RENFORCEMENT

DES CAPACITÉS
EN POLITIQUES
AGRICOLES
ET ALIMENTAIRES

MATÉRIEL CONCEPTUEL ET TECHNIQUE

Politiques de
développement
agricole
Concepts et expériences

Roger D. Norton

ORGANISATION DES NATIONS UNIES POUR L’ALIMENTATION ET L’AGRICULTURE

Rome, 2005
Politiques de développement agricole: concepts et expériences iii

AVANT-PROPOS

La faim et la malnutrition perdurent au sein d’un monde riche: ceci, les pays à
titre individuel, et la communauté internationale, le soulignent à chaque occasion.
L’éradication de l’extrême pauvreté et de la faim est le premier des huit Objectifs du
Millénaire pour le développement de l’Organisation des Nations Unies, que les
dirigeants mondiaux ont adoptés lors du Sommet du Millénaire tenu à New York en
Septembre 2000. Le projet ambitieux de ce premier Objectif est de réduire de moitié
d’ici 2015 le nombre de personnes pauvres et souffrant de la faim, un objectif
initialement fixé au Sommet mondial de l’alimentation organisé par l’Organisation des
Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) à Rome en 1996.

La FAO conduit la lutte internationale pour l’éradication de la faim. Sa mission

est d’aider à construire un monde où les générations présentes et futures seront libérées
de l’insécurité alimentaire. Atteindre la sécurité alimentaire pour tous est au cœur des
efforts de la FAO – faire en sorte que chacun ait un accès régulier à une alimentation de
première qualité suffisante pour pouvoir mener une vie saine et active. Comme la vaste
majorité des personnes sous-alimentées et souffrant de la faim vit en milieu rural, la
FAO s’attache à réduire le nombre des personnes chroniquement sous-alimentées et à
faire en sorte que l’agriculture et les régions rurales deviennent économiquement
viables. Ce qui contribuera, à son tour, au développement social et économique et au
bien-être de tous. En travaillant à cette fin, la FAO se bat pour que les ressources
naturelles soient utilisées de façon durable.

Au service des pays développés et de ceux en voie de développement, la FAO

est une instance neutre où tous les pays se rencontrent entre égaux pour négocier des
accords et débattre des politiques. La FAO est aussi une source de connaissances et
d’information. Elle aide les pays en développement et en transition à moderniser et
améliorer leurs pratiques agricoles, forestières et de pêche et à assurer à tous une bonne
nutrition. Depuis sa fondation en 1945, l’Organisation a prêté une attention particulière
aux régions rurales en développement, où vivent 70 pour cent des pauvres et mal-
nourris du monde.

L’un des rôles de la FAO est d’encourager l’échange d’expériences en matière

d’agriculture et de développement rural dans le monde et de renforcer la capacité de
prise de décision pour un développement agricole durable dans les pays en
développement. Les ajustements économiques et les politiques de libéralisation en de
nombreux pays ont renouvelé l’intérêt et accordé une priorité croissante à la formulation
de politiques et stratégies pour les secteurs de l’agriculture et des ressources naturelles,
y compris les forêts et les pêches.
iv Avant-propos

«Politiques de développement agricole: concepts et expériences» fait partie du

travail de la FAO pour promouvoir un environnement de politiques propice à
l’agriculture, tant au niveau mondial, dans le contexte des engagements et cadres
réglementaires internationaux, qu’au niveau des pays grâce à des stratégies et politiques
appropriées. Ce livre présente les leçons tirées d’expériences et de recherches au niveau
international, montrant comment les politiques agricoles doivent être entièrement
intégrées dans un cadre plus général de politiques économiques, en relation avec les
politiques aussi bien macro-économiques que sous-sectorielles.

L’ouvrage souligne que la croissance agricole est cruciale pour le

développement économique. L’expérience nous a montré que le développement du
secteur agricole est une condition préalable pour le développement ultérieur d’un pays.
Bien plus, ce secteur étant étroitement interconnecté avec tous les autres éléments de
l’économie, le développement agricole est un facteur principal de la croissance de
l’économie en milieu rural, y compris celle du secteur rural non agricole. Ainsi,
l’agriculture est essentielle pour réduire la pauvreté rurale et urbaine, et continue à
représenter un secteur clé pour l’économie de maint pays en développement. Même si sa
participation dans la croissance économique diminue à mesure du développement, elle
restera un secteur crucial pour la sécurité alimentaire.

