (H1). Ce parti avait effectivement
intérêt à en faire un enjeu électoral en 2015 puisqu’il pouvait s’attendre à
être perçu comme le plus compétent en la matière.

L’agenda médiatique
Pour réussir à attirer l’attention des électeurs sur certains enjeux et tenter
de créer un effet d’amorçage, les partis politiques ont besoin des médias
(Johnston et al. 1992 : 9-10). La médiatisation d’un enjeu peut en effet
entraîner des changements significatifs dans l’importance qu’il aura auprès
de l’électorat (Soroka 2003 ; Sheafer et Weimann 2005). Ceci est notam-
ment le cas des enjeux de sécurité internationale, lesquels ne touchent pas
directement les électeurs (Powlick et Katz 1998). Plus un enjeu fait l’objet
d’une attention médiatique importante, plus fortement les opinions popu-
laires à son égard affecteront les choix électoraux (Ansolabehere et al. 1991 :
126). Ainsi, un parti politique a tout avantage à chercher à ce qu’un enjeu
dont il est le « propriétaire » soit couvert par les médias et paraisse ainsi plus
important aux yeux des électeurs.
Les médias n’agissent cependant pas seulement comme corde de trans-
mission d’un enjeu de l’agenda politique à l’agenda populaire. Ils tentent
eux aussi d’imposer un certain agenda, de même qu’ils filtrent le flux de
communications des partis politiques (Gidengil et al. 2002 : 76). Malgré le
peu d’intérêt général pour les enjeux internationaux, leur médiatisation est

3. Ceci étant dit, si un parti a l’apanage d’un enjeu et est à même d’en tirer un bénéfice
électoral, les partis concurrents pourraient être incités à contester la légitimité du « pro-
priétaire » (voir Sulkin 2005).
26 Démocratie et politiques publiques

probable en deux circonstances : lorsqu’il existe des divergences significatives

entre les élites politiques au sujet d’un enjeu, et lorsqu’il s’agit d’un événement
dramatique qui touche le public de près (Oppermann et Viehrig 2009 : 930).
Dans leur analyse de l’impact de la couverture médiatique de nouvelles
internationales sur l’importance d’un enjeu auprès des électeurs, Wanta et
Hu (1993) notent ainsi que les conflits internationaux traitant de terrorisme
sont sujets à de plus forts effets de mise à l’agenda médiatique en raison de
leur caractère dramatique. De manière similaire, les interventions militaires
susciteront l’intérêt des médias si elles occasionnent des victimes ou si elles
font l’objet de vifs débats partisans. En soulignant les coûts nationaux – des
soldats ou des civils canadiens décédés, par exemple – les médias font d’un
phénomène a priori lointain un enjeu qui touche de près leur public (Baum
et Potter 2008 : 54). En conséquence, le terrorisme – et plus particulièrement
la mission canadienne de lutte contre Daech – disposait d’un potentiel de
saillance médiatique significatif, que ce soit du fait des attaques terroristes au
Canada ou encore de la radicalisation de jeunes Canadiens. Nous émettons
donc l’hypothèse selon laquelle la guerre contre Daech a rejoint l’agenda
médiatique en raison de son caractère dramatique et de sa proximité avec
les citoyens canadiens (H2).

L’agenda populaire
Le public possède son propre agenda, c’est-à-dire qu’il hiérarchise l’impor-
tance relative qu’il accorde aux différents enjeux politiques (Soroka 2002 :
165 ; 2003 : 29). L’agenda populaire constitue un préalable pour que l’opi-
nion publique influence les politiques publiques, et vice-versa. Les électeurs
n’accordent en effet que peu d’attention aux enjeux qu’ils estiment de faible
importance. Les décideurs ont donc intérêt à ce que leurs politiques soient
en phase avec les préférences des électeurs sur les enjeux que ces derniers
jugent d’importance prioritaire (Aldrich et al. 1989 : 125-127).
Or le domaine de la défense nationale ne constitue pas un enjeu particu-
lièrement saillant pour les électeurs canadiens. En effet, contrairement
aux Britanniques et aux Américains, les Canadiens n’accordent que peu
d’importance aux enjeux de défense (Soroka et Wlezien 2004). Ceci pourrait
expliquer l’absence traditionnelle des enjeux de défense lors des campagnes
électorales canadiennes, puisque les partis politiques n’ont normalement
intérêt à répondre qu’aux préférences populaires jugées saillantes par leur
électorat (Oppermann et Viehrig 2009 : 926). Inversement, les partis
La guerre en élection 27

politiques disposent d’une plus grande autonomie à l’égard d’enjeux que

les électeurs considèrent comme étant de faible importance.
Ceci dit, la médiatisation d’un enjeu a le pouvoir de le rendre plus saillant
auprès de l’électorat. Si les médias influencent peu l’opinion populaire à
l’égard d’un enjeu, ils sont en revanche particulièrement efficaces lorsqu’il
s’agit d’imposer un enjeu à l’agenda populaire (Soroka 2002 : 265). Puisque
les citoyens trouvent rarement des informations sur les affaires internatio-
nales en se fiant à leur expérience quotidienne, l’effet d’influence médiatique
est plus grand sur les enjeux internationaux (Zhu et al. 1993), à condition
que l’enjeu soit compréhensible pour les électeurs. Dans ce contexte, la
médiatisation d’un enjeu international, en raison de son caractère drama-
tique et concret, stimule sa mise à l’agenda populaire, si bien que des études
démontrent que plus un enjeu international dispose d’une couverture
médiatique, plus il sera saillant auprès du public (Oppermann et Viehrig
2009 : 929).
Dans le cas de l’intervention militaire canadienne contre Daech, compte
tenu de son caractère dramatique et concret, l’on peut s’attendre à ce que sa
médiatisation ait suscité une plus grande attention de l’opinion publique à
son égard. En conséquence, nous émettons l’hypothèse que la médiatisation
de la guerre a engendré une augmentation de son importance relative aux
yeux des électeurs canadiens (H3).

La réactivité politique
L’attention populaire accordée à un enjeu tend à accroître la pression sur les
décideurs. Baum et Potter (2015) notent qu’une opinion publique attentive
peut contraindre les décisions politiques en ce qui concerne les interven-
tions militaires internationales. Deux conditions doivent être présentes
pour qu’il y ait une contrainte de l’opinion publique : 1) la présence d’une
opposition forte et indépendante qui alerte la population au sujet d’une
mauvaise décision du gouvernement, et 2) des médias qui transmettent ces
messages d’alerte auprès du public. Autrement dit, un dissensus des élites et
une couverture médiatique accessible aux électeurs contribueront à rendre
l’électorat plus attentif et plus mobilisé sur un enjeu international.
La mobilisation d’un électorat attentif accroît significativement la réactivité
politique à l’agenda populaire, c’est-à-dire le façonnement des politiques
publiques en fonction des préférences de l’opinion publique. Pour éviter
une défaite électorale, les élus doivent répondre aux demandes de l’électorat,
28 Démocratie et politiques publiques

à moins de bénéficier d’un fort soutien populaire (Stimson et al. 1995 : 544).
Ceci dit, les élus doivent également demeurer cohérents avec l’idéologie de
leur parti politique afin d’éviter de perdre l’appui de leurs partisans. Les
systèmes électoraux majoritaires, tels que le système majoritaire unino-
minal à un tour prévalant au Canada, incitent plus particulièrement les
partis politiques à suivre l’agenda de leur « coalition gagnante » – les 40 %
environ d’électeurs nécessaires à leur réélection – et non l’agenda populaire
en général (Hobolt et Klemmensen 2008). On peut donc prévoir, dans le
cas étudié, une réactivité politique à un segment de la population et non à
sa majorité. On peut ainsi émettre l’hypothèse que la plus grande saillance
populaire de la guerre contre Daech a contraint les élus à adopter des posi-
tions susceptibles d’éviter une possible sanction électorale de la part de leur
coalition gagnante (H4).

L’imputabilité de l’action publique

Les contraintes exercées par le public sur les élus portent également sur
leur action publique. Une fois portés au gouvernement, les élus ont intérêt
à respecter leurs promesses électorales pour trois raisons : 1) ce sont elles
qui ont permis leur accession au pouvoir ; 2) le non-respect des promesses
pourrait nuire à leur réélection ; et 3) leur respect favorise le maintien de
la crédibilité des élus et leur réputation à long terme (Hofferbert et Budge
1992). Ainsi, le respect des promesses électorales constitue une norme sociale
au sein des démocraties libérales. Ceci est d’autant plus le cas lorsque la
promesse en question est claire et saillante durant la campagne électorale,
et que la population est attentive à cette question (Pétry et Collette 2006).
Ces observations s’appliquent d’ailleurs non seulement aux promesses électo-
rales, mais aussi à la rhétorique quotidienne des partis, note Bischof (2018),
qui observe une cohérence entre celle-ci et les politiques mises en œuvre.
Néanmoins, les enjeux de politique étrangère ont la particularité d’opérer
face à un double auditoire : national (les électeurs) et international (les
pays alliés, en particulier les États-Unis, dans le cas de la mission militaire
du Canada en Irak et en Syrie) (Nossal, Roussel et Paquin 2015). Les
décideurs doivent donc non seulement tenter de respecter leurs promesses
électorales, mais aussi tenir compte des préférences et demandes de leurs
alliés internationaux. Lorsque ces dernières sont en contradiction avec les
premières, la capacité des élus à respecter leurs promesses électorales s’en
trouve fortement restreinte. On peut donc s’attendre, dans le cas étudié, à
La guerre en élection 29

ce que l’imputabilité de l’action publique soit limitée par les demandes des
alliés internationaux du Canada (H5).

La mise à l’agenda politique et médiatique de la guerre

L’enjeu d’une intervention militaire contre Daech s’impose à l’agenda
politique canadien le 7 août 2014 alors que le président américain, Barack
Obama, annonce la conduite de frappes américaines unilatérales en Irak
et en Syrie contre le groupe terroriste et demande le soutien de ses alliés
(Reuters 2014). Le premier ministre Stephen Harper, à la tête d'un gouver-
nement majoritaire, dispose alors d’une fenêtre d’opportunité : mettre la
guerre contre Daech à l’agenda politique, enjeu dont il est susceptible d’être
le « propriétaire » et qui dispose d’un potentiel de saillance plus élevé que
les guerres précédentes (Afghanistan, Irak, Libye, Ukraine). En effet, elle
porte sur un enjeu dramatique – la lutte contre le terrorisme islamique –
et concret – la radicalisation de citoyens canadiens et le risque d’attentats
terroristes au pays. Il ne s’agit donc pas que d’une guerre menée trop loin
des frontières pour toucher l’agenda populaire. Le gouvernement Harper
peut donc avoir cherché à mettre à l’agenda politique la guerre contre Daech.
Pour valider cette première hypothèse, nous avons d’abord vérifié si les
Canadiens perçoivent le PCC comme « propriétaire » de l’enjeu de la défense
nationale. Nous avons recueilli les sondages menés par sept firmes du
1er janvier 2007 au 19 octobre 2015, période durant laquelle le PCC était
au pouvoir. Les résultats révèlent que le PCC a bel et bien été considéré par
les Canadiens comme le plus apte à gérer les enjeux de défense nationale,
dépassant en moyenne de quinze points de pourcentage son plus proche
adversaire (Abacus Data 2014a ; Angus Reid 2015b ; Forum Research 2015a.
Fournier et al., 2015. Ipsos 2015b ; Léger 2015a ; Nanos 2008). Par exemple,
bien qu’un grand nombre de répondants se soient déclarés indécis (30 %)
en août 2015 quant à savoir lequel des partis politiques était le meilleur
pour gérer la lutte contre le terrorisme, une majorité estimait que le PCC
(37 %) était le meilleur parti en matière de lutte anti-terroriste, loin devant
le NPD (11 %) et le PLC (10 %).
Ensuite, nous avons vérifié si le PCC avait été à l’origine de la mise à
l’agenda politique de la guerre au cours de la période allant d’août 2014 à
octobre 2015. Pour ce faire, nous avons mené des analyses de contenu calcu-
lant le nombre de communications Internet émises par chacun des partis
mensuellement à propos du rôle du Canada dans l’intervention militaire
multinationale anti-Daech. Plusieurs types de communications publiées par
30 Démocratie et politiques publiques

les trois principaux partis politiques (PCC, PLC et NPD) ont été étudiées :
les publications sur Twitter, Facebook ainsi que sur les sites Internet des
partis politiques. Il s’agissait non seulement de vérifier si le PCC avait publié
davantage de communications que ses rivaux sur cet enjeu, mais également
de voir s’il en parlait même lorsque l’enjeu avait perdu en importance dans
l’agenda médiatique. De plus, pour tenir compte de la possibilité que les
médias soient à l’origine de la mise et du maintien de l’enjeu à l’agenda, nous
avons calculé le nombre d’articles portant sur la guerre publiés dans le Globe
and Mail, le National Post et La Presse d’août 2014 à octobre 2015, afin de
vérifier si les médias avaient abordé cet enjeu avant les partis politiques et
s’ils l’avaient abordé même lorsque ces derniers en parlaient moins.
Il ressort de cette analyse une confirmation partielle de la première hypo-
thèse. En effet, au lendemain de l’annonce américaine de frappes unilatérales
contre Daech, le ministre canadien des Affaires étrangères, John Baird,
répond à la demande américaine en annonçant que le Canada offrira de
l’aide humanitaire à l’Irak et soutiendra ses alliés dans la lutte contre Daech
(Gouvernement du Canada 2014). Cette annonce n’est toutefois partagée ni
sur la page Facebook du Premier ministre, ni sur celle du Parti conservateur.
Les médias, qui avaient jusqu’ici peu abordé le rôle potentiel que pourrait
jouer le Canada dans la lutte internationale contre Daech, rapportent cette
nouvelle et questionnent le gouvernement afin de savoir s’il a reçu une
demande de contribution militaire, ce à quoi le gouvernement répond par
la négative (Wingrove 2014). Les médias se démarquent donc dès le départ
en abordant l’enjeu avant même que le PCC l’ait identifié comme étant
central à sa stratégie de mise à l’agenda.
Le premier ministre Harper et son parti tournent néanmoins rapidement la
situation à leur avantage. Le gouvernement conservateur ne se contente plus
de publier des communiqués pour annoncer les nouvelles actions prises par
son gouvernement ; Harper lui-même promeut ces actions sur son compte
Twitter. Comme le révèle la figure 1, le PCC s’illustre clairement comme le
parti politique qui aborde le sujet le plus fréquemment lors du mois d’août
2014 et au cours de presque tous les mois suivants. Il démontre de ce fait
son désir de mettre l’enjeu de la guerre à l’agenda politique. Cependant, la
figure 1 démontre également que la mise à l’agenda politique de la guerre
par le PCC varie considérablement dans le temps, passant d’un sommet en
octobre 2014 à une maigre diffusion lors du dernier mois de la campagne
électorale en octobre 2015. Ceci témoigne du fait que malgré une compé-
tence claire sur l’enjeu, le PCC n’a pas cherché systématiquement à mettre
la guerre contre Daech à l’agenda politique.
La guerre en élection 31

Figure 1 Communications Internet émises par les partis politiques

sur la guerre et nombre d’articles portant sur le rôle du Canada dans la lutte
contre Daech dans le Globe and Mail, le National Post
et La Presse d’août 2014 à octobre 2015

Les médias se démarquent eux aussi dans leur intérêt porté au sujet. En
effet, comme l’illustre la figure 1, le PCC et les médias se relaient dans leur
traitement de l’enjeu lors de périodes creuses. De plus, la couverture média-
tique ne suit pas toujours l’attention politique accordée à l’enjeu, ni plus
particulièrement celle du PCC. L’attention médiatique connaît la plupart des
mêmes sommets que celle des partis politiques et du PCC, à savoir en octobre
2014, lorsque le PCC annonce la mission de frappes aériennes canadiennes
en Irak, et en mars 2015, lorsque cette mission de frappes est reconduite et
élargie à la Syrie. Cependant, la couverture médiatique connaît un sommet
en janvier 2015 – lorsque se produit notamment un attentat terroriste dans
les locaux du journal Charlie Hebdo à Paris – alors que l’agenda politique ne
suit pas. De plus, alors que l’intérêt politique pour l’enjeu baisse en octobre
2015, l’intérêt médiatique se maintient. Toutefois, l’inverse est vrai pour
février, mai et août 2015, alors que le PCC (et non l’agenda politique général)
32 Démocratie et politiques publiques

relance l’enjeu, atteignant des sommets. Cet enthousiasme n’est alors partagé
ni par les médias ni par les autres partis politiques. Bref, tant le PCC que les
médias se démarquent dans leur mise à l’agenda de l’enjeu, ce qui montre
un intérêt partagé pour l’enjeu à des périodes parfois différentes. Cela dit,
l’enjeu demeure à l’agenda médiatique durant toute la période étudiée. Ceci
permet de confirmer la deuxième portion de la seconde hypothèse, à savoir
que l’enjeu était à l’agenda médiatique.
Pour confirmer la première partie de la seconde hypothèse, à savoir que la
nature dramatique et concrète de l’enjeu a entraîné sa mise et son main-
tien à l’agenda médiatique, nous avons vérifié si la montée du traitement
médiatique correspond à des événements dramatiques nationaux ou inter-
nationaux. Après analyse, les sommets du traitement médiatique corres-
pondent effectivement à de telles périodes. Les cinq sommets de la figure 1
correspondent aux mois durant lesquels ont eu lieu des événements parti-
culièrement dramatiques et concrets : octobre 2014 avec deux attentats
terroristes en sol canadien ; janvier 2015 avec des attentats terroristes dans
les bureaux du magazine Charlie Hebdo à Paris ; mars 2015 avec le décès
d’un premier soldat canadien en Irak ; septembre 2015 avec la photo – qui
fait le tour d’Internet – d’un enfant syrien mort noyé sur une plage turque
après avoir fui la guerre par la voie maritime ; et novembre 2015 avec de
nouveaux attentats terroristes à Paris. Deux des cinq sommets correspondent
également à des périodes de changement de la mission militaire canadienne
anti-Daech et donc à des votes à la Chambre des communes : octobre 2014
avec l’autorisation des frappes aériennes canadiennes en Irak et mars 2015
avec l’expansion de ces frappes à la Syrie. La première partie de la seconde
hypothèse est donc elle aussi confirmée.

Un enjeu à l’agenda populaire, mais non prioritaire

Si les médias et le PCC se sont montrés plutôt enthousiastes à traiter du rôle
du Canada dans l’intervention militaire internationale anti-Daech, on peut
se demander si la médiatisation de l’enjeu a entraîné une augmentation de son
importance auprès de la population. Pour vérifier cette troisième hypothèse,
nous avons identifié tous les sondages publiés par les firmes Léger, Abacus
Data, Ipsos, Nanos, Angus Reid et Ekos de 2014 à 2016 qui posaient 1) une
question sur les enjeux jugés les plus importants par les électeurs ou ceux
qui influenceraient le plus leur vote, et 2) indiquaient parmi leurs choix « le
terrorisme et la sécurité », « la menace de Daech », « l’intervention militaire
canadienne contre Daech » ou des éléments similaires. Les questions des
La guerre en élection 33

sondages variant énormément de l’un à l’autre, nous avons traité ces derniers
par blocs plutôt que comme un tout, ce qui permet par ailleurs de distinguer
plus spécifiquement la période entourant la campagne électorale.
Tout d’abord, l’importance de l’enjeu au sein de l’opinion publique connaît
une légère hausse d’août à novembre 2014. Plus précisément, le pour-
centage de Canadiens le classant comme l’un des trois enjeux les plus
importants parmi une liste de treize enjeux passe de 6 % en août 2014 à
11 % en septembre et octobre 2014, et 18 % en novembre 2014 (Abacus
Data 2014d ; Grenier 2015). Cela concorde en partie avec le traitement
médiatique puisque celui-ci augmente d’août à octobre 2014, mais diminue
en novembre et décembre. Ensuite, l’importance de l’enjeu aux yeux des
Canadiens se maintient en février, puis augmente de 1,5 point de pourcen-
tage en mars (Ekos 2015h), alors que la couverture médiatique connaît elle
aussi une montée. Par la suite, lorsque la couverture médiatique se réduit,
d’avril à août 2015, l’importance de l’enjeu pour l’opinion publique baisse
de 5,5 points de pourcentage (Ekos 2015h). Bref, durant ces deux premières
périodes, la couverture médiatique et l’opinion publique connaissent des
hausses et des baisses relativement coordonnées. Cependant, en ciblant
une troisième période, celle de la campagne électorale, on observe que la
courbe de l’importance de l’enjeu pour la population et celle de la couverture
médiatique sont inversées. Dans l’agenda populaire, la lutte contre Daech
baisse en importance de 17,9 points de pourcentage du début à la fin de
la campagne chez les Canadiens et de 24,8 points de pourcentage chez les
partisans conservateurs (Ipsos 2015b, 2015c), alors que la couverture média-
tique augmente, puis se maintient. Globalement, ces résultats suggèrent que
les médias ont bel et bien eu un impact sur l’agenda populaire puisque le
début de la médiatisation entraîne une augmentation de l’importance de
l’enjeu pour la population. Néanmoins, les résultats subséquents suggèrent
que, malgré une médiatisation accrue de l’enjeu lors de la campagne élec-
torale, la guerre contre Daech ne représentait tout simplement pas un enjeu
important pour la vaste majorité des Canadiens.
La médiatisation de l’enjeu n’a pas non plus été suffisante pour augmenter
l’importance de cet enjeu dans le choix de vote des Canadiens (Ipsos 2015b,
2015d). En fait, il n’arrive qu’au 9e rang des principaux déterminants du
vote des Canadiens et au 5e rang chez les électeurs conservateurs, d’après
un sondage mené quelques jours avant les élections fédérales (Ipsos 2015d).
Ce n’est qu’après les élections que l’enjeu remonte en importance, atteignant
le 7e rang chez les Canadiens et le 2e rang parmi les électeurs conservateurs
(Forum Research 2015b).
34 Démocratie et politiques publiques

En somme, même si la médiatisation de l’enjeu du rôle du Canada dans

l’intervention militaire contre Daech a entraîné sa mise à l’agenda populaire,
l’intérêt des Canadiens pour cet enjeu n’a pas suivi le traitement médiatique
et politique. La mise à l’agenda médiatique et politique de la guerre n’a de
surcroît pas été suffisante pour imposer l’enjeu à l’agenda électoral des Cana-
diens. Ces faits infirment donc majoritairement notre troisième hypothèse.

La réactivité des partis politiques aux préférences

de leur base électorale respective
Compte tenu de l’attention médiatique à l’égard de la guerre contre Daech et
de sa compétence sur l’enjeu, nous pouvions nous attendre à ce que le PCC
tienne compte des préférences spécifiques de sa base électorale pour éviter
la sanction électorale. À l’aide de la méthode de la congruence proposée
par Gerstlé (2003), nous avons identifié et comparé dans quelle mesure
les trois principaux partis politiques canadiens ont tenté de représenter
les préférences de leur base électorale respective. Pour ce faire, dans le cas
du PCC, nous nous sommes d’abord penchés sur ses actions quant à la
mission militaire canadienne anti-Daech en tant que gouvernement, puis
sur son positionnement dans ce dossier en tant que parti politique durant la
campagne électorale fédérale de 2015. Pour les deux autres partis, puisqu’ils
étaient dans l’opposition lors de la période étudiée, nous n’avons regardé
que leur positionnement.
Au lendemain de l’annonce par Obama de la conduite de frappes aériennes
américaines en Irak et en Syrie contre des cibles de Daech, le gouvernement
canadien offre son soutien et annonce l’octroi d’aide humanitaire (Gouver-
nement du Canada 2014). Le 15 août, le gouvernement Harper annonce le
déploiement de deux avions de transport en Irak, qui effectueront 25 vols
entre le 28 août et le 26 septembre 2014, livrant plus de 1 600 000 livres
de fournitures militaires en Irak à partir de l’Albanie, dans le cadre d’un
effort multinational (Gouvernement du Canada 2017 ; Godbout 2014d).
Durant cette période, les deux partis d’opposition s’affichent favorables aux
actions menées par le gouvernement conservateur en Irak (Godbout 2014a).
Un premier sondage sur une potentielle intervention militaire canadienne
anti-Daech montre que les préférences des Canadiens concordent avec les
actions du gouvernement conservateur. Ils sont même prêts à aller plus loin.
En effet, 53 % des Canadiens approuvent la possibilité que « le Canada
envoie des troupes au Moyen-Orient pour aider à freiner les extrémistes
islamistes en Irak et en Syrie au sein d’une force militaire otanienne », alors
La guerre en élection 35

que 43 % s’y opposent. De plus, 86 % des Canadiens soutiennent « l’envoi

par le Canada d’aide humanitaire en aliments et matériel médical pour
soutenir la crise grandissante en Irak », que le gouvernement canadien offre
depuis plusieurs mois (Nanos 2014a, traduction libre).
Les actions subséquentes du gouvernement conservateur coïncident avec
le désir d’action des Canadiens. Le 5 septembre, le gouvernement Harper
annonce que 50 à 100 soldats des Forces d’opérations spéciales (FOS)
seront déployés en Irak dans un rôle de formation et d’assistance des forces
locales, qui sera révisé au bout de 30 jours – le ministre de la Défense, Rob
Nicholson, ayant argué que « la prudence exige que nous analysions la situa-
tion au bout de trente jours » (Godbout 2014c). Le PLC appuie cette mission,
alors que le NPD s’y oppose à partir du 17 septembre. Les positionnements
des trois partis politiques correspondent assez bien aux préférences de la
majorité de leur base respective en août et septembre 2014. Une majorité de
Canadiens, de partisans conservateurs et de partisans libéraux soutiennent la
mission de formation, alors que chez les partisans néo-démocrates, le soutien
est ambivalent (Abacus Data 2014e ; Forum Research 2014a). Plus encore,
une majorité de Canadiens (51 % pour, 34 % contre), de partisans libéraux
(55 % pour, 35 % contre), de conservateurs (67 % pour, 25 % contre) et
de néo-démocrates (49 % pour, 39 % contre) s’estiment prêts à aller plus
loin, soutenant le déploiement d’avions de combat en Irak afin de mener
des frappes aériennes contre Daech (Abacus Data 2014e). Seul le NPD ne
semble pas être, à ce moment, réactif à sa base militante.
Le gouvernement Harper dépose le 3 octobre une motion aux Communes
proposant l’envoi d’avions de combat CF-18 canadiens en Irak pour six mois,
avions qui participeront aux frappes aériennes de la coalition multinatio-
nale anti-Daech. Lors d’un vote à ce sujet à la Chambre des communes le
6 octobre, les députés libéraux et néo-démocrates votent contre la motion
proposée par le PCC et ce, même si un sondage évoqué précédemment
démontre que la majorité de leur base respective soutiendrait une telle
mission de combat (Abacus Data 2014e). Cette absence de réactivité du
PLC et du NPD perdure au cours des mois d’octobre et de novembre 2014.
Tant les partisans conservateurs, libéraux que néo-démocrates soutiennent
les frappes aériennes canadiennes anti-Daech (Abacus Data 2014e, 2015c ;
Angus Reid 2015c ; Ekos 2015c ; Forum Research 2014b ; Ipsos 2015e). De
plus, une majorité de Canadiens (63 % en accord et 32 % en désaccord),
de partisans conservateurs (85 % en accord, 11 % en désaccord), libéraux
(59 % en accord, 38 % en désaccord) et néo-démocrates (51 % en accord
36 Démocratie et politiques publiques

44 % en désaccord) estiment qu’il est nécessaire de confronter Daech en Irak

pour prévenir des attaques terroristes au Canada (Forum Research 2014b).

Figure 2 Soutien aux frappes aériennes canadiennes en Irak contre Daech

Sources : Abacus Data (2014e, 2015c), Angus Reid (2015c), Ekos (2015c), Forum Research (2014b), Ipsos (2015e).

L’appui populaire à la mission de combat se poursuit malgré le dissensus

des élites. Une très large majorité (69 %) de Canadiens sont prêts à envoyer
des soldats au sol en Irak pour lutter contre Daech (contre 31 % qui s’y
opposent) et appuient la mission même s’ils sont conscients qu’il s’agit
d’une mission de combat (Ipsos 2015f). Parmi les partisans libéraux, une
majorité (57 % pour, 25 % contre) estime même que si le gouvernement
conservateur propose de poursuivre la mission militaire canadienne en
Irak, le PLC devrait soutenir cette décision. Les partisans néo-démocrates
adaptent quant à eux leurs préférences à celles du leader Thomas Mulcair.
Ils s’opposent désormais en majorité à la poursuite de la mission de combat
(34 % pour, 48 % contre), mais restent divisés quant à savoir si leur parti
devrait soutenir le gouvernement conservateur s’il proposait de poursuivre
la mission militaire en Irak (37 % pour, 38 % contre) (Abacus Data 2015c).
En d’autres mots, un grand nombre de partisans néo-démocrates se sont
ralliés à la position de leur parti.
La guerre en élection 37

Dès mars 2015, le gouvernement Harper lance l’idée de faire évoluer l’in-
tervention militaire canadienne contre Daech en élargissant les frappes
aériennes à la Syrie, dont le régime ne consent pas à une telle mission sur
son territoire (Berthiaume 2015 ; Payton 2015). Tant le PLC que le NPD
s’opposent à une telle expansion. Un sondage mené à la fin mars montre un
appui à l’élargissement de la mission chez une majorité de Canadiens (47 %
pour, 46 % contre) et de partisans conservateurs (74 % pour, 25 % contre),
mais pas chez une majorité de partisans libéraux (45 % pour, 54 % contre)
et néo-démocrates (43 % pour, 52 % contre) (Ekos 2015j ; voir également
Forum Research 2015c). Les préférences des bases électorales concordent
alors parfaitement avec le positionnement de leur parti politique respectif.
Faute de données, il nous est cependant impossible de déterminer si ce sont
les partisans libéraux et néo-démocrates qui se sont ralliés à la position de
leur parti ou si le PLC et le NPD ont fait preuve de réactivité politique.
Cependant, un sondage mené en plein cœur de la campagne électorale à
l’automne 2015 révèle à nouveau d’importantes divergences. Une majorité
de Canadiens (61 %), de partisans conservateurs (87 %), libéraux (52 %)
et néo-démocrates (46 %) estiment que le Canada devrait poursuivre la
mission « actuelle » contre Daech, qui inclut des frappes aériennes en Irak et
en Syrie, contre 39 % de Canadiens, 13 % de partisans conservateurs, 48 %
de partisans libéraux et 54 % de partisans néo-démocrates qui souhaitent
plutôt que le Canada mette fin à sa mission contre Daech. Les partisans du
PLC et du NPD demeurent donc divisés sur la question, alors que le PCC
est parfaitement réactif aux préférences de sa base électorale, voire d’une
« coalition gagnante » d’électeurs (Angus Reid 2015b)
En somme, les actions du PCC ont concordé avec celles de sa base électorale
de 2014 à 2015, et avec celles d’une majorité de Canadiens durant la majorité
des périodes étudiées. Le gouvernement conservateur semble avoir lancé
l’intervention militaire canadienne anti-Daech prudemment pour qu’elle ait
l’appui de la population, puis s’être rapproché petit à petit des préférences
de sa base électorale. Les principaux partis d’opposition, quant à eux, n’ont
pas fait preuve d’une pareille réactivité politique. Puisque ces derniers ne
possédaient pas la compétence sur l’enjeu de la défense, il est possible qu’ils
aient ressenti moins de pression à s’aligner sur les préférences de leur base
électorale. De ce fait, notre quatrième hypothèse est confirmée, puisque le
parti au pouvoir fut quant à lui réactif aux préférences de sa base électorale
de manière à éviter une possible sanction électorale.
38 Démocratie et politiques publiques

L’imputabilité limitée du gouvernement libéral

À la suite des élections fédérales canadiennes du 19 octobre 2015, le gouver-
nement majoritaire libéral dirigé par Justin Trudeau prend le pouvoir.
Quelques semaines plus tard, le 13 novembre 2015, survient un attentat
terroriste à Paris qui fait 130 morts et 351 blessés. La France et les États-
Unis intensifient leurs frappes aériennes contre Daech et demandent à
leurs alliés d’augmenter leur contribution dans l’intervention militaire
internationale anti-Daech. Le gouvernement Trudeau fait alors face à un
dilemme typique en politique étrangère : maintenir la promesse électorale de
retirer les avions de combat d’Irak et de Syrie, d’une part, et satisfaire aux
demandes de ses principaux alliés internationaux de maintenir la mission
de combat du Canada contre Daech, d’autre part. Cette double contrainte
force le gouvernement Trudeau à trouver un équilibre entre son audience
nationale et internationale. À l’aide de la méthode de la reconstitution du
processus décisionnel, nous avons cherché à vérifier si le gouvernement
Trudeau a fait preuve d’imputabilité en voulant respecter sa promesse
électorale, ou si cette imputabilité a été limitée par les demandes des alliés
internationaux du Canada.
Malgré une préférence claire pour le maintien de la mission de frappes ou son
intensification (Angus Reid 2016), une majorité des répondants interrogés à
la suite des attentats de Paris estiment que le gouvernement Trudeau « doit
respecter sa promesse électorale de retirer les avions de combat canadiens
CF-18 de la mission de frappes aériennes contre des cibles de Daech en Irak
et en Syrie », contre 48 % qui s’y opposent (Ipsos 2015a, traduction libre).
Face à un tel électorat, le gouvernement Trudeau n’entend pas remettre en
question sa promesse électorale. Tant le Premier ministre Trudeau que son
ministre des Affaires étrangères, Stéphane Dion, rappellent que malgré les
demandes alliées, le PLC mettra fin à la mission de combat en Irak et en
Syrie (Bellavance 2015 ; Castonguay 2015).
Le gouvernement Trudeau fait preuve de constance en la matière. Quelques
heures seulement après son accession au poste de Premier ministre, Trudeau
informe Obama que le Canada retirera ses avions de combats d’Irak et de
Syrie. « Je me suis engagé à ce que le Canada continue à s’impliquer de
façon responsable, [car nous comprenons] que le Canada a un rôle à jouer
dans la lutte contre [Daech], [et Obama] comprend les promesses que j’ai
faites entourant la cessation de la mission de combat », précise-t-il (Plucinska
2015, traduction libre). Par la suite, quelques jours après les attentats de
Paris, Trudeau participe à un Sommet du G20 durant lequel il réitère que
les avions de combat canadiens seront retirés. « Je crois qu’une des choses
La guerre en élection 39

que les Canadiens ont exprimées, certainement durant les derniers mois
et à travers l’élection, [est] qu’ils souhaitent une cessation de la mission de
bombardements », déclare-t-il. De plus, il précise pour la première fois le
moment prévu de ce retrait : à la fin de mars 2016 (Curry et Chase 2015b,
traduction libre).
Il est important de souligner que cette fidélité du gouvernement Trudeau à
sa promesse électorale se fait malgré les préférences des alliés pour le main-
tien des frappes aériennes canadiennes. Le nouveau ministre canadien de la
Défense nationale, Harjit Sajjan, admet que les alliés du Canada « souhaitent
que nous maintenions nos CF-18 là-bas [en Irak et en Syrie] » (Hall 2016,
traduction libre). Le PLC cherche ainsi une formule lui permettant de plaire
aux alliés sans compromettre sa promesse électorale. Ainsi, tout juste après
avoir de nouveau confirmé que son gouvernement mettra fin aux frappes
aériennes contre Daech, Trudeau déclare que le Canada déploiera plus de
soldats en Irak de manière à compenser cette décision (Curry et Chase
2015a). « J’ai promis à plusieurs reprises à mes alliés que nous allions en
faire plus sur le plan de l’entraînement, et cela signifie évidemment plus
que 69 soldats sur le terrain », déclare-t-il (Blanchfield 2015).
La nouvelle mouture de la mission militaire canadienne anti-Daech est
finalement présentée en février 2016, à quelques jours d’une réunion des
alliés de la coalition multinationale. Le gouvernement Trudeau annonce qu’il
triplera le nombre de militaires déployés pour former et assister les troupes
locales kurdes en Irak et qu’il augmentera le nombre de soldats dédiés à
des activités de renseignement, faisant de ce fait passer à 830 soldats, dont
210 FOS, le contingent militaire canadien en Irak. De surcroît, Trudeau
maintient son soutien politique aux frappes aériennes des alliés, puisqu’il
félicite leurs accomplissements et ne critique pas les frappes en tant que
telles (Blouin 2016). Le chef d’état-major de la Défense, Jonathan Vance,
assure de son côté que « la coalition continue de faire des frappes visant,
avec succès, le personnel de [Daech], ses infrastructures, leurs tours de
contrôle et leur équipement » (Vance 2016a, traduction libre). Ce soutien aux
frappes des alliés montre une certaine contradiction avec le positionnement
de Trudeau qui refuse que le Canada mène des frappes, mais accepte que
ses alliés en fassent. Compte tenu des règles d’engagement flexibles de la
nouvelle mission canadienne contre Daech, certains estiment par ailleurs,
qu’elle devient plus combattive et plus risquée que ce que laissait entendre
le PLC avant de former le gouvernement (Brewster 2016 ; Pugliese 2016).
Ce compromis fait par le PLC pour respecter sa promesse électorale et
plaire aux alliés internationaux du Canada satisfait finalement ces derniers
40 Démocratie et politiques publiques

(Maison-Blanche 2016). La nouvelle mouture de la mission canadienne anti-

Daech correspond également aux attentes de la population et des électeurs
libéraux, qui « soutiennent ou acceptent » respectivement à 70 % et 90 %
cette dernière (Abacus Data 2016).
En somme, le gouvernement Trudeau a clairement fait preuve d’imputabi-
lité en respectant sa promesse électorale malgré un contexte international
difficile. De cette double contrainte a résulté une intervention militaire
de compromis, soit une mission de formation qui frôle le combat et qui
implique un plus grand contingent de soldats que celle mise en œuvre par
le gouvernement conservateur.

