PREPA CONCOURS DE L’ENA 2022

CORPS DES INSPECTEURS DE FINANCES

EPREUVE TECHNIQUE I : ECONOMIE
Sujet 1 : LE CADRAGE MACROECONOMIQUE
La santé économique d’un Etat est subordonnée à une planification minutieuse et rigoureuse
à court, moyen et long terme en vue d’assurer sa résilience économique.
La programmation financière est un système permettant de concevoir les politiques
économiques visant à préserver ou à atteindre la stabilité macroéconomique, c’est-à-dire
concevoir un programme de santé pour l’économie.
Une économie est en bonne santé si elle est stable sur le plan macroéconomique. De manière
générale, la stabilité est une situation ou l’économie connait une croissance régulière et
durable, l’inflation est maitrisée. En d’autres termes l’inflation est basse et stable et ou le
système financier est sain. Donc une situation ou l’économie résiste au choc et il est peu
probable qu’elle doit faire face à une crise.
La stabilité macroéconomique dépend de trois facteurs :
Des facteurs extérieurs à l’économie auxquels elle ne peut facilement faire face. Par exemple
une crise dans le pays partenaire, une catastrophe naturelle qui détruit l’infrastructure
physique.
Des facteurs intrinsèques auxquels, l’économie ne peut modifier et qui ne peuvent être
modifié qu’à long terme. Exemple le niveau de développement économique, de la dynamique
démographique et la présence des ressources naturelles.
Des politiques économiques et des actions collectives : ces politiques sont des leviers dont un
pays dispose et peut utiliser pour influer sur la situation de son économie.
Dans la programmation financière, les politiques sont classées en trois catégories :
D’abord, la politique budgétaire c’est-à-dire l’utilisation des recettes et des dépenses
publiques pour influer sur l’économie.
Ensuite, la politique monétaire et la politique de change, c’est-à-dire les actions entreprises
par la banque centrale pour influer sur la quantité de monnaie en circulation, l’offre globale de
crédits, le taux d’intérêt et le taux de change.
En fin, les politiques structurelles qui concernent tous les types de réglementation et
institutions qui déterminent le fonctionnement de l’économie.
La programmation financière n’est pas un modèle de l’économie, elle utilise un modèle. Elle
comporte trois étapes : Le diagnostic, la projection et la conception des politiques.
Diagnostic
Projection
Conception des politiques
Sujet 2 : La croissance économique et le développement économique

I- La croissance économique et le développement économique : deux concepts

synonymes de développement
A- La croissance économique, facteur d’augmentation de richesses collectives
Le niveau du produit intérieur brut, l’indice de développement humain qui se mesure par
rapport à l’expérience de vie à la naissance, le niveau d’éducation
B- Le développement économique, facteur d’amélioration du bienêtre social
II- La croissance économique et le développement économique : deux concepts distincts

A- Une distinction relative à la nature

B- Une distinction relative aux effets

Sujet 3: La politique financière de l’Etat

L’Eta, en tant qu’agent économique, contribue à l’atteinte des objectifs macroéconomiques, à
savoir le plein emploi, la stabilité des prix et les équilibres interne et externe. D’autres
objectifs peuvent être poursuivis : la réduction des inégalités, la satisfaction de certains
besoins collectifs… En effet, la politique économique est l’ensemble des moyens mis en
œuvre de façon coordonnée par les pouvoir publics pour atteindre ces objectifs.
On oppose habituellement la politique conjoncturelle, qui vise à corriger les variations
spontanées à court terme de la croissance, des prix et des déséquilibres extérieurs, à la
politique structurelle, destinée à modifier durablement les structures de l’économie et dont
l’horizon est le long terme.

I- Les politiques conjoncturelles

Les politiques conjoncturelles reposent sur la politique budgétaire (A) et la politique
monétaire (B)
A- La politique budgétaire de l’Etat
La politique budgétaire consiste à utiliser les instruments budgétaires et fiscaux pour influer
sur l’activité économique. Il s’agit de faire varier le niveau et la structure des dépenses
publiques et des prélèvements fiscaux afin d’agir sur le niveau de la demande globale.
La réflexion économique porte fréquemment sur le solde budgétaire : l’accroissement du
déficit budgétaire est associé à une politique de relance et sa diminution à une politique de
rigueur.
Par la politique budgétaire, l’Etat utilise budget non seulement pour équilibrer ses comptes,
mais également pour influer sur la conjoncture économique. En fait, la régulation de
l’économie semble aujourd’hui être devenue l’objectif premier de la politique budgétaire,
freinant l’activité en cas de déséquilibre des échanges extérieurs et d’inflation et la stimulant
lors de récession ou de crises majeures.
Ainsi, lorsqu’il y a fléchissement des dépenses des consommateurs et de la demande de privé,
le gouvernement va chercher à en diminuer l’impact, sur la demande globale, en augmentant
les dépenses publiques ou en diminuant les impôts et en faisant des déficits. En dépensant
davantage qu’il n’en prélève, l’Etat a indéniablement un effet stimulant sur l’activité
économique.
L’injonction de fonds supplémentaires dans l’économie entraine des effets en cascade appelés
effets multiplicateurs. Selon la théorie du multiplicateur, l’addition d’une unité de dépense
non financé par l’impôt, permet un relèvement plus que proportionnel du produit intérieur
brut (PIB).
B- La politique monétaire et la politique de change
La politique monétaire peut se définir comme des moyens dont disposent les autorités
monétaires pour agir sur l’activité économique par l’intermédiaire de la masse monétaire. Elle
demeure avec la politique budgétaire un volet fondamental de la politique économique
globale. En général, la gestion de la politique monétaire est confiée à la banque centrale.
Cette politique vise entre autres la stabilité du système bancaire, la stabilité des prix, le taux
de change et la croissance économique. En effet, la responsabilité première d’une banque
centrale est de faire en sorte que l’économie dispose des liquidités nécessaires à son
fonctionnement et à sa croissance.
Aujourd’hui, l’objectif de la plupart des banques centrales est centré sur la stabilité des prix. Il
convient cependant de relever que, sans préjudice de la stabilité des prix, les statuts de
certaines banques centrales leur permet de poursuivre des objectifs tels qu’une croissance non
inflationniste ou le plein emploi comme aux Etats-Unis.
Par ailleurs, la simplification des objectifs poursuivis par les banques centrales a eu pour
conséquence une simplification des instruments de politique monétaire. Deux principaux
instruments sont utilisés par les banques centrales : le taux d’intérêt et les réserves
obligatoires. L’efficacité de la politique monétaire nécessite une flexibilité des changes en
donnant plus de marges de manœuvre à ces politiques à court terme.
Cependant, des politiques structurelles à long terme s’opposent à la politique conjoncturelle.
II- Les politiques structurelles

Sujet 4 : Les marchés monétaire et financier

Etudier le financement de l’économie revient à examiner comment les agents économiques se
procurent les fonds prêtables dont ils ont besoin.
Le système de financement permet aussi à ces agents de s’assurer contre la réalisation de
certains risques grâce aux produits dérivés.
On considère que le financement de l’économie est assuré par deux types de financement :
Le financement direct qui concerne un apport de capitaux par les agents à capacité de
financement aux agents à besoins de financement par l’intermédiaire des marchés de
capitaux. On parle de financement direct par les marchés financier et monétaire.
Et le financement indirect par lequel les établissements financiers servent d’intermédiaires
entre les agents qui ont des fonds à placer et ceux qui ont des besoins de financement.
Cette dernière catégorie sera exclue de notre étude au profit de la première évoquée ci-
dessus.
Par marché financier, on entend

I- Les compartiments des marchés de capitaux

Le marché des capitaux qui est un marché ou se retrouvent des agents économiques ayant des
excédents de capitaux et d’autres ayant un besoin de capitaux est constitué d’une part d’un
marché monétaire (A) et d’un marché financier (B) d’autre part.
A- Le marché monétaire
Le marché monétaire est un marché de court terme composé à la fois d’un marché
interbancaire et d’un marché des titres et créances négociables. Le marché interbancaire est
exclusivement réservé aux agents financiers et met donc en relation les établissements de
crédits, le trésor public et la banque centrale.
Il va permettre aux offreurs disposant d’excédents de trésorerie et aux demandeurs de
liquidités de se rencontrer et d’effectuer leurs échanges.
La banque centrale joue un rôle de régulateur en assurant à travers ses interventions
l’équilibre du marché. Ainsi, lorsque les banques manquent de liquidités, la banque centrale
leur en prête ce qui permet d’effectuer les paiements entre les banques ou entre organismes
appartenant à des circuits monétaire indifférents.
Quant au marché des titres et créances négociables, il convient de noter que ce marché revêt
une importance considérable dans le marché des capitaux. Il permet à tous les agents
économiques d’intervenir en émettant ou en échangeant des titres de créances négociables qui
vont porter un nom qui tient compte de l’émetteur. On trouve ainsi :
Des bons négociables du trésor, pour l’Etat ;
Des billets de trésorerie, pour les entreprises ;
Et les certificats de dépôt, pour les banques.
Les contours du marché monétaire connu, il convient de voir ceux du marché financier qui
constitue également un lieu pertinent de la rencontre entre l’offre et la demande.

