Concours administr atifs

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administratifs
Concours
catégorie A

catégorie
La composition sur un sujet d’ordre général est l’épreuve écrite la plus
importante des concours externes d’accès à la catégorie A de la ­Fonction
A
publique. Cette épreuve a évolué depuis la « culture générale » classique

La composition écrite
vers une dissertation spécifique mobilisant des connaissances d’actualité
administrative et la réflexion personnelle d’un futur gestionnaire de politique
publique.

Les comptes rendus des jurys soulignent la mauvaise préparation des

sur un sujet

sur un sujet d’ordre général

candidats qui ne connaissent pas les exigences de cette épreuve.

d’ordre général
Le présent manuel adopte donc une présentation nouvelle et adaptée :
50 sujets portant sur les grands thèmes des politiques publiques sont
abordés sous un angle technique, avec des éléments de contenu actualisé,

La composition écrite
et sous leur aspect problématique, afin d’aider les candidats à réfléchir
aux questions soulevées et à établir leur plan.

Cet ouvrage vient apporter aux étudiants qui souhaitent rejoindre la

Fonction publique un complément indispensable pour réussir le concours. ◗ 50 sujets corrigés
sur tous les thèmes des politiques publiques
◗ actualité administrative
◗ annales corrigées
Docteur en philosophie, diplômé de Sciences-Po, Denis LOMONT a été chef du
personnel des Musées nationaux, secrétaire général de la commission interministérielle de
la politique immobilière de l’État et chef de mission à la Cour des comptes. Il a participé
à la réforme des services du Premier ministre et à la création du site Légifrance. Il est
actuellement en fonction à France Stratégie. Ancien membre du jury des IRA, il enseigne
à l’IPAG de Paris II.
Denis Lomont

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CONCOURS ADMINISTR ATIFS
catégorie A

La composition écrite
sur un sujet
d’ordre général

Denis Lomont

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ISBN 9782340-049925
©Ellipses Édition Marketing S.A., 2016
32, rue Bargue 75740 Paris cedex 15

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Présentation générale

1. Nature de l’épreuve

1.1. Culture générale et ordre général

Le présent manuel se veut une préparation à l’épreuve écrite « composition sur

un sujet d’ordre général » des concours externes de niveau A des trois fonctions
publiques permettant le recrutement aux emplois suivants :
• corps de niveau A recrutés par le biais des concours de l’ENA et des IRA ;
• magistrats ;
• greffiers en chef ;
• administrateurs et attachés territoriaux ;
• directeurs d’hôpital ;
• attachés d’administration hospitalière ;
• directeurs d’établissement sanitaire social et médico-social ;
• corps d’inspecteurs (jeunesse et sports ; action sanitaire et sociale ; travail) ;
• administrateurs de l’Assemblée nationale et du Sénat ;
• conseillers et secrétaires des affaires étrangères ;
• commissaires et officiers de police ;
• commissaires des armées ;
• officiers de gendarmerie ;
• directeur des services pénitentiaires ;
• directeurs et conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation.
Cette composition est une épreuve spécifique qui doit permettre d’apprécier les
connaissances du candidat, sa capacité à réfléchir en utilisant ses connaissances et
à les mettre en forme. Elle doit consister en une démonstration fondée sur des idées
claires et originales, articulées selon un plan précis et étayées par des connaissances
dans les trois domaines suivants :
• les matières littéraires, philosophiques, sociologiques, artistiques et scientifiques ;
• l’actualité, qu’il s’agisse de la politique nationale et internationale ;
• la vie administrative, dans ses différents aspects juridique et budgétaire.
L’expression, souvent employée dans le langage courant, d’épreuve de « culture
générale » peut de ce point de vue être trompeuse. Il ne s’agit pas ici d’une dissertation
philosophique, mais d’une composition sur une question que se pose la société dont on
doit aborder les différentes problématiques, en privilégiant les aspects administratifs
et « sociologiques » et en cherchant une ou des réponses administratives et politiques.

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4 La composition écrite sur un sujet d’ordre général

Cette différence entre la « culture générale » et la composition sur un sujet d’ordre

général s’est encore approfondie avec la volonté exprimée par le pouvoir politique de
« professionnaliser » la nature des concours et des épreuves de sélection. C’est ainsi
que désormais, par exemple pour le concours externe des IRA, l’arrêté du 6 juin 2008
fi xant la nature, la durée et le programme des épreuves ne fait pas référence aux grandes
questions de société mais limite la portée de la composition à la « place de l’État et son
rôle dans les grands domaines de l’intervention publique (société, économie, emploi,
santé, culture, territoires, relations extérieures…) ». Il est intéressant de noter sur ce
point que l’arrêté du 27 juillet 2012 a modifié cet article en remplaçant l’État par « les
pouvoirs publics ». Il faudra évidemment s’interroger sur ce changement de termes
et de champ thématique et essayer de définir cette notion de pouvoirs publics. Cette
restriction à la seule action des pouvoirs publics et aux politiques publiques ne s’applique
pas encore à tous les concours, dont certains conservent leur portée culturelle, mais
tend à se généraliser. La « culture générale » dans ce cadre ne doit donc se comprendre
que comme culture administrative.
Cependant, à l’inverse, et c’est là l’autre erreur majeure que l’on peut commettre
à l’égard de cette épreuve, le jury attend des candidats, non pas du tout un devoir
neutre et sans aspérités, un condensé de cours d’administration publique, mais une
réelle réflexion personnelle, une réponse sous forme d’un raisonnement argumenté.
Pour poursuivre la citation de l’arrêté du concours des IRA, l’épreuve est en effet
destinée à permettre « d’évaluer l’ouverture au monde des candidats, leur aptitude
à l’analyse et au questionnement ainsi que leur capacité à se projeter dans leur futur
environnement professionnel ». Il s’agit, en d’autres termes, d’apprécier si le candidat
possède les qualités de jugement d’un « citoyen » ou, plus précisément, d’une personne
qui sera chargée d’administrer le bien public. Le piège dans lequel peuvent tomber les
candidats serait donc de limiter leur réflexion au seul domaine de droit public qu’ils
maîtrisent bien. Or, une question sur les établissements publics ne doit pas, dans
ce cadre, entraîner une réponse sur le statut juridique de ces organismes, mais une
réflexion, fondée sur ces connaissances : pourquoi ces organismes ont-ils été créés,
quelle en est aujourd’hui l’opportunité… ?
L’épreuve est donc à la fois limitée dans son objet, essentiellement à la matière
administrative, et étendue dans sa nature à une réflexion personnelle documentée.
Les correcteurs et jurys jugent principalement la capacité de raisonnement à partir de
considérations administratives, politiques et sociologiques impliquant une connaissance
précise de l’actualité générale en ce domaine (modernisation de l’action publique, grands
équilibres des comptes publics…). Il s’agit donc ici d’une culture générale saisie sous
le prisme de l’administration. L’« ordre général » de ces dissertations désigne ainsi un
condensé de culture sur une solide connaissance de l’administration.

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Présentation générale 5

1.2. La problématique

Tout sujet, même si cela n’est pas explicite dans son énoncé, soulève en fait une
question à laquelle la composition doit répondre. Il faut pour cela clairement dégager
la ou les problématiques du sujet et les réponses apportées. Des sujets traditionnels,
tels que la place des femmes, le rôle du juge ou le sens de l’égalité, ne doivent ainsi par
exemple pas être traités comme des questions de cours de droit. L’analyse juridique
ne constitue que l’un des éléments de réponse aux interrogations que doit soulever
le candidat : faut-il assigner une place aux femmes ? Par la parité, les quotas ou des
incitations financières ? Faut-il rendre la société moins patriarcale pour que la femme
y trouve vraiment sa place ? L’intérêt de la question soulevée est aussi important que
l’aspect juridique ou économique de la réponse proposée.
Il est donc essentiel d’élargir une première approche immédiate du sujet à ses aspects
et conséquences les plus importants. Un sujet sur le pouvoir d’achat, par exemple,
doit considérer cette notion comme un instrument de mesure mais aussi amener
à s’interroger sur les raisons de sa stagnation en France, les sources de la richesse
(capital/travail), sur ses modes de répartition, et sur la possibilité d’une poursuite
d’un système social fondé sur l’accumulation quantitative, ou sur la notion d’achat
comme pouvoir à travers les actions de « consommateurs-citoyens ».
Les sujets traités se rapportent, sauf précision contraire, aux problèmes de la
société française contemporaine, c’est-à-dire de 1945 à nos jours (quelques concours,
notamment ceux qui évoquent toujours la « culture générale », peuvent porter sur des
questions de société depuis le XVIIIe siècle). La composition ne doit cependant pas
consister en une réflexion historique mais utiliser l’examen de l’évolution de tel ou
tel phénomène social pour nourrir la problématique dégagée. Bien évidemment, la
réflexion sur les questions françaises ne pourra qu’être enrichie par des éléments de
comparaison avec les pays étrangers, européens notamment. Par ailleurs, certains
sujets renvoient spécifiquement à une réflexion internationale.

