Les enjeux de l'aide publique au développement

Pierre Jacquet
Dans Politique étrangère 2006/4 (Hiver), pages 941 à 954
Éditions Institut français des relations internationales
ISSN 0032-342X
DOI 10.3917/pe.064.0941
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 politique étrangère | 4:2006

MONDIALISATION ET RAPPORTS NORD/SUD

Les enjeux de l’aide publique au développement
Par Pierre Jacquet
Pierre Jacquet, ancien membre du Conseil d’analyse économique (CAE) et ancien directeur
adjoint de l’Ifri, a été rédacteur en chef de Politique étrangère (1992-2002). Il est actuellement
directeur exécutif (stratégie) et chef économiste de l’Agence française de développement
(AFD). Président du département « Sciences humaines, économie, gestion, finance » de
l’École nationale des Ponts et Chaussées (ENPC), il y enseigne l’économie politique
internationale.

Aide aux intérêts stratégiques nationaux des donneurs, aide à une politi-
que de croissance et de redistribution, aide à la diffusion d’une bonne
gouvernance : l’aide publique au développement (APD) est successive-
ment, ou simultanément, un peu tout cela. Devenue une politique publique
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importante, l’APD doit aujourd’hui redéfinir ses objectifs, ses pratiques, la
manière dont elle identifie ses bénéficiaires, et plus généralement ses
instruments institutionnels.

politique étrangère

Au cours de son histoire, qui débute vraiment après la Seconde Guerre

mondiale, l’aide publique au développement (APD) a poursuivi plusieurs
types d’objectifs, qui se sont peu à peu ajoutés les uns aux autres pour
constituer un objet très complexe.

Une politique à objet unique mais aux objectifs multiples

L’aide économique est d’abord, historiquement, un vecteur d’intérêts

politiques et stratégiques étroitement lié à la reconstruction de l’après-
guerre, à la guerre froide et à la décolonisation. Dans l’immédiat après-
guerre, les États-Unis prennent conscience de leur hégémonie, de leur
intérêt et de leur responsabilité dans l’émergence d’un système interna-

Les opinions exprimées dans ce texte n’engagent que la responsabilité de l’auteur et nullement celle de
son institution de rattachement. L’auteur tient à remercier ici Jean-Pierre Barral, Pierre Forestier, Jean-David
Naudet et Jean-Bernard Véron pour leurs commentaires. Cette étude s’appuie sur le rapport pour le
Conseil d’analyse économique publié en collaboration avec Daniel Cohen et Sylviane Guillaumont-
Jeanneney, et plus particulièrement sur le chapitre corédigé avec Jean-David Naudet. Elle prolonge la
réflexion déjà engagée avec Jean-Michel Severino en 2002.

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tional de paix et de prospérité1. À la nécessité de structurer le système

pour corriger les erreurs du passé et limiter le comportement non
coopératif des États, vient s’ajouter celle de l’endiguement du commu-
nisme. Cet environnement est propice au développement de politiques
internationales mobilisant des ressources financières, notamment dans le
cadre de nouvelles institutions multilatérales. Aux côtés d’une politique
bilatérale américaine qui s’articule autour des intérêts économiques (accès
aux matières premières et développement de marchés à l’exportation) et
politico-stratégiques, se développe progressivement la politique d’aide
bilatérale du Royaume-Uni et de la France, confrontés à l’indépendance de
leurs anciennes colonies. D’autres donneurs bilatéraux les rejoignent dans
les années 1960. Au tout début de cette décennie, le besoin de coordination
apparaît, pour limiter le risque que l’aide n’alimente de façon stérile des
conflits d’intérêt, et conduit à la création du Comité d’aide au dévelop-
pement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement
économiques (OCDE). Pendant toute cette période, l’aide instrumentalise
la reconstruction économique et le développement au profit d’intérêts
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politico-stratégiques supérieurs : les intérêts des pays donneurs d’aide
seront d’autant mieux servis que les bénéficiaires se développeront de
façon soutenue. La réflexion théorique sur le développement attribue
alors un rôle actif à l’aide internationale, soulignant le besoin d’accélérer
les investissements pour soutenir la croissance, et donc la nécessité
d’apporter des financements additionnels par rapport à la capacité
d’épargne existant dans les pays en développement2. Pour mieux défen-
dre leurs intérêts économiques et politiques, les principaux pays souhai-
tent donc contribuer au développement des pays tiers et voient dans l’aide
un instrument particulièrement adapté.