B- Le marché financier
C’est un marché ou vont être émises et échangées des valeurs mobilières c’est-à-dire les
actions et obligations. Ce marché est composé d’un marché primaire et d’un marché
secondaire.
Le marché primaire assure le financement de l’économie, c’est le marché ou sont mises en
vente les titres « neufs » (actions ou obligations). Ainsi et pour financer leurs investissements,
les entreprises émettent des actions et des obligations.
L’Etat peut aussi pour se procurer les ressources financières nécessaires, émettre uniquement
des obligations. Les banques et les sociétés de bourse jouent un rôle de courtage entre
emprunteurs et prêteurs.
Le marché secondaire quant à lui, est le lieu d’échange des titres déjà émis dans le marché
primaire. Ils permettent aux détenteurs de titres d’obtenir des liquidités ou de modifier la
composition de leur portefeuille.
Le marché secondaire est appelé « marché de l’occasion », car les titres ne sont pas émis pour
la première fois ; ils existent déjà et sont juste revendus ou échangés dans ce marché
secondaire.

II- Les fonctions des marchés de capitaux

Les marchés des capitaux

A- La fonction financière

1- Les rôles du marché primaire

1.1 Le financement des agents
1.2 L’allocation des ressources
2- Les rôle du marché secondaire
2.1 La fixation du cours des titres
2.2 La liquidité des titres
2.3 Le cours reflète les anticipations des investissements sur l’avenir et les résultats des
sociétés cotées
2.4 Les restructurations du capital des entreprises cotées
2.5 Le ramassage boursier
B- La fonction socio-économique
1- La redistribution entre les banques elles-mêmes de leurs déficits et excédents de liquidités
2- Les ajustements de trésorerie entre les banques
3- La régulation de la liquidité par la banque centrale

Sujet 5: LES INSTITUTIONS MONETAIRE ET FINANCIERE INTERNATIONALES

I- La typologie des institutions monétaire et financière internationales
A-Les institutions monétaires et financières de type conjoncturel
B-Les institutions monétaire et financière de type structurel
II- Les modes d’organisation et de fonctionnement des institutions monétaire et
financière internationale
A-La composition

B-Le mode de fonctionnement

EPREUVE TECNIQUE II : FINANCES PUBLIQUES

Sujet 1 : LE BUDGET EN MODE PROGRAMME

I- La mise en œuvre du budget en mode programme
A-L ‘instauration de la procédure de cadrage budgétaire pluriannuelle
B-Les acteurs chargés de la mise en œuvre.
II- La finalité du budget en mode programme
A-La performance dans l’exécution du budget
B- Le renforcement de la responsabilité des gestionnaires de crédits

Sujet 2 : L’exécution et le contrôle de l’exécution

I- Les phases d’exécution des dépenses publiques
A-La phase administrative d’exécution des dépenses publiques
B- La phase d’exécution comptable des dépenses publiques
II- Le contrôle de l’exécution du budget
 A- Le contrôle interne
B- Le contrôle externe

Sujet 3: L’INTEGRATION SOUS REGIONALE ET SES IMPLICATIONS SUR LES

FINANCES PUBLIQUES

Les finances publiques, et en particulier l’impôt constituent les fondements d’une dynamique
politique, celle de la construction et du développement de l’Etat démocratique. Elles sont au
cœur des réformes de l’Etat. Il s’y ajoute que les budgets publics expriment des choix
politiques, des choix de société. Mais aujourd’hui, l’Etat change, voir même se déconstruit,
suivant en cela des systèmes financiers publics. On assiste, en effet, à une fragilisation de la
souveraineté des Etats par l’adoption de politique budgétaire communautaire.
Aucune économie n’est à l’abri de toute influence extérieure, comme le prouve la propagation
des crises économique et financière. De même, les finances publiques ne sauraient être
enfermées dans un contexte purement national.
Les politiques budgétaires communautaires renvoient à la coordination des politiques
budgétaires au sein des zones économiques qui se manifeste le plus souvent par l’adoption de
normes financières appelées à s’appliquer au niveau interne et d’institution de contrôle
communautaire. Ainsi le poids croissant de la contrainte limiterait considérablement les
marges de manœuvre dont disposent les finances publiques nationales.
Ce sont surtout les règles au niveau des déficits publics et l’appel aux prêteurs internationaux
et nationaux pour les financer qui limitent aujourd’hui la liberté d’action des Etats.
La dépendance des finances publiques des Etats est amplifiée par l’adoption de la monnaie
unique. Il faut le souligner, les contraintes qui pèsent sur les finances publiques nationales ne
résultent pas seulement des relations économiques et financières internationales. Elles sont
également liées aux problèmes que rencontrent la monnaie unique et la mise en place
progressive d’une cohérence des politiques budgétaires nationales.
La création de règles de discipline budgétaire imposées aux Etats membres, au moyen de
sanctions, répond à l’objectif d’harmonisation des politiques budgétaires. Cette discipline
budgétaire suppose une maitrise des déficits publics excessifs.
En toute logique, cette discipline s’étend à l’endettement public en fixant des contraintes
ciblées aux Etats membres. A cette maitrise du déficit public, doit s’ajouter une limitation de
l’endettement public à hauteur de 70% du PIB de l’Etat membre.
Depuis le traité de 1994, l’UEMOA a imposées à ses Etats membres des contraintes allant
dans le sens d’une intégration de plus en plus poussées des différents systèmes financiers
publics, contribuant ainsi à limiter la souveraineté des Etats. Nous assistons à une forme
embryonnaire de fédéralisme financier.
Face à l’accroissement grandissant des dépenses et l’impossibilité d’accroitre de manière
indéfinie la pression fiscale, il est devenu indispensable d’opter pour une gestion axée sur les
résultats et la modulation du contrôle des dépenses suivant une logique de performance. C’est
ainsi que la commission de l’UEMOA a adopté en 2009 une série de directives sur les lois de
finances, la comptabilité publique, le plan comptable de l’Etat, la nomenclature budgétaire de
l’Etat et le tableau des opérations financières de l’Etat. Ces directives sont précédées d’une
charte de la gouvernance financière publique et intitulée « code de transparence dans la
gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA ».