2. Le plan
Le plan de cette dissertation répond à des règles strictes. Il comporte une intro-
duction structurée en 4 points :
• Une phrase d’envoi en rapport avec le sujet, pas nécessairement sur l’actualité la
plus immédiate, destinée, à partir d’une citation ou d’un évènement, à susciter
l’intérêt du correcteur ;
• Une définition des termes essentiels du sujet ;
• Une mise en problématique sous forme de questions (avec ou sans points
d’interrogation). Il peut être bienvenu dans cette phase de montrer l’importance
de la question soulevée (et l’intérêt d’avoir posé ce sujet). Les sujets peuvent
opposer deux termes (pouvoirs publics/secteur privé, gestion administrative/

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6 La composition écrite sur un sujet d’ordre général

performance), parfois contradictoires en oxymore (intérêt général/profit). Il faut

alors dans l’introduction souligner cette opposition et tenter de la dépasser dans
le cadre du raisonnement ;
• Une annonce de plan, qui constitue une réponse à la problématique soulevée, en
une phrase très clairement mise en valeur. Sur la forme, bien souvent, l’énoncé de
l’annonce de plan qui suit l’introduction peut être libellé en un « Si un sentiment
de déclassement a pu naître de la confrontation d’un imaginaire historique
prestigieux à une réalité contemporaine difficile, la situation française relève de
fait bien plus d’un repositionnement dans un contexte mondial globalisé », pour
un sujet relatif à la place de la France dans le monde, par exemple.
L’introduction est donc très différente de celle propre à un exercice universitaire
classique, où elle constitue une partie en soi. Elle a ici pour objet de situer le sujet et
d’en dégager les enjeux. Elle ne doit donc pas dépasser la dimension d’une page.
Le plan de la dissertation est constitué de deux parties qui se répondent l’une
l’autre en un « oui mais ». Ce plan est en fait constitué dans l’idéal de quatre sous-
parties croisées « oui mais mais oui » selon l’enchaînement logique suivant qui permet
de présenter son avis personnel sur la problématique dégagée tout en préservant la
nécessité d’exposer, dans le corps du raisonnement, le contexte et les autres opinions
en présence :
• La première sous-partie consiste souvent en une description plutôt factuelle et
historique de la problématique contenue dans le sujet (état des lieux, mise en
perspective historique, définition plus approfondie et chiffrée…). Une compo-
sition qui oublierait ce moment du raisonnement ou le situerait au terme de son
analyse manquerait pour le moins de logique. Pour autant, le plan ne doit jamais
être historique (avant et après le 11 septembre 2001…). Le raisonnement doit
s’articuler autour d’une idée, pas d’une date ;
• La deuxième sous-partie tire les premières conséquences du constat qui vient
d’être opéré, en exprime les enjeux. Ce peut être l’occasion de présenter un
argumentaire que l’on ne partage pas mais qui compte dans la problématique.
Ce passage du raisonnement est important. Une composition qui n’exprimerait
qu’un seul point de vue, même justifié, même brillamment, manquerait une part
essentielle de l’exercice. Il faut savoir inclure l’opinion inverse de la sienne, qui
peut d’ailleurs être celle du correcteur, dans l’ensemble du raisonnement sous
peine de ne traiter qu’une partie de la problématique et d’apparaître incapable
d’une réflexion ouverte ;
• La troisième sous-partie consiste en une redéfinition du sujet, une analyse de ses
termes vue sous un angle nouveau, une reformulation de la problématique. Un
sujet sur le vieillissement de la population, par exemple, doit amener à présenter en
premier lieu le constat de ce vieillissement, en deuxième lieu à en tirer les consé-
quences sur les équilibres des comptes sociaux, et en troisième lieu à s’interroger
sur le changement radical de la notion même de « vieux » aujourd’hui. De même,
pour prendre un autre exemple permettant d’illustrer ce moment important

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Présentation générale 7

de la composition, un sujet sur « la place de la France dans le monde » doit en

premier lieu analyser la place restreinte de la France par rapport à son histoire,
en analyser les conséquences avant de reformuler la problématique à partir de
la notion absolument nouvelle du « monde » dans le cadre de la mondialisation,
où il n’est plus véritablement question de places d’identités nationales dans
une hiérarchie strictement « internationale ». D’une manière générale, les sujets
posés se prêtent souvent à cette reformulation : les notions sociales en jeu sont
des constructions historiques dont le sens varie comme l’a montré, par exemple,
Michel Foucault dans Surveiller et punir ou Histoire de la folie à l’âge classique ;
• En toute logique, la quatrième sous-partie doit analyser les conséquences de
la reformulation du sujet qui vient d’être exposée. Elle doit évidemment être
consacrée à l’expression de son opinion sur le sujet, sa réponse à la probléma-
tique soulevée. Il est important de ne pas laisser une problématique en suspens
et de pouvoir, à ce moment de la dissertation, proposer des solutions même
modestes. Le correcteur comprendra bien que le candidat ne peut résoudre la
crise sociale et financière du monde en 8 pages mais il noterait négativement
l’absence de positivité dans la réflexion. Il paraît préférable de privilégier une
tonalité optimiste, et en tout cas constructive, aux orientations proposées, étant
entendu que le correcteur juge un candidat mais également bien souvent un
collègue et un administrateur potentiel du bien public.
Les titres des parties ou des sous-parties n’ont pas besoin d’être soulignés ou écrits
en couleur mais le découpage doit en être clair. Une numérotation peut être autorisée si
le candidat en ressent la nécessité. Des phrases de liaison doivent conduire logiquement
d’une partie à l’autre du raisonnement. Chaque paragraphe des sous-parties doit enfin
dégager une idée majeure.
La conclusion est constituée de deux moments :
• La synthèse de la réflexion qui a été menée ;
• Une ouverture sur une idée ou une perspective nouvelle par rapport à cette
réflexion (par exemple, sur un sujet relatif au vieillissement de la population, la
place laissée aux jeunes dans cette société vieillissante). Elle ne doit pas comporter
de nouvelles questions, dont les réponses auraient dû être fournies dans l’exposé,
mais de nouvelles perspectives.
La réflexion doit ainsi constituer un tout homogène, du début à la fi n de la
composition. Il est essentiel de ce point de vue de suivre le plan annoncé à l’issue de
l’introduction : la copie est jugée pour une partie très importante sur cette cohérence
de la réflexion personnelle exprimée.

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8 La composition écrite sur un sujet d’ordre général

3. La méthode
Il faut lire attentivement le sujet, faire la liste des idées et des références qu’il appelle,
les classer par ordre de priorité en déterminant celles qui doivent impérativement
figurer dans la composition, dégager un plan puis, enfin, commencer la rédaction.
Tout sujet, même s’il ne s’agit pas d’un commentaire de texte, mérite d’être pesé dans
chacun de ses termes, comme le jury l’a fait lui-même avant de parvenir à un accord
sur son libellé. Le sujet des IRA de 2004 par exemple « Les médias sont-ils toujours
utiles à la démocratie ? » peut signifier « encore aujourd’hui utiles » ou bien « en toutes
circonstances utiles ». Il n’est pas nécessaire de traiter tous ces aspects mais il est
évidemment préférable de les avoir identifiés.
La rédaction du plan peut être entreprise en premier, puis celle de la conclusion,
de l’introduction et enfin des deux parties. Un soin tout particulier doit en effet être
apporté à l’élaboration de l’introduction, de la conclusion et de l’annonce de plan qui
bien souvent fondent une première estimation globale du correcteur sur l’ensemble
de la copie.
De ce point de vue, une bonne méthode d’entraînement peut consister à se mettre
à la place d’un membre de jury, à l’écrit comme à l’oral. Les défauts fréquents de
présentation apparaissent alors très nettement depuis cette place, ainsi que la nécessité
pour le correcteur d’adopter une grille rapide d’analyse des copies, a fortiori s’il doit
corriger plusieurs centaines de devoirs. La plupart des correcteurs apprécient ainsi
très vie une copie, avant même de la lire en profondeur, à partir de critères simples :
plan, introduction, conclusion, lisibilité générale. Ils peuvent ensuite déterminer en
commun ou non une grille du type : plan et intelligence du sujet 7 points, connais-
sances et maîtrise des enjeux essentiels du sujet 6 points, style 4 points, lisibilité et
orthographe 3 points (par exemple). Il est important d’avoir en tête ce type d’analyse
des copies par le correcteur lorsque l’on entreprend de répondre à un sujet. En ce
sens, il convient de prendre connaissance des annales des rapports des jurys lorsqu’ils
existent, par exemple ceux des jurys des IRA sur le site de la Fonction publique, pour
comprendre leurs attentes et savoir y répondre.
Cependant, seul l’exercice multiple de ce type d’épreuve permet d’en appréhender
sereinement les difficultés. Il est important de souligner qu’un candidat n’a pas à être
impressionné par cette épreuve, bien au contraire. Avec son bagage universitaire,
l’acquisition de cette méthode et un peu d’entraînement, il lui est à l’inverse facile de
faire la différence sur l’épreuve. Il faut savoir en effet que les trois quarts des copies
obtiennent une note comprise entre 8 et 11, le reliquat se décomposant pour moitié
en moins de 7 et plus de 13. Mises à part les devoirs d’exception, les très bonnes notes
sont constituées de copies dont le plan est structuré, avec un raisonnement original
et argumenté.

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Présentation générale 9

Il faut d’ailleurs noter que cette méthode et ce mode d’exposé valent également
pour ce qui concerne l’épreuve orale. En effet, une fois la présentation du candidat
réalisée, les premières questions, avant d’éventuelles mises en situation, portent le
plus souvent sur des points évoqués par celle-ci, progressivement élargis aux grandes
problématiques administratives. Il convient, pour chaque question qui l’implique,
d’organiser rapidement sa réponse par une première mise en contexte des éléments,
l’exposé du débat qu’ils suscitent et, sur cette base, de sa propre opinion sur le sujet.