Conclusion
Parfois considérée comme un domaine à part en termes d’imputabilité
politique (Munton et Poel 1977-1978), la politique étrangère canadienne
a pourtant été affectée par ce mécanisme de 2014 à 2016. Des conditions
particulières ont permis ce phénomène. Les actions militaires américaines
contre Daech à l’été 2014 ont attiré l’attention des médias, lesquels ont
ensuite continué à s’intéresser à l’enjeu en raison du caractère dramatique
et concret de la lutte contre un groupe terroriste international. Dirigeant
un gouvernement majoritaire, détenant la compétence sur l’enjeu de la
défense et faisant face à un enjeu potentiellement attractif pour les médias
et le public, le PCC a quant à lui profité de cette occasion pour tenter de
mettre cet enjeu à l’agenda. Il a donc mis en évidence l’intervention militaire
canadienne contre Daech dans ses communiqués partisans et ses commu-
nications sur les médias sociaux. Les autres partis politiques canadiens l’ont
suivi dans ces démarches, en prenant toutefois des positions différentes sur
cet enjeu. En bref, la tentative de mise à l’agenda de l’enjeu a été faite par
deux acteurs : les médias et le PCC. Notre première hypothèse est donc
partiellement confirmée. La seconde, quant à elle, est confirmée puisque
l’enjeu a bel et bien rejoint l’agenda médiatique et connu une plus grande
couverture médiatique lorsque survenaient des événements dramatiques ou
de politique interne liés à l’enjeu.
Seule notre troisième hypothèse, prévoyant que la médiatisation de l’enjeu
a entraîné une plus grande attention de l’opinion publique envers ce dernier
et une augmentation de son importance pour elle, se voit infirmée. En effet,
lors de la campagne électorale de 2015, l’augmentation de la couverture
médiatique n’a pas provoqué d’augmentation de l’importance de l’enjeu aux
yeux du public général. Une explication potentielle est que face à la densité
La guerre en élection 41

de sujets traités durant une campagne électorale, l’enjeu de la lutte anti-

Daech ne s’est pas démarqué. De plus, malgré la médiatisation de la guerre
et sa mise en évidence par le PCC, il n’a eu qu’une très faible influence sur
le choix de vote des Canadiens.
La faible importance de la guerre pour les Canadiens n’a cependant pas miné
notre quatrième hypothèse, à savoir que le gouvernement conservateur a été
réactif aux préférences de sa « coalition gagnante » d’électeurs. La mission
de combat qu’il a mise de l’avant, puis l’élargissement des frappes à la
Syrie, furent tous deux appuyés par une forte majorité de la base électorale
conservatrice, dépassant même celle-ci parmi les partisans libéraux et néo-
démocrates. Mettre la guerre à l’agenda électoral représentait donc un fort
potentiel de bénéfices électoraux pour le gouvernement conservateur, mais
la relative faiblesse de cet enjeu auprès des électeurs a considérablement
limité son poids dans le choix électoral des Canadiens.
En revanche, la politisation de la guerre a entraîné de l’imputabilité de la
part du nouveau gouvernement libéral, celle-ci étant néanmoins limitée
par la volonté du gouvernement Trudeau de répondre favorablement aux
demandes des alliés internationaux du Canada. En somme, si la mise à
l’agenda électoral de la guerre a contribué à réduire le déficit démocratique
prévalant en matière de politique étrangère, cette réactivité politique a été
marquée par une imputabilité postélectorale somme toute limitée.

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CHAPITRE 3

Un climat démocratique ?
Le rôle de l’opinion publique dans l’adoption de la
tarification du carbone dans les provinces canadiennes

David Houle

Introduction
Dans le contexte canadien, les gouvernements provinciaux jouent un rôle
important dans l’élaboration des politiques de lutte contre les changements
climatiques, notamment par leurs efforts de mise en œuvre de mécanismes de
tarification du carbone. Cet ensemble diversifié d’instruments de politiques
publiques vise à imposer un prix aux émissions de gaz à effet de serre (GES)
avec l’objectif d’inciter les consommateurs et les entreprises à tenir compte
de l’impact de leurs décisions sur le climat. L’intérêt des gouvernements
provinciaux pour la protection du climat n’est pas nouveau. Les premiers
plans d’action provinciaux dans ce domaine datent de 1995. À l’époque,
après avoir considéré l’adoption d’une taxe carbone dans les années 1990
(Macdonald et al. 2011), le gouvernement fédéral libéral avait annoncé
un ensemble d’actions dans le domaine des changements climatiques afin
de mettre en œuvre le Protocole de Kyoto, ratifié par le Premier ministre
Jean Chrétien en décembre 2002 (Harrison 2007). Durant cette période,
les actions fédérales en matière de protection du climat culminèrent par la
publication, le 16 juillet 2005, de l’Avis d’intention pour réglementer les
émissions des gaz à effet de serre qui sont produites par les grands émetteurs
54 Démocratie et politiques publiques

finaux, une réglementation visant les grandes entreprises et qui incluait

plusieurs mécanismes de tarification du carbone.
L’élection d’un gouvernement fédéral conservateur en 2006 changea la
donne de manière fondamentale. Pour plusieurs observateurs et dirigeants
provinciaux, il semblait dorénavant peu probable que le gouvernement
fédéral s’engage sur la voie de la tarification du carbone. L’approche privi-
légiée par le nouveau gouvernement fédéral était celle d’une réglementa-
tion sectorielle, basée sur des normes réglementaires traditionnelles (une
approche parfois appelée command-and-control) consistant essentiellement
à fixer des cibles d’émission que les industries devaient respecter sans que
des mécanismes de flexibilité (par exemple, des permis échangeables) soient
disponibles. Bien que des négociations aient été entamées avec de nombreux
secteurs industriels (Munroe 2016), seulement deux secteurs ont été régle-
mentés, celui des transports et celui des centrales au charbon (Commissaire
à l’environnement 2012).
C’est dans ce contexte que les provinces, de plus en plus au fait des impacts
des changements climatiques sur leur territoire et des opportunités écono-
miques créées par la croissance des industries vertes, devinrent plus actives
en matière de changements climatiques. Elles craignaient moins, comme cela
était le cas sous les précédents gouvernements fédéraux de Jean Chrétien et
Paul Martin, un possible dédoublement de leurs efforts avec ceux du fédéral
(Houle et al. 2014 ; Houle 2015). Certains gouvernements provinciaux,
incluant le Québec, l’Ontario, la Colombie-Britannique, le Manitoba et
l’Alberta, adoptèrent des approches novatrices en matière de changements
climatiques. Simultanément, ces provinces firent preuve d’une préférence en
faveur de la tarification du carbone, qui constitua un élément central de leur
politique climatique, par le biais de l’adoption de taxes sur le carbone ainsi
que de systèmes d’échange de droits d’émission (Houle 2015). De manière
inattendue, l’adoption de ces instruments peut être observée autant dans
les provinces où une majorité de la population soutient la tarification du
carbone que dans celles où seulement une minorité d’électeurs s’expriment
en sa faveur. Doit-on en conclure que les décideurs publics ne tiennent pas
compte de l’opinion publique sur la question de la tarification du carbone ?
Ce chapitre va explorer cette question, tout d’abord en définissant la tari-
fication du carbone puis en décrivant l’impulsion qui a favorisé son adop-
tion à l’échelle internationale. Par la suite, pour comprendre le lien entre
l’opinion publique et l’émergence de la tarification du carbone dans le
Un climat démocratique ? 55

contexte canadien, nous examinons tout d’abord l’évolution de l’opinion

publique à ce sujet et, en particulier, les différences interprovinciales. La
dernière section de ce chapitre propose des études de cas, en commençant
par celui de la Colombie-Britannique où la taxe carbone instaurée dans
cette province a fait l’objet d’une intense controverse, surtout pendant les
élections provinciales de 2009. Nous comparons ensuite cette campagne
électorale avec d’autres élections provinciales de cette période, notamment
celles de l’Ontario de 2011 et du Québec en 2012. Ces comparaisons nous
permettent de constater, lorsqu’elles sont associées aux observations des
données d’opinion publique, que l’absence de soutien initial à la tarification
du carbone n’a, en règle générale, pas empêché les gouvernements provin-
ciaux de s’engager dans cette voie.
En fait, dans le cas de la Colombie-Britannique, il est possible de montrer
que la taxe sur le carbone de la province, relativement impopulaire au
moment de son adoption, a vu sa popularité augmenter après sa mise en
œuvre, et qu’elle reçoit à présent le soutient d’une majorité de la population
et des partis d’opposition.
Dans le cas de l’Ontario cependant, une autre dynamique peut être observée.
La présence d’un gouvernement minoritaire libéral et la prépondérance des
questions énergétiques, notamment le prix de l’électricité, semblent avoir
entraîné le report de l’adoption du système ontarien de plafonnement et
d’échange de droits d’émission. Ce système n’a été adopté qu’après la victoire
électorale des libéraux en 2015 et le retour d’un gouvernement majoritaire
libéral.
Pour ce qui est du Québec, un gouvernement péquiste minoritaire dirigé par
Pauline Marois a parachevé la mise en œuvre du système de plafonnement
et d’échange de droits d’émission qui avait débuté sous le gouvernement
libéral de Jean Charest. Toutefois, contrairement à la situation prévalant en
Ontario et en Colombie-Britannique, le contexte québécois se caractérise
par la présence d’un fort consensus entre les principaux partis politiques
sur la question de la tarification du carbone.
Notre principale conclusion est que la tarification du carbone peut être mise
en œuvre malgré une controverse importante, dans la mesure où le gouver-
nement dispose de la majorité des sièges au sein de l’assemblée législative
provinciale. Lorsqu’un gouvernement se trouve en situation minoritaire,
la tarification du carbone a été maintenue seulement dans un contexte de
consensus inter-partisan et donc en l’absence de controverse électorale à ce
56 Démocratie et politiques publiques

sujet. Les gouvernements minoritaires font davantage preuve de prudence

en matière législative, surtout en ce qui concerne les enjeux de politiques
publiques qui peuvent susciter des controverses (Pétry et Harmatz 1995 ;
Tellier 2006 ; Russell 2008 ; Dufresne et Nevitte 2012).
La tarification du carbone et les changements climatiques ont, à certains
moments et dans certaines provinces, comme l’Alberta, l’Ontario et la
Colombie-Britannique, fait l’objet de controverses électorales. Les partis
de droite ont mieux réussi à mobiliser leurs partisans contre la tarification
du carbone et les politiques climatiques que les partis progressistes. Cela
s’explique par le plus grand scepticisme des électeurs de droite vis-à-vis des
changements climatiques et de l’intervention étatique, qui se manifeste par
une opposition beaucoup plus marquée à la tarification du carbone parmi
ce groupe d’électeurs (Lachapelle et al. 2012).
Par exemple, dans le cas du Nouveau Parti démocratique (NPD) en
Colombie-Britannique, l’opposition à la taxe carbone lors de la campagne
électorale de 2009 a placé nombre de ses partisans dans une situation de
dissonance cognitive : leur parti de prédilection s’opposait à une politique
qu’ils approuvaient. De nombreux groupes progressistes et des universi-
taires, généralement sympathisants du NPD, prirent leurs distances avec
la campagne de ce parti ou soutinrent celle du gouvernement libéral qui
avait mis en œuvre la taxe carbone. L’opposition du NPD à la taxe carbone
ne permis pas à cette formation politique de faire la percée espérée par les
stratèges du parti dans les comtés ruraux et dans le nord de la province, où
l’opposition à la tarification du carbone était particulièrement forte. C’est
sans doute ce qui explique la décision du NPD de se déclarer en faveur de
la taxe carbone dans les élections suivantes.
Pourtant, on considère généralement que c’est cette même stratégie qui a
contribué aux succès électoraux du Parti conservateur lors des élections
fédérales de 2008 ou du Parti progressiste conservateur de l’Ontario, durant
les élections de 2011. Encore que, dans le cas des progressistes conservateurs
de l’Ontario, l’augmentation de leur soutien populaire (+3,8 % des voix
exprimées) par rapport à l'élection précédente et de leur présence parle-
mentaire (+12 sièges) n’ait pas été assez importante pour que le parti puisse
former un gouvernement.
Avant de présenter nos observations, il vaut la peine, surtout pour les
lecteurs moins familiers avec l’évolution récente des politiques climatiques
canadiennes, de définir ce qu’est la tarification du carbone et d’exposer les
différentes composantes d’un sujet d’étude passionnant mais complexe.
Un climat démocratique ? 57

La tarification du carbone
La tarification du carbone est devenue l’instrument privilégié des politiques
environnementales et climatiques, sans toutefois avoir remplacé les normes
d’émission et autres formes de réglementations traditionnelles.
Plus précisément, les taxes carbones et les systèmes de plafonnement et
d’échange sont des « règlements qui encouragent les changements de
comportement par des signaux de marché plutôt que par des directives
explicites concernant les quantités de pollution ou les méthodes de réduction
acceptables » (Stavins 2005 : 1, traduction libre). La promesse de la tarifica-
tion du carbone est la maîtrise des émissions de gaz à effet serre (GES) afin
d’éviter une augmentation incontrôlée de leur concentration dans l’atmos-
phère terrestre, ce qui entraînerait des bouleversements climatiques rapides,
auxquels il serait difficile et coûteux de s’adapter (GIEC 2014). L’imposition
d’un prix sur le carbone permet de corriger une faille du libre marché qui
n’impose aucun coût pour un service essentiel rendu aux citoyens et aux
entreprises : le stockage du carbone relâché par les activités humaines. La
tarification du carbone crée un incitatif économique visant à influencer le
comportement des citoyens et des entreprises, tout en les laissant libres de
faire les choix qui leur conviennent le mieux en matière de consommation
et d’investissement.
Malgré le succès mitigé des efforts de coordination internationale, un
nombre grandissant d’États, nationaux et sous-nationaux, ont adopté des
mécanismes de tarification du carbone ; parmi ceux-ci se trouvent la Cali-
fornie, l’Union Européenne et la Chine pour un total de 67 juridictions
en 2017 (World Bank 2017). Ce chiffre inclut 42 pays et 25 villes, États
et provinces qui utilisaient ou envisageaient d’utiliser des instruments de
tarification du carbone, soit des taxes sur le carbone, soit des marchés de
droits d’émission, ou les deux (World Bank 2017 : 12). Outre l’adoption
de marchés de droits d’émission au niveau régional dans l’Union euro-
péenne (European Union Emission Trading System ou EU-ETS), dans le
nord-est des États-Unis (Regional Greenhouse Gas Initiative ou RGGI)
et en Californie, au Québec et en Ontario (dans le cadre de la Western
Climate Initiative), des pays développés tels que le Japon, la Corée du Sud
et la Nouvelle-Zélande ont également adopté ou envisagent l’adoption de
mécanismes de prix du carbone. Enfin, la tarification du carbone prend
de l’essor en dehors des pays de l’OCDE, y compris en Amérique du Sud
et dans les anciennes républiques soviétiques. Finalement, en Chine, après
quelques années de projets pilotes à l’échelle locale, le gouvernement chinois
58 Démocratie et politiques publiques

a annoncé le 19 décembre 2017 les détails entourant la mise en œuvre

d’un marché carbone à l’échelle du pays qui devrait couvrir le secteur de la
production d’électricité. Déjà, environ 15 % des émissions mondiales sont
couvertes par un mécanisme de tarification du carbone, une proportion
qui est en forte progression depuis 2004 (World Bank 2017 : 13). Alors que
la plupart des juridictions mettent en œuvre des marchés d’émission, les
pays scandinaves et la Colombie-Britannique ont préféré adopter des taxes
carbones (World Bank 2017).
Dans le cas de la taxe carbone, un prix est imposé par les gouvernements
sur chaque tonne de GES produite, généralement par le biais d’une taxe
sur les carburants fossiles. Pour ce qui est du marché d’émission, l’État crée
des permis échangeables dont les prix peuvent varier librement, selon l’évo-
lution de l’offre et de la demande. Alors que les citoyens et les entreprises
réglementées connaissent le montant précis du tarif carbone imposé par
le gouvernement par la taxe carbone, dans le cas d’un marché d’émission,
c’est la quantité de droits d’émission disponible qui est connue à l’avance.
Dans certains cas, la quantité de droits d’émission mise sur le marché dimi-
nuera d’année en année. Dans le contexte d’un marché du carbone régle-
menté, le nombre de droits d’émission mis à la disposition des entreprises
constituera donc un plafond qui s’appliquera à l’ensemble des installations,
y compris, par exemple, celles émettant plus de 25 000 tonnes d’équivalent
CO2 par an (ou tCO2e), comme c’est le cas au Québec. Il s’agit alors d’un
système de plafonnement et d’échange de droits d’émission. Cependant,
certaines juridictions n’imposent pas de limites à la quantité totale de crédits
échangeables disponibles. Il s’agit toujours d’un marché de droits d’émis-
sion, mais non plafonné. L’Alberta a adopté ce système en 2007. Il existe
également des marchés du carbone volontaire, dont les règles sont fixées
par les participants eux-mêmes ou par une tierce partie privée. Cependant,
nous nous intéressons ici au marché du carbone réglementé, dont les règles
de fonctionnement font l’objet d’une législation ou d’une réglementation
gouvernementale ; par exemple, c’est le chapitre Q-2, r. 46.1 (Règlement
concernant le système de plafonnement et d’échange de droits d’émission
de gaz à effet de serre) qui dicte les règles relatives au fonctionnement du
marché du carbone au Québec.

La tarification du carbone dans les provinces canadiennes

Au cours de la dernière décennie, les gouvernements provinciaux canadiens
se sont démarqués par leurs politiques climatiques innovatrices. (National
Un climat démocratique ? 59

Round Table on the Environment and the Economy 2012 : 31 ; Holmes

et al. 2012). Les mécanismes provinciaux de tarification du carbone ont
été mis en place à partir de 2007, après les élections canadiennes de 2006
et l’arrivée au pouvoir du gouvernement fédéral conservateur de Stephen
Harper, perçu par les gouvernements provinciaux comme étant moins
actif en matière de politiques climatiques et peu enthousiaste au sujet de la
tarification du carbone.
Durant cette période, les provinces canadiennes ont adopté quatre types
d’instruments de tarification du carbone : des taxes carbones (au Québec
en 2007 et au Manitoba en 2011), une taxe carbone neutre sur le plan
des recettes fiscales (en Colombie-Britannique en 2008), un système de
plafonnement et d’échange des droits d’émissions (au Québec en 2013 et
en Ontario en 2015) et un système d’échange de droits d’émission fondé sur
des cibles d’intensité et non plafonné (en Alberta en 2007). Au Québec, la
taxe carbone a été remplacée par un système de plafonnement et d’échanges
des droits d’émission à partir de 2013. Pour sa part, l'Ontario a abandonné
son marché du carbone après l'élection du gouvernement progressiste
conservateur de Doug Ford en 2018.
Depuis 2015 et l’élection d’un nouveau gouvernement fédéral, le paysage
de la tarification du carbone dans les provinces a connu une évolution
importante, alors que le gouvernement fédéral adoptait un Cadre panca-
nadien sur la croissance propre et les changements climatiques qui incluait
un mécanisme fédéral de tarification du carbone. Par exemple, l’Alberta
a adopté une taxe carbone, mise en œuvre le 1er janvier 2017, ainsi qu’un
système basé sur les prélèvements, sur les émissions et le rendement.
Par ailleurs, le cadre fédéral de tarification du carbone reconnaît les décisions
des provinces en ce domaine, mais fixe des objectifs, en visant notamment
un prix du carbone (allant de 10 $/tonne de CO2e en 2018 à 50 $ en
2022) devant être adopté par chaque province en utilisant : « 1) un système
explicite qui se fonde sur les tarifs (une taxe sur le carbone comme celle de
la Colombie-Britannique, ou un système basé sur les prélèvements, sur les
émissions et le rendement comme en Alberta) ; ou 2) un système de plafon-
nement et d'échange (p. ex. celui du Québec). » (voir Directives concernant
le modèle pancanadien de tarification du carbone).

L’opinion publique provinciale et la tarification sur le carbone

Considérant l’adoption des politiques de tarification du carbone dans les
provinces canadiennes, et en particulier le fait que certaines provinces
60 Démocratie et politiques publiques

ont adopté ces politiques relativement tôt alors que d’autres ne l'avaient
toujours pas fait une décennie plus tard, une hypothèse attrayante est que
ces variations peuvent s’expliquer par l’évolution de l’opinion publique sur
cette question et par les différences entre inter-provinciales à ce niveau. Cette
hypothèse, commune dans les recherches portant sur les élections et les
politiques publiques, veut que les décideurs soient attentifs aux préférences
des électeurs au moment de l’élaboration des politiques dans différents
domaines, incluant l’environnement (par exemple, voir Harrison 1993 pour
l’application de cette hypothèse dans le contexte du fédéralisme canadien
et des politiques environnementales).

Graphique 1 Opinions des Canadiens sur la tarification du carbone, 1991-2014.

Sources : données collectées par la firme Environics et disponibles au CORE (Canadian Opinion Research Archive), Queen’s University.
Les données pour 2013 et 2014 proviennent de Martin-Morin et al. (2015). Les tailles d’échantillons, les marges d’erreur et les
questions posées varient d’un sondage à l’autre.

Les données disponibles sur l’opinion publique canadienne au sujet de la

tarification du carbone montrent une évolution importante de l’attitude des
Canadiens à l’égard de cette question de 1991 à 2014 (voir graphique 1).
Alors que le nombre de répondants favorables à la tarification du carbone
était de 25 % en juillet 1991, il était de 37 % en 1994. Dix ans après,
en 2004, soit deux ans après la ratification du Protocole de Kyoto par le
Canada, la proportion de Canadiens favorables à l’imposition d’un prix sur
Un climat démocratique ? 61

le carbone était la même, toujours à 37 %. Le soutien à la tarification du

carbone a ensuite progressé rapidement, sans toutefois qu’une majorité de
Canadiens se déclarent pour la tarification du carbone au moment de son
adoption par l’Alberta et le Québec en 2007 ou la Colombie-Britannique
en 2008. Cependant, pour la première fois en 2009, les Canadiens étaient
plus nombreux à se déclarer en faveur de la tarification du carbone, et ils
étaient en majorité en 2010. Depuis, le soutien à la tarification du carbone
est demeuré au-dessus de la barre des 50 % jusqu’en 2013, atteignant un
sommet de 57 % en 2012. En 2014, la dernière année pour laquelle nous
incluons des données, les Canadiens semblaient divisés à parts égales sur la
question, 48 % pour et 48 % contre ces politiques.
Nous savons également que des différences significatives existent quant au
soutien exprimé pour diverses formes de tarification du carbone, les marchés
d’émission étant généralement plus populaires que les taxes carbones. Cette
différence n’est pas toujours prise en compte dans les enquêtes d’opinion
publique, surtout celles réalisées dans les années 1990 et au début des années
2000, qui mentionnaient seulement une hausse du coût de l’essence (ou de
l’énergie) comme mesure incitative à la réduction de GES ou à une taxe
carbone, omettant de mentionner les marchés de droits d’émission. Les
études plus récentes cependant introduisent ces distinctions.
Par exemple, Borick, Lachapelle et Rabe (2012 : 12) affirment que le soutien
à la taxe carbone, sans coûts spécifiés pour les ménages, s’établit à 50 % des
répondants alors que 63 % des personnes interrogées sont favorables à un
système de plafonnement et d’échange de droits d’émission lorsqu’ils sont
associés à un coût de 15 $ par mois pour les ménages. À bien des égards,
ces résultats ne sont pas surprenants. Alors que de nombreux répondants
associeront une nouvelle taxe à l’augmentation de leur fardeau fiscal, ils ne
feront pas forcément la même association dans le cas d’un marché de droits
d’émission. La taxe carbone est donc parfois un instrument plus visible,
surtout s’il s’agit d’une mesure budgétaire ou législative, contrairement
aux marchés d’émission qui sont adoptés à l’issue d’un processus régle-
mentaire généralement plus discret. Cependant, l’impact d’un instrument
de tarification du carbone sur les particuliers et les entreprises dépendra
de sa conception. Dans certains cas, il est possible qu’un marché de droits
d’émission ait davantage d’impacts économiques qu’une taxe carbone sur
les entreprises et les citoyens, surtout si cette dernière s’accompagne de
mesures fiscales, incluant des réductions d’impôts des particuliers et/ou
des entreprises, et des paiements directs aux ménages comme c’est le cas en
Colombie-Britannique.
62 Démocratie et politiques publiques

Une autre distinction importante est la différence dans les niveaux d’appro-
bation que reçoit la tarification du carbone d’une province à l’autre. Lacha-
pelle, Borick et Rabe (2012) révèlent que l’appui aux taxes carbones en 2012
variait de 37 à 57 %, étant le plus faible en Alberta et en Saskatchewan et le
plus élevé au Québec. Pour sa part, la notion de système de plafonnement
et d’échange de droits d’émission recevait un soutien plus élevé dans toutes
les provinces, variant de 47 % en Alberta/Saskatchewan à 67 % pour le
Québec. Or, comme nous l’avons déjà remarqué, le Québec et l’Alberta
furent les deux premières provinces à mettre en œuvre des instruments de
tarification du carbone. Par ailleurs, la Saskatchewan avait également adopté
une législation prévoyant un mécanisme de tarification du carbone en 2009.
Cependant, au moment d’écrire ces lignes en janvier 2017, cet instrument
n’avait pas été mis en œuvre.

Tableau 1 Pourcentage de répondants modérément ou fortement

en faveur d’une taxe sur le carbone ou d’un système de plafonnement
et d’échanges de droits d’émission dans les provinces canadiennes
(Lachapelle et al. 2012).

Taxe sur le Système de plafonnement et

carbone d’échanges de droits d’émission
Colombie-Britannique 55 % 57 %

Québec 57 % 67 %

Ontario/Manitoba 50 % 58 %

Provinces de l’Atlantique 48 % 55 %

Alberta/Saskatchewan 37 % 47 %

Canada 51 % 58 %

Les études récentes vont dans le même sens, montrant une fragmentation
de l’opinion publique sur la question de la tarification du carbone et des
différences importantes entre les provinces. Mildenberger et al. (2016)
observent de manière détaillée cette fragmentation en utilisant des tech-
niques de modélisations sophistiquées qui leur permettent de générer des
estimations pour chaque circonscription électorale fédérale. Selon leurs
données, le système d’échange de droits d’émission recevait un soutien
majoritaire dans toutes les provinces canadiennes. Cependant, leur étude
suggère également que la taxe carbone reçoit un appui majoritaire seulement
Un climat démocratique ? 63

dans les grands centres urbains du pays, à l’exception de la presque totalité

des circonscriptions de la Colombie-Britannique et du nord du Manitoba.
Sur la base de ces observations, nous devons donc pour l’instant réfuter
l’hypothèse, pourtant apparemment raisonnable, que les provinces dont
l’opinion publique est favorable à la tarification du carbone soient les
premières à adopter cet instrument. Il est aisé de constater que ce n’est pas le
cas. Malgré l’impopularité de la tarification du carbone en Alberta, elle fut
l’une des premières provinces, avec le Québec, à adopter une telle politique.
Par ailleurs, en 2007, au moment où les gouvernements de l’Alberta et
du Québec mettaient en œuvre leur première politique de tarification du
carbone, respectivement un système d'échange de droits d'émission fondé
sur des cibles d'intensité et une modeste taxe sur le carbone, et que la
Colombie-Britannique envisageait l’imposition d’une taxe carbone neutre
sur le plan des recettes fiscales, les opinions favorables à la tarification du
carbone étaient en nombre relativement modeste, à environ 46 % pour
l’ensemble du Canada. Pourtant, quelques années après l’adoption de la
tarification du carbone dans ces provinces, une majorité de Canadiens
appuyait cette idée. Par conséquent, l’adoption et la mise en œuvre des
instruments de tarification du carbone ont précédé l’augmentation du
soutien à ces instruments. Par conséquent, la relation de causalité entre
l’opinion publique et la tarification du carbone semble être inversée : le
changement dans les politiques a précédé le changement dans l’opinion
publique puisqu’il faudra attendre 2010, soit trois ans après l’adoption des
premières expériences provinciales de tarification du carbone, pour voir une
majorité de Canadiens se déclarer en faveur de cet instrument (encore qu’on
pourra remarquer qu’une tendance à l’accroissement de la popularité de la
tarification du carbone avait débuté dès 2006). En l’absence de mécanisme
précis liant le changement dans les politiques à l’opinion publique, il serait
cependant sans doute plus prudent de parler de co-variation plutôt que de
causalité.
Toutefois, afin d’explorer un tel mécanisme, le cas de la Colombie-Britan-
nique est particulièrement intéressant. Dans le cas du Québec et de l’Al-
berta, nous sommes en droit de nous demander dans quelle mesure les
résidents de ces provinces étaient informés de l’existence de la tarification
du carbone. Bien que l’on puisse trouver une couverture médiatique faisant
état de l’opposition de certains groupes à l’établissement de la première
taxe carbone du Québec, la redevance annuelle au Fonds vert, le consensus
inter-partisan qui a caractérisé son adoption et sa mise en œuvre discrète
par voie réglementaire ont fait en sorte qu’elle a suscité relativement peu
64 Démocratie et politiques publiques

de débats publics. Dans le cas de l’Alberta, la mise en place d'un système

d'échange de droits d'émission fondé sur des cibles d'intensité, par la régle-
mentation de 2007 (Specified Gas Emitters Regulation - SGER) est demeurée
jusqu’à aujourd’hui un sujet technique peu familier du public en général.
En comparaison, l’adoption de la taxe carbone en Colombie-Britannique
a fait l’objet d’une couverture médiatique intense dans la province, au
Canada ainsi qu’à l’international (incluant des articles publiés dans le New
York Times, The Economist, The Guardian, et Libération, pour ne nommer
que quelques publications étrangères qui ont suivi son adoption et sa mise
en œuvre). Cela n’est pas surprenant étant donné les efforts déployés par
le gouvernement de la province pour faire la promotion de la mesure, son
niveau relativement élevé (30 $/tCO2e à partir de 2012 plutôt qu’environ
3 $/tCO2e dans le cas de la taxe carbone québécoise) ainsi que sa conception
inédite, notamment sa neutralité fiscale. Par conséquent, les citoyens de la
Colombie-Britannique ont fait l’expérience de la tarification du carbone
d’une manière beaucoup plus personnelle et intense que dans les provinces
où la tarification du carbone a été moins visible.
Or cette expérience de la tarification du carbone pourrait ne pas avoir
correspondu aux appréhensions initiales, amplifiées par la controverse
ayant marqué sa mise en œuvre. Tout d’abord, l’opposition du secteur privé
fut moins importante que ce qu’avaient spéculé certains observateurs, en
partie en raison des baisses d’impôts associées à la mise en œuvre de la taxe.
Après tout, les résidents de la Colombie-Britannique émettent, en moyenne,
environ 14 tonnes de gaz à effet de serre par année. En tentant compte du
fait que la taxe couvre environ 70 % des émissions de la province, une taxe
carbone de 30 $ par tonne a un impact individuel d’environ 294 $ par an
(ce qui représentait 0,4 % du revenu médian des résidents de cette province
en 2013). Bien sûr, le calcul de l’effet net de la taxe carbone sur les ménages
devrait également tenir compte de la réduction du fardeau fiscal des résidents
de la province associée à la taxe ainsi que le dividende climatique de 100 $
par personne versé la première année de sa mise en œuvre. L’expérience
de la tarification du carbone a donc le potentiel d’accroître le soutien à cet
instrument politique, une fois qu’il a été démontré que certaines appré-
hensions initiales n’étaient pas justifiées. À cela viendrait s’ajouter l’effet
de facteurs macroéconomiques et structurels, incluant la performance de
l’économie de la province.
Un climat démocratique ? 65

Graphique 2 Soutien à la taxe carbone en Colombie-Britannique

Source : The Environics Institute (2012), disponible sur CORA.