L’Institution des règles de discipline budgétaire au sein de l’UEMOA

La politique budgétaire consiste à utiliser le solde budgétaire comme instrument de relance
économique ou d’austérité en agissant soit sur les recettes notamment, fiscales soit sur les
dépenses, en particulier d’investissement.
Dans l’espace UEMOA, l’encadrement des politiques budgétaires prend sa source dans
l’article 63 du traité constitutif qui fait des politiques économiques des Etats, une question
d’intérêt commun. Ainsi, une discipline budgétaire leur est imposée et se matérialise par la
définition d’un certain nombre de critères. On assiste aujourd’hui dans le cadre de l’UEMOA
à la définition par étape des critères de convergence non encore totalement maitrisés (I).
En vue d’un suivi de ces critères, il a été institué un dispositif de surveillance multilatérale
insuffisamment sanctionné (II)

I- La fixation progressive des critères de convergence

La primauté du droit communautaire sur le droit interne a renforcé le rôle politique du budget.
Ainsi, les budgets des Etats de l’UEMOA doivent faire face à des pressions externes à son
ordre juridique. Les parlements et les gouvernements ne sont plus seuls à déterminer le
contenu des règles budgétaires et comptables. Ils doivent prendre en compte une batterie de
contraintes et de normes externes en raison de la monnaie commune qui donne à l’union un
pouvoir contraignant en matière budgétaire.
Dans la zone de l’UEMOA, un système de règles a été instauré pour prendre en compte le fait
que les politiques budgétaires nationales peuvent avoir un impact sur les autres Etats membres
de l’union monétaire. En effet, il est fondamental d’harmoniser systématiquement les
principales législations et coordonner étroitement les politiques financières. La coordination
budgétaire, sous forme de règles budgétaires, avait mis l’accent dans la zone UEMOA sur la
soutenabilité de la dette, ou plus précisément sur la prévention de déficits excessifs.
Ces objectifs de convergence ont été d’abord énoncés dans le traité constitutif (A), avant
d’être repris et précisés dans le pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité (B)

A- Les critères de convergence fixés par le traité constitutif

Ces critères ont introduit dans les Etats de la zone UEMOA, une véritable Constitution
économique et financière qui encadre toutes les politiques publiques. C’est le traité constitutif
qui constitue le premier fondement de l’encadrement des politiques budgétaires
communautaires. Considérées comme une question d’intérêt commun, les politiques
économiques doivent être harmonisées1 sous forme d’objectifs à atteindre. Ces orientations
communautaires visent l’amélioration de la compétitivité des économies de la zone par
l’utilisation de la fiscalité et la stabilité des prix2.

Cette coordination s'appuie sur un consensus sur les grandes orientations des politiques
macro-économiques, assortie d'une surveillance sur leur mise en œuvre. L’Union émet des
recommandations. Il en est ainsi de l'obligation d'éviter les déficits budgétaires excessifs car la
bonne santé des finances publiques est une condition indispensable au bon fonctionnement de
l'Union Monétaire. C'est pourquoi le Traité impose aux Etats membres l'obligation de ne pas
avoir des déficits excessifs afin de garantir la soutenabilité du déficit budgétaire par l’encourt
à la dette. Le traité a fixé à 3 % le ratio du déficit public. Le solde budgétaire national devra
être proche de l'équilibre. Au sein de l’UEMOA, le taux d’endettement est fixé à 70%. Ces
orientations macro-économiques constituent les premiers germes de la « Constitution
économique et financière »3 de l’espace UEMOA.

Pendant longtemps, elles étaient fixées par une directive des Conseil des ministres de
l’UEMOA. Celle-ci avait arrêté un certain nombre de critères, notamment le solde primaire de
base ayant comme valeur de référence exclusivement les recettes fiscales. Ce ratio fixé au
moins à 15% permet de mesurer l’effort d’ajustement de l’Etat. Le ratio de la masse salariale
sur recettes fiscales était aussi fixé à 40%. Celui des investissements publics était fixé à 20% 4.
Du fait des contraintes multiples, ces critères de convergence seront révisés en vue de la
sauvegarde de la stabilité monétaire.

B- Le renouvellement progressif des critères de convergence par les pactes

Le succès durable de l'Union Economique et Monétaire implique que les différentes politiques
économiques et budgétaires nationales demeurent cohérentes entre elles et compatibles avec
la politique de stabilité monétaire de la B.C.E.A.O. A cet effet, le pacte de convergence
constitue un instrument communautaire de coordination visant à assurer la convergence et la

1
Article 63 du Traité constitutif de l’UEMOA
2
Article 64 du Traité constitutif de l’UEMOA
3
R. HERTZOG, « La longue marche vers l’Union Economique et Monétaire », [Link], p. 27.
4
A. DIOUKHANE, Les finances publiques dans l’espace UEMOA. Le budget du Sénégal, L’Harmattan, 2015,
pp. 28-29.
stabilité des performances macroéconomiques, d’en assurer la croissance mais aussi de
développer la solidarité entre les Etats membre de la zone5.

Aujourd’hui, on distingue les critères de premier rang dont le respect entraine la formulation
explicite de directive par le Conseil pour apporter des mesures correctives, des critères de
second rang qui sont des repères structurels indicatifs dont le non-respect n’entraine la
formulation d’aucune recommandation. Les critères de premier rang sont au nombre de trois
dont un clé : le déficit. Considéré comme critère clé par la directive de 2015, le déficit
budgétaire a comme valeur de référence le solde budgétaire global fixé à 3% du PIB 6. C’est
un critère qui vise à assurer la couverture des charges sur ressources internes. C’est ce critère
qui conditionne celui relatif à la dette. Cette dernière est en rapport étroit avec le déficit car
c’est le déficit qui crée la dette. En effet, l’endettement est un moyen de financement du
déficit. Le ratio de la dette est fixé à un taux de 70% du PIB. Au-delà de ce plafond, la dette
est considérée insoutenable et hypothèque l’avenir de la monnaie commune. Cette situation
peut conduire certains Etats à emprunter encore pour payer les dettes antérieures. Ce
phénomène préjudiciable à l’économie est appelée « effet boule de neige »7. Le dernier critère
de premier rang est relatif au taux d’inflation annuel fixé à 3%.

Concernant les critères de second rang, ils sont de deux ordres. Il s’agit d’une part, du ratio de
la masse salariale sur ressources fiscales fixé à 35% et, d’autre part, du taux de la pression
fiscale arrêté à 20%.

Ces critères visent l’équilibre budgétaire voire l’excédent. Il s’agit donc de trouver de
l’épargne en période de performance ou de croissance pour investir en temps de crise. Pour
arriver ce résultat, les Etats membres doivent renforcer les performances dans le recouvrement
des recettes en élargissant l’assiette fiscale et éviter les dépenses fiscales. Ils doivent aussi
développer la culture de la maîtrise des dépenses de fonctionnement des administrations
publiques.

Les modalités de contrôle de ces critères de convergence sont fixées par le Conseil des
ministres sur proposition de la Commission. Afin d’assurer le respect de ces critères de
convergence, il est mis en place un dispositif de surveillance multilatérale.

5
Article 2 de l’acte additionnel n°1/2015/CCEG/UEMOA instituant un pacte de convergence, de stabilité, de
croissance, et de solidarité entre les Etats membres de l’UEMOA.
6
Article 7 de l’acte additionnel n°1/2015/CCEG/UEMOA instituant un pacte de convergence, de stabilité, de
croissance, et de solidarité entre les Etats membres de l’UEMOA.
7
A. DIOUKHANE, Les finances publiques dans l’espace UEMOA. Le budget du Sénégal, [Link]., p. 30.
II- Le système de surveillance multilatérale

L'application intégrale, simultanée et uniforme des normes communes implique un dispositif

de contrôle efficace qui permet d'éviter qu'un État membre porte atteinte à l'efficacité de la
mesure décidée en commun8. L’exercice de la surveillance multilatérale au sein de
l’UEMOA s’appuie sur les rapports, directives et avis des organes de l’union (A) et peut
donner lieu à des sanctions (B).