4. La forme
Il est essentiel de prendre le temps de la rédaction de manière à éviter les fautes
d’orthographe, les ratures, les caractères illisibles ou les devoirs inachevés. Il ne faut
surtout pas croire qu’un devoir peu lisible présente l’avantage de masquer des incer-
titudes : il sera simplement sanctionné de ce défaut. Il faut donc s’entraîner à rédiger
auparavant au stylo des dissertations longues. Ce mode d’écriture exige bien sûr
une pratique matérielle mais implique aussi un autre mode de réflexion et une plus
grande attention sur l’orthographe. De ce point de vue, il est important de savoir que
l’orthographe représente un critère important de jugement : il n’est pas rare que des
jurys se fi xent la règle de sanctionner les fautes d’orthographe par des points en moins,
pouvant aller jusqu’à cinq points.
Les fautes d’orthographe ou de syntaxe les plus fréquentes sont répertoriées dans
les rapports de jury (le verbe « pallier » est transitif ; l’accord du participe passé après
le verbe avoir ; la confusion entre « quelque » et « quel que » ; l’abus de majuscules alors
qu’il convient de s’aligner sur l’utilisation restrictive du Journal officiel…). Pour éviter
les fautes grossières, dues le plus souvent à un défaut d’attention, il faut impérativement
savoir épargner le temps d’une relecture précise de sa copie.
Il convient d’éviter absolument aussi bien le style naïf que le lyrisme, la grandi-
loquence ou le bavardage, l’excès de références à la dernière émission de télévision
ou publicité sans la moindre hiérarchie de valeurs et, même si la composition doit
exprimer un point de vue personnel, toute forme de personnalisation du style en « je »
ou « nous ». Le style doit donc être celui d’une note administrative ou d’un article du
journal Le Monde, ce qui n’empêche pas, bien au contraire, l’exigence d’une réponse
personnelle sur le fond.
Les citations ou références d’auteurs sont importantes, si elles sont certaines et
justes, mais ne doivent pas gêner le déroulement du raisonnement. Il faut intégrer
ces références dans le corps de son propre raisonnement et ne pas construire celui-ci
à partir des deux ou trois auteurs que l’on peut connaître sur un thème.
Au total, la composition doit couvrir en moyenne de 8 à 12 pages.

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10 La composition écrite sur un sujet d’ordre général

5. Les sujets potentiels

Tenter de deviner le prochain sujet des compositions du concours relève évidemment
d’une saine curiosité. Il convient pour ce faire d’éplucher les annales du concours
convoité. Conformément à une coutume non écrite, le jury évite en effet de proposer
un thème qui a déjà été abordé à l’occasion du même concours au moins lors des
trois sessions précédentes.
Il faut également prendre soin de lire attentivement la description de l’épreuve
parue dans l’arrêté déterminant les modalités du concours qui souvent, comme pour
le concours des IRA, dresse une liste de politiques publiques. Le jury peut cependant
parfaitement choisir une thématique transversale (la Fonction publique ou l’admi-
nistration électronique par exemple).
Enfin, d’un point de vue général, les sujets portant sur une actualité trop « chaude »,
susceptibles de porter à polémique, où l’opinion exprimée prendrait une place trop
importante par rapport à la capacité de jugement, sont évités par le jury : difficile
d’imaginer aujourd’hui un sujet portant sur les rapports entre l’État et la religion,
par exemple.
Il faut pour réduire encore cette marge d’incertitude être conscient que les sujets sont
conçus dans les mois précédant le concours et concernent des thèmes administratifs
que les membres du jury considèrent comme majeurs pour eux à ce moment. De fait,
la réorganisation de l’État, notamment au plan local du fait de la RéATE (réforme de
l’administration territoriale de l’État) ou le rôle de l’État dans la relance économique
répondaient parfaitement à ce critère.
Sur la forme, les sujets sont le plus souvent libellés en phrase interrogative afin
d’aider les candidats à soulever la juste problématique et à comprendre qu’il s’agit
bien de répondre à une telle problématique. Néanmoins, la question directement
posée peut en fait soulever une interrogation majeure sous-jacente : c’était le cas, par
exemple, du sujet des IRA relatif à l’autonomie des universités qui renvoyait à l’analyse
des possibilités et de l’opportunité du démembrement de l’État, sous ses différentes
formules (de l’établissement public aux partenariats public-privé).

6. La méthode du manuel :
des exemples de dissertation par sujet
Ainsi qu’il vient d’être dit, la difficulté spécifique de cette épreuve provient de ce
qu’elle implique de savoir concilier à la fois une réflexion personnelle fondée sur une
problématique claire et la mobilisation d’éléments de contenus provenant, d’une part,
des cours classiques de droit public et de finances publiques notamment et, d’autre
part, de l’actualité administrative.

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Présentation générale 11

C’est précisément pour répondre à cette difficulté tout à fait originale que le présent
manuel est organisé d’une manière spécifique par rapport aux supports classiques de
cours afin d’aider de la manière la plus efficace les candidats à construire leur propre
dissertation en leur fournissant à la fois une méthode et les éléments des probléma-
tiques actuelles des politiques publiques.
Le plan du manuel est ainsi structuré, conformément aux différents arrêtés fi xant
l’organisation des concours, par politique publique, recouvrant le découpage classique
des départements ministériels d’un Gouvernement (budget, affaires étrangères,
intérieur…), et par thème transversal à ces différentes politiques (fonction publique,
organisation et modernisation de l’action publique). Certains sujets traités portent sur
une thématique correspondant plus à une composition de culture générale, malgré tout
utile à celle sur un sujet d’ordre général (la notion d’individualisme ou la citoyenneté),
et pratiquée dans certains concours (ENA, magistrat, directeur d’hôpital…).
Chaque politique est présentée sous forme de réponses à des sujets ayant déjà pour
la plupart été posés dans un concours externe de niveau A ou pouvant tout à fait
correspondre à des thèmes futurs de composition sur un sujet d’ordre général. Ces
réponses sont elles-mêmes exprimées de deux façons distinctes et complémentaires :
• Soit des sujets corrigés et développés, pour en détailler le contenu, ou bien des
dissertations répondant à une question posée dans les annales des concours
concernés, dans la forme attendue pour l’épreuve ;
• Soit sous forme de commentaires structurés et homogènes (étude de la problé-
matique, éléments du débat et proposition de plan). Il s’agit ainsi d’illustrer la
méthode nécessaire pour dégager une problématique et une réflexion personnelle
sur la base de ses connaissances, éviter les pièges éventuels d’un sujet, lister les
thèmes à aborder, concevoir son plan.
Ces propositions de corrigés et de plans, qui expriment par principe un point de
vue personnel, ne constituent pas des modèles mais des illustrations. Ils suggèrent
des pistes de réflexion et ne doivent pas être appris par cœur. C’est à chaque candidat
à partir de cette trame de composer son propre raisonnement fondé sur ses opinions
personnelles. Ces corrigés se veulent cependant également des supports de révision
éventuels sur des sujets correspondant aux préoccupations des jurys, souvent peu
explorés par les manuels de culture générale ou les traités de droit administratif. C’est
la raison pour laquelle ils peuvent être volontairement trop longs et contiennent trop
de citations et d’éléments factuels, qu’il serait impossible à un candidat de réunir.
Les thèmes abordés dans les corrigés peuvent, et souvent doivent, de plus, se
croiser. Une telle vision horizontale, « transverse », est tout à fait essentielle dans ce
type d’épreuve de réflexion « générale ». Les copies qui font la différence sont souvent
celles qui savent reposer une problématique et élargir, sans aller au hors sujet, le cadre
de réflexion à l’ensemble de ses aspects. Les exemples de dissertation ou les plans

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12 La composition écrite sur un sujet d’ordre général

proposés ne font alors qu’évoquer les points transversaux traités dans d’autres devoirs
(l’endettement public, la nécessité d’une nouvelle forme de développement durable…)
et soulignent les problématiques propres au sujet traité.

7. Bibliographie
Les ouvrages les plus en rapport avec l’épreuve sont ceux de philosophie politique
en ce qu’elle a un rapport direct avec les thèmes relatifs aux interventions de l’État : la
notion d’État à travers Hobbes et les philosophes des Lumières, l’égalité et l’équité, la
notion de justice à travers les analyses d’Aristote et de John Rawls, le multiculturalisme,
la diversité, l’intégration… De ce point de vue, la lecture des livres de Pierre Rosanvallon
sur l’État, la citoyenneté et la légitimité démocratique paraît indispensable (La crise de
l’État-providence notamment), ou bien Notre État de Bernard Spitz et Roger Fauroux,
ou bien encore L’État démantelé de Laurent Bonelli et Willy Pelletier.
Bien sûr, la redécouverte des textes essentiels eux-mêmes ne peut qu’être recom-
mandée (Platon, La République ; Spinoza, Traité théologico-politique ; Rousseau, Le contrat
social ; Hannah Arendt, Crise de la culture ; Hobbes, Le Léviathan ; Max Weber, Pierre
Bourdieu…). Il en va de même des ouvrages plus récents sur l’évolution de nos sociétés
et de l’État de Jérémy Rifkin, Joseph Stiglitz, Jürgen Habermas, Thomas Piketty ou
bien Dominique Méda.
Les grands quotidiens d’information nationale, tels que Le Monde doivent impéra-
tivement être régulièrement compulsés.
Les rapports de la Cour des comptes constituent des bases d’analyse très précieuses
sur l’ensemble de la vie administrative.
De même, les rapports publiés par France Stratégie permettent d’alimenter les
propositions positives qui doivent enrichir la réflexion, une fois orientée la problé-
matique et établi le constat, tels que le rapport « Quelle France dans dix ans ? » ou sa
déclinaison plus directement administrative « Quelle action publique pour demain ? »
La consultation fréquente de sites administratifs tels que ceux administrés par la
direction de l’information légale et administrative (DILA), www.service-public.fr
et www.vie-publique.fr, est également très recommandable. Le site www.legifrance.
gouv.fr (et notamment ses dossiers législatifs) présente un intérêt tout particulier,
non seulement pour les juristes, mais aussi, pour ce qui concerne l’épreuve d’ordre
général, en raison de la diffusion des études d’impact qui rendent compte des lois
publiées ou en préparation, d’une manière beaucoup plus complète que n’importe
quel article de presse. De même, il faut se tenir informé des derniers communiqués
du conseil des ministres, sur le site www.elysee.fr, qui donnent à la fois connaissance
des projets de loi en un descriptif d’une page mais aussi des communications sur des
grands sujets politiques.