Cette vision politique et quantitative de l’aide atteint vite ses limites :

dans les années 1960, le désenchantement s’étend, jusqu’à une sorte de
« fatigue » de l’aide. La croissance dans les pays pauvres ne décolle pas ;
chômage et sous-emploi y sont monnaie courante, et la pauvreté s’accroît.
Les pays dits « en développement » restent dépendants de la production
manufacturière du Nord, d’où l’essor de la théorie néomarxiste du
développement inégal et de la dépendance3, influente dans les
années 1960 et 1970. Au tournant de cette décennie, l’environnement
international est mûr pour la réorientation de l’aide vers la réduction de
la pauvreté. L’aide devient une obligation morale du « Nord » envers le

1. Voir à ce sujet le remarquable livre de Buchanan et Lutz (1947).

2. Le modèle de croissance sous-jacent à cette réflexion est notamment celui de Harrod et Domar, qui
dresse un cadre comptable permettant de calculer l’effort d’épargne nécessaire pour atteindre une cible
donnée de taux de croissance.
3. Issue des travaux d’économistes comme Samir Amin, Raul Prebish et Celso Furtado.

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 Les enjeux de l’aide publique au développement

MONDIALISATION ET RAPPORTS NORD/SUD

« Sud », un devoir qui trouve sa traduction dans l’adoption de la (célèbre)
recommandation de l’Assemblée générale des Nations unies en 1970 de
consacrer 1 % du produit intérieur brut (PIB) des pays donneurs à l’aide,
dont 0,7 % pour l’aide officielle4. L’objectif est désormais la satisfaction des
besoins essentiels, dans une stratégie de croissance et de redistribution
pour réduire la pauvreté. Au paradigme du développement et du rattra-
page succède celui de la redistribution, où l’aide s’apparente à un impôt
international payé par les pays riches au profit des pays dans le besoin.

Une troisième tendance apparaît dans les années 1980. Sous l’effet du
retournement de l’environnement macroéconomique et monétaire, et d’une
accumulation excessive d’emprunts au cours de la décennie précédente, liée
notamment au recyclage des pétrodollars, un grand nombre de pays en
développement sont confrontés à une importante crise de la dette. Dans un
contexte marqué par la « reaganomie » et la politique de Margaret Thatcher,
l’aide publique est profondément réorientée. La restauration des grands
équilibres macroéconomiques (stabilité des prix, santé des finances publi-
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ques, équilibre externe), l’ouverture aux échanges et la déréglementation
semblent des préalables à la réduction de la pauvreté. L’aide va de fait
partiellement refinancer la dette, dans le cadre d’une conditionnalité
exigeante de stabilisation macroéconomique et d’« ajustement structurel ».
On peut interpréter ce mouvement comme un retour au premier plan des
intérêts des donneurs, puisque ce nouveau rôle de l’aide préserve au moins
partiellement les intérêts des créanciers et répand leur vision de la « bonne
politique économique ». Il en découle pourtant un nouveau rôle pour
l’aide : le soutien aux processus de réforme et à la modernisation des
institutions ; elle devient donc une composante d’un processus de réforme
idiosyncrasique indispensable au développement.

De nombreux travaux théoriques et empiriques ont cherché à évaluer

son efficacité5, et cette dernière est en général contestée. On peut cepen-
dant penser que son rôle ne peut s’apprécier qu’au cas par cas, plutôt
qu’en moyenne, et dans une logique d’économie politique, où l’élément
déterminant est l’équilibre des forces en faveur de la réforme, et la
capacité de l’aide à faire pencher cet équilibre. La conditionnalité s’inter-
prète en effet comme une contrainte externe. Son efficacité dépend de la
façon dont elle est appliquée, de la façon dont les groupes locaux s’en

4. Clemens et Moss (2005) proposent une histoire détaillée de cette recommandation.

5. Pour un tour d’horizon de la littérature sur l’efficacité de l’aide, voir J. Amprou et L. Chauvet, Efficacité et
allocation de l’aide, revue des débats, Paris, Agence française de développement,« Notes et docu-
ments », no 6, 2005.

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Les environnements macro- servent dans leurs propres agendas.

Au total, il est difficile de nier que
économiques dans la plupart
les environnements macroéconomi-
des pays en développement ques dans la plupart des pays en
se sont sensiblement améliorés développement se sont sensible-
ment améliorés, même si ce n’est
évidemment pas suffisant pour ancrer une croissance durable ni pour
réduire la pauvreté.