A- Les organes de surveillance

En vue de la réalisation d’objectifs communs d’harmonisation des politiques budgétaires,

l’UEMOA a mis en place un système de surveillance multilatérale. Ce système de contrôle
communautaire trouve son fondement dans l’article 4 du Traité qui prévoit que « l’Union doit
assurer la convergence des politiques économiques des Etats membres par l’institution d’une
procédure de surveillance multilatérale ». Ce Traité a institué une quasi tutelle sur les
politiques budgétaires des Etats membres. La surveillance multilatérale est un mécanisme
communautaire de définition et de contrôle des politiques économiques des Etats membres de
l'UEMOA. Elle vise à assurer la viabilité du cadre macroéconomique de l'ensemble de l'Union
et le rendre cohérent avec le fonctionnement du marché commun. Ce mécanisme de contrôle
fait intervenir principalement trois organes : la Commission de l’UEMOA, le Conseil des
ministres (finances) et la BCEAO. Considérée comme la cheville ouvrière de l'UEMOA, la
Commission élabore les rapports semestriels d'exécution de la surveillance multilatérale et fait
des propositions de directives à l'endroit des Etats pour permettre au Conseil de prendre des
mesures. En effet, en vertu de l'article 74 du Traité (modifié) « l’'exercice de la surveillance
multilatérale de l'Union s'appuie sur le rapport de la Commission… ». Autrement, la
Commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique
dans les Etats membres en vue de déceler les erreurs manifestes. Elle examine notamment si
la discipline budgétaire a été respectée. La Commission doit, en effet, vérifier si les déficits et
dettes baissent pour se rapprocher du niveau de référence, si les écarts ont un caractère
exceptionnel et temporaire. Lorsque la Commission constate qu'un Etat ne satisfait pas aux
critères, son rapport examine également si le déficit public excède les dépenses publiques
d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position
économique et budgétaire à moyen terme de l'Etat membre. Dans l’exercice de ses missions,
8
T BANGUI, « Les aspects financiers du recours en manquement : l’exemple français à l’épreuve du droit
communautaire », in RDP, 2010/4, p. 1055.
la Commission est assistée par des structures de base constituées par des Comités Nationaux
de Politique Economique dans la collecte, le traitement et l’analyse des informations
économiques ainsi que des données statistiques. Elle est aidée également dans cette tâche par
la BCEAO dans la mesure où les rapports de la Commission doivent faire ressortir la
compatibilité de la politique monétaire avec celles budgétaires et comptables.

Ces rapports examinent, notamment si les législations des Etats membres sont compatibles
avec les exigences communautaires, c’est-à-dire si un degré élevé de convergence durable a
été réalisé au regard des critères définis. Cette mise sous surveillance des gouvernements
annonce une transformation de la nature même du pouvoir financier dans les Etats. Le pacte
de convergence en instaurant « des règles d'or budgétaires » 9, prévoit des sanctions en cas de
déficits excessifs.

B- Les sanctions du non-respect de la discipline budgétaire

On rappellera, avec Guy Isaac, que, s'agissant des accords interinstitutionnels, « ces actes
n'ont pas seulement valeur d'engagement politique. Chaque fois que les obligations qui en
découlent sont suffisamment précises et inconditionnelles, ils doivent être considérés comme
des actes destinés à appliquer le traité, dont la violation peut être sanctionnée, dans les
mêmes conditions que les règlements internes, par la Cour de justice »10. Ainsi dotée, d'un
caractère « juridiquement contraignant », la discipline budgétaire est un instrument de bonne
gestion financière dont la violation semble timidement sanctionnée. En effet, le pacte a mis en
place un système d’alerte précoce dans le cadre d’un programme de convergence, de stabilité,
de croissance et de solidarité visant la consolidation de l’assainissement des économies des
Etats membres et la promotion d’une croissance durable11.

La procédure de contrôle est dépourvue d'effets réellement contraignants pour les Etats dans
la détermination de leur politique économique et financière. A cet effet, si un Etat membre ne
satisfait pas aux exigences posées, ou si, en dépit du respect de ces exigences, il y a un risque
de déficit excessif des finances publiques dans un Etat membre, la Commission élabore un
rapport. Dans ce rapport, la Commission fait part au Conseil de l'Union sous la forme d'un
avis. Il appartient au Conseil de décider s'il y a ou non déficit excessif puis, dans l'affirmative,
d'adresser des recommandations à l'Etat membre afin que soit mis un terme, dans un délai
9
J.B. MATTRET, « La discipline budgétaire européenne », in Revue française de finances publiques, n°120, 2012,
p. 167
10
Guy Isaac, Principes budgétaires, fascicule 250 du Jurisclasseur, Europe, n°16
11
Article 23 de l’Acte additionnel n°01/2015/CCEG du traité instituant le pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité de l’UEMOA.
donné, à cette situation. Ces recommandations, par définition non coercitives, ne sont pas en
principe rendues publiques. Dès lors, si un Etat persistait à ne pas donner effet aux
recommandations du Conseil, celui-ci pourrait mettre en demeure l'Etat de prendre, dans un
délai déterminé, des mesures visant à la réduction, dans la proportion jugée nécessaire par le
Conseil, du déficit. Le Conseil pourrait en outre demander à l'Etat concerné de présenter des
rapports selon un calendrier précis, afin de pouvoir examiner les efforts d'ajustement
consentis par cet Etat. Enfin, si l'Etat ne se conformait pas à la mise en demeure ou à la
demande de fourniture de rapports, le Conseil pourrait exercer toute une série de pressions en
décidant : d'exiger de l'Etat qu'il publie des informations supplémentaires avant d'émettre des
titres d'emprunt, d'inviter la BCEAO à revoir sa politique de prêts à l'égard de l'Etat. L’Etat
récalcitrant peut-être inéligible aux aides de la BOAD 12. Il y a aussi le retrait, annoncé
publiquement, des mesures positives dont bénéficiait éventuellement l'Etat membre et la
suspension des concours de l'Union à l'Etat membre concerné. Le constat par le Conseil de la
correction ou de la disparition du déficit excessif conditionnerait l'abrogation de l'une
quelconque des mesures contraignantes qu'il aurait précédemment adoptées13.

Pour des données budgétaires et comptables crédibles, la Commission de l’UEMOA doit

réorganiser les mécanismes de collecte d’informations au sein des Etats membres. D'abord, il
faut renforcer l'indépendance des instituts de statistique et s'assurer de la qualité des comptes
publics. Ainsi, il serait important d’instituer une procédure indépendante de nomination du
chef statisticien dans chaque pays membre et permettre aux instituts de statistique d'accéder à
tous les comptes des entités. Par ailleurs, il faut prévoir une sanction financière en cas de
manipulation (délibérée, ou par sérieuse négligence) des statistiques de finances publiques.

Sujet 4 : L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

I- La phase administrative de l’exécution des dépenses publiques

12
Voir article 74 du traité modifié de l’UEMOA
13
J.B. MATTRET, « La discipline budgétaire européenne », in Revue française de finances publiques, n°120,
2012, p. 171
 A- Le rôle des ordonnateurs principaux
B- Le rôle des autres ordonnateurs
II- L’exécution comptable des dépenses publiques
A- Le rôle des comptables du trésor
B- Le rôle des autres comptables

Sujet 5 : LE CONTROLE DE L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

Le contrôle de l’utilisation des fonds publics est un élément clé de la démocratie financière.
Trois types de contrôles sont exercés sur les finances publiques : les contrôles internes à
l’exécutif, le contrôle exercé par la juridiction des comptes, le contrôle parlementaire. Ces
contrôles sont assurés par des organes appropriés et ont vocation à fournir les informations
nécessaires à l’exercice efficace d’un suivi de l’utilisation qui sera faite des deniers publics.
I- Les structures chargées du contrôle interne
Ces contrôles sont mis en œuvre au niveau des gestionnaires de fonds publics. Il s’agit donc
des contrôles administratifs qui sont indispensables pour fournir aux responsables des services
et organismes publics les informations leur permettant d’assurer la bonne gestion des fonds
confiés. Les contrôles internes sont mis ainsi mis en mouvement d’une part le ministre en
charge des finances à travers ses structures de rattachement (A), mais également d’autres
structures qui interviennent à d’autres niveaux (B) d’autre part.
A- Le contrôle effectué par le ministre de l’économie et des finances
Le pouvoir de régulation dont dispose le Ministre chargé des finances se manifeste à travers
l’intervention de deux structures de rattachement, essentielles en matière de vérification
régulière des deniers publics.
Le premier organe de contrôle venant du Ministère de l’économie et des finances est le
contrôle financier. Il exerce traditionnellement un contrôle à priori et de façon permanente sur
les finances des organismes publics assujettis aux règles de la comptabilité publique. A cet
effet, il s’attèle à un contrôle de régularité budgétaire, du respect des règles juridiques et de
l’orthodoxie financière en ce qui concerne les opérations financières des dépenses du budget
général de l’Etat, des budgets annexes et ceux des collectivités territoriales ainsi que des
budgets de certaines structures publiques désignées par arrêté du Ministre de l’économie et
des finances.
Par ailleurs, il assure le respect des règles de passation des marchés publics soumis à
l’approbation du Ministre chargé des finances, il a en outre une compétence consultative sur
les projets de lois, de règlements et autres mesures financières.
Ainsi, le décret n°2018-009/P-RM du 10 janvier 2018 portant règlement général sur la
comptabilité publique, dispose à son article 92, que : « Les contrôleurs financiers exercent des
contrôles à priori. Ils peuvent exercer des contrôles à posteriori des opérations budgétaires. Ils
relèvent du ministre chargé des finances et sont placés auprès des ordonnateurs ».
Le deuxième organe dépendant du Ministre de l’économie et de finances est l’inspection
générale des finances. Son contrôle vise à aider le ministre en charge des finances à disposer
d’informations fiables pour sanctionner les déviant dans l’utilisation des ressources publiques,
à travers la surveillance et la vérification permanente de la gestion financière des
ordonnateurs, des comptables ainsi que des gestionnaires des établissements publics.