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Présentation générale 13

Sur le contenu même des politiques menées par les pouvoirs publics, il convient de
se reporter aux synthèses des missions contenues dans les lois de finances disponibles
sur le site de la performance publique.
Le site officiel de la modernisation de l’État et la revue Acteurs publics, et sa lettre
électronique, offrent des analyses très pertinentes des évolutions des pouvoirs publics.
La lettre électronique de la direction des affaires juridiques du ministère chargé
de Finances permet enfin de disposer d’éléments techniques fiables sur des questions
administratives d’actualité ainsi que la Gazette des communes pour ce qui concerne
la fonction publique territoriale et les collectivités locales.

8. Une ambition
En conclusion, ce manuel à l’usage des jeunes candidats-fonctionnaires, s’il a pour
objet prioritaire de contribuer à la réussite de la composition sur un sujet d’ordre
général, a également pour ambition de donner, modestement, à ces futurs acteurs du
service public les clés pour réussir leur vie professionnelle.
Les situations des fonctionnaires ne sont en effet plus assurées pour la durée de
la vie professionnelle. La stabilité des emplois mais aussi la permanence du statut et
du périmètre des politiques publiques ne sont plus du tout des données sur lesquelles
fonder son parcours professionnel.
Mais, si ces situations sont devenues incertaines, c’est aussi, a contrario, qu’elles sont
à construire par chaque fonctionnaire. C’est à lui, à titre individuel et collectif, qu’il
va revenir la mission de redéfinir le service public qu’il estime préférable, l’extension
de sa valeur démocratique, les modes d’intervention les plus opportuns pour servir
le bien commun.
C’est d’ailleurs, au fi nal, principalement sur cette capacité à structurer leur
ambition, à rendre convaincante leur vocation, que les candidats sont jugés lors de
cette épreuve. La question posée est en effet au fond toujours la même : quel sens les
candidats entendent donner à leur engagement public ?

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ÉLÉMENTS DE COURS

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1. Le budget

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1 L’équilibre budgétaire peut-il contribuer

à alléger la dette publique ?

1. Étude de la problématique
Ce sujet interroge l’évidence comptable selon laquelle la dette publique est en soi
un mal et l’équilibre budgétaire, c’est-à-dire la réduction des dépenses publiques, le
seul moyen de le vaincre.
Le pourcentage de dettes publiques grève bien évidemment toute marge de
manœuvre politique sur le budget, si l’on y ajoute les dépenses incompressibles en
termes de personnel et de pensions de retraites des agents de l’État. Dénué de marges
de manœuvre, l’État ne peut donc que se réduire pour survivre. Il perd par voie de
conséquence toute forme de légitimité à gouverner les citoyens alors que lui-même
ne peut sainement administrer ses propres comptes.
Le poids de la dette rend l’État dépendant de ses créanciers et des agences de notation
qui par leur estimation de ses capacités de remboursement au regard des équilibres
macro-économiques influent en fait directement sur la politique suivie. Si un État
perd des points dans cette notation, c’est sa capacité d’endettement à bas taux qui se
trouve directement mise en cause. Or ces agences de notation pour estimer la capacité
de remboursement des États ne considèrent que le pourcentage de leur endettement
publics et la politique libérale qu’ils mènent en faveur d’un désengagement public
de tous les secteurs relatifs notamment à la protection sociale, comme l’a démontré
l’exemple grec.
En termes de flux financiers, cette dette publique a enfin pour effet de faire payer
les services aux générations actuelles par les générations futures et d’entraîner un
transfert de richesses vers les personnes détenant les capitaux des organismes auprès
desquels l’État emprunte, c’est-à-dire des populations moyennes vers celles les plus
aisées. D’un point de vue international, le surendettement des États occidentaux les
amène à lourdement emprunter auprès des organismes financiers chinois, par exemple,
menaçant en contrepartie leur indépendance nationale et leurs capacités à résister aux
pressions commerciales chinoises.
Mais, pour autant, la meilleure méthode pour sortir de l’endettement public
consiste-t-elle simplement, mécaniquement, à parvenir à l’équilibre budgétaire, devenu
depuis la réforme constitutionnelle de 2008 un objectif à valeur constitutionnelle fi xé
à l’article 34 : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par
des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des
administrations publiques » ? Cet équilibre n’est-il pas qu’une fiction à valeur morale

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20 ÉLÉMENTS DE COURS

sans aucune portée pratique ? Cet objectif est-il au fond souhaitable et la réduction
des dépenses publiques qu’il induit ne risque-t-elle pas d’avoir pour conséquence
d’entraîner une baisse des rentrées fiscales et donc une spirale austéritaire ?

2. Éléments du débat

2.1. Définitions des termes

Le déficit budgétaire est la situation dans laquelle les recettes de l’État (hors
remboursement d’emprunt) sont inférieures à ses dépenses (hors emprunt) au cours
d’une année. Il n’englobe pas, au contraire du déficit public, les dépenses des autres
administrations publiques (collectivités territoriales et organismes de Sécurité sociale
notamment).
La participation de la France à la monnaie unique européenne lui impose le respect
d’une discipline économique et budgétaire. Les termes en ont été fi xés par le traité de
Maastricht en 1992 et le pacte de stabilité et de croissance conclu à Amsterdam en 1997
et assoupli en 2005 à Bruxelles. Il contraint les États de la zone euro à avoir à terme
des budgets proches de l’équilibre ou excédentaires. Il s’agit d’obtenir des fi nances
publiques saines, en évitant les déficits publics excessifs, dont les déficits budgétaires. Le
déficit public est jugé excessif à partir d’un seuil de 3 % du produit intérieur brut, qui
peut toutefois être dépassé dans certaines circonstances. La Commission européenne
ne formulait dans ce cadre qu’un avis, voire des recommandations, sur les projets de
budget qui lui sont transmis.
Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union
économique et monétaire, signé le 2 mars 2012 par 25 pays de l’UE, prévoit des
contraintes plus fortes, exigeant que le déficit public structurel n’excède pas 0,5 % du
PIB (la « règle d’or ») et prévoyant des sanctions plus systématiques contre les États ne
respectant pas les règles du pacte de stabilité. Celles-ci, graduelles, vont d’un « plan
d’action correctif » à une procédure dite « d’application rigoureuse », au cours de
laquelle un État doit verser une somme pouvant aller jusqu’à 0,1 % du produit intérieur
brut (PIB). Le stade ultime, décidé par le Conseil de l’Union européenne (qui réunit
les ministres des gouvernements de tous les États membres) sur recommandation
de la Commission, est l’amende, allant de 0,2 % à 0,5 % du produit intérieur brut
– pour la France, cela représenterait une amende astronomique, entre 4 à 10 milliards
d’euros. Il s’agit d’un scénario théorique, car la Commission n’a jamais activé ce type
de sanctions, d’autant plus qu’elles conduiraient à aggraver la situation économique
d’un pays déjà en difficulté. L’exemple grec a cependant prouvé en 2015 la dureté de
ces négociations qui a obligé la démocratie grecque à se plier à la force des traités,
pour reprendre l’expression de Jean-Claude Juncker, le président de la Commission
européenne, et à appliquer des mesures d’austérité refusées par les citoyens.

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1. Le budget 21

Pour financer son déficit, l’État est obligé d’emprunter. La dette de l’État se définit
donc comme l’ensemble des emprunts effectués par l’État, dont l’encours (montant
total des emprunts) résulte de l’accumulation des déficits de l’État.
Elle ne doit pas être confondue :
• Avec la dette extérieure, constituée de l’ensemble des engagements des agents
économiques d’un pays (particuliers, entreprises..), et non seulement de l’État,
vis-à-vis de prêteurs étrangers ;
• Avec la dette publique, qui correspond à la dette de l’ensemble des administrations
publiques, des collectivités territoriales et des organismes de Sécurité sociale.
Le déficit budgétaire est un flux, c’est-à-dire une grandeur économique mesurée
au cours d’une période donnée, un an le plus souvent ce qui correspond au principe
d’annualité budgétaire, alors que la dette est un stock, à savoir une grandeur écono-
mique mesurée à un moment donné.
Ces deux données, bien que différentes, sont liées : le flux du déficit budgétaire
vient alimenter l’encours de dette, qui en retour agit sur le niveau de déficit par l’aug-
mentation des intérêts versés, qui sont une charge budgétaire.
La succession des déficits favorise l’apparition de nouveaux déficits. En effet, en
gonflant la dette, elle provoque un effet « boule de neige ». La dette des administrations
publiques s’accroît ainsi selon un processus auto-entretenu, la charge d’intérêt qu’elle
produit conduisant à augmenter le déficit et donc à accroître encore l’endettement de
l’État, et la charge des intérêts.

2.2. Quelques chiffres clés

• 2 117 milliards d’euros : c’est le montant du produit intérieur brut, c’est-à-dire
de la richesse nationale, en 2014.
• 4,3 % du PIB : c’est l’objectif de déficit public visé par le gouvernement en 2015
(3,8 % en 2016 et 2,8 % en 2017) pour un taux de croissance estimé à 1 % en 2015
(1,7 % en 2016 et 1,9 % en 2017) et un taux d’inflation de 0,9 % en 2015 (hors
tabac). Les cessions d’actifs pourraient s’élever à 4 milliards d’euros. Le Haut
conseil des finances publiques a noté plusieurs fragilités dans le PLF 2015, et
notamment cette prévision de croissance qui semble « optimiste ».
• 95,1 % du PIB : c’est le niveau record qu’atteint la dette publique en 2014, ce
montant devant être de 98 % en 2016 avant de retomber les années suivantes.
• 46,7 milliards d’euros : c’est le montant de la charge de la dette en 2014. Il s’agit du
premier poste de dépenses de l’État, devant l’Éducation nationale (46,3 milliards
d’euros).
• 82,2 milliards : c’est le solde général, négatif, du budget de l’État en 2014, soit le diffé-
rentiel entre les dépenses (379,9 milliards d’euros) et les recettes (298,5 milliards).
C’est 10,4 milliards de plus que le déficit de 2013 (71,8 milliards).