Dans les années 1990, la fin de la guerre froide libère l’aide de sa

dimension politico-stratégique originelle, alors même que les désillusions
liées à la crise de la dette et aux échecs persistants de développement dans
certaines régions du monde très aidées – notamment en Afrique –, ainsi
que les travaux critiques de la Banque mondiale sur l’efficacité de l’aide6,
alimentent une nouvelle « fatigue » et conduisent à une baisse substan-
tielle de l’effort global d’APD. C’est en réaction à ces différentes évolutions
que le sommet du Millénaire, en 2000, réoriente clairement l’aide vers la
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réduction de la pauvreté et l’inscrit dans un contrat de huit objectifs précis
et ambitieux, déclinés en 18 cibles et 48 indicateurs permettant un suivi7.
Le choc des attentats du 11 septembre 2001 remet les intérêts politico-
stratégiques au premier plan et contribue à faire du développement une
priorité en termes de sécurité nationale, aux côtés de la diplomatie et de
la défense. L’impératif moral devient lui-même un impératif de sécurité.
Le sommet de Monterrey, en mars 2002, confirme l’engagement des pays
donneurs à accroître significativement leur effort et celui des pays
bénéficiaires à améliorer leur gouvernance. Les sommets du G8 ont tous
depuis repris ces thèmes et confirmé ces engagements, rivalisant d’initia-
tives sur les réductions de dettes et l’aide à l’Afrique.

L’aide publique au développement est donc une politique complexe,

décentralisée, désordonnée, prise dans un « double inconfort paradigma-
tique8 ». D’une part, elle oscille entre les intérêts des donneurs et ceux des
bénéficiaires, la définition de ces derniers étant rarement laissée à leur
libre arbitre. D’autre part, elle emprunte simultanément à deux théories
concurrentes de la justice : la justice corrective et la justice distributive. La
première veut restaurer l’équité des conditions et supprimer les obstacles
à la croissance qui pénalisent les pays pauvres, elle appuie la recherche du
rattrapage et la promotion de la croissance ; la seconde relève d’un souci
de réduction des inégalités internationales dans une approche d’équité

6. Voir Banque mondiale, Assessing Aid. What Works, What Doesn’t and Why, New York, Oxford University
Press, 1998.
7. Voir <[Link]/french/millenniumgoals/>.
8. Sur les contradictions intrinsèques de l’APD, voir P. Jacquet et J.-D. Naudet, « Les fondements de
l’aide », in Cohen, Guillaumont-Jeanneney et Jacquet (2006).

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 Les enjeux de l’aide publique au développement

MONDIALISATION ET RAPPORTS NORD/SUD

procédurale, qui ne repose pas sur une finalité de développement mais
implique des transferts de ressources.
Quel projet pour l’APD ?
Puisqu’elle consiste en une mise à disposition internationale de ressources
nationales, l’APD revêt une dimension politique. Elle est évidente pour sa
composante bilatérale, mais existe aussi pour les contributions nationales
aux institutions multilatérales. Or les débats récents sur l’aide se sont très
largement « technocratisés », sur des thèmes liés à l’efficacité de l’aide, à sa
sélectivité, à ses modalités. Cette évolution est salutaire pour la qualité de
l’aide, mais elle reste bancale tant que l’effort d’aide n’a pas retrouvé un
fondement politique clair. L’une des difficultés consiste à structurer ce
dernier dans ses dimensions bilatérales et multilatérales. Un tel projet
pourrait reposer sur deux piliers complémentaires :
– un pilier de solidarité et de redistribution, correspondant aux objectifs
du Millénaire pour le développement (OMD) et ayant pour finalité de
réduire la pauvreté. Il peut lui-même se dédoubler, une partie de l’aide
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relevant d’une approche de type « politique sociale mondiale », autour de
transferts des pays riches vers les pays pauvres, et une autre s’attachant à
la réduction durable de la pauvreté à travers la promotion de la croissance
et de politiques sociales locales ;
– un pilier d’action collective, susceptible de croiser les intérêts des
donneurs et ceux des bénéficiaires, et qui touche à la gouvernance de la
mondialisation. C’est ce second pilier qui devrait faire l’objet d’une
élaboration plus explicite et qui porte, au-delà de la solidarité, un nouveau
projet politique pour l’aide.
Au cœur de ce second pilier, on trouve la thématique des biens publics
globaux (BPG), qui englobe des sujets aussi divers que la sécurité
internationale, la stabilité financière, le maintien d’un système commercial
multilatéral ouvert, la lutte contre le réchauffement climatique, la préser-
vation de la biodiversité ou encore l’éradication des grandes pandémies.
Dans tous ces domaines, la participation active des pays en développe-
ment est essentielle. Par exemple, quelle que soit la responsabilité des pays
riches dans les stocks actuels de gaz à effet de serre, le rythme de
progression des émissions lié à l’évolution de la consommation énergéti-
que dépendra demain surtout de la nature de la croissance des grands
pays émergents. La lutte contre les pandémies repose sur le bon fonction-
nement des systèmes de santé dans les pays pauvres. Dès lors l’aide
publique au développement apparaît comme un instrument privilégié
dans deux aspects essentiels. Elle peut jouer un rôle d’incitation ou de
compensation, amenant des pays qui n’auraient pas assez pris en compte
l’enjeu global des BPG à participer néanmoins à l’action collective. L’aide
est alors la « monnaie » de l’action collective. Il est essentiel qu’elle ne