Un examen plus détaillé de l’évolution du soutien à la tarification du carbone

en Colombie-Britannique va dans le sens de cette hypothèse. Comme
l’illustre le graphique 2, le soutien à la taxe carbone a d’abord fortement
diminué au moment de sa mise en œuvre initiale, passant de 54 % en
février 2008 à 40 % en juillet 2008. Cela pourrait s’expliquer par l’effet
combiné de la campagne de l’opposition néo-démocrate contre la taxe, la
forte augmentation des prix de l’essence durant l’été 2008 et l’incertitude
économique qui planait, dans le contexte de la crise financière qui secouait
alors l’économie canadienne et américaine. Cependant, dans les mois
suivant son introduction, l’appui à la taxe carbone a graduellement progressé
pour atteindre 57 % en novembre 2011 et 64 % en novembre 2012 (The
Environics Institute 2012).
L’Institut Environics a également demandé aux résidents d’autres provinces
s’ils étaient en faveur d’une taxe sur le carbone neutre en termes de revenus,
telle qu’elle a été mise en œuvre en Colombie-Britannique. Le soutien
d’une taxe sur le carbone similaire à celle de la Colombie-Britannique a
régulièrement augmenté chez les résidents des autres provinces, atteignant
une majorité (avec 58 % d’opinions favorables) en novembre 2011. Cette
66 Démocratie et politiques publiques

augmentation des répondants supportant la mesure s’accompagnait d’une

réduction marquée de la proportion de personnes qui s’opposaient fortement
à la mesure : de 38 % en juillet 2008 à 22 % en novembre 2012.

Études de cas : les élections provinciales

et l’enjeu de la tarification du carbone
Jusqu’à présent, ce chapitre a établi que l’opinion publique était de plus en
plus favorable à la tarification du carbone, notamment après l’adoption des
premières expériences en 2007 et 2008. Cette évolution peut être observée
même dans les provinces qui ont fait l’expérience des formes les plus visibles
de cet instrument de politique, surtout la Colombie-Britannique. Cepen-
dant, l’émergence de la tarification du carbone, qui représente essentielle-
ment l’introduction d’une nouvelle forme de taxation visant l’industrie et les
citoyens, directement ou indirectement, a parfois fait l’objet de controverses
publiques alimentées par les partis politiques pour en faire un enjeu électoral.
Bien que cette stratégie ait pu contribuer à la bonne fortune électorale, lors
des élections de 2011, du Parti progressiste conservateur de l’Ontario, qui a
fait des progrès en termes de voix et de sièges, et des conservateurs fédéraux
durant les élections canadiennes de 2008, ce ne fut pas le cas pour le NPD
de la Colombie-Britannique. Deux distinctions importantes peuvent être
faites lorsque l’on considère le contexte politique entourant la tarification
du carbone dans les provinces canadiennes.
Une première distinction doit être établie entre les provinces où il existe un
consensus quant à l’utilisation de la tarification du carbone et les provinces
où un tel consensus n’existe pas. Nous utilisons le terme consensus ici dans
le sens d’un accord sur la nécessité de mettre en œuvre des mesures de
tarification du carbone, au moins entre les partis politiques qui participent
au processus d’élaboration des politiques par leur représentation au sein de
la législature provinciale. Afin d’établir l’existence d’un tel consensus dans
chaque province, nous examinons l’importance de l’enjeu de la tarification
du carbone au cours des élections provinciales entre 2006 et 2014, et les
positions des partis politiques sur cette question.
La deuxième distinction concerne le contrôle législatif exercé par le gouver-
nement, comme l’indique la présence ou l’absence d’un gouvernement
minoritaire. Occurrence relativement rare dans le contexte canadien, un
Un climat démocratique ? 67

gouvernement est en position minoritaire lorsqu’il ne détient pas la majorité

des sièges au sein d’une assemblée législative, situation qui peut provoquer
à certains moments clés du processus législatif, par exemple lors du vote
sur le discours du trône ou l’adoption du budget, une motion de censure
à l’endroit du gouvernement et la tenue de nouvelles élections. C’est du
moins la situation normale, bien qu’il soit arrivé récemment que certaines
procédures parlementaires, notamment la prorogation des travaux de la
législature, soient utilisées pour éviter un vote de censure. Les travaux portant
sur les gouvernements minoritaires, autant au Canada qu’à l’étranger,
concluent que ces derniers semblent plus réactifs à l’opinion publique et
enclins à la prudence sur les enjeux controversés (Russel 2008). Le tableau 2
résume les observations faites dans cette section concernant l’importance
de la tarification du carbone et des changements climatiques au cours des
élections provinciales récentes (après 2006), en fonction d’une analyse de
contenu des médias.
Nous examinons ici trois élections provinciales récentes, celles de la
Colombie-Britannique, de l’Ontario et du Québec, pour illustrer le rôle
joué par l’opinion publique et le contexte politique dans l’adoption de la
tarification du carbone.

Tableau 2 Saillance de l’enjeu de la tarification du carbone

ou des changements climatiques durant les élections provinciales récentes
(les élections en italique ont été choisies pour des études de cas dans ce chapitre)

Saillance de l’enjeu de la tarification du carbone ou des

changements climatiques
ÉLEVÉ FAIBLE

Colombie-Britannique 2009, 2013 Québec 2008 et 2014

Gouvernement Ontario 2015 Alberta 2008 et toutes les autres
majoritaire Alberta 2012 élections provinciales entre 2006
et 2012

Gouvernement
Ontario 2011 Québec 2007 et 2012
minoritaire
68 Démocratie et politiques publiques

Les élections de Colombie-Britannique de 2009

Les élections de la Colombie-Britannique du 12 mai 2009 ont opposé le
Premier ministre Gordon Campbell, en poste depuis 2001, à la chef néo-
démocrate Carole James, sa concurrente politique la plus sérieuse. Bien que
la taxe carbone ait été identifiée tôt comme l’un des principaux enjeux de la
campagne, l’aggravation rapide de la situation économique, le chômage élevé
et les difficultés rencontrées par l’industrie forestière de cette province ont
également retenu l’attention durant les élections, lancées peu de temps après
le début de la crise économique de 2008 (CBC News 2009a). Cependant, de
nombreux autres enjeux ont également été mentionnés, y compris la vente
de BC Rail, l’éducation, les soins de santé, la réconciliation autochtone
et la réforme électorale (CBC News 2009a). La campagne électorale de
2009 a également représenté le dernier de quatre cycles d’attention portant
sur la tarification du carbone dans l’opinion publique et les médias de la
Colombie-Britannique au cours de la période allant de janvier 2008 à mai
2009. Ils correspondent à : 1) l’introduction de la taxe par la ministre des
Finances Carole Taylor en février 2008 ; 2) la mise en œuvre de la taxe
qui survient le 1er juillet 2008 et le mois suivant ; 3) les élections fédérales
de 2008, qui se sont déroulées du 7 septembre au 14 octobre 2008, où la
proposition des libéraux fédéraux du Virage vert, essentiellement une taxe
sur le carbone neutre en termes de revenus, a joué un rôle central ; 4) et la
campagne électorale de 2009, du 14 avril au 12 mai.

Premier cycle (février 2008) : adoption de la taxe sur le carbone

Carole Taylor, alors ministre des Finances de la Colombie-Britannique,
introduisit le 19 février la taxe sur le carbone (Edward 2008a). La mesure
fut très bien accueillie par les groupes environnementaux (Palmer 2008)
et alla même jusqu’à recueillir un certain soutien de la part du monde des
affaires (Simpson 2008 ; Penner 2008). L’enthousiasme des environnemen-
talistes a été exprimé dans un contexte où le gouvernement de la province
avait annoncé que les émissions industrielles non liées à la combustion
d’énergies fossiles, exemptées de la taxe sur le carbone, seraient couvertes
par un système de plafonnement et d’échange de droits d’émission (Hunter
2008a). La législation supportant ce système a d’ailleurs été adoptée, sans
toutefois être mise en place (Houle et al. 2015).
L’appréhension exprimée initialement par la communauté des affaires lors
des discussions sur la taxe carbone s’est en partie dissipée au moment où
il est devenu clair que les recettes de la taxe seraient utilisées pour réduire
Un climat démocratique ? 69

les impôts sur le revenu et les entreprises au lieu de servir à financer des
initiatives relatives aux changements climatiques (Brethour 2008 ; Finlayson
2008). Cependant, un sondage publié le 8 mars 2008 a prévenu le gouver-
nement de la Colombie-Britannique que seulement 25 % des résidents de
la province approuvaient l’idée d’une taxe sur le carbone (Fowlie 2008a), la
plus grande opposition à la taxe provenant des résidents des communautés
rurales et du Nord (Hutchinson 2008). Néanmoins, la Loi sur la taxe carbone
(Carbon Tax Act) fut adoptée par l’Assemblée législative de la province et
reçut la sanction royale le 29 mai 2008. Son adoption a renouvelé l’intérêt
des médias pour cette mesure, déclenchant un second cycle d’attention.

Deuxième cycle (juin 2008) : mise en œuvre

L’attention portée à la taxe carbone s’intensifia de nouveau en juin 2008, au
cours du mois qui a mené à sa mise en œuvre le 1er juillet 2008. Les opposants
à la taxe carbone incluaient la Fédération canadienne des contribuables, des
élus municipaux représentant des municipalités rurales et l’industrie du
camionnage. Alors qu’ils exprimaient leur scepticisme face à cette mesure,
les enquêtes d’opinion indiquaient que la nouvelle taxe était impopulaire
et suggéraient une course serrée lors des prochaines élections provinciales.
Les préoccupations des opposants étaient principalement l’impact de la taxe
sur le prix de l’essence, le coût de la vie et la compétitivité de la province
(Bader 2008 ; Dowd 2008 ; Landry 2008).
Les partisans de la taxe carbone comprenaient les groupes environnemen-
taux, en particulier l’Institut Pembina, qui considérait la mesure comme
une réponse appropriée au défi des changements climatiques (Horne 2008 ;
Dowd 2008). Les représentants de cet organisme ont toutefois présenté
des recommandations afin, selon eux, de rendre la mesure plus efficace,
notamment un calendrier d’augmentations au-delà de 2012 et une aide
supplémentaire aux familles à faible revenu pour réduire leurs factures
d’énergie (Horne 2008).
Le 17 juin, la chef néo-démocrate Carole James lança une campagne intitulée
« Ax-the-Tax » (Supprimer la taxe), visant à mobiliser l’opposition contre
la taxe carbone, à Kelowna, une circonscription rurale (Hunter 2008b).
Mme James a soutenu à cette occasion que la taxe carbone contribuait aux
récentes augmentations des prix de l’essence, ajoutant une pression financière
supplémentaire sur les familles britanno-colombiennes (Hunter 2008b).
Elle affirmait également qu’elle ne croyait pas que la taxe était neutre sur le
plan fiscal, surtout pour les régions rurales de la province (Hunter 2008b).
70 Démocratie et politiques publiques

Au cours de l’été 2008, le prix de l’essence grimpa à 1,50 $ le litre dans

la province alors qu’il avait été estimé que la nouvelle taxe sur le carbone
n’ajouterait que 2,41 cents par litre pour 2009 et 7,24 cents par litre d’ici
2012, alors qu’elle augmentait à 30 $/tCO2e (Hutchinson 2008).
Au lieu de la taxe carbone, l’opposition néo-démocrate proposait plutôt de
cibler les émetteurs industriels par un système de plafonnement et d’échange
de droits d’émission (Marsden 2008). Bien que la mise en œuvre d’un tel
système ait initialement été prévu par le gouvernement libéral, la volonté
de développer l’industrie pétrolière et gazière de la province ne semblait
pas compatible avec un mécanisme de tarification du carbone qui impose-
rait une limite absolue aux émissions de GES de la province (Houle et al.
2015). Pourtant, les sondages de l’époque indiquaient effectivement qu’un
système de plafonnement et d’échanges de droits d’émission résonnait dans
l’électorat de la province, surtout que 88 % des électeurs de la Colombie-
Britannique croyaient que la taxe visait seulement les consommateurs et
non les émetteurs industriels (Mehler Paperny 2008b). Dans les faits, les
émissions liées aux carburants fossiles utilisés par les industries de la province
sont couvertes par la taxe carbone, bien que les émissions liées aux procédés
industriels ne le soient pas.
Pour de nombreux observateurs, y compris le politologue Norman Ruff, la
décision du NPD de s’opposer à la taxe carbone était une stratégie du parti
pour attirer les voix des résidents du nord de la province et des commu-
nautés rurales (Bailey 2008a). Cependant, cette stratégie plaçait le NPD
en contradiction avec de nombreux universitaires qui s’étaient prononcés
publiquement en faveur de la mesure, et avec l’organisation du mouvement
environnemental et progressiste, traditionnellement sympathisant du NPD.
Conformément à cette interprétation, le lancement officiel de la campagne
« Ax the Tax » du NPD, prenant parti contre la taxe carbone, a été vivement
critiqué, y compris par la politicologue Kathryn Harrison, les économistes
Nancy Olewiler, David Green, John Richards et Mark Jaccard, ainsi que
par des environnementalistes, dont Susan Howatt du B.C. Sierra Club et
Andrea Reimer du Comité des régions sauvages, ainsi que par des groupes
progressistes, comme le Centre canadien de politiques alternatives (Beatty
et The Canadian Press 2008 ; Green, Harrison, Richards et Olewiler 2008 ;
Bailey 2008a ; Dowd 2008). Mme Reimer, en particulier, affirmait avoir
reçu des communications de la part de membres du NPD exprimant leur
désaccord au sujet de la position de leur parti sur la taxe carbone (Bailey
2008a). Le sondeur Evi Mustel affirmait que l’opposition à la taxe carbone
Un climat démocratique ? 71

du NPD pouvait inciter certains de ses partisans à voter en faveur du Parti

vert (Bailey 2008a).
La réponse du Premier ministre Campbell aux critiques du NPD est survenue
le même jour que les déclarations de la chef du NDP, alors qu’il visitait la
ville de Cranbrook dans la circonscription d’East Kootenay (Hunter 2008b).
Le Premier ministre a soutenu que la campagne de Mme James était trom-
peuse et que la situation financière des « familles ordinaires » s’améliorerait
du fait de la nouvelle taxe carbone et que « nous avons l’obligation pour
nos enfants et nos petits-enfants de commencer à agir [pour lutter contre
le changement climatique] » (Hunter 2008b, notre traduction). L’idée que
les familles ordinaires seraient avantagées par la taxe carbone fut d’ailleurs
reprise par le nouveau ministre des Finances, Colin Hansen (Hunter 2008c).
Un sondage d’Ipsos Reid mené en juin 2008 semblait indiquer que le
message du Premier ministre Campbell et du ministre Hansen avait eu un
impact limité puisque 71 % (± 3,7 %, 19/20) des électeurs interrogés entre le
11 et le 16 juin 2008 croyaient que leur situation financière ne s’améliorerait
pas après la mise en œuvre de la taxe carbone (Fowlie 2008b). Dans le même
sondage, l’opposition globale à la taxe sur le carbone était estimée à 59 %
(± 3,7 %, 19/20) (Fowlie 2008b). Cette opinion négative se manifestait
malgré l’intention du gouvernement de la Colombie-Britannique d’utiliser
les revenus générés par la mesure pour réduire les impôts des particuliers
et des entreprises et la promesse d’un dividende climatique sous la forme
d’un paiement unique de 100 $ par résident de la province. Initialement
promis par la ministre des Finances Carole Taylor, le dividende climatique
avait été envoyé à 3,9 millions des 4,3 millions de Britanno-Colombiens
(Hunter 2008c) quelques jours avant l’entrée en vigueur de la taxe carbone,
fin juin 2008. Selon le ministre Hansen, ce dividende visait à démontrer
que la taxe carbone aurait un impact positif sur la situation financière de
« presque toutes les familles » (Mehler Paperny 2008a).
En juillet 2008, les libéraux ont renouvelé leur tentative de promouvoir la
taxe carbone auprès des électeurs de Colombie-Britannique. Le Premier
ministre Campbell soutenait qu’en raison des mesures fiscales associées
à la taxe sur le carbone, « … les entreprises de la Colombie-Britannique
paieront le plus faible impôt corporatif de toutes les juridictions du G8 »,
et il ajoutait : « alors que nous agissons de manière responsable en faveur de
la protection du climat, nous mettons également la Colombie-Britannique
dans une position plus compétitive » (cité par Fowlie 2008c, notre traduc-
tion). En utilisant le revenu de la taxe sur le carbone, le taux d’imposition
72 Démocratie et politiques publiques

des sociétés de la Colombie-Britannique avait été réduit de 1 % (de 12 à

11 %) le 1er juillet et devait continuer à baisser à 10 % en janvier 2011
(Fowlie 2008c). En conjonction avec l’impôt fédéral sur les sociétés, le taux
d’imposition global de la Colombie-Britannique passait de 26,5 % en 2011
à 25 % en 2012 : un niveau, selon Premier ministre Campbell, qui plaçait
la province devant l’Italie, le pays où l’impôt sur les sociétés était le plus
faible parmi les pays du G8 (Fowlie 2008c). Le critique des finances du
NPD, Bruce Ralston, commentant le point de presse du Premier ministre
Campbell, affirma que son intervention était « la mesure de son désespoir
[et qu’elle visait] à trouver une justification pour ce qui est clairement une
politique largement impopulaire auprès non seulement du grand public,
mais aussi des secteurs d’activités importants » (cité par Fowlie 2008c, notre
traduction). M. Ralston suggéra également à cette occasion que, bien que
la taxe carbone fût neutre sur le plan des revenus pour l’ensemble de la
province, de nombreuses entreprises en subiraient les impacts négatifs, et
ce, même si les taux corporatifs diminuaient (Fowlie 2008c).

Troisième cycle : les élections fédérales de 2008

(septembre-octobre 2008)
Le troisième cycle d’attention concernant la taxe carbone a eu lieu lors de
la campagne électorale fédérale de 2008, du 7 septembre au 14 octobre.
Quelques semaines avant la mise en œuvre de la taxe carbone en Colombie-
Britannique, Stéphane Dion, alors chef du Parti libéral du Canada, avait
proposé une taxe carbone neutre sur le plan fiscal surnommée le Tournant
vert (en anglais, Green Shift) (Spector 2008). L’idée d’une taxe carbone à
l’échelle nationale fut rapidement critiquée par le NPD fédéral et le Parti
conservateur (Spector 2008 ; Bailey 2008b). À partir de juin 2008, les
conservateurs ont lancé une série d’annonces attaquant la proposition des
libéraux qu’ils avaient surnommée, entre autres, « Dion’s Tax on Everything »
(Bailey 2008b). La taxe carbone proposée par les libéraux fédéraux semblait
inspirée par celle adoptée par la Colombie-Britannique. Le Premier ministre
Campbell a alors exprimé la crainte que les électeurs confondent la propo-
sition des libéraux fédéraux, et ses critiques, avec la taxe carbone que son
gouvernement avait mise en place, et a réaffirmé que cette dernière ne
servirait pas à augmenter les recettes fiscales de la province, et qu’elle serait
donc neutre sur le plan des revenus (Bailey 2008).
Un climat démocratique ? 73

La proposition des libéraux fédéraux posait un problème supplémentaire

pour le gouvernement Campbell. Si le Tournant vert était mis en œuvre, le
gouvernement de la Colombie-Britannique craignait un dédoublement des
efforts de la province et de ceux du gouvernement fédéral. M. Dion aurait
ainsi assuré au Premier ministre Campbell que les deux mesures seraient
harmonisées (Bailey 2008c).

Quatrième cycle : les élections en Colombie-Britannique en 2009

Un quatrième cycle d’attention débuta lors des élections en Colombie-
Britannique en 2009, du 14 avril au 12 mai. Lors de son discours de
nomination officiel, la chef néo-démocrate Carole James renouvela son
engagement à supprimer la taxe carbone et proposa un plan en six points
afin de réduire les émissions de GES, notamment : 1) l’interdiction de
produire l’électricité au charbon ; 2) des incitatifs fiscaux pour les voitures
hybrides ; 3) des programmes de conservation de l’énergie ; 4) des investisse-
ments supplémentaires dans le transport en commun ; 5) des contrôles plus
sévères sur les émissions de l’industrie pétrolière et gazière, y compris une
redevance sur le brûlage du gaz naturel ; ainsi que 6) la prise en compte des
émissions de GES dans les projets de transport public (The Canadian Press
2009 ; Hume 2009). La possibilité d’adopter un système de plafonnement
et d’échange de droits d’émission, qui aurait généré des revenus addition-
nels de 250 millions de dollars dans la province d’ici 2012, a également été
mentionnée par Mme James (The Canadian Press 2009). Le plan du NPD
pour lutter contre les changements climatiques, en particulier la proposi-
tion d’abroger la taxe carbone, fut de nouveau sévèrement critiqué par les
groupes environnementaux, y compris l’Institut Pembina, la Fondation
David Suzuki et Forestethics ainsi que par des universitaires tels que Mark
Jaccard (Mason 2009). Tout en dénonçant l’élimination de la taxe carbone,
les environnementalistes et certains universitaires ont également souligné
qu’il faudrait plusieurs années avant que le système de plafonnement et
d’échange proposé par le NPD soit mis en œuvre (The Canadian Press
2009). Parallèlement, Mark Jaccard a critiqué le plan du NPD en affirmant
qu’il était peu probable qu’il atteigne les objectifs ambitieux de réduction
des GES de la province, car il laisserait 65 % des émissions de GES de la
province exemptées du prix du carbone, pourrait entraîner 30 000 pertes
d’emplois directes et 60 000 indirectes (The Canadian Press 2009). Les
groupes environnementaux affirmèrent également que le plan du NPD était
dommageable pour l’économie de la province (Hunter 2009).
74 Démocratie et politiques publiques

Résultats électoraux et impacts sur la taxe carbone

de la Colombie-Britannique
Les élections de 2009 se soldèrent par une nouvelle majorité pour le Parti
libéral, qui remporta 49 sièges sur un total de 85, permettant au Premier
ministre Campbell de former un troisième gouvernement majoritaire d’af-
filée. Il est difficile d’affirmer avec certitude que la prise de position des
néo-démocrates de Colombie-Britannique contre la taxe carbone ait été le
facteur déterminant de la défaite du NPD. Cependant, la prise de position du
NPD a certainement contribué à lui aliéner ses alliés traditionnels, notam-
ment dans les milieux universitaires, environnementaux et progressistes. Il
n’est donc pas surprenant de constater que, peu après les élections de 2009,
le parti avait changé sa position (CBC News 2009b). Lors des élections
suivantes en Colombie-Britannique en 2013, le NPD a soutenu la taxe sur
le carbone, tout en faisant valoir qu’elle ne devrait plus être neutre sur le
plan des recettes mais plutôt que ses revenus devraient être utilisés pour
investir dans des mesures visant à réduire les émissions de GES, comme
le transport en commun (Fowlie 2013). Le NPD continua également de
prôner l’application de la tarification du carbone sur les procédés industriels
(Fowlie 2013).

Les élections ontariennes de 2011

Les élections ontariennes de 2011, tenues le 6 octobre, ont opposé le Parti
libéral dirigé par le Premier ministre Dalton McGuinty, au pouvoir depuis
octobre 2003, au parti progressiste conservateur dirigé par Timothy Hudak,
nouvellement élu à la tête du parti consécutivement à la défaite de John
Tory lors des élections de 2007, et au parti néo-démocrate dirigé par Andrea
Horwath.
Avant les élections de 2011, l’Ontario œuvrait depuis plusieurs années à
mettre en place un système de plafonnement et d’échange de droits d’émis-
sion ; la province avait joint la Western Climate Initiative, un partenariat
initié par la Californie visant la mise en place d’un marché régional de droits
d’émission en 2008, à l’instar de la Colombie-Britannique, du Québec et
du Manitoba. La province avait d’ailleurs signé une entente bipartite sur
ce sujet avec le Québec. L’Ontario avait également adopté une approche
ambitieuse dans le domaine des politiques énergétiques, avec l’adoption en
2009 de la Loi sur l’ énergie verte, qui incluait un tarif de rachat garanti pour
l’énergie renouvelable et octroyait une généreuse subvention aux produc-
teurs d’énergies renouvelables, en particulier dans le domaine de l’énergie
Un climat démocratique ? 75

solaire. La province décida également de se départir de ses centrales au

charbon. Bien que ces deux dernières décisions aient été controversées, les
partis d’opposition ont porté relativement peu d’attention aux efforts du
gouvernement libéral d’instaurer un mécanisme de tarification du carbone.
Bien qu’il ne s’agît pas d’un enjeu central de la campagne, la question de la
tarification du carbone avait émergé lors des élections ontariennes de 2011
lorsque le candidat libéral Dave Levac, adjoint parlementaire au ministre
de l’Énergie, avait déclaré qu’une taxe sur le carbone était envisagée par
le gouvernement lors d’un entretien par Internet auquel il participait le
21 septembre 2011. En réponse à une question sur la possibilité que les libé-
raux mettent en œuvre une taxe sur le carbone, M. Levac avait répondu par
l’affirmative, disant qu’une telle mesure était effectivement considérée (Taber
et Mackrael 2011). Les commentaires de M. Levac avaient été rapidement
repris par la campagne des conservateurs qui avaient diffusé une publicité
négative en ligne. Pourtant, la campagne libérale rejeta rapidement cette
idée, et M. Levac publia un communiqué admettant « [qu’il] avait confondu
un programme de plafonnement et d’échanges de droits d’émission avec
une taxe sur le carbone » (Taber et Mackrael 2011, notre traduction). Cela
ne dissuada pas le chef conservateur Tim Hudak de citer la taxe carbone
évoquée par M. Levac comme un autre exemple de la volonté des libéraux
de l’Ontario d’augmenter les taxes, alors que leur parti s’était engagé à ne
pas le faire (Taber et Mackrael 2011). Bien que le parti libéral ait rapidement
publié une déclaration affirmant que le candidat s’était mal exprimé et que le
gouvernement travaillait à la mise en œuvre d’un système de plafonnement
et d’échanges depuis plusieurs années, les conservateurs progressistes ont
néanmoins utilisé cet enjeu pour mobiliser leur base électorale et renforcer
leur narratif de campagne à l’endroit des libéraux.

Résultats électoraux et impacts sur la tarification

du carbone en Ontario
Malgré des sondages initialement défavorables, le gouvernement McGuinty
arriva tout de même à former un gouvernement minoritaire, contrôlant
53 des 107 sièges de l’Assemblée législative de l’Ontario. Pour leur part, les
conservateurs virent augmenter à la fois leur nombre de sièges et le pour-
centage de votes exprimés en leur faveur. Peu de temps après l’élection,
le ministre libéral de l’Énergie, Chris Bentley, déclara que la province ne
mettrait finalement pas en œuvre le système d’échanges de droits d’émission.
Au-delà de la brève controverse électorale, cette décision a été prise dans un
76 Démocratie et politiques publiques

contexte de hausse des prix de l’électricité, un enjeu électoral omniprésent

en Ontario. Cette augmentation s’explique par plusieurs facteurs, incluant
l’impact du tarif de rachat garanti pour l’énergie renouvelable et la décision
d’éliminer les centrales au charbon qui fournissaient de l’électricité à faible
coût à la province. Contrairement au Québec, une partie importante de
l’électricité de l’Ontario était produite par des énergies fossiles (gaz naturel
et charbon), proportion qui a été fortement réduite depuis. La mise en œuvre
de la tarification du carbone aurait donc eu, à l’époque, un impact sur le
coût de l’électricité en Ontario, ce qui n’était pas le cas pour le Québec.
C’est ce qui expliquerait, dans le contexte d’un gouvernement minoritaire et
étant donné la sensibilité des électeurs à la question des tarifs énergétiques,
la décision de surseoir à la mise en œuvre de la tarification du carbone.
Dans l’ensemble, les élections ontariennes de 2011 ont été un tournant pour
l’élaboration des politiques portant sur le changement climatique dans la
province, alors que celle-ci s’apprêtait à mettre en œuvre un marché du
carbone. Bien sûr, cette controverse fut de courte durée, comparativement
à la situation vécue en Colombie-Britannique. Cependant, dans le contexte
de la hausse des prix de l’énergie et d’un gouvernement minoritaire, cela a
eu pour effet de bloquer l’évolution de la tarification du carbone jusqu’après
l’élection de 2015, lors de laquelle les libéraux ont obtenu un mandat
majoritaire.

Les élections québécoises de 2012

Déclenchée le 1er août avec un scrutin prévu pour le 4 septembre, la
campagne électorale québécoise de 2012 s’est déroulée alors que le Parti
libéral du Québec (PLQ) mené par Jean Charest, au pouvoir depuis 2003,
était confronté à plusieurs affaires liées à la gestion de l’État et au système
judiciaire, et ce, dans le contexte de l’émergence d’un nouveau parti poli-
tique, la Coalition Avenir Québec (CAQ), dirigé par François Legault. Le
Parti québécois était, pour sa part, dirigé par Pauline Marois. Au cours des
mois précédant l’élection de 2012, l’attention de la plupart des médias se
focalisait sur la gestion, par le gouvernement libéral, de la « crise étudiante »,
un mouvement de contestation étudiant qui avait paralysé bon nombre
d’institutions d’enseignement dans la province.
Contrairement à la situation prévalant dans les autres provinces, l’enjeu
de la tarification du carbone n’a pas fait l’objet de controverses, autant
durant les élections que durant les sessions parlementaires. C’est également
l’observation que l’on peut faire pour la campagne de 2007 qui avait mené
Un climat démocratique ? 77

à un gouvernement minoritaire libéral, et pour la campagne de 2008, qui

avait réinstallé au pouvoir le PLQ, mais cette fois-ci avec une majorité,
ou pour celle de 2012. Cela s’explique par le fait que, contrairement à la
situation prévalant en Ontario ou en Colombie-Britannique, il existe un
consensus sur la tarification du carbone au Québec, malgré l’arrivée de la
CAQ. À l’occasion de la campagne de 2012, François Legault avait même
été jusqu’à déclarer : « [je] pense que ça fait un consensus au Québec qu’on
doit atteindre les cibles qui ont été fixées [en matière de réduction des gaz à
effet de serre]. Je pense que les budgets ont été mis de côté [à cette fin] par
le gouvernement Charest » (Auger 2012).
Durant la campagne de 2012, tous les partis provinciaux convenaient que
le Québec devait réduire ses émissions de GES, bien que certaines forma-
tions politiques, comme Québec Solidaire, eussent proposé des objectifs
plus ambitieux (soit une baisse de 40 % des émissions de GES par rapport
à 1990 d’ici 2020), tandis que le PQ et le CAQ proposaient une réduction
de 25 %, ce qui n’était que légèrement plus ambitieux que la cible inscrite
dans le programme du PLQ, soit une baisse de 20 % (Pineau 2008). En
ce qui concerne la tarification du carbone, le PLQ avait annoncé un plan
d’action de 2,7 milliards de dollars, financé par le nouveau système de
plafonnement et d’échange de droits d’émission (Brousseau-Pouliot 2012).
Le candidat vedette du PQ, Jean-François Lisée, qui devait devenir chef
de la formation politique après le départ de Pauline Marois, avait proposé
d’étendre la taxe carbone québécoise de l’époque, la redevance annuelle
au Fonds vert (Desplanques 2012), mais cette proposition a attiré très peu
d’attention. Le 25 août, Le Devoir a publié un article, également paru dans
Le Monde, sur les difficultés du marché européen du carbone, causées par la
chute abrupte du prix des crédits d’émissions en raison à la fois de la sural-
location de crédits gratuits et du ralentissement économique. Cependant,
aucune association n’a été faite avec les efforts du gouvernement du Québec
de mettre en place un système similaire.
Peu de temps après le vote du 4 septembre, l’attention des médias québécois
s’est tournée vers les politiques fédérales en matière de changement clima-
tique. Le gouvernement conservateur tentait alors de recadrer la proposition
du NPD, à présent sous la direction de Thomas Mulcair, dans le dossier des
changements climatiques, soit un système de plafonnement et d’échange
de droits d’émission, comme étant « …a job killing carbon tax » (une taxe
carbone tueuse d’emplois) (Buzzetti et Vastel 2012 ; Giroux 2012 ; Cornel-
lier 2012). Encore une fois, commentateurs et journalistes ne firent pas de
parallèle avec la situation du Québec.
78 Démocratie et politiques publiques

En fait, il a fallu attendre le 22 septembre 2012, plus de deux semaines

après la campagne électorale, pour assister à une couverture médiatique
intense de la mise en œuvre prochaine du marché du carbone. À cette
occasion, Carol Montreuil, vice-président de la division Est de l’Institut
canadien du pétrole (aujourd’hui l’Association canadienne des carburants)
avait exprimé ses inquiétudes quant à l’impact du système d’échange de
droits d’émission après 2015, au moment où devait débuter la deuxième
étape de sa mise en œuvre. Au cours de celle-ci, le système devait être élargi
pour couvrir les émissions de GES liées au transport, ce qui a effectivement
été fait. Pour ce faire, les distributeurs de produits pétroliers ont été ciblés
et contraints d’acheter des droits d’allocation pour couvrir les émissions
générées par l’utilisation de leurs produits. M. Montreuil, qui représente
ces distributeurs, a fortement critiqué l’inclusion des émissions de GES liées
au transport dans le marché, affirmant que le gouvernement se trompait de
cible et avertissant que les distributeurs demanderaient aux consommateurs
de payer la facture (Mercure 2012a). Par ailleurs, les médias rapportèrent
que la société minière Raglan, qui mène d’importantes opérations dans le
nord du Québec, se retrouvait également dans une situation difficile en
raison de la mise en œuvre du marché d’émission québécois. Afin de générer
de l’électricité pour ses opérations, l’entreprise a déclaré qu’elle émettait
entre 125 et 165 kilotonnes de GES annuellement, bien au-delà du seuil
de 25 kilotonnes fixé pour l’inclusion des installations industrielles dans le
système de plafonnement et d’échange de droits d’émission. Par conséquent,
la société Raglan devait acquérir des quotas d’émissions pour un coût total
estimé à 25 millions de dollars entre 2012 et 2020. Afin de réduire ses coûts
de conformité, l’entreprise envisageait d’installer des éoliennes (Mercure
2012e), un projet qui fut par la suite réalisé avec l’aide de l’État québécois.
D’autres histoires publiées dans les médias québécois ont porté sur les entre-
prises et les personnes qui s’attendaient à bénéficier du marché du carbone,
y compris les spéculateurs (Mercure 2012b), ainsi que sur les institutions
financières québécoises qui avaient créé une nouvelle organisation pour
soutenir leurs activités liées aux transactions de droits d’émission, la Coop
Carbone (Mercure 2012c, 2012d). Le fait marquant ici est l’absence de
participation des partis politiques au débat, notamment les partis d’oppo-
sition, ce qui illustre bien le consensus inter-partisan sur la tarification du
carbone prévalant au Québec à cette période.
Un climat démocratique ? 79

Résultats électoraux et tarification du carbone au Québec

Le Parti québécois dirigé par Pauline Marois devait remporter l’élection
mais forma un gouvernement minoritaire, le deuxième en peu de temps
puisque les libéraux avaient également obtenu un mandat minoritaire en
2007. Cependant, le gouvernement du PQ fut de courte durée et le Parti
libéral du Québec, dirigé par Philippe Couillard, revint au pouvoir en
2014. Cependant, malgré ces nombreuses transitions et les changements
de direction survenus à la tête des partis politiques, la mise en œuvre de
la tarification sur le carbone au Québec se poursuivit telle qu’initialement
planifiée par le gouvernement libéral de Jean Charest en 2006, avec un
système de plafonnement et d’échange lancé en 2013, lié à la Californie
en 2015, et succédant à une modeste taxe sur le carbone mise en œuvre en
2007. Le marché des droits d’émission d’abord annoncé et préparé sous
la bannière du Parti libéral fut donc déployé durant le bref gouvernement
minoritaire du Parti québécois, ce qui représente une étonnante continuité
en matière de tarification du carbone.