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22 ÉLÉMENTS DE COURS

• 46,1 % du PIB: c’est le niveau stable du taux de prélèvements obligatoires prévu

en 2015.
• 56,1 % du PIB : c’est le niveau de la dépense publique prévu en 2015. Concrètement,
le Gouvernement annonce qu’il va économiser 16 milliards en 2016, dont
5,1 milliards sur le budget de l’État (800 millions sur la masse salariale de la
fonction publique) ; 3,5 milliards sur les collectivités territoriales et 7,4 milliards
sur la sécurité sociale (dont 3,4 milliards pour les dépenses maladies et 4 milliards
sur les autres dépenses sociales grâce notamment à la fusion de la prime pour
l’emploi et du RSA et à la réforme des aides personnelles au logement).

2.3. Ramener à zéro le déficit public doit-il constituer

l’objectif unique de la politique économique ?

La note de l’OFCE sur ce thème rédigée par Henri Sterdyniak démontre que la
crise des années 2008-2009 fut provoquée par des innovations financières hasardeuses,
dans un contexte de libéralisation financière et d’explosion de la masse de capitaux à
la recherche de placements liquides et rentables et non pas par des hausses excessives
des dépenses, des déficits ou des dettes publics. En 2007, le solde public de l’ensemble
des pays de l’OCDE ne présentait qu’un déficit de 1,3 % du PIB ; celui de l’ensemble
des pays de la zone euro de 0,7 % du PIB. Les dettes publiques étaient stables (à 40 %
du PIB pour la dette nette de l’ensemble des pays de l’OCDE).
Cette crise a montré que l’économie mondiale, sans régulation financière et sans
gouvernance macroéconomique, est foncièrement instable, que l’intervention publique
est indispensable et que la politique budgétaire reste nécessaire. En même temps,
elle a provoqué une forte hausse des déficits et dettes publics puisque les États ont
dû intervenir pour sauver les systèmes financiers, pour soutenir l’activité et surtout
ont enregistré une forte baisse de leurs recettes fiscales en raison de la chute du PIB.
La plupart des pays ont connu une hausse de l’ordre de 20 points de PIB du montant
de leur dette nette. Début 2012, alors qu’ils sont loin de s’être rétablis des effets de la
crise (qui leur a coûté en moyenne 8 points d’activité par rapport à la tendance d’avant
crise), ils sont confrontés à un choix délicat : faut-il continuer à soutenir l’activité ou
tout faire pour réduire les dettes et les déficits publics ? Faut-il se donner un objectif
de plein emploi ou de solde public ?
Cette note remarque de plus que les administrations publiques françaises sont
certes endettées mais qu’elles possèdent aussi des actifs physiques. Globalement, la
richesse nette des administrations représentait 26,7 % du PIB fin 2010, soit 8 000 euros
par Français. Certes, le nouveau-né français hérite d’une dette publique, mais il hérite
aussi d’actifs publics : routes, écoles, hôpitaux, équipements sportifs… Évoquer l’une
sans évoquer les autres est peu rigoureux. Le jeune Français qui entre dans la vie
active a généralement bénéficié d’une éducation de haut niveau et d’un service de

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1. Le budget 23

santé particulièrement performant. Peut-il refuser de rembourser la dette publique

sans rembourser à la génération précédente son éducation, ses dépenses de santé, sans
racheter les équipements collectifs ?
La note souligne enfin que la France a conservé un taux de fécondité relativement
élevé. Les générations futures seront donc nombreuses. Les Français auront moins de
problèmes de financement des retraites que les Allemands, les Italiens, les Espagnols…
Par ailleurs, comme le démontre également Thomas Piketty, la dette ne coûte rien
tant que le taux d’intérêt est inférieur au taux de croissance. Elle ne pose problème
que si le taux d’intérêt (après impôt) devient nettement supérieur au taux de crois-
sance : dans ce cas, la dette publique fait boule de neige ; elle s’entretient elle-même.
En situation de faible croissance, la politique monétaire, en maintenant de bas taux
d’intérêt, assure, en principe, que ce n’est pas le cas. En période de forte croissance,
le taux d’intérêt peut dépasser le taux de croissance, mais dans cette situation, les
rentrées fiscales permettent de réduire les déficits.
La vraie « règle d’or » des finances publiques stipulerait qu’il est légitime de financer
les investissements publics par le déficit, puisque ceux-ci seront utilisés pendant
plusieurs années. Le déficit structurel doit donc être égal à l’investissement public
net. Dans la version en stock, la règle d’or devient l’égalité entre la dette publique et
le capital public.
Pour réduire la dette brute de 90 % du PIB à 60 % en 10 ans, il faudrait un effort de
3 points du PIB par an. Imaginons que les pouvoirs publics, en réduisant les dépenses
courantes ou en augmentant les impôts, dégagent ces 60 milliards, quelle serait la
meilleure stratégie s’interroge Henri Sterdyniak : consacrer cette somme au désen-
dettement public (au risque de nuire à l’activité) ou à la recherche, l’enseignement, la
formation, le soutien aux PME et à l’innovation industrielle ?

2.4. Une autre analyse de la dette publique :

Wolfgang Streeck, Du temps acheté

Sociologue de l’économie, Wolfgang Streeck analyse la crise financière et fiscale

de 2008 non pas comme un événement singulier, mais comme une séquence de
l’évolution du capitalisme depuis 1945, plus particulièrement de ce qu’il appelle le
« capitalisme démocratique » – ce régime économique qui, jusqu’aux années 1970,
pour dépasser la contradiction interne entre la démocratie politique et le capitalisme
de marché, achetait l’adhésion des populations occidentales grâce à la promesse d’un
constant progrès de leur condition sociale et par les possibilités d’emprunt et de crédit.
Dans les années 1980, à la suite de la résistance à l’impôt des producteurs de richesses
financières et de leur lutte pour les allègements fiscaux, un nouveau régime se met en
place, marqué par l’inflation et les déficits budgétaires nationaux. Le financement de
la dette publique passe à des institutions privées qui exigent en retour la consolidation
par la dérégulation des marchés financiers, puis la compensation de leur faillite par

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24 ÉLÉMENTS DE COURS

les États. Plus que jamais, l’économie ne relève pas d’une gestion technicienne, mais
d’une instabilité constante dans les rapports de force entre producteurs de biens et
producteurs de profits : aujourd’hui les marchés entendent s’internationaliser sans plus
rencontrer d’obstacles politiques du fait des Parlements nationaux ni de leur législation.
La globalisation serait alors un leurre qui masque la réalité : à l’État fiscal classique
a succédé dans les années 1970 l’État débiteur, qui entendit, par les emprunts publics
et les crédits privés, désamorcer les antagonismes sociaux et maintenir une forme
de croissance. Aujourd’hui, nous vivrions dans l’État de consolidation – celui qui
fait payer aux citoyens le service de la dette par des réformes de structure visant à
se délester de ses fonctions régaliennes et de certaines missions de service public au
profit d’institutions hors de portée des représentations démocratiques nationales :
l’euro et la Banque centrale européenne seraient deux exemples avérés de cette « post-
démocratie » financière.
Ces deux analyses illustrent quatre constats :
• La crise financière n’a pas été due au montant élevé des dépenses publiques mais
ces dépenses ont permis à l’inverse d’en atténuer les effets catastrophiques :
le surendettement de l’État n’a pas résulté d’une fatalité économique ou d’un
dysfonctionnement structurel de l’État-providence mais d’un choix politique
privilégiant le soutien aux secteurs bancaires et industriels au détriment du
régime de redistribution sociale ;
• Le budget de l’État n’est en rien comparable à celui d’un ménage, d’un « bon
père de famille ». Il ne faut pas le considérer d’un point de vue statiquement
comptable. Il entre en corrélation dynamique, positive ou négative, avec l’éco-
nomie : une dépense peut être aussi un investissement créateur d’activité qui va
en conséquence augmenter le montant des recettes de l’État, de même qu’une
augmentation des richesses, des recettes fiscales, peut avoir pour conséquence
un repli de l’activité économique et donc, en un deuxième temps, une baisse des
rentrées fiscales plus importante que cette augmentation ;
• La baisse des dépenses publiques, remède miracle destiné à parvenir à l’équilibre
budgétaire, présente ainsi le risque majeur d’entraîner une réduction de l’activité
et donc des recettes fiscales liées à celle-ci en un cercle vicieux. Sur le constat que
la richesse produite en France provient désormais majoritairement du capital et
non plus du travail, il conviendrait peut-être de s’interroger sur la possibilité de
transformer en profondeur la politique fiscale pour l’adapter à cette situation
nouvelle. Bien évidemment, comme pour la politique sociale, cette redéfinition
d’une politique fiscale cohérente et juste ne peut se réaliser qu’au niveau européen
dans un double souci d’harmonisation et de lutte au moins contre les paradis
fiscaux internes à l’Union ;
• Cette baisse des dépenses publiques entraîne nécessairement un transfert des
charges sociales correspondantes auprès des collectivités territoriales ou des
ménages eux-mêmes. Ce qui est financé par l’impôt, comme les grands équipe-
ments et les infrastructures, ne l’est pas par l’usager, et réciproquement.