Notre vœu est que «Politiques de développement agricole: concepts et

expériences» puisse contribuer largement à améliorer l’environnement dans lequel se
développent les politiques agricoles au niveau national, et leur cadre politique et
réglementaire au niveau international, y compris le soutien à l’investissement et un
environnement commercial favorable au secteur agricole des pays en développement.
En attirant l’attention sur la relation étroite et les effets de l’agriculture sur tous les
autres aspects de l’économie, et donc sur la place centrale de l’agriculture dans les
politiques économiques, ce livre offre une perspective qui va au-delà des limites
institutionnelles des Ministères de l’agriculture pour embrasser une multiplicité de
parties prenantes, d’intérêts et d’aspirations.

Mafa Chipeta
Directeur
Division de l’assistance aux politiques
Politiques de développement agricole: concepts et expériences v

REMERCIEMENTS

Je me sens fortement débiteur envers l’Organisation des Nations Unies pour

l’alimentation et l’agriculture (FAO) dont les fonctionnaires ont conçu l’idée d’un
ouvrage tel que celui-ci, m’ont invité à le rédiger, et m’ont prodigué tout au long de
l’entreprise informations précieuses et conseils pertinents. Maurizio Garzia, du Service
de Soutien aux politiques agricoles (TCAS), a lancé le projet et en a soutenu les phases
initiales; et Maria Grazia Quieti (TCAS) a apporté l’appui et les avis judicieux qui ont
été décisifs pour en mener à bien la conclusion.

Nombreux sont ceux et celles qui, à la FAO, y ont contribué chacun dans son
domaine de spécialité au moment de l’élaboration de ce texte. Mention particulière est
due aux fonctionnaires FAO ci-après, pour les commentaires et orientations qu’ils ont
apportés au développement de ce livre:

Isabel Álvarez-Fernández, Chef du Service du développement de la recherche et des

technologies
Lorenzo Bellu, Fonctionnaire chargé du soutien aux politiques agricoles, Service du
soutien aux politiques agricoles
Jelle Bruinsma, Chef de l’Unité des études prospectives globales
Maximiliano Cox, Directeur de la Division du développement rural
Sissel Ekaas, Directeur de la Division de la parité hommes-femmes, de la population et
de la communication pour le développement
Adriana Herrera, Spécialiste des analyses agraires du Service des régimes fonciers
Materne Maetz, Fonctionnaire principal chargé du soutien aux politiques agricoles,
Service du soutien aux politiques agricoles
David Palmer, Spécialiste du cadastrage et du cadastre du Service des régimes fonciers
Fernando Pizarro, Ingénieur principal de la mise en valeur des terres et des eaux de la
Division du Centre d'investissement
Kalim Qamar, Fonctionnaire principal de la formation et de la vulgarisation agricoles,
Service chargé de la vulgarisation, de l'éducation et de la communication
Ramesh Sharma, Économiste principal du Service des politiques et des projections
concernant les produits
Anthon Slangen, Fonctionnaire principal du Service de la gestion, de la
commercialisation et des finances agricoles
Aysen Tanyeri-Abur, Économiste de l’Unité des ressources et des partenariats
stratégiques
Marcela Villarreal, Chef du Service de la population et du développement
Esther Zulberti, Chef du Service de la vulgarisation, de l’éducation et de la
communication
vi Remerciements

Je tiens aussi à remercier les réviseurs qui ont relu le manuscrit pour le compte
de l’éditeur, et dont les suggestions de valeur l’ont amélioré. Jacques Vercueil procéda à
une révision technique minutieuse de l’ouvrage. Evelyne Desfoux fut responsable de la
préparation et présentation de tout le matériel et Romina Toscano finalisa le travail.

Bien d’autres personnes encore ont contribué à la réalisation de cet ouvrage.