Conclusion
Dans ce chapitre, il a été établi que trois des gouvernements des quatre
provinces canadiennes les plus populeuses, dotées d’une solide capacité
administrative en changements climatiques, ont adopté la tarification sur le
carbone à un moment où cette idée était encore relativement impopulaire.
Ce faisant, les gouvernements provinciaux ont fait preuve de leadership tout
en montrant peu de déférence envers l’opinion publique sur cette question.
Cependant, il faut également souligner qu’après avoir fait l’expérience d’une
taxe sur le carbone, la majorité des électeurs de la Colombie-Britannique et
les partis d’opposition se sont rangés derrière la position du gouvernement
sur cette question.
Cependant, la diffusion des idées associées à la tarification du carbone et
aux approches économiques en réglementation environnementale a été
plus importante pour expliquer l’adoption de la tarification du carbone ; ce
changement paradigmatique avait débuté sur la scène internationale dès le
rapport Brundtland de 1987 sur le développement durable, puis a évolué
au rythme des conférences internationales majeures sur l’environnement
et les changements climatiques, de Rio en 1992 à Paris en 2015 (Bernstein
2001 ; Houle 2015). Ce paradigme, parfois appelé l’environnementalisme
libéral, fait la promotion d’un ensemble d’instruments de marché pour
80 Démocratie et politiques publiques

lutter contre la pollution, incluant la tarification du carbone. L’environne-

mentalisme libéral domine à la fois les discussions au niveau international,
dans la société civile et le milieu de la recherche, et les processus d’élabo-
ration des politiques de réduction des GES, malgré les critiques et certains
mouvements de résistance.
Cependant, nous avons montré, en présentant le cas des élections ontariennes
de 2011, qu’un gouvernement minoritaire peut être plus sensible à l’opinion
publique et aux critiques des partis d’opposition quant à la tarification du
carbone. À notre avis, c’est ce qui explique la décision du gouvernement
de l’Ontario de remettre à plus tard la mise en œuvre de la tarification du
carbone après l’élection d’un gouvernement minoritaire libéral en 2011, une
politique seulement reprise en 2015 à la suite de l’élection d’un gouvernement
libéral majoritaire à Queens’ Park. Cependant, nous observons également
qu’un gouvernement minoritaire, comme celui du Québec après les élections
de 2007 ou de 2012, peut faire des avancées en matière de tarification du
carbone. Cependant, pour ce faire, il devra disposer de l’appui, sinon expli-
cite, du moins tacite, des partis d’opposition. Privés d’une représentation au
sein de l’échiquier politique, les opposants à la tarification du carbone se
retrouvent alors marginalisés, comme ce fut le cas des groupes s’opposant à
la mise en place d’un marché réglementaire du carbone au Québec.
Bien que ce chapitre se soit contenté d’explorer l’impact de la saillance de
la tarification du carbone et du rôle joué par le contrôle législatif gouver-
nemental sur l’adoption de cette politique, notre conclusion principale,
à savoir que le gouvernement ontarien en situation minoritaire a été plus
réactif à l’opinion publique et aux partis d’opposition que les gouvernements
provinciaux en situation majoritaire, concorde avec d’autres études réalisées
sur la formulation des politiques publiques en contexte de gouvernement
minoritaire (Pétry et Harmatz 1995 ; Tellier 2006 ; Russel 2008 ; Dufresne et
Nevitte 2012). C’est notamment le cas des études comparatives qui montrent
que l’opinion publique tend à influencer le plus les décideurs publics dans
les pays qui font couramment l’expérience de gouvernements minoritaires,
comme ceux qui utilisent le mode de scrutin proportionnel (Binzer Hobolt
et Klemmemsen 2005, 2008).
Le fait que l’opinion publique ne soit pas, en l’absence de controverse et
de gouvernement minoritaire, un facteur déterminant dans la décision
des instances gouvernementales d’adopter la tarification sur le carbone ne
veut pas dire que les administrations publiques ne seront pas attentives à la
réaction de l’opinion publique et du secteur privé lors de la mise en œuvre
de cet instrument. Au contraire, la mise en œuvre des taxes carbone et des
Un climat démocratique ? 81

marchés d’émission dans les provinces canadiennes a suscité un vif débat,

tant dans le milieu universitaire et dans celui des affaires, que dans la
société civile et les partis politiques. D’ailleurs, l’avenir de la tarification du
carbone pourrait bien être au centre des prochaines élections en Colombie-
Britannique et en Alberta, alors que les succès et les difficultés du marché du
carbone au Québec et en Ontario font fréquemment la Une des journaux. La
même observation pourrait être faite au niveau fédéral où le cadre fédéral de
tarification sur le carbone suscite un intérêt continu. Dans un tel contexte,
la résilience des instruments de tarification carbone pourrait dépendre de
la réactivité des gouvernements et de leur capacité à tenir compte de la
rétroaction provenant du public en général, de la société civile et du secteur
privé. À ce propos, le nombre de groupes et d’organisations s’intéressant à la
tarification du carbone ne cesse d’augmenter. La communauté des décideurs
s’intéressant aux politiques climatiques inclut maintenant les Premières
nations, les groupes sociaux luttant contre la pauvreté et un nombre croissant
d’organismes formant des partenariats entre la société civile, les entreprises
et les universitaires. Ces rétroactions, positives et négatives, fournissent des
informations importantes pour les gouvernements pouvant les assister dans
la mise en œuvre de la tarification du carbone, par exemple en identifiant
les problèmes ainsi que les groupes, secteurs économiques et communautés
vulnérables qui auront besoin d’assistance pour effectuer la transition vers
une économie à faible émission de carbone.

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CHAPITRE 4

La participation électorale comme

manifestation de la résistance à la taxation
Le cas des municipalités québécoises (2005-2013)

Jérôme Couture

Introduction
Il y a de fortes raisons de croire que la résistance à la taxation existe depuis
que les autorités politiques imposent des taxes (Burg 2004). D’ailleurs, cette
résistance a pu jouer un rôle dans l’effondrement de plusieurs empires comme
en Égypte, à Rome, en Espagne et chez les Aztèques (Kirchler 2007). De
nombreuses révoltes furent déclenchées en raison d’un ressentiment face à
la fiscalité ou bien par un refus pur et simple de l’impôt. La Magna Carta,
la Révolution américaine et la Révolution française sont des exemples
d’événements historiques qui trouvent leur racine dans une révolte fiscale
(Burg 2004). Il n’est donc pas dénué de sens d’avancer que les institutions
démocratiques pourraient être le fruit de la créativité politique des élites en
réponse à cette résistance à la taxation (Markoff 1996 ; Ardant 1965). On
retrouve d’ailleurs un écho de cette idée dans la célèbre maxime anglaise
« no taxation without representation ». En effet, les études sociohistoriques
montrent bien la pertinence du concept de résistance à la taxation pour
interpréter les luttes de pouvoir qui ont mené à l’avènement des régimes
démocratiques (Ardant 1976 ; Hibbs et Madsen 1981).
88 Démocratie et politiques publiques

Toutefois, peu d’études s’intéressent empiriquement à l’effet de cette résis-

tance à la taxation sur les politiques budgétaires actuelles (Leroy 2003).
Ce chapitre vise à combler pareille lacune. En effet, si l’on reprend le cadre
théorique d’Hirchsman (1970), il est vrai que la fiscalité contemporaine
favorise davantage la sortie du contribuable au moyen de l’évitement fiscal
plutôt qu’une prise de parole se manifestant par une forme de sanction à
l’encontre des autorités en place (Blanchette 2009). Valdimer O. Key (1949 :
527) a écrit que les politiciens n’ont pas véritablement de contraintes insti-
tutionnelles qui les forceraient à s’intéresser aux groupes de citoyens qui ne
votent pas. Mais qu’arrive-t-il si au contraire les citoyens votent massivement ?
En outre, comment explique-t-on la variation de la mobilisation électorale ?
Cela aurait-il justement un lien avec la résistance à la taxation ? Pour résumer
cette idée, les citoyens et citoyennes se mobiliseraient peut-être davantage
au sein des juridictions où la taxation est la plus importante.
Dans ce chapitre, nous nous intéressons à la participation électorale en
tant que manifestation de la résistance à la taxation. Nous évaluons l’effet
de la participation électorale sur l’évolution du taux de taxation dans les
municipalités québécoises entre 2005 et 2013. Plus précisément, ce chapitre
teste deux hypothèses qui seront empiriquement confirmées. D’abord, 1) la
participation électorale est plus importante lorsque le taux de taxation est
plus élevé ; ensuite, 2) plus la participation électorale est élevée, plus le taux
de taxation aura tendance à diminuer au cours du mandat politique suivant.

Revue des travaux sur la participation électorale

et la démocratie
La représentation démocratique peut être atteinte de deux façons ; par des
représentants qui agissent comme des mandataires de l’opinion de leurs
électeurs ou au moyen d’un mécanisme de reddition de comptes (Przeworski
et al. 1999). La réactivité des élus aux préférences des citoyens et leur
imputabilité politique sont deux concepts clés de la théorie démocratique
(Gerstlé 2003). Selon ces principes, les élus devraient mettre en œuvre les
politiques préférées par les électeurs. Au moment des élections, les électeurs
devraient récompenser ou punir les élus sur la base de ce dernier critère. La
correspondance entre la performance de l’action publique et les attentes des
citoyens est donc l’élément central du lien représentatif. L’élection s’avère
l’institution privilégiée assurant cette coordination. La participation élec-
torale en est donc le moteur.
La participation électorale comme manifestation de la résistance à la taxation 89

Deux raisons peuvent expliquer en quoi la participation électorale peut avoir

un lien avec les résultats des politiques publiques. Premièrement, parce que
les électeurs choisissent des représentants qui partagent leurs préférences.
Ainsi, les préférences des décideurs, choisis par les électeurs, devraient se
manifester dans le choix des politiques publiques qu’ils mettent en œuvre.
Deuxièmement, parce que les élus sont sensibles aux préférences des citoyens
dans l’objectif d’assurer leur réélection (Griffin et Newman 2005). En effet,
sur la base de modèles inspirés par celui de Downs (1957), les politiques
publiques devraient donc correspondre aux préférences des votants. Cela
aurait pour corollaire que les politiques en dissonance avec ces mêmes
préférences devraient conduire à la défaite du gouvernement sortant.
À ce sujet, Martin et Claiborne (2013 : 59) ne recensent que très peu d’études
ayant réussi à lier empiriquement la participation électorale à des résultats
électoraux. Par exemple, dans le contexte américain, au niveau des États et
des municipalités, la participation est corrélée aux résultats des élections et
nuit aux chances du candidat sortant (Hajnal et Trounstine 2005 ; Martin
2003). Pacek et Radcliff (1995) arrivent à la même conclusion à partir d’un
panel d’élections nationales. Couture et Breux (2018) arrivent également à la
même conclusion dans le cas des municipalités québécoises. La participation
électorale est plus importante lorsqu’il s’agit de sanctionner le gouvernement
en place. Ce résultat a probablement un lien avec le choix des politiques
mises en œuvre par ces gouvernements. De quelle manière la participation
électorale est-elle liée aux résultats des politiques publiques ?

Participation et politiques publiques

Les études qui établissent un lien entre la participation électorale et la varia-
tion dans la mise en œuvre des politiques publiques sont elles aussi assez
rares (Anzia 2015). Button (1989) examine six communautés floridiennes
entre 1950 et 1980. Il constate que l’inscription des électeurs afro-américains
et l’augmentation de leur participation électorale suivant l’adoption de la
Loi sur les droits de vote sont corrélées avec une augmentation des services
publics. De leur côté, Hill et Leighley (1992) constatent que la participation
électorale supérieure chez les citoyens ayant un statut socioéconomique
élevé dans un État américain est associée à des politiques sociales moins
généreuses dans ces mêmes États. De son côté, Anzia (2014) montre que les
syndicats d’enseignants ont une présence plus importante dans les districts
scolaires présentant un faible taux de participation. La présence syndicale est
90 Démocratie et politiques publiques

également corrélée avec des conditions de travail favorables aux enseignants

des écoles publiques.
D’autres auteurs ont plutôt cherché une relation inverse. Les politiques
publiques influencent-elles la participation électorale ? À ce sujet, Percival
et al. (2007) montrent que dans les États américains, les enjeux électoraux
deviennent plus saillants lorsque les taxes et les dépenses publiques sont
élevées. En conséquence, les électeurs seraient plus attentifs aux signaux
envoyés par les candidats. Ils seraient alors davantage susceptibles de parti-
ciper au scrutin. Cette découverte pourrait s’expliquer par le fait que les
électeurs sont alors mieux informés. En effet, les dépenses publiques et les
taxes pourraient être vues comme un raccourci informationnel, aussi appelé
heuristique, par lequel les électeurs peuvent accéder à une information
pertinente pour l’exercice du vote grâce à leur expérience et à leur exposition
quotidienne aux actions de l’État (Schneider et al. 1999). Breux, Couture et
Goodman (2017) arrivent à des conclusions similaires pour les municipalités
québécoises. Ils montrent que le niveau de dépenses publiques et le niveau
de taxation sont corrélés à la participation électorale.

Impôt foncier et résistance à la taxation

Les taxes sur les biens immobiliers, aussi appelées « taxes foncières », sont la
priorité politique des élus locaux au Canada (Goodman et Lucas 2016). La
taxe foncière est aussi la principale assiette fiscale des municipalités cana-
diennes (Slack et Bird 2015). Dans une perspective comparative, le Canada
est d’ailleurs l’un des pays qui utilise le plus ce mode de financement, qui
est pour une large part la prérogative des municipalités (voir tableau 1). De
ce fait, la taxation foncière et son évolution pourraient-elles être liées à la
participation électorale au niveau municipal ?
La taxe foncière a certaines vertus pour les gouvernements locaux. D’abord,
il est difficile de se soustraire à cet impôt puisque la propriété d’un bien
immobilier est immuable. Par exemple, l’assiette fiscale que constitue une
propriété ne peut pas se déplacer en réponse à une hausse de la taxation.
Cela rend l’évasion fiscale pratiquement impossible pour ce type de taxe.
Ensuite, la propriété est visible donc connue des autorités publiques et le
propriétaire est facilement identifiable à partir des registres.
La participation électorale comme manifestation de la résistance à la taxation 91

Tableau 1 Taxe foncière en pourcentage du PIB

Pays 1965 1975 1985 1995 2005 2010

CANADA 3,1 2,7 2,6 3,2 2,7 3,1

Allemagne 0,5 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5

Australie 1,4 1,3 1,3 1,3 1,4 1,4

Belgique 0.0 0,2 0,3 0,4 0,4 1,2

Danemark 1,5 1,5 0,9 1,0 1,1 1,4

États-Unis 3,4 3,2 2,5 2,8 2,9 3,0

Finlande 0,0 0,0 0,1 0,5 0,5 0,7

France 0,7 1,1 1,5 1,9 2,1 2,5

Grèce 0,0 0,0 0,1 0,2 0,1 0,1

Irlande 3,9 2,2 0,9 1,3 1,4 1,9

Italie 0,4 0,0 0,0 0,8 0,8 0,6

Japon 0,9 1,2 1,6 2,1 2,0 2,1

Norvège 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2 0,3

Royaume-Uni 3,4 3,8 3,8 3,0 3,3 3,4

Suède 0,0 0,0 0,4 0,8 0,9 0,8

Suisse 0,1 0,2 0,1 0,1 0,2 0,1

Source : OCDE (2012)

D’ailleurs la loi québécoise sur les cités et villes (L.R.Q. C-19) permet aux
municipalités de procéder au recouvrement des taxes impayées au moyen
de la vente des immeubles pour non-paiement des taxes. Cette méthode de
recouvrement ne nécessite aucun jugement préalable. Un propriétaire qui
ne paie pas ses taxes sera forcé de vendre sa propriété aux enchères pour
payer la municipalité. L’évasion fiscale est donc totalement impossible.
L’expression des préférences par la sortie étant difficile, la seule possibilité
pour un citoyen de signaler son mécontentement envers la fiscalité est
donc la parole qui pourrait se manifester par l’intermédiaire des urnes. En
démocratie, la parole s’exprime très souvent par une sanction électorale et
par une participation électorale accrue de la part des citoyens mécontents.
92 Démocratie et politiques publiques

Il est vrai que Tiebout (1956) a fait la démonstration théorique que les gouver-
nements locaux sont plus efficients que les gouvernements nationaux pour
déterminer l’allocation des ressources publiques. Les citoyens, en « votant
avec leurs pieds », peuvent choisir le niveau de taxation et de dépenses
publiques qui coïncide avec leurs préférences. Ils peuvent donc utiliser
la sortie pour exprimer leurs préférences en déménageant dans une autre
municipalité. Toutefois, cela ne change rien au fait que les taxes foncières
devront être payées. La sortie est impossible au sens où l’évasion fiscale
n’est pas possible.
Par ailleurs, les impôts fonciers sont, en principe, plus efficaces d’un point de
vue économique que la plupart des autres modes de taxation. Cela s’explique
par le fait que l’impôt foncier est neutre par rapport à la répartition des
ressources (Johannesson-Linden et Gayer 2012). En effet, les changements
dans les impôts fonciers sont, dans une très large mesure, capitalisés au fil du
temps dans la valeur des propriétés. Ainsi, l’impact sur les comportements
économiques est susceptible d’être plus faible que pour d’autres modes
d’imposition comme l’impôt sur le revenu ou encore les taxes de vente.
Cela est important puisque les impôts fonciers locaux pourraient favo-
riser l’autonomie locale et la responsabilisation fiscale des élus (Strauss et
Sullivan 1998). En effet, il existe une relation assez directe entre la plupart
des services fournis au niveau local (entretien des routes, déneigement, eau
potable, eaux usées, collecte des matières résiduelles, etc.) et la valeur des
propriétés. Lorsque les impôts fonciers servent au financement des services
locaux, les autorités publiques imputables par l’intermédiaire des élections
pourraient être davantage réactives aux préférences des électeurs. D’un point
de vue théorique du moins, il est envisageable qu’un contribuable rationnel
préfère soutenir les décisions pour lesquelles les avantages reçus dépassent
les taxes qui devront être payées. Dans ce cas de figure, un contribuable
verra sa propriété augmenter en valeur à mesure que ces bénéfices seront
capitalisés (Fischel 2001). Les impôts fonciers sont donc particulièrement
appropriés pour financer les collectivités locales, car ils sont en grande partie
supportés par les résidents qui utilisent les services dispensés localement.
Ainsi les taxes foncières présentent-elles des caractéristiques qui en font une
politique susceptible d’influencer la décision d’un électeur de se présenter
aux urnes et celle des élus de moduler la fiscalité en fonction des préférences
de leur électorat.
En dépit de ses vertus, la taxe foncière n’est pas très populaire auprès des
contribuables. Elle est également peu appréciée des élus. C’est la taxe que
La participation électorale comme manifestation de la résistance à la taxation 93

« tout le monde aime haïr » (Rosengard 2013). C’est qu’elle présente aussi
quelques défauts (Zodrow 2001). La taxe foncière serait injuste, puisque
la somme due ne tient pas compte de la capacité de payer du contribuable
ni des avantages directs reçus par celui-ci. Elle a également été critiquée
pour ses effets négatifs sur le nombre de logements disponibles par rapport
à la demande, sur la mauvaise planification de l’utilisation des terres et sur
l’étalement du développement urbain (Slack 2002). Tous ces éléments pris
conjointement font de la taxe foncière un instrument de politique susceptible
de mobiliser les citoyens et d’inquiéter les élus.
En somme, nous proposons de tester deux hypothèses. Dans la foulée des
travaux de Percival et al. (2007), nous suggérons que 1) plus le taux de
taxation est élevé lors d’une année électorale et plus la participation sera
importante et que 2) plus la participation électorale est élevée et plus le
taux de taxation aura tendance à diminuer au cours du mandat subséquent.
Cette seconde hypothèse se fonde sur l’idée que les élus seront plus réactifs
aux préférences des citoyens lorsque ceux-ci se mobilisent plus fortement.

Méthodologie : modèle explicatif de la participation électorale

La première hypothèse sera testée à partir d’une régression linéaire (MCO).
La variable dépendante est la participation électorale à la mairie exprimée en
pourcentage par le ratio du nombre de votants par rapport au nombre d’élec-
teurs inscrits sur la liste électorale de chacune des municipalités. Les bases
de données électorales du MAMOT offrent des données complètes pour
495 élections en 2009 et 579 élections en 2013. Il y a plus de 1100 municipa-
lités au Québec. L’écart s’explique par le fait que dans un nombre important
d’élections, le maire est élu par acclamation puisqu’il n’y a pas d’opposant
(Couture et al. 2014). L’analyse de régression va donc se concentrer sur
l’explication de la participation électorale en 2009 et en 2013. Pour éviter
les problèmes liés aux devis en panel sur série chronologique (Woodbridge
2010), les analyses seront menées séparément pour chacune des années
d’élection.
La principale variable indépendante est le taux global de taxation (TGT)
lors de l’année électorale. Le TGT est une mesure du fardeau fiscal supporté
par l’ensemble des immeubles imposables d’une municipalité. Cette mesure
est utilisée dans le calcul des compensations tenant lieu de taxes versées par
le gouvernement pour les immeubles parapublics. Il est calculé en divisant
le total des taxes foncières et des tarifications appliquées aux immeubles
94 Démocratie et politiques publiques

imposables d’une municipalité par la valeur foncière de ces immeubles. Il

s’agit donc d’un ratio exprimant la taxation en pourcentage de la richesse
foncière d’une municipalité.
Plusieurs variables de contrôle pertinentes pour les gouvernements locaux
seront intégrées à ce premier modèle (Cancela et Geys 2016 ; McGregor et
Spicer 2014 ; Carr et Tavares 2014). D’abord, pour isoler l’effet propre des
taxes et donc pour exclure un effet de taille de l’administration publique, un
contrôle des dépenses publiques pour chacune des municipalités sera intégré
à l’analyse de régression. Cette variable mesure les dépenses per capita. Elle
s’exprime en milliers de dollars. Les caractéristiques sociodémographiques
seront également contrôlées, à savoir le nombre d’électeurs, la densité de la
population, la proportion d’universitaires et la proportion de propriétaires.
Finalement, il y aura également un contrôle du contexte politique. Ainsi,
l’analyse tiendra compte de la marge victorieuse (soit l’écart en pourcentage
entre le candidat qui est arrivé premier et celui qui est arrivé second), du
nombre de candidats en lice, de la présence d’un candidat sortant et de la
présence d’un parti politique.

Modèle explicatif du taux de taxation

La seconde hypothèse sera également testée à partir d’une régression linéaire
(MCO). La variable dépendante sera le taux global de taxation (TGT). La
participation électorale en 2005 servira à expliquer le taux de taxation en
2009 et la participation électorale en 2009 servira à expliquer le taux de
taxation en 2013. Il s’agira donc d’expliquer le taux de taxation lors de la
dernière année d’un mandat électif à partir de la participation électorale
passée qui sera la principale variable indépendante. La base électorale du
MAMOT offre des données complètes pour 454 municipalités en 2005 et
495 municipalités en 2009.
Deux variables instrumentales seront insérées à l’analyse pour s’assurer de
la pertinence des résultats. Ainsi, une variable dépendante à la traîne (T-4 )
sera utilisée dans le but de normaliser les valeurs du TGT. Plus précisément,
il s’agit de la valeur du taux de taxe au début d’un mandat électif qui est
d’une durée de quatre ans au sein des municipalités québécoises. En inté-
grant cette variable instrumentale, les coefficients de régression doivent
s’interpréter comme un changement dans le taux de taxation entre le début
et la fin du mandat électif.
La participation électorale comme manifestation de la résistance à la taxation 95

Par ailleurs, le TGT s’exprime en pourcentage de la valeur foncière. Ce

qui signifie qu’un taux de taxe peut évoluer sans que les autorités changent
leur politique fiscale. En effet, une augmentation ou une diminution de
la richesse foncière affecte le taux de taxation. Pour contrôler cet effet et
ainsi écarter le risque d’endogénéité, une variable instrumentale fortement
corrélée au changement dans la richesse foncière (R = 0,78) sera intégrée
dans la régression. Il s’agit du changement en pourcentage de la valeur de
la résidence moyenne entre le début et la fin du mandat.
D’autres variables de contrôle seront également introduites. Le contexte
socioéconomique sera contrôlé par la taille de l’électorat et la densité de la
population. Quant au contexte politique lors de l’élection précédente, il
sera contrôlé par la marge victorieuse, la présence d’un parti politique, le
nombre de candidats en lice ainsi que la présence d’une femme au poste de
maire. Les variables des différentes analyses proviennent de trois sources :
d’abord, des bases de données électorales 2005, 2009 et 2013 du MAMOT ;
ensuite, du profil financier des municipalités disponible en ligne sur le site
du MAMOT ; et enfin, du profil des communautés de Statistique Canada.
La distribution des variables est disponible en annexe.

Résultats
Le tableau 2 teste l’hypothèse 1. L’analyse de régression présente deux
modèles. Le modèle A vise à expliquer la participation électorale en 2009 et
le modèle B celle en 2013. D’après les résultats, il s’avère que l’hypothèse 1
est confirmée. Plus le taux de taxation lors d’une année électorale est élevé,
plus la participation électorale est importante lors de cette élection. Ainsi,
une augmentation d’un point dans le taux de taxation est associée à une
augmentation de 4,88 points de pourcentage dans la participation électorale
en 2009 et de 3,16 points de pourcentage en 2013. Ces deux relations sont
significatives au seuil d’un pour mille (p < 0,001).
Pour ce qui est des autres variables d’intérêt, le nombre d’électeurs exprimé
de façon logarithmique est corrélé fortement à la participation électorale
pour les deux élections. En outre, la marge victorieuse est significative
uniquement pour 2009 alors que la présence de seulement deux candidats
en lice et la présence d’un parti politique sont significatives seulement pour
l’élection de 2013. Les dépenses par habitant (en milliers de dollars), le taux
de propriétaires, le taux d’universitaires exprimé de façon logarithmique, la
présence d’un candidat sortant et la densité exprimée de façon logarithmique
ne sont pas significatives.
96 Démocratie et politiques publiques

Tableau 2 Analyse de régression (MCO)

Variable Participation électorale Participation électorale

dépendante 2009 2013
(%) (%)
B E.T. B E.T.

Constante 103,53** (7,13) 105,17*** (22,10)

TAUX DE TAXE 4,88*** (0,92) 3,16*** (1,22)

Dépenses nettes 0,47 (1,01) 0,40 (2,52)

Log nb. d’électeurs -13,67*** (1,25) -13,15*** (0,91)

Marge victorieuse -0,11*** (0,02) 0,01 (0,03)

Deux candidats -1,32 (0,95) -2,48** (0,83)

% propriétaires -0,06 (0,05) -0,06 (0,04)

Log universitaire 1,39 (2,02) -0,47 (0,90)

Parti politique 0,93 (1,10) 2,27* (0,94)

Maire sortant 0,58 (0,95) 0,68 (0,78)

Log Densité -0,96 (0,82) -1,10 (0,64)

(N) (495) (579)

F 37,14*** 48,86***

R2 0,43 0,46

p * <0,05 ; ** < 0.01 ; *** < 0,001

Le tableau 3 teste l’hypothèse 2. L’analyse de régression présente encore une

fois deux modèles. Le modèle C porte sur le taux de taxation en 2009 et le
modèle D sur celui de 2013. D’après les résultats, il s’avère que l’hypothèse 2
est également confirmée. Une participation électorale plus importante est
associée à des taux de taxation qui ont eu tendance à diminuer entre le début
et la fin du mandat électif. Ainsi, une augmentation d’un point de la partici-
pation électorale en 2005 a fait diminuer le taux de taxation de 0,008 point au
cours du mandat. Si on applique cette diminution à une maison d’une valeur
de 300 000 $, cela signifie que chaque point de pourcentage de participation
supplémentaire a eu pour effet de diminuer les taxes pour l’équivalent de
24 $ lors de la dernière année du mandat électif en 2009. Dans le même
sens, une augmentation d’un point de la participation électorale en 2009 a
La participation électorale comme manifestation de la résistance à la taxation 97

fait diminuer le taux de taxation de 0,004 point de pourcentage au cours du

mandat. Si on applique cette diminution à une maison de 300 000 $, cela
signifie que chaque point de pourcentage de participation supplémentaire a
fait diminuer les taxes pour l’équivalent de 12 $ pour la dernière année du
mandat électif en 2013.

Tableau 3 Analyse de régression (MCO)

Variable
Taux de taxe 2009 Taux de taxe 2013
dépendante
Taux global de taxation (%)
B E.T. B E.T.

Constante 0,67** (0,14) 0,72 (0,13)

PARTICIPATION (E-1) -0,008** (0,003) -0,004* (0,002)

Taux de taxe (t-4) 0,89*** (0,02) 0,81*** (0,02)

Δ valeur résidence moy. -0,04*** (0,003) -0,06*** (0,002)

Marge victorieuse (e-1) -0,001* (0,0005) 0,0004 (0,004)

Deux candidats (e-1) -0,04* (0,02) 0,02 (0,02)

Log électeurs -0,12*** (0,05) -0,05* (0,02)

Log densité -0,04** (0,02) -0,001 (0,02)

Parti politique 0,007 (0,03) 0,009 (0,02)

Mairesse -0,005 (0,02) -0,007 (0,02)

(N) (454) (495)

F 34,55*** 38,23***

R2 0,88 0,82

p * <0,05 ; ** < 0.01 ; *** < 0,001

Pour ce qui est des autres variables d’intérêt, certaines sont significatives
dans les deux modèles. D’abord, le taux de taxation est corrélé positivement
au taux de taxation de la dernière année du mandat précédent. Ensuite,
une augmentation dans la valeur de la résidence moyenne est associée à une
diminution du taux de taxation. Les taux de taxation ont également tendance
à diminuer plus rapidement dans les municipalités qui comptent davantage
d’électeurs. Par ailleurs, d’autres variables sont significatives pour expliquer
98 Démocratie et politiques publiques

le taux de taxation, mais seulement pour l’année 2009. Ainsi, la présence de

seulement deux candidats en lice, la marge victorieuse et la densité exprimée
de façon logarithmique sont associées à une diminution du taux de taxation.
Finalement, la présence d’un parti politique et la présence d’une mairesse
plutôt que d’un maire n’ont pas d’effet sur le taux de taxation.