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1. Le budget 25

Il faudrait peut-être ajouter que le surendettement représente le moyen de pression

conformiste le plus puissant d’une société moderne. Le propriétaire à crédit, bien
plus que le locataire, est prêt à toutes les compromissions pour parvenir au bout du
remboursement de ses traites. La transformation de la sécurité sociale en un dispositif
de remboursement de la dette sociale est à cet égard éclairante.

3. Proposition de plan
Si l’excès de dettes ne peut être réduit que par l’allégement de certaines dépenses,
seul l’investissement public semble pouvoir permettre d’accroître les recettes de l’État.
1.1. L’état de la dette et ses conséquences (impuissance politique, transfert de
richesses vers l’étranger, charges sur les générations futures…)
1.2. L’allègement des dépenses par la rationalisation des moyens et la mise en
œuvre de la performance et par la réduction des postes de dépenses (RGPP
et MAP) et la nécessité d’une reconstruction du tissu industriel
2.1. Les limites d’une réduction généralisée des dépenses (frein à la croissance,
transfert des charges vers les ménages et donc réduction des recettes en un
cercle vicieux)
2.2. La mise en œuvre d’une politique de relance par l’investissement ciblé
(innovation, nouvelle politique de croissance solidaire et durable) et d’une
nouvelle politique fiscale (retenue à la source, redéfinition des recettes…)
Une conclusion possible pourrait consister à rapprocher les problématiques de la
dette publique et du développement durable : l’une et l’autre considèrent la soutenabilité
de la dépense ou du développement en prenant en compte l’hypothèque laissée aux
générations futures. Il est cependant bien évident que la poursuite d’un développement
soutenable implique un accroissement notable des dépenses publiques correspondantes,
tout à fait incompatible avec l’austérité budgétaire.

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2 Trop d’impôts ou trop de dépenses publiques ?

1. Étude de la problématique
Ce sujet renvoie à la polémique sur ce que le ministre de l’Économie et des Finances
lui-même avait appelé le « ras-le-bol fiscal », alimenté par la hausse de l’impôt sur le
revenu, de la TVA, du taux de taxation sur les livrets d’épargne ou le projet d’écotaxe.
Pour autant ce sujet ne se réduit pas à cette actualité. L’impôt constitue en effet un
droit et un devoir essentiels de nos principes républicains, inscrit en tant que tel dans
la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (« Art. 13. – Pour l’entretien de la
force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune
est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison
de leurs facultés. Art. 14. – Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes
ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir
librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement
et la durée. ») L’impôt, par ce consentement citoyen, permet précisément de créer un
espace de bien commun, de res publica.
L’impôt autorise en deuxième lieu une redistribution des richesses. Il est donc
au cœur de l’égalité et de la justice républicaines. Il faut en conséquence replacer le
débat sur le niveau des impôts dans le contexte de cette problématique de fond. Cette
analyse initiale induit d’ailleurs aussitôt des premières réflexions sur la nature très
diversifiée des recettes fiscales (impôts et taxes) et des dépenses publiques. L’impôt
sur le revenu, adopté en 1909, est en réduction proportionnellement importante par
rapport aux taxations sans doute plus injustes telles que la TVA, et a de fait toujours
été combattu par les libéraux tels qu’Adolphe Thiers qui y voyait « l’immoralité écrite
en loi », un dispositif contrevenant au principe de liberté des citoyens, qui n’étaient
plus anonymes face au fisc. « L’impôt général progressif n’est pas seulement injuste et
sans fondement rationnel, il est arbitraire. Sur quelle base fi xera-t-on la progression ?
Et cette progression, où s’arrêtera-t-elle ? Si on n’établit pas une limite, l’impôt finira
par absorber la totalité des revenus et entamera le capital, restreignant l’épargne et la
production, et forçant les capitaux à se cacher ou fuir » (Gaston Jeze, Éléments de la
science des finances, 1902).
Le piège de ce sujet consiste à prétendre enfermer la problématique dans une fausse
alternative, dont il s’agit de se dégager. La force de cette fausse alternative repose sur
un quadruple constat :
• Le montant du déficit budgétaire ;
• Le montant de la dette publique ;
• Le niveau des prélèvements obligatoires ;
• Le niveau des dépenses publiques.

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1. Le budget 27

Ce constat exprime en effet un tableau des finances publiques intenable à terme.

Le déficit budgétaire vient alourdir le poids de la dette publique, qui entraîne un
nouvel accroissement du déficit en un cercle vicieux. Ce processus fragilise l’ensemble
de la politique française qui devient soumise aux exigences des agences de notation,
sous peine de ne plus pouvoir emprunter qu’à des taux élevés, et ne dispose plus de
la moindre marge de manœuvre.
Sur cette base, le raisonnement libéral se déroule ainsi : la dette et le déficit publics
sont intenables ; la pression fiscale a atteint son seuil de soutenabilité ; la seule issue
consiste donc à réduire les dépenses budgétaires du montant du déficit afin de parvenir
à l’équilibre, selon la formule de Turgot « Point de banqueroute, point d’augmentation
d’impôts, point d’emprunt ». La courbe de Laffer est ainsi une modélisation économique
développée par des économistes de l’offre, fondée sur l’idée que la relation positive
entre croissance du taux d’imposition et croissance des recettes de l’État (l’État étant
défini au sens large, c’est-à-dire que le terme représente ici toutes les administrations
publiques) s’inverse lorsque le taux d’imposition devient trop élevé.

2. Éléments du débat

2.1. Les taux des prélèvements obligatoires

La loi de finances pour 2015 privilégie ainsi en fait la baisse des dépenses publiques
dans son effort de réduction du déficit public. Le taux des prélèvements obligatoires
(PO) augmente peu même si, dans le détail, cette quasi-stabilisation des impôts en
moyenne cache un mouvement de transfert de 40 milliards d’euros des ménages
vers les entreprises. Sur le long terme, la véritable hausse de PO correspond en fait
au développement de l’État-providence. De 1960 à 1980, le taux de prélèvements
obligatoires a ainsi augmenté de dix points, passant de 30,1 % à 40,2 %. Mais depuis
plus de vingt ans, ce taux n’évolue plus que de quelques points, à la hausse comme à
la baisse, oscillant entre 42 % et 46 %. Surtout, le taux de PO en France a progressé,
en proportion, comme les autres pays développés. Ainsi, si la France a vu son taux de
PO progresser d’un peu plus de sept points entre 1975 et 2008, il en fut de même, en
moyenne, pour l’Europe des Quinze, mais aussi pour les pays de l’OCDE.
Les taux de prélèvements obligatoires entre pays développés connaissent néanmoins
des écarts de 20 à 25 points, entre les États-Unis, par exemple, et le Danemark. Mais
« les prélèvements obligatoires ne peuvent se comparer d’un pays à un autre sans
prendre en considération les dépenses qu’ils financent, c’est-à-dire en tenant compte
de la place des services publics et des transferts sociaux dans l’économie du pays»,
selon un rapport de 2008 du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), placé
auprès de la Cour des comptes. Ainsi, « chaque société décide de consacrer x % de ses
ressources à la santé et à la protection sociale – première source d’écart [entre taux
de PO] ; ensuite, second élément d’hétérogénéité, elle décide de financer les services

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28 ÉLÉMENTS DE COURS

correspondants de façon plus ou moins marquée de façon publique et obligatoire.

C’est dans cette double décision que réside la principale source des différences entre
taux de prélèvements obligatoires ». Les États-Unis financent ainsi une grande partie
de leur système médical (37 %) par des assurances privées dont les cotisations ne
rentrent pas dans le taux de prélèvements obligatoires. Ce qui ne les empêche pas, au
final, de consacrer, en 2011, 17,9 % de leur PIB à leur système de santé, contre 11,6 %
pour la France. Il en va de même pour les pays qui ont développé les retraites par
capitalisation, et dont les contributions ne sont pas considérées comme des PO. Bref,
« c’est en ignorant, délibérément ou non, les contreparties des prélèvements, que se
développent nombre de commentaires partiels et partiaux sur leur poids, ou sur leur
poids plus important en France qu’ailleurs, ce qui est abusif », écrit le Conseil.
Il est également possible de comparer les différents taux de PO en les appréhendant
nets des transferts opérés entre les différentes catégories. En effet, rappelle le Conseil,
une partie des prélèvements est directement redistribuée aux agents économiques,
essentiellement sous forme de prestations sociales pour les ménages et de subventions
pour les entreprises. Autrement dit, ils sont redistribués immédiatement au bénéfice
de ceux à qui ils ont été prélevés. Cette partie étant différente d’un pays à l’autre, en
la mettant de côté, on neutralise ainsi une des raisons de cette « incomparabilité » du
taux brut. Ainsi, selon une étude publiée par l’OCDE en 1998, ce taux net se trouve
être moins élevé en France que dans la moyenne des pays développés. Il est resté assez
stable depuis 1959, à près de 17 % du PIB.
Un taux de PO ne dit rien non plus sur ses différents contributeurs (entreprises,
ménages, capital). Or la France se distingue par un système de prélèvement bien plus
juste socialement que la plupart des autres pays développés. Ainsi, si le travail est
relativement plus taxé en France via les cotisations salariales et patronales, la part des
impôts indirects (TVA) et surtout directs (impôt sur le revenu) dans les prélèvements
obligatoires y est souvent moindre qu’ailleurs. En matière de TVA (la moitié des
recettes fiscales en France), la France se situe légèrement en dessous de la moyenne
européenne. Cet impôt particulièrement inégalitaire, qui touche en premier lieu les
plus modestes – qui dépensent la totalité de leur revenu sans pouvoir épargner – est
de 20 % en France, contre 20,7 % en moyenne en Europe. Il atteint même 25 % au
Danemark, 23 % au Portugal et en Irlande, 21 % en Espagne et en Italie ou encore
20 % au Royaume-Uni.
Mais c’est surtout par rapport à l’impôt sur le revenu (IR) que les disparités sont les
plus fortes. Le seuil de son déclenchement se situe autour de 15 000 euros en France,
contre 6 800 en Belgique, 7 600 en Allemagne ou 10 950 en Suisse. Ainsi, la moitié
des Français ne sont pas imposables. Et si la France s’est alignée sur ses grands voisins
européens en créant une nouvelle tranche à 45 %, les seuils d’imposition y sont plus
progressifs qu’ailleurs, ce qui explique que la part des contribuables les plus modestes y
est moins importante, tandis que celle des ménages aisés est surreprésentée. Il n’existe
par exemple que trois tranches en Angleterre, où l’on atteint le taux maximal de 45 %
à partir de 1 650 euros net par mois, soit le revenu médian français. En Belgique, où

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1. Le budget 29

la tranche supérieure atteint 50 % et la progressivité est bien plus rapide (la première
tranche commence à 25 % contre 5,5 % en France), le travail est finalement bien plus
taxé qu’ailleurs, à l’inverse du capital, quasiment exonéré d’impôts. Ce pays a ainsi
choisi, comme beaucoup d’autres, de financer la faible imposition du capital par de
forts prélèvements sur les actifs.