Dans une large mesure, il est le résultat du très grand nombre de conversations
éclairantes et de collaborations dont j’ai bénéficié au cours des ans, dans toutes les
parties du monde. Ma reconnaissance va en particulier aux nombreux collègues de pays
en développement ou en transition qui, en maintes occasions, m’ont fait part avec
franchise de leurs préoccupations, et m’ont libéralement accordé leur temps et leurs
réflexions, mais ils sont trop nombreux pour pouvoir être cités individuellement. J’ai
appris énormément à leur contact, et je souhaite que cet ouvrage soit une modeste
contrepartie à leur générosité.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences vii

TABLE DES MATIÈRES

Avant-propos iii
Remerciements v
Introduction xi

1. Agriculture et développement économique: réflexions de base 1

1.1 Pour commencer 1
1.2 Secteur agricole et croissance économique 3
1.3 Croissance agricole et lutte contre la pauvreté 9
Points importants du chapitre 1 14

2. Stratégies et cadre de la politique agricole 15

2.1 Stratégies et politiques 15
2.2 Nature des instruments de politique agricole 20
2.3 Objectifs de la politique agricole 25
2.4 Rôle du gouvernement 28
2.5 Mise en œuvre des stratégies et des politiques 36
Points importants du chapitre 2 38

3. Problèmes généraux de la politique agricole 41

3.1 Politique agricole et cadre macroéconomique 41
3.2 Dépense publique et subventions 44
3.3 Améliorer le revenu des ruraux pauvres 53
3.4 Disparités entre genres et développement agricole 56
3.5 Réflexions sur la privatisation 59
3.6 Principaux aspects du cadre juridique 63
Points importants du chapitre 3 65

4. Politiques influant sur les incitations à la production 69

4.1 Contexte 70
4.2 Prix agricoles et leurs déterminants 71
4.3 Politique commerciale 74
4.4 Politique de taux de change 95
4.5 Politique budgétaire et prix agricoles 103
4.6 Options de politique macroéconomique pour l’agriculture 106
4.7 Politiques sectorielles qui influencent les prix agricoles 111
4.8 Sécurité alimentaire, prix agricoles et ruraux pauvres 127
4.9 Remarques sur la stabilisation des prix et le développement économique 133
Points importants du chapitre 4 134
viii Table des matières

5. Politiques foncières 141

5.1 Introduction 142
5.2 Importance du régime foncier 143
5.3 Objectifs des politiques foncières 143
5.4 Problèmes et tendances en matière de régime foncier 150
5.5 Nature des droits fonciers 157
5.6 Droits fonciers communaux, collectifs et individuels 169
5.7 Expériences de réforme agraire 185
5.8 Politiques du marché de la terre 194
5.9 Amélioration de l’accès des pauvres et des femmes à la terre 227
Points importants du chapitre 5 248

6. Politiques de gestion de l'eau en agriculture 257

6.1 Introduction 257
6.2 Objectifs de la politique d’irrigation 265
6.3 Planification stratégique de l’irrigation dans le cadre de la gestion des 270
ressources en eau
6.4 Problèmes stratégiques posés par le développement de l’irrigation 275
6.5 Principaux problèmes de politique dans le secteur de l’irrigation 291
6.6 Questions institutionnelles et de processus dans la gestion de l’eau 324
6.7 L’irrigation, outil de développement rural 352
Points importants du chapitre 6 355

7. Politiques de financement agricole et rural 363

7.1 Rôle du financement dans le développement agricole 364
7.2 Objectifs d’une politique du financement rural 377
7.3 Clés d’une intermédiation financière durable et efficace 387
7.4 Cadre réglementaire du financement rural 393
7.5 Remarques structurelles relatives aux institutions financières rurales 417
7.6 Approches de gestion des institutions financières rurales 434
7.7 Politiques macroéconomiques en soutien à l’intermédiation financière 446
rurale
7.8 Éléments d’une stratégie de développement du financement rural 454
Points importants du chapitre 7 462