Discussion
La principale question que pose la validation de nos deux hypothèses de
recherche est la suivante : peut-on véritablement interpréter la participation
électorale comme étant une manifestation de la résistance à la taxation ?
Plusieurs éléments pointent en faveur d’une telle interprétation. D’abord,
comme nous l’avons rappelé, l’évasion fiscale est impossible avec la taxe
foncière. Ensuite, le lien entre cette taxe et les services qu’elle permet de
financer favorise les principes d’imputabilité des élus en place et leur réac-
tivité aux préférences des électeurs. Toutefois, des mécanismes restent à
identifier. Il y a lieu d’examiner la manière dont la participation électorale
affecte les résultats lors des élections.
En premier lieu, pour que la participation manifeste plus clairement une
résistance à la taxation, elle devrait être corrélée négativement aux résultats
électoraux du candidat sortant. Cela signifie qu’une participation électorale
plus élevée devrait être observée lorsque l’élu sortant est battu. Ce résultat
a déjà été démontré par Couture et Breux (2018). En effet, la participation
électorale dans les municipalités québécoises est plus importante lorsque le
maire ou la mairesse en place est battu-e lors d’une élection. D’ailleurs, la
participation électorale est la variable la plus importante permettant d’expli-
quer la victoire ou la défaite d’un candidat sortant aux élections municipales
québécoises. Ce premier élément va donc dans le sens d’une interprétation
liant la participation électorale à une résistance à la taxation. En effet, un
taux de taxation plus élevé est associé à davantage de participation et du
même coup la participation plus élevée est associée à une défaite du sortant
ou de la sortante.
En second lieu, les résultats électoraux des candidats sortants devraient
aussi être corrélés à la taxation foncière. Cela signifie que les électeurs vont
davantage punir l’élu sortant lorsque le taux de taxation est plus élevé.
Encore une fois, ce résultat a été démontré par Couture et Breux (2018).
Plus précisément, lorsque les taxes augmentent, le maire ou la mairesse en
place a une probabilité plus importante d’être battu-e lors de l’élection.
D’ailleurs, le changement dans la taxation est le second facteur explicatif
La participation électorale comme manifestation de la résistance à la taxation 99

le plus important expliquant la victoire ou la défaite des candidats sortants

lors des élections municipales au Québec.
Il y aurait également lieu de vérifier cette relation pour d’autres cas de figure.
Ainsi, les nouveaux élus qui ont défait un candidat sortant ou encore qui
n’ont pas fait face à un candidat sortant sont-ils aussi réactifs par la suite
aux préférences fiscales que les candidats sortants qui ont été réélus ? En
d’autres mots, la résistance à la taxation et son effet sur la fiscalité sont-ils
seulement pertinents dans les cas d’une sanction électorale ou valent-ils
en toute occasion ? Cette question sera au cœur de nos prochains travaux.
Finalement, il y aurait lieu d’explorer plus largement l’idée que la partici-
pation électorale soit une manifestation d’une résistance à la taxation. En
effet, il est envisageable que la variation dans la participation électorale
puisse être (ou non) liée à une résistance à la taxation à d’autres niveaux de
gouvernement. L’une des conditions essentielle pour lier un comportement
de sanction ou de récompense des élus sortants est la présence d’une clarté
de la responsabilité (Powell et Whitten 1993). Cela signifie que les électeurs
doivent être en mesure d’attribuer les effets des politiques aux actions des
élus.
À ce sujet, le cas des élections scolaires au Québec est intéressant puisqu’on
y retrouve un contexte d’utilisation d’une taxe sur la valeur foncière conju-
guée à la présence d’une très faible participation électorale (4,86 % en
2014). Il serait donc intéressant de voir si la participation y varie aussi en
fonction du taux de taxation. Toutefois, il est à noter que les Commissions
scolaires ne sont pas entièrement libres de fixer les taux de la taxe scolaire,
car les taux sont fortement balisés par le gouvernement du Québec. Dans
un tel cas de figure, une sanction électorale par le biais d’un mécanisme de
résistance à la taxation pourrait être interprétée comme l’œuvre d’électeurs
irrationnels qui punissent les élus en place pour un effet qui ne résulte pas
entièrement de leurs responsabilités (Achen et Bartels 2016). Dans le cas
contraire – lorsqu’il n’y a pas de lien entre la participation et la variation
dans les taux de taxation –, c’est plutôt l’absence de clarté de la responsa-
bilité qui pourrait justement expliquer cette faible participation électorale
au niveau scolaire. Les électeurs ne verraient pas l’intérêt de sanctionner
ou de récompenser les élus en place lorsque ceux-ci se révèlent sans pouvoir
réel sur les taux de taxation.
Pour terminer, le lien entre la résistance à la taxation et la participation
électorale pourrait également être vérifié à l’échelle des États ou des États
sous-nationaux. En effet, nous pouvons y observer une forte variation des
100 Démocratie et politiques publiques

modalités d’imposition des contribuables ainsi qu’une variation importante

de la participation électorale. D’ailleurs, il y a fort à parier que ce sujet
restera pertinent et d’actualité tant et aussi longtemps que les gouvernements
imposeront des taxes.

Annexe
Analyse descriptive des variables du tableau 2

Variable Moyenne Minimum Maximum Écart type

PARTICIPATION ÉLECTORALE 57,98 26,90 100,00 11,96

Taux de taxe 1,18 0,40 5,92 0,49

Dépenses nettes 1,73 0,39 11,48 1,08

Log nombre d’électeurs 3,30 2,06 6,04 0,58

Marge victorieuse 19,21 0,00 90,88 15,85

Deux candidats (vs 3 ou

0,69 0 1 -
plus)

% propriétaires 79,93 14,29 100,00 10,73

Log universitaire 1,09 1,00 1,86 0,37

Parti politique (vs absence

0,26 0 1 -
de partis)

Maire sortant (vs absence

0,73 0 1 -
de sortant)

Log Densité 1,38 -1,52 3.65 0,81

La participation électorale comme manifestation de la résistance à la taxation 101

Analyse descriptive des variables du tableau 3

Variables Moyenne Minimum Maximum Écart type

Taux de taxe t 1,30 0,37 4,52 0,50

Participation e-1 58,73 26,87 91,40 12,41

Taux de taxe t-4 1,48 0,48 4,52 0,51

Δ valeur de la résidence
21,22 -13,08 66,08 13,09
moyenne

Marge victorieuse e-1 26,09 0,20 91,20 19,49

Deux candidats e-1 0,71 0 1 -

Log électeurs 3,12 2,15 5,26 0,51

Log densité 1,38 -1,52 3,65 0,81

Parti politique (vs absence

0,19 0 1 -
de partis)

Mairesse (vs maire) 0,13 0 1 -

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CHAPITRE 5

La politique de transparence
des finances publiques
Un instrument d’amélioration démocratique
de l’action publique financière ?

Mohamed Djouldem

Introduction
La démocratie représentative comme système politique repose sur une double
légitimité. Une légitimité à l’entrée du système qui réside dans la correspon-
dance entre les attentes des citoyens et les choix de politiques publiques ; et
une légitimité de sortie qui implique l’effectivité du contrôle que les citoyens
exercent sur les résultats de ces politiques publiques. La démocratie ne
peut faire sens que lorsque les citoyens participent à l’élaboration, suivent
et contrôlent les résultats des politiques publiques. La transparence est
supposée être une contribution à l’amélioration démocratique en favori-
sant la réactivité et l’imputabilité. Si la démocratie consiste en la réactivité
continue des gouvernants aux attentes des citoyens, l’imputabilité renvoie
à l’obligation de rendre compte de la manière dont les gouvernants se sont
acquittés des responsabilités qui leur ont été confiées. La transparence est
censée enrichir l’appréciation critique des citoyens grâce à l’obligation de
rendre des comptes, liant ainsi théoriquement la réactivité et l’imputabilité.
L’existence de ce lien pose plusieurs questions. Peut-on affirmer que les
106 Démocratie et politiques publiques

gouvernements démocratiques répondent aux demandes de leurs citoyens et

que les institutions de la démocratie permettent d’assurer cette réponse ?
Dans quelle mesure les acteurs concernés par les finances publiques sont-ils
contraints dans leurs actions ? Disposent-ils d’une grande latitude ou bien
sont-ils au contraire soumis aux attentes des citoyens ? Quelles seraient
les conséquences d’une réaction positive ou négative des citoyens envers
les finances publiques ? Dans quelle mesure le degré de responsabilité des
gouvernements devant les citoyens est-il fonction de l’intérêt que ces derniers
ont pour les finances publiques ?
La virtuosité rhétorique des discours sur la transparence postule qu’elle est
un instrument d’amélioration démocratique de l’action financière publique.
Certes, personne ne s’oppose à la transparence des finances publiques tant
le principe est intrinsèquement connoté positivement comme droit fonda-
mental du citoyen : celui d’être informé et de s’informer sur les finances
publiques. La transparence s’est imposée dans les récits des institutions
internationales, européennes et nationales (gouvernementales, parlemen-
taires et de contrôle) et des organisations non gouvernementales. Si elle fait
l’objet d’un tel consensus, on ne revient que peu sur ce qui la légitime. Que
recouvre la transparence comme argument démocratique ? Est-elle formelle
ou résulte-t-elle de rapports de forces entre acteurs ? Quelle lecture politique
informée permet-elle ? Les citoyens manifestent-ils un intérêt à son égard ?
Si l’imputabilité politique dépend des informations mises à la disposition
des citoyens pour évaluer la performance des élus et si la responsabilité peut
être imputée à ces derniers, alors les professionnels de la politique peuvent
concevoir des stratégies pour manœuvrer ou manipuler l’une ou l’autre de
ces conditions d’imputabilité. La qualité démocratique de l’action financière
publique ne se pose pas seulement en termes d’opposition entre opacité et
transparence. Elle renvoie au contexte des relations d’échange politique
entre les acteurs investis de l’autorité publique et ceux à qui est déléguée
cette autorité, mais elle ne découle pas exclusivement de la conséquence de
la délégation de pouvoir des citoyens aux élus. Les gouvernements, même en
voulant agir de manière responsable, se trouvent désormais contraints par
d’autres institutions. Le nombre de principaux, qui poussent les gouverne-
ments à agir d’une certaine manière et qui définissent les termes permettant
d’évaluer leur responsabilité, s’est accru. La mondialisation et l’européani-
sation des paramètres politiques obligent les gouvernements à rendre des
comptes à un nombre croissant de principaux, dont un bon nombre se situent
hors du cadre de la souveraineté nationale (Mair 2011).
La politique de transparence des finances publiques 107

La question de la réactivité et de l’imputabilité est celle des luttes et des stra-

tégies des institutions et des acteurs qui structurent les enjeux des finances
publiques. Les activités qui déterminent et fixent les dépenses et les recettes
ne sont pas que des termes comptables, ils désignent qui reçoit et qui paie et
façonnent le processus d’extraction et d’allocations des ressources publiques.
Les finances publiques ne peuvent pas être considérées seulement comme des
énoncés techniques (économique, statistique, juridique et financier). Elles
sont le produit d’un travail politique qui définit les choix, les préférences et
les priorités du gouvernement et des différents groupes sociaux impliqués.
Les processus budgétaires sont des séquences où différents acteurs, dans et
en dehors du gouvernement, rivalisent pour l’accès aux ressources publiques.
Ces constats et interrogations nous conduisent à examiner trois niveaux
d’analyse : le premier porte sur la mise en perspective historique, c’est-à-
dire les temporalités et dynamiques de la transparence, le second s’attache
aux processus d’incorporation de la transparence par les acteurs nationaux,
le troisième discute des usages et enjeux de la mise en forme et en scène
de la transparence, notamment dans son lien avec la question centrale de
l’amélioration démocratique de l’action financière publique.

Les temporalités et les dynamiques de la transparence

La transparence est une exigence démocratique ancienne. Dans la démocratie
athénienne, elle désignait « la parfaite adéquation entre des institutions
politiques et l’adhésion de la communauté politique » ; « loin d’exclure le
secret, elle l’incluait dans l’éducation à la citoyenneté et le fonctionnement
des institutions politiques » (Doganis 2006). Dans la démocratie repré-
sentative contemporaine, le secret et la transparence sont-ils compatibles ?
Comment ont-ils évolué, et comment ont-ils contribué ou non à l’amélio-
ration démocratique de l’action publique financière ? Ces interrogations
invitent à revenir sur la trajectoire de l’exigence de transparence financière
selon les configurations historiques de l’État moderne résumées ci-dessous.
Dans l’État libéral se constitue un espace public critique qui érode la légiti-
mation monarchique et exige la transparence comme horizon démocratique
en relation avec les luttes pour l’instauration d’un régime politique formé
d’assemblées parlementaires (Baume 2011, 2013). Dans cette configura-
tion, « la transparence n’est pas un fait […]. Elle est un principe, et même
un double principe, de maximisation et de limitation. Elle entre toujours
en concurrence et en lutte avec une volonté de secret […]. L’usage de cette
règle de maximum et de minimum implique que l’on sache et puisse
108 Démocratie et politiques publiques

limiter ce qui doit rester secret » (Cléro 2006). La Déclaration des droits
de l’homme et du citoyen de 1789 légitime et enracine la transparence
en soulignant que « la société a le droit de demander des comptes à tout
agent public de son administration » et que tous les citoyens ont le droit
de « suivre l’emploi » de la contribution publique. Ces formulations ont été
reprises par les constitutions françaises de 1791 et 1793. Dès cette époque,
la transparence figure parmi les ambitions de l’État libéral. Elle est consti-
tutive de la « démocratie de surveillance » car la circulation des informations
entre gouvernants et gouvernés va de pair avec l’institutionnalisation du
gouvernement représentatif et de la démocratie (Rosanvallon 2006). Selon
Senellart, pour Guizot, « le pouvoir n’a plus de mystère pour la société. S’il
en est ainsi, ce n’est pas seulement parce qu’il représente la société et doit,
à ce titre, lui être transparent. C’est parce que la société elle-même n’a plus
de mystère pour le pouvoir et que la transparence du pouvoir au regard
de la société est indissociable de celle de la société au regard du pouvoir »
(Senellart 2003). Par le jeu de la représentation, le pouvoir se rend visible
à la société et celle-ci, par le jeu des intérêts et l’expression des opinions,
devient visible au regard du pouvoir. Par ce double jeu de la représentation
et des intérêts, le passage de l’âge des mystères et des secrets d’État à celui
de la transparence de l’action publique serait la marque de la société libérale.
La transparence accompagne la montée en puissance de la souveraineté
parlementaire face au pouvoir exécutif. Elle passe du tribunal de l’opinion
à l’arène parlementaire où le gouvernement engage sa responsabilité sur les
finances publiques. L’analyse de la trajectoire historique des cycles de l’action
publique financière permet de suivre et d’éclairer, à partir du cas français,
les métamorphoses de l’exigence de transparence.

Tableau 1 Les configurations historiques de l’État moderne

Configuration Configuration Régime de

Forme d’État
politique économique citoyenneté

Cycle du Citoyenneté
Capitalisme industriel État libéral
libéralisme politique de classe

Cycle du Citoyenneté
Capitalisme organisé État interventionniste
bien-être social sectorielle

Cycle de l’austérité Capitalisme financier Citoyenneté indivi- État managérial

budgétaire globalisé duelle en réseaux désectorisé

Source : librement adapté de Muller (2015 : 110).

La politique de transparence des finances publiques 109

Le développement du parlementarisme en France valorise, sous le régime

de la Restauration au XIXe siècle, la transparence grâce à l’amélioration des
procédures budgétaires. Le vote du budget par chapitres est un indicateur
de la mise en place d’un système moderne de finances publiques. La loi
des finances se construit comme le miroir chiffré des actions de l’État. Elle
symbolise l’avènement d’un État fiscal où l’usage des chiffres pour l’éta-
blissement du budget devient un élément du débat public. Cette exigence
d’un contrôle parlementaire sur le gouvernement se manifeste par une
revendication de publicité du travail gouvernemental et parlementaire. Si
le gouvernement est sous la surveillance du Parlement, les parlementaires
le sont sous le regard des citoyens (Rosanvallon 2015).
Cette volonté de transparence correspond également à l’autorité croissante
de l’opinion publique élitaire qui s’impose progressivement en France durant
tout le XIXe siècle. Il s’agit pour le parlement de l’État monarchique et
ensuite de l’État républicain d’instrumentaliser celle-ci pour légitimer leur
politique de finances publiques. L’impératif de transparence est celui d’une
élite de notables, que sa position locale et professionnelle met au centre d’un
réseau de relations lui permettant de se faire connaître. Ces notables sont
élus sur des critères personnels et sur la confiance qu’ils inspirent et leur
indépendance individuelle se reflète dans leur conduite au Parlement. Ils
émettent des opinions et votent en fonction de leur jugement personnel. Il
faut toutefois retenir que le cens prive un grand nombre d’individus du droit
de vote et que les partis politiques sont peu organisés. Sous la Restauration
et la Monarchie de Juillet, l’élection tient de la cooptation de notables. Le
faible nombre d’électeurs autorise la personnalisation des enjeux et l’ancrage
de relations clientélistes à travers les comités électoraux. Les droits politiques
ne sont pas universels et les parlementaires ne prennent pas en charge, ni
ne reflètent les divisions qui partagent l’opinion publique populaire sur des
sujets importants. La société s’exprime par des manifestations et des péti-
tions non liées aux « organisations politiques » qui se disputent les suffrages
lors des élections. Des parlementaires appartenant à la même « organisation
politique » se trouvent souvent dans des camps opposés sur les questions qui
partagent la société. La transparence comme dispositif d’une démocratie de
surveillance ne concerne, au regard du cens institué (suffrage censitaire) et
du cens caché (l’illettrisme) qu’un nombre réduit de citoyens. Elle n’est un
enjeu que pour les titulaires du droit de vote et les élites politiques.
Les deux guerres mondiales et la crise de 1929 remettent en cause la
configuration de l’État libéral. Les partis ouvriers ébranlent le régime de
citoyenneté fondé sur les anciennes appartenances. Sous la pression des
110 Démocratie et politiques publiques

évènements, l’État interventionniste succède à l’État libéral avec une logique

de renforcement de l’exécutif au détriment du Parlement (Roussellier 2014).
Les finances publiques sont organisées et orientées vers la reconstruction/
modernisation économique et la protection sociale. Le régime de citoyen-
neté se fonde sur l’insertion dans un espace professionnel (Muller 2015).
Certains parlent alors de citoyenneté passive (Habermas 1978), voire de
clientélisation des citoyens (Streeck 2014). La démocratie sociale prime sur
la démocratie de surveillance. Les élites comme les citoyens observent le
silence sur l’exigence de transparence des finances publiques.
Dans cette configuration, l’État assure l’intégration et la cohésion du système
social et culturel par des politiques de prestations sociales en contrepartie
de la loyauté des citoyens. Il exerce un rôle dominant dans la définition
de l’agenda des finances publiques et monopolise les fonctions de produc-
tion du sens dans l’espace public. La modernisation constitue la matrice
qui permet aux élites administratives d’exercer la direction en matière de
finances publiques pour le développement économique et social (Dulong
1997 ; Berstein et al. 2008). Ces élites déterminent, à travers l’affirmation
sans partage de la légitimité de leur expertise, les grilles d’analyse et de
financement des politiques publiques. Les finances publiques sont l’apanage
d’un cercle restreint de hauts fonctionnaires (Grémion 1979).
Le débat, le vote et le contrôle des lois de finances sont rigoureusement
encadrés par la constitution. Le marathon budgétaire n’offrait que modé-
rément prise à l’affirmation du pouvoir du Parlement. Quand le budget est
transmis aux assemblées parlementaires, après le travail gouvernemental,
il est pratiquement « bouclé » et il ne reste plus pour le retoucher que de
faibles marges de manœuvre. Une documentation volumineuse et difficile
à déchiffrer est mise à la disposition des parlementaires. Elle ne comporte,
de toute façon, pas d’informations précises sur l’utilisation des crédits qui
ont été alloués aux différents ministères (Camby et Servent 1994). Dans
cette configuration de l’État, la « démocratie des partis » et les caractéris-
tiques du gouvernement représentatif changent. Le personnel politique se
trouve être des élites, des individus distincts du reste de la population par
des caractères positivement évalués. Ce sont des cadres de partis, ayant
accédé aux fonctions de direction par leur émergence militante et leurs
talents d’organisateurs, qui sont des élus au Parlement. Par contraste avec
la configuration de l’État libéral où chaque notable parlementaire était libre
de voter sur chaque sujet débattu en fonction de ses opinions personnelles,
on voit apparaître des groupes parlementaires obéissant à une discipline
de vote. Tous les membres du groupe votent de la même façon, selon les
La politique de transparence des finances publiques 111

instructions du parti, sur chaque sujet débattu. Mais si le député a perdu

sa liberté individuelle, puisqu’il est soumis à la discipline de vote imposée
par le parti auquel il appartient, la liberté des représentants s’est déplacée
à l’intérieur du système. Elle est désormais l’apanage du parti qui fixe sa
position comme il l’entend, sans être tenu de mettre en œuvre le programme
politique qu’il a présenté lors des élections. Dans la mesure où les partis de
masse occupent l’ensemble de l’espace social, tous les clivages tendent à se
superposer et les partis organisent aussi bien les manifestations d’opinion
que les votes à l’intérieur du Parlement. Les séances plénières du Parlement
ne sont plus le lieu de la délibération où l’on peut gagner la majorité par la
persuasion. Les discussions se passent désormais au sein de chaque parti.
C’est là que les différents courants et les différentes personnalités discutent
et délibèrent pour fixer la position commune du parti. Les votes au sein
du Parlement reflètent simplement les rapports de force numériques entre
les partis. L’exigence de transparence, quand elle se manifeste, est un enjeu
partisan.
Dès les années 1970, la crise des finances publiques transforme l’État
interventionniste en État débiteur qui finance une part importante de ses
dépenses davantage par l’emprunt que par l’impôt. Il cumule des dettes
au remboursement desquelles il doit consacrer une part importante de ses
ressources et se métamorphose ainsi en État de consolidation budgétaire.
La place modeste de la transparence des finances publiques et du finance-
ment des politiques publiques dans les débats tient au fait que la priorité
était donnée à la constitution d’une économie financière suffisamment
performante pour que la dette publique puisse être financée de façon routi-
nière. Or cette place réduite dans les débats est le signe de défaillances de
la démocratie de surveillance. Si la politique démocratique a échoué, c’est
parce qu’elle a ignoré le tournant néolibéral pour ce qu’il était et les risques
qu’il faisait peser sur le capitalisme social. Elle ne s’y est pas opposée et son
échec vient de ce qu’elle a renoncé à taxer les bénéfices de la croissance de
l’économie financière qui auraient dû contribuer à la prise en charge des
coûts sociaux. Elle ne se contentait pas seulement d’accepter l’inégalité gran-
dissante entre les couches sociales, mais l’encourageait au nom du progrès
du capitalisme, à travers des réformes fiscales et sociales qui imposaient une
définition négative de la fiscalité et de la dépense publique. Si l’extraction
et l’allocation des ressources sont essentielles au contrat social, la politique
démocratique, par son incapacité à les réguler équitablement, a dévalorisé
la participation politique des citoyens qui auraient eu intérêt à empêcher les
réformes fiscales en faveur des plus fortunés et la remise en cause de l’État
112 Démocratie et politiques publiques

social. En se privant du soutien des citoyens, la politique démocratique fut

responsable de la gestion de l’État débiteur (Streeck 2014).
La démocratie est restée muette sur la détérioration des finances publiques
et ses conséquences. L’État débiteur soumet ses politiques publiques au
contrôle de ses créanciers qui ont la possibilité d’interférer, voire de faire
taire le Parlement, comme cela semble être le cas dans la transition de
l’État débiteur à l’État de consolidation. La crise des finances publiques
n’est pas qu’un problème de ressources à extraire et à allouer. Elle est une
crise de sens, dans la mesure où les mécanismes de cadrage cognitif des
problèmes et des solutions ont perdu leur capacité explicative. Elle est une
crise normative, car les règles qui gouvernent les finances publiques sont
mises en cause. Elle est une crise de légitimité de l’État et les élites politico-
administratives, et une crise de médiation dans le sens où le dialogue entre
les citoyens et l’État est devenu inopérant. Pour faire face à ces crises, l’État
recompose l’échange politique avec la société civile par une subjectivation
des relations entre le gouvernement et les citoyens en reconnaissant à ces
derniers de nouveaux « droits-créances ». C’est ce qui résulte de la convention
européenne des droits de l’homme qui reconnaît à toute personne le droit à
la liberté d’expression. Ce droit, qui comprend la liberté de recevoir ou de
communiquer des informations, s’est concrétisé à la fin des années 1970.
La transparence prend désormais sens dans une « démocratie du public »
qui se caractérise par un nouveau type d’élites qui n’est plus celui de la
notabilité, du talent et du dévouement, mais celui de la communication. La
liberté d’action des représentants se manifeste par le fait que les programmes
politiques sont moins précis. Les partis ne présentent plus aux électeurs des
listes de mesures, mais des orientations générales. Les clivages partisans ne
sont plus le reflet des clivages sociaux, ils ne se situent pas entre les partis,
mais à l’intérieur de chaque parti. La transparence des finances publiques
n’est pas qu’un enjeu public national. Les médias, les think thanks, les agences
de notation, les institutions financières internationales et européennes s’en
saisissent également. Elle fonctionne selon deux logiques inconciliables,
celle des citoyens et celle des créanciers. Les citoyens peuvent exiger la
transparence des finances publiques en contrepartie de leur loyauté envers
l’État, notamment par l’acquittement de leurs impôts et en faisant valoir
leurs droits politiques inaliénables. En échange, l’État assume ses fonctions
de protection et de cohésion sociales. Or, dans le contexte actuel, les prélè-
vements obligatoires pour financer la protection sociale et la compétitivité
de l’économie sont délégitimés et insuffisants. L’État recourt alors à la dette,
mais pour ce faire, il doit manœuvrer pour s’assurer la loyauté des citoyens
La politique de transparence des finances publiques 113

et la confiance des prêteurs. Un État endetté ne peut satisfaire ses créanciers

qu’à condition que ces citoyens coopèrent avec lui et il ne peut se prévaloir
de cette légitimité qu’à la condition que ses prêteurs se montrent disposés à
financer ses dettes à des conditions qu’ils jugent acceptables.
Les citoyens et les créanciers attendent de l’État qu’il prouve sa capacité
à agir au moment où la politique démocratique est mise en cause par les
problèmes de légitimité de l’extraction et de l’allocation des ressources.
Si la force de l’État est d’être le producteur des cadres de définition et de
résolution des problèmes, il doit contribuer à les rendre intelligibles pour
les citoyens et les créanciers. Ce constat soulève la question des capacités
de l’État à entretenir l’ordre démocratique. D’un côté, dans le contexte de
la globalisation et de l’extension de la logique de marché, il ne fait pas de
doute qu’il a perdu une partie de ses capacités à orienter la reproduction de
l’ordre démocratique. De l’autre, jamais la demande de sens et de mise en
cohérence démocratique des finances publiques n’a été aussi forte. Il ne s’agit
plus de savoir dans quelle mesure les informations confèrent du pouvoir,
mais d’observer que l’exercice de la fonction politique impose une recons-
truction du sens des finances publiques car les problèmes sont mondialisés
et gouvernés selon une grammaire néolibérale. Désormais, partout le sens
des réformes des finances publiques s’inspire du paradigme de l’austérité
budgétaire élaboré par les institutions financières internationales.
Le FMI a élaboré, dès 1980, un code de bonnes pratiques de transparence
des finances publiques. Il comprend plusieurs principes dont la finalité vise
à garantir que « les gouvernements donnent une image fidèle de la structure
des finances des administrations publiques ». Ce code est complété par un
« manuel sur la transparence des finances publiques » qui décrit les principes
énoncés dans le code, en se fondant sur l’expérience des pays membres.
Pour cette institution, il est « admis que la bonne gouvernance est cruciale
pour s’assurer durablement la stabilité macroéconomique et une croissance
durable de qualité, et qu’une gestion saine des finances publiques, reposant
sur la transparence, en est un aspect essentiel. La transparence des finances
publiques permet qu’un débat reposant sur des informations plus solides
s’instaure entre les décideurs et dans le public sur l’élaboration et les résultats
de la politique budgétaire ; en outre, elle contribue à rendre les gouverne-
ments comptables de la bonne exécution du budget ». Tous les pays membres
sont encouragés à « se soumettre à une évaluation de la transparence des
finances publiques qui inventorie les pratiques, évalue le respect du code et
définit, pour chaque pays, les mesures à prendre en priorité pour améliorer
la transparence » (FMI, 2014). En 2013, 93 pays de toutes les régions du
114 Démocratie et politiques publiques

monde et à tous les niveaux de développement économique avaient affiché

sur le site du FMI leurs rapports sur l’observation des normes et codes sur la
transparence budgétaire. Les rapports révèlent un manque de transparence
qui s’explique, selon le FMI, par une combinaison de lacunes et d’incohé-
rences dans les normes existantes d’information budgétaire, de retards et
de disparités dans l’observation de ces normes par les pays, et d’un manque
de surveillance multilatérale du respect de ces normes. Face à ces lacunes,
il est recommandé :
• d’améliorer les normes d’information budgétaire. Il s’agit d’élargir la
couverture institutionnelle des rapports budgétaires, de prendre en
compte une gamme plus large de flux, d’actifs et de passifs, d’inclure
de nouvelles normes pour les prévisions budgétaires et la gestion des
risques ;
• de s’efforcer de manière plus concertée d’accélérer la mise en application
de ces normes. Au niveau national, il faut favoriser la transparence par
l’intermédiaire des parlements, des institutions supérieures de contrôle
et des conseils consultatifs indépendants. Au niveau international, le
FMI et d’autres institutions multilatérales doivent fournir davantage
de recommandations sur des questions telles que l’application de la
comptabilité sur la base de droits constatés et la surveillance budgétaire
des sociétés publiques ;
• de renforcer la surveillance internationale de l’observation de ces
normes par les pays. Le FMI a remplacé le rapport sur l’observation
des normes et codes de la transparence des finances publiques par
une nouvelle évaluation de la transparence des finances publiques,
qui adopte une approche plus analytique, modulaire et graduée pour
évaluer les pratiques et les résultats des pays.
Dans les années 1990, un groupe de travail de l’OCDE a demandé au secré-
tariat de rédiger un ensemble des meilleures pratiques observées en matière
budgétaire. En 2002, la transparence est présentée comme « un élément
primordial d’une bonne gouvernance ». Le budget est défini comme « le
document opérationnel le plus important dont disposent les gouvernements,
car c’est là que les objectifs politiques sont rendus compatibles et traduits
dans la réalité ». L’OCDE définit la transparence budgétaire comme « le fait
de faire pleinement connaître, en temps opportun et de façon systématique,
l’ensemble des informations budgétaires ». Elle repose sur la production de
rapports budgétaires dans lesquels les gouvernements devraient établir les
grandes lignes de leur contenu, ensuite les informations sur les performances
La politique de transparence des finances publiques 115

financières et non financières, et enfin les pratiques propres à assurer la

qualité et l’impartialité des rapports. Les principaux outils utilisables pour
accroître la transparence budgétaire sont le budget, le rapport préalable
au budget, les rapports mensuels, le rapport en milieu d’année, le rapport
de fin d’année, le rapport préalable à des élections, le rapport sur le long
terme, auxquels l’OCDE ajoute les hypothèses économiques, les dépenses
fiscales, les créances et engagements, les actifs non financiers, les obligations
liées aux pensions des agents publics et les engagements conditionnels.
Pour les pratiques propres à assurer la qualité et l’impartialité des rapports,
notamment la sincérité, le contrôle et la responsabilité, l’OCDE mentionne
les rapports sur la politique suivie en comptabilité, le système de contrôle
financier, le rapport d’audit, les rapports mis à la disposition du public et
du Parlement (OCDE, 2002).
Au sein de l’Union européenne, la politique de transparence a connu un
succès croissant. Elle répond à « la montée en puissance des exigences de
contrôle et de responsabilité qui est sans doute l’une des évolutions les
plus marquantes du discours sur la démocratie au cours de ces dernières
années ». Elle a été promue par le discours dominant sur le « déficit démo-
cratique » de l’Union européenne qui insistait sur la faiblesse des pouvoirs
du Parlement européen dans les années 1980 et se concentre désormais sur
la notion d’accountability (Costa et al. 2001). La multiplication des moda-
lités de diffusion de la transparence s’inscrit dans la dynamique générale
de renforcement des exigences de reddition de comptes et de contrôle du
respect des obligations budgétaires par les gouvernements de l’ensemble du
monde occidental depuis une vingtaine d’années.
Des organisations non gouvernementales participent également à ce processus
de diffusion de l’exigence de transparence. L’International Budget Partern-
ship cherche à « contribuer à réformer la façon dont les gouvernements de
la planète gèrent les deniers publics » et l’Organisation internationale des
institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI)
agit très activement pour la promotion de la transparence. Des rapports et
des guides, de l’assistance technique et des formations destinées aux agents
des finances publiques constituent des vecteurs de la transparence centrée
sur le diagnostic, les valeurs, les normes et les instruments. Les diagnostics
construisent une interprétation des problèmes, ce qui va et ce qui ne va pas
et à l’aune de quels critères ; les valeurs encadrent et légitiment ce qui devrait
être, ainsi que la hiérarchisation des différents principes mis en avant, tandis
que les normes définissent l’orientation générale des finances publiques et
ce qu’il ne faut pas faire, enfin les instruments sont proposés pour agir. Si la
116 Démocratie et politiques publiques

transparence est ainsi devenue la plus cardinale des valeurs démocratiques,

comment a-t-elle été incorporée par les acteurs nationaux ?