2.2. Les solutions alternatives à la baisse des dépenses

Par conséquent, un devoir qui se serait contenté d’analyser le sujet en s’en tenant
aux seules deux branches de cette fausse alternative moins d’impôts/moins de dépenses
publiques, risquerait fort de ne pas obtenir une note supérieure à la moyenne. Il aurait
fallu au minimum aborder les différentes nuances de ces deux aspects avant d’élargir la
réflexion. Il semble en effet incohérent de tirer de ces constats déficitaires la conclusion
que seule une baisse d’impôts ou des dépenses publiques pourrait permettre de sortir
de ce cercle vicieux. Ce serait oublier que le budget de l’État n’est précisément pas
celui d’un ménage et qu’il se trouve en interaction avec l’économie. Une baisse des
dépenses publiques ne pourrait avoir pour conséquence que d’entraîner une diminution
de l’activité économique et donc des rentrées fiscales principalement liées à la TVA.
De même, la réduction des impôts qui alimentent le budget de l’État provoquerait
inévitablement une hausse des impôts locaux destinés aux budgets des collectivités
territoriales, qui seraient contraintes de reprendre à leur compte certaines fonctions
sociales, ou un alourdissement des charges pesant sur les budgets des ménages. Ceux-ci
devraient en effet faire face aux dépenses qui ne le seraient plus par l’impôt (santé,
transports…). C’est pourquoi certains économistes évoquent un revenu disponible
après paiement des charges sociales plutôt qu’un niveau de prélèvements obligatoires.
C’est ce montant qui permet une juste comparaison entre les revenus de différents pays.
Pour échapper à ce faux dilemme, dont les deux termes s’équivalent au fond (moins
d’impôts revient à moins de dépenses publiques), les pistes de solution sont multiples,
à la condition préalable d’avoir mesuré le véritable périmètre du sujet et de s’être
interrogé sur la variété des impôts et des dépenses publiques et sur leur priorisation
en fonction de critère tel que le maintien de la cohésion sociale :
a. La modernisation de l’action publique devrait permettre de diminuer les
dépenses publiques sans réduire les actions grâce notamment à l’utilisation de
technologies numériques, la mutualisation des moyens, la simplification des
procédures et la rationalisation des structures.
b. Ce n’est pas tant le niveau de pression fiscale qui paraît élevé que la qualité des
services publics rendus et l’efficacité des mesures publiques en faveur de l’emploi
notamment qui semblent avoir perdu de leur légitimité. C’est au fond, comme
le souligne, par exemple, Pierre Rosanvallon, cette légitimité qui est en cause
ce qui doit amener à réfléchir non seulement à la modernisation de l’État mais
aussi à d’autres moyens publics destinés à assurer le bien commun.

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30 ÉLÉMENTS DE COURS

c. L’assiette des recettes fiscales pourrait être diversifiée au-delà de la seule TVA et
de l’imposition des revenus du travail à une véritable fiscalisation du capital, ce
qui suppose sans doute également une action concertée et résolue à l’encontre
des paradis fiscaux et des sociétés transnationales (Google, Amazon…). Les
recettes fiscales représentent en effet un paramètre essentiel de l’équation
impôts/dépenses publiques, pourtant exclu du libellé du sujet. Rappelons que
c’est la réduction des recettes fiscales par la mise en place du « bouclier fiscal » en
faveur des contribuables les plus aisés, lié au soutien massif de l’État en faveur
des organismes bancaires, qui a provoqué l’explosion de l’endettement public
en France en 2009/2010.
d. Des partenariats entre les secteurs publics et privés pour les fi nancements
de travaux d’investissement ou la participation à la réalisation de certaines
politiques publiques (santé, recherche, éducation…) pourraient être développés
sur le modèle de la Grande-Bretagne et de l’Italie.
e. Les dépenses publiques pourraient être réorientées vers des investissements
productifs, créateurs de valeurs et donc de recettes fiscales en retour. Ce
principe a d’ailleurs été appliqué dès le plan de relance entrepris en 2009-2010,
qui a injecté 34 milliards dans l’économie, dont 16,4 milliards en faveur des
entreprises (crédits d’impôt recherche, prime à la casse, contribution du secteur
public financier…) puis par la création de la Banque publique d’investissement
(BPI) et le crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE), qui équivaut à une baisse
de cotisations sociales sous la forme d’une réduction d’impôts en faveur des
entreprises soumises à un régime réel d’imposition.
f. Plus généralement, il conviendrait de rechercher des solutions globales aux
causes du déficit budgétaire (harmonisation des règles sociales et fiscales en
Europe, voire un protectionnisme européen, de manière à éviter les dumpings
commerciaux et sociaux ; régulation du secteur bancaire et limitation de son
caractère spéculatif à l’encontre des États ; soutien de la compétitivité des entre-
prises…). Une harmonisation des politiques budgétaires ne paraît pas pouvoir
être exigée alors même qu’il n’existe aucune harmonisation fiscale et sociale
au niveau européen, ce qui autorise par exemple l’emploi de travailleurs dits
détachés dans les conditions de leur État d’origine, c’est-à-dire parfois sans la
moindre règle sociale (directive 96/71/CE du parlement européen et du conseil
du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans
le cadre d’une prestation de services).
g. Une véritable programmation des finances publiques devrait être mise en œuvre
afin d’éviter les mesures multiples, contradictoires et parcellaires. Cette impos-
sibilité d’anticiper la politique fiscale à court terme a sans doute, autant que le
niveau de la pression fiscale, contribué à atteindre ce seuil d’acceptabilité. Une

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1. Le budget 31

réforme fiscale d’envergure et cohérente, comprenant l’introduction de dispo-

sitifs nouveaux tels que la retenue à la source, comme nos voisins européens,
et une restructuration des ressources, paraît s’imposer.
h. Il demeure également envisageable, même si le pouvoir monétaire relève désormais
de la BCE, de jouer sur les taux et la masse monétaires en circulation, comme
l’ont massivement fait les autorités américaines par exemple pour réduire la
charge de la dette. La politique anti-inflationniste d’un euro fort suivie sans
nuances par les autorités européennes ne peut en effet conduire qu’à un maintien
d’un niveau de dettes qui asphyxie l’économie, surtout si l’on y ajoute le taux
de change trop élevé de l’euro, correspondant à celui du deutschemark mais
inadapté à la quasi-totalité des membres de l’Union européenne, dont la France.
i. L’accroissement de l’endettement public strictement lié à l’État-providence
s’explique par des causes structurelles qui dépassent le domaine financier : la
réduction du travail nécessaire, l’allongement de la durée de vie… C’est donc
un nouvel équilibre social qu’il s’agit de refonder et non seulement un équilibre
financier et comptable.
j. Plus profondément, l’ensemble du modèle social, fondé sur un État bureaucra-
tique tout-puissant organisant la croissance économique la plus élevée possible,
paraît devoir être repensé. Cette croissance de valeurs comptables rencontre
l’évidente limite des ressources naturelles et des capacités de recyclage des
pollutions produites. Ces valeurs elles-mêmes comportent en elles des nuisances
environnementales et sociales qu’il paraît aberrant de considérer comme
positives. Ce n’est pas seulement la règle de l’équilibre budgétaire qui paraît
inopérante, voire néfaste, c’est sa finalité même qui peut être remise en cause.

3. Proposition de plan
Le plan suivant aurait pu être proposé, à partir des éléments qui viennent d’être
présentés :
Si les dépenses publiques doivent être maitrisées de manière à préserver un niveau
de pression fiscale acceptable, il semble qu’elles doivent être parallèlement réorientées
afin de permettre de soutenir la demande et d’augmenter les recettes fiscales.
1.1. Les constats du poids excessif des pouvoirs publics et de leur perte de légitimité
1.2. Les réformes de modernisation en vue d’une réduction des dépenses et leurs
limites
2.1. Les risques d’une réduction des dépenses pour l’économie et les ménages
2.2. La réorientation des dépenses vers le soutien social et les activités économiques
d’avenir

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3 Moins d’État, mieux d’État ?