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substitue pas le financement des biens publics globaux à celui des biens
publics locaux indispensables au développement : pour son nouveau rôle,
l’APD a besoin de ressources supplémentaires. Cette fonction de l’aide,
aujourd’hui naissante, suppose aussi un minimum de coordination entre
donneurs.

Le second aspect est plus traditionnel : un certain niveau de dévelop-

pement est requis pour pouvoir contribuer efficacement aux BPG. On a
cité le cas de la santé ; on peut aussi rappeler que la lutte contre le
terrorisme requiert des institutions qui fonctionnent et que, pour tirer
profit de l’ouverture commerciale, il faut des capacités d’exportation, des
infrastructures et des services douaniers efficaces, etc. BPG et développe-
ment sont donc complémentaires et, de ce fait, rapprochent les intérêts des
pays industrialisés et des pays en développement, apportant une justifi-
cation forte aux contributions demandées aux contribuables.

Quelques grands débats sur l’APD

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L’aide est-elle utilisée de façon efficace ?

La question est évidemment légitime. Paradoxalement, elle est davantage

posée sur les politiques publiques d’aide au développement que sur les
politiques publiques internes : le gaspillage pour les autres est moins
acceptable que le gaspillage pour soi ! On pourrait déduire de la persis-
tance de la pauvreté, de l’exclusion ou du chômage dans les pays
industrialisés que les politiques sociales sont inefficaces : qui en conclurait
à leur réduction ? Le débat porte plutôt, à juste titre, sur l’allocation (qui
mérite d’être aidé ?) et les modalités (comment générer les bonnes
incitations ?), deux questions qui sont aussi au cœur des débats sur l’APD.

Le souci de l’efficacité butte naturellement sur sa définition. La plupart

des études sur l’efficacité de l’APD ont pris comme hypothèse de départ
que cette dernière devait promouvoir la croissance dans les pays en
développement aidés. C’est acceptable dans la mesure où la croissance
économique est l’un des objectifs intermédiaires pour la plupart des
finalités de l’APD. Les progrès réalisés dans le traitement informatique
des données ont permis de conduire des études économétriques « de
panel », croisant les données sur les performances économiques d’un
grand nombre de pays avec celles de l’APD reçue. Les premières études
(Burnside et Dollar 1997, 2000) concluaient à l’absence d’effet visible, et
donc à son inefficacité. Les auteurs ont alors eu l’idée de croiser les
données d’APD avec des indicateurs de qualité de la gouvernance : ils en
ont tiré la leçon que l’aide était efficace dans les pays bien gouvernés.

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 Les enjeux de l’aide publique au développement

MONDIALISATION ET RAPPORTS NORD/SUD

Ces travaux ont profondément marqué les débats, et les politiques d’APD
de la dernière décennie. Plus récemment, Easterly, Levine et Roodman
(2003) ont mis en doute ces conclusions. Leurs travaux suggèrent qu’il est
impossible d’associer l’APD à l’amélioration des performances économi-
ques, même dans les pays « bien gouvernés ». Au-delà de cette contro-
verse, il faut noter la difficulté de définir et mesurer la « bonne gouver-
nance », et l’insuffisante prise en compte, dans tous ces travaux, d’un effet
possible de l’APD sur cette « bonne gouvernance », dans deux directions
a priori contradictoires. L’aide s’accompagne d’un aléa moral : elle peut
affaiblir les incitations à améliorer les politiques et la gouvernance, mais elle
peut aussi servir d’aiguillon. Le fait qu’elle n’y soit pas vraiment parvenue
dans le passé (le contre-exemple en est le plan Marshall) ne doit pas
conduire à questionner son existence, mais à moderniser ses modalités.