L’incorporation de la transparence par les acteurs nationaux

L’incorporation de cette vision de la transparence n’est pas seulement une
réponse à une attente, elle constitue également une ressource pour les
acteurs qui s’en emparent. Elle passe par des mécanismes de filtrage et de
négociation inhérents aux pratiques de transferts d’idées et de modèles
au sein des débats et des processus nationaux de réformes de politiques
publiques (Palier et Surel 2007). En France, la Cour des comptes a tout
de suite incorporé cette vision de la transparence pour rénover son mode
de contrôle et consolider sa légitimité comme acteur clé de surveillance
des finances publiques et revaloriser son rôle de juge des comptes publics.
Chaque compte est affecté à un rapporteur qui vérifie et examine toutes
les pièces justificatives, puis rédige un rapport dans lequel il consigne les
résultats de l’instruction qu’il a conduite. Un contre-rapporteur s’assure du
bien-fondé des observations et propositions du rapporteur. Cette vision de
transparence a également renforcé le contrôle parlementaire des finances
publiques, notamment les commissions des finances qui s’appuient sur des
questionnaires, des auditions et des contrôles sur pièces et sur place. Il existe
un contrôle temporaire par les commissions d’enquête dotées de pouvoirs
d’investigation très importants dans tous les domaines de l’action publique.
Le Parlement a le pouvoir de s’informer et d’être informé afin de suivre et
vérifier l’exécution des lois de finances. Le pouvoir de s’informer se maté-
rialise par le fait que les commissions parlementaires des finances suivent,
contrôlent et évaluent les finances publiques. Ce pouvoir d’investigation est
complété par le droit de se faire communiquer tous les renseignements et
documents d’ordre financier et administratif, y compris tout rapport établi
par les services chargés du contrôle.
Si le Parlement bénéficie depuis longtemps de l’assistance de la Cour des
comptes, les réformes récentes ont donné une nouvelle consistance à cette
collaboration. Désormais, des demandes d’enquête sont adressées à la Cour
par les commissions des finances sur la gestion des organismes et des services
publics. Pour préserver l’autonomie de la Cour dans la préparation de ses
travaux, le nombre d’enquêtes est limité à cinq par Assemblée. Sur la base
de ces enquêtes, des travaux complémentaires peuvent être réalisés par les
parlementaires. La commission des finances du Sénat ou de l’Assemblée peut
demander à la Cour de l’assister dans le cadre de ses missions de contrôle
La politique de transparence des finances publiques 117

et d’évaluation. Le pouvoir de s’informer du Parlement est complété par le

droit d’être informé par le gouvernement des modifications apportées aux
crédits en cours d’exécution. Dans le cycle de contrôle parlementaire, la loi de
règlement permet au Parlement d’examiner l’exécution de la loi des finances
et d’arrêter le montant définitif des recettes, des dépenses et du résultat
budgétaire. Chaque année, la Cour produit un rapport sur le projet de loi
de règlement qui informe le Parlement sur l’exercice budgétaire. Ces divers
rapports peuvent alimenter le travail de contrôle parlementaire et permettre
ainsi à la démocratie représentative d’avoir l’œil sur les finances publiques.
La loi organique des lois de finances de 2001 impose la définition des objec-
tifs et l’évaluation des performances des services et permet ainsi au Parlement
de débattre, suivre et contrôler finement les finances publiques. Désormais,
l’allocation des ressources est déterminée par mission et non par ministère.
Chaque mission se décompose en plusieurs programmes de politiques
publiques divisés en actions pour lesquelles des objectifs chiffrés sont fixés
et mesurés par des indicateurs de performance. Ce format budgétaire éclaire
le contenu et permet le suivi des politiques publiques grâce à l’instauration
de la fonction de responsable de programme qui doit proposer au Parlement
un projet annuel de performance (PAP) dont les réalisations seront évaluées
sur la base d’un rapport annuel de performance. Ce dispositif institutionna-
lise une forme de transparence puisque le responsable du programme rend
compte de son activité, non pas à son ministre, mais au Parlement qui évalue
son action. L’adoption de la comptabilité patrimoniale est censée également
contribuer à la transparence des finances publiques. Les écritures comptables
des opérations financières matérialisent, par destination et en temps réel,
l’origine et l’usage des ressources publiques. Ces enregistrements fournissent
des informations financières fiables car comptabilisées en droits constatés, et
elles mettent en évidence les charges certaines et à venir de l’État ainsi que
les risques que certains choix peuvent engendrer. Les résultats de l’exercice
comptable fournissent une vue exhaustive et actualisée du patrimoine de
l’État. La transparence comptable repose sur l’établissement d’états finan-
ciers (bilan, compte de résultats, tableaux de flux et annexe) sur lesquels la
Cour des comptes exerce un pouvoir de certification.
Trois formes d’audits effectués par l’institution supérieure de contrôle
complètent cet exercice de transparence. Tout d’abord, un audit de confor-
mité par lequel la Cour des comptes examine le respect des règles comptables
applicables et vérifie la régularité des opérations de recettes et de dépenses.
Elle contrôle par le biais de ce premier audit le respect du droit budgétaire.
Deuxièmement, un audit financier par lequel elle juge si les états financiers
118 Démocratie et politiques publiques

donnent une image fidèle et sincère de la situation financière. Enfin, un audit

de performance par lequel elle évalue si l’action publique est conduite avec
économie, efficience et efficacité. Cet audit a vocation à faire des proposi-
tions de réduction des dépenses publiques par un examen de la gestion qui
porte sur la qualité des actions publiques. L’Assemblée nationale commande
en plus chaque année deux rapports d’évaluation à la Cour des comptes.
La publication et la consultation de ces documents sur des supports élec-
troniques sont censées améliorer la visibilité et la compréhension des enjeux
de finances publiques. La technologie donne l’impression à celui qui les
consulte qu’il peut avoir accès à tout ce qu’il veut, comme s’il était maître
des données. Elle devient l’objet d’un discours où la réalité est appréhendée
à travers les pouvoirs que confère l’outil technique. Le mythe consiste à
percevoir la technologie comme un produit miraculeux capable de trans-
former le réel en un devenir nouveau en rupture avec un passé considéré
comme archaïque (Habermas 1978). La transparence est marquée par des
représentations et des réformes qui prennent appui sur les nouvelles tech-
nologies de l’information et de la communication. Dès les années 1990, les
références à la transparence se multiplient avec l’idée de faciliter aux citoyens
l’accès aux informations financières et attester du dépassement de l’opacité
au profit de la transparence par une communication sur l’état des comptes
publics. Ceci prouverait que l’exigence d’un contrôle parlementaire sur le
gouvernement s’est doublée d’un contrôle des citoyens sur les gouvernants et
les représentants. Après le contrôle de la Cour des comptes prolongé par celui
du Parlement, se dessine celui des citoyens. Appropriée de cette manière, la
transparence est-elle un instrument d’amélioration démocratique de l’action
financière publique ou un instrument de consolidation et de légitimation
des institutions et des acteurs des finances publiques ?

Les usages et enjeux de la mise en forme et en scène

de la transparence
Si l’impératif de transparence a été massivement mobilisé, c’est que le gouver-
nement serait contraint de rendre des comptes sur les finances publiques de
façon pressante pour faire reculer les formes d’opacité. Cette vision change
le statut de la citoyenneté. Être citoyen, ce n’est plus seulement avoir des
droits et des devoirs, ni se retrouver dans un des sous-ensembles de la société
(association, profession, etc.). C’est être capable de comprendre le monde.
Cette dimension cognitive de la citoyenneté transparaît dans les divers
travaux des spécialistes des questions de citoyenneté. L’idée selon laquelle
La politique de transparence des finances publiques 119

la capacité d’action sur le monde d’un individu (ou d’un groupe) dépend
de sa capacité à participer à la construction du sens n’est pas nouvelle. Ce
qui l’est, c’est la nécessité de plus en plus forte de construire la relation
d’appartenance au monde à partir d’une compétence politique citoyenne
fondée sur la maîtrise des informations et sur la capacité à se situer dans un
environnement complexe (Muller 2001, 2015).
Ce statut de la citoyenneté permet de questionner les prétentions et les
pratiques de la transparence des finances publiques. La diffusion d’infor-
mations financières est-elle une garantie de transparence et d’amélioration
démocratique de la gestion des finances publiques ? Signifie-t-elle qu’elles
sont accessibles et intelligibles ? Il existe un grand écart entre une visibilité qui
étend son empire et une intelligibilité qui régresse. Cette situation présente
une figure inversée du monde démocratique dans lequel les ressorts des
finances publiques pouvaient sembler plus lisibles et plus compréhensibles
(Rosanvallon 2015). Mettre l’accent sur cette double dissociation, c’est souli-
gner l’importance de l’accessibilité et de l’intelligibilité dans l’amélioration
de la démocratie et de la citoyenneté alors que l’inaccessibilité et l’inintelli-
gibilité sont une forme d’affaiblissement, voire de confiscation. Disponibilité
des informations ne veut pas dire transparence des finances publiques. Une
grande partie du problème se situe au niveau de l’articulation entre trois
variables : le passage que constitue la mise à disposition des informations,
les effets sociaux de la mobilisation qu’elle est censée produire et l’impact
sur le processus de prise de décision politique.
Si une offre d’informations existe, elle est toujours soumise à des condi-
tions. Il importe de ne pas confondre communication, diffusion et usage
des informations. Il s’agit d’activités distinctes, mais beaucoup de flous sont
entretenus entre elles. L’offre d’informations est indissociable d’un pouvoir
d’interprétation qui n’est pas socialement égal pour tous. Diffuser des
informations ne signifie pas que tous les acteurs sociaux soient aptes à les
saisir, à s’en emparer et à les utiliser. Il y a un mythe de la transparence qui
persiste à faire croire que les formes de raisonnement découlent nécessaire-
ment de jugements bien formés à partir des informations fournies. À quelles
logiques de pouvoir obéissent les opérations de diffusion des informations :
faciliter ou contrôler leur accès ? Si des initiatives sont prises, les résultats
sont en-deçà des effets attendus. Les pratiques sont loin d’être homogènes et
les citoyens ont des rapports différents aux informations. Si la diffusion des
informations est favorisée à travers les sites Internet des administrations, cela
ne signifie pas que leur accessibilité est établie. Les informations, quel que
soit leur support, restent obscures à celui qui n’a pas les ressources pour les
120 Démocratie et politiques publiques

comprendre. L’accès aux informations profite aux catégories socioculturelles

privilégiées, qui les consultent souvent pour des raisons professionnelles.
Les citoyens ordinaires ont tendance à se sentir exclus de l’information
financière, qui leur semble inaccessible et souvent incompréhensible.
L’usage des nouvelles technologies de l’information et de la communication
n’efface pas les inégalités sociales face aux informations financières. La
confusion entre supports et finalités peut laisser croire que la mise en œuvre
de ces outils conduirait inéluctablement à l’amélioration de la démocratie,
associant les citoyens aux finances publiques grâce à un partage équitable,
objectif et collectif des informations. Or, dans différents domaines des
finances publiques, informer les citoyens par le biais des nouvelles techno-
logies est à la fois un enjeu et un instrument de pouvoir. Les sociologues des
organisations (Crozier et Fiedberg 1977 ; Friedberg 1993) ont montré que les
informations sont à la fois rares et surabondantes. Ce qui est rare, ce sont
les « bonnes informations » qui permettent de prendre les « bonnes décisions ».
Ils expliquent que les acteurs sont immergés dans des flux d’informations
de toute nature (technique, économique, sociale, stratégique) et qu’ils sont
confrontés à un problème de tri qui passe par la hiérarchisation des infor-
mations. Ils mettent en évidence les liens entre informations et pouvoir
tout en étant prudents dans l’analyse de cette relation car il ne s’agit pas de
n’importe quelle relation de pouvoir. On sait que telles informations, qui
pourront se révéler pertinentes dans un contexte à l’égard de certains acteurs,
pourront perdre toute valeur dans un autre contexte d’action à l’égard
d’autres acteurs. Le principal apport de ces travaux est d’avoir contribué à
montrer que les informations ne sont pas des données mais des construits
sociaux. Aucune information n’existe en dehors des rapports sociaux de
pouvoir. Toute information n’existe qu’à travers un contexte organisé et
des stratégies d’acteurs qui vont contribuer à modeler le sens des informa-
tions à produire et à diffuser. L’art de gouverner les finances publiques se
trouve pris dans une tension entre la nécessité de se révéler pour être reçu
et compris et celle de constituer de nouveaux rituels d’adhésion à base de
procédures, de standards et de rhétoriques. Il semble bien que le dernier
secret de l’exercice du pouvoir soit la mise en visibilité de ses incertitudes.
La distinction établie par Foucault entre l’orthodoxie et l’orthologie est
éclairante (Foucault 1998). Il explique que l’orthodoxie classique porte
sur le contrôle du contenu des énoncés par référence à un dogme plus ou
moins fondé, alors que l’orthologie concerne le contrôle de la régularité des
formes d’énonciation. Celle-ci correspond à une disciplinarisation interne
des savoirs et à la mise en place de procédures attachées autant au mode de
La politique de transparence des finances publiques 121

production et de circulation des énoncés qu’à leur contenu lui-même. La

diffusion des informations financières peut être envisagée comme un arcane
politique paradoxal dans la mesure où le secret des gouvernants serait de
déclarer rompre avec l’opacité.
De ce point de vue, la diffusion des informations n’améliore pas la démo-
cratie. On peut relever qu’en dépit des discours et des engagements pour la
transparence, le rôle des citoyens n’est pas interrogé. Tout se passe comme
si l’intérêt des citoyens pour la transparence allait de soi. Or le public des
dispositifs de transparence n’est ni représentatif, ni complètement profane
et désintéressé. On sait peu de choses sur les raisons et les modalités de
l’engagement des citoyens pour la transparence, et encore moins sur ceux qui
se tiennent à l’écart. Pourquoi les citoyens s’intéresseraient-ils à la transpa-
rence des finances publiques ? Pourquoi consacreraient-ils leur temps et leur
énergie à examiner les rapports et les comptes publics ? Que cherchent ceux
qui s’y investissent, parfois avec passion et engouement ? Certains travaux
présupposent que les citoyens seraient demandeurs de transparence alors
qu’il n’existe pas de mouvement général allant dans ce sens. Certes, l’audit
citoyen de la dette publique et l’association nationale des contribuables sont
des mouvements, mais qui militent plus spécifiquement et respectivement
contre l’austérité budgétaire et contre la fiscalité. Les citoyens entretiennent
des rapports différenciés à l’offre de transparence en mobilisant des raisons
d’engagement ou de désengagement. Les motifs et les modalités de l’offre
de transparence peuvent faire apparaître une variété de formes d’intérêt
ou de désintérêt. Pour les uns il s’agit d’un devoir civique. Ils vivent leur
implication comme une nécessité pour la vitalité de la démocratie, alors
qu’à l’inverse, d’autres la rejettent explicitement. On peut faire l’hypothèse
qu’il existerait au moins trois cercles concentriques : un premier constitué de
« bons citoyens » qui correspondent à la vision des promoteurs de la trans-
parence, connaissent les règles du jeu et peuvent s’exprimer sur les enjeux
de finances publiques. Un second composé de citoyens intermittents, qui
ne s’intéressent qu’occasionnellement à l’offre de transparence. Le troisième
représente les citoyens qui ne s’intéressent jamais à l’offre de transparence.
Le paradoxe de la transparence est qu’elle repose sur le postulat d’une
demande des citoyens qui fait apparaître une tension entre une demande
supposée de transparence et des pratiques de citoyens qui ne se précipitent
pas pour s’informer. Les travaux sur les stratégies de communication des
institutions supérieures de contrôle (ISC) analysent cette tension sous l’angle
du formatage et du contrôle de l’offre d’informations (Gonzàle, Lopez et
Garcia 2008). Si, dans les années 1990, les ISC publiaient des livrets et
122 Démocratie et politiques publiques

des brochures destinés au grand public et établissaient des liens avec les
médias, elles mettaient aussi en vente leurs rapports et cherchaient à donner
une visibilité à leurs activités par les communiqués de presse, Internet, les
CD-ROM, les guides de bonnes pratiques et les rapports annuels. Après les
années 1990, sous l’effet des réformes néo-managériales, elles ont mené des
actions de communication pour illustrer la centralité de leur rôle dans la
transparence des finances publiques. En 2005, L’INTOSAI a mis au point
une stratégie de communication autour du mot d’ordre suivant : « l’échange
mutuel d’informations profite à tout le monde » et « favorise une meilleure
compréhension des différentes fonctions des ISC dans la société, entre les
parlementaires, le public et l’administration ». L’un des engagements pris
par l’ensemble des ISC est de partager et de divulguer les informations au
sujet de leurs activités sur des sites Internet, dans des revues, des bulletins
d’information, des rapports et autres publications. Les ISC sont tenues de
créer leurs sites Internet et d’y faire figurer un lien vers ceux de l’INTOSAI
ainsi que d’utiliser ces sites pour publier des informations concernant leurs
programmes de travail, leurs produits, leurs publications et leurs activités.
L’INTOSAI et les ISC considèrent l’ouverture et la transparence comme
les principes de base de leurs politiques de communication et soulignent
l’importance de leur relation avec les médias et du recours à Internet pour
faire connaître leurs fonctions, leurs activités et leurs résultats. A priori, rien
ne permet de douter de la conviction avec laquelle le souci de transparence
est relayé par les stratégies de communication qui projettent des représenta-
tions conformes à la fois à l’éthique (rigueur, franchise) et au modèle d’une
communication transparente (sincère et objective).
Cette politique de transparence est à la fois une ouverture par la commu-
nication externe et une clôture par des prescriptions institutionnelles orga-
nisées. Elle entretient la cohésion de l’institution et l’unicité du discours
en renforçant de manière significative la frontière entre un « dedans » (où
peuvent émerger des débats internes et s’exprimer des divergences) et un
« dehors » destinataire d’un discours sans faille dans lequel tous sont tenus par
les exigences d’unité et de promotion de l’institution. Cette communication
externe est préparée, coordonnée et organisée selon le modèle de la mise
en scène du fonctionnement des équipes de représentation. Une équipe se
caractérise par l’étroite relation d’interdépendance mutuelle de ses membres,
qui sont tenus de « coopérer au maintien devant le public d’une définition
donnée de la situation » (Goffman 1973). La politique de transparence qui
gouverne l’offre institutionnelle d’informations financières semble parcourue
d’une injonction paradoxale selon laquelle il faut à la fois informer et se taire,
La politique de transparence des finances publiques 123

tant le contrôle du discours est constitutif de la clôture d’une institution et

de son aptitude à s’exprimer d’une seule voix. Les procédures qui accom-
pagnent la production d’un discours uni et unifié renvoient à un modèle
d’orchestration qui combine les partitions, hiérarchise les voix, planifie et
aménage la conduite d’une action collective.
L’analyse de la mise en œuvre de la politique de transparence des finances
publiques par le Parlement peut nous livrer d’autres facettes de son rapport à
la démocratie. La transparence exige sans doute que les gouvernants veillent
à la lisibilité des finances publiques et aient à rendre compte au-delà de la
période électorale, où ils remettent en jeu leur mandat et où fleurissent les
promesses. Pour exercer son pouvoir de supervision et de responsabilisation
de l’exécutif d’une part, et apprécier les préférences qui ont été traduites ou
non en politique d’autre part, le Parlement a besoin d’informations fiables.
La disponibilité et le traitement de ces informations sont une condition
préalable importante pour évaluer les activités budgétaires de l’exécutif et
lancer le processus d’imputabilité.
Or il existe un fossé profond entre les affirmations pour la transparence et les
pratiques qui gouvernent les processus budgétaires. Le caractère politique du
processus budgétaire explique sans doute les variations concernant la qualité
et la densité du contrôle parlementaire aussi bien avant qu’après la réforme
des finances publiques (Bezes et Siné 2011). De l’avis d’un parlementaire,
« le vote des lois de finances et le contrôle de leur application sont, en prin-
cipe, une des dimensions essentielle de l’activité des Assemblées. La vérité
est que ce qu’il est devenu un cliché […] d’appeler le marathon budgétaire
n’offre que modérément prise à l’affirmation de son influence par le Parle-
ment » (Belorgey 1991). Ce constat est repris et développé dans plusieurs
rapports parlementaires. À l’Assemblée nationale, le groupe de travail sur
l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire souligne que
« les textes et les pratiques ont très sensiblement limité, particulièrement
en matière financière, le rôle du Parlement en tant que décideur » et que
« la transparence de la procédure budgétaire est insuffisante » en raison du
« manque de lisibilité, de crédibilité et de sincérité des informations trans-
mises au Parlement » qui « ne dispose d’aucune vision globale et stratégique
des finances publiques ». Dans ce même rapport, le sénateur et ancien
ministre des Finances, Jean Arthuis, propose de « donner plus de significa-
tion et plus de visibilité au budget, parce qu’il n’y a pas de démocratie sans
lisibilité, sans transparence et sans contrôle » (Fabius et Migaud 1999). Au
Sénat, un rapport d’information parmi d’autres suggère de « modifier en
profondeur le système budgétaire en l’orientant vers une budgétisation par
124 Démocratie et politiques publiques

objectif. […] Celle-ci doit viser deux buts prioritaires, une rénovation de la
vie démocratique du pays et une amélioration des conditions de la gestion
publique ». Pour le Sénat, « la nomenclature budgétaire arrêtée par les lois de
finances doit garantir la lisibilité des actions publiques. Cette présentation
des crédits par objectifs constituerait un réel progrès de transparence ». Pour
ce faire, « l’information en matière de finances publiques doit être inscrite
dans les devoirs de l’État parmi ses premières exigences. Elle est, en effet,
un devoir éminent qui vaut à l’égard de tout citoyen et de la représentation
nationale » (Lambert 2000).
Dans un contexte d’austérité budgétaire et dans une période marquée par
des taux élevés d’abstention aux élections législatives, d’insatisfaction des
citoyens à l’égard du fonctionnement démocratique et de désaffection à
l’endroit du système politique, la question de la (re)légitimation apparaît
comme un enjeu central dans l’arène parlementaire. Elle conduit les parle-
mentaires à investir le thème de la transparence. La posture de vigilance
critique à l’encontre de la faible visibilité des finances publiques est endossée
par les parlementaires. Cette posture les conduit notamment à demander
des comptes au gouvernement pour renforcer la transparence et la respon-
sabilité dans la gestion des finances publiques. Pour les parlementaires, la
supervision et le contrôle sont particulièrement importants pour améliorer
la crédibilité de l’information financière gouvernementale. Ils estiment
que leur engagement dans le processus budgétaire leur permet, grâce à
un examen minutieux et rigoureux des finances publiques, en particulier
de leurs objectifs et résultats, de corriger les asymétries d’informations
financières entre l’État et la société, ouvrant le budget au débat public et au
contrôle social. Le contrôle parlementaire du budget devrait permettre une
évaluation indépendante des projections de finances publiques, une analyse
critique des choix politiques sous-jacents et une discussion rigoureuse sur
les dotations budgétaires.
Si la Loi organique des lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 a intégré
ces idées dans plusieurs de ses dispositions, et si les arguments invoqués en
faveur de la transparence, et au nom de la transparence, sont omniprésents
dans le débat public, la question de savoir quel rôle doit jouer le Parlement
dans le processus budgétaire est cependant sujet à d’intenses controverses.
Le débat s’inscrit dans une logique pendulaire oscillant entre deux craintes :
celle d’un pouvoir législatif trop important dans la définition de la politique
budgétaire et celle d’un contrôle législatif trop faible de la gestion financière
du gouvernement (Sterck 2007). Si la LOLF vise à améliorer la transpa-
rence des finances publiques et la responsabilité du gouvernement devant
La politique de transparence des finances publiques 125

le Parlement, il existe toutefois des raisons d’être sceptique. Premièrement,

compte tenu des véritables difficultés concernant le volume et la complexité
des informations, il est possible de faire du volume et de l’opacité un obstacle
construit. Le gouvernement peut profiter du fait que les capacités de traite-
ment des informations en dehors des administrations financières ne suffisent
pas pour faire face aux flux d’informations pour assurer une transparence
efficace. Deuxièmement, les parlementaires peuvent être confrontés à des
obstacles lorsqu’ils sont en présence d’informations chiffrées sous forme de
budgets et de comptes. Le manque de connaissances techniques budgétaires
et comptables requises pour prendre la parole avec autorité peut favoriser
un décrochage de la part de beaucoup de parlementaires. Enfin, même si le
gouvernement souhaite véritablement améliorer la transparence, il doit faire
face à des obstacles comme la technicité des finances publiques contempo-
raines qui sont devenues très, parfois trop, complexes et aussi le manque
de compréhension du public des chiffres budgétaires et de leur lien avec la
comptabilité nationale et patrimoniale.
La politique de transparence met ainsi en lumière la manière dont les logiques
propres aux institutions nationales s’y impriment et coexistent de manières
différentes. Elle souligne le rôle déterminant d’un ensemble d’organisations
internationales, européennes et non gouvernementales qui l’inscrivent dans
la continuité des politiques néolibérales de finances publiques. Si ces insti-
tutions choisissent d’investir ensemble le terrain de la transparence, elles le
font selon des logiques de concurrence interinstitutionnelle partiellement
différentes. L’attitude à l’égard de la transparence et de la responsabilité
va varier selon le modèle explicite ou implicite à la base de l’idée que les
institutions, les élus et les citoyens se font des activités budgétaires de l’État.
Dans l’ensemble, pour les institutions et les élus, la transparence peut être
perçue comme un instrument de légitimation et sa mobilisation est liée à
la nécessité de faire face à la désaffection des citoyens face aux institutions.
La transparence en finances publiques se construit comme le support et
le prétexte d’un dialogue continu avec les citoyens. Elle prend ainsi place
dans une période où l’injonction à restaurer la confiance des citoyens dans
les institutions et la politique d’austérité budgétaire est devenue, au fil des
consultations électorales, le lieu commun sur les finances publiques.

Discussion
La force de la fascination pour la transparence réside dans le rapport qu’elle
noue avec les « réalités » des finances publiques. C’est parce que, par la grâce
126 Démocratie et politiques publiques

des tableaux, des graphiques et des ratios, comme savoir prédicatif, elle
semble particulièrement « objective ». Que la représentation des finances
publiques qui est proposée aux citoyens soit partielle parce qu’elle est le
produit d’une transparence formatée ne change rien au fait que ce qui appa-
raît est la possibilité de gouverner les finances publiques comme si c’était
la « seule réalité ». Les professionnels qui mettent en place la transparence
l’administrent sous sa puissance normative et sous l’apparente neutralité
des dispositifs et de leur adéquation aux enjeux de finances publiques.
Cette possibilité d’entrecroiser le descriptif et le normatif repose sur le fait
que la capacité réflexive de ce qui est gouverné et décrit est toujours elle-
même « prise en compte » puisque c’est à partir de ce qui est décrit comme
« réel » que les élus et les citoyens construisent eux-mêmes leurs opinions.
La puissance de la transparence réside dans son caractère « inoffensif » pour
les gouvernants. C’est à ce titre que les destinataires des informations sont
invités à comprendre que les finances publiques sont gouvernées par la
trace et la marque des opérations incorporées dans des dispositifs budgé-
taires et comptables. La transparence se nourrit d’éléments de lexique qui
permettent d’esquiver la complexité sociale et l’interdépendance des acteurs
et des intérêts pour n’en retenir que les attributs les plus socialement valo-
risants comme le « droit à l’information », la « réactivité », l’« imputabilité »,
la « responsabilité », la « démocratie ». Cette vision socialement prégnante
est nourrie et partagée par les professionnels des finances publiques, qu’il
s’agisse des politiques ou des experts. En raison de la manière dont elle est
fabriquée et mobilisée, elle n’est qu’une « vérité », non la « vérité » sur les
finances publiques.
L’analyse du rôle de la transparence montre que la sensibilité des gouver-
nements aux attentes des citoyens est relativement aléatoire, et différents
diagnostics ont permis d’identifier trois formes de réactivité imparfaite : une
contingente, une anticipée et une simulée (Gerslé 2003). Plusieurs facteurs
inhérents à la saillance des enjeux ou à la controverse politique expliquent la
réactivité contingente. Une crise budgétaire impose une réponse immédiate
par inscription à l’agenda gouvernemental. Les dirigeants réagissent à une
demande sociale pour des motifs stratégiques ou prennent en compte des
problèmes parce qu’ils peuvent produire des effets positifs pour eux. Par
ailleurs, selon qu’il s’agisse du Parlement, du gouvernement ou d’une insti-
tution de contrôle, la réactivité n’est pas la même, en raison de la spécificité
de leur pouvoir et de leur rythme de travail, qui peuvent conditionner
l’imputabilité de l’action financière publique. La saillance des enjeux en
finances publiques, la cohérence et l’intensité des attitudes des citoyens
La politique de transparence des finances publiques 127

à l’égard de ces enjeux, sont sujets à fluctuation et impactent la réactivité

et l’imputabilité. D’autres facteurs sont également à prendre en compte,
comme la variabilité de l’opinion publique dans le temps et selon le secteur
de finances publiques ou la densité des groupes d’intérêt et des mouvements
sociaux lorsqu’ils font pression sur les dirigeants pour conduire les finances
publiques en fonction de leurs attentes. Les effets de la dépendance au sentier
peuvent aussi intervenir comme facteurs explicatifs de la contingence de la
réactivité. Des marges de manœuvre peuvent bien exister pour dissimuler
aux citoyens certains aspects des finances publiques, réduisant ainsi l’étendue
de la sensibilité aux demandes publiques.
La seconde forme de réactivité repose sur l’anticipation. L’un des principes
fondamentaux, dans la démocratie représentative, est constitué par la marge
d’indépendance des gouvernants, qui est un trait non démocratique du
gouvernement représentatif. Cette marge d’indépendance offre aux gouver-
nants la possibilité de ne pas mettre en œuvre les attentes exprimées par les
citoyens. Il est bien possible que « [l]a tâche des professionnels de la politique
ambitieuse consiste à activer les opinions latentes qui leur sont favorables
et de s’écarter de celles qui pourraient leur porter ombrage » (Zaller 1992).
En d’autres termes, les élites gouvernantes, comme le suggère Gerstlé, « ont
leurs propres idées, elles surveillent constamment le public pour vérifier
qu’il les suit et elles s’efforcent toujours d’anticiper ce que le public dira… ».
Sans doute, « parler de la réactivité anticipée est donc, en un sens, redondant
dans la démocratie représentative eu égard à cette marge d’indépendance
structurelle des gouvernants ». La réactivité anticipée est une manière pour
les gouvernants de prendre en compte et de gérer le temps dans la conduite
de leur stratégie d’action financière publique.
La simulation nourrit une dernière forme de réactivité. Pour Jacobs et
Shapiro, « la croyance commune selon laquelle les professionnels de la poli-
tique suivent dans leurs décisions l’opinion publique telle que leur relèvent
les enquêtes est discutable. Les chercheurs diagnostiquent au contraire une
baisse de la réactivité aux attentes collectives. La réactivité simulée signale
le déclin du poids de l’opinion publique. Elle est une tendance qui se
développe depuis la fin des années 1990. Les professionnels de la politique
utilisent les enquêtes d’opinion non pour s’y conformer, mais pour mieux
changer l’opinion. Ils cherchent à développer des arguments particuliers,
justifier des choix impopulaires et formater les alternatives ou l’espace
de choix du public » (Jacobs et Shapiro 2000). La réactivité est simulée
puisque les préférences du public ne sont pas authentiques, mais influen-
cées par les gouvernants. Les professionnels ont recours à des stratégies de
128 Démocratie et politiques publiques

discours calibrés pour modifier l’opinion publique et ainsi ne pas payer le

coût qu’implique le fait de s’écarter des préférences des citoyens ordinaires.
Ainsi, les préférences formatées par les professionnels ne peuvent plus être
considérées comme authentiques. En somme, les professionnels souhaitent
à la fois garder leurs mandats et mettre quand même en œuvre leurs poli-
tiques publiques. Les informations produites et mises en circulation, dont
la technicité et le volume alimentent la communication des gouvernants,
servent non pas à ajuster les finances publiques, mais à ajuster les discours
des dirigeants pour faire accepter leurs représentations des problèmes et,
par suite, leurs façons de les traiter.
Si la transparence est devenue un des maîtres-mots du temps présent, son
injonction omniprésente se traduit par des stratégies dont une part d’opacité
constitue la condition première. C’est ce qui permet, au final, d’avancer
l’hypothèse des limites ou du déclin de la réactivité et de l’imputabilité qui
n’est pas sans rapport avec la baisse de confiance dans les institutions, la
désaffection politique et plus globalement le « désenchantement démocra-
tique ». Le formatage, le filtrage et le faible contenu politique de la transpa-
rence brouillent la réactivité, l’imputabilité et l’attribution de responsabilité
politique et nourrissent le malaise démocratique contemporain.

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130 Démocratie et politiques publiques

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 PARTIE II

L’Élu et le Citoyen
CHAPITRE 6

Les acteurs politiques

et le processus démocratique
Perceptions du rôle du citoyen1

Antonin Lacelle-Webster

Le vieux dicton « qui ne dit mot consent »,

malheureusement, s’applique de façon très brutale,
entre guillemets. Si les gens ne s’expriment pas sur un sujet,
la déduction qui est souvent faite est qu’ ils sont en accord.
(Répondant 13)

Introduction
Les multiples conceptions et déclinaisons de la démocratie sont des repré-
sentations éloquentes du caractère polysémique de ce concept qui partagent,
néanmoins, un dénominateur commun : le citoyen. Cependant, Dahl
souligne que définir la démocratie uniquement en référence à celui-ci limite

1. Ce texte est tiré du mémoire de maîtrise De la démocratie représentative au Québec :

perceptions institutionnelles du rôle du citoyen, sous la direction de la professeure Isabelle
Lacroix de l’Université de Sherbrooke. Il s’agit d’une recherche sur la perception qu’ont les
acteurs politiques du rôle du citoyen au sein des institutions démocratiques québécoises.
Nous y explorons trois dimensions : la conception de la démocratie, le rapport citoyens
et institutions représentatives, et l’évaluation de la participation.
134 Démocratie et politiques publiques

la portée de ce concept et sous-tend, inévitablement, plus de questions que

de réponses (1989 : 106). Il se dégage alors une interrogation quant aux
contours de ce citoyen et son intégration dans l’exercice démocratique.
Ce chapitre explore les perceptions des acteurs politiques québécois par le
biais de la question suivante : comment les acteurs politiques évaluent-ils la
participation du citoyen au sein des institutions démocratiques ? L’objectif est
d’aller au-delà d’une compréhension classique d’une démocratie du peuple,
par le peuple et pour le peuple.
Aux fins de ce chapitre, nous nous intéressons essentiellement à l’évaluation
que font les acteurs politiques de la participation publique et de ses méca-
nismes. Nous débutons par une mise en contexte afin de situer notre propos
et présenter la démarche de ce projet. Ensuite, la présentation empirique se
base sur des données découlant d’entrevues et d’un sondage réalisé auprès
de parlementaires québécois, anciens et actuels.