B- Les autres organes de contrôle interne

En dehors des structures relevant du Ministère de l’économie et des finances, deux autres
organes interviennent également dans la mise en œuvre des opérations de vérification de la
gestion régulière des deniers publics. Il s’agit de l’inspection générale de l’Etat et du bureau
de vérificateur général. Si le premier est rattaché à la présidence de la république, le second
est une autorité indépendante créée pour renforcée l’efficacité du contrôle administratif de la
gestion financière publique.
L’inspection générale de l’Etat est un outil de contrôle du président de la république dont elle
est rattachée directement. Elle exerce ses activités dans les mêmes conditions que l’inspection
générale des finances, son rôle consiste à vérifier la gestion des services du Ministère de
l’économie et des finances ainsi que d’autres services publics notamment l’Etat, les
collectivités territoriales et les établissements publics administratifs.
En outre, le bureau de vérificateur général institué par la loi n°03-030 du 25 août 2003,
abrogée par la loi n°2012-009 du 08 février 2012, exerce un contrôle interne à posteriori. Il
s’agit de l’ensemble des fonctions dont l’exercice est confié à une autorité administrative
indépendante, extérieure à l’entité contrôlée. Ce contrôle veut donner une information et une
opinion sur les comptes et états financiers, la légalité et la régularité des opérations et sur la
qualité de la gestion financière ; il se traduit par des rapports.
Aux termes de l’article 11 de la loi instituant le vérificateur général, « toute personne
physique ou morale qui souhaite qu’une structure publique et toutes autres structures
bénéficiant du concours financier de l’Etat fassent l’objet d’une vérification, en saisit le
vérificateur général par écrit, en lui donnant les informations nécessaires lui permettant
d’effectuer son enquête ».

C- Les limites du contrôle interne

Le système de contrôle interne souffre essentiellement de deux types de contraintes qui
freinent son efficacité. Il s’agit d’une part, de l’hypertrophie des structures chargées du
contrôle interne (A) et le rattachement des organes de contrôle (B).
A- L’hypertrophie des structures de contrôle
L’une des critiques enregistrées sur le système de contrôles internes, en particulier par les
auditeurs de la banque mondiale et du fonds Monétaire international est l’existence de
structures ayant pratiquement les mêmes attributions et travaillant en vase clos, sans pilotage
d’ensemble et sans mise en commun des expériences.
La justification de cette critique pourrait se faire à partir du constat que la plupart des
inspections des ministères et surtout l’inspection d’Etat se délecte dans le contrôle financier
au lieu du contrôle technique en regard avec l’objet même du département. Un inspecteur au
ministère de la santé devrait se préoccuper du fonctionnement optimal des services sanitaires
offerts aux populations et mettre à la disposition du ministre, les informations nécessaires
pour l’atteinte des objectifs assignés. En outre, le rattachement de l’organe de contrôle
constitue également une limite considérable au dispositif du contrôle interne.
B- Le rattachement des organes de contrôle interne
Le rattachement hiérarchique de l’organe de contrôle réduirait considérablement l’efficacité
des interventions du contrôleur. Il faut dire à cet effet, que le contrôle interne est un outil de
gestion à la disposition du responsable en quête de performance. Ainsi considéré, c’est moins
le rattachement de l’organe de contrôle qui est en cause que la perception que le gestionnaire
lui-même a de cet organe et l’utilisation qu’il en fait.
Il faut dire que les organes de contrôle interne sont fragilisés par la grande mobilité de leurs
animateurs et par l’insuffisance des ressources mises à leur disposition.
De même, la fonction de contrôleur requiert de formations que l’exécutif n’est pas toujours
prompt à offrir au personnel affecté à cette activité.
En définitive, il y a lieu d’insister sur le fait que l’efficacité et l’efficience des contrôles
internes reposent sur la volonté du chef de l’administration dont ils dépendent.

II- Le contrôle externe de l’exécution

A- Le contrôle juridictionnel
A côté de l’arsenal de contrôle interne sur l’exécution du budget, un contrôle externe est
également exercé dont le plus important est le contrôle juridictionnel.
Au Mali, ce contrôle relève de la section des comptes de la cour suprême, qui est chargée du
jugement des comptes publics, de l’assistance du gouvernement et du parlement dans le
contrôle de l’exécution des lois de finances et l’évaluation des politiques publiques. Elle
comprend, en outre, une chambre de discipline financière et budgétaire. Ainsi, la section des
comptes exerce une compétence rationae materiae qui limite son intervention au contrôle sur
le maniement des fonds et valeurs et donc elle juge les comptes et non les comptables. C’est
une compétence d’ordre public qui s’exerce non seulement sur les comptables patents mais
également sur les comptables de fait.
Aux termes de l’alinéa 3 de l’article 15 du décret n°2018-009 du 10 janvier 2018 portant
règlement général sur la comptabilité publique, « est comptable de fait, toute personne qui,
sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous le contrôle et pour le compte d’un
comptable public, s’immisce dans la gestion des deniers publics. Et l’alinéa 4 du même article
ajoute que le comptable de fait encourt de ce fait les mêmes obligations et responsabilités que
le comptable public, sans préjudice des poursuites judiciaires ».
La procédure de gestion de fait peut entrainer la responsabilité du comptable patent s’il en a
eu connaissance et n’a pas signalé cette violation. Dans le cadre du contrôle exercé par le juge
des comptes, tout comptable public a l’obligation de rendre compte de sa gestion au cours de
la procédure dite de reddition des comptes. Il faut noter ici que la juridiction des comptes est
saisie par voie administrative et non par assignation ou citation contentieuse.

B- Le contrôle politique
Il est exercé par l’assemblée nationale dans le cadre de ses attributions constitutionnelles de
contrôle de l’action gouvernementale et au regard des autorisations budgétaires qu’elle a
donné. Il s’exerce en cours et en fin d’exécution de la loi de finances.
En cours d’exécution, les députés ont recours aux moyens classiques que constituent les
questions au gouvernement et les commissions. Les parlementaires peuvent à cet effet
bénéficier du concours de la section des comptes de la cour suprême.

Après l’exécution du budget, ce contrôle s’exerce à travers la loi de règlement. Cette loi, selon
la doctrine ne revêt aucune importance dans les pays d’Afrique francophone. Il a pour objet
de constater le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de
dépense, le cas échéant de ratifier les ouvertures de crédits par décret d’avance, et
d’approuver les dépassements de crédits résultant des cas de force majeure. Elle est un
instrument de révélation de la vérité budgétaire et d’appréciation de la qualité de gestion des
crédits accordés par le parlement.
Le parlement peut l’utiliser comme moyen de contrainte à l’égard des agents d’exécution du
budget. En effet, son vote constitue une occasion éminemment politique entre le
gouvernement et le parlement ou ce dernier a la possibilité de critiquer les mauvais actes de
gestion des agents chargés de l’exécution du budget. Il peut ainsi relever d’éventuels
détournements de procédures d’excès ou d’abus et ainsi sanctionner le gouvernement par le
refus du vote de cette loi censée approuver le budget à titre définitif.