Plus fondamentalement, cette approche n’appréhende l’efficacité qu’en

moyenne de la contribution de l’APD au développement. Or, les résultats
de l’effort d’aide dépendent de l’usage qu’en font les bénéficiaires et de
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son interaction avec les conditions et institutions locales : l’approche en
moyenne, sur un grand nombre de pays et d’années, n’est donc pas
convaincante. Elle a des répercussions sur les comportements des don-
neurs, en diffusant une culture technocratique fondée sur des normes et
des critères, accompagnée d’une conditionnalité exigeante, pénalisant
l’échec, approche aux antipodes de la prise de risque qui devrait caracté-
riser le développement – d’autant plus nécessaire que le processus de
développement reste mal connu. Si, sur dix pays aidés, un seul se
développe, l’approche ci-dessus conclura à l’inefficacité de l’aide : elle
surpondérera l’exemple des neuf autres pays alors que ce résultat pourrait
être en soi interprété comme un succès significatif. Autrement dit, la
question centrale de l’efficacité ne devrait pas être : « les pays se
développent-ils grâce à l’APD ? », mais :
« l’effort d’APD peut-il être utilisé par les On ne sait toujours pas
bénéficiaires pour se développer ? ». En
affinant leur approche et en introduisant
ce qui explique et détermine
les critères de bonne gouvernance, Burn- les processus de
side et Dollar (1997, 2000), et ceux qui les développement réussis
ont suivis, ont cherché à expliciter les
conditions dans lesquelles l’effort d’APD pouvait être utilisé efficacement,
mais l’idée de mesurer la gouvernance au regard de normes de « bonne
gouvernance » inspirées de l’expérience des pays donneurs peut paraître
trop déterministe. On ne sait toujours pas ce qui explique et détermine les
processus de développement réussis. L’exemple du décollage chinois
montre que les idées reçues occidentales sur la bonne gouvernance
n’épuisent pas le sujet.

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 politique étrangère | 4:2006

Le souci d’efficacité amène aussi à mettre l’accent sur les modalités de

mise en œuvre de l’APD, notamment sur la coordination entre bailleurs de
fonds. Beaucoup d’efforts ont été faits sur cette « harmonisation » entre
donneurs membres du CAD. Ils ont conduit à la définition de bonnes
pratiques, mais aussi d’objectifs précis assortis d’indicateurs, adoptés lors
du Forum de haut niveau sur l’harmonisation et l’alignement pour une
aide plus efficace organisé à Paris en février-mars 2005. On en attend une
plus grande cohérence des instruments, en matière d’aide budgétaire aux
États ou d’objectifs poursuivis – mieux alignés sur ceux des pays
bénéficiaires eux-mêmes. Cependant deux nouveaux enjeux de coordina-
tion paraissent aujourd’hui déterminants.

Le premier concerne la multiplicité des acteurs. Aux côtés des acteurs

étatiques on trouve, de plus en plus, des collectivités locales au titre de la
« coopération décentralisée » et des acteurs privés (organisations non
gouvernementales [ONG], fondations). Comme tout marché, le « marché
de l’aide9 » présente les avantages de la concurrence (innovation, incita-
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tion à l’efficacité, multiplicité des approches) et les désavantages des
« défaillances de marché », appelant plus de coordination (coûts de
transaction liés à la multiplicité des acteurs, coordination nécessaire
autour des objectifs des bénéficiaires, etc.) Le champ qui s’ouvre aux
donneurs est gigantesque ; il appelle un effort particulier des acteurs de
l’aide publique, qui ne représente qu’une partie, certes significative, des
ressources disponibles pour les pays aidés. Il est aussi important de mieux
coordonner flux publics et privés pour promouvoir les investissements
privés : l’idée n’est pas de substituer les fonds publics aux fonds privés,
mais de les utiliser comme catalyseurs. L’une des illusions des années 1990
considérait que toutes les infrastructures profitables seraient naturelle-
ment financées par le secteur privé. Au-delà de sa contribution au
financement des infrastructures et à l’amélioration du climat de l’inves-
tissement, une fonction de l’aide publique est aussi d’amener les acteurs
privés à produire des biens publics locaux et globaux (prenant notamment
en compte les enjeux sociaux et environnementaux).