Mise en contexte
L’exercice démocratique au Québec – à l’instar des autres démocraties
occidentales – est marqué par un désenchantement des citoyens à l’endroit
de l’articulation de la démocratie et par un sentiment d’exclusion (voir
Nevitte et White 2012 ; Kanji et Kerry 2013 ; Wesley 2016). Pour pallier
ce phénomène, les acteurs politiques s’interrogent sur la façon de faire
participer davantage le citoyen au processus politique. En ce sens, pensons
notamment aux États généraux sur la réforme des institutions démocratiques
en 2003 et à son comité directeur qui soulignait le sentiment « d’urgence »
de revoir le cadre démocratique afin de permettre une plus grande contri-
bution citoyenne (2003). Un autre exemple est la réforme parlementaire de
2009 qui est venue intégrer les pétitions en ligne et un processus de suivi
en commission parlementaire. Ainsi, une fois qu’une pétition est déposée, la
commission parlementaire compétente peut s’en saisir à la demande d’un de
ses membres et décider d’entendre les pétitionnaires (Bonsaint 2012 : 614).
Ces deux exemples – loin de représenter une recension exhaustive – illustrent
une préoccupation institutionnelle quant au rôle du citoyen dans l’exercice
démocratique québécois. Cette préoccupation fait également écho à une
réflexion théorique similaire sur les pourtours du citoyen et les arrangements
démocratiques du modèle représentatif traditionnel.
Dans un premier temps, le débat normatif sur la conception de la démocratie
a fait place à une série de modèles théoriques différents (Held 2006). Achen
et Bartels identifient deux pôles traditionnels du spectre de la démocratie :
Les acteurs politiques et le processus démocratique 135

l’idéal « populaire » et la conception sélective (2016). Le premier fait référence

au rôle central du citoyen dans le développement de son environnement
démocratique (Achen et Bartels 2016 : 2). Cet idéal se rapproche de la théorie
de la démocratie participative qui, selon Pateman, accorde à la participation
citoyenne un rôle prédominant dans l’établissement, le maintien et la péren-
nité d’un système démocratique, mais également dans le développement de
la citoyenneté même (1970 : 20). Le second se rattache essentiellement au
courant de pensée découlant de la vision de Schumpeter et de sa démocratie
réaliste. La démocratie se comprend alors comme l’opportunité d’accorder
aux citoyens l’option d’accepter ou de refuser leurs gouvernants (Held
2006 : 143). Pour Schumpeter, la participation des citoyens a un potentiel
déstabilisateur qu’il faut chercher à contrôler (1976 : 283). Ces deux pôles
constituent deux conceptions opposées du citoyen et mettent l’emphase
respectivement sur une participation directe ou la représentation.
Parallèlement à ce débat normatif, une réflexion sur la portée du citoyen
anime également la recherche. On y retrouve une attention croissante à
l’endroit de la participation : « […] un des besoins impératifs des démocraties
est d’améliorer la capacité des citoyens de s’engager intelligemment dans
la vie politique » (Dahl 2000 : 187, notre traduction). Plus spécifiquement,
il est question d’un engagement des citoyens plus important dans l’action
publique de l’État et de ses institutions (Rowe et Frewer 2005). Ce constat
se reflète dans la recension que plusieurs auteurs font des différents outils et
mécanismes développés afin de supporter cet engagement, mais également
dans la conceptualisation de cette participation (voir Smith 2009). Caddy
et Vergez distinguent différentes formes de participation en fonction des
interactions entre les participants et les autorités (2002). Quant à Bherer,
elle qualifie de publique une participation se basant sur des « dispositifs
participatifs très variés, dont la caractéristique commune est d’être initiés
par les autorités publiques hors des campagnes électorales dans l’objectif
d’inviter les citoyens à donner leur avis sur un thème précis » (2011 : 107).
Cette participation publique tend à prendre une apparence salvatrice et
s’intègre à la rhétorique politique où l’on célèbre sa dimension transforma-
trice (Walker, McQuarrie et Lee 2015). Certains comprennent également sa
portée de manière instrumentale et l’inscrivent dans le processus de renou-
vellement des instruments d’action publique (Lascoumes et Le Galès 2005 :
359). Cette intégration de la participation au sein des institutions reflète la
capacité de transformation des gouvernements représentatifs. Des critiques
soulignent cependant que cette forme de participation s’apparente plutôt à
une institutionnalisation en raison du contrôle qu’exercent les institutions.
136 Démocratie et politiques publiques

Tout se passe donc comme si le système représentatif avait la capacité d’absorber

et de neutraliser dans sa propre logique les innovations participatives. Injecter
des démarches participatives dans un système représentatif semble alors une
façon de poursuivre la représentation par d’autres moyens. (Blatrix 2009 : 115)
Ces institutions tendent alors à imposer des règles et des codes à ces espaces
afin d’en assurer le fonctionnement : « la spontanéité fait place à une mise
en œuvre organisée » (Gaudin 2007 : 15). En ce sens, Godbout fait état
du peu de possibilités accordées aux participants d’exercer un réel pouvoir
décisionnel (1983 : 38) alors que Bherer souligne l’aspect contrôlé de ces
mécanismes avec notamment la notion du qualificatif citoyen (2006 : 26).
Qui plus est, les inégalités intrinsèques à la participation sont également
soulignées par plusieurs auteurs, notamment les disparités engendrées par
les conditions socioéconomiques des citoyens qui favorisent les plus éduqués
et les mieux nantis (voir notamment Mansbridge 1983 ; Lijphart 1997 ;
Saward 2003). Une participation sans pouvoir amplifie le désenchantement
et amène, à terme, une perte de légitimité démocratique selon Warren
(2009 : 29).
Aux fins de ce chapitre, nous retenons cette conception de la participation
publique. L’objectif ici est d’identifier la façon dont l’élite politique perçoit
cette forme de participation et l’inscrit dans l’exercice démocratique québé-
cois. Cette approche nous permettra ainsi de mieux apprécier l’influence
accordée à la participation publique comparativement, par exemple, à la
représentation et à d’autres formes de participation.

Méthodologie
Afin de développer une perspective institutionnelle de la démocratie, cette
recherche a mobilisé les acteurs politiques québécois en deux temps2. Tout
d’abord, un sondage a été réalisé auprès des anciens et actuels députés de
l’Assemblée nationale avec l’aide de l’Amicale des anciens parlementaires
du Québec. Une lettre a été envoyée électroniquement à l’ensemble des élus
en fonction, le 26 septembre 2016, et aux anciens élus dont l’Amicale avait
les coordonnées électroniques afin de les inviter à participer à un sondage
hébergé sur une plateforme en ligne. Au final, 52 personnes ont répondu
de manière anonyme au questionnaire (n = 52). Le sondage comportait
quatorze questions sur la participation citoyenne et la démocratie québé-
coise ainsi que quatre questions sur le profil du répondant – la formation

2. Pour plus d’information sur la démarche, voir le mémoire de l’auteur.

Les acteurs politiques et le processus démocratique 137

politique représentée, le type de circonscription, la durée du mandat et leur

participation à un conseil des ministres. Parmi les 52 répondants figurent
notamment 36 anciens parlementaires, 20 membres d’un Conseil des
ministres et des représentants des différentes formations politiques repré-
sentées à l’Assemblée nationale. Les questions s’inspirent de la littérature,
de quatre pré-entretiens réalisés en début de recherche avec des acteurs du
milieu et d’un sondage mené par l’Institut du Nouveau Monde (INM) sur
la démocratie et la participation citoyenne (2013).
Quant à la dimension qualitative, les données s’y rattachant découlent de
19 entrevues semi-dirigées conduites auprès d’anciens et d’actuels élus de
l’Assemblée nationale du Québec. Ces derniers ont été sélectionnés selon
quatre critères : l’affiliation partisane, la durée du mandat, les fonctions
parlementaires occupées et la circonscription représentée. Sur ce nombre,
notons la présence de deux Premiers ministres, trois ministres des institutions
démocratiques et trois présidents de l’Assemblée nationale. Ajoutons égale-
ment que dix acteurs étaient en fonction au moment de l’entretien, que huit
femmes se retrouvent dans ce corpus et que tous les partis politiques sont
représentés. Les entrevues ont duré en moyenne 46 minutes ; la plus courte
fut de 24 minutes et la plus longue de 88 minutes. Elles ont été réalisées en
personne – à l’exception de trois, réalisées par téléphone3 – du 19 octobre
2016 au 23 janvier 2017. Le questionnaire se basait sur un tronc commun
de questions divisé en trois sections : l’idéal démocratique, le rapport entre
citoyens et institutions et l’évaluation de la participation. Des questions ont
été ajoutées afin de refléter les particularités et l’expérience des répondants.
Les données découlant des entrevues ont été traitées par une analyse de
contenu simple. L’analyse nous a permis de regrouper les passages en lien
avec trois thématiques, soit la conception de la démocratie, le rapport entre
citoyens et institutions représentatives et l’évaluation de la participation. Les
propos des acteurs ont été codés en fonction d’une de ces catégories. Ensuite,
un processus de double vérification a été réalisé afin d’assurer la validité
du codage. En soutien à ces données qualitatives, nous présentons dans
ce chapitre les réponses à quelques questions du sondage. Cette démarche
mixte nous permet de trianguler les données et ainsi de spécifier ou nuancer
la portée de certains propos notamment. Afin de respecter l’anonymat des
personnes rencontrées, ces dernières ne sont pas identifiées et le masculin

3. La démarche entourant ces entrevues est similaire aux autres entretiens. Le répondant
recevait à l’avance le formulaire de consentement ainsi que le schéma d’entrevue. Tout
comme les entrevues en personne, ces dernières ont été enregistrées.
138 Démocratie et politiques publiques

est utilisé de manière générique. Certaines citations ont été modifiées pour
préserver l’anonymat de l’ensemble.
Les résultats présentés dans ce chapitre sont divisés en trois sections. Premiè-
rement, il sera question de l’articulation de la participation au Québec. Puis,
nous nous attarderons à l’inclusion des citoyens dans le processus de déve-
loppement des politiques publiques. Dans un troisième temps, les résultats
détailleront l’influence qu’accordent les acteurs politiques aux mécanismes
de participation publique.

Résultats

L’articulation de la participation
Les canaux de participation sont nombreux au Québec et la participation
prend différentes formes. Dans ce contexte, les acteurs rencontrés, appelés
à décrire l’exercice démocratique, ont unanimement débuté en se référant
à la centralité de la représentation – et des élections – dans l’exercice
présent, mais également dans leur idéal démocratique. Par conséquent, la
première dimension qui ressort de ces échanges est le rôle du représentant,
tant dans l’évaluation des préférences des citoyens que dans le transfert de
ces dernières au sein des institutions démocratiques. En ce sens, plusieurs
décrivent l’efficacité du caucus, décrit comme le principal canal institutionnel
(Répondant 3 ; Répondant 16 ; Répondant 15).
Comment le député peut-il se rapprocher davantage de ses commettants,
rester en contact, pas juste durant les campagnes électorales, mais entre les
campagnes électorales ? C’est sans doute, si on reste dans le système parlemen-
taire britannique, c’est sans doute la voie que j’utiliserais [les caucus].
(Répondant 6)
Cette évaluation du cadre partisan comme canal de participation amène
plusieurs intervenants à le considérer comme la principale zone d’influence
du citoyen. Un acteur ajoute même qu’il ne voit pas, en dehors de ce cadre
institutionnalisé, de processus alternatif permettant de préserver l’effica-
cité du système (Répondant 12). Ce transfert indirect des préférences des
citoyens aux institutions démocratiques jette les bases d’une conception
essentiellement représentative de l’exercice démocratique. Rapidement, la
participation publique se dessine alors en support à l’action représentative.
[…] le citoyen, ça fait longtemps qu’il s’en est rendu compte, son pouvoir a été
tellement affaibli dans les dernières années qu’il ne croit plus qu’il est possible
Les acteurs politiques et le processus démocratique 139

de le remonter à un niveau suffisant pour qu’il s’implique. […] Et là, ça va

être dur de remonter ça, parce qu’il n’y a plus beaucoup de crédibilité dans la
logique de maximiser le rôle du citoyen.
(Répondant 10)
Ce constat exprime une désapprobation de l’exercice démocratique au sens
large et souligne le retrait d’une participation plus directe du citoyen. Il
sous-tend par conséquent un premier questionnement quant à la portée de
la participation publique. Néanmoins, appelés à réagir à l’énoncé « est-ce
qu’une plus grande participation citoyenne entre les élections permettrait de
pallier le désintérêt des citoyens ? », plus de 70 % des participants au sondage
ont exprimé un accord à degré variable. Une plus grande participation, dans
son sens large, est donc, pour une grande majorité, un élément bénéfique afin
d’amoindrir le désintérêt des citoyens envers les institutions démocratiques.
Corroborant cette donnée quantitative, plusieurs élus reconnaissent à la
participation un rôle dans un sain exercice démocratique. L’un d’entre eux
soutient que le recours à des démarches participatives demeure un aspect
central de l’action démocratique : « […] même si parfois il y a un certain
cynisme, on est toujours plus gagnant que perdant lorsqu’on utilise ces
mécanismes de démocratie directe, de consultation, d’implication des
citoyens dans la décision » (Répondant 4). D’autres lui accolent une influence
manifeste – et nécessaire – dans la construction des grandes politiques
(Répondant 7 ; Répondant 9 ; Répondant 18). Qui plus est, 70 % des
participants au sondage soutiennent que la participation a un impact sur
la prise de décision au Québec. Pour près de 80 % d’entre eux et certains
répondants rencontrés, celle-ci devient alors un vecteur d’acceptabilité des
politiques (Répondant 8 ; Répondant 7).
D’autres, cependant, vont nuancer ce constat en soulignant plusieurs
lacunes qui s’attachent à cet exercice. Des références ressortent alors quant
à « l’égoïsme social » sous-tendant la participation directe des citoyens ou
encore le risque « d’alourdir » le processus de prise de décision (Répon-
dant 12 ; Répondant 17).
[…] c’est un processus quand même plus lourd. Je pense donc qu’il y a dans le
choix des mécanismes mis en place un certain équilibre. Il ne faut pas abuser
de ces mécanismes pour faire en sorte que le citoyen, justement, n’en vienne
pas à se dire un moment donné que c’est trop, qu’il ne peut pas participer à
des consultations chaque semaine.
(Répondant 13)
140 Démocratie et politiques publiques

De fait, 62 % des répondants au sondage affirment être d’accord avec

l’énoncé « un processus participatif ralentit la prise de décision ». Néan-
moins, il faut noter que, malgré ces critiques, il y a une reconnaissance de
l’importance d’inclure le citoyen, mais, comme le souligne un élu, la pratique
actuelle n’est pas concluante (Répondant 11). Le défi de la participation et,
par conséquent, de ses mécanismes, est qu’elle n’est pas toujours directe :
« [les mécanismes participatifs] sont influents, mais pas dans la mesure où
les gens peuvent le penser. S’ils pensent qu’automatiquement quand tu cries,
à Québec on change d’idée, ça ne se passe pas comme ça. Il y a d’autres
considérations à prendre en compte » (Répondant 15). Cette influence
s’inscrit étroitement dans le paradigme représentatif.
Dans ce contexte, la participation devient un outil, selon plusieurs, permet-
tant une meilleure compréhension de la société en favorisant une proximité
avec les citoyens et leurs préférences : « […] la tâche pour un député c’est
comment faire pour avoir le pouls de sa circonscription » (Répondant 1).
Parce que nous, on vit dans des bulles et ma bulle ne me permet pas vraiment
de connaître la réalité des commerçants sur [artère commerciale] et la seule
façon de la connaître est si les gens viennent m’expliquer et je prends le temps
de les écouter. […] Quand tu prends ta décision, tu la prends en connaissant
des choses que tu n’aurais jamais imaginées parce que ce n’est pas ta réalité,
ce n’est pas dans ta bulle.
(Répondant 18)
L’élu retire donc des mécanismes participatifs une série de connaissances
lui permettant de prendre de meilleures décisions. Deux autres témoignages
viennent ici corroborer cette intégration de la participation dans le prisme
de la représentation.
[…] quand je suis sorti de ma consultation – j’ai dit que cet exercice a été
exceptionnel pour moi. Au-delà de mes notes de briefing et de mes rencontres
au ministère avec mes fonctionnaires, prendre le pouls du terrain, voir quels
sont les enjeux qui sont réels et comment ça marche, pour de vrai, les décisions
que l’on prend, tu ne peux pas avoir un exercice plus formateur que ça. Ça
t’alimente beaucoup et moi, il y a bien des choses que je ne vois plus comme
je les voyais avant de faire cet exercice-là avec la population.
(Répondant 3)
[…] c’est un exercice de reddition de compte qui est intéressant autant pour
les citoyens que pour celui qui vous parle, parce que cet exercice est aussi une
interaction avec les citoyens, et là j’ai vraiment le… je peux prendre le pouls
très directement avec les citoyens de la qualité des interventions qui sont
Les acteurs politiques et le processus démocratique 141

faites et de leur volonté citoyenne. […] Alors oui, ça change complètement

ma perception. Je ne serais pas du tout le même député si je ne faisais pas cet
exercice-là.
(Répondant 7)
Ces passages évoquent un recours à des mécanismes de participation
publique différents. Dans le premier cas, il est question de consultations
initiées par un ministre et dans le second, de séances publiques d’échanges
développées par le député. Malgré cette différence, il se dégage une recon-
naissance chez ces deux élus de l’apport significatif de la participation des
citoyens, non pas directement sur le processus démocratique, mais sur leur
propre compréhension des enjeux. Ils articulent alors, comme d’autres, ce
souci de mieux prendre le « pouls » de leur population. « Le premier béné-
fice, c’est que lorsqu’on est un représentant, on veut que nos institutions
soient en phase avec la société, la meilleure façon, c’est d’être à l’écoute »
(Répondant 1). Ainsi, l’influence sur la décision que cherche la participation
publique ne se traduit pas directement, mais bien indirectement.

L’inclusion des citoyens dans l’élaboration des politiques

Partant de là, explorons l’importance qu’accordent les acteurs politiques à
la participation des citoyens au processus politique. Le tableau 1 reprend
les différentes étapes du cycle des politiques basé sur le modèle de Charles
Jones et James Anderson (cité dans Bernier et Lachapelle 2010 : 24).
On remarque tout d’abord que 56 % des répondants au sondage considèrent
important de solliciter la participation des citoyens lors de l’établissement
de l’agenda et jugent, dans une proportion similaire, important d’intégrer
le citoyen lors de la prise de décision. Cependant, ces chiffres sont bien
inférieurs au soutien largement plus convaincant aux autres étapes. Ainsi
la participation des citoyens au développement des politiques et lors des
délibérations obtient dans les deux cas 79 % d’appui de la part des répon-
dants. Cet appui est similaire à celui exprimé lors des phases d’implantation
et d’évaluation des politiques. Ce fort soutien et la plus forte opposition à
la mise à l’agenda et à la prise de décision permettent de consolider cette
conception d’un citoyen soutenant le système représentatif. Cette conception
réfère donc à la saillance de la représentation et à l’importance conférée au
transfert indirect des préférences citoyennes lors des étapes consultatives
précédant la prise de décision et lui succédant.
142 Démocratie et politiques publiques

Tableau 1 Inclusion du citoyen dans les différentes étapes

du cycle d’une politique

Pas du
Peu Plutôt Très
tout Total Total
important important important
important
Agenda
8% 31 % 39 % 37 % 19 % 56 %
politique

Élaboration
des poli- 4% 14 % 17 % 48 % 31 % 79 %
tiques

Délibération 2% 15 % 17 % 48 % 31 % 79 %

Prise de
10 % 29 % 38 % 40 % 17 % 58 %
décision

Implanta-
tion des 6% 12 % 17 % 50 % 29 % 79 %
politiques

Évaluation 6% 12 % 17 % 37 % 42 % 79 %

L’importance accordée à ces étapes concorde avec l’intégration de la parti-

cipation dans la pratique représentative. En ce sens, plusieurs répondants
soulignent le rôle décisionnel qui incombe aux élus – et implicitement le
caractère consultatif de la participation – en faisant écho au mandat décou-
lant de leur charge élective (Répondant 3 ; Répondant 4 ; Répondant 15).
[…] je vais me fier à des commentaires que j’ai parfois de citoyens qui me
disent, c’est ben (sic) beau de vouloir nous consulter, mais un moment donné
vous avez été élu pour aussi prendre des décisions et il y a des sujets où on ne
voit pas la pertinence de revenir, d’être consulté, vous avez émis clairement
quelle était votre position, donc faites-le. Pourquoi nous revenir si c’est pour
faire exactement ce que vous aviez exprimé comme volonté lors de la présen-
tation de votre plateforme ?
(Répondant 13)
Qui plus est, les acteurs font écho au désenchantement des citoyens vis-à-vis
des opportunités de participation. « Je pense que le citoyen est désabusé. Je ne
suis pas sûr qu’il… je ne suis pas sûr qu’il est convaincu que de sortir dans
la rue ou d’utiliser des moyens, ça va donner un résultat » (Répondant 6).
Ce scepticisme à l’endroit de la participation trouve écho dans l’évaluation
qu’ils font des mécanismes de participation publique : « [si on regarde les
Les acteurs politiques et le processus démocratique 143

mécanismes développés par l’Assemblée nationale – les pétitions en ligne,

les commissions parlementaires, etc. – les considérez-vous comme étant
influents sur le processus démocratique ?] Euh… [rire] Non » (Répondant 1).
Dans ce contexte, plusieurs notent un retrait des citoyens des mécanismes
de participation publique en faveur d’une expression citoyenne relayée par
de tiers acteurs comme les médias et les regroupements de la société civile
(Répondant 14 ; Répondant 16).
En même temps, ce n’est pas un reproche parce qu’en tant que député et comme
citoyen, il n’y a personne qui va prendre le temps – ou rares sont ceux qui le
prennent – de lire l’ensemble des mémoires, par exemple, qui sont déposés
pour l’étude d’un projet de loi. C’est cet exercice-là qui permettrait d’avoir
une vision globale. La plupart des gens et les députés eux-mêmes vont s’arrêter
à ce qui est retenu par les médias et de là leur opinion va se forger.
(Répondant 8)
Plusieurs soutiennent donc que la capacité d’influence des citoyens est
somme toute plus grande lorsqu’ils s’expriment en dehors des enceintes
institutionnelles. De fait, lorsqu’on les interroge sur leur conception de la
participation, ils vont évoquer spontanément son articulation en dehors des
institutions plutôt qu’au sein des mécanismes de participation publique. Les
élus font ainsi davantage référence à l’attention qu’ils portent aux manifesta-
tions et aux commentaires qu’ils entendent (Répondant 14 ; Répondant 5 ;
Répondant 6). Les contacts informels avec les citoyens dans le cadre d’évè-
nements sociaux ou encore de rencontres fortuites sont alors une source
d’informations importante (Répondant 2 ; Répondant 3 ; Répondant 5).
Et finalement, d'autres soulignent également le rôle influent des sondages
afin d’exprimer les préférences citoyennes (Répondant 2 ; Répondant 7 ;
Répondant 12).

L’influence des mécanismes participatifs

Il a été question précédemment d’un certain scepticisme, mais comment les
acteurs politiques décrivent-ils de manière plus précise l’influence des outils
participatifs développés par les institutions ? « […] il y a des questions à se
poser, à savoir s’ils [les citoyens] croient encore dans les mécanismes qui sont
là ou si les mécanismes sont adéquats pour permettre aux gens d’exprimer
leurs positions » (Répondant 13). En s’attardant à cette interrogation, le
tableau 2 illustre l’influence que les participants au sondage attribuent aux
différents mécanismes de participation publique utilisés plus fréquemment
dans l’exercice démocratique québécois.
144 Démocratie et politiques publiques

Tableau 2 Influence des mécanismes participatifs publics

Très peu Peu Très

Mécanismes Total Influent Total
influent influent influent
Pétitions 27 % 42 % 69 % 25 % 2% 27 %

Consultations parle-
2% 12 % 13 % 52 % 31 % 83 %
mentaires

Commentaires en ligne 17 % 48 % 65 % 25 % 6% 31 %

Référendums 0% 6% 25 % 19 % 71 % 75 %

Consultations en ligne 8% 50 % 58 % 33 % 6% 39 %

Consultations
2% 15 % 17 % 50 % 29 % 79 %
publiques

Sommets thématiques 10 % 14 % 23 % 54 % 19 % 73 %

On note dans un premier temps que les pétitions, plus à même de porter une
expression directe des préoccupations citoyennes, sont perçues comme un
outil très peu influent par 69 % des répondants au sondage. Cette conception
rejoint ainsi les commentaires de certains élus : « [c]’est une vraie farce ça
aussi [les pétitions]. J’en ai présenté je ne sais combien à l’Assemblée natio-
nale et il n’y a personne qui lit ça » (Répondant 6). L’autre mécanisme qui se
rapproche d’une conception plus directe de la participation est le référendum.
75 % des élus considèrent qu’il est influent, mais un répondant rappelle
qu’il n’est, selon le cadre légal canadien, que consultatif et que son poids
n’est donc que politique (Répondant 17). Qui plus est, son utilisation est
peu fréquente et plusieurs mentionnent l’aversion qu’éprouvent les citoyens
à son égard (Répondant 2 ; Répondant 6 ; Répondant 8).
Ces mécanismes côtoient également des espaces de dialogues et d’échanges
– virtuels ou réels. On y retrouve alors, encore une fois, une reconnais-
sance du rôle consultatif du citoyen. Les commissions parlementaires sont
considérées comme influentes par 83 % des répondants, les consultations
publiques par 79 % et les sommets thématiques par 73 %. Ces espaces
permettent aux acteurs politiques de prendre le pouls de la population ou
de groupes particuliers – selon la structure de la consultation – et d’entendre
les réactions vis-à-vis de projets ou de questions précises. La consultation
est donc considérée comme influente dans l’évaluation de la participation
en raison de son apport à la représentation.
Les acteurs politiques et le processus démocratique 145

Enfin, le recours aux nouvelles technologies est source d’intérêt pour

plusieurs répondants (Répondant 5 ; Répondant 16). De nombreuses consul-
tations se font par Internet et ce procédé devient « très à la mode » selon un
élu (Répondant 13). Néanmoins, le tableau 2 indique que les démarches se
basant sur une participation virtuelle – les commentaires et les consulta-
tions en ligne – sont jugées assez peu influentes par respectivement 65 % et
58 % des répondants. Ajoutons également que, depuis 2009, les pétitions
peuvent également être présentées électroniquement à l’Assemblée nationale.
Ce procédé visait un rapprochement avec les citoyens, comme le rappelle
un élu (Répondant 3). Néanmoins, eu égard aux données du sondage, on
ne peut que constater que les pétitions sont le mécanisme de participation
publique le moins influent.
Derrière cette évaluation de l’outil, les répondants ont également décrit
les pratiques institutionnelles qui entourent le droit de pétitionner et les
exercices consultatifs. Dans un premier temps, plusieurs soulignent que
les pétitions s’insèrent dans une démarche plus large, tout en notant, du
même souffle, les insuffisances du processus les encadrant (Répondant 18 ;
Répondant 6 ; Répondant 14).
Je vous dirais que je suis d’avis que c’est un moyen [les pétitions] en théorie
très intéressant, mais dans les faits, les circonstances qui vont faire en sorte
qu’une pétition a beaucoup de poids sont exceptionnelles. Donc, il faut que
ça s’inscrive… est-ce qu’une pétition seule peut imposer l’agenda ? Je pense
que c’est excessivement difficile.
(Répondant 9)
Il est alors question essentiellement d’une remise en question du cadre insti-
tutionnel régissant le traitement de cet outil (Répondant 11). Les données
publiques de l’Assemblée nationale mettent en lumière cet enjeu comme
le démontre le tableau 3 ci-dessous. La première colonne indique l’année
de référence. On y retrouve par la suite le nombre de pétitions déposées
à l’Assemblée nationale, le total des heures de travail en commissions
parlementaires, puis le temps réservé au suivi des pétitions. Cette dernière
colonne fait donc référence aux pétitions qui ont été retenues par les élus
en fonction du nouveau mécanisme de suivi présenté ci-haut. C’est cette
étape qui, dans l’esprit de la réforme parlementaire, cherche à approfondir
la portée des pétitions.
Ces données démontrent le peu de temps réservé à l’étude des pétitions
en commission parlementaire. Malgré cette nouvelle procédure, plusieurs
élus critiquent la pratique qui s’est développée autour des pétitions et de
146 Démocratie et politiques publiques

leur suivi. « Je pense que c’est une manière de… le droit de pétition est un
droit fondamental, mais c’est une manière de les encadrer pour réduire son
impact sur la gouvernance, sur les décisions prises par le gouvernement »
(Répondant 9).

Tableau 3 L’étude des pétitions en commissions parlementaires

à l’Assemblée nationale du Québec (2012-2017)

Total des heures Temps dédié à l’étude des

Nombre de
Années en commissions pétitions en commissions
pétitions
parlementaires parlementaires
2012-2013* 168 997 h 39 1 h 43

2013-2014* 235 1 351 h 45 24 h 19

2014-2015 141 1 052 h 23 3 h 20

2015-2016 162 1 471 h 12 0 h 00

2016-2017 158 1 515 h 43 4 h 16

* Année électorale
Sources : Rapports d’activité 2012-2013, 2013-2014, 2014-2015, 2015-2016 et 2016-2017 de l’Assemblée nationale.

Ainsi, le cadre imposé est considéré comme limitatif et fait reposer l’influence
des pétitions sur une dynamique externe. Pour plusieurs, la faible réceptivité
des commissions parlementaires devient ainsi un obstacle à ce processus
participatif public.
Le citoyen, dans le fond, a mis un certain effort, a mobilisé d’autres citoyens
et dans certains cas beaucoup. Je me souviens que j’ai déjà déposé une pétition
de 17 pétitionnaires et une autre de plusieurs milliers. Celles qui ont plusieurs
milliers, voire quelques dizaines de milliers de signatures, ont eu le même
traitement après quelques minutes de délibération en commission où il a été
seulement convenu de dire non et de ne pas aller plus loin. À ce niveau-là, il y
aurait lieu de revoir nos façons de faire. […] Depuis quelques années, avec le
nouveau règlement, il y a un suivi qui est assuré aux pétitions, mais ce suivi-là
résulte dans 99 % des cas d’une réunion qui statue que non.
(Répondant 8)
[…] c’est le résultat citoyen. Quand on dit de donner du pouvoir aux citoyens,
on se rend compte que même si maintenant il y a obligation qu’une pétition soit
envoyée à l’ensemble des parlementaires pour qu’il puisse y avoir un suivi…
Les acteurs politiques et le processus démocratique 147

même s’il y a des obligations, mais dans la vraie vie, ces obligations mènent
encore à bien, bien, bien, peu de choses.
(Répondant 7)
Une distinction manifeste se présente ici entre le processus sur papier et
la pratique. Qui plus est, en triangulant ces perceptions aux données de
l’Assemblée nationale du Québec, on remarque la très faible utilisation
– voire son absence en 2015-2016 – de ce recours. Ce constat amène un
répondant à juger que le processus ne « répond vraiment pas aux attentes »
et qu'il diminue conséquemment l’importance de ce mécanisme. « Je pense
que quand tu crées une possibilité et que tu ne l’exerces jamais ou que tu ne
lui permets jamais d’exister, bien, c’est pire que son absence. Ça dévalue, ça
enlève de la valeur au processus » (Répondant 9). Qui plus est, il se mani-
feste également un scepticisme chez certains répondants quant à la teneur
des réponses offertes aux pétitions par le gouvernement. Un répondant y
fait écho en soutenant qu’entre l’obligation de répondre et la qualité des
réponses, il y a parfois une « inadéquation » (Répondant 5).
Une autre dimension de l’environnement participatif institutionnel corres-
pond aux exercices consultatifs menés tant par le législatif que l’exécutif. En
débutant avec le processus mis sur pied par le premier, plusieurs élus jugent
ce canal pertinent dans le cadre de l’exercice parlementaire (Répondant 8 ;
Répondant 2).
Moi, jamais je ne suis sorti, et j’en ai fait des commissions parlementaires,
en voulez-vous, en voilà [rires], jamais je ne suis ressorti d’une commission
parlementaire sans que, par la suite, il n’y ait d’impacts. Ça a toujours eu
un impact sur la suite des choses, la façon dont on a révisé un projet de loi,
modifié, je pourrais vous donner une multitude d’exemples. En éducation,
tout le temps, on a changé au complet la loi sur l’instruction publique, on a
changé les commissions scolaires, chaque fois je me suis inspiré des points de
vue qui ont été apportés.
(Répondant 4)
Un autre reconnaît l’opportunité que représentent ces mécanismes de parti-
cipation publique afin de faire entendre différents points de vue et, pour
cette raison, il souligne qu’il encourageait ses commettants à les utiliser.
J’ai souvent incité des citoyens à présenter des mémoires en commission
parlementaire. Ça s’est fait un moment donné, c’était une usine qui fermait
dans [nom de la circonscription], et c’était une discussion sur les retraites. Je
leur disais, une page suffit, une page au moment qu’il y en a 22 exemplaires,
cette page-là suffit. C’est une occasion unique d’entendre un point de vue.
148 Démocratie et politiques publiques

(Répondant 12)
Somme toute, il se dégage une appréciation générale et une reconnaissance de
l’apport du processus consultatif. Néanmoins, ce dernier répondant soulève
implicitement quelques enjeux quant à deux éléments en particulier, soit
les critères d’accès et l’organisation des consultations. Plusieurs notent que
le cadre institutionnel qui a été élaboré pour encadrer ce mécanisme vient
contraindre, en fin de compte, l’exercice.
Il y a, comment dirais-je, un moment donné les institutions ça reste compliqué
et lourd parfois. Prenons nos commissions parlementaires, il faut préparer un
mémoire, il faut avoir une date, et ta ta ta ta ta ta (sic), des fois c’est trop court,
trop ci, trop ça. On sème des embûches sur le chemin.
(Répondant 4)
Soulignant donc leurs effets contraignants ou limitatifs, ce répondant utilise
même le terme « embûches » pour qualifier les critères régissant la participa-
tion à ces consultations. Il signale notamment les ressources qu’il faut investir
dans l’écriture d’un mémoire par exemple, le fait d’être sélectionné pour y
participer et la gestion du temps. Sur le premier point, on retrouve l’écho
du dernier répondant qui encourageait activement ses citoyens à participer
à ce projet en soutenant qu’ils ne pouvaient rédiger un mémoire que d’une
page seulement. Cette question de l’accessibilité des commissions sous-tend
alors une réflexion sur l’expertise recherchée (Répondant 19).
On retrouve dans les perceptions des élus ce dilemme entre l’expertise
technique et la participation des citoyens ainsi que l’efficacité du système.
En effet, lorsqu’il est question de projets ou de politiques plus techniques
et de moins grande envergure, les acteurs conçoivent différemment tant
l’influence de la participation que la nécessité d’y avoir recours (Répon-
dant 9 ; Répondant 18 ; Répondant 7). De surcroît, le clivage sur l’expertise
attendue des citoyens se répercute sur l’évaluation faite par les acteurs,
comme le traduit le sondage. En effet, 40 % des répondants sont en accord
avec l’affirmation « un processus participatif est pertinent si les citoyens
possèdent une expertise sur le sujet débattu », alors qu’à l’opposé, 39 % se
sont prononcés contre. D’un côté, on recherche une expertise donnée afin
de contribuer à la réflexion et répondre à des besoins précis et, de l’autre,
une participation plus générale portée sur le vécu des citoyens. « Qu’il soit
de droite, de gauche, qu’il soit d’une formation politique ou d’une autre,
pour moi c’est vraiment que le citoyen vienne s’exprimer avec franchise et
nous fasse état de ce qu’il vit et de ses sentiments » (Répondant 4).
Les acteurs politiques et le processus démocratique 149

Qui plus est, l’accès aux consultations revient fréquemment comme une
dimension limitant la portée de ces mécanismes consultatifs (Répondant 9 ;
Répondant 12 ; Répondant 19). Selon la forme que prend la consultation
– particulière ou générale –, une invitation demeure essentielle afin d’y
participer. Il y a donc une sélection qui se fait. Ce processus fait en sorte,
pour plusieurs élus, que certains groupes sont désavantagés et qu’ils se
voient rarement – ou même jamais – invités à participer (Répondant 8 ;
Répondant 19). En ce sens, les répondants au sondage sont en accord à plus
de 80 % avec l’énoncé « les décisions découlant d’un processus participatif
tendent à favoriser les intérêts de groupes bien organisés ». L’institution parle-
mentaire structure donc l’exercice en reconnaissant à certains intervenants
un caractère représentatif (Répondant 3). Qui plus est, lorsque le citoyen
lambda est en mesure de participer, notamment lors d’audiences publiques,
un élu soutient que la structure institutionnelle est si rigide qu’elle en vient
à diminuer l’intérêt de cet exercice démocratique.
[…] les règles sont tellement rigides, on l’a vu, il y a des quidams qui se sont
présentés à la commission parlementaire qui disaient des affaires qui n’avaient
pas de bon sens et qui ont eu une heure comme des groupes représentant plein
de citoyens. Alors, je trouve qu’il faudrait… je n’ai pas la recette pour remanier
les règles du jeu, mais je trouve que les règles du jeu actuel n’en font pas des
exercices démocratiques intéressants.
(Répondant 6)
Pour ce dernier, l’uniformité qu’imposent les règles entourant les consul-
tations menées par le législatif réduit la portée du processus et l’alourdit
inutilement en imposant à tous le même temps de parole. Il s’en dégage
une préoccupation quant aux règles régissant les exercices parlementaires.
Par conséquent, pour plusieurs acteurs, le processus consultatif mené par le
gouvernement permet une latitude plus grande en raison de la flexibilité des
règles régissant son organisation et le choix des acteurs invités. Ainsi, sans
être mutuellement exclusives, ces consultations ne répondent pas aux mêmes
objectifs (Répondant 1). Le plus grand contrôle associé aux consultations
menées par l’exécutif amène un élu à mentionner que si c’était à refaire, il
ne passerait pas par le cadre parlementaire afin d’éviter l’instrumentalisation
du processus par l’opposition et les médias (Répondant 6).
Néanmoins, lorsque les acteurs politiques en viennent à qualifier l’impact
de la participation, leur rapport et leur réactivité à cette dernière dépendent
de la manière dont ils perçoivent l’exercice démocratique. L’attitude des
élus et leur compréhension de la démocratie deviennent ainsi des facteurs
importants selon plusieurs (Répondant 15). « Et il y a le comportement des
150 Démocratie et politiques publiques

humains dans tout ça. Tu peux avoir les meilleures institutions du monde,
mais si tu as une cuvée d’imbéciles… » (Répondant 11). La déclinaison de
la participation – mais également le caractère démocratique d’un exercice –
dépend de la bonne foi des acteurs politiques (Répondant 4) ; ce qui importe
pour ce dernier est que le titulaire de charge publique accepte d’écouter et
de se laisser influencer.
Ainsi les intérêts de chacun peuvent influer sur la direction donnée à la
participation. Plusieurs répondants tendent à reconnaître une instrumen-
talisation de la participation par les décideurs politiques – notamment
le gouvernement (Répondant 19 ; Répondant 1 ; Répondant 5 ; Répon-
dant 18 ; Répondant 10). Allant dans ce sens, un répondant ajoute que
cette instrumentalisation se comprend par les moyens disproportionnés à
la disposition du gouvernement (Répondant 8). Un autre, sans nécessaire-
ment parler d’instrumentalisation, soutient que parfois l’attention portée à
certaines initiatives ou à une démarche est motivée par des objectifs précis
(Répondant 9). Cependant, cette instrumentalisation n’est pas l’apanage des
acteurs politiques : « […] c’est ouvert beaucoup à la manipulation » (Répon-
dant 2). Pour plusieurs répondants donc, les groupes d’intérêt présents dans
les exercices participatifs instrumentalisent ces mécanismes participatifs
(Répondant 16 ; Répondant 15 ; Répondant 14 ; Répondant 12). De fait, les
répondants du sondage reconnaissent que les institutions instrumentalisent
la participation citoyenne, mais près de 40 % d’entre eux expriment une
position plus nuancée sur la question.