8. Politiques de technologie agricole 469

8.1 Introduction: Rôle et contexte de la technologie agricole 470
8.2 Problèmes de la recherche agricole 476
8.3 Problèmes de la vulgarisation agricole 494
8.4 Nouvelles orientations de la recherche agricole 513
8.5 Nouvelles approches en matière de vulgarisation agricole 532
Points importants du chapitre 8 554

9. Stratégies de développement agricole: processus et structure 561

9.1 Rôles d’une stratégie agricole 561
9.2 Processus participatifs d’élaboration des stratégies 566
9.3 Structure et cohérence de la stratégie 582
9.4 Orientations de contenu d’une stratégie agricole 594
9.5 Développement rural et lutte contre la pauvreté 606
Politiques de développement agricole: concepts et expériences ix

9.6 Mise en œuvre d’une stratégie 625

9.7 Conclusion 627
Points importants du chapitre 9 628
Politiques de développement agricole: concepts et expériences xi

INTRODUCTION

A travers le monde en développement et les régions en transition, la montée en

puissance de la libéralisation économique ces dernières années n’a pas diminué l’intérêt
porté à la formulation et à la conduite de nouvelles stratégies et politiques agricoles. Au
contraire, c’est souvent la réalisation des programmes d’ajustement économique qui a
amené à accorder une priorité croissante à la recherche de politiques qui revitalisent les
secteurs des ressources naturelles et agricoles. Cette motivation trouve en partie sa
source dans le besoin de redéfinir le rôle de l’agriculture en conformité avec les
nouvelles visions de l’économie, et en même temps, d’agir en sorte que les besoins des
populations rurales soient pris en compte dans ce contexte. La pauvreté rurale est
envahissante et tenace, et la croissance agricole est le moyen le plus efficace d’y
remédier.

Pour ces raisons, et du fait de l’importance inhérente de l’agriculture pour le

développement économique, les politiques agricoles connaissent une époque de
fermentation et d’évolution à travers le monde, de l’Amérique latine à l’Afrique, aux
nouveaux États indépendants, au Moyen Orient et à l’Asie méridionale et orientale.
Comme le montre ce livre, nombreuses sont les nouvelles approches à la politique
agricole qui sont élaborées, perfectionnées et exécutées. On en apprend les leçons et on
les adapte aux circonstances. Et néanmoins, la littérature économique disponible a peu à
offrir aux décideurs des politiques agricoles, pour ce qui est d’une «distillation» des
découvertes issues de l’expérience internationale et de la recherche. Souvent, les
Ministères de l’agriculture et d’autres organes publics sont à la recherche de
solutions nouvelles: ils s’efforcent de s’écarter des formes traditionnelles d’intervention
gouvernementale, telles que le recours aux prix de soutien, les systèmes étatiques de
mise en marché, la propriété étatique des biens de production, le crédit subventionné, le
contrôle des importations, ou la fourniture centralisée de services à l’agriculture.
Cependant, des directives pour les orienter de façon pratique vers de nouvelles
politiques possibles ne sont pas toujours facilement disponibles.

L’ambition de cet ouvrage est de présenter de façon systématique plusieurs

ensembles importants de problèmes de politique et de considérations stratégiques pour
l’agriculture, ainsi que le consensus international en voie de formation quant aux
approches viables à ces problèmes. Dans chaque domaine, les fondements conceptuels
sont exposés, les contributions essentielles à la littérature sont citées, et des exemples
sont donnés de politiques qui ont bien fonctionné, et d’autres qui ont échoué, en
expliquant les raisons de leur échec ou réussite. Ce volume pourra servir de matériel de
formation pour les cadres en charge des questions de politique agricole dans les
organismes nationaux ou internationaux, de référence sur les problèmes du secteur et les
différentes façons de les aborder pour les décideurs des politiques agricoles, ainsi que
d’ouvrage-ressource pour l’enseignement du développement agricole.
xii Introduction

Les premiers chapitres traitent du rôle de l’agriculture dans le développement

économique, des objectifs des politiques et stratégies agricoles et de la nature des
instruments de politique utilisés pour les atteindre, ainsi que de thèmes récurrents tels
que la politique budgétaire pour l’agriculture, le débat sur le rôle des subventions, les
politiques d’amélioration des conditions des ruraux pauvres, les disparités entre
hommes et femmes, les privatisations et le rôle du cadre juridique. Les chapitres
suivants couvrent en détail les relations entre politiques macro-économique et agricole,
et les politiques relatives aux régimes fonciers, à la gestion des eaux en agriculture, au
système financier agricole, et au développement et diffusion des techniques agricoles.