SUJET : LE PILOTAGE DE LA PERFORMANE

Intrant de qualité dans la gouvernance démocratique, l’utilisation des ressources publiques

implique que les citoyens, usagers et contribuables désormais considérés comme clients
profitent des services publics délivrés dans la transparente par les administrations publiques.
La quête de la performance devient en quelque sorte un défi de justice sociale. Les leviers
traditionnels de l’action publique gouvernée par les moyens ne suffisent plus à assurer
l’utilisation transparente de deniers publics et l’accès équitable aux services publics. Bien plus
l’explosion de la demande adressée aux pouvoirs publics a fini d’ébranlé le confort d’une
administration garnie de prérogative de puissance publique. C’est pourquoi, les nouveaux
acteurs budgétaires, pour paraphraser Gérard Pekassa Ndam, sont appelés à adopter un
dispositif de pilotage de la performance, en complément du système de programmation des
finances publiques.
Globalement, le pilotage de la performance au sein des administrations publiques correspond
à un ensemble d’actions orientées vers l’atteinte de résultats prédéfinis dans le cadre des
moyens prédéterminés. Les objectifs à atteindre étant définis au niveau stratégique avant
d’être opérationnalisés, cette approche laisse à chaque échelon une possibilité de disposer du
libre choix d’allouer au mieux les moyens disponibles et de choisir les modalités d’action les
plus appropriées. La question directrice est alors de savoir :
Quels sont les leviers de la performance des finances publiques ?
En toute logique la recherche d’une culture de la performance poursuit des vertus tant
politiques que gestionnaires. Sur le plan politique, une relation essentielle s’instaure entre la
performance et la recherche d’une plus grande légitimité des décisions financières, du moins
si l’on valide le postulat communautaire selon lequel « l’argent public est au cœur de l’état de
droit et de la démocratie ». Ce qui motive à penser que la performance est un facteur de
légitimation du système démocratique.
Sur le plan gestionnaire, l’utilisation optimale des deniers publics recommande une
modernisation de la gestion publique.
Au vu de ce constat, la démarche du gestionnaire public demande à être orientée, en premier
lieu, vers un nouveau cadre organisationnel rendant impérative la quête de performance
opérationnelle (I) et, en second lieu, à être enrichie d’un dispositif d’amélioration de la
performance organisationnelle (II)

I- Le nouveau cadre de la performance opérationnelle

La recherche de la performance opérationnelle rend indispensable la consécration de
nouveaux principes de la gestion publique (A) et la gestion concertée de la performance (B)
A. De nouveaux principes de gestion consacrés
L’éclosion de la nouvelle gestion repose fondamentalement sur la déconcentration de
l’ordonnancement (1) et la responsabilisation par les objectifs (2)
1. La déconcentration de l’ordonnancement
Avant la mise en vigueur du nouveau cadre harmonisé des finances publiques, il revenait au
Ministre chargé de finances d’exercer ses attributions par le moyen d’ordonnateurs délégués
au niveau des administrations centrales et d’ordonnateurs secondaires au niveau des services
extérieurs. Par la réforme, il est mis un terme à l’existence de l’ordonnateur principal unique
des recettes et des dépenses budgétaires de l’Etat, des budgets annexes et les comptes
spéciaux du trésor de l’Etat.
La centralisation du pouvoir de gestion des finances publiques, au profit de l’autorité
formelle, ne peut être profitable à la dynamique de production de la performance au sein des
administrations publiques.
La fonction de «responsable de programmes » inclut de surcroit l’adaptabilité à l’exercice de
responsabilités. Les nouvelles fiches de poste doivent intégrer des facteurs additionnels de
performance dont la faculté d’encadrement, la proactivité, la réactivité, la prise d’initiative et
la polyvalence. De plus la nouvelle gestion publique valorise les liens avec les acteurs des
différents services car, la légitimité technique est à la base d’une éthique de la nouvelle
gestion publique fondée sur la déconcentration.
En réalité, le premier et le plus retentissant effet de la réforme des finances publiques est
l’exécution du budget en mode déconcentration, comme en attestent les dispositions de
l’article 8 du décret n°2018-009 du 10 janvier 2018 portant règlement général sur la
comptabilité publique énonçant que les ministres et les présidents d’institutions
constitutionnelles sont ordonnateurs des crédits, des programmes et des budgets annexes de
leurs ministères ou de leurs institutions. Le second et non moins marquant effet est que la
déconcentration a comme point d’attache le pouvoir de délégation.
Ainsi, les ministres et les présidents d’institutions constitutionnelles exercent leurs attributions
d’ordonnateur par le moyen d’ordonnateurs délégués au niveau des administrations centrales
et d’ordonnateurs secondaires au niveau des services déconcentrés de l’Etat, y compris les
représentations diplomatiques et consulaires. Les ordonnateurs peuvent déléguer tout ou partie
des crédits dont ils ont la charge à des agents publics dans les conditions déterminées par la
règlementation en vigueur.
Au demeurant, l’ordonnateur principal a la latitude, consubstantiellement à la délégation de
certains objectifs de politique publique aux responsables de programme, d’aménager des
espaces de disponibilité au profit des tâches d’ordre stratégique.

2- La responsabilisation par les objectifs

Dans le cadre de l’exercice de la fonction financière, les gestionnaires publics encourent une
responsabilité pouvant apparaître sous plusieurs sens : une responsabilité à connotation
disciplinaire, pénale et civile pour les fonctionnaires de l’administration centrale ou
déconcentrée et une responsabilité de nature politique devant le parlement ou de nature
pénale devant Haute cour de justice pour les autorités gouvernementales. A ce titre, la
question spécifique de la responsabilité des gestionnaires publics mérite d’être abordée.
Dans le registre de la réforme, le gouvernement est appelé à s’engager sur un budget
généralement décomposé en programmes sur la base de finalités d’intérêt général. Le
programme, élément structurant de la nouvelle gestion, est un regroupement de crédits
destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatifs d’une
politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme et qui relèvent
d’un même ministère. A travers un projet annuel de performance, les activités et les coûts sont
associés à des objectifs et des indicateurs permettant de mesurer les résultats. Ainsi, émerge
une responsabilité du gestionnaire public, en contrepartie d’un engagement sur les résultats.
Mais, toujours est-il que dans le pilotage de la performance, la responsabilisation du
gestionnaire public se réalise au moyen de la fongibilité.
L’affection des crédits dans un programme n’est pas prédéterminée de manière rigide mais
simplement prévisionnelle. L’ordonnateur dispose de la faculté de définir l’objet et la nature
dans le cadre du programme ou au sein même des catégories de dépense (personnel ou
investissement d’un programme) pour en optimiser la mise en œuvre.