Introduction
La crise économique mondiale semble avoir remis en valeur la thèse de la préémi-
nence du rôle de l’État, seul susceptible de se porter garant de l’ordre financier et de
soutenir la confiance en cet ordre. Pourtant, parallèlement, la plupart des gouverne-
ments occidentaux continuent d’affirmer que cette crise serait due en partie au poids
excessif de l’État, tout au moins à son surendettement.
Carré de Malberg définissait en effet l’État comme un triptyque qui a été rassemblé
sous la formule « un territoire, un peuple, un gouvernement » (Contribution à la théorie
générale de l’État, 1892), ce qui correspond à une « institutionnalisation du pouvoir »
(Georges Burdeau) en un support indépendant de la personne des gouvernants. L’État
désigne désormais l’ensemble des moyens publics d’administration d’un pays, parmi
lesquels de manière traditionnelle sont classés les instruments régaliens du pouvoir
(armée, police, justice, impôts, diplomatie ou création monétaire) et les politiques
publiques (équipement, santé, éducation…), notamment celles consacrées à la
protection sociale, regroupé en une personne morale et un budget. Il peut être parfois
assimilé à tort à un domaine plus large, qui recouvre les comptes publics (budget de
l’État, de la Sécurité sociale et des collectivités territoriales) et, dans l’imaginaire de
la population, il correspond de fait à un ordre social donné (l’État-providence, dans
sa double conception « bismarckienne », fondée sur le mécanisme des assurances
sociales, ou « beveridgienne », fondée sur l’impôt).
Dans ce cadre, il peut être estimé que l’excès quantitatif d’État nuit à sa qualité :
réduire le poids de l’imposition notamment par l’accroissement de l’efficacité de
l’État constitue un service public évident. Mais, à l’inverse, la réduction de l’État peut
constituer un changement de modèle social, sur lequel il convient de s’interroger.
Jusqu’à quel point peut-on réduire l’État sans quitter le service public ?
Si le moins d’État paraît un moyen de retrouver une marge dans les choix publics,
seule la recherche du mieux d’État semble devoir constituer leur finalité.

1. La nécessaire réduction de la taille de l’État

1.1. La croissance de l’État au-delà d’une taille

supportable et ses inerties

Une nouvelle réforme des structures de l’appareil d’État paraît nécessaire en raison
de son poids excessif sur les finances du pays. Un tel pourcentage de dettes publiques
grève bien évidemment toute marge de manœuvre politique sur le budget.

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1. Le budget 33

En dehors même de leur coût, les interventions de l’État-providence auraient quali-

tativement échoué. Dans La crise de l’État-providence, Pierre Rosanvallon évoque ainsi
un triple échec : excès du poids financier, contestation de l’efficacité (augmentation
du chômage, baisse de la mobilité sociale…) et crise de légitimité. Si la libéralisation
de l’économie semble une régression, il conviendrait selon cet auteur de développer
les missions de solidarité de la société civile et les initiatives locales, en réduisant la
durée du temps de travail, débureaucratisant l’État et en accroissant la visibilité de
son fonctionnement.
Pour les théoriciens libéraux, d’Adam Smith à Friedrich Hayek, l’État est en
lui-même un facteur de dérèglement des relations sociales. Celles-ci sont en effet
fondées sur les individus et leurs recherches personnelles de la maximisation de leurs
intérêts à travers l’échange économique marchand. Si l’État intervient dans l’échange,
il perturbe l’équilibre et l’harmonie de cet échange, la « main invisible » du marché
pour Smith ou l’« ordre spontané » pour Hayek. L’État, par le poids d’impôt qu’il
implique, réduit par ailleurs la capacité d’investissement et d’initiative d’une société.
L’assistanat étatique, sous prétexte d’une redistribution des richesses, induirait ainsi
une rigidité nuisible à la richesse collective.
Cette conception libérale a été appliquée par Margaret Thatcher en Grande-
Bretagne à compter de 1979, par Ronald Reagan aux États-Unis en 1980 (« L’État n’a
pas la solution aux problèmes, l’État est le problème ») et par l’ensemble des gouver-
nements des sociétés développées à partir de cette date sous des formes nuancées.
L’orientation majeure de ces politiques consiste en la tentative de diminution des
dépenses publiques, la privatisation des entreprises publiques (France Télécom en 1997
en France, puis les retraits progressifs de la participation de l’État sur la SNCF ou
La Poste) et, d’une façon générale, la mise en concurrence des services publics. Cette
tendance dominante, qui a même pu être qualifiée durant ces années de « pensée
unique », est impulsée par l’ensemble des organisations internationales, qu’il s’agisse
de l’Union européenne dont l’axe d’effort politique se résume à la libre concurrence
entre ses États membres à l’exception de tout autre orientation sociale, mais aussi par
le Fonds monétaire international, qui conditionne l’octroi de ses aides à l’application
stricte d’une politique libérale, ou par l’Organisation mondiale du commerce dont le
libre-échange est la seule justification.
Parallèlement, la possibilité d’intervention des États paraît avoir sensiblement
diminué du fait de la globalisation des échanges internationaux et de la perte de toute
capacité de réglementation sur le contrôle des changes. De plus, les États nationaux
européens n’ont plus guère de possibilité de peser sur la politique monétaire menée
par la Banque centrale européenne.
Cependant, a contrario, la lourdeur de l’État paraît un processus dont la tendance
serait croissante et en tout état de cause doté de fortes inerties. Les raisons en semblent
multiples. Il s’agit en premier lieu du poids des dépenses de personnel (soit 44 % du

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34 ÉLÉMENTS DE COURS

budget de l’État et une augmentation de 23,7 % des effectifs des trois fonctions publiques
et notamment de la fonction publique territoriale depuis 1982 comme l’a souligné le
rapport de Michel Pébereau sur l’endettement : plus de 20 % des emplois sont publics).
Il faudrait citer également les inerties suivantes :
a. La difficulté d’évaluation de domaines non marchands en termes de comptabilité
analytique et de performance. L’analyse en termes de coûts complets intégrant
l’ensemble des charges liées à une mission n’a de ce point de vue guère progressé
et ne consiste souvent qu’en l’application de coûts forfaitaires multipliés par le
nombre d’agents ou de m². De même, les indicateurs de performance mis en
place ne sont la plupart du temps que des indicateurs d’activité et ne permettent
pas de prendre en compte l’ensemble des paramètres d’une politique publique.
Cette difficulté réelle (un service performant produit-il peu de documents ou
beaucoup de documents ? selon un délai de règlement rapide ou long ?) de mesure
de la qualité de l’État n’est pas négligeable. Elle emporte même des réflexions
essentielles sur la mesure de la richesse : l’État performant est-il celui qui a la
capacité de recevoir beaucoup de prisonniers ou celui qui met en place des
moyens de prévention ? Joseph Stieglitz ou Dominique Méda ont ainsi porté
leurs critiques sur le mode d’approche restrictive, dangereuse de la richesse
nationale en termes de PIB, de sommes des valeurs ajoutées, sans tenir compte
des facteurs sociaux, environnementaux : la qualité est une notion forcément
globale, sociale, transministérielle. Les notions de « moins » ou de « mieux »
sont donc à reconsidérer à l’aune de cette réflexion comme le souligne la note
de France Stratégie « Au-delà du PIB, un tableau de bord pour la France ».
b. L’inflation et la complexité des normes législatives et réglementaires. Le « recueil
annuel de l’Assemblée » faisait 1 300 pages en 1990 et 2500 en 2006 ; les lois
exigent 50 % de décrets d’application supplémentaires ; par ailleurs, la France
est liée à 7 400 traités ; le nombre de directives européennes à transposer dans
le droit français a doublé en 15 ans ; le droit compte actuellement 10 500 lois,
127 000 décrets, 20 000 circulaires, 17 000 règlements communautaires. « Trop de
lois tue la loi » déclare Jacques Chirac le 19 mai 1995 ; « La complexité croissante
des normes menace l’État de droit » titre le rapport du Conseil d’État de 2006.
Il faut souligner qu’à cette question quantitative s’ajoute celle proprement
qualitative qui lui est liée de l’instabilité normative et de l’impossibilité pour
la société de comprendre la complexité des règles mais aussi d’anticiper leur
maintien.
c. Il demeure dans la vocation des fonctionnaires une forte culture de l’intérêt
général très peu encore traduite en termes de prestations aux « clients ».
d. La faiblesse du dialogue social au sein de la fonction publique empêche, d’une
part, l’écoute des préoccupations des fonctionnaires et, d’autre part, l’appré-
hension par ceux-ci du sens des mesures d’amélioration du service qui sont
mises en place.

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 Concours administr atifs

administratifs
Concours
catégorie A

catégorie
La composition sur un sujet d’ordre général est l’épreuve écrite la plus
importante des concours externes d’accès à la catégorie A de la ­Fonction
A
publique. Cette épreuve a évolué depuis la « culture générale » classique

La composition écrite
vers une dissertation spécifique mobilisant des connaissances d’actualité
administrative et la réflexion personnelle d’un futur gestionnaire de politique
publique.

Les comptes rendus des jurys soulignent la mauvaise préparation des

sur un sujet

sur un sujet d’ordre général

candidats qui ne connaissent pas les exigences de cette épreuve.

d’ordre général
Le présent manuel adopte donc une présentation nouvelle et adaptée :
50 sujets portant sur les grands thèmes des politiques publiques sont
abordés sous un angle technique, avec des éléments de contenu actualisé,

La composition écrite
et sous leur aspect problématique, afin d’aider les candidats à réfléchir
aux questions soulevées et à établir leur plan.

Cet ouvrage vient apporter aux étudiants qui souhaitent rejoindre la

Fonction publique un complément indispensable pour réussir le concours. ◗ 50 sujets corrigés
sur tous les thèmes des politiques publiques
◗ actualité administrative
◗ annales corrigées
Docteur en philosophie, diplômé de Sciences-Po, Denis LOMONT a été chef du
personnel des Musées nationaux, secrétaire général de la commission interministérielle de
la politique immobilière de l’État et chef de mission à la Cour des comptes. Il a participé
à la réforme des services du Premier ministre et à la création du site Légifrance. Il est
actuellement en fonction à France Stratégie. Ancien membre du jury des IRA, il enseigne
à l’IPAG de Paris II.
Denis Lomont

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