Conclusion
Les différentes données présentées dans ce chapitre mettent en exergue
l’influence et l’importance qu’attachent les acteurs politiques à différentes
dimensions de cette participation publique. Gerstlé soutient que l’influence
du « public général » sur l’action publique est démontrée empiriquement
(2003 : 864). Il présente celle-ci comme la résultante d’une incitation à agir,
contrairement à une contrainte. Corroborant cette observation, les acteurs
politiques reconnaissent aux citoyens une influence sur l’exercice politique
et ne les voient pas comme une force contraignant leurs actions. Toutefois,
cette influence, telle que démontrée dans cette analyse, est considérée
principalement indirecte, notamment en ce qui a trait à l’évaluation des
espaces et des mécanismes participatifs. Sans nier l’influence des citoyens
sur l’action publique, celle-ci tend à s’intégrer essentiellement au prisme
représentatif. Le rôle de l’acteur politique est donc un facteur central dans
Les acteurs politiques et le processus démocratique 151

l’articulation d’un processus participatif. Que cette influence se décline

indirectement par le biais de la représentation ou bien de manière directe
par les mécanismes participatifs, la capacité des institutions démocratiques
de faire écho aux préférences citoyennes demeure essentiellement tributaire
de la bonne foi des élus.
L’évaluation présentée dans ce chapitre souligne l’intérêt que portent les
acteurs aux consultations, l’influence moindre des pétitions, mais également
l’identification de certains facteurs institutionnels et socioéconomiques
contraignant la participation des citoyens. Les acteurs politiques recon-
naissent les principes et l’apport de la participation des citoyens, mais une
majorité se montre critique face aux procédures qui entourent cette dernière.
L’analyse montre une faible réceptivité des institutions pour ce qui est de
la participation plus directe des citoyens – notamment en ce qui a trait
au processus entourant les pétitions. Dans ce contexte, la participation
publique, dans son état actuel, se veut en soutien aux acteurs représentatifs.
On découvre également quelques notions intéressantes sur le plan théorique.
Même si l’exploration de la conception de la démocratie correspond à une
autre dimension de cette recherche, il se dégage de l’évaluation que font
les acteurs de la participation une conception du citoyen qui rappelle les
débats normatifs sur la démocratie. Ainsi, il est possible d’associer les propos
des répondants aux modèles « populaire » et sélectif de la démocratie. Une
conception s’attachant à l’approche populaire se retrouve chez certains, mais
on note cependant que l’évaluation générale tend à dépeindre le citoyen
davantage à travers le prisme de l’approche sélective. Par conséquent, cette
réflexion sur la perception des acteurs trace un portrait de la démocratie et
de la participation citoyenne qui ajoute une nouvelle perspective sur l’exercice
démocratique au Québec. À travers les idées et paradigmes mentionnés,
la pratique et les institutions de référence ou bien les intérêts en jeu, on
retrouve comme élément clé de cette évaluation de la participation publique
l’influence prédominante de la volonté des acteurs politiques.

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152 Démocratie et politiques publiques

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CHAPITRE 7

La parole en politique
Corinne Mellul

Introduction
En démocratie, la première ébauche d’une politique publique est souvent
une promesse électorale. Souvent, mais pas toujours (Thomson et al. 2017) :
des promesses oubliées dès le pouvoir conquis aux réformes mises en place
par les élus qui ne faisaient pas partie du mandat que leur avait conféré le
peuple, la parole donnée en campagne peu devenir, une fois le vainqueur au
gouvernement, la parole de la communication parfois utilisée pour masquer
le manquement à la promesse. Y aurait-il deux statuts, deux acceptions de
la parole en politique, correspondant aux deux séquences ontologiquement
distinctes de la vie politique dont la différenciation classique s’inscrit dans
la tradition de Machiavel : 1) conquête et 2) exercice du pouvoir ?
Dans les démocraties contemporaines, les facteurs de déviance de la parole
donnée par les candidats durant la campagne vers la parole distillée par
les élus une fois en fonction sont multiples : marge de décision autonome
réduite des gouvernements nationaux, en particulier en matière de poli-
tiques publiques économiques et sociales, sous l’effet de la mondialisation ;
démultiplication des technologies de l’information générant des médias
qui braquent sur les dirigeants politiques – leur personne, mais surtout leur
discours et les images qu’ils émettent, interprétées à l’infini – des projecteurs
auxquels la logique commerciale prescrit désormais un cycle de 24 heures ;
accaparement de la conception de la parole politique par des communicants
professionnels, dont l’objectif pour le compte des élus qui les emploient n’est
plus tant pédagogique que persuasif, voire manipulateur. Mais, au-delà,
subsiste aussi la nature intemporelle du pouvoir, des ambitions singulières
156 Démocratie et politiques publiques

d’individus attirés par la carrière politique, de la lutte pour l’accession aux

commandes de l’appareil politique ou de l’État. Se pose alors, avec une acuité
redéfinie par un monde en pleine mutation, aux paradigmes changeant à
la vitesse des transmissions numériques, la question de la responsabilité des
gouvernants, et de leur réactivité aux souhaits des électeurs.
Le mandat démocratique dans le système représentatif implique l’engage-
ment de l’élu à mettre en œuvre l’ensemble du programme qui a remporté
l’adhésion d’une majorité des votants. Mais ce contrat n’est pas un blanc-
seing délivré pour la durée de la mandature, jusqu’à l’échéance électorale
suivante. Il incombe en effet parallèlement à l’instance citoyenne ayant ainsi
délégué son pouvoir d’exercer pendant la durée du mandat une vigilance
soutenue quant aux actions de l’élu, quant à la conformité de ces actions
aux termes du mandat.
Or depuis plusieurs décennies, de multiples enquêtes de sociologie politique
(Pharr et Putnam 2000 ; Hetherington 2005 ; Norris 1999) attestent de
la désaffection croissante des citoyens des démocraties libérales à l’égard
de leurs responsables politiques, voire du système représentatif tout entier
– débat qui opposait déjà Arthur Miller et Jack Citrin en 1974, l’un argu-
mentant que le cynisme croissant engendré dans les années 1960 au sein de
l’électorat américain par les politiques publiques en place à l’époque pour-
rait mener à l’expression radicale d’un rejet du système politique dans son
entier, et l’autre avançant qu’une attitude critique des citoyens à l’égard des
politiques publiques du moment n’empêchait pas une adhésion soutenue aux
institutions de la démocratie représentative (voir Miller 1974 ; Citrin 1974).
Comme l’illustre le paroxysme des campagnes de 2016 du Brexit au
Royaume-Uni et de l’élection présidentielle américaine, ainsi que celle de
2017 de l’élection présidentielle française, il est ainsi devenu coutumier,
depuis une dizaine d’années, d’évoquer dans le discours public et dans la
littérature politique des démocraties libérales la « déconnexion » des élites au
pouvoir. L’intention qui anime le présent chapitre est tout d’abord d’éclairer
la double question de la responsabilité – et de la responsabilisation – des
dirigeants face au peuple, et de l’aptitude des dirigeants à prendre en
compte la volonté du peuple dans ce contexte évolutif. Nous proposons
ensuite d’élargir cette réflexion par la démarche d’un « retour aux textes »,
en revisitant trois penseurs majeurs du politique situés au fil de la tradition
occidentale. Notre postulat est en effet que les sources de la philosophie
politique classique peuvent tout autant éclairer les pratiques politiques de
notre monde composite qu’elles ont nourri l’analyse politique du monde
d’hier – ou, dans le cas de Platon, de l’antiquité grecque.
La parole en politique 157

Le discrédit des gouvernants

dans les démocraties contemporaines
Dans sa livraison de mai 2017, l’enquête annuelle du Pew Research Center
sur la confiance que porte le public américain aux institutions politiques
des États-Unis démontre qu’en presque 60 ans, la proportion de citoyens
qui accordent leur confiance au gouvernement fédéral « tout le temps » ou
« la plupart du temps » est passée de 73 pour cent en 1958 à 20 pour cent en
2017 (Pew Research Center 2017). Les sondages attestent de surcroît de ce
que le sentiment que le gouvernement agit de façon appropriée n’a jamais
été partagé par plus de 30 pour cent des personnes interrogées au cours des
dix ans passés, faisant de cette décennie celle des indices les plus bas depuis
la création de l’enquête en 1958. Parallèlement, les études d’Eurobaromètre
standard régulièrement conduites par l’Union européenne indiquent qu’au
sein des États membres de l’Union, l’indice de confiance des citoyens dans
leur gouvernement national est passé de 34 pour cent en 2004 à 27 pour
cent en 2014, et dans leur parlement national de 38 pour cent en 2004 à
28 pour cent en 2014 (Standard Eurobarometer 81, Spring 2014 : 64).

Le discrédit des gouvernants dans un contexte global

Comme suggéré ci-dessus, le discrédit qui semble s’être abattu sur les diri-
geants des démocraties libérales depuis plusieurs décennies est le produit
d’une pluralité de facteurs issus du monde contemporain, dont une partie
importante est exogène au cadre national.
Depuis les années 1980, les gouvernements étatiques, au même titre que de
nombreux autres acteurs, ont dû faire face aux conséquences, en particulier
économiques, des vagues successives de la mondialisation. À mesure qu’un
modèle économique unique se répandait à travers la planète, un spectre
croissant de politiques publiques nationales devait se soumettre à l’impact
des marchés financiers mondiaux et des groupes d’intérêt transnationaux.
Ces transformations ont produit d’amples travaux dans le champ des
sciences sociales, dont l’hypothèse centrale était que la mondialisation avait
entraîné ou allait entraîner une redéfinition de l’État westphalien et de
son fondement essentiel : la souveraineté étatique (Rosenau 1990 ; Ohmae
1995 ; Cable 1995 ; Strange 1996 ; Perraton et al. 1997 ; Keohane 2003).
Ce débat met évidemment en exergue la question d’une mutation possible
du principe démocratique ancré dans le fondement du gouvernement par
le peuple, souverain dans l’espace de ses frontières nationales.
158 Démocratie et politiques publiques

Au-delà des positionnements possibles quant à un tel postulat, il apparaît que

l’une des transformations qui affectent non seulement le fonctionnement,
mais aussi l’essence même du gouvernement démocratique est la remise en
question que fait porter la mondialisation sur la légitimité conventionnelle
du pouvoir politique. Qu’il s’agisse du réchauffement climatique, de la
lutte contre le terrorisme, du commerce international, des technologies de
l’information et notamment de la cyber-guerre et de la désinformation ou
de nombreux autres domaines des politiques publiques, les États peuvent
en effet de moins en moins décider et agir de façon souveraine. La gestion
de telles questions exige aujourd’hui la coopération de multiples acteurs
– étatiques, intergouvernementaux et non étatiques. Quelle que soit la
marge de décision autonome dont bénéficient encore les chefs de gouver-
nements nationaux dans l’élaboration des politiques publiques, les réformes
économiques et sociales au sein des États sont à présent façonnées par les
bouleversements que produit la mondialisation, dont certains poussent
les États, dans un contexte global de plus en plus compétitif, à libéraliser,
déréglementer et ouvrir de façon croissante les marchés nationaux aux flux
du commerce, des capitaux et des pratiques mondialisés.

Le discrédit des gouvernants dans le contexte

des démocraties libérales
D’autres facteurs, endogènes à l’évolution du fonctionnement des démocra-
ties libérales, ont contribué à y saper la confiance portée par les électorats
à leurs institutions gouvernementales et à l’ensemble de la classe politique
depuis plusieurs décennies. Au sommet de la liste de ces facteurs figure un
phénomène de polarisation croissante, qui affecte à la fois les électorats et
l’activité législative de certaines démocraties, en particulier lorsque l’exécutif
et la majorité parlementaire appartiennent à des partis opposés. Une étude de
2014 de la Brookings Institution sur l’évolution de la productivité législative
du Congrès des États-Unis entre 1947 et 2012 démontre par exemple que le
taux de projets de loi importants (définis ici comme ayant fait l’objet d’au
moins quatre éditoriaux dans le New York Times sous une même législature)
qui n’ont pu réunir un consensus bipartisan suffisant pour un vote d’appro-
bation est passé de moins de 30 pour cent en 1947-1948 à plus de 70 pour
cent en 2011-2012, tandis qu’en 2014, cette proportion atteignait 75 pour
cent (Binder 2014). Une telle évolution, note l’étude de la Brookings, reflète
les changements survenus au sein de l’électorat américain depuis les années
1960 : avant l’adoption de la législation sur les droits civiques de Lyndon
Johnson en 1964, le Sud était majoritairement démocrate, et les deux partis
La parole en politique 159

institutionnels, démocrate et républicain, comportaient une diversité de

composantes idéologiques sous la forme d’ailes progressistes et conserva-
trices à l’intérieur de chacune des deux formations – ce qui permettait aux
représentants dans les deux chambres de trouver des terrains d’entente, de
s’accorder sur des compromis. Après le point tournant de cette législation
de 1964, progressistes et conservateurs ont commencé à s’aligner selon une
logique de parti plus stricte. Cette tendance à la bipolarisation a connu un
paroxysme sous l’administration Obama à partir des élections législatives
de 2010, qui ont donné aux Républicains la majorité à la Chambre des
représentants et entériné la domination de leur parti par les adhérents du Tea
Party, puis de celles de 2014, qui, en portant une majorité de Républicains au
Sénat, ont investi ceux-ci du contrôle absolu du Congrès. Dès lors, l’activité
d’une grande partie des représentants républicains au Congrès ne consistait
plus tant à légiférer qu’à résister à toute proposition de loi émanant de la
présidence afin de s’assurer la fidélité de leurs bases électorales en vue d’une
reconduction de leur mandat, voire de créer les conditions de l’élection d’un
républicain à la présidentielle suivante.
Des phénomènes relativement comparables de polarisation et de fragmen-
tation des partis sont observables en Europe depuis une dizaine d’années :
des partis longtemps situés à la marge du spectre politique, en particulier à
l’extrême-droite, ont en effet connu à travers le continent une progression
électorale sans précédent depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Des
données sur la répartition des sièges entre partis au sein des parlements natio-
naux des États membres de l’Union européenne, issues du projet ParlGov
élaboré par des politologues de l’Université de Brême, mettent ainsi en
évidence les pertes de sièges qu’ont accusées à travers l’Europe les partis du
centre ou proches du centre entre 1980 et 2015, chutant d’environ 25 pour
cent en 1980 à environ 10 pour cent en 2015 (Groskopf 2016). Les mêmes
tendances sont observables durant la même période au sein du Parlement
européen. Parallèlement, les partis d’extrême-droite, situés autour de 5 pour
cent en 1980, atteignent un score de 12 pour cent environ en 2015. De telles
évolutions, qui certes concernent majoritairement l’extrême-droite, mais
également des partis ou mouvements d’extrême-gauche, se sont notam-
ment manifestées pour ces derniers en 2015 avec l’accession au pouvoir du
parti Syriza en Grèce, la montée du mouvement Podemos en Espagne, et
l’alliance du Parti socialiste portugais avec ses ennemis communistes. Pour
l’extrême-droite, le phénomène se manifeste dans la conquête du pouvoir
par Fidesz, le parti nationaliste hongrois, en 2010, et dans celle de son
équivalent polonais le PiS, parti Droit et justice, en 2015. Enfin, le Front
160 Démocratie et politiques publiques

national français (aujourd'hui Rassemblement national), qui, participant à

sa première élection législative en 1973, recueillait alors 0,52 pour cent des
voix, a vu son candidat Jean-Marie Le Pen qualifié pour le second tour de
l’élection présidentielle en 2002 avec 16,86 pour cent des voix, tandis que sa
fille Marine, qui lui a succédé en 2011, réitérait cette performance en 2017
avec 33,94 pour cent des voix, soit plus du double des suffrages recueillis
par son père quinze ans auparavant.
Les conséquences pratiques de ces mutations sont sensiblement comparables
des deux côtés de l’Atlantique. Aux États-Unis, la bipolarisation croissante
des positionnements républicain et démocrate sur la quasi-totalité des
grands sujets de politiques publiques a abouti, en particulier à partir des
années 2000, à une paralysie du travail législatif, popularisant au sein de
l’opinion américaine la formule inaugurée à une autre époque par Harry
Truman, celle du « do-nothing Congress »1. Or les thèmes des effets de la
mondialisation sur les emplois industriels et des mutations sociétales des
quatre dernières décennies ont dominé la campagne populiste de Donald
Trump lors de l’élection présidentielle de 2016. Pour expliquer un tel
« déclin » national, il a suffi au candidat républicain de mettre en exergue
l’élitisme des politiciens de carrière désormais au service de leurs propres
intérêts plutôt que de ceux du peuple. L’incurie washingtonienne – déjà
ancrée dans le paysage politique américain – faisait ainsi depuis longtemps
sans doute le lit de l’élection de Trump.
L’effet pervers de ces bouleversements est celui-ci : en se polarisant autour
de positions inflexibles, les représentants au Congrès reflétaient les visions
de plus en plus rigides de leurs électorats sur les politiques qu’il convenait de
mettre en œuvre pour l’ensemble de la société. Cette polarisation croissante
menait les représentants à la paralysie législative, perçue par eux comme la
meilleure voie vers… la réélection.
En Europe, le consensus mou des grands partis de centre gauche et de centre
droit au pouvoir avant et après la fin de la guerre froide a permis la construc-
tion du marché unique, la mise en place de l’euro, puis l’élargissement de
l’Union européenne. Mais, pas plus qu’aux États-Unis, ces gouvernements
n’ont su préserver leurs administrés de la perte des emplois industriels, du
chômage croissant et de l’augmentation des inégalités qu’a engendrés la
mondialisation en Occident. L’irruption sur la scène politique des partis non
traditionnels, qui ont mis à profit l’opportunité de la désillusion populaire,

1. Un « Congrès qui ne fait rien ».

La parole en politique 161

a alors amené les grands partis à se retrancher sur des positions défensives.
Trop occupés à maintenir leur légitimité sur l’échiquier politique, ceux-ci
n’ont pas su s’engager dans des politiques publiques animées par une stratégie
de long terme qui auraient mieux servi les besoins de leurs majorités dans
un modèle économique changeant.
Il apparaît donc que, à partir des débuts de la mutation de l’État providence
sous l’impact de la mondialisation de l’économie, nombre de gouvernants
dans les démocraties libérales ont failli à la mission ontologique du mandat
démocratique : gouverner dans l’intérêt de la majorité en réagissant aux
priorités des électeurs – ou tout au moins, en l’occurrence, être à même de
percevoir un malaise grandissant au sein de la population se sentant laissée
pour compte, et d’y répondre par l’adoption de politiques publiques idoines.
De multiples enquêtes de sociologie politique attestent du fait que, en paral-
lèle, les taux d’abstention aux élections nationales dans un grand nombre
de démocraties n’ont cessé d’augmenter durant la même période (Dalton
2008 ; Desilver 2016) tandis que, alors même que les emplois manufacturiers
dans les pays occidentaux faisaient face à la plus grande menace structurelle
qu’ils aient connue depuis la révolution industrielle, l’adhésion et l’activisme
syndicaux s’effondraient dans la plupart de ces pays (Yeselson 2013 ; Wahl
2014). Même le mouvement Occupy Wall Street à New York et les manifesta-
tions similaires à Madrid, à Francfort, à Londres ou à Rome, qui ont poussé
dans la rue des centaines de milliers de personnes dénonçant le creusement
des inégalités dans le sillage de la crise des subprimes de 2007-2008, se sont
évaporés sans avoir semble-t-il produit d’impact tangible sur les politiques
de redistribution du revenu (voir Gitlin 2014).
Ainsi pourrait-on dire que le manquement démocratique a été double : celui
des dirigeants à prendre en compte les intérêts des peuples, et celui des
peuples à exercer avec suffisamment d’efficacité leur devoir de vigilance quant
aux actions des élus, de la conformité de celles-ci aux termes du mandat
conféré par le suffrage aux dirigeants. La sanction populaire, peut-être trop
brutale et trop tardive, semble avoir pris la forme, radicale, de l’évidement
des partis majoritaires au profit de la marge, celle d’un populisme d’extrême-
droite ou d’extrême-gauche.
C’est dans ce contexte global que s’est développée, avec une acuité propre
aux sociétés démocratiques contemporaines, la mutation de la parole donnée
au peuple par les candidats en campagne vers la parole de communication
parfois utilisée par les élus une fois au pouvoir pour masquer le manquement
à leurs promesses.
162 Démocratie et politiques publiques

Quelle réflexion porter sur ce constat, à une période où s’expriment les

craintes de voir s’effriter l’ordre démocratique libéral qui avait pris ancrage
dans le monde occidental au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et
pouvait sembler apte à se répandre à travers la planète au lendemain de la
guerre froide ?
La démarche que nous proposons, celle d’un « retour aux textes » pour
éclairer ces pratiques politiques au sein des démocraties, nous invite à
présent à interroger une sélection d’écrits de trois penseurs canoniques de
la philosophie politique pour tenter d’en extraire des axes de réflexion qui
mettront en évidence, au-delà des évolutions de l’histoire, ce que le pouvoir
politique et la parole qu’il utilise peuvent avoir d’intemporel.

Le « retour » aux textes

Les « communicants » de Platon

Le postulat de la pérennité de certains fondamentaux au cœur de la dyna-
mique politique, qu’elle concerne les gouvernants ou les gouvernés, nous
conduit pour commencer cette brève incursion dans les sources de la philo-
sophie politique à évoquer la vision platonicienne des sophistes.
Ceux-ci avaient une influence considérable dans le monde grec et connurent
leur heure de gloire après qu’une série de vastes réformes eut transféré le
pouvoir politique à Athènes, de l’oligarchie aristocratique qui en avait le
monopole, au demos, le peuple, à partir du début du Ve siècle av. J.-C. Jusqu’à
la mise en œuvre de ces réformes, seuls les aristocrates maîtrisaient l’art de la
parole et du débat contradictoire, que nombre d’entre eux apprenaient auprès
des meilleurs sophistes – sortes de professeurs de rhétorique de l’époque.
Mais lorsque dans l’Athènes de Périclès les gens du peuple accèdent à la
citoyenneté et sont de ce fait tenus de participer non seulement à l’assemblée
législative mais aussi aux fonctions électives, ils doivent à leur tour acquérir
cette capacité de manier le verbe, cet art de la persuasion, afin de convaincre
dans les débats et dans les discours à l’assemblée. Les sophistes vont alors
se trouver parmi ces nouveaux citoyens une ample clientèle, et se mettre
au service de nouveaux chefs politiques pour leur enseigner les techniques
de la persuasion. Leur objectif étant de rendre leurs élèves capables de
convaincre le plus grand nombre, il n’est pas question pour eux de faire
véhiculer par l’art de la parole qu’ils enseignent des valeurs, des vérités
immuables. La vision du monde qu’entretiennent les sophistes ne se centre
en effet que sur l’être humain, aux dépens de toute dimension métaphysique
La parole en politique 163

de la vie terrestre, de tout sens ordonné des choses. L’humain se résume à

leurs yeux à des conventions, la vérité à une notion relative, qui peut varier
selon l’interlocuteur – ce qui rend vaine toute recherche de la connaissance
objective. N’appuyer une argumentation que sur la raison ne semble donc
pas aux sophistes être la méthode la plus efficace pour convaincre le plus
grand nombre. Mieux vaut à cet effet faire appel à la doxa – l’opinion – que
façonnent les sentiments, les passions, les pulsions et les désirs. L’art de la
parole qu’enseignent les sophistes repose par conséquent sur la flatterie de
l’auditoire – garante de l’adhésion du plus grand nombre. Nous dirions
aujourd’hui que l’enseignement que dispensaient les sophistes consistait en
la maîtrise des techniques de manipulation de l’opinion.
Dans Le Sophiste, un dialogue sur la possibilité de l’erreur et sur l’être et le
non-être qui porte aussi une virulente critique à l’égard des sophistes, Platon
présente ceux-ci, par la voix de Socrate, comme des chasseurs de jeunes gens
riches dont ils entendent tirer leur subsistance. Considérant comme la pire
des ignorances celle qui porte à « croire qu’on sait quelque chose alors qu’on
ne le sait pas », Socrate définit la vraie connaissance comme celle qu’il faut
purifier des opinions, celle à laquelle on « ôte les opinions qui font obstacle
à l’enseignement ». Or le sophiste, en enseignant à ses élèves à discourir
savamment sur toute une gamme de sujets, à disputer et contredire tout
élément de connaissance émis par un interlocuteur, leur fait croire qu’il est
possible de tout savoir, et qu’il est ainsi lui-même « le plus savant de tous
sur toutes choses ». Comme il faut bien convenir que l’omniscience n’existe
pas, le sophiste, conclut Socrate, est « un charlatan, qui ne sait qu’imiter les
réalités » (Platon/Chambry 1969 : 66-76).
Dans Le Protagoras, dialogue de Platon qui porte le nom de l’un des sophistes
les plus illustres et les plus célébrés de l’Athènes de son époque, Protagoras
est lui-même un personnage central et se présente comme un professeur
de vertu, tandis que Socrate lui demande de s’expliquer sur son art. Prota-
goras définit celui-ci comme l’action d’enseigner à ses élèves à gouverner
leurs affaires et celles de l’État – en d’autres termes, comme lui en fait
convenir Socrate, d’enseigner la politique. Mais la politique, selon Socrate,
ne s’enseigne pas. Gouverner les affaires de l’État demande que pour chaque
domaine spécialisé sur lequel il faut légiférer (les politiques publiques
d’aujourd’hui), on fasse appel à des spécialistes du sujet examiné. Quant
à la politique à proprement parler, en démocratie, elle est l’affaire de tous.
C’est ce dernier point qui éclaire la position de Platon sur la démocratie.
Dans le livre VIII de La République, Socrate engage avec ses disciples une
discussion sur différents types de régimes, dans le but d’en identifier le plus
164 Démocratie et politiques publiques

juste. Outre le régime de Sparte organisé autour d’un principe de discipline

militaire, Socrate distingue l’oligarchie, puis la démocratie, puis la tyrannie,
démontrant comment chacune mène inexorablement à l’avènement de la
suivante (Platon/Baccou 1966 : 306). Lorsque l’oligarchie, pouvoir des riches
sur les pauvres, est vaincue par la démocratie, la liberté se répand dans la
cité, et le gouvernement, les charges publiques, les fonctions de magistrat
et de juge y sont partagés par tous. C’est aussi cette liberté, valeur suprême
de la démocratie, qui perdra celle-ci et la précipitera vers la tyrannie, quand
toute mesure d’autorité en aura disparu.
La critique platonicienne des sophistes éclaire le scepticisme de Platon
envers l’idée du gouvernement par le peuple. Dans le système athénien de
démocratie directe, les citoyens réunis sur l’Agora sont évidemment exposés
aux discours de ceux d’entre eux qui ambitionnent de devenir des chefs
politiques. Or les discours de ces meneurs sont bien souvent le produit de ce
que leur ont enseigné les sophistes, quand ce ne sont pas les sophistes eux-
mêmes qui s’adressent à la foule : une parole tenant à distance les arguments
raisonnés et flattant les émotions et les instincts de la populace qui, même
si la politique est son affaire, ne peut posséder l’expertise nécessaire pour
comprendre la complexité des sujets sur lesquels il lui appartient de légiférer.
Se profile alors le danger de la transformation de la démocratie en tyrannie
de la majorité, qui mènera bientôt au pouvoir absolu d’un seul – le tyran –,
issu sans doute de ceux qui ont su flatter cette majorité avec le plus de talent.
La critique que fait Platon de la démocratie remet donc en cause le principe
même de la souveraineté populaire : si le peuple est susceptible de faire
confiance aux démagogues formés par les sophistes à propos de décisions
concernant le bien commun, existe-t-il des garanties que les décisions
votées par la majorité du peuple seront nécessairement les meilleures ? Et
si de telles garanties n’existent pas, qu’est-ce qui ferait de la démocratie un
régime supérieur aux autres ?
Même si les contre-arguments que l’on pourrait aujourd’hui opposer à la
critique platonicienne de la démocratie sont nombreux, il nous semble que
ce que Platon nous aide à voir, depuis notre propre cadre spatio-temporel,
est le fait que l’utilisation politique de la parole se trouve, peut-être inévi-
tablement, au moins autant destinée à opacifier l’action politique qu’à
l’expliquer. Dans les démocraties, où le suffrage est l’obligatoire point d’accès
au pouvoir, persuader l’électeur s’avère aussi indispensable pour parvenir
au gouvernement que pour s’y maintenir. L’invasion contemporaine du
discours politique par les techniques de communication, mises en œuvre
par des professionnels peut-être encore plus chèrement rémunérés que les
La parole en politique 165

sophistes vilipendés par Socrate dans Le Sophiste (professionnels qui ne sont

élus par personne, qui œuvrent le plus souvent dans l’anonymat relatif des
antichambres du pouvoir et dont la production est répercutée à l’infini par
les technologies de l’information), semble démontrer la pertinence de la
critique platonicienne des sophistes avec une acuité encore bien supérieure
à celle du contexte de la Grèce antique. Quand les conditions du « bon »
gouvernement sont dégradées sous l’impact combiné de facteurs exogènes
et endogènes à un système démocratique donné, les services de ces profes-
sionnels deviennent indispensables. Même si le discours des dirigeants de
grands partis dans les démocraties libérales d’aujourd’hui n’est pas toujours
démagogique, il tend cependant à dissimuler plutôt qu’à révéler la capacité
réduite des gouvernements à servir le bien commun par des politiques
publiques adaptées, dont certaines sont parfois incompatibles avec l’objectif
de la réélection. Si le discours savamment construit par les experts de la
parole ne parvient plus à masquer les dysfonctionnements du système,
celui, plus fidèlement modelé sur le dessein des sophistes, d’en appeler aux
émotions et aux pulsions du peuple, peut alors devenir l’option de réels
démagogues pour le remplacer. Ainsi peut-on avancer que des textes vieux
de plus de deux mille cinq cents ans qui portent réflexion sur le politique
dans la démocratie athénienne antique trouvent une résonance saisissante
dans le monde démocratique contemporain.

Machiavel et la trahison de la parole donnée

Machiavel est celui des grands penseurs politiques de la tradition occidentale
qui a sans doute le mieux argumenté que l’art de la dissimulation est indis-
pensable à l’exercice du pouvoir. Son manuel de gouvernement, Le Prince,
publié en 1513, fut écrit pour Laurent de Médicis alors que gouvernants
ineptes et invasions étrangères affaiblissaient les cités-États de la Renaissance
italienne. Le chapitre XVIII de l’ouvrage mérite une attention particulière
puisqu’il traite de l’opportunité pour celui qui gouverne d’honorer la parole
donnée, et nous en dégagerons ici quelques points essentiels.
Il faut d’abord préciser que Machiavel est le premier analyste éminent du
politique à rejeter le principe d’une exigence de conformité à la morale de la
part des gouvernants. Selon lui, l’objectif suprême du gouvernement, qui est
la préservation de l’État, ne permet pas au prince d’agir en toute circonstance
selon des préceptes moraux. Ainsi le prince le plus apte à gouverner sera