B- Une gestion concertée de la performance

La mise au point d’un dispositif de gestion axée sur la performance suppose, pour y parvenir,
l’élaboration et l’adoption de la charte de gestion (1) corrélée à l’institutionnalisation du
dialogue de gestion (2).
1. La charte de gestion
La performance permet de fixer des objectifs au gestionnaire public qui reçoit des crédits
globalisés au sein de chaque programme, et d’en apprécier leur utilisation. C’est d’une façon
plus générale un moyen de modernisation de la gestion publique. Sans doute la démarche de
performance introduit une réforme des modalités de travail et de fonctionnement des
administrations publiques. Toutes choses auxquelles renvoie la charte de gestion.
C’est en effet un document qui détaille et explique les modalités de gestion des ressources
organisationnelles telles que les ressources humaines, financières et matérielles au sein d’un
organisme. Elle tend à couvrir l’ensemble des activités associées à des processus de gestion :
la planification, l’organisation, le contrôle et le pilotage.
Même si la charte de gestion peut se révéler sous des formes parfois différentes (circulaire de
cadrage de la gestion des programmes, directive pour la gestion de la performance), il n’en
demeure pas moins que sa vocation est de clarifier des principes de gestion énoncés et
communiqués aux collaborateurs. Elle offre ainsi un cadre normatif exposant les pratiques de
gestion attendues pour l’ensemble des gestionnaires publics, et valable pour tous les niveaux
hiérarchiques.
A l’échelle ministérielle, elle précise, tout au long de la chaine de responsabilité, les
orientations et les priorités du programme ainsi que les modalités de gestion du programme,
en déterminant le périmètre de responsabilités, des espaces d’autonomie de chacun des
acteurs, les procédures et les outils pour assurer le dialogue de gestion, le calendrier et les
échéances, les canaux garantissant une circulation fluide et transparente de l’information entre
les différents acteurs. Cependant, la charte de gestion réserve une part considérable aux
supports et principales échéances du dialogue de gestion.
2. Le dialogue de gestion
Si au niveau politique, un dialogue budgétaire se noue entre le parlement, l’exécutif et la
juridiction des comptes par le débat d’orientation budgétaire, le renforcement de l’information
du parlement l’annexes des PAP et des RAP à la loi de finances initiale, l’assistance de la
cour des comptes, l’évaluation des politiques publiques, il convient cependant d’aviser qu’au
niveau opérationnel, c’est le dialogue de gestion qui aide à orienter les échanges vers l’atteinte
des résultats.
Le décloisonnement des entités d’un même ministère raffermit ainsi le travail en commun
autour des priorités clairement identifiées par le gouvernement. Le principe même du dialogue
de gestion repose, d’une part, sur l’autonomie du gestionnaire public et, d’autre part sur, sur
l’imputabilité afin de rendre compte de sa gestion en considération des ressources mises à sa
disposition.
La principale finalité du dialogue de gestion est d’optimiser la gestion publique en
recherchant la performance compte tenu des ressources disponibles. Le nouveau cadre
harmonisé des finances publiques rénove le dialogue de gestion. Désormais le responsable de
programmes est « gardien, animateur », un stratège voire un « maître de par ses compétences
substantielles » puisqu’il est chargé, sur la base d’objectifs généraux fixés par le ministre
sectoriel, de déterminer les objectifs spécifiques, d’affecter les moyens et de contrôler les
résultats des services en charge de la mise en œuvre.
Aussi faut-il indiquer que cette organisation rénovée de la performance opérationnelle doit
s’accompagner d’un autre volet déterminant de la gestion publique, à savoir un dispositif
destiné à améliorer, de façon continue, la performance organisationnelle

LES PRINCIPES BUDGETAIRES

La présentation du budget doit respecter quatre grands principes du droit budgétaire classique
(l’unité, l’annualité, l’universalité et la spécialité), auxquels il convient d’ajouter les principes
de sincérité et d’équilibre consacrés par la loi n°2013-028 du 11 juillet 2013, modifiée,
relative aux lois de finances.
L’appréhension de ces principes budgétaires comporte plusieurs difficultés. La première
difficulté a trait à la visibilité des principes. Les principes n’apparaissent pas toujours de
manière explicite dans la loi relative aux lois de finances. On les déduit du texte. La deuxième
difficulté tient à leur portée. Elle reste difficile à apprécier en raison de l’existence de
nombreuses dérogations ou aménagements.
La loi relative aux lois de finances introduit de véritables innovations, par rapport aux
principes tels qu’ils étaient définis à partir de la loi de 1996. Si les principes d’annualité,
d’unité et d’universalité ne connaissent pas de bouleversements majeurs, le principe de
spécialité connait avec la loi de 2013, une profonde mutation.
Les quatre principes budgétaires « classiques » ont pour finalité commune de faciliter le
contrôle parlementaire aussi bien au niveau du vote que de l’exécution du budget de l’Etat.

1. REDEFINITION DU PRINCIPE DE SPECIALITE BUDGETAIRE

La spécialité budgétaire impose que les crédits ouverts par la loi de finances soient affectés à
une catégorie de dépenses déterminée. Les crédits ne sont pas accordés en bloc pour
n’importe quel usage, l’autorisation de dépense est détaillée par son montant et son objet.
Aux termes de l’article 11 de la loi relative aux lois de finances répartissent les crédits
budgétaires qu’elles ouvrent entre les différents ministères et institutions constitutionnelles en
programmes sous réserve des dotations prévues à l’article. Les crédits de chaque programme
sont décomposés selon leur nature en crédits de personnel, bien et services, investissement,
transfert.
Les crédits de personnel sont assortis, par ministre, de plafonds d’autorisation d’emplois
rémunérés par l’Etat.
Les crédits sont spécialisés par programme. L’autorisation de dépenses et des recettes n’est
pas globale, elle est spécialisée. Le principe de spécialité budgétaire signifie que tout crédit
doit être explicitement affecté à une dépense précise, ce qui implique une nomenclature
budgétaire appropriée. Il impose donc d’indiquer précisément le montant et la nature des
opérations financières prévues par la loi de finances.
La loi relative aux lois de finances a profondément modifié ce principe en substituant à une
logique fondée sur la destination des crédits, une double logique basée sur la nature et l’objet
de la dépense dans un souci de visibilité de l’utilisation des deniers publics.
La loi de finances prévoit en effet un montant de crédits, la nature des dépenses qui seront
« spécialisées » pour chaque programme et l’objet spécifique des dépenses.
En raison de son caractère contraignant, le principe de spécialité est assorti d’un certain
nombre de dérogations et d’atténuations.

Les atténuations du principe de spécialité

Les dérogations auxquels est soumis le principe de spécialité, sont essentiellement d’ordre
budgétaire. Ainsi, il existe des crédits qui ne sont pas spécialisés, il s’agit des crédits répartis
en dotation, les crédits globaux pour les dépenses accidentelles et imprévisibles et les crédits
destinés à couvrir les défauts de remboursements.
Ces crédits globaux sont des autorisations de dépenses dont la destination n’est pas connue au
moment du vote de la loi de finances. Elles sont prévues à l’article 20 de la loi relative aux
lois de finances. Bien plus, la nature des dépenses ne peut être modifiée que par des virements
de crédits. Mais ce virement ne peut intervenir qu’à l’intérieur d’un programme et entre dans
les conditions fixées par voie règlementaire.
En vertu de l’alinéa 3 de l’article 20 de la loi relative aux lois de finances, les virements de
crédits modifient la répartition des crédits budgétaires entre programmes d’un même
ministère. S’ils ne changent pas la nature de la dépense, selon les catégories ci-après :
Dépenses de personnel, de biens et services, d’investissements et dépense de transfert prévues
à l’alinéa 7 de l’article 11 de la loi 2013-028, modifiée, relative aux lois de finances, ils sont
pris par arrêté conjoint du ministre dépensier et du ministre chargé des finances. Dans le cas
contraire, ces virements sont autorisés par décret du premier ministre sur rapport
interministériel du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Le montant cumulé,
au cours d’une même année, des crédits ayant fait l’objet de virement, ne peut excéder, pour
chacun des programmes concernés, le plafond de 10% des dotations initiales ouvertes par la
loi de finances.
2- Le principe de sincérité budgétaire
« Une gestion saine et transparente des finances publiques est un gage de performance et de
légitimité des décisions financières ».
A la lumière de la directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant loi de finances
au sein de l’UEMOA, la sincérité s’applique désormais aux prévisions de ressources et de
charges de l’Etat et à la comptabilité générale. Ce principe constitue l'un des pavés
emblématiques de la nouvelle gestion publique. Il vient, comme on peut le dire, en
complément au « carré » budgétaire.
Inspirée de la comptabilité commerciale, l’expression « principe de sincérité » signifie que
les lois de finances doivent présenter l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat de
manière exacte et cohérente, compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui
peuvent en découler lors de leur adoption, sans intention de fausser les grandes lignes de leur
solde.
Ce sujet présente un intérêt théorique dans la mesure où la signification du principe de
sincérité se trouve précisée par la doctrine notamment William GILLES qui fait valoir que «
les principes budgétaires et comptables publics permettent de fixer un cadre à la prise de
décision financière par l’exécutif ». La question directrice est alors la suivante :
Quel regard peut-on porter sur le principe de sincérité ?
La lecture de la directive portant loi de finances au sein de l’UEMOA et les textes
subséquents consacrant le principe de sincérité donne à considérer un principe au contenu
imparfait et difficilement contrôlable. Dès lors, l’analyse nous permettra d’envisager deux
constats :
D’une part la sincérité budgétaire, un principe aux dimensions imparfaites (I) et une efficacité
relative du contrôle de sincérité (II)