Dans la plupart des expériences de formulation de politique, une série de

problèmes stratégiques doivent être affrontés et résolus en même temps que le processus
est mené à bien. Ils s’étendent des domaines techniques aux questions institutionnelles,
sociales et politiques. Plus l’on sait anticiper ces problèmes et analyser les options
possibles, plus grande est la probabilité que le processus sera couronné de succès. C’est
pourquoi les orientations à la base d’une politique agricole sont souvent déterminées
dans le cadre d’une stratégie à long terme du développement agricole. Le chapitre final
du livre examine les questions relatives à la formulation des stratégies et les conditions
de leur succès, du point de vue de leur contenu mais aussi de leur processus
d’élaboration. Les démarches participatives sont alors examinées et, dans ce contexte
stratégique, les différentes approches de développement rural sont également étudiées.

Un message central de ce livre est, qu’en fin de compte, les stratégies et les
politiques de développement agricole et de réduction de la pauvreté couronnées de
succès sont celles qui émanent du contexte propre à chaque pays. En dépit de la
mondialisation, des conditionnalités des agences internationales, des obligations des
accords internationaux du commerce, et du rôle des sociétés transnationales, une marge
de manoeuvre considérable demeure pour des politiques inventives dans chaque pays.
Des exemples pris en dehors du pays peuvent stimuler le processus politique et suggérer
de nouvelles pistes de réflexion, mais à la fin, les solutions doivent être taillées à la
mesure des circonstances de chaque pays.

En tant qu’instrument de formation et d’enseignement, ce livre se veut une

référence de base pour les sujets de politique agricole fréquemment rencontrés et les
considérations principales susceptibles d’aider la démarche d’élaboration des
propositions de politiques. A l’endroit des praticiens, on espère que les expériences
examinées ici stimuleront leur recherche assidue des solutions appropriées aux
problèmes de la politique agricole, et renforceront leur conviction qu’un développement
agricole durable et de large assise est un objectif atteignable.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences, élaboré sous l’égide de
l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), offre une
perspective rénovée et complète sur les politiques de développement agricole. Passant en
revue de façon claire et systématique les questions essentielles auxquelles sont confrontées les
politiques des pays en développement, l’ouvrage présente le consensus international qui se
fait jour sur les réponses viables à leur apporter. Unique par l’étendue de sa couverture et son
approfondissement, il mobilise l’expérience et l’étude de politiques conduites dans
quatre-vingts pays; il développe les fondements conceptuels des politiques; il illustre aussi
bien celles qui ont réussi que celles qui ont échoué, et en explique les raisons; il résume des
centaines de références extraites de la littérature sur les politiques de développement agricole;
et ses conseils aux responsables et aux analystes des politiques agricoles s’appuient à la fois
sur des exemples de la vie réelle et sur leurs bases théoriques.

Les sujets traités recouvrent le rôle de l’agriculture dans le développement économique, les
objectifs et les instruments des politiques agricoles, les relations entre politiques
macroéconomique et agricole, les politiques sectorielles relatives aux prix, le rôle de l’Etat
dans le secteur, les problèmes de genres en agriculture, les politiques contre la pauvreté rurale,
les politiques relatives aux régimes fonciers, la gestion de l’eau, le financement agricole, le
développement technologique en agriculture et sa diffusion, les stratégies de développement
agricole et les questions du développement rural.

Cet ouvrage a vocation à servir pour l’enseignement universitaire en matière de

développement économique et agricole, de développement international, de gestion des
ressources naturelles, et d’autres spécialités de la politique agricole; il fournira une référence
de valeur pour les responsables politiques, ainsi que pour les professionnels et les chercheurs
dans le domaine du développement agricole international.