Le second enjeu est plus récent : c’est l’arrivée de nouveaux pays

donneurs, non membres du CAD, qui ne participent donc pas à l’effort
d’harmonisation. La présence accrue de la Chine en Afrique, par exemple,
suscite beaucoup de questions et d’inquiétude. Clairement et naturelle-
ment, la Chine poursuit en Afrique des objectifs qui ressemblent à ceux
des pays donneurs dans les années 1960 et sont donc encore plus loin
d’une vision universaliste de l’APD que n’en est l’approche de pays du
CAD qui ont appris à coordonner leurs efforts. Il s’agit pour Pékin de

9. Voir M. Klein et T. Harford, The Market for Aid, Washington, DC, International Finance Corporation, 2005.

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 Les enjeux de l’aide publique au développement

MONDIALISATION ET RAPPORTS NORD/SUD

garantir un accès au pétrole et aux matières premières, et de gagner des
soutiens diplomatiques. La disponibilité de l’aide chinoise affecte la
capacité des autres donneurs à coordonner leurs efforts, à faire respecter
les principes de conditionnalité, mais aussi à gérer les instruments de
financement, les stratégies d’endettement et la réduction de la dette. Il
serait bien sûr contraire au bon sens de refuser de prêter aux pays
anciennement endettés, de réduire ou d’annuler leur dette pour les voir se
précipiter pour emprunter à d’autres bailleurs de fonds.

Quelle allocation pour l’APD ?

La question est au moins double : qui « mérite » d’être aidé et peut-on ne

pas aider ceux qui ne le méritent pas ? Il est frappant de voir comme
l’approche technocratique (envoyer l’aide aux pays les mieux gouvernés)
ignore les impératifs politiques et parfois moraux : peut-on faire abstrac-
tion de la pauvreté ou des risques de conflits et de déstabilisation au
prétexte que la société locale est mal gouvernée ? La problématique est
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donc complexe. Les modalités de l’aide doivent différer d’un pays à l’autre
en fonction de la qualité des institutions et des politiques menées, dans un
souci d’efficacité et pour mettre en place une structure d’incitations
récompensant les comportements « vertueux » des bénéficiaires. Il serait
en fait préférable de mettre l’accent sur les résultats plus que sur
l’évaluation des politiques par rapport à des critères préétablis. Cette
« conditionnalité de résultats10 » paraît plus prometteuse que la condition-
nalité de processus mise en œuvre notamment à travers le « consensus de
Washington », mais il faut aussi trouver la bonne façon d’intervenir dans
des pays où les politiques et les institutions ne remplissent pas leur rôle,
que la gouvernance y soit très insuffisante ou que le pays se trouve en
situation de fragilité politique ou se relève d’un conflit. Le bilan pratique
est au mieux mitigé, l’approche des donneurs s’étant souvent révélée trop
prescriptive, les recettes imaginées n’ayant pas fonctionné de façon
satisfaisante – ce qui ne doit pas empêcher de poursuivre l’apprentissage.

Derrière ce débat, on retrouve aussi l’une des caractéristiques de

l’APD : elle est pour l’essentiel une relation de gouvernement (donneur) à
gouvernement (bénéficiaire). Nombre de barrières informationnelles,
administratives et politiques empêchent d’allouer directement l’aide au
bénéficiaire final. De plus en plus, les donneurs s’intéressent aux finance-
ments non souverains ou « sous-souverains », à destination de collectivi-
tés ou secteurs privés locaux. Rien ne garantit, cependant, que l’aide sera

10. Pour une élaboration de ce concept, voir P. Guillaumont et S. Guillaumont-Jeanneney, « Efficacité,

sélectivité et conditionnalité de l’aide au développement : les enseignements de la littérature récente pour
la politique française », in Cohen, Guillaumont-Jeanneney et Jacquet (2006).

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 politique étrangère | 4:2006

dans ce cas mieux utilisée, ni qu’elle facilitera la production de biens

publics locaux. Cette orientation, pour prometteuse qu’elle soit, ne permet
pas le renforcement des capacités étatiques, pourtant souhaitable.