I- Les dimensions imparfaites du principe de sincérité

Le principe de sincérité connait une dimension à la fois, budgétaire et comptable. Du point de
vue budgétaire, il implique une présentation sincère de l’ensemble des ressources et des
charges de l’Etat. Du point de vue comptable, il tient à la tenue et la reddition de comptes
selon une comptabilité sincère. Le caractère imparfait du principe de sincérité peut être noté
relativement d’une part, à une sincérité budgétaire faiblement encadré (A) et, d’autre part, à
une sincérité comptable relative (B)
A- Un encadrement souple de la sincérité budgétaire
La sincérité budgétaire n’est pas définie de manière déterminée et rigide, mais simplement
prévisionnelle, donc aléatoire et reposant sur une obligation de moyens et non de résultats.
De prime abord, force est de constater qu’en échos à la directive portant loi de finances,
l’alinéa premier de l’article 29 de la loi n°2013-028 du 11 juillet 2013, modifiée, relative aux
lois de finances au Mali dispose que « les prévisions de ressources et de charges de l’Etat
doivent être sincères. A la lecture de cette disposition, on perçoit la prédominance de la
présomption dans le contrôle de sincérité. Cela accentue son élasticité.
En effet, le juge constitutionnel français adopte également une posture souple, il fait preuve
de tolérance en jugeant qu’il appartiendrait au gouvernement de présenter une loi de finances
rectificatives en cours d’exercice afin d’ajuster les prévisions initiales. Durant la maturation
jurisprudentielle du principe, c’est le triomphe de la sagesse des solutions équilibrées. Dans le
cadre des prévisions de la loi de finances, l’insincérité ne pourrait résulter que d’une erreur
manifeste, intentionnelle et d’ampleur conséquente mais non d’une simple erreur manifeste
censée insuffisante pour remettre en cause les équilibres.
Il s’y ajoute, qu’aux termes de l’alinéa in fine de l’article 30 de la directive portant loi de
finances, la sincérité des prévisions de ressources et de charges « doivent être effectuées avec
réalisme et prudence, compte tenu des informations disponibles au moment où le projet de loi
de finances est établi ». Cela signifie donc que la sincérité budgétaire repose sur l’obligation
de moyens. Par ailleurs, il convient maintenant d’évoquer les facteurs limitant la sincérité
comptable.
B- Une sincérité comptable relative
Le cadre harmonisé des finances, s’enrichit d’une comptabilité publique sensible aux
exigences de sincérité. Mais la structuration de la nouvelle comptabilité publique se révèle
laborieuse et globalement vulnérable.
La comptabilité de l’Etat comprend toutes les opérations rattachées au budget de l’année en
cours jusqu’à la date de clôture de ce budget, toutes les opérations de trésorerie et les
opérations sur le patrimoine faites au cours de l’année ainsi que les opérations de
régularisation.
Les nouveaux textes budgétaires ont introduit un système modernisé de comptabilité assis, en
même temps, sur une comptabilité budgétaire, une comptabilité générale, une comptabilité
analytique, une comptabilité des matières, valeurs et titres.
Ainsi, les dispositions de l’article 71 de la directive portant loi de finances et de l’article 70 de
la directive n°07/2009/CM/UEMOA portant règlement sur la comptabilité publique font
obligation à l’Etat de tenir « une comptabilité budgétaire et une comptabilité générale ».
Cet ordre comptable quadridimensionnel, rend la pratique de la sincérité laborieuse. On passe
d’une comptabilité réduite à une comptabilité élargie à des données inhabituellement
comptabilisées. Cependant, la réalité de la sincérité comptable s’apprécie au double point de
vue des comptes du comptable public et des comptes de l’ordonnateur, tous deux placés sous
la subordination hiérarchique des plus hautes autorités politiques de l’Etat. L’obligation leur
est faite de transcrire de manière exhaustive et objective la réalité dont ils ont connaissance.
Paradoxalement, les acteurs assujettis à l’obligation de rendre compte sont les auteurs directs
ou indirects des comptes. On aperçoit alors le risque élevé de manipulation dans le système de
comptabilité publique. Une fois le principe de sincérité revisité dans son contenu, il reste à
examiner la question de son effectivité relativement au contrôle relevant de la compétence du
parlement et de la juridiction des comptes.
II- l’effectivité relative des contrôles de sincérité
Les contrôles incarnés par le parlement et la juridiction financière ne sont pas significatifs de
l’envergure de leur rôle. Il convient donc d’aborder les entraves au contrôle parlementaire
liées à la technicité de la matière financière (A) et les considérations relatives au prestige
statutaire et fonctionnel de la juridiction des comptes (B)
A- Un contrôle parlementaire limité

1. La sincérité budgétaire
Elle recouvre la sincérité des lois de finances et de la loi de règlement. L’article 29 de la loi de
2013, relative aux lois de finances dispose que « les prévisions de ressources et de charges de
l’Etat doivent être sincères. Elles doivent être effectuées avec réalisme et prudence, compte
tenu des informations disponibles au moment où le projet de loi de finances est établi ».
Il résulte de cette exigence que les moyens pour lesquels est sollicitée une autorisation
parlementaire doivent correspondre aux charges prévisibles. Pour la loi de finances de l’année
et la loi de finances rectificative tournée vers l’avenir, le gouvernement est uniquement
soumis à une obligation de moyens car il s’agit d’actes de prévision. La sincérité implique
l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de
finances.
S’agissant de la loi de règlement, tournée vers le passé, la sincérité signifie l’exactitude des
comptes et non l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé
dans la loi de finances.
Le gouvernement est soumis à une obligation de résultats car la loi de règlement comporte le
bilan comptable. La sincérité s’entend de l’exactitude des comptes. La juridiction des comptes
est chargée de certifier la régularité et la sincérité des comptes de l’Etat. A côté de la sincérité
budgétaire, il existe également la sincérité comptable.
2- La sincérité comptable
La comptabilité de l’Etat toutes les opérations rattachées au budget de l’année en cours
jusqu’à la date de clôture de ce budget selon les règlementations en vigueur, toutes les
opérations de trésorerie et les opérations sur le patrimoine faites au cours de l’année ainsi que
les opérations régularisation.
L’objet de cette comptabilité est sans doute d’une importance louable. Il doit permettre
l’information fiable des autorités chargées de la gestion et du contrôle des ressources
publiques. Les nouveaux textes budgétaires ont mis en place un système modernisé de
comptabilité publique assise, en même temps, sur une comptabilité budgétaire, une
comptabilité générale, une comptabilité analytique, une comptabilité des matières, valeurs et
titres. Ainsi, les dispositions combinées des articles 71 de la directive 06/2009/CM/UEMOA
portante loi de finances et 70 du directif 07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur
la comptabilité publique font obligation à l’Etat de tenir « une comptabilité budgétaire et une
comptabilité générale ». Dans le système de comptabilité dite de « caisse » ou de
« trésorerie », les dépenses sont retracées au moment où elles sont payées et les recettes
inscrites au moment où elles sont encaissées.
L’introduction de la comptabilité d’analyse des coûts permettant la connaissance du coût réel
des politiques publiques et l’appréciation de leur performance.
Au niveau de la régularité et sincérité des comptes, il s’agit de la certification par la
juridiction des comptes, de la régularité et de la sincérité des comptes de l’Etat.

LE CONTROLE DE LA SINCERITE BUDGETAIRE