Enfin, la proposition de rénovation du projet politique de l’APD faite

ci-dessus suggère que cette dernière – dont il faudrait peut-être changer
l’appellation – a aussi un rôle à jouer dans les pays émergents qu’elle peut
inciter à participer à l’action internationale autour des BPG – alors même
que ces pays deviennent donneurs à leur tour. La recherche de l’efficacité
énergétique apparaît comme un enjeu prioritaire du développement de
grands pays émergents comme la Chine et cet enjeu ne concerne pas
seulement les Chinois puisqu’il est au cœur de la problématique de
l’émission de gaz à effet de serre et du réchauffement climatique. Le
gouvernement chinois ne définira pas sa politique en fonction de l’aide
internationale, mais cette dernière peut jouer un rôle fondamental de
soutien, de partage d’expériences et de liant diplomatique. En ce sens,
l’aide est un instrument de gestion de la mondialisation.
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Quel volume pour l’aide ?

La première approche met l’accent sur les « besoins » des bénéficiaires.

Avec pour référence les objectifs du Millénaire, on peut construire des
estimations des financements, qui révèlent la nécessité d’accroître très
significativement les flux d’aide publique. C’est clairement la logique dans
laquelle se situe le rapport de l’économiste Jeffrey Sachs (2005), remis en
janvier 2005 au secrétaire général des Nations unies.

L’autre approche consiste à partir de la capacité des pays bénéficiaires

à mettre en œuvre de nouveaux financements, de leur « capacité d’absorp-
tion » de l’aide. Prisée par les opérationnels de l’APD, qui ont une longue
expérience du terrain et des difficultés liées au financement du dévelop-
pement, cette démarche conduit à une plus grande réserve sur la
possibilité d’utiliser efficacement de nouveaux et importants volumes
d’aide.

La capacité d’absorption n’est pas aisée à mesurer et renvoie à

l’existence de projets d’investissements et à la qualité des politiques et des
institutions gérant les ressources fournies par l’APD. Une des dimensions
du débat concerne l’impact macroéconomique de l’aide. Dans un méca-
nisme qui s’apparente au « syndrome hollandais », l’afflux de ressources
externes dans un pays peut conduire à une hausse des coûts locaux et à
une surévaluation réelle du taux de change, pénalisant la compétitivité du
pays et ses exportations.

950
 Les enjeux de l’aide publique au développement

MONDIALISATION ET RAPPORTS NORD/SUD

Ces deux approches se complètent plus qu’elles ne s’opposent. Tant
l’impératif de solidarité internationale que le souci de corriger les
défaillances de marché sont des arguments forts pour accroître le volume
d’aide publique au développement bien au-delà des niveaux actuels. Pour
autant, l’accroissement de l’aide doit
se gérer dans le cadre d’objectifs précis L’accroissement de l’aide
et avec le souci d’obtenir des résultats. doit se gérer dans le cadre
Ses modalités doivent prendre en
compte les risques, notamment le ris-
d’objectifs précis
que macroéconomique de perte de compétitivité qui amène à orienter les
utilisations de l’aide vers le développement des importations et le
financement de capacités d’exportations.

Au-delà de la question du volume se pose celle de la disponibilité de

l’aide. D’abord sa disponibilité temporelle : vaut-il mieux fournir un
effort massif aujourd’hui, quitte à le diminuer demain, ou fournir un
effort constant ? La question a été au cœur du débat sur l’initiative
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britannique sur la facilité financière internationale (International Finan-
cial Facility, IFF), proposition visant à titriser les promesses d’augmen-
tation future de l’APD, c’est-à-dire à emprunter aujourd’hui sur les
marchés un montant important, rétrocédé sous forme d’APD, gagé par
les promesses qui garantissent le remboursement futur. L’initiative
suggère une double question : est-il justifié de ramasser ainsi l’effort de
financement en début de période et que se passera-t-il, après quelques
années, lorsque les pays donneurs devront rembourser l’emprunt à
partir duquel ils auront pu accroître les disponibilités présentes ? Cette
initiative revient-elle à repousser dans le futur le poids du financement
de l’APD ? En fait, cette réflexion amène à reconnaître la nécessité de
prévoir deux types de financements : d’une part, des financements
immédiats et massifs, pour lutter par exemple contre la pandémie du
VIH-sida ou financer l’éducation de masse ; d’autre part, des finance-
ments récurrents dont il faut garantir la disponibilité et la stabilité, et
qui relèvent davantage d’une approche de type taxation internationale,
projet porté par la France et qui a débouché, par exemple, sur la taxe sur
les billets d’avion.

Quels instruments pour l’aide ?

Les instruments de l’aide publique au développement sont indissociables

du débat sur ses finalités et son efficacité. Ils sont figés par la définition
que le CAD donne de l’aide publique au développement. Pour pouvoir
être appelée APD, l’aide doit être l’émanation de structures publiques,
financer des objets de développement, et prendre la forme de dons ou de

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 politique étrangère | 4:2006

prêts concessionnels (incorporant une subvention afin de réduire le coût

pour l’emprunteur par rapport aux conditions des prêts de marché)
comportant au moins 25 % d’éléments dons11.

Cette définition restrictive et binaire de l’APD a, dans le contexte de la

crise de la dette, alimenté le débat récent sur le choix entre prêts et dons,
notamment à l’occasion de la reconstitution des fonds de l’Association
internationale pour le développement (AID), bras concessionnel de la
Banque mondiale. La gravité de la crise de la dette a en effet conduit à
l’idée – d’universitaires conservateurs ou d’ONG – que l’aide devait
seulement prendre la forme de dons, ces derniers pouvant être condition-
nels et, par définition, n’alimentant pas l’endettement des pays. Ce
raisonnement à courte vue ne prend pas en compte les contraintes de
ressources et la structure des incitations qui diffèrent sensiblement entre
un don, qui ne sera pas remboursé, et un prêt, qui implique de gérer le
service de la dette12. Il paraît aussi anachronique dans un contexte où de
grands pays émergents ne s’encombrent pas de scrupules pour prêter aux
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pays pauvres, quelle que soit la qualité de leur gouvernance. Plutôt que de
raisonner sur cette alternative simpliste, il est souhaitable d’engager le
débat dans deux directions.

La première consiste à remarquer que la crise de la dette n’est pas

seulement, ni même d’abord, due à la mauvaise gouvernance des débi-
teurs, mais à leur vulnérabilité aux chocs économiques ou aux catastro-
phes naturelles. Dès lors, il est possible de mettre en place des prêts
préservant la solvabilité des emprunteurs : plusieurs formules permettent
de réduire la charge de la dette face
Ce qui manque à la stratégie de à un choc. Ces innovations sont
prêts actuelle, c’est de prévoir essentielles si l’on veut éviter que la
la faillite possible des débiteurs reprise inévitable, et d’ailleurs sou-
haitable, des prêts aux pays en
développement n’alimente une nouvelle crise de la dette. Ce qui a manqué
à la stratégie de prêts, c’est de prévoir la faillite possible des débiteurs et
les mécanismes pour la traiter.

La seconde, liée, consiste à mettre l’innovation financière au service du

financement du développement. Les prêts et dons caractéristiques de l’APD
sont grossiers et datés face à l’extraordinaire richesse des instruments de

11. Ce dernier étant calculé en comparant les conditions des prêts consentis à une référence (arbitraire)
de taux d’intérêt de 10 %.
12. Pour une élaboration du débat prêts-dons, voir D. Cohen, P. Jacquet et H. Reisen, « Beyond “Grants
versus Loans” : How to use ODA and Debt for Development », texte préparé pour la conférence
internationale AFD/EUDN : « Pauvreté, inégalités, croissance : quels enjeux pour l’aide au développe-
ment ? », Paris, 15 décembre 2005.

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 Les enjeux de l’aide publique au développement

MONDIALISATION ET RAPPORTS NORD/SUD

financement disponibles. La vraie question n’est pas de savoir s’il faut
prêter ou donner. Il faut découvrir comment utiliser l’argent du contribua-
ble pour mettre en place les solutions de financement les plus efficaces pour
le développement, en le combinant à tout instrument utile et disponible sur
les marchés. L’ingénierie financière est le chaînon manquant de l’APD.

***

L’aide publique au développement est devenue une importante politique

publique. Elle souffre cependant d’être cantonnée à une logique techno-
cratique contradictoire avec sa nature inévitablement politique. Il faut lui
redonner son sens politique, qui replace la quête légitime d’intérêts
nationaux dans le cadre d’un projet collectif lié à la bonne gouvernance de
la mondialisation. Cette approche appelle un renouveau de la réflexion
sur l’aide, ses pratiques, son allocation et ses instruments.
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MOTS CLÉS
Aide publique au développement
Gouvernance
Biens publics globaux
Tiers-Monde

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 politique étrangère | 4:2006

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES

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